Los grupos de presión. De Miguel Jerez.

Resumen

I. Introducción
Los grupos de presión en sentido moderno se remontan a comienzos de siglo XIX,
centrándose en Estados Unidos y Gran Bretaña y sus inicios están ligados a procesos de
industrialización y al reconocimiento del derecho de libre asociación y regulación por
vía parlamentaria de actividades económicas, de lo que surge el “lobbying”, cuyo
primer indicio se ubica en Estados Unidos en 1789 con la influencia ejercida en el
Congreso a partir de la aprobación de la 1era ley aduanera.
La época clásica de Lobbying se ubica entre 1827 y 1839 con el inicio de la
construcción de ferrocarriles en Estados Unidos y leyes aprobadas en Gran Bretaña , así
su auge se ubica en los periodos en los que el Estado ha ejercido un papel más relevante
en la economía y el mercado de trabajo.
En Europa las organizaciones de intereses han proliferado a partir de la nueva e intensa
regulación normativa de numerosas cuestiones a nivel comunitario impulsando un gran
mercado interior, al tiempo que esta proliferación también se debe a la entidad
económica de los Fondos de la Unión Europea a repartir entre Estados miembros y en
cada unos de ellos entre las áreas geográficas.
Si bien los primeros estudios sobre grupos de presión están relacionados con la
consolidación de la Ciencia política como disciplina autónoma, también se puede
estudiar desde otros ámbitos de las Ciencias sociales, como la sociología, pero mientras
esta última se encarga de estudiar valores, la Política estudia intereses, quién tiene el
poder y cuánto, siendo que lo esencial en este caso es el conflicto entre grupos que
compiten libremente en defensa de un interés, dado que estos son los que definen actos
de individuos.
Para la segunda mitad del siglo XX mediante un par de trabajos académicos se empieza
a desarrollar una visión más amplia del cambio y funcionamiento social en países a
partir del estudio de sistema de grupos de presión, así como la percepción de estos por
la opinión pública, su cercanía con partidos, etcétera. Cabe destacar el interés científico
sobre este tema sufrió un declive, pero en los años 80 resucita este interés científico y
coincide con la proliferación de intereses organizados, con lo que en el terreno
académico surgen corrientes “corporativistas” y otras enfocadas en políticas públicas,
donde las grandes preguntas acerca de los grupos de presión eran: a) ¿por qué y cómo se
conforman? Y b) ¿cómo ejercen influencia en la toma de decisiones?
II. Conceptos y terminología
La categoría “grupos de presión” se acuña en la década de los 50 del siglo XX, época
para la cual empieza a figurar en manuales de Sociología Política y en el lenguaje
habitual de los medios de comunicación, al tiempo que se emplean otras expresiones no
siempre equivalentes como “lobby”, intereses organizados, asociaciones y
organizaciones de intereses. Esta variedad puede venir dada porque “presión” puede
tener una connotación negativa, con lo que remite al método particular de influencia
política y se elude la palabra “grupo” y se habla en términos de organizaciones o
asociaciones de intereses, de modo que se subraya el aspecto estructural y formal de la
relación entre individuos que integran algún grupo desde la perspectiva de su potencial
de incidencia en el proceso de toma de decisiones. Pero esto hace que resulte dudoso el
término.
Los “grupos de presión” pueden entenderse como organizaciones, pero siempre que se
les contemple como variedad de organización formal caracterizada por la ausencia de
producción o distribución de bienes para un mercado externo.
En las ciencias sociales la palabra “grupo” significa: a) en una acepción amplia es
cualquier conjunto o agregado humano, voluntario o natural, situado entre el individuo
y la sociedad o el individuo y el Estado; b) en una acepción restringida remite a las
voces “grupos de interés” y “grupos de presión”, como especies del género “grupo” y
no son intercambiables entre ellos.

