Antonio Azuela de la Cueva

LA CIUDAD,
LA PROPIEDAD
PRIVADA
Y EL DERECHO

CENTRO DE ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS

Y DE DESARROLLO URBANO EL COLEGIO DE MÉXICO
Portada: Tenochtitlan imaginario,
obra de un grabador europeo
13c- 36bbti7
anónimo del siglo XVIII

ÍNDICE

Agradecimientos 9
IIT/b'f Introducción. La propiedad privada como relación social 13

PRIMERA PARTE
ti c¡ ¿iJ, LA PROPIEDAD URBANA EN MÉXICO

1. La propiedad urbana y la planeación 23

La legislación urbana y la ideología del Estado posre-
volucionario, 24; El conflicto en torno a la Ley Ge-
neral de Asentamientos Humanos, 37; La propiedad
urbana y el régimen legal de la planeación, 56; Reca-
pitulación. Tres escenarios de una pieza legislativa, 76
»Wi.lOTECA (ioN {~ÁI!t
11. AJ. A. AL 2. La formación de la propiedad en las colonias po-
puiares 81
Las colonias populares en terrenos de propiedad ci-
vil, 87; Las colonias populares en tierras de ejidos y
comunidades, 106; Recapitulación, 127

3. Política habitacional y formas de propiedad de la vi-

vienda 131
Primera edición. 1989 El patrimonio de la familia, 134; El arrendamiento de
D.R. © El Colegio de México la vivienda pública, 140; Los certificados de partici-
Camino al Ajusco 20 pación inmobiliaria y el caso de la Unidad Habitacional
Pedregal de Santa Teresa
Nonoalco-Tlatelolco, 141; El Infonavit. Recuperación
10740 México, D.F.
financiera o control burocrático de la propiedad, 154;
ISBN 968-12-0425-5 El condominio vecinal. Nuevos nombres, viejas ten-
dencias, 159; Recapitulación, 166
Impreso en MéxicolPrinfed in Mexico

[5J \
•
6 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO

SEGUNDA PARTE
LA SOCIOLOGÍA URBANA Y EL PROBLEMA DEL DERECHO

4. La propiedad privada en la sociología urbana 177

La sociología del consumo colectivo, 180; La teoría
de la renta: economla pol/tica de la propiedad del sue-
lo, 183; La propiedad y la vivienda, 188

5. El derecho como condición de la propiedad 203

La propiedad y el carácter estatal del derecho, 2OS;
El contenido jurídico de la propiedad y la explicación
del papel del derecho, 210; Forma y contenido del ré-
gimen jurídico de la propiedad, 214; El régimen jurí-
dico de la propiedad y las prácticas sociales que lo pro- A la memoria de Andrés Alareón Segovia,
ducen, 227 primer maestro de derecho urbonfstico en México

Bibliografía 231
Anexo 1. Exposición de motivos de la iniciativa de re-
formas constitucionales en materia de asentamientos
humanos 243
Anexo 2. Acta de Emisión de Certificados de Partici-
pación Inmobiliaria del Edificio Nuevo León. Unidad
Habitacional Nonoalco-Tlatelolco 2S3
Anexo 3. Reglamento de Asociaciones Pro-Mejoramiento
de las Colonias del Distrito Federal. Diario Oficial,
28 de marzo de 1941 275
 AGRADECIMIENTOS

Este libro reúne los resultados de diversas investigaciones que he rea-

lizado en los últimos años y que, en su mayoría, no habían sido
publicadas o sólo habían sido objeto de publicaciones parciales.
Escribí la primera versión en 1987 en el Centro de Estudios De-
mográficos y de Desarrollo Urbano (CEDDU) de El Colegio de Mé-
xico durante un periodo sabático que me otorgó la Universidad Au-
tónoma Metropolitana después de algunos años de servicio. Las in-
vestigaciones cuyos resultados aparecen en los apartados 1 y 3 del
capítulo primero y en el capítulo segundo fueron desarrolladas en
los departamentos de Derecho y Sociología, respectivamente, de la
Unidad Azcapotzalco de dicha Universidad. En varios de estos tra-
bajos conté con la asistencia de María Soledad Cruz y de Miguel
Ángel Cancino, a quienes agradezco su comprometida participación.
La mayor parte de la investigación bibliográfica del capítulo cuarto
y una parte del quinto fue realizada en 1980 en la Universidad de
Warwick, Inglaterra, como parte de un programa de maestría, bajo
la dirección de Patrick McAuslan, Aun Stewart y Julio Faúndez.
El resto de la investigación la llevé a cabo en El Colegio de México.
En los últimos años, he tenido la oportunidad de desarrollar al-
gunas investigaciones con Emilio Duhau, de quien recibí importan-
tes sugerencias y comentarios sobre la organización y el contenido
de este trabajo. Debo a Gustavo Garza, director del CEDDU de 1986
a 1988, la idea de recuperar mis materiales dispersos para la for-
mación de un libro, así como su apoyo para la organización de una
reunión en la que un grupo de colegas me expresó sus comentarios
después de baber leído la primera versión del texto. Ellos son Al-
berto Arnaut, Priscilla Connolly, Martín Díaz, Emilio Dubau , Ro-
sa Isabel Estrada, el propio Gustavo Garza, Valentín Ibarra y Mar-
tha Schteingart. También leyeron el manuscrito Arnaldo Córdova,
Karen Kovacs y Crescencio Ruiz. A todos ellos, mi más sincero agra-
decimiento por el estímulo que significaron sus comentarios. La co-
rrección de estilo fue encomendada a Mario Zamudio, quien no so-
lamente limpió el texto de impurezas de todo género sino que además
[9J
 T

10 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y El. DERECHO

trabajó mucho por hacerlo más comprensible. Elízabeth Evia me-

canografió la primera versión y Griselda Rayón y Estela Esquivel
me auxiliaron en la penosa treconversión' de las subsecuentes ver-
siones en el procesador de palabras. También a ellas, muchas gracias.

A.A.C.

Esto me ha interesado también a mí, en mi prác-

tica histórica; desde luego no en un ámbito solem-
ne, no para el conjunto de la historia ni para el mo-
do de producción capitalista en todas partes del
mundo, sino en una coyuntura minúscula: en una
isla cercana a los bordes del Atlántico. muy pro-
vista de abogados, en un momento del siglo XVIII.
De modo que mis datos son sumamente margina-
les y están seriamente contaminados por conteni-
do histórico. Pero lo que he descubierto ahí po-
dría hacer tambalearse a la Structure á Dominante.
Pues hall~ que el derecho no se mantenía cortés-
mente en un "nivel' . sino que estaba en cada uno
de esos malditos niveles; estaba imbricado en el mo-
do de producción y en las propias relaciones pro-
ductivas (como derechos de propiedad, definicio-
nes de las polfticas agrarias) y simultáneamente
estaba presente en la filosofía de Locke; se intro-
ducía bruscamente dentro de categorías ajenas, rea-
pareciendo con toga y peluca bajo la capa de la
ideoiogia; oaiiaba un cotillón con ía religión mo-
ralizando acerca del Teatro de Tiburn; era un bra-
zo de la política y la política una de sus armas; era
una disciplina académica sujeta al rigor de su pro-
pia lógica autónoma; contribuía a la definición de
la propia identidad tanto de los gobernantes como
de los gobernados; y. por encima de todo , propor-
cionaba un terreno para la lucha de clases, donde
se dirimían concepciones alternativas del propio de-
recho.

E. P. Thompson
 INTRODUCCIÓN. LA PROPIEDAD PRIVADA
COMO RELACIÓN SOCIAL

El propósito de este libro es llevar a cabo un análisis sociológico de

algunos de los !,!9"-\e.'!!~S.. más importl!!!t~s _q'¡¡;jiíañ1~lLe.jte\!lji de
la propiedad pnvadaen elmedio urbano. No creemos necesario de-
tenernos' a justificár la importancíá de¡ tema. Es de sobra conocido
que el proceso de urbanización que ha experimentado nuestro país
constituye una de sus más profundas transformaciones en lo que va
del siglo. La propiedad pri~ada de la tierra y.d.e las_ cor¡stfucciones
es uno de loselemelÍfóS'Ctave enlá-~structuración social del espa-
cio~úroañó. Cofiocerlós mecanismos a través de los cuales se cons-
tifuye y se reproduce la propiedad urbana es, sin duda, una impor-
tante tarea en el campo de la investigación social.
Desde luego, no pretendemos ofrecer un análisis sistemático de
la cuestión; algunos temas importantes no fueron incluidos y mu-
chos otros aparecen apenas sugeridos; pero sí hemos tratado de cu-
brir una amplia variedad de cuestiones a fin de mostrar la comple-
jidad del panorama que se abre con el estudio de la propiedad
urbaii-a-:-Ahora bien, a pesar de esa variedad, al trabajo lo guía una
preocupación central: mostrar la importancia del orden jurídico pa-
ra cualquier análisis de la organizacion socíliTdef espacio urbano.
Creemos que esta preocupació¡¡ se ve justificada por la tendencia
predominante hoy en día en el campo de los estudios urbanos, y que
consiste en disociar, como si fueran dos entidades separadas e in-
diferentes entre sí, los procesos sociales urbanos de las instituciones
jurídicas que tratan de regularlos. Pensamos que, para romper con
esta disociación, es preciso mostrar que el orden jurídico impone
condicionamientos objetivos a los procesos sociales y que, por ello,
también forma parte de la realidad social.
En el pensamiento social existen básicamente dos perspectivas
desde las que se ha abordado el tema de la propiedild.· La -primera
oe ellaS, qué··jJ'ódriámos ·~aenominar )llri,gjcopolítica', d~e.Ij~fl fun-
damentalmente de la..![.l!!:ljció,n de la filosofía del derecho y de la.fi-
l~ofía polilis.a ytiende a ofrecer una concepciÓn general de la pro-

[13]
 ,
14 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO lNTRODUCCJON 15

piedad. Colocada por encima de las contingencias de la vida social, objeto 7s un ref~rente empírico concreto, sobresale la idea de que
esa tradición <!efiue la propiedad como un derecho y la ubica en uu la propIedad pnvada es, fundamentalmente, una relación social.
marco teórico en que se simetizan las relacioneS de poder predo· En el plano de la filosofía política, la propiedad es definida de
minames en la sociedad. El tema de la propiedad ha ocupado uu tal modo al menos 'desde Kant (Córdova, 1976). Cuando nos pre-
lugar cemral eulas obras clásicas del pensamiemo político del mun- guntamos de qué clase de relación se trata, aparece la distinción en-
do moderno l y creemos que la investigación social no puede darse tre la propiedad privada y la propiedad común. Según C. B. Mac-
el lujo de ignorarlo. Siu embargo, cuaudo se trata de analizar pro- pherson, uno de los más lúcidos exponentes del tema en la filosofía
cesos históricos concretos, la herencia de dicha tradición resulta in- política moderna, la propiedad privada es el derecho de un indivi-
suficieme, dado que sus categorias ofrecen una interpretación glo- duo a "excluir a otros del uso o los beneficios de alguna cosa", mien-
bal de la propiedad, pero no un método para explicar la dinámica tras que la propiedad común es el derecho de un conjunto de in-
de su desenvolvimiento histórico. dividuos a "no ser excluidos del uso o los beneficios de alguna cosa"
La segUnda. perSP(!cJjva es la que podríamos denominar (Macpherson, 1978:4). Estas definiciones forman parte de una serie
:~Eci0l:.conómica'. En ella confluyen las .f2mI i!JJI.C:;ones de Iª ..e~ de argumentos mediante los cuales el autor trata de recuperar el te-
t:().iN~- ~1~XC!.~9I.,?gía gjJe se caracterizan' por P!jvil~gi,!lr ~.Lan_álisis ~a de la propiedad común para la tradición de la filosofía política
@p.hj~Jl. <!~Ja r_ calidad social. Por lo general', se cofocan más allá liberal. No nos detendremos a examinar tales argumentos ni sus im-
de cualquier definición genérica de la propiedad y analizan proce- plicaciones, pero creemos que la distinción que nos ofrece Mac-
sos sociales acotados histórica y geográficamente. Al estudiar las pherson constítuye un buen punto de partida para un análisis ínter-
prácticas de actores sociales determinados, en particular la interac- discil?linario de la propiedad; en primer lugar, porque define la
ción emre propietarios y no propietarios, esta perspectiva nos apor- ~roP¡eda~ I?rivada en r~l~ción con otros tipos de propiedad ya par-
ta elementos sumamente útiles para comprender el significado de tu de la uruca caractensllca que comparte con la propiedad común
la propiedad en sih¡aciones concretas. En el campo de los estudios (:unbas pueden ser vistas como derechos del individuo); al mismo
urbanos, durante las últimas décadas se ha producido una gran can- tiempo, hace énfasis en aquello que las distingue.
tidad de investigaciones que iluminan diversos aspectos de la pro- En segundo lugar, Macpherson resalta el elemento distintivo de
piedad en el ámbito urbano; pasar por alto los resultados de esas la pr()~~~.ad.P!iy~~ª cO!)lofda.c ión social, estOeS; -i~:9a¡'ac¡ciíid cÍe
investigaciones equivaldría a colocarse al margen de las corrientes .ex;.!!': !ó!'. s.,-.!!n!ls_l_l!dlV!º~-ºS .K v.i-"cl'!!'.I!_~on otrQs a través de la
• _ _ ___a.clllalcs de investigación empírica de la sociedad. Esta perspectiva propIedad "nva.d a, es decu, SI ésta es una relación social, tal vin-
tiene, sin embargo, serias limitaciones, y una de ellas es, precisa- cll!~d§.~ consiste en la c~paci.dad de unCls (los propi~~r,ios) de ex-
mente,que suele ignorar (o dar por supuestos) los aspectos jurídi- 51Ulra otros (los IlQ,prOPletanos)deLuso olos benefi-,-íos. cJe ¡m ob-
cos de la propiedad y sus múltiples implicaciones. WQ,,· .
A lo largo del presente trabajo, trataremos de demostrar que En tercer lugar, los argumentos del profesor de la Universidad
el análisis sociológico de la propiedad tiene que tomar en serio las de Toronto giran en torno a una concepción jurídica de la propie-
contribuciones de ambas perspectivas, independientemente de las di- dad que, al mismo tiempo, escapa a las limitaciones usuales de los
ficultades y los riesgos que ello implique.-A$.sªr .ck.il!~ !!ivergen- manuales de derecho. Al decir que la propiedad prIvada consiste en
cias, gj§~~ en ellas algunos ~.II!!.es que permiten in- un derecho, el autor lejos de identificarse con las corrientes que tra-
tentarlo. E.!.J!!.l!;>-!!!,-portante dU llos, que cons.ti.tuy~. el punto de tan de justíficar a la propiedad privada desde el punto de vista mo-
partida para nuestro análisis, es el que defin~!!!.1!r!?piedad privaffií- r~I , 2 más bien nos recuerda que la propiedad no puede ser enten-
, como una relación social. Tanto en las más altas especulaciortes lié" dIda al margen del Estado. Concebir la propiedad como un derecho
la filosofía política y jurídica como en la sociología urbana, cuyo
2 Macpherson insiste en que al concebir la propiedad como un derecho , 105 teó-
1 Véanse, por ejemplo, Córdova (1976) y Macpherson (1978) , Hay que acla- ricos (cuyo pensamiento él retoma) "no necesariamente apoyan los derechos vigen-
rar que esta perspectiva no se reduce a 'los clásicos'. ya Que no han dejado de apa- ~es como mo ralme~te justos. Al contrario, frecuentemente han sostenido que el con.
recer nuevas interpretaciones teóricas al problema de la propiedad. los trabajos de Junto de derechos vigentes en un momento dado no es moralmente justo y que debería
Alf Ross (1961) y Charles Reich (1978) son 5610 una muestra de ello. instaurarse un conjunto distinto de derechos de propiedad" (Macpherson, 1978:3).
 16 LA CIUDAD, LA PROPiEDAD PRIVADA Y EL DERECHO

INTRODUCCiÓN 17
equivale a reconocerla como una relación política (Macpherson,
1978:4). tiene que ver precisamente con la capacidad de excluir que tienen
Ahora bien, la definición de Macpherson (como las de la filo- un?s y con la ~em~nda de no ser excluidos que otros plantean. En
sofía política en general) es un necesario punto de partida y a lo lar- MelUco, esa dlver~ldad de actores sociales incluye no sólo indivi-
go de este trabajo la utilizaremos constantemente. Sin embargo, pa- d~.os, grupoS famlllares y corporaciones públicas y privadas sino tam-
ra saber qué significa la propiedad privada en una situación histórica bIen. un tIpo de cor~raclón que por definición parecería totalmen-
específica como lo es el actual proceso de urbanización de nuestro te..a)ena a la cuestIón urbana: los núcleos agrarios de población
país, es menester recurrir a los resultados de la investigación em- (~)Idos y comUnIdades) que, convertidos en sujetos de derecho, cons-
pírica desde la perspectiva economicosocial. Como veremos en el t~tuyen un t~po de actor social que imprime modalidades muy par-
capítulo cuarto, los debates más esclarecedores en torno a la natu- IIculares a clen;os procesos urbanos debido precisamente al tipo de
raleza de las relaciones sociales de propiedad sobre el espacio ur- propIedad temtonal que los define.
bano se' han llevado a cabo en el seno de la sociología urbana. En . En lo que se refiere al objeto de la propiedad, es evidente que
las ciudades existe una gran diversidad de situaciones sociales que eXIste una g~an variedad de espacios urbanos y que, en consecuen-
quedan englobadas en la categorla de la propiedad privada; por ello c~a, su propIedad pnl(ada no tiene siempre los mismos efectos so-
carece de sentido hablar de la función social de la propiedad urbana Clal~S. Algunos ?e esos efectos se producen debido al tipo de es-
como algo homogéneo y reconocible. Es necesario hacer la distin- paCIO, mdependlentemente de quién sea el propietario SI' b'
ción fundamental entre la propiedad como un medio para garan- c' t . '. , len es
ler o que eXIste una cIerta mteracción entre ambos elementos (1
tizar el consumo de ciertos bienes (como en el caso de la vivienda actores y los objetos de la propiedad). Aunque la vivienda, por eje~~
que es propiedad de sus ocupantes) y la propiedad como un medi9 plo, sea u.n bIen de consumo, su propiedad puede ser un med'o d
de a<;IIR'ILIlaci§.l,l (como en el caso del capitalmm?biliario), pero iam- acumulaCIón y no de satisfacción de la necesidad habitacion~' t ~
bién debe señalarse la diferencia entre la propIedad del suelo y la es el caso del arrendador. En el tema del objeto de la propieda:
de las construcciones que sobre él se levantan, así como la que exis- 10s.estudlOs so.ciológicos han hecho algunas contribuciones signifi:
te entre los distintos tipos de espacios urbanos. ¿Cómo podemos dar calIvas al analIzar los procesos sociales por medio de los cuales se
cuenta de tal diversidad sin caer en una visión atomizada y casuís- pro?UI:e~ transforma y destruye el espacio urbano, modificando así
tica de los problemas asociados a la propiedad urbana? Pensamos el SIgnIfIcado de su apropiación privada.
• _ _ ____.q!le,_p.a a evitar esta dispersión, las contribuciones del ,!QMis¡~ s-o,. . Esto últ.imo nos lleva a considerar un tercer aspecto de las re-
~QlóSicSL):J'~2.nó~jcQ .d!:Ja.rugQÍ~d p" ....e~clilsifi~~rse según se lacJ(~Des.socla~es de propiedad, que no es otra cosa que su transfor-
refieran a lres "i!imenlQs básicos de las relaCIOnes SOCIales 'de pro- macIón en e! lIempo, debIdo a su inserción en los procesos urbanos
piedad en el medio urbano: los aCI9(~~. ~~s:.Lal~s que intervienen Una de las hmi.taciones más importantes del concepto de 'ed'
(propietarios y no propietarios),la natu!.a leza del obig.t9_ en cues- es su caracte, esiálico7'DacueIÍfa
~ ••-",,- " ' " • . --" ' .<,- - • • •
e"u· _··"t···· - -'ó " -... p'!:?pL ~d
.. ·""'
~t na SI 113Cl n como SI esta fue-
tión ('la cosa' de la que se es propietario)'y-~!P'!Q,f~R>'i!!1 (la ur- ~e IOmutablc:, per.o un análISIS SOCIOlógico de la propiedad no puede
banización) dentro de la cual se desenvuelve la relación de propiedad. Ignorar la dmámlca en la que están insertas las relaciones sociales
La definición de los actores sociales (sus estrategias, su inser- menDS a~n tratándose de los procesos urbanos. El proceso de ur:
ción en las clases y grupos sociales, etcétera) es desde luego el pri- bantzaclOn en un país co~o el nuestro trae cDnsigo la aparición y
mer elemento que debe tomarse en consideración para el análisis de la constante transformaclOn de las relaciones de propiedad en torno
una relación social. Si bien se trata de un área en la que los estudios al esp~clO urbano. Y no se trata sólo de la urbanización acelerada
urbanos no han incorporado suficientemente los debates generados y ~aslva. de la ~eriferia de las ciudades, cuya manifestación más no-
en el terreno de la teoría social sobre el problema de los sujetos y tona es~a constItUIda por los asentamientos humanos llamados irre-
la acción social, la investigación urbana ha analizado una gran di- gulares: todo el espacIo urbano está sujeto a un proceso de trans-
versidad de actores (frecuentemente llamados 'agentes' por la in- formaClon o a.u~a ruerte presión en ese sentido. En suma, e] tomar
Ouencia del estructuralismo) que participan en los procesos sociales en cue!!.!.a...',í! .d1O&1J!~9!-_l!!:'-"r<>,<:eso urbano es un requisito iñdE¡;eJf:.
urbanos. Una buena parte de las luchas sociales en el medio urbano . sa_5le ?a!a. comprenclere.ld.l'~a.lli'!lo de las relaciones de pro iedad
--ramblén respecto a esa dinámica la iílVestig¡¡tloICs'óCiar ¡¡rba~acon:
 .
l
18 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD ~ R I Y ADA Y El DERECHO iNTRODUCCIÓ N 19

