EXP. N.
° 3039-2003-AA/TC
LA LIBERTAD
SINDICATO DE TRABAJADORES
MUNICIPALES UNITARIO
DE CASA GRANDE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 días del mes de enero de 2004, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Alva Orlandini, Gonzales
Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por el Sindicato de Trabajadores
Municipales Unitario de Casa Grande contra la sentencia de la Primera Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, de fojas 231, su fecha 11 de
setiembre de 2003, que declaró infundada la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 7 de marzo de 2003, el sindicato recurrente, representado por su
Secretario General, don José Demetrio Barreno Mejía, interpone demanda de
amparo contra la Municipalidad Distrital de Casa Grande, solicitando que se
declare inaplicable la Resolución de Concejo N.° 003-2003-MDCG, de fecha 14
de enero de 2003, que declara la nulidad de la resolución de alcaldía mediante la
cual se le reconoció su constitución y personería, así como la legitimación de su
Junta Directiva; y que, en consecuencia, se declare la plena vigencia de la
resolución de alcaldía alegando la violación de su derecho a la libertad sindical y
al debido proceso.
La emplazada señala que la nulidad de la resolución de alcaldía que
reconoce la constitción del sindicato demandante así como la legitimación de su
junta directiva, se origina en que representa tanto a trabajadores sujetos al
régimen laboral de la actividad privada como a los de la actividad publica, no
pudiendo determinarse la norma aplicable. Del mismo modo, indica que no se ha
cumplido con los requisitos para el ejercicio de la libertad sindical.
El Juzgado Civil de Ascope, con fecha 16 de mayo de 2003, declara
infundada la demanda, por considerar que existen elementos controvertibles que
requieren de etapa probatoria para dilucidarlos, no siendo el amparo una vía
idónea.
La recurrida confirma la apelada, por estimar que la nulidad de la
resolución de alcaldía mediante la cual se le reconoció a la parte demandante su
constitución y personería, así como la legitimación de su junta directiva, no
importa su disolución o prohibición de funcionamiento, tampoco limita su
derecho a la libertad sindical, tanto en su aspecto orgánico como funcional,
agregando que no existe norma expresa que obligue a la demandada a reconocer
como organización sindical al sindicato demandante.
FUNDAMENTOS
1. El objeto de la demanda es que se declare inaplicable la Resolución de
Concejo N.° 003-2003-MDCG que se pronuncia por la nulidad de la
Resolución de Alcaldía N.° 486-2002-MDCG mediante la cual se reconoce la
constitución del Sindicato de Trabajadores Municipales Unitarios de la
Municipalidad Distrital de Casa Grande y de su junta directiva, por vulnerar
los derechos constitucionales de libertad sindical y al debido proceso.
2. El Tribunal Constitucional en la STC N.º 1124-2001-AA/TC ha señalado que
el derecho constitucional de libertad sindical, reconocido en el artículo 28º,
inciso 1), tiene como contenido esencial un aspecto orgánico y un aspecto
funcional, precisando que “El primero consiste en la facultad de toda persona
de constituir organizaciones con el propósito de defender sus intereses
gremiales. El segundo consiste en la facultad de afiliarse o no afiliarse a este
tipo de organizaciones [...].” Bajo esa premisa, el citado pronunciamiento
precisa que “lo anterior no conlleva a que el contenido esencial del citado
derecho constitucional se agote en los aspectos antes relevados. Por el
contrario, es posible el desarrollo de ulteriores concretizaciones o formas de
proyección del citado derecho constitucional que, en principio, no pueden,
como tampoco deben, ser enunciadas de manera apriorística. Los derechos
constitucionales albergan contenidos axiológicos que, por su propia
naturaleza, pueden y deben desarrollarse, proyectando su vis expansiva a
través de remozadas y, otrora, inusitadas manifestaciones.”
3. Siguiendo el criterio esbozado, este Tribunal en la STC N.º
1469-2002-AA/TC ha puntualizado, respecto al contenido esencial del
derecho de libertad sindical, que aquél no puede agotarse en los planos
orgánico y funcional, sino que “[...] a este núcleo mínimo e indisponible
deben añadirse todos aquellos derechos de actividad o medios de acción que
resulten necesarios, dentro del respeto a la Constitución y la ley, para que la
organización sindical cumpla con los objetivos que a su propia naturaleza
corresponde, esto es, el desarrollo, protección y defensa de los derechos e
intereses, así como el mejoramiento social, económico y moral de sus
miembros. Por consiguiente, cualquier acto que se oriente a impedir o
restringir de manera arbitraria e injustificada la posibilidad de acción o la
capacidad de obrar de un sindicato resulta vulneratorio del derecho de libertad
sindical.”
4. Como se observa, el contenido del derecho constitucional de libertad sindical
puede materializarse o proyectarse de múltiples formas en razón de su
naturaleza lo que dependerá de la manifestación concreta del mismo en
determinado contexto espacial y temporal, sólo a partir de tal situación el
contenido esencial del derecho podrá ser definido siempre teniendo como
pilares el aspecto orgánico y funcional que constituyen el mínimo
indisponible en el derecho en cuestión. Al respecto, debe tenerse en cuenta
que de conformidad con la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la
Constitución, los derechos constitucionales deben interpretarse dentro del
contexto de los tratados internacionales suscritos por el Estado peruano en la
materia, por lo que aquéllos constituyen el parámetro de interpretación de los
derechos reconocidos por la Carta Fundamental.