El grupo de interés es un actor del sistema social que, básicamente articula aspiraciones
de individuos o colectivos que sin ellos, actuarían directamente frente a los poderes
públicos en direcciones dispares, con lo que estos grupos proporcionan racionalidad,
congruencia y viabilidad de las demandas de quienes comparten una posición, frente a
otros sectores del sistema social. Comprende lo económico, lo cultural, puede dirigirse a
conseguir objetivos materiales, con lo que se le cataloga como grupo de interés
propiamente, de protección o de defensa de los mismos (como un sindicato), o puede
dirigirse a promover valores, con lo que procede hablar de “grupos de promoción” o de
causa (como una sociedad para la protección de animales, misiones evangelizadores de
Iglesias), siendo que esta última clasificación se refiere a alcanzar objetivos que no
benefician necesariamente a sus miembros, antes bien existen para divulgar
determinados valores.
Pero la distinción entre ellos no siempre es nítida, muchos “grupos de interés” en
sentido estricto comprende miembros que consideran que mediante ventajas materiales
para quienes integran la organización, se mejoraría la situación del conjunto de la
sociedad en que se desenvuelven, aunado a que algunos de estos grupos están entre los
dos tipos señalados, las iglesias, por ejemplo, procuran ventajas materiales para su
organización e inculcar un ideario a la sociedad.

La existencia y la acción de los grupos de intereses económicos, promocionales o de

causa, se enmarca en la autonomía del sistema social, así los grupos compiten entre sí a
partir de reglas establecidas.
Grupos de presión: se presentan cuando a los grupos de intereses les resulta insuficiente
el ámbito del sistema social, con lo que llegan a la arena política para difundir y
defender sus demandas y reivindicaciones, así es como un grupo de interés pasa a
considerarse “grupo de presión”. Se puede entender también como una organización o
conjunto de personas –físicas o jurídicas- que ante todo busca influir en política o
promover sus ideas en un contexto económico y político determinado, incidiendo en el
proceso de toma de decisiones mediante su actuación sobre los poderes ejecutivo,
legislativo y/o judicial para intentar moldear la formulación de políticas pública y
condicionar su implementación. Esto podría hacerlo el ahora “grupo de presión” para
defender sus intereses en el ámbito social, económico o cultural.
Mientras la actividad del grupo quede circunscrita a un ámbito que no sea estrictamente
político, es un grupo de interés.

Mientras la dimensión política respete la autonomía de la dimensión no política, serán

menos los grupos que se vean inducidos a actuar sobre centros de decisión política, si el
sistema económico o cultural es autónomo, tenderá a buscar y encontrar en sí mismo
reglas de su dinámica funcional. Pero si se acentúa la interdependencia e
interpenetración entre esferas de lo político, económico y cultural, y aumente el
intervencionismo público en todos los sectores, los grupos se verán inducidos a jugar un
papel político para obtener decisiones. Así mientras más se desdibujen fronteras entre
una y otra arena, más se desvanece la distinción entre grupos de interés y de presión.
Ahora bien, a) la interpenetración entre áreas económica y política no contradice la
necesidad de mantener la distinción teórica entre ambas, y b) si no se contempla una
tendencia a la autonomía entre las esferas, difícilmente se puede calibrar la intensidad
de dicha interpenetración, la dirección en que se produce ni se puede constatar el peso
político de grupos de intereses.

Hay elementos esenciales para la definición: a) debe existir una organización que
procure representar individuos u organizaciones que comparten intereses, y b) este
grupo debe ser fácilmente distinguido del interés que representa porque es una
organización que cuenta con listas de afiliados en las que figuran parte de sus miembros
potenciales. Se diferencian también de instancias del gobierno.

III. Grupos de presión y partidos políticos; algunos criterios diferenciadores

Los grupos de presión no se proponen dominar al gobierno mediante el control de sus
miembros, sino ejercer influencia sobre el mismo para que adopte una política favorable
a los objetivos que defienden o aspiran conseguir, o sacar de la agenda de discusiones
un tema en particular durante algún tiempo. De este modo su objetivo no es reemplazar
ellos mismos al grupo que está en el poder, suelen aceptar al gobierno, intenta influir es
en su política, pero pueden prestar su apoyo a una política determinada que favorezca
sus intereses, por lo que no siempre son fácilmente diferenciables de los partidos,
porque es factible que realicen muchas de las funciones propias de partidos, pueden
intervenir en campaña electoral facilitando a los candidatos políticos la infraestructura
organizativa, fondos y publicidad, puede terminar también el grupo de presión
haciéndose con el poder político.