ribuye al conocimiento de las funciones de la propiedad privada. mas jurídicas que regulan la propiedad hacia las relaciones sociales
En los tres elementos que acabamos de seilalar, los análisis de de propiedad , para abordar el tema de los llamados asentamientos
varias disciplinas sociales nos muestran la natUfale~a .diversa y cam- humanos irregulares, en los cuales se forma una parte importante
biante de las relaciones de propiedad. Pero esas dlsclphnas uenden de la propiedad urbana en nuestro país, así como en otros de Amé-
a ignorar que existe un elemento común ~ue comp~rten muchos ti- rica Latina. Lo que tratamos de mostrar con ello es que, a pesar
• 1.' pos de propiedad; nos referimos a su rég~lco, e~ cual~- de ocurrir 'al margen' de la ley , O quizá precisamente por eso, la
.:. ,. '¡'vierte a la propi~dad~n un derecbQ, 'lllr .s.0nu:te alaJ Qglca d~I B.se formación y el desarrollo de los barrios populares en la periferia de
taaó. 'Cuariao la dimensión jurídica de ía propIedad llega a aparecer nuestras ciudades se ven fuertemente condicionados por las dificul-
"ri[os estudios sociológicos, lo que los autores suelen hacer es oponer tades que se presentan para legitimar jurídicamente la ocupación de
el análisis socioeconómico a la definición jurídica. Así, se ha lle- la tierra.
gado a un esquema donde el sustrato económico. y s~cial de la p~o­ EI~ercer capítulo conti~ne un aná!is.is de las t:Iu:!!l!ls del'.~<.>pi~:
piedad es presentado como el verdadero 'contemdo de las relacIO- ª
dad baJO las cuales .sel!ª,~s1.g'1,,-c;l91a. VIXle.nda I<?s beneñéianos de
los di'l:e~so~ programas gÚblicos"de viyjenda en nuestrQ párs : 'Mos-
nes de propiedad, como una realidad que existe .más allá de su
<,.'apariencia juridica'. . traremos, entre otras cosas, que algunos dé' los 'elémentos del ré-
'" A lo largo de este libro trataremos de mostrar, por ~Ivers~s ~e~ gimen jurídico de la vivienda pública no han sido definidos por el
\..,i; dios que las relaciones sociales de propiedad no podnan eXIstir SI poder legislativo. sino por los organismos estatales encargados del
~ no f~esen tam"OirnrelacioIiesJüfÍdícas, la queequivale a decir qu.e administrar las políticas habitacionales. Asimismo, se intenta iden J
el derecho es más que una simple apariencia, un elemento consti- tificar la relación existente entre la organización política de los di-
tutivo de esa; relaciones. La importancia de este elemento radica en ferentes programas habitacionales (Infonavit, Fovi, etcétera) y las
que ni su contenido ni su función social p~eden .da~s~ por supues- formas de propiedad de la vivienda que cada uno ha promovido.
tos. Tanto las normas que componen el régImen ¡undlco de la pro- Es evidente que los temas de esos tres capítulos son apenas al-
piedad como la forma en que los actores sociale~ las inco!poran a gunos de los más importantes en relación con la propiedad urbana;
sus prácticas son aspectos variables de las . relac!ones sOCIales. en un análisis sistemático, habría que incluir la cuestión inquilina-
Nuestra propuesta consiste en una soclologla del derech~ que ria y el régimen del capital inmobiliario, J por citar s610 dos temas
trata de reunir, respecto al tema que nos ocupa, las aportaclon~s que no son tratados en el presente libro. Sin embargo, no ha sido
1-- - - - - de div~rsas perspectivas del pensamiento social. No. se trata de adI- nuestra intención el ofrecer un análisis global de la propiedad ur-
cionar una especialidad más al campo de los estudl~s urbanos, ya bana, sino sólo dar una idea de la variedad de problemas que sur-
bastante nutrido de ellas, sino de incorporar a ese mIsmo campo la gen en este campo de estudio. Se trata de un ensayo interdiscipli-
dimensión jurídica de los problemas que en él se estudi~ a fin de nario en el que hemos tratado de colocar frente a frente el 'punto
contribuir a una comprensión más completa de las funCiones de la de vista jurídico' y el 'punto de vista sociológico' para hacer evi-
propiedad privada en el medio urbano . . ' dente que ninguno de ellos puede, por sí solo , dar cuenta de la com-
La primera parte del libro aborda diversas cuestIOnes relaCIO- plejidad de las relaciones sociales de propiedad en el medio urbano.
nadas con la propiedad urbana en México . El capít¡¡lo primero se Siguiendo ese objetivo, la segunda parte del libro la dedicamos
refiere al , r~gimen.legal c1eJap!anea~ión . A'!nq'!e, como tod?s sa- a discutir problemas de carácter más general relacionados con la pro-
bemos una gran parte del proceso de urbamzaclón que expenmen- piedad urbana . Así, el c.~Qí¡lllqsu~!.!.g contiene una revisi6n crítica
ta nue;tro país escapa al control de la planeación urbana, ésta ha de una parte de la. literatura sociológicasobre el temaque- iñás-ha
ido adquiriendo cada vez mayor importancia como un marco de re- influido en los estudios urbanos en nuestro país en los últimos ailos.
ferencia para la acción de gobernantes y gobernados ~n la pro?uc- Hemos tratado de identificar los aspectos de la propiedad urbana
ción y en la transformación del espacIO urb~no ..En dIcho .caplt~l? que esa literatura ha iluminado, así como los que ha oscurecido. Fi-
hemos tratado de poner de manifiesto las unphcaclones Ideologl-
cas, políticas y administrativas de la legislación en ~sta matena. 3 Véase, al respecto, 105 trabajos de René Coulomb y Martha Schteingart, res-
En el segundo capítulo desplazamos nuestra atencl6n de las nor- pectivamente, citados en la bibliografía.
 ..,

20 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL. DERECHO

nalmente, en el capítulo quinto presentamos una serie de argumen-

tos de carácter general sobre la relevancia sociológica del régimen
jurídico de la propiedad, utilizando las contribuciones de trabajos
provenientes de campos tan diversos como la teoría del Estado y el
derecho comparado.
Este libro pasa por alto uno de los cánones académicos hoy pre-
dominantes: aquel que nos previene contra el 'eclecticismo' . Por una
parte, algunos colegas formados en la disciplina jurídica podrán pen-
sar que tomar en serio a la literatura sociológica equivale a 'renegar PRIMERA PARTE
de nuestra condición de juristas'. Pero estamos convencidos de que
el análisis jurídico debe correr el riesgo de perder su 'pureza' y en-
trar a la confrontación con las propuestas de otras disciplinas si no LA PROPIEDAD URBANA EN MÉXICO
quiere correr un riesgo peor: el de quedar al margen del desarrollo
general de las ciencias sociales. En este momento, la ciencia del de-
recho está más protegida por sus fronteras institucionales (esto es,
por la existencia incuestionable de institutos, facultades y escuelas
de derecho) que por la fuerza de sus argumentos . Por otra parte,
a algunos sociólogos les resultará una tarea inútil tratar de reunir
trabajos y autores que pertenecen a tradiciones teóricas que , por de-
finición, parecen irreconciliables . Pero creemos que en este momen-
to no haya la mano un paradigma que nos proporcione una defi-
nición satisfactoria, no digamos concluyente, sobre el 'lugar' del
derecho en el sistema social ni una síntesis teórica en la que poda-
mos acomodar toda la amplia gama de 'funciones sociales' (para
usar una expresión convencional) del derecho. Ahora que todos los
tabúes.·están en crisis"no vemos razón para respetar el del eclecti-
cismo. Sobre todo, porque pensamos que, mientras subsista el es-
quema que disocia el derecho de la realidad, seguirá siendo posible
que sean sólo unos cuantos los que se beneficien de esa realidad que
es el orden jurídico.
• ,

1. LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN

Porque ladas las leyes que puedan derivarse de di-

cho principio por regresivas o por avanzadas que
Si! supongan cabdan dentro del artículo 27.

ANDRÉS MOLlNA ENRIQUE'

La propiedad privada del suelo y de las construcciones en el ámbito

urbano está asociada a una gran cantidad de ordenamientos juri-
dicos, entre los que destacan aquellos que contienen el régimen de
la planeación urbana. En México, la ~G.~'le!a1 de A~entamientos
HumanQ~, J'1''pcdidaen el ailo d~. 1976, es la pieza central de dicho
iCgÍrrÍeó y constituye un importanie marco de referencia de la ac-
ción gubernamental sobre los procesos.de urbanización, ya que con.
juga la racionalidad de la planeación con los principios ideológicos
del Estado mexicano posrevolucionario expresados en la Constitu-
ción. En el presente capítulo analizaremos la legislación mexicana
sobre asentamientos humanos desde tres diferentes perspectivas. En
l.tii.ilinera sección trataremos de.fQAtrl!~Jar la ideolo&íapolítica ex-
presada en la. leg~lªción sobre la mate!ia, con los aspectos propia-
mente' ñormativos de "es;'"
fégislaci6ií: Pina tal efecto, analizaremos
la forma en que los postulados fundamentales de la ideología del
Estado mexicano posrevolucionario han sido reiterados el! dicha le-
gislación y adaptados a la situación urbana sin que ello represente
una transformación fundamental de las normas jurídicas que com-
ponel! el régimen de la propiedad.
La ~g-,!nda sección se refiere al conflicto polltico e ideológico
que se generó en tOrno a la iniciativa de Ley- General de Asenta-
mientos Humanos:Nos interesa hacer notar los problemas que se
suscitan a:l traiar de explicar la discusión y aprobación de una ley
como proceso politico. En particular, trataremos de mostrar las apor-
taciones y las limitaciones de la literatura sociológica al respecto.
Finalmente, la ~eJ:g;r!l_~~~ciQn se refiere a la relación que e-'liste
entre la legislación y el desarrollo de la planeaciÓncomo actiyjdad
__ __ _ _ ' _ _ v _ _ ._ _ _ , •• - _ _ _ _ o • ,. - ._--. •

(23)
 24 LA CIUDAD, LA PROPIElDAD PRIVADA y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 25

)mrocática. Se sugiere que, si bien los órganos burocráticos son la Por un lado, en el pensamiento cristiano, la idea de propiedad-
'fuente real' en la que se origina esa legislación, una vez en vigor función social se presenta como un precepto de carácter moral di-
ésta impone condicionamientos importantes a la gestión cotidiana rigido al propietario individual. Según Santo Tomás, cuya obra es
de dichos órganos. En particular, se trata de mostrar cómo la ley fuente de inspiración de la doctrina de la Iglesia católica hasta
se convierte, durante largos periodos, en un condicionante externo hoy,' "el hombre no debe en ningún momento tener las cosas ex-
de la gestión estatal y que, por lo tanto, no puede ser reducida a teriores como propias, sino como comunes, en este sentido, él debe
la categoría de un simple instrumento que los órganos del Estado comunicarlas fácilmente a las necesidades de los otros".2 En otras
producen a placer. palabras, se admite la propiedad privada pero se impone al propie-
tario el deber moral de dar a la riqueza un destino que sirva al bien
común. En el pensamiento tomista, la propiedad y su función so-
LA LEGISLACIÓN URBANA Y LA IDEOLOGÍA cial son vistas desde una perspectiva ética, lo que, como veremos,
DEL ESTADO POSREVOLUCIONARIO 10 distingue radicalmente de la concepción que anima la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 27 constitucional y las teorías Por otro lado, en el pensamiento juridico moderno, una de las
de la función social de la propiedad posturas más difundidas ha sido la de León Duguit, que tuvo una
influencia importante en América Latina (Novoa, 1977) y que en Fran-
Comencemos, pues, por analizar el régimen jurídico de la propie- cia llegó a ser considerada "como la doctrina casi oficial de la Cuar-
dad urbana en México a la luz del artículo 27 constitucional. Nos ta República" (Carbonnier, 1969:93) con motivo de la legislación
interesa hacer resaltar, por un lado, la forma en que la legislación de posguerra sobre el arrendamiento urbano. La tesis de Duguit na-
en materia de desarrollo urbano ha adaptado al ámbito urbano los ció como una reacción contra las doctrinas jurídicas imperantes en
principios ideológicos que caracterizan las disposiciones constitu- el siglo XIX, y tenía como objetivo el configurar una nueva forma
cionales sobre la propiedad y, por el otro, el hecho de que, más allá de concebir la propiedad desde la perspectiva positivista. En par-
de la aparieucia producida por la retórica de nuestros textos legales, ticular, constituyó un intento por rehuir las connotaciones éticas de
la situación jurídica de la propiedad urbana sigue siendo una ga- la concepción iusnáturalista según la cual la propiedad es un dere-
rantía de los intereses del propietario más que de los de la comu- cho subjetivo anterior y superior al Estado. El jurista francés se pro-
I-I-_ ___"n"'id.,a~,d... En otras palabras. nos interesa mostrar cómo la situación ju- puso derivar la definición de la propiedad a partir de la forma co-
rídica de la propiedad urbana dificulta, hoy en día, que ésta cumpla mo- iéaIIÍlente está regulada en-el derecho positivo, a fin oe que La
la función social que la doctrina jurídica suele atribuirle. reflexión teórica refleje "las decisiones actuales de la jurispruden-
El primer problema que se presenta para una crítica de la idea cia y de la ley" (Duguit, 1912: 157).
de la función social de la propiedad es la diversidad de corrientes Utilizando la idea comtiana de la interdependencia social, Du-
teóricas y movimientos ideológicos en los que se ha atribuido una guit sostenía que, debido a las transformaciones del Estado y el de-
función social a la apropiación privada de la riqueza. Efectivamen- recho durante el siglo XIX, el propietario privado de la riqueza está
te, la idea puede encontrarse en pensadores tan disímiles como San- soinetido a la obligación de cumplir una función social ya que
to Tomás y Augusto Comte, aunque, claro está, con muy diversos
fundamentos filosóficos. No es nuestra intención desarrollar aquí por lo mismo que posee la riqueza, puede realizar un trabajo que sólo
un análisis de la idea de la función social de la propiedad en todos él puede realizar. Sólo él puede aumentar la riqueza general haciendo
los contextos teóricos en que se ha presentado, ya que se trata sólo valer el capital que posee. Está, pues, obligado socialmente a realizar
de observar la forma en que aparece esa idea en la legislación me- esta tarea y no será protegido socialmente más que si la cumple y en
xicana sobre asentamientos humanos. No obstante, con el objeto
de deslindar los postu lados particulares de dicha legislación, es pre- J Dicha doctrina se encuentra expresada en las encíclicas Rerum NO llarum
ciso señalar algunos de los rasgos más importantes de otras for- (1891~ y Quadragessimo Anno (1931) .
mulaciones. Citado por Núilez. Ruiz. 1974:257 .
 ¡
26 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÚN 27

la medida que la cumpla. La propiedad no es. pues, el derech? sub- ciológico 'antimetafísico' de Duguit se convierte rápidamente en la
jetivo del propietario; es una función social del tenedor de la nqueza postulación de una nueva 'regla social' ya cargada de valores"
(Duguit, 1912:151). (Cerroni, 1975:208).
Esta nueva regla social no es sino una respuesta a la necesidad
Uno de los elementos fundamentales de la propuesta del autor de hacer compatible la intervención del Estado en la economia (que
era el poner en tela de juicio la validez misma de concebir la pro- regula la propiedad) con los intereses de la gran empresa (que ejerce
piedad como un derecho.' Era necesario sustituir la noción de de- la propiedad). De hecho, la idea de la responsabilidad social del pro-
reclÍopor-ei concejito 'de
función. La mayoría de los juristas de las pietario es parte de la doctrina que difunden algunas grandes em-
generaciones posteriores a la suya no lo siguió en este punto fu~­ presas.' Sin embargo, no se uata de una justificación general de la
damental' pero su tesis tuvo un impacto tal, que muchos la han utI- propiedad privada que sirva para todas las modalidades del capi-
lizado, privada de su sentido original, como una nueva justificación talismo moderno, pues, por citar una de las corrientes más en boga,
tanto de la subsistencia de la propiedad privada como de las res- el pensamiento neoliberal esgrime sus propias justificaciones en los
tricciones que le son impuestas desde el poder público. Así, ent~e

I
trabajos de autores como Milton Friedman y Frederick V. Hayek.'
los tratadistas de derecho civil, se ha convertido en un lugar comun Se trata, en el caso de la tesis de la propiedad-función social, de la
el afirmar que la propiedad no 'es' sino que 'tielle' una fullción ~o;;.. expresión jurídica del Estado benefactor, que dice mantener una pro-
cial. Éste ha sidéf"éfdestiíío 'de"11fTéiiis" oe Duguit; muy a pesar de piedad privada sujeta al interés público.
,¡¡preocupación por limitarse a proponer u?~ observación objetiv.a La generalización de la idea de la propiedad-función social en
de los hechos. En respuesta a quienes le criticaban porque su teSIs este contexto puede confirmarse no sólo por el hecho de que la ma-
ponía en entredicho la institución de la propiedad privada, escribía: yoría de los países occidentales en los que ha predominado un Es-
tado intervencionista la han utilizado para limitar las facultades del
r Yo no digo, ni he dicho jamás, ni jamás he escrito, que la situación
económica que representa la propiedad individual desaparece o debe
propietario," sino también porque, en el ámbito de la Organización
de las Naciones Unidas, en un documento del Departamento para
desaparecer. Digo solamente que la noción jurídica sobre la cual d~s­ Asuntos Económicos y Sociales, se afirma que "existe una gran preo-
cansa su protección social, se modifica. A pesar de lo cual, la propIe-
cupación en el sentido de que el concepto de la propiedad de la tie-
dad individual persiste protegida contra todos los atentados, meluso
contra los que procedan del poder público. Es más: diría que está más rra debería poner énfasis en el papel de la tierra como recurso na-
fuertemente protegida que con la concepción tradicional (Duguit, tural y en que su utilización debería beneficiar al conjunto de la
1912:153). sociedad" (ONU, 1975. Tomo VIl:8). !
Veamos ahora cuáles son los postulados que acompañan la idea
Lo que Duguit ponía a disposición de toda una generación de de la función social de la propiedad en la legislación urbanística me-
juristas, más. allá y a pesar de sus intenciones de neuuali~~d, <;ra xicana y que la distinguen claramente de la forma en que aquella
una teoría con la cual se podía prescindIr tanto de las JustifIcacIO- aparece en las corrientes a las que nos hemos referido hasta aquí.
nes iusnaturalistas de la concepción liberal como de las incomodi- Para empezar, es preciso reconocer que la concepción de la pro-
dades teológicas de la doctrina social de la Iglesia católica. La tesis piedad que anima dicha legislación corresponde a la ideología del
de la función social permitió al jurista del siglo xx liberarse de esos Estado mexicano posrevolucionario y cuya expresión más importan-
dos fantasmas y justificar dos fenómenos que finalmente no resul-
taban antagónicos: el ascenso del Estado y la persistencia de la pro- 4 En el muro principal del Rockeffeller Center en Nueva York, está inscrito
piedad privada. Así, cobra sentido afirmar que "el empirismo so- en letras doradas: "Creo que todo derecho implica una responsabilidad, toda opor-
tunidad, una obligación, toda posesión, un deber. J. D. Rockefeller Jr."
5 Para una aplicación de estas doctrinas al análisis juridico, véase Posner
3 Esta propuesta constituye el principal componente de su proyecto de socio- (1975), cuyo planteamiento no es, en última instancia, sino una sofisticada elabo-
logía jurídica positivista, el cual, si bien no fue secundado por ninguna de las .co- ración del utilitarismo Benthamita del siglo XIX.
rrientes de la sociologíajurídica contemporánea, ha sido recuperado por algunos Im- (, Véanse, por ejemplo, los textos constitucionales de diversos países citados por
portantes teóricos contemporáneos como Alf Ross (1961). Mendieta y Núfiez, 1975:35-43.
28 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEAC1ÓN 29

te es el artículo 27 constitucional. El análisis de la formación his- ha pasado con el mismo carácter a la Nación. En tal concepto. la Na-
tórica de este precepto nos enseña, entre otras cosas, que es falsa ción viene a tener el derecho pleno sobre las tierras yaguas de su te-
la idea corriente en la literatura jurídica mexicana según la cual "la I rritorio, y sólo reconoce u otorga a los particulares, el dominio direc-
to, en las mismas condiciones en que se tuvo, por Los mismos particulares