5. La Resolución de Alcaldía N.º 486-2002-MDCG, de fecha 24 de noviembre
de 2002, (f. 5) resuelve reconocer la constitución del sindicato demandante y
de su junta directiva luego de evaluados los requisitos establecidos en las
normas sobre el derecho a sindicalización de los servidores públicos. Tal
situación ha sido cuestionada por la demandada argumentando que la
constitución de un sindicato no requiere el reconocimiento de ninguna
autoridad, debiendo inscribirse en el registro de organizaciones sindicales de
servidores públicos de la autoridad de trabajo para la obtención de su
personería jurídica.
En efecto, el acto fundacional o constitutivo de una organización sindical,
entendido éste como el acuerdo de asociación y la elaboración de las reglas de
organización y funcionamiento es una actividad en la cual se plasma, de
manera primaria, el ejercicio de la libertad sindical en su aspecto orgánico.
Este derecho fundamental además de garantizar que la creación de la
organización y la formación del estatuto se ejecuten sin intervención
administrativa extiende su contenido hasta el reconocimiento de la personería
jurídica la cual debe ser otorgada evitando la imposición de requisitos de
dificil cumplimiento y sin que en esta actividad se permitan decisiones
discrecionales que escapen a la mera observancia de los requisitos previstos
legalmente.
6. El Decreto Supremo N.º 003-82-PCM que reguló el derecho a la
sindicalización de los servidores públicos estableció en el artículo 11º que las
organizaciones sindicales de servidores públicos se inscribirán en el registro
que abrirá el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). De
manera complementaria el Decreto Supremo N.º 026-82-JUS dispuso en el
artículo 4º que la Dirección Nacional de Personal del INAP llevará el
Registro de Sindicatos de Servidores Públicos.
7. Mediante Ley N.º 26507 se declaró en disolución al INAP estableciéndose
en el artículo 2º que el Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo con el
voto aprobatorio del Consejo de Ministros, podrá transferir las funciones que
correspondan a dicha entidad, a fin que sean asumidos por los organismos
públicos competentes designados para tales efectos. Para dar cumplimiento a
dicha norma se expidió el Decreto Supremo N.º 74-95-PCM, de fecha 30 de
diciembre de 1995, que dispuso en el artículo 2º que las funciones del INAP
no contempladas expresamente en decreto supremo, quedaban eliminadas a
partir de su entrada en vigencia. En el mismo sentido el artículo 3º del citado
decreto supremo derogó el artículo 4º del Decreto Supremo N.º 026-82-JUS
que, tal como se ha precisado en el acápite anterior, otorgó competencia a una
dependencia del INAP para que lleve el Registro de Sindicatos de Servidores
Públicos. Tal situación implica que a partir de la transferencia de
competencias del INAP, como consecuencia de su disolución, no hubo
organismo público encargado de administrar el registro de sindicatos de
servidores públicos lo que en la práctica significó que no exista registro para
tales organizaciones sindicales y consecuentemente que aquél sea obligatorio.
8. Por Ley N.º 27556, de fecha 22 de noviembre de 1995, se autoriza al
Ministerio de Trabajo y Promoción Social la creación del registro de
organizaciones sindicales de servidores públicos, haciéndose efectiva tal
autorización, conforme al artículo 3º, recién con la promulgación del Decreto
Supremo N.º 003-2004-TR, del 23 de marzo de 2004, que crea el Registro de
Organizaciones de Organizaciones Sindicales – ROSSP y establece los
documentos necesarios para la inscripción.
9. Se advierte, de lo anotado, que la organización sindical recurre a la entidad
demandada en defecto de la existencia de una autoridad competente que le
permita ejercer plenamente su derecho constitucional de libertad sindical,
pues si bien la constitución orgánica de un sindicato no necesita de
autorización administrativa alguna, al ser un acto eminentemente voluntario y
de naturaleza asociativa, la personería jurídica lo dota de la capacidad legal
necesaria para ejercer a plenitud los derechos de negociación colectiva y de
huelga, pudiendo ser adquirida solamente mediante el reconocimiento
administrativo de la organización sindical. Tales afirmaciones quedan
corroboradas con los documentos obrantes a fojas 15 y 6 que, por un lado,
demuestran que el registro de organizaciones sindicales de servidores
públicos no había sido creado en el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo y, por otro, que la organización sindical y la entidad
municipal suscribieron y aprobaron el convenio colectivo de fecha 22 de
octubre de 2002.
10. La Resolución de Concejo N.º 003-2003-MDCG que declara la nulidad de la
Resolución Administrativa N.º 486-2002-MDCG restringe y limita el
derecho de libertad sindical en la medida que le resta vocación de
permanencia y continuidad a la organización sindical la cual, luego
del reconocimiento de su personería jurídica, no puede ser disuelta o
suspendida por vía administrativa, conforme a lo establecido por el artículo 4º
del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la
libertad sindical y protección del derecho de sindicación, aplicable al derecho
nacional según lo previsto por el artículo 55º de la Constitución.
11. Por último, debe precisarse que el derecho constitucional que se tutela, por su
propia naturaleza, tiene alcances sobre la organización sindical como ente
colectivo y no sobre el cuestionamiento de las relaciones individuales,
cualquiera sea su naturaleza, que se puedan haber generado entre sus
miembros y la municipalidad demandada con posterioridad a la expedición de
la Resolución de Alcaldía N.º 486-2002-MDCG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo, y en consecuencia, inaplicable
la Resolución de Concejo N.º 003-2003-MDCG.
2. Ordenar que que la demandada reconozca la personería jurídica de la
organización sindical demandante y de su junta directiva, debiendo remitir el
acervo documentario pertinente al Ministerio de Trabajo y Promoción Social
para los fines de ley, de conformidad con la Disposición Final del Decreto
Supremo N.º 003-2004-TR.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