Se dice que los partidos políticos defienden intereses generales, los grupos de presión
defienden únicamente intereses propios, planteando cuestiones específicas y ofreciendo
soluciones, pero los grupos de presión tienden a presentar sus intereses como generales
y procuran promover su concepción del interés general o bien común antes que la
ventaja material de sus miembros.
Entre tanto, los partidos son responsables políticamente del poder que pueden ejercer a
cualquier nivel, los grupos de presión no asumen responsabilidad política derivada de
sus acciones. Ahora, partidos políticos confesionales, agrarios y regionales pueden
actuar como grupos de presión en este particular. En todo caso el propósito de los
grupos de presión ha de ser más concreto que el de los partidos políticos y los grupos de
presión no son organizaciones políticas ni instituciones estatales.
IV. Tipologías de los grupos de presión
Existen grupos de presión de “interés económico especializado” y “grupos de interés
público”, siendo que estos últimos pueden tener intereses económicos, la diferencia
reside en que quienes se incorporan a un grupo de interés económico procuran su propio
beneficio, mientras los “grupos de interés público” procuran hacerse cargo de intereses
de los demás. Así se tienen 5 grupos principales:
a) Organizaciones de empresarios e inversores: son las organizaciones más
influyentes en los sistemas de economía de mercado. Su origen está dado para
tratar de influir en decisiones políticas, ante la presión sindical jugaron el rol de
interlocutores válidos ante sindicatos para fijar salarios.
b) Sindicatos: en países capitalistas pueden agruparse en tres “tipos ideales” en
función de criterios ideológicos y de organización:
i) El modelo pluralista: asociaciones muy fragmentadas con organizaciones de
prestigio dentro de organizaciones cúpula y poca disposición de los sindicatos
para lograr una cooperación organizada y co-gestión empresarial.
ii) El modelo corporativo: sindicatos unitarios cuyas asociaciones están
organizadas según el modelo industrial desarrollando co-gestión empresarial
y cooperación con órganos estatales.
iii) El modelo sindicalista (o latino): centrales organizativamente separadas y
unidas por una misma ideología.
c) Grupos profesionales y corporativos de la clase media: suelen ser muy
influyentes y se organizan mediante un modelo corporativo relacionadas con
otros bienes valiosos para el común de los ciudadanos: salud, bolsillo y
vivienda. Pueden perder capacidad de presión dado que pueden enfrentarse entre
sí las organizaciones que co-existen en este grupo, pero los dirigentes
acostumbran a ocupar posiciones clave en las más altas instancias judiciales.
Aquí se puede incluir también a los burócratas, quienes suelen operar como
grupos de presión en el seno del aparato del Estado –en los países en que rige el
funcionario de carrera- y los militares.
d) Grupos de promoción y asociaciones cívicas, de iniciativa privada (o grupos de
interés público): figuran las Iglesias, grupo de presión en países latinos donde la
Iglesia Católica ha incidido en procesos políticos y por medio de organizaciones
confesionales ha ejercido influencia en decisiones trascendentales. El nombre
puede resultar engañoso, no distingue entre intereses ideales y materiales.
 e) Asociaciones políticas: quedan aquí regiones y municipios, que por medio de
lobby trata de incidir en decisiones de importancia para toda la nación, logrando
estas decisiones incluso por encima de posiciones de partido, con lo que se le
denomina “el lobby público”. Caben aquí también asociaciones semi-estatales,
como asociaciones científicas, academias, Cruz Roja, funcionarios públicos y
asociaciones de ciudadanos, entre otras. Estas asociaciones dependen de algún
tipo de ayuda pública para su normal funcionamiento y persiguen mejora de
índole material para sus afiliados, que dependen de presupuestos públicos, pero
también pueden perseguir intereses públicos (las semi-estatales ya mencionadas,
organizaciones de consumidores y usuarios), pero el avance de esos objetivos
repercute en beneficios materiales para sus miembros.

Visto así, estas categorías interfieren y están divididas en múltiples sub-grupos y pueden
procurar objetivos contrapuestos.