I
Constitución de 1917 [... ) cambia fundamentalmente la concepción
básica del derecho de propiedad; siguiendo las teorías de León Du- durante la época colonial, y en las mismas condiciones en que la Re-
guit, consagra la concepción del derecho de propiedad como fun- pública después lo ha reconocido u otorgado.
ción social y no como derecho subjetivo" (Aguilar Carvajal,
1967:115).' Así, el fundamento de la propiedad originaria de la nación no
En realidad no puede decirse que el Congreso Constituyente se era ninguna teona nueva sobre la propiedad, sino la recuperaciÓn
haya orientado por alguna de las teorías señaladas. La adopción de de un antiguo molde jurídico. El constituyente de 1917 no optó en-
ciertas ideas básicas en el artic\llo 27 no fue resultado del predo- tre iusnaturalismo O positivismo,lO sino que recurrió a una justifi-
minio de una determinada teorla acerca de la propiedad. Más aún, caciÓn histórica para sustentar la idea de una propiedad privada su-
como veremos, varios juristas y diputados constituyentes, a pesar bordinada al interés general. La única ruptura clara era con el
de compartir los postulados ideológicos del artículo 27, rechazaron liberalismo que campeaba en la ConstituciÓn de 1857.
las bases doctrinales sobre las que se apoyó su elaboración. Con todo, la tesis patrimonialista que el Congreso adoptó co\
El régimen establecido..Jl9.uJ artículo 27 -ªira en tomo a la idea mo fundamento del artículo 27 fue duramente criticada tanto por
de qllela hación eij'l:OOQPl etaria ~'"QQgí~1fiá';-dmerntQrro-:-na~ioriar:­ algunos diputados constituyentes" como por algunos juristas que,
SID poner en tela de juicio la legitimidad del programa de reformas
El corolario de esta concepción es que toda forma de propiedad pri-
vada es una derivación de dicha propiedad originaria' y, por lo tan- sociales contenido en la Constitución, se dieron a la tarea de inter-
to, se encuentra subordinada a los intereses generales de la nación . pretar el mencionado precepto. Numerosos argumentos se han ver-
La incorporación de esta idea al texto constitucional fue obra de Don tido en contra de la idea de equiparar los derechos de la nación me-
Andrés Molina Enríquez, quien a pesar de no haber sido diputado xicana sobre su territorio con los derechos que la corona española
al Congreso Constituyente, fue invitado a colaborar en la redacción ejerció durante la dominación colonial. 12 De hecho, se ha intenta.
del artículo 27 por Pastor Rouaix. 9 El fundamento que Molina pro- 10 Vale la pena hacer notar que, en el Dictamen de la Primera Comisión de
puso para apoyar la idea de la propiedad originaria de la nación es Constitución, a través del cual se sometió el proyecto a la Asamblea. se señala que
laUamada tesis patrimonialista, según la cual el régimen de la pro- .. .. .Ia propiedad es un derecho natural". Cienamente. en el pensamiento iusnatura-
piedad en México es una suerte de "herencia jurídica" cuyo origen lista caben las ideas del articulo 27. En ia obra dei teólogo espailol del siglo X~I
Francisco de Vitoria, se sostiene que es perfectamente compatible la propiedad ca:
está en los derechos patrimoniales que supuestamente tenían los re- mo derecho natural con la facultad de 'la República' para reglamentarIa. Véase Cal-
yes de Espaila sobre el territorio. La exposición de motivos de la villa. 1945. lo que es muy dudoso es atribuir esas ideas al Constituyente de 1917,
iniciativa que presentó un grupo de diputados y que contenia los pun- que era "si no jacobino, sí anticlerical" (Mendieta y Núñez, 1975).
tos más importantes de lo que habría de ser el artículo 27, señalaba: 11 Años más tarde, Pastor Rouaix, uno de los promotores del artículo 27, la-
mentaba que en la iniciativa hubiesen predominado las ideas de Malina Enríquez di-
ciendo que" ... seguramente si los diputados que formamos el artículo hubiésemos
Por virtud precisamente de existir en dicha legislación colonial el de- dispuesto de tiempo bastante para redactar la exposición de motivos no hubiéramos
recho de propiedad absoluta del Rey, bien podemos decir ese derecho tomado como apoyo jurídico de nuestras reformas el derecho de conquista, que no
habia sido más que un despojo en suprema escala y que precisamente eran sus efec-
tos los que trataba de arrancar y destruir la Revolución popular que representába-
, Subrayado nuestro. En el mismo sentido se pronuncia Rojina Villegas mos en aquellos momentos" (Rouaix, 1976:143) . Pero, por la forma en que se ela-
(1942: 107). boró y discutió el artículo 27, puede sospecharse que los diputados constituyentes
8 El primer párrafo del artículo 27 dice, precisamente: "La propiedad de las no sólo no disponían de tiempo sino que tampoco tenian una teoría sobre la pro-
(ierras yaguas comprendidas dentro del territorio nacional, corresponde originaria- piedad . Al menos no una mejor que la de Molina Enríquez.
mente a la Nación, la cual ha tenido y tiene et derecho de transmitir el dominio de 12 El argumento más completo en este sentido es el de Mendieta y Núñez (1975),
ellas a los paniculares, constituyendo la propiedad privada.". pero también otros juristas se han opuesto. Para Mario de la Cueva, por ejemplo,
, 9 Sobre la génesis del artículo 27, véanse, entre otros, Rouaix, 1984: Malina "la idea de los monarcas españoles y el propósito del Congreso Constituyente son
Ennquez. 1976, y Córdova. 1978. plenamente distintos: los reyes de España adujeron aquella doctri na para reforzar
 30 I.A CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y El DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 31

do aplicar distintas teorías para fundamentar los preceptos del ar- corresponde al proyecto político de la Revolución en el sentido de
tículo 27. Y el punto que queremos hacer resaltar es éste: la legi- formar un Estado fuerte, ubicado por encima de las clases sociales,
timidad que tales preceptos han tenido en la etapa posrevolucionaria para que sea capaz. de llevar adelante su programa de reformas so-
no se deriva de sus bases teóricas, la fuente de dicha legitimidad ra- ciales (Córdova, 1980:34-36).
dica en que el artículo 27 recoge los postulados de la ideología de Sobre estos tres fundamentos se ha desarrollado la mayor parte
la Revolución mexicana . Siguiendo a Arnaldo Cóidova, podemos de la legislación mexicana sobre la propiedad territorial después de
decir que, en materia de propiedad, qj¡;.h.9s postulados son funda- la Revolución. Antes de entrar en el análisis de la forma en que es-
mentalmente 'irés. En primerIugar, se parte de una crítica a1lati- tas ideas aparecen en la legislación sobre asentamientos humanos,
fundisino como forma de propiedad, crítica que fue el~meñto bá- precisemos las divergencias entre estos postulados y otras formula-
sico de los análisis de los iiiteléctuales precursores de las ideas ciones de la idea de la propiedad-función social. Por un lado, la di-
incorporadas a la Constitución y que ha persistido, con algunas va- ferencia con la tesis positivista es clara: la 'observación' de que se
riantes, como hilo conductor de la ideología del Estado mexicano parte no es la de que la propiedad privada cumple una función po-
posrevolucionario. ¡ . sitiva en la sociedad -como en el pensamiento de Duguit- sino
Pero la crític¡(al latifundismo no significa en modo alguno la la de que existe un tipo de propiedad -la gran hacienda- que cum-
impugnación de la propiedad privada en general. Al contrario, el ple una función negativa para el desarrollo del país.
segundo elemento de la ideología de la Constitución en materia de Por otro lado, la idea de la función social de la propiedad no
propiedad es precisament~ exaltación de la pequeña propiedad co- se presenta en el derecho mexicano bajo la forma de un precepto
mo la forma óptima no sólo para distribuir la riqueza sino también moral dirigido a los propietarios privados para que usen la riqueza
" como base para el desarrollo económico del pa,~ lea dc~J~nsa de la, en la búsqueda de un bien común, sino como la afirmación de un
propiedad privada es patepte,no sólo en las obras de los precursores proyecto político que se impone coercitivamente. Precisamente, al
intelectuales de la Revolución (en Wistano Luis Orozco, la propie- comparar el artículo 27 constitucional con la doctrina social de la
dad privada aparece incluso como un derecho natural) sino, fun- iglesia católica, Eduardo Paliares señaló que aquél "no impone a
damentalmente, en el régimen jurídico emanado de la Constitución las clases poseedoras deberes de misericordia y de caridad, sino obli-
y en la aplicación que de él ha hecho el Estado posrevolucionario. 13 gaciones jurídicas bien definidas y adecuadamente sancionadas en
Dicho con las palabras de Arnaldo Córdova, en los revolucionarios la mayoría de los casos" (Paliares, 1987:491). Más aún, la función
,.-_ __ _.;¡habia una postura "antiterratcniente" pero no Hanticapitalista" sociales-algo que sc encomienda mucho más al poder público que
• (Cóf-dova, 1980:24). a los propietaríos privados. Es el gobierno quien expropia para dar
El tercer elemento de esta ideología se refiere ai.!J!.necesidad de a la riqueza una utilización determinada y quien vigila que los par-
colocar al Estado por encima de las relaciones sociales de propie- ticulares no ejerzan su propiedad más allá de las limitaciones fija-
dad.)Esto, que circunstancialmente encontró su fundamentación en das por la ley.
la íesis de la propiedad originaria de la nación sobre el territorio,
La función social de la propiedad urbana en la Ley General
su poder absoluto en las tierras de América, en tanto que los congresistas de 1917 de Asentamientos Humanos
la postularon para destruir el poder absoluto de la burguesía territorial y para en-
tregar las tierras a los campesinos" (De la Cueva, 1987:725). En un tono más me-
surado. el análisis de óscar Morineau en materia minera, sin duda el más riguroso
En el año de 1976 se introdujo en los artículos 27, 73 Y 115 de la
desde el punto de vista teórico. demostró que en los preceptos de este articulo se in- Constitución una serie de reformas y adiciones que incorporaron la
troducen elementos normativos que no estaban presentes eo la legislación colonial ,cuestión de los asentamientos humanos a nuestro sistema constitu-
(Morineau, 1987). ( cional. De eUas se derivó en ese mismo año la Ley General de Asen-
13 A pesar de que existen importantes variantes jurídicas·y políticas entre la pe- tamientos Humanos, que propició un debate en torno al régimen
quena propiedad y la propiedad ejidal y comunal. ambas responden al propósito ge-
neral de dotar al individuo de los medios de producción necesarios para su subsis- de la propiedad privada inmobiliaria en el ámbito urbano. En las
tencia y desarroUo; ambas resporiden al ideal de la pequefta propiedad. páginas siguientes nos proponemos mostrar que a pesar de que rei-
 32 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL OERECHO LA PROPIEDAD U RBANA y LA PlANEACIÓN 33

teran los postulados ideológicos del artículo 27 a que nos acabamos nómico, dado que la agricultura era la actividad productiva más im-
de referir, los nuevos textos legales no representaron un cambio fun- o portant~ del país. ~or ser ~a ti~.rraagraria un medio de producción,
damental en el régimen de la propiedad urbana, ya que las limita- su propiedad constituía la relación sociÍll de jJro+duccióriTundamen-
ciones que se pueden imponer a ésta siguen siendo accesorias, mien- tal en el conjunto de la sociedad mexicana. En cambio, la propie-
tras que la principal es el derecho del propietario,:iLa verdadera _dad del suelo Urbano no es, con toda su importancia, más que ullo
reforma al régimen de propiedad consistió en que;'tegún veremos de lo.' tantos Ilpos de prOPiedad en el conjunto de la compleja eco-
a lo largo del presente capítulo, las restricciones a la propiedad son nomia m~xicana y, por tanto, no ocupa el lugar que correspondía
impuestas a través de una/orma de acción gubernamental: la pla- a la propiedad agrana en los lustros que siguieron a la Revolución.
neación. Se trata, en realidad, más de una modificación del aparato Parece claro que lo que ocurra con la apropiación del suelo en las
gubernamental y sus forIllas de gestión que de una transformación ciud~des no va a cambiar el rumbo deí país de una manera tan de-
, de la propiedad privad.;¡,J flOlllva como los constituyentes pensaban que sucedería con la pro-
- " Efectivamente, en la Ley General de Asentamientos Humanos piedad en el campo.
se reproducen los mismos principios de la ideología de la Revolu- Es desde la segunda perspectiva, o sea la de las funciones eco-
ción mexicana sobre la propiedad: primero, la condena de la gran nómicas e~pecíficas de .Ia propiedad urbana, desde donde puede ver-
hacienda se convierte ahora en la crítica del' 'injusto mecanismo que se que la I~ea d~ funCión social de I.a propiedad no alcanza a jus-
concentra los mayores beneficios de la urbanización en un reducido Ilficar la eXistencia de la propiedad pnvada¿],.a apropiación del suelo
grupo de terratenientes urbanos" (Exposición de Motivos de la Ley). urbano cumple una diversidad de funciones sociales debido a la di-
Como veremos, dicha crítica no se tradujo, en el articulado de la versidad de los pr~cesos que se dan en la ciud~p.)Sin embargo, no
ley, en el establecimiento de mecanismo legal alguno que sirviera pa- par~ce haber un solo caso en el que la apropiación privada del es-
ra combatir el latifundismo urbano. En segundo lugar, la exalta- pacIO ur?ano pueda acarrear, por sí misma, beneficio social alguno.
ción de la pequeíla propiedad aparece ahora referida al "deseo de SI bien ~n el p~nodo posrevolucionario la idea de la propiedad-
la familia mexicana de encontrar un lugar adecuado para su asen- funCión SOCial. SIrViÓ, ~n el contexto del desarrollo del capitalismo
tamiento (que) la lleva a reclamar de la nación las posibilidades de en nuestro palS, paraJusUficar el mantenimiento de la propiedad
acceso hacia la tenencia de un pedazo de tierra y una habitación dig- pnvada por el b~neflclo SOCial que podía significar una gestión eco-
na" (Exposición de Motivos de la Ley). Finalmente, la construc- nómica productiva del pequeño propietario privado, este argumen-
..,: -_ _ _ _ _.cl<.m,de un Estado fuerte, colocado por encima de los propietarios to c_a.': :_e de todo fundamento, en el ámbito urbano, ya que el suelo
privados, puede verse, sobre todo, en la configuración de la pla- urbano ?? es un mediO de producción sino una condición para la .
neación urbana como una nueva forma administrativa de acción del producclOn (e? ~I caso del espacio industrial) O para el consumo (en I
Estado sobre la propiedad. el caso de la ~Ivlenda). Respecto a la tierra suburbana, es claro que i
Con todo, puede afirmarse que, en el contexto de la propiedad su apropIaclOn pnvada llene como resultado la privación de un sa- I
urbana y sobre todo de las tímidas reformas introducidas por la Ley
General de Asentamientos Humanos, la idea de la propiedad-función
social resulta más débil de lo que pudo haber sido en 1917. Esta de-
tisfactor indispensable a todos los que no pueden pagarlo debido
a los a.ltos precios que caracterizan al mercado de. l s.uelo . en com-
p~raclOn con ~os mgre~os de las ~ayorías; 91ercado que.existe .de-
¡
o

bilidad puede apreciarse desde tres perspectivas: primera, como parte bldo a que.la qerra ha SIdo convertida en una mercancía graclls pre,
del proyecto político social del Estado mexicano; segunda, respecto E!~_~ m~!)!.e..~ su apropi!,ción privada.
a la diferente función económica del suelo urbano en contraste con . Cuando, por otra parte, se piensa en la vivienda en arrenda-
la tierra agraria, y tercera, comparando el grado de limitación a la miento, puede verse que se trata de una relación social que ocurre
propiedad que se deriva de la Ley General de Asentamientos Hu- en el proc~s<? de ci~culación de la mercancía vivienda, el cual, COn-
manos con el de la legislación agraria. forme al reglmen hberal del arrendamiento, permite al propietario
Desde la primera de las perspectivas seílaladas, es claro que en pr~vado .el ejerclcl~ de su poder económico con la ayuda de la fic-
el proyecto político-social del constituyente de 1916-1917 la propie- cJOn jUndlCa de la autonomía de la voluntad'. Finalmente, respec-
dad territorial constituía una institución central en el desarrollo eco- to de la VIVienda que es propiedad de sus ocupantes y que aparece

I
I
 34 LA CIUDAü, l.A PROPIEDAD PRIVADA Y El. DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEAClÓN 35

como un ideal de la legislación, es preciso señalar, primero, que por haremos ahora un análisis sistemático de la ley, t6 sino que por el
sí misma no cumple una función social, pues se t.rata, de una rela- momento , solamente compararemos los aspectos más importantes
ción dentro de la esfera del consumo que benefiCIa solo a los pro- de las normas que contiene sobre la propiedad urbana con los de
pietarios mismos (y cuando éste e~ un fe~ómeno difundido, la fun- la legislación agraria, ~
ción social no la cumple la propIedad smo los ,medIos que ,hacen A propósito del articulo 27 constitucional, suele decirse que, jun-
posible su adquisición); segundo, que ~~ª!1¡¡gón" t!e_J:steppo4e to con la garantía individual de propiedad, priva<\a" cr,eó, unaver-
propiedag,COJl)o forma .d~satisfªc~r.u.nl', II~~~~!!i!,dJ-,u~~J1J1 ~a ,ser- d~ºeill ' ~j¡aiant¡¡uo.ciál de propied'ad' ,17 Si bien esta frase se présta
vido para justifícar' lit pe~~istencia ª-,<I,\" prEp'I,ed,a~, pn,vad,a mmo- '¡,: un uso meramente retórico, puede decirse que en el caso del de-
biliarfíi espe<:ulativ", gracias a la ~n:'bigüedaa oe la, tesIs de la recho agrario sí existe una garantía constitucional de la cual son ti-
propiedad-función social, que no dlstmgue entre las dIversas fun- tulares sujetos jurídicos colectivos, ya que por disposición expresa,
ciones económicas de la propiedad privada, y t~rcero, que la P!?- del artículo 27 se otorga a un grupo de campesinos constituido co-
piedad no es la única forma jurídica de dar segundad en la poseslOn mo sujeto de derecho (el núcleo de población ejidal o comunal) una
de la vivienda a sus ocupantes.'4 facultad de contenido jurídico definido, es decir, el derecho a la
Ahora bien conforme a los argumentos de la Ley General de dotación de "tierras yaguas suficientes [.. ,j sin que en ningún caso
Asentamientos Humanos, los 'excesos' ocasionados por un sistema deje de concedérseles la extensión que necesiten, .. " (art,27), En cam-
de propiedad privada irrestricta parecen como susceptible,s de ser bio, en materia de asentamientos humanos, las reformas de 1976 al
corregidos mediante la imposición de limitaciones o modalIdades a artículo 27 y la propia LGAH están muy lejos de haber creado una
las facultades del propietario, "configurándos~ así la función, so- garantía social en favor de los pobladores de las ciudades, ya que
cial de la propiedad" (Exposición de Motivos), SIO embargo, la Idea ni constituyen a los grupos más necesitados en sujetos jurídicos ni
de que la propiedad asume una [unción social por el hecho de estar les otorgan derechos de contenido definido, A este respecto, la ley
limitada ha sido puesta en duda por varios aut?res," En el ~e!e­ sólo indica los objetivos que deben guiar la gestión pública para sa-
cho urbanístico, por ejemplo, un autor como Mlgue,l Ángel ~unez tisfacer los intereses de las mayorías, /
Ruiz, que dista mucho de ser un crítico de l~ propled~d, p~lvada, Por otra parte, la propiedad individual en el campo sólo es ina-
admite que "el hecho de que la propiedad pnvada este lImltad~ o fectable mientras esté dentro de las extensiones máximas fijadas por
condicionada en interés social no convierte al Derecho de propIe- la Constitución para la pequeña propiedad y se mantenga en ex-
dad en una [unción social, porque los derechos subjetivos se dan plotación, El darle un uso productivo a.Ia tierra como condición in-
..,- - -- - -:éii''pr íiñer lugar en interés de su titular" (Núftez Ruiz, 1974:157), _\!!.!liéñs~!,lel'!I,-a l¡¡:y-aliaézde su apropiaciÓfi- priyad!l no existe e~
En contra de esta crítica y en defensa de la ley que se comenta maté-rlá urbana, Los mecanismos de reglamentación del uso y apro-
podría argumentarse que, en todo caso, las limitacio,nes impuestas Vecliáñiiento de predios ubicados en centros urbanos establecidos
por la ley pueden ser tales que al final el interés SOCIal resulte pn- por la LGAH no significan que el propietario esté obligado a darle
vilegiado por encima del interés individual, Esto nos lleva a con- un uso determinado al suelo, sino que definen ciertos usos que qU"1
siderar la tercera perspectiva propuesta antes, esto es, la de pr,eclsar dan prohibidos, de acuerdo con la técnica usual de la zonificación;
cuáles son las limitaciones que la Ley General de AsentamIentos la cual, por lo demás, ya existía en la legislación mexicana mucho
Humanos (en adelante LGAH) permite impon~" a l~ propiedad.. con antes de la expedición de la LGAH, como veremos más adelante, El
lo que sc mostrará que no introdujo una modlficaclOn sustan~laI en propietario puede, legalmente, dejar el suelo sin utilizar hasta que
el régimen de la propiedad inmobiliaria urbana, Para tal fm, no se le presenten las condiciones de mercado más favorables para ven-
der o construir.
Asimismo, el latifundismo urbano queda exento de loda
14 En varios países de Europa occidental la vivienda en arrenda";l~en!o pr~u­
cida por el Estado está regida por sistemas Que otorgan plena protec~lon J~rfdlca a
sus ocupantes. Véase Wicks, 1973; y Merret, 1979. En el caso de MéXICO, vease Por- 16 En la!l diversas secciones del presente capitulo aparecerán con algún detalle
tillo, 1984, diversos aspectos de la UJAH relacionados con la propiedad urbana.
IS En el campo de la teoría general del derecho, véase Ross, 1977:171. 17 Véase por ejemplo, Mendieta y Núi\ez, 191.5, cap. 11 .
 36 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO
LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 37

'afectación' análoga a la que rige mmateria agraria. En la ideo- discusión, elaboración y promulgación. Estas nuevas formas no son
logía de la Revolución D1"l'j9~J.l_a, la combinación de~onOena al ~tr~ cosa que la planeación. En segundo lugar, el hecho de que se
látífundlsmo y la eX'álúú:ión de la pequ~ñamQj)ielli\d se trááu¡o; eií bmlten las opcIOnes de uso por pane del propietario no significa,
él plañO normaÚ;"o, eñ el esúibleClmientol!emecaniSIllos legales pa- necesanamente, que se produzca un beneficio social, ya que los efec-
ra sustituir la gran hacienda co'n'ei
ejiio y III pequeña propiel!ad. tos sociales de tale~ restricciones (o, en otras palabras, los indivi.
En iiiiiiería'urbami, eii cambio, elideal ¡ji'un pedazo de tierra para duos o sectores socIales benefiCIados por ellas) pueden variar tanto
cada familia mexicana' no tiene un correlato en la afectación del COmo las funciones de la propiedad privada misma. Puede ocurrir
datifundismo urbano . incluso que dichas Ii~itaciones sean perjudiciales para amplios sec-
, En la sección final del presente capítulo nos ocuparemos con tores socIales. Por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamé-
más detalle de las forIllas de intervención estatal sobre la propiedad rica, la~~~ir~a~!ón ha tenido frecuentemente el resultado de crear
urbana que han aparecido en las últiIllas décadas. Sin embargo, a una fuerte segregación social e incluso racial al aislar en sectores de-
fin de ilustrar el hecho de que la LGAH no alteró en lo fundamental terminados de la ciudad a trabajadores de bajos ingresos. La socio-
el régimen jurídico de la propiedad urbana, nos referireIllos breve- logía urbana noneamericana abunda en estudios que demuestran este
mente al significado de las dos formas de actuación estatal sobre re?~meno .. quizá .la mejor prueba de eUo sea la gran cantidad de
la propiedad que se consignaban en el texto de dicha ley tal como JUICIOS admlntstrativos entablados en contra de las autoridades locales ·
fue aprobado en 1976. Por un lado, una "declaratoria de desti- en los que se ha impugnado la constitucionalidad de la zonificación
nos"" puede requerir, para su ejecución, la adquisición de los pre- sobre la base de la discriminación social o racial que genera (Man-
dios en ella comprendidos por parte de la administración pública. delker, 1970). E incluso dentro de este contexto puede observarse
Cuando una adquisición no puede llevarse a cabo con el consenti- la variedad de efectos sociales que pueden provocar las restriccio-
miento del propietario, esto es, por la vía contractual, los predios ?es al ap~~vechamiento del suelo. COfJ.lO dice David Harvey, la
pueden ser objeto de una expropiación" ... de conformidad con las ImpugnaclOn legal de la zonificación
,rleyes de la materia que fueren aplicables" (arl. 41). Esto significa
I que la legislación aplicable será, en la mayoría de los casos, la Ley ha sido apoyada tanto por grupos defensores de los derechos civiles
i de Expropiación de 1936 (y / o su equivalente a nivel local). En otras como por grandes empresas, ya que los primeros consideran la zoni-
I palabras, no se introdujo cambio alguno al régimen de expropia- ficación como discriminatoria, mientras que las segundas se preocu-
pan por la falta de mano de obra barata en zonas suburbanas (Harvey
dones que rige desde los años treinta. En un momento crítico como 1973:136). •
el que se vivió después del terremoto de 1985, en el cual se requería
la utilización de la legislación urbana para intervenir'en las relacio- Todo esto significa que, si bien la moderna legislación mexi-
nes de propiedad, las normas jurídicas que marcaron el rumbo y las cana s?b~e .asentamientos humanos representa una confirmación de
I. Iimitaciones de la acción gubernamental fueron precisamente las de los pnnclplOs generales del anÍCulo 27 constitucional para el ám-
I hace medio siglo, y no las del flamante sistema de planeación y or- bIto urbano, esa confirmación no bastó para transformar el con-
I.denamiento urbano de los años setema. teni?? normativo de la propiedad urbana, sino sólo la forma de la
Por otro lado, también es necesario considerar las restricciones gestlOn gubernamental. Sobre el significado de tales cambios for-
al aprovechamiento del suelo que representan las declaratorias de males volveremos al final del presente capítulo.
usos, reservas y provisiones. En este sentido, es preciso señalar, pri-
mero, que se trata de una sistematización de facultades guberna-
mentales que, como veremos, existían desde décadas atrás, es decir, EL CONFLICTO EN TORNO A LA LEY GENERAL
no se modificaba el contenido jurídico del acto de gobierno. sino DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
que se establecían nuevas formas y nuevos procedimientos para su
Una comedia (de errores) en busca de actores
18 A los cuales la ley definió como los "fines publicos a que se prevea dedicar
determinadas áreas o predios" (art. 37, fr. 1I). La historia del régimen jurídico de la propiedad urbana en México
constituye un largo proceso en el que se combinan la producción .

•
 38 LA ClUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 39

legislativa con la práctica administrativa Yque tiene como resultado petencias de los tres niveles de gobierno (federación, estados y muni-
la generación de un conjunto de normas que ~irven com~. ref~~encia cipios) en la materia. En otras palabras, el cambio tenía lugar más
a las prácticas sociales en torno a la producción y la utlhzaclOn del en la esfera de las relaciones entre los órganos del poder público que
espacio urbano. en el ámbito de las relaciones entre gobernantes y gobernados.
Pero, si bien este proceso, como se verá más adelante, abar~a Un mes después, el15 de diciembre de 1975, el presidente envió
varias décadas, resalta dentro de él el año de 1976, en el que se dis- al Congreso de la Unión dos iniciativas más; éstas incluían la Ley
cutió y aprobó la Ley General de Asentamientos Humanos, que ha del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, aprobada en ese mismo
sido una de las piezas legislativas más debatidas de las últimas dé- periodo de sesiones,2o y la LGAH, que no pudo ser discutida en ese
cadas. Por primera vez, el tema del tratamiento legislativo de la pro- mismo periodo debido a que la reforma constitucional en que se fun-
piedad urbana pasaba al primer plano del escenario político. La ciu- damentaba aún no había sido aprobada por las legislaturas de los
dad había dejado de ser tema exclusivo de especialistas y en torno estados.
a ella se desarrollaba una discusión que incluía la justicia social, la El 26 de diciembre del mismo año, compareció ante la Cámara
propiedad privada y el Estado. de Diputados Ignacio Ovalle Fernández, secretario de la Presiden-
Hoy, a más de una década de distancia,. es ~osible ver co~ r;ta- cia, para explicar la iniciativa de LGAH. En su discurso aparecían
yor claridad el verdadero significado del episodIO de la ~xpedl~lón todas las connotaciones políticas del proyecto. En forma sistemá-
de dicha ley en la historia de la propiedad urbana y, almISm? tle~­ tica, recogió los planteamientos de un conjunto de profesionales in-
po, el peso de la historia de la propiedad urbana sobre ese episodIO. tegrados al aparato gubernamental en ese periodo. Sostuvo, por
Además, el tema ha suscitado la publicación de varios ensayos que ejemplo, que existe un "derecho a la ciudad" (Secretaría de la Pre-
analizan desde una perspectiva sociológica el conflicto que se de- sidencia, 1976b:24). Por otra parte, habló de la propiedad privada
sarrolló en torno a la iniciativa de ley, lo cual nos permite plantear como un poder paralelo que otorga la capacidad de planear la ciu-
algunos de los problemas que enfrenta el análisis de la génesis his- dad en suplantación del poder estatal. 21 También la ambivalencia
tórica de las instituciones jurídicas. de la noción de propiedad privada apareció cuando el funcionario
Revisemos, en primer lugar, cuáles fueron los hechos n,tás so- dijo: " ... el espíritu que anima al artículo 27 constitucional es la de-
bresalientes del proceso legislativo de la LGAH. EI12 de nOVIembre fensa del derecho de propiedad sí, pero la propiedad de todos, la
de 1975 el presidente de la República, Luis Echeverría, envió al Con- propiedad para todos, no propiedad para unos cuantos" (Secreta-
..,.....,,-- -- - greso de la UlÍlón una iniciativa para reformar los artículos 27, 73 ría de la Presidencia, 1976:28).
Y 115 de la Constitución (ver Anexo 1). En dicha iniciativa, que se- A lo anterior agregó un recordatorio sobre la 'paternidad' del
ría aprobada por el Congreso y todas las legislaturas locales en me- proyecto, al señalar al presidente Echeverría como: "el legislador
nos de tres meses 1. se incluía, además de las bases sobre las que se social de México en el siglo xx" (idem, 91). Sin embargo, cuando
apoyaba el proyecto de LGAH, una adición en materia agraria al ar- un diputado lo interrogó acerca de cuáles serían los instrumentos
ticulo 27 la cual faculta a la nación para determinar " .. .la orga- concretos para evitar la especulación, apareciendo con ello el tema
nización 'y explotación colectiva de los ejidos y comunidades". He de las atribuciones del poder público para restringir la propiedad
aquí la primera connotación del proyect? .sobre asentam~e.ntos h~­ del suelo urbano, Ovalle señaló: "En realidad, estas atribuciones
manos: venía asociado a la idea de colectlVlzar la producclOn de eJI- no son nuevas, pues mediante los planos reguladores las ejercen, des-
dos y comunidades. de hace mucho tiempo, los municipios y las autoridades estatales"
Es importante hacer notar que lo sustantivo de la reforma en (idem,41). Esta frase, rigurosamente cierta, se perdió en el caudal
lo que se refería a los asentamientos humanos no estaba en la su-
puesta transformación del régimen jurídico de la propiedad urba- 20 Ésta fue publicada en el Diario Oficial el 6 de febrero de 1976.
na, sino, tal como veremos más adelante, en el régimen de com- 21 "La falta de instrumentos reguladores ha permitido a los particulares. en-
tre los que ha habido fraccionadores fraudulentos, programar, de hecho, la orien-
19 Las reformas fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 6 tación de las ciudades en función de sus intereses y en detrimento de los objetivos
de febrero de 1976. de la comunidad" (Secretaría de la Presidencia. 1976:12).

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 ,

40 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO l.A PROP1EOAD URBA NA y LA PLAN EACIÓN 41

1)'PC,v}1l oC A€,.A ." .:...,,1 l:~$/tll .

retórico que acompañaba a la iniciativa, incluso en el propio texto El gobierno trató de contrarrestar los efeclOs de la campaña em~
legal. Cabe hacer notar que, de toda la producción legislativa de los presarial por diversos medios. Declaraciones como las del senador
últimos lustros la LGAH es sin duda la que reúne en su texto una Luis M. Farias, en el sentido de 9ue la 1ey no era " exp[QQjatoda " ,26
mayor dosis d~ retórica en relación con el contenido normativ? se hicieron cada vez más frecuentes en las páginas de los diarios.
í La movilización empresarial en contra del proyecto no se hIZO Pero sin duda la respuesta política más importante fue la Reunión
esperar. Muy pronto comenzó a circular el rumor de que el gobier- Nacional sobre Asentamientos Humanos, ampliamente difundida,
no levantaría un censo para alojar en las habitaciones desocupadas que encabezó el propío presidente de la República y a la cual fue-
de las casas a familias sin hogar. A través de numerosos desplega- ron convocados no sólo los miembros más destacados de la buro-
dos en los periódicos, organizaciones empresariales y de propieta- cracia política sino también un buen número de empresarios pri-
rios de bienes raíces impugnaban el proyecto de ley argumentando vados. Lo más notable de esta reunión no fueron las 22 ponencias
que constituía un atentado en contra de la propiedad privada. Las en las que se ponderaban las bondades del proyecto, sino las pala-
objeciones al texto de la iniciativa eran sumamente variadas, pues bras del jefe del ejecutivo, que calificó a la reunión de Chipinque
iban desde la impugnación del principio constitucional que autoriza como una "conjura pro fascista de una minoría plutocrática" ,27 mi-
al Estado a imponer modalidades a la propiedad privada hasta el noría que corría el riesgo de ser arrollada por "explosiones popu-
señalamiento de la ambigüedad del texto. Entre las críticas especí- lares" si seguía "derrochando la plusvalía de sus trabajadores en
ficas a este último, destacan las relativas a las facultades que se otor- múltiples desplegados periodísticos y en formas de propaganda rea-
gaban en el proyecto a los ayuntamientos .22 Redactadas en una ter- lizados por agencias de noticias extranjeras" .28 Nada más elocuen-
minología que era novedosa para casi todos los abogados, esas te que estas palabras para dar una idea de la tensión qu e prevalecía.!
facultades fueron magnificadas en el rumor, según el cual la ley con- entre el gobierno y los grupos empresariales. ,.,
vertiría a los presidentes municipales en una especie de caciques in- Por otra parte, en la Cámara de Diputados, el proyecto de ley
\..mobiliarios con poder legal para disponer de la propiedad privada. había venido siendo objeto de análisís a través de reuniones en las
El momento más importante de la campaña, que permitió a sus que las comisiones unidas de Planeación del Desarrollo Económico
promotores conferirle un carácter nacional, fue una célebre reunión y Social y de Estudios Legislativos recogieron los puntos de vista
en Chipinque (cerca de Monterrey) a la que acudieron cerca de 100 de representantes de organizaciones empresariales, funcionarios pú-
empresarios de diversas regiones del país. Ahí se habló de la blicos, investigadores y profesionistas. 29 En este proceso, se hizo
.L'identidad" del régimen de Luis Echeverría con el de Salvador Allen- evide.nte .. que el proyecto adolecía de una serie de deficiencias téc-
de23 y se mencionó con insistencia la "peligrosidad totalitaria" del nicas y que podía ser mejorado notablemente. 3o
proyecto,24 al cual se caracterizó como portador de un "agrarismo El texto que aprobó el Congreso de la Unión el 20 de mayo de
urbano". Los empresarios ahí presentes aprobaron un plan de 197631 incorporaba numerosas modificaciones en relación al pro-
"acción inmediata a nivel nacional, 'para movilizar la atención de yecto original. Varías diputados del Partido Acción Nacional vo-
la opinión pública y presionar para que la ley no se apruebe, o se taron a favor y se produjeron algunas declaraciones empresariales
modifique sustancialmente" .25 de beneplácito por las reformas introducicas al texto , en particular
en lo que se refería a las facultades otorgadas a los ayuntamientos
22 Entre ellas vale la pena señala r la de "expedir los de<:retos y las disposicio-
nes administrativas para ordenar los asemamientos humanos de conformidad con
lo dispuesto en esta ley y por las leyes locales ..... (art. 18 fracción 1) y la de " determinar 26 El Sol de México. 18 de marzo de 1976.
los destinos, usos, provisiones y reservas de los predios ubicados en los centros de 27 Secretaría de la Presidencia (1976a: 15).
población de su jurisdicción" (idem , fr. IV) . 28 ldem ., p . 20.
13 Uno de los asistentes llegó a afi rmar que " ... esla ley es copia Cotostática de 29 Véase, por ejemplo, la minut a de la reunión del 25 de febrero de 1976, en
una que expidió Salvador Allende. Aquí la redactaron los refugiados chilenos que la que intervinieron, por la Concamin, Jorge Sánchez Mejorada y Humberto Es-
colaboran con Echeverría" (minuta en la reunión de Ch ipinque, p. 6). coto, ent re otro.!i, por El Colegio de México, Lui ~ Uni kel y Rodolfo Stavenhagen y.
24 Según otro de los participantes, " en el proyecto de ley campea el concepto por Conacyt, Luz María Valdez e Irma Cue de Duarte.
de infeniería social que ha sido copiado de la URSS" , idem ., p. 5. JO Sobre estas deficiencias, véanse Fraga (1976) y Azuela (1976).
s ldem , p. 2. .11 Fue publicado en el Diario Ofidal el 26 del mis mo mes.
 42 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PlANEACIÚN 43