V. Modos de actuación
Cómo ejercen su actividad los grupos de presión. Conviene detenerse a hacer un par de
observaciones previas:

a) Imposibilidad de confeccionar un catálogo completo y cerrado de estrategias y

tácticas de influencia, o de medios empleados en la persecución de sus objetivos,
siendo que varían según la forma de gobierno en la que se encuentren inmersos,
de país a país, entre otros, con lo que fórmulas usuales en un país son
inimaginables en otros.
b) Es necesario tener presente siempre el carácter relativo de cualquier criterio de
valoración moral de los medios empleados, siendo que están en función de
parámetros culturales, con lo que medios ilícitos en un país, son lícitos o al
menos aceptables en otro, aunado a que el modo de actuar dependerá del grado
de legitimidad que el grupo otorgue al gobierno, al régimen o al sistema en su
conjunto. Mientras más acepte el grupo al gobierno, más disposición tendrá de
usar métodos y medios legales, si les niega legitimidad, es más probable que
acuda a vías y medios ilegales.
Dicho esto, se desprenden 5 categorías de los medios de actuación de los grupos de
presión, siendo estas categorías:
1. La persuasión: suministro de información y empleo de argumentos racionales
para hacer ver a las élites gobernantes que sus propuestas son justas y deben ser
satisfechas.
2. La amenaza o la intimidación: normalmente se usa cuando el método anterior es
ineficaz para que las autoridades cedan a sus pretensiones. Pueden ser de índole
electoral (retirar apoyo para elecciones), gubernamental (desobediencia civil),
profesional (obstaculizar la carrera de algún político).
3. El dinero: suele emplearse al borde de la legalidad o dando lugar a prácticas
corruptas, ya sea mediante la contribución para la campaña de un candidato o
sobornando a un funcionario.
4. El sabotaje de la acción del gobierno: desde la negativa a colaborar con las
autoridades hasta la provocación de situaciones críticas que pueden derivar en la
caída de un gobierno, o de un régimen. Aquí entra el método de la resistencia
pasiva que se ha considerado como variante de la violencia cuyo fin sería llegar
al clima apropiado para las negociaciones.
5. Oros medios de acción directa: cuyo fin no es sabotear la acción del gobierno,
pero inciden lo suficiente como para condicionar su actuación, categoría dentro
de la cual entran huelgas, manifestaciones estudiantiles, entre otras acciones con
las que la Administración ha de intervenir.
El panorama va de lo constitucional a lo inconstitucional, de lo legal a lo ilegal, varían
en función de reglas y valores, donde los destinatarios son los órganos titulares del
poder oficial (Gobierno, Administración, Jueces) y los electores, pero también pueden
ser destinatarios otros grupos de intereses, o partidos políticos u organizaciones
internacionales, ya sea para frenar su potencial actuación o para presionarlos de modo
que incidan en el proceso político.
Cuando el destinatario es el Parlamento, los grupos de presión suelen actuar de 4
modos:
a) Tratan de conseguir representación directa en las cámaras apoyando candidatos
que son miembros del mismo grupo que debe defender los intereses del mismo.
b) Encarga de la defensa de sus intereses a parlamentarios.
c) A través de la audiencia para contrastar datos ante miembros de Comisiones.
d) Mediante “lobbying”, estimulando comunicación con miembros del Parlamento.
Ahora, actualmente la propaganda masiva es tan importante como el contacto individual
con los parlamentarios. También la actuación sobre el Gobierno y la Administración por
parte de un grupo de presión es muy importante en nuestros días, ya sea logrando que
uno de los miembros del grupo entre en el Ejecutivo u ocupe posiciones de élite en la
Administración del Estado, algo que han logrado dirigentes empresariales y líderes
sindicales. Entre los métodos constitucionales está el asesoramiento a través de cuerpos
consultivos adjuntos a los ministerios y audiencias formales, sirviéndose así ambas
partes en el entendido de que la administración necesita obtener información de grupos
implicados en una política pública concreta y conocer de primera mano sus posiciones
al respecto.
También en sentido contrario se tiene que individuos pertenecientes a la élite política
han penetrado en grupos de presión y se han servido de esto para aprovechar sus
relaciones y/o conocimiento de los entresijos de los aparatos del Estado.
La actuación sobre la opinión pública acompaña la mayoría de los esfuerzos que se
dirigen a ejercer influencia, indistintamente de la institución que resulte destinataria
final de la actividad de presión, y puede tener lugar a través de órganos de prensa y
medios independientes.
Para terminar, si se toman organizaciones internacionales como destinatarias de las
influencias de los grupos, cabe decir que usualmente el “lobbying” es más intenso en las
organizaciones facultadas para adoptar decisiones económicas y sociales que pueden ser
obligatorias para países miembros.