y que tanto se habian impugnado ." De estos hechos ,se suele deri- rica que toda modificación de fondo de ese esquema de planeación
. var la interpretación de que el gobierno de Echeverna fmalmente implicaría el cambio de todas las leyes estatales, además de la LOAR,
;' Cedía ante las presiones empresariales, pero de ello nos ocuparemos cosa que requiere condiciones políticas muy particulares, como, por
más adelante. ejemplo, las de 1976.
El episodio no terminaría ahí y creemos indispensable destacar
dos hechos más. Por un lado, la asistencia del presidente Echeve-
rría con una nutrida comitiva a la Conferencia de Vancouver sobre Juristas y sociólogos ante la LGAR
Asentamientos Humanos, un mes después de la publicación de l.a
ley. Si bien esto carece de relevancia jurídica, constituyó el cemt Veamos ahora las interpretaciones que han surgido en torno a la
político de la LOAR, pues se le dio una .importancia ~ayor que su LGAR. Trataremos de hacer resaltar, por un lado, la diferencia en-
modesto papel como ordenamiento jurídico urbano-regIOnal, ya que tre los análisis de los juristas y los de quienes, desde el punto de vis-
fue presentada como un 'arma' en la lucha por cambiar el orden ta de otras. disciplinas sociales, han estudiado la LOAR como parle
económico internacional. Después de su exhibición en el desfile de de un proc",o histórico. Por otro lado, veremos cómo, en estos úl-
Vancouver, y sobre todo con el nuevo sexenio, pasaría a ser un arma timos, una visión inexacta del contenido normativo de la ley ha con-
más en el arsenal jurídico del estado mexicano. ducido a una serie de equivocos en la propia explicación del proceso.
Por otro lado, la actividad del gobierno en torno a la LOAR de En lo que se refiere a los juristas, hay que hacer notar que, más
ninguna manera concluyó con la aprobación de ésta. En los meses que simples observadores de un problema jurídico, algunos de ellos
siguientes, la entonces Secretaría de la Presidencia desplegó una cam- se conviertieron en verdaderos actores dentro del proceso de discu-
paña sin precedentes entre los gobiernos de los estados para que pro- sión del proyecto de LOAR. A través de sus colaboraciones en dia-
movieran la expedición de las leyes locales de desarrollo urbano, re- rios y revistas. varios juristas expresaron sus puntos de vista sobre
glamentarias de la LOAR, en sus respectivas entidades federativas. la iniciativa y con ello asumieron posturas que se revelaban en fa-
Ante la presión empresarial, la burocracia política "cerraba filas" vor de los impugnadores o los defensores del proyecto, según el ca-
en torno a la figura presidencial; no sólo en el terreno de las de- so." A este respecto, conviene aclarar que, si bien la impugnación
claraciones durante la época del rumor, sino que los gobernadores del proyecto se vio apoyada por el prestigio de algunos de los ju-
respondieron también con hechos a la urgencia de promulgar dichas ristas que se manifestaron en contra del mismo, un buen número
"leyes : El éxito de la campaña fue contundente. En menos de un de juriStas de diversas especiaiidades se pronunciaron en favor del
al'lo,33 todos los congresos locales expidieron las leyes correspon- proyecto de ley. J6
dientes, excepto, significativamente, Nuevo León. Al m~r~~n de es- Por otra parte, es importante destacar que las interpretaciones
te último hecho, J4 es importante destacar que la expedlclon de le- de los juristas no ponían en duda la facultad del Estado para im-
yes locales reglamentarias de la general significó l~ .c,ons?lidación poner modalidades a la propiedad privada. Éste es un principio de
del esquema de planeación de la LOAR, el cual adqumo aSI una ner- aceptación pnicticamente unánime en los medios jurídicos mexica-
manencia mayor a la de cualquier legislación, ya que de este mouo nos ." En realidad las críticas de los.jurístas
._--" - _ . .se
."referían básicamen ..
quedó sancionado en dos ámbitos ~ormativos (el,federal y el ~st~­
~

tal) que corresponden a diferentes mstanClas pohtlcas. Esto slgm- JS En este sentido. puede decirse Que ca si la totalidad de la literatura jurídica
existeme en materia de asemamientos humanos tiene una fuerte connotación polí-
n En realidad estas facultades no fueron retiradas a los ayuntamienlos, sino lica, bien porque- se trata de- escritos periodísticos hechos al calor de la discusión del
que se dejó a las legi~laturas locales que definieran si esas fa cultades estaría~ ~ ~argo proyecto , como los que aquí comentamos , bien por tralarse de compilaciones de tra-
de los gobiernos estatales o de los municipales (artículos 16 y 17 del t~to ~efmltlv?). bajos de funcionarios públicos. Véanse, por ejemplo, Silva Herzog, el al. , comps.
) J" El de1.':reto mediante el cual se aprobaron las reformas constItucIonales Im- (1976~y Secretaría de Programación y Presupuesto (1981).
ponía a las legislaturas locales un plazo de un ano (a partir del 6 de febrero de 1976) Entre ellos se puede mencionar a Alfonso Noriega C. (1976), Alfonso Nava
para expedir las mencionadas leyes. Negrete (1976), y Álvaro Uribe Salas (El Sol de México, 31 de marzo de 1976).
34 Dos años más tarde. en plena "Alianza para la Producción", se promulgó 3' Ello, a pesar de que no existe una definición aceptada por el conjunto de
la ley del Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. los juristas del concepto mismo de 'modalidades a la propiedad'. El propio Ignaóo
 44 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL UERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 45

¿;T~, - " V\ ':J "'Pac.()u(j,-l'ft Oc- (}1J(16c;"" "

1.~_l\99Saspe~1OS. En.RriIl)er lugar, al alcance ':lue. se daba, ~11.)~ in.i­ Ignacio Hurgoa, por su parte, no sólo se oponía al proyecto de
ciativa a la mencionada facultad, es decn, al slgruficado q.ue p.odla LGAH sosteniendo que era inconstitucional , sino que elaboró un
tenetJa noción_de modalidad el). el ,á mbito urbano. En este sentido, 'contraproyecto', que apareció publicado en varios periódicos, en
ls's figuras jurídicas (aparentamente novedosas) que contenía el tex- el que lo más relevante no era el alcance de los actos del poder pú-
to fueron vistas por algunos juristas c.oro.o,.potencjales medjos de blico sobre la propiedad privada, sino la división de competencias
cQJlf=ióRde la propiedad IIr bana..Sobre las declaratorias 4.~_'!§9-'_ que al respecto se proponía. Las declaratorias de usos, destinos, re-
_._-
reserva~t.nos..y .ptQv.isiones" ,por ejemplo, Gabino Fraga escribió: servas y provisiones que tanto habían preocupado a los críticos de
la LGAH, por pasar a formar parte de las competencias municipa-
Si se hace previsión y localización de predios urbanos para el estable- les, eran trasladadas en el contraproyecto a la esfera del poder eje-
cimiento de servicios públicos, para fines particulares, para el estable- cutivo federal. 39 Es decir, la facultad de expedir las 'declaratorias' que
cimiento de un nuevo centro de población o para el futuro crecimiento muchos vieron como actos de confiscación, no, desaparecían en este
de los centros existentes esto significa que los predios de propiedad par- contraproyecto, sólo cambiaban de titular.
ticular que se encuentran dentro de dichas localizaciones van a dejar ¿A qué obedecía ésta que era la principal propuesta de Ignacio
de pertenecer a sus dueilos (Fraga, 1976), Hurgoa? Resulta sumamente difícil establecer algún tipo de corres-
pondencia entre dicha propuesta y los intereses de los empresarios,
Si bien es cierto que la ambigüedad y falta de rigor del texto a pesar de que la campaña de éstos había sido alimentada por las
hacían posibles diversas interpretaciones, no había nada en dicho críticas de éste y otros juristas al proyecto de LGAH. De hecho pa-
texto de lo cual se pudiese desprender esta interpretación, según la recería que los grupos empresariales regíonales que promovieron la
cual se otorgaban facultades públicas para ocupar predios de pro- campáña en contra de la LGAH resultarían perjudicados si las fa-
piedad privada sin cumplir los requisitos constitucionales en mate- cultades públicas sobre la utilización de suelo urbano estuviesen cen-
ria de expropiación. tralizadas en el gobierno federal tal como lo proponía Hurgoa. Lo
En segundo lugar, y éste es el aspecto en el que se volcó la ma- que a nuestro modo de ver determina el sesgo centralista de su con-
I yor parte de la crítica jurídica al proyecto de ley, se impugnaba el traproyecto es el peso de la interpretación, digamos tradicional, del
nuevo esquema de división de competencias entre los tres niveles de

8
árrafo tercero del articulo 27 constitucional. En dicho párrafo, la
gobierno en materia de asentamientos humanos. Y no sólo en lo que facultad de imponer modalidades a la propiedad se atribuye a "la
, se refiere a la intervención del poder público sobre la propiedad pri- ,nación", sin especificar cuál de los órganos o niveles del gobierno
! ovada sino incluso en lo relacionado con las restricciones que se im- . el titurar de esa facultad. Desde los años treinta, la interpretación
poní~n con las reformas constitucionales a la facultad legislativa de predominante señala que por "nación" en este caso debe entender-
los estados, al disponerse que las leyes locales sobre la matcria ten- se los poderes federales y que por tanto sólo éstos pueden imponer
drían que observar conformidad con la Ley Federal respectiva a la propiedad privada las modalidades a que se refiere el artículo
(fracción IV del artículo 115 de la Constitución).'· Dado que esto 27. Burgoa era, en ese entonces, ferviente defensor de tal interpre-
significaba que no sería la Constitución sino una ley secundaria la tación. 40
que señalaría el límite de la facultad de los congresos de los estados No es nuestro propósito presentar aquí un análisis doctrinario
para legislar en esta materia, Gabino Fraga señaló que "las recien-
tes reformas han venido si no a quebrantar sí al menos a cercenar 39 En el articulo 18 de dicho contraproyecto se asentaba: "El Ejecutivo fe-
una parte de la soberanía de los estados en lo que toca a sus regí- deral. al aprobar los planes. programas y actos a Que se refieren los artfculos 14 )'
16 de esta Ley, hará la declaratoria sobre destinos. usos, reservas, fundaciones y 00-
menes interiores" (Fraga, 1976). nurbaciones Que procedan para su eje1:ución". El Sol de México, 1 de abril de 1976.
40 En efecto. Burgoa había venido sosteniendo que la imposición de modali-
Burgoa, uno de los más acérrimos críticos del proyecto de LGAH, aborda el tema en dades a la propiedad era competencia exclusiva del Congreso de la Unión (véase, por
su libro Las Garan/fas Individua/es, si n poner en duda la legitimidad de la facultad ejemplo, Burgoa. 1954) . Sin embargo, en ediciones de la misma obra posteriores a
del Estado para imponer dichas modalidades. la expedición de la LGAH (véase. por ejemplo la de 1983), argumenta en el sentido
JI! El texto de esta fracción fue modificado nuevamente en 1983 con motivo de
de Que también los congresos locales pueden, en el ámbito de sus competencias, im-
la reforma municipal. Véase in/ra. p. 74. poner dichas modalidades.
 46 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PlANEACIÓN 47

de este problema constitucional. Lo que queremos hacer destacar de esa perspectiva se nos ofrece para entender el surgimiento de la
de la interpretación de Burgoa es que pasaba por alto la evolución LGAH, como proceso histórico, es aún limitado. Sin embargo, los
legislativa y reglamentaria que en materia urbana había tenido lu- trabajos a que nos vamos a referir son un punto de partida indis-
gar en muchos estados de la República. Como veremos más adelan- pensable, ya que son los únicos intentos de ver la LGAH dentro y
, te, ~esde varias dácBaas atrás lOS poderes locales habí!ill.Y.e.nigQ.1.e- no fuera d~ la historia. Veamos cuáles son las versiones que apare-
glamentaudo el ejercicio de la propiedad ÍJlt:llQ.9ilim:!~s~ lQs 9Stros cen en la lIteratura
I

\ U¡~anOLmAs iWRQrtagtes \I;Iistóricam7nte, el control. de la urba- . . , actual".sobre dos aspectos de la LGAH, a saber ,
su caractenzaClOll como mstrumento" jurídico y las causas y con-
>.ei'" /lización en nuestro país se desarrolló primero en el ámbIto local que secuencias del conflicto político en torno a su expedición.
~-'- r en el federal. En este sentido, la LGAH sólo vendría a reconocer, for- El primer problema de las caracterizaciones que desde la socio-
y-riliiTIlli y sistematizar el ejercicio de esas atribuciones de los pode- logía urbana se han hecho de la LGAH es que son, en lo fundamen-
res locales. Más aún, desde 1971, la Suprema Corte de Justicia ha- tal, contradiscursos del discurso de la LGAH. Es decir, el propósito
bía comenzado a reconocer en sus fallos la facultad de los poderes fundamental no es analizar la ley en cuanto ordenamiento jurídico
legislativos locales para imponer modalidades a la propiedad urba- sino, en mucho casos, interpretar su discurso para revelar las
na, precisamente a raíz de la aplicación de la entonces vigente Ley "verdaderas intenciones" del supuesto sujeto que lo profiere (el Es-
,_\ de Planificación del Distrito Federal. 41 tado). En este sentido, los aspectos ideológicos de la ley se consi-
Sugerir, en aras de una obsoleta interpretación constitucional, deran como prioritarios sobre los normativos.43
que el control de la utilización del suelo urbano esté en manos del El problema no radica en que se haga destacar dichos aspectos;
Gobierno Federal representa la más centralizante de las propuestas nosotros creemos que el análisis del discurso legal y sus implicacio-
imaginables. Pero, sobre todo, equivale a ignorar que la dinámica nes ideológicas constituye una línea fundamental en el desarrollo de
interna de las ciudades es un asunto, parece redundante decirlo, de la sociología jurídica. El problema consiste en derivar del texto con-
carácter local que, por lo mismo, difícilmente podría asumir el go- clusiones en torno a los efectos reales de la ley en cuanto norma
bierno federal. CA -, . ()\. ~ 'V"'''-c~, , lo cual significa suponer cierta positividad en la ideología del text~
f En fin, lo revelador de la propuesta de IgnacIO Burgoa, repre- legal; esto es, se pretende hacer un análisis del poder a partir sólo
sentativa de un amplio sector de juristas, es su carácter ahistórico; del discurso del poder.
es decir, no respondía cabalmente ni a los intereses económicos de De hecho, el análisis de lossociólo~os urba!los e~ a veces del
los empresarios movilizados en contra de la LGAH,42 ni a la evolu- ~i,-~otipo qué ~-de lós eiñjiresáiiiis, aünquese~ d_esde~el puntó
1+-+- - --- Cion 'de la gestión gubernamental en la materia. Esta postura doc- ete VISfªJ:o.nfrano. ~.e.I0 que se trata es de'i!~I!iIJ!~jª, ,,1 Estado'y
trinaria confirma que, como disciplina académica, el derecho está la esUategla del análISIS se adapta a ese cometido. Por un lado, se
muchas veces sujeto sólo "al rigor de su propia lógica" (E. P. seleCCIOnan las frases o palabras que podrían usarse en contra de
Thompson, 1981). los intereses populares y que "ponen en evidencia" talo cual as-
En comparación con la lógica de la doctrina jurídica, la de las pecto de las intenciones gubernamentales, con lo que se da por sen-
demás ciencias sociales es más complicada. En el caso de la LGAH, tado que esas supuestas intenciones .erán llevadas a la práctica, Por
esto no podría ser de otra manera, ya que se trata de un proceso otro lado, cuando se trata de frases o palabras que, de convertirse
en el que operan fuerzas y condicionamientos de toda índole. A pe- en realidad, beneficiarían a los sectores populares, se supone la no
sar del auge de la sociología urbana en los años setenta, lo que des- positividad del texto y la estrategia consiste en revelar las intencio-
nes que éste "oculta". Así, por ejemplo, a López Rangelle parece que
41 Ver infra, p. 60.
42 Esto no significa ignorar Que, en el conflicto en tomo al proyecto de ley,
la crítica de un jurista con prestigio social abonaba el campo de los impugnadores, 43Eld' ,
. esmteres acerca de la ley como ordenamiento jurídico es evidente en el
sino sólo señalar que las propuestas concretas de los primeros no correspondían a trab~Jo d~ López Rangel cuando en su análisis llega el momento de " ... comentar
los intereses de los segundos. En otras palabras, si los empresarios beligerantes hu- el texto mismo de la Ley General de Asentamientos Humanos pero refiriéndonos na-
biesen tenido el control del proceso parlamentario, habrían tenido que acudir a otros furaf~(mte a aquello~ articulados en los que a nuestro juicio, se encuentra lo que
abogados para que les confeccionase sus leyes. podnamos llamar su Ideología" (López Rangel, 1976:19; el subrayado es nuestro).
48 LA CiUDAD, LA PROPIEUAUPRIVADA y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PlANEACIÓN 49

ya la simple declaración de llevar a cabo el control y la Hracionaliza~ ley como objeto jurídico, tiene como resultado su desaparición del
ción" del uso del suelo, está implicando fundamentalmente una más panorama del análisis. Continúa Castells:
agresiva polftica contra los invasores urbanos [... ] En este aspecto, la
Ley General de Asentamientos Humanos se tornó un ~mento para Como sefiala el número especial de Dinámica Habitadonal, en una de
proteger la propiedad privada de la tierra y al mismo tiempo para faci- las evaluaciones más clarividentes sobre el alcance de la ley: H( .. ] )0
litar su uso par los organismos estatal:; (López Rangel, 1976:19, su- importante para determinar quiénes vayan a ser los beneficiarios rea-
brayado de L. R.) les de la aplicación de esta ley no es el contenido de las reform.as pro-
puestas, sino la forma como se vayan a implementar" (Castells,
No solamente se deducen conspiraciones a partir del texto de 1981:141).
la ley, sino que, igual que en el razonamiento de los empresarios,
se da por sentada la eficacia del aparato estatal para lograr sus pro- La clarividencia parece más bien una tautología, pues es obvio
pósitos. Acerca de la "regulación del mercado de terrenos" que men- que la aplícación de la ley no es otra cosa que su llamada
ciona la ley y que escandalizó a los empresarios, el mismo autor 'implementación'. Para que alguien se beneficie de cualquier ley,
señala que "regulando el mercado, se tiende a su fluidez y agiüza- la aplicación de ésta es indispensable. En algunos casos, no obstan-
ción mercantiles, lo que coadyuvaría a desempantanar un tanto la te, la precisión de un texto legal hace posible apreciar si los actos
crisis" (López Rangel, 1976:28). a través de los cuales se aplica son o no conformes con su contenido
Contrariamente, cuando el discurso de la LGAH contiene frases normativo; mientras que, en otros casos, y la LGAH es precisamen-
que no suenan tan mal, el argumento co~siste en se,~alar . q.ue '~~n te uno de ellos, es posible aplicar la ley de muchas maneras, bene-
el fondo" se trata de otra cosa. Así, por ejemplo, la partlclpaclon ficiando a diferentes grupos sociales, sin contravenirla. En otras pa-
ciudadana en la planeación'"', que se menciona en el texto, no es un labras, los márgenes de legitimidad de la acción pública son variables
principio democrático sino un medio de control político de los mo- y, en nuestro caso, esto es posible gracias al contenido normativo
vimientos populares, o una coartada para permitir la influencia del de la ley, que es justamente lo que la reflexión sociológica desplaza
capital privado. 44 del análisis para poner, en su lugar, la aplicación de la ley. Así es
En general, al confundir la retóric~ de la LGAH con su conte- como ésta, como conjunto de normas, acaba siendo irrelevante des-
nido normativo, el análisis sociológico pIerde todo control sobre sus de el punto de vista de los sociólogos.
planteamientos acerca de los efectos de esta ley. El caso más paten- En otro extremo, pero dentro de la misma corriente de la so-
te.s el de Manue! Castells, que califica a la LGAH como " .. .la ini- ciología u,bana, se ha atribuido a la LGAH una serie de efectos que,
ciativa más espectacular del reformismo urbano del presidente Eche- en rigor, no pueden imputarse a una ley. Nos referimos al estudio
verría" , pero en el mismo párrafo sostiene que "la fluidez (sic) de de Juan Manuel Ramírez, el más completo y mejor documentado
las disposiciones legales, la laxitud dejada en su aplicación a los tri- de los realizados sobre el tema. Según el autor, la creación de un
bunales e instancias del gobierno hacen de esta ley más una virtua- conjunto de organismos públicos y la aprobación de una serie de
lidad que un cambio en lo referente a lo urbano" (Castells, 1981 :141). leyes, planes y programas aparecidos en el sexenio siguiente a la ex-
La contradicción es evidente: la LGAH no puede ser considera- pedición de la LGAH 4' constituyen los "efectos" o "consecuencias
da como una iniciativa de reforma urbana (muy a pesar de su directas de la Ley General de Asentamientos Humanos" (Ram/rez
'espectacularidad') si, en cuanto ley, es concebida como una simple 1983:25). De este modo, la leyes vista como factor determinante
"virtualidad". La falta de paciencia para manipular el texto de la -<:ausal- de una serie de transformaciones en los aparatos del Estado.
Bien vistas las cosas, la LGAH no ha sido condición necesaria
ni suficiente, sino sólo un marco de referencia, en la aparición del
.u En este tenor , l ó pez Rangel afirmaba : "En este caso de los Asentamiento,>
Humanos, quienes participarían [... ] serian nada menos que los sectores patronales, 45 Se refiere a la creación de la SAHOP. la Comisión Nacional de Desarrollo Ur~
a los Que seguramente dejó sati sfechos el artículo 6 [relativo a la participación po- bano y las Comisiones de Conurbación y a la promulgación de declaratorias de co~
pular] . Así, el carácter pro~capit a lista de la ley. asegura su vi abilidad·' (López Ran- nurbación, leyes estatales de desa~rol1o urbano. Plan Nacional de Desarrollo Ur·
gel. 1976:35). bano, planes estatales y municipales, etcétera.
 50 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DEREC HO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 51

conjunto de organismos, leyes y programas que forman el marco tácito de acuerdo con el cual el gobierno mexicano consulta a la gran
institucional del desarrollo urbano desde fines de los años setenta. burguesía sobre cualquier iniciativa de ley que, a pesar de tener un
Éstos son como la propia LGAH, producto de un proceso de ges- carácter clasista, "pueda" (el uso de las comillas ayuda a suavizar
tión polÍtica y burocrática, algunas de cuyas modalidades la contradicción) afectar sus intereses. Pero, dado que no se aporta
(discursivas, sobre todo), pero no su existencia, son atribuibles a la un sólo elemento para demostrar la existencia de dicho pacto, su
LGAH. Afirmar una relación de causalidad "directa" entre la I.GAH invocación no tiene más que un carácter hipotético.
y dicho marco institucional equivale a decir que la propia LGAH es La otra explicación contenida en el párrafo transcrito, en cam-
consecuencia del artículo 27 constitucional; equivale a confundir bio, ofrece una interesante linea de interpretación: se trata, no de
el marco de referencia de los actores con las prácticas mismas de los intereses objetivos del empresario, sino de su percepción de la
esos actores. iniciativa. En este punto coinciden varios análisis sociológicos so-
El principal problema que se presenta al no contar con una ade- bre el conflicto en torno a la ley,'7 y pensamos que es su contri-
cuada caracterización de la LGAHes que no se puede explicar ca- bución más importante para interpretarlo.
balmente el conflicto político en torno a su expedición. Como ejem- El punto de partida de esta interpretación es reconocer el con- '..!' .;:.•,,, ....
plo puede señalarse el mismo análisis que acabamos de citar, cuyo texto específico en el que se produce el conflicto. En ese momento xe " '-.l'<,\(Il
punto de partida es caracterizar la LGAH como una ley "burguesa del sexenio de Luis Echev!,!ría, las relaciones del gobierno con un el>(",:l) ,\~
... (-,1,/1'
y clasista"; caracterización que se fundamenta en señalar lo que la amplio ~e.l;tQ.(.¡(e~l.'!es'!rj.Qs privaclQs se i;.~o.i!gl!J1.¡IJl.eJl.fraiícO ele, f'C" u 1//
ley no es,46 en lugar de ofrecer un análisis de lo que sí es. En todo ter!()!.9 , ~~í,¿Uai.!)i"jatiya de L(¡AH condujo a_un ~nfr~ntamjento
caso, se trata de un callejón sin salida, pues resulta sumamente com- entre un sector del capital y el gobierno, no fue por. .el c.ontenido
plicado explicar cómo una inciativa burguesa y clasista fue tan du- normativo d~J.pIqyecto, sinq por su r~tóricÍt y su prolllptor. Puede
ramente criticada por las más poderosas organizaciones de la ini- deCirse-quc-ía [.GAH no constituía un territorio en dísputa, sino un
ciativa privada. Se tiene entonces que recurrir a otro tipo de campo de batalla. Fue el lugar o, si se quiere, la ocasión en que se
explicación. Según el citado autor: enfrentaron dos concepciones sobre la propiedad urbana y, al mis-
mo tiempo, se puso en duda la legiúmidad de quienes esgrimían esas
En el caso de la LGAH [las fracciones de la gran burguesía] formaron concepciones. "j
un frente unido y atacaron duramente el proyecto viendo en él una ex- Lo anterior no significa restar importancia a este episodio sólo
presión más de un peligroso avance del Estado en desmedro de la libre por tratarse de un conflicto de carácter ideológico. Al contrario, lo
in'iciativa privada. El rechazo se debía, en parte, a que, contraviniendo
H - f -- - -- - - -i;; que resulta sumamente revelador es que un proyecto legislativo pue-
el pacto establecido tácitamente. no se había consultado a la burguesía de adquirir una gran relevancia política precisamente por su capa-
sobre la posible promulgación de la iniciativa ni se le había dado a co- cidad de provocar la confrontación de las ideologías. Esta confron-
nocer el proyecto con anterioridad a su presentación en Las cámaras;
tación nunca es tan intensa como cuando se trata de la ley, lugar
es decir. la burguesía no era tenida en cuenta, de manera directa, res-
pecto a un asunto Que 'podía' afectar sus intereses (Ramírez. 1983:38; privilegiado del discurso del poder. No se disputan sólo las ideas,
Subrayado y entrecomillado de J.M.R.). sino el hecho de que estén "consagradas" <el sentido ritual de esta
palabra no puede dejar de señalarse) en la ley.
En realidad, se trata de dos explicaciones, ambas por cierto de . En particular, lo ~taba e!Ldj§Ruta..eran.dos .clIestiollesín:
carácter subjetivo. En una de ellas se habla de un supuesto pacto .1!!!!.~~!!!E-'liª~.s entre sI. ·1!.~JlnJ.~~,Q, . el .he~.I.l(U!~ ..qUe .se .Ieite-
r_~!<:!lRª,"~.el.. ámbito urhanoJosprillcipios ideológkos del artículo
21=titucional, que todavía escandalizan a buena parte 'del sec-
46 "a) no explicita la organización Que se hará del territorio nacional para re- t~r empresarial.!.?r e1.2.tr(), ..el .gue. esa reiteració? pr,,!~~nlese. P!e-_
gular los asentamientos humanos [".] b) no explicita el contenido de los planes ni ~!I!!!'Jl.cl.pres¡(reñte dela .ll.epública.en ,eI.mornepto e¡j .C!!.!!'_~l~._
sus efectos l ... ) c) no señala mecanismos, normas ni medidas concretas para con-
trolar ( ... ] el crecimiento urbano, el mercado de la tierra y la especulación ( ... 1 d)
no se definen procedimientos que garanticen la libertad económica , polirica y ad-
ministrativa de las entidades federativas .. ... (Ramírez, 1983 :50-51) . " Saldfvar (1981: 185).
 S2 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO
LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 53

ese mismo sector él.aparecía como.enemigo de los intereses empre· nos exagerada fue la de él mismo, cuando calificó a sus oponentes
sari¡des. . ... . como una "pequeña minoría plutocrática y profascista" .
-..- ... Es bien sabido que el pensamiento conservador en México se Ahora bien, ¿cómo caracterizar a los impugnadores del proyec-
ha resistido a aceptar la legitimidad de la ideología de la propiedad t0.e n cuanto actores d~ un proceso s~cial? A menos que se acepte
que está presente en el artículo 27 constitucional. No es sorpren· la Idea de que fueron cIertas clases SOCIales (o cierta clase social) las
dente, entonces, que en la célebre reunión de Chipinque, "la pri- que, en bloque, protagonizaron la oposición en forma consciente
mera intervención destacada [se refirió] al hecho de que la propie- y deliberada," debe reconocerse que en el procewAe la .LGAH hu-
dad siempre ha estado peligrosamente asentada en el principio de h o dos e!~s importantes: elsuot~lÚnaitipulació!l, Lo' cual
que el Estado puede imponerle las modalidades que dicte el interés s~gnifica, por lo pronto, cierta- diferenciación entre las percep-
público" (minuta de la reunión, p. 1). Después de más de medio CIones y los motivos de los movilizados. Por una parte, entre los
siglo en el que la vigencia jurídica de la propiedad privada ha per- promotores de la campaña (particularmente los que elaboraron e ini-
mitido el desarrollo de la iniciativa privada, algunos sectores de és- ciaron la difusión de los folletos que contenían una versión de la
ta aún temen las consecuencias de los principios ideológicos de la LGAH distinta a la verdadera), la motivación principal era segura-
primera. Pareciera que, en general, las buenas relaciones -por de- mente el ~es~restigío de la figura del presidente. 49 Pero, pOr otro
cir lo menos- entre el capital privado y casi todos los gobiernos lado, un smnumero de empresarios contribuyeron a dicha campaña
posrevolucionarios no han tenido como ideología de base a la de porque estaban realmente dispuestos a creer que este gobierno era
la constitución política. Así, algunos ven en ella una especie de ame- capaz de promover una ley como la que el rumor describía.
naza latente a la estabilidad de esas relaciones. Lo que sucede en En la dinámica del rumor,50 es imposible distinguir manipula-
realidad es que, como toda .ideología, la del artículo. ~7 es ambi- dos de mampuladores. QUIen está más propenso a creer lo que le
valente y sus diferentes interpretaciones pueden ser utlhzadas para cuentan (esto es, el más errado) es justamente quien está más dis-
legitimar relaciones sociales de carácter diverso. Como vimos en la puesto a difundirlo. En todo caso, la eficacia del rumor estribaba
primera sección de este capítulo, elJIJjicll!9.77 legitima tanto.la pro- en dos elementos. Primero, en que muchos lQ creían y lo difundían.
piedad privada, cuanto la facultad del Estado pararegu!~.r.La. 1:a ignorancia política era una condición de posibilidad para el fun-
En la iniciativa de la Ley General de Asentamientos Humanos cIonamIento de la campaña. Segundo, en que abarcó no sólo a la
se reiteraba la condena a los excesos de la propiedad privada en un gran burguesía sino a amplios sectores de las capas medias. sl El de-
.lenguaje tal ("especulación", "latifuo.dismo u~bano" '. etcétera), q~e terioro, justificado o no. de la figura presidencial iba mucho más
evocaba, no la protección de la propIedad pnvada, smo su restnc- allá de una pequeila minoría. Por lo tanto, el gran alcance que tuvo
ción. Conforme a la corta visión de muchos empresarios, ello sig- la campaña fue entonces un ingrediente fundamental de la dimen-
nificaba el anuncio de algo similar a la reforma agraria. Pero la cre- sión política que adquirió el conflicto.
dibilidad que pudiera tener esta interpretación de la iniciativa (y por
tanto el poder del rumor) dependía de un elemento m~s: la in:tage.n ~K Segun J.M . Ramírez.la gran burguesía (o bloque hegemónico) unificada de-
que los empresarios tenían en 1976 del promotor de dIcha mlclatl- s~rrolló la :a~'pa~a . Por su parte, la pequeña burguesía y la clase media "no se opu-
va. En este sentido, la campaña en contra de la LGAH era, al mis- sieron a la m~Ctatlva de ley ['''~ fundamentalmente porque ésta era imprecisa y vaga
y n~ estableela recursos o medidas [... ] que cuestionaran o afectaran concrel amente
mo tiempo, una impugnación a la figura presidencial, por eso el con- los m~ereses urbanos específicos" (Ramírez, 1983:42): Esta versión no s6lo supone
v flicto no fue s6lo ideológico sino también, y sobre todo, político. Que dichas clases actuaron en bloque de modo diferenciado, sino Que además atri-
El de la LGAH fue uno de esos procesos legislativos en los que buye a la pequeña burguesía}' a la clase media una capacidad de cálculo superior
la impersonalidad de las instituciones es opacada por la presencia a la del bloque hegemónico. Ellas sí se dieron cuenta de Que sus intereses no estaban
amenazados.
de los protagonistas, que aparecen magnificados más allá de lo ima- 49 Si en forma deliberada propalaron una versión di stinta. eso hace SUponer
ginable. El personaje principal es anunciado, desde que se abre el que no consideraban tan peligrosa la verdadera.
telón, con el título de "el legislador social de México en el siglo xx". . . so Sobre la función política del rumo r, precisamente en esa época. véase Mon-
slválS, 1980.
Los impugnadores del proyecto también fundan su campaña en una
51 De esto no hay una demostración empírica , pero se puede. inferir del alud
exageración: se trataba de un presidente "socialista". La versión me- de notas periodisticas en los meses del COn nielo .
54 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACfÓN 55

Esta interpretación se apoya en un aspecto de los análisis so- torio. Como los empresarios impugnaban estas facultades, el aná-
ciológicos del episodio que nos ocupa, esto es, en e~ ~echo de que lisis sociológico deduce que "los grupos oligárquicos prefieren, in-
la movilización empresarial estuvo fuertemente ~ondlclonada por la dudablemente, que sus intereses sean salvaguardados por las
forma en que se percibió la iniciativa presldencJaI. Per? la conclu- instancias federales y estatales donde disponen de variados elemen-
sión a la que nosotros pensamos que esto debe .conduclr es que no tos de presión e influencia" (Ramírez, 1983:49).54
se trataba de una movilización de una clase SOCIal que actuaba po- Ahora bien, el texto definitivo no depositó estas facultades en
líticamente en forma consciente, sino de un proceso en el q~e am- el gobierno federal, como 10 proponía Ignacio Burgoa, ni siquiera
plios sectores de las clases altas y medias participaron con dlver.sos las transfirió a los gobiernos de los estados, como algunos han in-
grados de conciencia (la mayoría de eUos desde el error) en una Im- terpretado. Simplemente dejó que fuesen las legislaturas locales quie-
pugnación de la legitimidad tanto de la ideol?gí~ de la Co~stltu~lón nes decidiesen a través de las leyes respectivas quién sería el titular
en materia de propiedad, como de la propIa fl~~ra presIdencIal. de esas facultades. ss
Esto no significa negar que en la ImpugnaclOn de la LOAH se Aunque nosotros pensamos que, en genera!, es más fácil para
anteponían intereses de clase a los del Estado. Es clar? .qu.e la m.o- la empresa privada ínfluir sobre las instancias locales del gobierno
vilización abanderaba una ideología favorable al eJercIcIO mestnc- que sobre las estatales o federales, creemos que en todo caso se tra-
to de la propiedad privada en las ciudades Y que éste es un valor ta de un asunto de menor importancia dentro del conjunto de las
que defienden los propietarios de la tierra y ~el capItal .. Pero esto relaciones entre el Estado y el capital, que es el contexto en el que,
no quiere decir que, en cuant~ proceso político, haya SIdo prota- exagerándolo, los análisis sociológicos lo han colocado.
gonizado por alguna clase sOCIal en particular. . ¿Se puede considerar, entonces, que la modificación de la ini-
Vayamos ahora al desenlace del conflicto en la aprobacIón del ciativa de LOAR representó una derrota política del Estado y un
texto definitivo de la LOAH. Dado que éste era diferente del de la triunfo de la burguesía? Desde luego que sí, si se considera (como
iniciativa, y algunos de los que se hablan pronunciado e~ contra de algunos empresarios) que la presencia de ciertas palabras fuertes co-
ésta manifestaron su satisfacción por el nuevo texto, la mterpr.eta- mo "especulación" en una leyes una cuestión política relevante. Su-
ción sociológica no duda en concluir que esto representaba un trIUn- primir esa palabra del discurso legal fue como retirar una imagen
fo de la burguesía. 52 . ' _ del nicho que le corresponde en un recinto sagrado. La gravedad
Se ha tratado de fundamentar esta mterpretaclón en el.s~nala- del asunto no es evidente; depende de qué tan frecuentado sea el
miento de las diferencias entre la íniciativa y el texto de.fimtivo de templo en cuestión. Consideremos bajo este símil la afirmación de
la ley. El problema es, nuevamente, que una lectura ~qU1vocada de Américo Saldívar a! respecto: "a Echeverría se le presentaba una
la ley, o que solamente repara ~n ~u~ aspectos retófl;os, con~uce doble disyuntiva: aumentar sus márgenes de legitimidad social fren-
al error en la interpretación soclologlca. Tomemos. solo dos eJem- te a las clases subalternas, o bien ceder ante la presión de los grupos
plos. El primero es que "se eliminan, en el te,~to aprobado las. alu- oligarcas. Optó por esto último, con la consiguiente pérdida de le-
siones a 1.a especulación sobre el suelo urbano (R~!rez, 1983.49). gitimidad 'hacia abajo' " (Saldívar, 1981:185). Esta afirmación se
Pero, en el texto de la iniciativa, esta palabra mágica n~ formaba
parte de una norma jurídica, sino de un~ mer~ d~cl~r.aclón de ob- S4 Hay Que aclarar Que el autor funda su aseveración, en parte, en el hecho de
jetivos," por lo que con eUa o sin eUa la sltuaclOn JUfldlca de la pro- que "a este nivel esto es, el municipal es donde mayor oposición se detecta (... ) sobre
todo a través de la via electoral contra el PR! Y el sistema" (Ramírez, 1983:49). En
piedad quedaba exactamente igual. . . la época en que se elaboró este análisis, el argumento no carecía de importancia. Pe·
El segundo ejemplo se refiere a las facultades mUDlclpales para ro hoy sabemos que, si alguna oposición se ha detectado a nivel municipal en los
expedir planes y declaratorias sobre el aprovechamIento del tem- liltimos años (l982-1987), es de un signo cercano a los intereses empresariales (nos
referimos. desde luego, a los triunfos electorales del PAN).
52 En esto coinciden Saldívar (1981:185), Ramirez (1983:49) y López Rangel 'J "Corresponde [... ] a las legislaturas locales [... ] (Inciso d) fijar la compe-
tencia a favor del Gobernador del Estado. de los Ayuntamientos o conjunta para
(1976:12 y 35). . ' .
53 El texto original decia "La ordenación Y regulación de los A~tarmentos la aprobación de los Planes Municipales y para la expedición de declaratorias sobre
Humanos -tenderá a [... ] fr. XI regular el mercado d~ lo.s terrenos, ~;Itando su es- provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios" (artículo 16 de la versión
peculación y la de los inmuebles dedicados a la habitación popular (art. 20.). final).
 56 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 57

apoya en el supuesto de que la legitimidad otorgada por las clases importante señalar algunos aspectos de este proceso sin los cuales
subalternas al régimen depende de su asistencia al templo de la ley es imposible comprender la evolución del régimen de la propiedad
y la veneración de sus imágenes. Nosotros pensamos que, si hubo urbana. Por una parte, hay que hacer notar que la expedición de
sectores de la sociedad que estuvieron ausentes en la construcción la LGAH no fue ni el principio ni el fin de ese proceso, sino sólo uno
y la bendición de este templo y poco saben de los santos y demonios de sus momentos culminantes. Como veremos, el plan es una figura
que ahí habitan, ésos fueron los sectores subalternos. Tal pérdida que va adquiriendo un carácter normativo (esto es, obligatorio) tan-
de legitimidad, si eso es la derrota polftica, para nosotros no existió. to en la ley como en la jurisprudencia y la doctrina desde antes de
En cambio, si pensamos que la LGAH es, más modestamente, 1976 y que sigue transformándose en los años siguientes .
una reiteración y una sistematización de las facultades del Estado Por otra parte, en cuanto proceso social, la institucionalización
sobre la propiedad privada, debemos aceptar que, con la aproba- de la planeación abarca un conjunto de actores que no son los mis-
ción de la ley, el gobierno de Luis Echeverría lograba lo que desde mos que los del proceso legislativo pero que les proporcionan la ma-
un principio se había propuesto, aun a costa de provocar la satis- teria prima. Vimos en la sección anterior cómo en la discusión yapro-
facción de algunos de sus enemigos. . bación de la LGAH se producía una magnificación de los actores en
Lo que falta por aclarar es ¿ quién se había propuesto qué cosa la que el papel principal, el de e/legislador, era atribuido al pre-
con la expedición de esta ley? En la sección siguiente nos propo- sidente de la república. Sin negar la importancia de la responsabi-
nemos ubicar la LGAH en un contexto diferente al de su proceso de lidad política que ese papel conlleva, hay que advertir que, antes de
expedición, uno en el que los actores sociales son distintos a los que que la voluntad presidencial convirtiese los asentamientos humanos
protagonizaron el episodio de 1976. en el objeto de una ley, hubo una elaboración burocrática de dicho
problema. Durante el sexenio de Luis Echeverría se produjo un pro-
ceso de acumulación de organismos, programas, comisiones, etcé-
LA PROPIEDAD URBANA Y EL RÉGIMEN LEGAL DE LA PLANEACIÓN" tera, que reunieron a un gran número de profesionales en torno a
los problemas urbanos y regionales. Esta generación de planifica-
A lo largo del presente capítulo hemos dicho que el aspecto más re- dores no se limitó a administrar los recursos de dichos aparatos si-
levante de las reformas constitucionales de 1976 y de la LGAH es el no que, a partir de esa experiencia, fue conformando una doctrina
de reunir el conjunto de modalidades que el poder público impone acerca de los temas en cuestión -la vivienda, el "caos urbano",
Ii-..,...!---- - a l'!..propic.d ad urbana bajo una forma de gestión pública especi- las desigualdades regionales, la propiedad privada del suelo y, so-
fica: la planeación. Esto es, el plan se convierte en la forma a través bre todo, la estructura y el funcionamiento del propio aparato
de la cual se imponen a la propiedad urbana los límites que 'dicta' gubernamental-o Este proceso de elaboración burocrática de los
el interés público. problemas urbanos no es la única causa pero sí una condición in-
Lo anterior significa que la historia reciente del régimen de la dispensable para el surgimiento de la LGAH y, en general, de un ré-
propiedad urbana en nuestro país está ligada a un proceso más am- gimen de planeación a través del cual se redefinen las formas de in-
plio de transformación de la gestión pública, es decir, la institucio- tervención del Estado en el ámbito del desarrollo urbano. En las
nalización de la planeación. Se trata de un proceso que incluye la páginas que siguen examinaremos cómo los derechos de los propie-
cuestión de la propiedad pero que va mucho más allá, pues invo- tarios privados en el ámbito urbano están cada vez más referidos
lucra una redefinición del funcionamiento de los órganos del Esta- al régimen de la planeación y cómo las vicisitudes de éste, en con-
do que tiende a su modernización. secuencia, repercuten sobre aquél.
Queda fuera del alcance del presente libro el análisis general de
la institucionalización de la planeación en México." Sin embargo, es
La propiedad definida por el plan
56 Una versión más amplia del análisis que sigue puede consultarse en nuestra
colaboración a Kaplan (coord.), 1984 . . Antes de referirnos a la legislación mexicana en esta materia, con-
n Sobre este tema, véase el conjunto de los trabajos incluidos en Garza ( 1989). viene señalar que el carácter normativo de los planes urbanos sobre
 58 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y El DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PlANEACIÓN 59

la propiedad es un rasgo típico del derecho urbanístico moderno y no significa tener los mismos derechos en todos los casos. Esto pue-
no una peculiaridad de nuestro sistema. Sin pretender llevar a cabo de observarse claramente en la diversidad de regímenes de propie-
una revisión siquiera panorámica de la literatura sobre el tema, a dad en el derecho actual. Es evidente que la propiedad agraria, la
continuación ofrecemos algunas referencias para mostrar que, en propiedad minera; la propiedad intelectual, etcétera, no tienen to-
los países occidentales en que la planeación urbana es una de las prin- das el mismo contenido jurídico. La proliferación de la legislación
cipales formas de intervención del Estado, la literatura jurídica ha administrativa que ha venido regulando los distintos tipos de pro-
sido unánime al considerar los planes urbanos como normas de ca- piedad ha formado un régímen distinto para cada uno de ellos, de
rácter obligatorio para regular el desarrollo de las ciudades. modo que cualquier intento de definición general de la propiedad
En Bélgica, por ejemplo, la naturaleza del plan como acto nor- acabaría por no revelarnos nada acerca de los derechos concretos
mativo es postulada por Suray (1974:57). En la doctrina italiana, de un propietario en particular.
Pacelli concluye en su estudio sobre los planes que "las prescrip- Cuando consideramos la propiedad urbana, nos damos cuenta
ciones del plano regulador general son todas igualmente vinculati- no sólo de que su contenido es diverso del de los demás tipos de pro-
vas para los propietarios de los inmuebles comprendidos en el pee piedad sino de que, además, es mucho más complejo, debido a la
rímetro del propio plan" (1976:128). En el derecho español, naturaleza misma del espacio urbano. Por una parte, en rigor, nun-
coinciden en el mismo sentido Núñez Ruiz (1975 :177-183), Sustae- ca un pedazo de terreno en una ciudad es igual a otro, razón por
ta Elustiza (1978:224) y Martín Gamero (1976:132) entre otros. Pa- la cual los bienes inmuebles se consideran 'no fungibles' . Es decir,
ra Gran Bretaila véase, por ejemplo, Purdue (1977:23) y McAuslan cada objeto de propiedad es distinto a los demás. Pero, por otra
(1975). parte, existe una constante interacción entre los objetos inmobilia-
Pero no es sólo en la literatura extranjera donde se ha afirmado rios, ya que lo que se construye en un terreno repercute sobre los
la obligatoriedad de los planes urbanos. En México se ha sostenido demás. Por ello, la norma jurídica que reglamenta el uso de un te-
la misma tesis desde hace tiempo. En 1974, Fernando Gallo Lozano rreno, está definida tomando en consideración lo que ocurre alre-
decía que" si ya aflora la idea de la trascendencia del Plan Maestro dedor de dicho terreno.
y de que éste es un documento técnico-jurídico que contiene nor- Así, ante la imposibilidad de definir de modo genérico el con-
mas obligatorias para autoridades y particulares, la aprobación de tenido jurídico de la propiedad urbana (y, desde luego, ante la ne-
obras singulares estará legitimada en su origen cuando, o está pre- cesidad de regular el aprovechamiento del espacio urbano), se ha
_vist;¡ en el Plan Maestro, o en los Planes Parciales de Desarrollo" hecho"pre¡;iso crear un régimen que otorgue facultades discrecio-
(Gallo Lozano, 1974:111). nalesS8 a la administración pública para fijar el alcance de los de-
La definición general de los efectos de los planes que nos pa- rechos de los propietarios en las diversas áreas y aun en determi-
rece más acertada es la de Martín Mateo y Sosa Wagner (1977). De nados predios. El medio al que suele recurrirse para realizar esa
acuerdo con estos autores, el efecto jurídico del plan consiste en de- función es precisamente el plan, ya que, gracias a su contenido tec-
finir el contenido del derecho de propiedad sobre el suelo en cues- nicojurídico, sirve no sólo como acto de autoridad con carácter obli-
tión. En sus propias palabras, "la propiedad urbana [... ] no pree- gatorio sino que, además, explica las razones en que se apoya el ac-
xiste al plan, sino que es creada por él y con las características que to . En términos jurídicos, es al mismo tiempo. la 'motivación' y
en el mismo se definen" (Martín Mateo y Sosa Wagner 1977:353). el 'fundamento' de los actos de la administración pública en el con-
Esta concepción es, a nuestro modo de ver, la forma más cabal de trol del desarrollo urbano. En suma, si en general, la propiedad pri-
llevar al ámbito urbano las transformaciones que el régimen de la vada es una creación del Estado, en el ámbito particular del desa-
propiedad ha sufrido en el presente siglo. rrollo urbano, el plan es la forma estatal a través de la cual se define
El corolario más importante de esta concepción de la propie- el alcance de la propiedad del suelo.
dad, que corresponde al proyecto del Estado intervencionista en el Ahora bien, la institucionalización de la planeación como for-
capitalismo avanzado y que, como vimos, nuestra Constitución re-
cogió a su manera desde 1917, es que la propiedad no tiene un con- 58 Sobre la discrecionalidad como elemento fundamental del derecho urbanís-
tenido general definido por la ley. Es decir, ser propietario privado tico, véase Harwood (1977:36 y ss.),
 •

60 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 6)

ma de regulación del uso de la propiedad urbana ha sido el resul- cada caso concreto necesite justificar la necesidad de las modali-
tado de un largo proceso Que comenzó desde hace varias décadas. dades impuestas, que no deberán ser caprichosas ni arbitrarias" .61 /
Si bien la definición del plan como norma con efectos sobre la pro- Más aún, la figura de las declaratorias, Que al ser incluidas en
piedad aparece en 1953 con la Ley de Planificación del Distrito Fe- la LOAH fueron viStas por muchos como novedosos instrumentos
deral,l9 el plan aparece en la práctica como un marco de rderencia de planeación, en realidad habia aparecido desde tres décadas atrás
para la toma de ciertas decisiones Que afectaban a la propiedad, al en la práctica misma del Departamento del Distrito Federal. Entre
menos desde principios de los años cuarenta. 1944 y 1950, se expidieron por 10 menos once decretos que decla-
Por ejemplo, el Reglamento sobre Fraccionamientos de Terre- raban zonas industriales o habitacionales diversas áreas del norte
nos en el Distrito Federal, expedido en 1941, señala "los planes exis- de la ciudad de México. 62
tentes de zonificación" como criterio básico para la autorización de Todo lo anterior no significa desconocer que, al menos en el pla-
fraccionamientos (art. 10). Asimismo, encontramos en el informe no legislativo, se han ido produciendo en los últimos años reformas
de labores de 1946 del Departamento del Distrito Federal, Que la Que fortalecen las bases jurídicas de una intervención estatal sobre
¡_ regularización de la tenencia de la tierra en las colonias se llevaba la propiedad. A título de ejemplo, mencionaremos dos formas de
a cabo previa consulta a la Dirección General de Obras Públicas a intervención que han aparecido en las leyes en la última década. Se
fin de ajustarse al Plano Regulador de la Ciudad (DDF, 1946, trata, primero, de la posibilidad de ejercer un control de precios so-
cap .nI). Incluso en la práctica judicial encontramos, desde esos bre los fraccionamientos urbanos y, segundo, del derecho de pre-
años, casos en los Que se esgrime el plan como un elemento que de- ferencia que tienen los gobiernos estatales y municipales para ad-
ba definir un conflicto. 60 No tratamos de sugerir que el plan era quirir ciertos predios.
efectivamente aplicado desde entonces como nOrma jurídica sino Efectivamente, por un lado, la Ley del Desarrollo Urbano del
únicamente que ya gozaba del suficiente prestigio para aparec~r co- Distrito Federal (D.O., 7-1-76) incluyó en su articulo 64 la facultad
mo figura central en ciertas decisiones sobre la propiedad urbana. a cargo del Departamento del Distrito Federal para señalar, en cada
Lo que sí es un hecho es que, al menos desde principios de los años autorización de fraccionamiento, "los precios máximos de venta"
setenta, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Na- dé los lotes. Se trata de una disposición sin precedentes que, para-
ción ha reconocido en la planeación urbana un medio para aplicar dójicamente, no fue advertida por los críticos de la LOAH en esos
modalidades a la propiedad privada. En un fallo bajo el título de mismos meses. Y lo interesante es que esta disposición fue incluida
'..'Planificación del Distrito Federal; Ley de Modalidade~ a la Pro- en muchas de las leyes locales de desarrollo urbano que se expidie-
piedad", la corte señaló que "el sujetar la propiedad privada a li- ron después de la promulgación de la LOAH en todos los estados.
mitaciones en cuanto al destino de las construcciones que pueden Por otro lado, es de hacerse notar la disposición que se incluyó
hacerse en ella, en relación con la distribución de zonas habitacio- en la LOAH en las reformas y adiciones de 1983, según la cual "los
nales, industriales, forestales, etcétera, son claramente modalida- gobiernos de los municipios y de las entidades federativas [... ]ten-
des que en principio pueden imponerse a la propiedad, aunque en drán [. .. ] un derecho de preferencia para adquirir los predios com-
prendidos por las declaratorias de reserva, cuando dichos predios
59 Por ejemplo, el artículo 3 0 de dicha ley sei\alaba que "la Planificación [... ] sean puestos a la venta o, a través de cua)quier acto jurídico, vayan
comprenderá (... )Ia determinación {... ) del uso de los bienes inmuebles de propiedad a ser objeto de una transmisión de propiedad" (art . 41) . Con ello,
pública o de propiedad particular" .
60 Es frecuente enconlrar en juicios de amparo y recursos de revisión de esa es evidente Que se incrementan las posibilidades legales de que el Es-
época argumentos como este en contra de una expropiación: "[Ya que) no se hi- tado intervenga en los procesos de transmisión de la propiedad de .
cieron previamente los planos como lo establece la Ley de Planificación [... ) pues la tierra en vías de urbanización. I
la Comisión de Planificación no ha hecho rates estudios, ni aprobado plenamente
los planos para consumar las obras, resulta a todas luces inconfusa la existencia de M Séptima Epoca, vol. 35, sexta parte , p. 58, RA~2871171. Fallado el 24 de
utilidad pública". (Archivo General de la Naci ón, Unidad de Presidentes. Fondo \.la- noviembre de 1971.
~llel Avila Camacho, exp. 412.1 / 4). Este escrito fue incluido de una compilación rea- 62 Véase los Diarios Oficiales de 17-VIII-1944; 18-VIII-1944; 24-XI-1944; 2-
hzada par Alicia Ziccardi, aparecida en el BoJelfn del Archrvo General de la Nación. Vt·t94S; :z2.VlII·I94S; tl-IX-t945; 20·11-t946; 19·XI·I946; t9·Xll-t946; 13·Vtf.l950
No. 2 (19) Abril-Junio 1982. y Il·VII·t9S0.
 62 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD U RBA NA Y LA Pl.ANEACIÓN 63

Ahora bien, la tendencia que hemos venido seílaJando, esto es, privados o de comunidades específicas (que es, nada menos, uno de
la gradual incorporación de la reglamentación de la propiedad ur- los grandes problemas del Estado moderno en general), sino úni-
bana a la planeacióD, nos obliga a remitirnos a esta última. En las camente del problema que surge con la institucionalización de la pla-
páginas siguientes trataremos de sefialar los rasgos generales de la neación cuando se' hace evidente que, si bien el interés público es
evolución jurídica de la planeación urbana en nuestro país. uno solo, existen muchos órganos estatales para definirlo y satis-
facerlo . Esta multiplicidad trae como resultado el que el principal
objeto de regulación de los planes sea la propia acción pública, ya
La planeación urbana y el interes público que lo que busca es que la gestión de un conjunto de órganos se de-
sarrolle de modo consistente para el logro de ciertos fines. Ahora
En la formación del sistema de planeación urbana de nuestro país bien, tal consistencia depende de Una gran cantidad de factores . ..1ll,
se han enfrentad~ d~sfp"m~§ g~.foncebir la gestió}1. p~~lica, sus con- que m~~ !lirectamente atafie a 1º~_~~ecto~j!!.rJd.!,o~ .de)" planea-
temdos YJml.~dll!l!ell!QS: la de 10sa!>Qü!I.Qs y la de los planifica- ción es, por un lado, la distribución de las competencias de los di-
~ores. 63 Ins~itucio'lªlizar la planeación ha sido un ejercicio'eil'elque versos_{)rganos .QQÜ1ili'ry!enéllenl!npt9~~so Y;'-poi-';¡ otro, el es-
10sjJIlmeros, ~sglj~<!eJºssé~E.9s, han tenido que adaptar tablecimiento de una serie de nociones. y categorla.s. que definen las
las formas tradicionales del derecho público a las necesidades de mo- actividades de tales órganos y los propios procesos sobre los cuales
dernización del poder estatal. Más allá de las muchas y muy inte- attúan ~" Eii-OfFar¡5alab(as, ,,¡-primer problema :<:ie, la, institucionali-
resantes divergencias entre estas dos visiones gremiales', lo que nos zación de la planeación es definir qué órganos y bajo qué conceptos
mteresa hacer notar aquí es que confluyen en un punto fundamen- definen lo qúe eSénñterespúblico' y lós medíos 'para satisfacerlo
tal: la noción de interés público . Incluso puede decirse que, al me- en un ámbito' deteríiílilll!lo'\tinii'regioñ;- una 'Ciudad, un barrio).
DOS en México, fue a través de esta noción como apareció en escena Finalmente: si illén es cierto que en la legislación actual el plan
la planeación y fue ganando un lugar en la estructura gubernamen- es considerado como norma obligatoria para la administración pú-
tal y en el discurso oficial. Desde el Primer Congreso Nacional de blica, ello es así en respuesta al reclamo de coherencia y coordina-
Planificación en 1930, unos meses antes de la expedición de la Ley ción en las acciones públicas. Esa respuesta jurídica, que aparece
sobre Planeación General de la República, primera en la materia en como una preocupación oficial en torno a la coordinación de los
nuestro país,64 la planeación se presenta como la disciplina idónea diversos sectores y niveles del gobierno, se ha expresado, Como ve-
para marcar el rumbo de la acción pública hacia la satisfacción del remos a lo largo de este inciso, en' el surgimiento de una serie de
It+ -- -- -friierés público.·' Así, la exposición de motivos de dicha ley habla- regla s q ue-definen la distribución de las competencias entre tales ni-
ba precisamente de buscar' 'el interés colectivo, tendiendo a que to- veles de gobierno y otras que crean figuras jurídicas a través de las
da medida administrativa trascendental obedezca a un Programa de- cuales se 'reconocen' ciertas formas de intervención. Más que un
finido basado en el estudio previo del desarrollo ordenado y análisis sistemático de tales reglas, sefialaremos algunos de sus ras-
armónico del país". gos más relevantes, así como sus obstáculos y contradicciones.
No nos ocuparemos aquí de determinar si mediante la planea-
ción es posible hacer compatible el interés público con los intereses
Un régimen nacional de planeación urbana
6J Sobre la co nfrontació n de estos dos gremios en Gran 8relaf'¡a , véase McAus-
lan, 1980.
. 64 Esta ley fue publicada en el Diario Oficiol el 12 de agosto de 1930 y, por
La inconsistencia de la acción pública sobre la ciudad es un viejo
clert~ , .no fue expedida por el Congreso de la Unión, sino por el presidente de la problema, y la planeación una vieja propuesta para afromarlo. Ya
Repubhca (Pascual Ortiz Rubio ), en uso de facultades extraordinarias que le fueron en el citado Congreso Nacional de Planificación, Miguel Ángel de
co ncedidas por aquél. Quevedo se lamentaba de que " en nuestras organizaciones" no im-
.6$ Entre los ponentes de dich o congreso, Miguel Á ngel de Quevedo deplora-
perase el "espíritu de continuidad" y proponía ciertos mecanismos
ba cIertos problemas urbanos en los que "el mezquino ¡nteres particular y aún con-
Ira la ley, vin o a sobreponerse al interés público en contra de Proyectos debidamente precisamente con el objeto de garantizar el cumplimiento de los pro-
aprobados" (De Quevedo, 1930). yectos de planificación, esto es, que el plan 'rija' las futuras accio-
 LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÚN 65
64 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO

nes de la administración pública no es una idea nuev~. A pesar de Esta disposición que convierte al plan en norma obligatoria pa-
ello transcurrieron varias décadas antes de que la legislaCión esta- ra los tres niveles de gobierno se produjo, como hemos visto, en el
ble;iera de modo explícito la obligatoriedad de los l?lanes para las contexto y bajo el amparo de las reformas y adiciones introducidas
dependencias Y entidades de los tres mveles de goblern? y, en ge- en 1976 a los articulas 27, 73 y 115 constitucionales. De ellas vale
neral la participación de dichos niveles en la planeaclOn ur~ana . la pena señalar algunos aspectos imporantes para la institucionali-
De hecho, lo que en los últim~s lustros par~ce. haber agudizado zación de la planeación urbana.
la inconsistencia de la acción pública es la multlphcaclÓ~ de !Rstan- En primer lugar, hay que hacer notar que, a partir de dichas
cias gubernamentales cuyas acciones repercuten en las clUdad~s. y reformas, el régimen de la planeaciónurbana deja de ser exclusi-
no se trata sólo de la proliferación de órganos cuyas atnbuclOnes vamente local, ya que la expedición de la citada ley generaliza para
se superponen a las de los ya existentes sino también de la crecIente todo el país un sistema de planes y, con ello, una serie de reglas que
participación de órganos federales en problemas urbanos que tra- definen las condiciones básicas de vigencia y el alcance normativo
dicionalmente se habian mantenido dentro de la esfera local. de los propios planes, como veremos más adelante. Sin embargo,
Asi como en las primeras décadas del presente siglo los gob~er­ no debe pensarse que antes de 1976 existían diferencias importantes
nos municipales fueron perdiendo facultades. en favor de los gobIer- entre las leyes de planeación de un estado a otro. El proceso de uni-
nos de los estados, en las últimas décadas la mtervenclón federal en ficación del régimen de la planeación urbana había comenzado mu-
los procesos urbanos ha tenido un crecimiento sin precedentes. En cho antes, y no sólo a través de la conocida práctica de las legis-
algunas ciudades esta intervención llega a ~r particularmente Im- laturas locales de "inspirarse" en las leyes de la capital sino como
portante, como cuando se trata de puertos, ~lUdades petroleras, po- un resultado de la adopción de modelos elaborados por el Gobierno
los de desarrollo industrial y centros turístl~s . En el r~sto ~e las Federal y difundidos por éste en todos los estados .67
ciudades del país, la presencia federal se adVIerte en las .!RverslOnes A través de la adición de una fracción (la XXIX-C) al artículo
en vivienda salud, educación Y diversos elementos de mfraestruc- 73 de la Constitución, se estableció un sistema de facultades con-
tura, lo qu~ en conjunto constituye casi si.empre la mayor parte de currentes en materia de asentamientos humanos (véase el Anexo 1).
la inversión pública total en obras de caracter u;bano. A est? hay En él estaba implícito el reconocimiento, no únicamente de que los
que añadir también los procesos de transferenCIa de la prop¡eda? tres niveles de gobierno poseen atribuciones que afectan el desarro-
de la tierra de núcleos ejidales o comunales al proceso de urbam, llo urbano, sino también de la necesidad de que el ejercicio de tales
.zación. Dado que sólo el Poder Ejecutivo Federal está fac~ltado pa- atribuciones debe sujetarse :l un orden, r. fin de lograr un mínimo
Ii-.¡,..-- -- - - ra expropiar esas tierras, de él de~en~e tanto el pro~ed.,m,ento para de congruencia en el conjunto de acciones que implica. Es decir, los
construir sobre ellas reservas terntonales para creCimIento urbano tres niveles de gobierno poseen atribucíones que, si bien son dife-
como el de la regularización de la tenencia cuando ya se ha pro- renciables por su materia, su ejercicio tiene consecuencias sobre un
ducido la expansión urbana. . . mismo campo: el de la configuración del espacio urbano y regional.
Asi, si a la proverbial falta de co~tm.~ldad ~el aparat? buro- Esta confluencia de las atribuciones de distintos órganos sobre un
crático se ha venido sumando su amphaclOn y dlverslficaclOn, no mismo objeto hace necesaria una serie de mecanismos que permitan
es de extrañar que la inconsistencia de la acción pública se haya. agra- dar coherencia a las acciones de dichos órganos; y es ahi donde los
vado. Y es con la expedición de la Ley Gene;al de Ase'.'tamlenlos planes pasan a ocupar un lugar central, pues es en ellos donde se
Humanos como surge la primera respuesta leglslatlv~ ~~hcable a t~­ definen las modalidades concretas de la ·acción pública en un terri-
do el pais a este respecto. La ley impone ~ los. mumc~~,os, las enti-
dades federativas y la FederaCión la obhgaclón de proveer a la
tener un sentido ritual. Su reda~tor trató de decir algo así como "el plan es como
exacta observancia de la planeación urbana" .66 la ley y ha de ser acatado i¡na! que el Presidente acata aquélla" .
. 67 En 1964, la entonces Secrtrtaría de Patrimonio Nacional informaba haber
M Que este texto sea una paráfrasis ~el artículo 89-1 ~e I~ Const~tuci~n (el ¡,; ual reall.zado "anteproyectos de leyes para institucionalizar los Planos Reguladores" co-
sej'¡ala como primera atribución del Presidente de la Repubhca la ejecución de las mo pa":e de ~n programa de asesoría a los gobiernos locales en la materia. (Secretaria
leyes "proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia") no deja de de PatrImonio Nacional, 1964:4.)
66 LA CIUDAD, LA PROPIEDAO PRIVADA y EL DERECHO l .A PROPIEDAD URBANA y LA PlANEACIÓN 67

torio determinado. Esto es así porque los planes, a diferencia de otras go, no por una exigencia propiamente política, sino porque era una
formas jurídicas de la administración pública (reglamentos, acuer- condición necesaria a los efectos de establecer un régimen de pla-
dos etcétera) tienen una referencia más precisa a los programas de neación urbana aplicable a los tres niveles de gobierno, 68 ya que la
acción y a los presupuestos de los órganos cuyas actividades pre- única forma de tener un régimen homogéneo de planeación urbana
tenden regir; es decir, su contenido normativo está más próximo a es mediante un ordenamiento que se encuentre por encima de las
su objeto (la actividad cotidiana de la administración) que cualquier leyes locales . Lo que queremos subrayar aquí es que la institucio-
otra forma jurídica. nalización de un sistema único de planeación urbana para toda la
Es de suma importancia hacer notar que las adiciones y refor- República hizo necesario modificar uno de los preceptos clave del
mas constitucionales de 1976 no sólo son importantes para la pla- sistema constitucional mexicano.
neación urbana sino que significaron una modificación constitucio- Pero más allá de valorar la gravedad de esta reforma, nos in-
nal sin precedentes, ya que constituyen una excepción al principio teresa preguntarnos acerca de sus efectos. Por un lado, en el terre-
de división de competencias establecido en el artículo 124 de la pro- no propiamente juridicopolítico, si imaginamos una situación en la
pia Constitución. Al disponer dicho precepto que "las facultades que un gobierno local tratase de optar por un régimen de planea-
que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los ción distinto al que ha fijado el centro, es válido pensar que la re-
funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados", se pro- forma constitucional que comentamos tendría el efecto de restrin-
híbe que las facultades de estos últimos sean restringidas por un po- gir ese intento. Sin embargo, para que esto ocurriese, tendría que
der distinto al Constituyente. Es decir, sólo mediante ' una modifi- existir, al mismo tiempo, un interés político real por parte del cen-
cación al pacto federal, en la que intervienen las legislaturas de los tro, para vigilar que la política local respondiese a la directriz 'central'
estados, pueden éstos verse restringidos en sus facultades. Sin em- contenida en un ordenamiento federal. Como veremos más adelan-
bargo, la adición al artículo 73 que comentamos, junto con la mo- te, esto no ha sido así en otros casos, es decir, los efectos juridico-
dificación que al mismo tiempo se introdujo al articulo 115, traje- políticos (centralizantes) de esta reforma sólo se producirán bajo cier-
ron consigo una excepción a este principio, dado que, de ~cuerdo tas condiciones políticas.
con este último articulo las facultades locales habrán de ejercerse Existe, por otro lado, un segundo tipo de efectos que son más
de conformidad con la Íegislación federal en la materia. Con ello, evidentes, aunque no tienen relación con los aspectos estrictameme
es el Congreso de la Unión (legislador ordinario federal) y ya no el jurídicos de la reforma, sino con su valor simbólico en la formación
constituyente permanente quien define el a\cance de las facultades 4 .....;=-_)'consolidaci.ón de los gremios que integran el aparato burocrático
locales. La cuestión no pasó inadvertida a los ojos de los juristas. del Estado. Con la generalización de un régimen de planeación se
Ya hemos señalado (supra, p . 45) la insistencia de Oabino Fraga so- generaliza también el uso de las categorías que la ley utiliza para
bre la modi fícación al régimen de competencias que traía consigo definir los procesos que regula (asentamiento humano, centro de po-
la reforma al artículo 115 de la Constitución. En el mismo análisis blación, conurbación) y los procedimientos de intervención (planes,
citado, el autor señaló que "tales modificaciones que se hacen al declaratorias, programas o , más recientemente, planeación demo-
régimen federal en que sólo la Constitución debe fijar las facultades crática, etcétera). Este lenguaje tiene, desde luego, sus expertos (los
de la Federación y las de los Estados, vienen a acentuar el centra- planificadores urbanos, ahora acompañados de abogados), quienes
lismo político ya tan avanzado y a echar por tierra todas las aspi- así se convierten en un gremio orgánico. Gracias a este lenguaje, ad-
raciones sostenidas en cruentas luchas por el establecimiento del ré- quieren identidad a lo largo del aparato estatal y del territorio na-
gimen federal de México" (1976). cional Y. gracias a que ese 'lenguaje está "consagrado" en la ley, ad-
Resultaba ciertamente extraño que en el propio texto constitu- quieren una nueva presencia en la creación del discurso oficial. Más
cional se reconociese un centralismo que, si bien es ingrediente co- que un vocabulario técnico, el lenguaje de la planeación conlleva
nocido del sistema político mexicano, había sido cuidadosamente
marginado del discurso oficial y, sobre todo, de su lugar privile- 68 A m'enos. claro. que en el propio texto constilucional se hubieran incorpo-
giado, el discurso jurídico. ¿Por qué, entonces, fue llevado al texto rado rodas las reglas que com ponen dicho régimen. Un cierto recato iinpediria in-
constitucional algo que funcionaba muy bien fuera de él? Desde lue- corporar al texto constitucional los 47 artículos que componen la LGAH.
 LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 69
68 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO

una concepción de la estructura so~i.al (sector p~blico, sector ,?:i- bana. Sin embargo, en la misma ley se incorporó una figura adi-
vado, sector social), Y del derecho (mstrumento de la planeaclOn cional, la de,claratoría, que debía expedirse con posterioridad al plan
urbana). En un sistema político en el que la !ey no se cumple tall:to y cuya funCión era señalar las restncciones a la utilización del suelo
como se venera el valor simbólico de la misma adqUIere especial en un área determinada de un centro de población. El contenido nor-
importancia en ~l estudio de las funcione~ social~ de la legisl~ci~'m. mativo de tales declaratorias era el mismo que las leyes habían fi-
En este campo es donde la LGAH produjo sus pnmeros Y mas Im- jado !,ara los .planes. Existían, entonces, dos figuras jurídícas para
un mISmo objeto. La LGAH, cuya función primordial era la de in-
portantes efectos sociales. tegrar el régímen de la planeación urbana, mantuvo separadas am-
b~. figuras en lugar de fusionarlas en una sola. Esta separación pro-
La ley, soporte y /{mite de la plane(lción urbana pICiÓ, en los hechos, una restricción a la institucionalización de la
planeación, ya que, al disponerse expresamente que las declarato-
Hemos dicho que el año de 1976 marcó.la culminación d~ una e!apa rias tenían efect?s sobre la !,ropiedad, se puso en duda que los pla-
en la institucionalización de laplaneaclón urbana. Al mismo Ilem- nes, ,?or e~los ffilsmo~,. surtIeran tales efectos. Por varios años pre-
po, con la LGAH se abrió una etapa en la que la multiplicación de valeCIÓ la mterpretaCIon de que no bastaba con expedir, publicar y
las figuras jurídicas diseñadas para apoyar la planeaclón ha llegado registrar un plan qne señalara los aprovechamientos del suelo de una
a tal extremo, que hoy tienden a ser más ~n obstáculo que un. im- ciudad, sino que, además, tales aprovechamientos debían ser obje-
pulso para la propia planeación. Esto es aSI porque lo que con~lerte to de una declaratoria. Ello implicaba la necesidad de elaborar dis-
a la planeación en norma juridi.ca es, a su vez, tamblé~ ~n conJunt? cutir y aprobar dos ordenamientos con el mismo contenido' nor-
de normas que definen las condiciones de la validez J.undlca de aque- mativo. Quien conoce los avatares por los que todo proyecto de la
lla la cual se ve restringida si hay rigidez o excesiva complejidad administración pública tiene que pasar para convertirse en un de-
en 'tales condiciones. Las siguientes líneas tienen por objeto mostrar creto publicado en el Diario Oficial sabe que duplicar el procedi-
que el exceso de figuras jurídicas relativas a la planeación y las re- miento equivale a obstaculizar el proyecto.
laciones entre ellas ha dado como resultado lo que puede denomi- Es preciso aclarar, no obstante, que las recientes reformas a la
narse una sobrecarga del régimen de la planeación urbana. Estamos LGAH (Diario Oficial del 7-11-1984) modificaron sustancialmente esa
ante un proceso social en el que las intenciones de los actores (esto situación. Si bien no desaparecieron las declaratorias, éstas tienen
es los redactores de las leyes que persiguen !a consolidación de la ahora.-una fu~ión complementaria en relación con ios pianes, cu-
pl~neación) resultan fr\1stradas por su propia práctica legislativa. yos efectos directos sobre el derecho de propiedad quedaron explí-
El exceso de figuras jurídicas a que nOS refenmos se observa en citamente definidos. 70
los siguientes tres puntos: la duplicidad entre planes y declarator!as; El segundo elemento en la 'sobrecarga' de figuras jurídicas de
la excesiva proliferación de tipos de planes en diversos ordenamien- la planeación urbana es la gran confusión que ha prevalecido en los
tos, y la reciente superposición del régimen de la Ley de Planeaclón componentes del sistema de planes. Se entiende por sistema de pla-
al régimen de la planeación urbana. .,. . nes al ~onjunto de div~rsos tipos de planes que, en forma comple-
En primer lugar, la LGAH creó una duplICidad mneces.ana en- mentaria, cubren los diversos niveles territoriales (nacional, regio·
tre dos figuras: los planes y las declaratonas (de usos, desunos, re- nal, local) o aspectos sectoriales (infraestructura, transporte, agua,
servas y provisiones). Al disponer expresamente la oblIgatonedad etcétera) del problema urbano. En el caso de la legislación mexi-
de los planes de desarrollo urbano ,69 la LGAH confirmaba, com? he- cana, el sistema establecido por la LGAH fue ampliado considera-
mos visto una tendencia que mostraban no sólo las leyes antenores blemente con diversos tipos de planes incluidos en las leyes estatales
sino incl~so los escasos análisis jurídicos que se habían publioado 70 El ÁrtícuIo 28 de) nuevo exlO de la ley indica que que "d ejercicio del derecho
antes de 1976: el carácter obligatorio de los planes incluye, casi siem- de propiedad sobre bienes inmuebles ubicados en dichos centros (los urbanos) se su-
pre de modo expreso, efectos sobre la propiedad inmobiliaria uro jetará ~ las normas contenidas en los planes o programas de desarroUo urbano co-
rres~n,dientes Y. en su caso, en las declaratorias de usos, reservas, provisiones y
69 Artículos S, 9 (fr. V) 16 (apartado A), 35 y 40 del texto original. destmos"(subrayado nuestro).
70 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 71

de desarrollo urbano. Es verdad que los cuatro tipos que estableció les son los que tienen por objeto precisamente el desarrollo urbano
la ley (el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, los Planes Estatales de I?s centros de población. Con ello, el territorio municipal, en su
de Desarrollo Urbano, los Municipales de Desarrollo Urbano y los c.onJunto, deja de ser un 'nivel' para el que forzosamente deba exis-
de Ordenación de Zonas Conurbadas)71 no formaban un sistema de tir un plan. _
planes adecuado, ya que, salvo los de ordenación de las zonas co- y decimos 'en parte', porque tales reformas a la LOAH no lo-
nurbadas, los demás no tenían como objeto de regulación unidades graron contrarrestar del todo los efectos de lo que es el tercer ele-
territoriales definidas geográficamente (regiones, ciudades) sino po- mento de. esta proliferación de figuras para la planeación urbana.
líticamente (estados, municipios). Baste decir que en la LOAR no se Nos ~~fenmos a la superposición parcial del régimen legal de la pla-
previó un tipo de plan cuyo objeto fuesen las ciudades. 72 Lo que en neaclOn del desarrollo, ~ue surgió durante el gobierno de Miguel de
anteriores legislaciones se crep con el nombre de plano regulador la Madnd, ~~bre el régImen de la planeación urbana.
o plan director para una ciudad como una unidad de planeación, Un anábsls comparativo de la Ley de Planeación (1983) (en ade-
simplemente no apareció en la ley. Para llenar este vacio, las leyes I~te LP) y la ~GAH demuestra que, en rigor, no existen contradic-
locales de desarrollo urbano establecieron los planes directores ur- clOnc:s sus~nclales entre ambas. 75 Algunos desajustes de carácter
banos para cada centro de población. Pero no se detuvieron ahí, termmológlco fueron corregidos en las mencionadas reformas a la
sino que crearon entre cuatro y seis tipos de planes que 'comple- L?":H. Así, el antiguo Plan Nacional de Desarrollo Urbano se con-
mentaron' (sobresaturaron, en realidad) al sistema creado por la VIrtIÓ en el Programa Sectorial de Desarrollo Urbano, ya que, co-
LOAH.73 En suma, planes de todos tipos y para todos los gustos te- mo se sabe, la categoría 'plan' quedó reservada para el Plan Na-
nian al fin un lugar en los textos legales. Sin embargo, si éstos eran cional de Desarrollo.
interpretados rigurosamente, con frecuencia ocurría que existían No existen, entonces, en principio, razones jurídicas para que
relaciones jerárquicas entre ellos, o bien la existencia de unos pla- un ti~? d~ pl~e~ción entorp~zca otro. Los problemas se derivan
nes era una condición para que pudieran elaborarse otros, de tal de la msplraclón que ha sUSCItado en las legislaturas de los estados
modo que la tarea de elaborar y poner en vigor un plan enfrentaba la LP: No es sorprendente que un buen número de entidades fe-
obstáculos por la inexistencia de otro plan . .El aparato jurídico de derativas cuente ya con su ley local de planeación, redactada a ima-
la planeación empezaba a volverse contra ella. gen y semejanza de la federal. Lo que interesa señalar aquí es que
Las mencionadas reformas a la LGAH contribuyeron en parte todas es~ I.eyes crean nuevas figuras, tales como los planes estata-
a simplificar la cuestíón, ya que borraron la separación entre los pIa- les y mumclpales de desarrollo, que son las -réplicas locales del Plan
nes municipales y los de centros de población. A pesar de la incierta NaCIonal· de Desarrollo. El probiema de ios pianes muniCipales de
redacción del nuevo texto,74 queda claro que los planes municipa- desarrollo~ que ab?rd~ían el desarrollo socioeconómico en conjun-
to a este Illvel terntonal, es que sus autores, los ayuntamientos ca-
recen? de ~bra se ha dicho, _de la capacidad política y econó~ca
71 Artículo cuarto del texto original. para mf1Ulr en las determinantes yen los obstáculos de eso que lla-
12 A primera vista, los planes municipales habrían tenido esta fU1l 7ión. ya ~~e
muchos munici'pios están ocupados por una ciudad y pequeftas poblaciones penfe- man el desarrollo ec?nómico y social. Lo que ocurre, entonces, es
ricas. Sin embargo, algunos municipios cuentan con un territorio tan vasto, que que esos planes termman por ocuparse de aquellas materias de las
alberga todo un sistema urbano compuesto por varias ~i~d,ades. cada una de la,s cua- cuales al ~enos als.unos ayuntamientos sí pueden hacerse cargo. y
les requiere su propio plan. En el otro extremo, hay mumC1plOS totalmente ur~ esas matenas son, Justamente, las relativas a la administración ur-
(GuadaIajara. Monterrey, Puebla, etcétera) que forman parte de aglomeraCIones me-
bana. O sea, los únicos contenidos posibles de esos planes son los
tropolitanas que los rebasan. . '
7] Aparecieron en los textos legales los planes regionales, s~br~glonales, zo-
nales, parciales. sectoriales Y. desde luego. sus programas operativos. .. u~ correspo,ndiente" . Así, si bien en el primer párrafo parece disponerse, a nues-
74 En su nueva versión. el artículo cuarto de la ley establece a los Planes y t~o JUICIO con aCIerto ,. ~u~ habrá tantos planes muniCipales como centros de pobla-
Programas Municipales que tengan por objeto el desarrollo urbano de los centros ción haya en un muruClplO, en el segundo párrafo parece que el conjunto de esos
de población". Y anade en el párrafo siguiente: "Conforme se formulen y aprueben planc.:s formarán. a su vez, otro plan para el ~unicjpio en conjunto.
los Planes y Programas de los centros de población situados e~ ~l territorio de un Sobre los efectos de la Ley de Planeaclón en el campo de la planeación ur-
sólo municipio, éstos se incorporarán al Plan o Programa Mumopal de Desarrollo bana, véase nuestra colaboracción en Garza, oo. (1989.)
72 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA y LA PLANEAC1ÓN 73

mismos que la LGAH y las leyes locales de desarrollo urbano seña- la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales' intervenir en
lan para los planes de los centros de población. Así, por ejemplo, la regu~arizaci6n de la tenencia de la tierra urbana, ot~rgar licencias
además del plan de desarrollo urbano de la ciudad de Hermosillo, y permlSOS para construcciones, y participar en la creación de zonas
debe existir un plan de desarrollo (económico y social) del Muni- de reservas ecológicas (... ].
cipio de Hermosillo. ¿Existe algún tipo de relación jerárquica entre
ellos? ¿Es preciso que se elaboren, aprueban y publiquen ambos? Así pues, las reformas al régimen municipal son, al mismo tiem-
No es éste el lugar para responder estas preguntas, sino simplemen- po, reformas al régimen de la planeación urbana, pese a que los re-
te para señalar la cuestión como un ejemplo de la sobrecarga de fi- dactores del texto parecen haber ignorado por completo la íntima
guras jurídicas para la planeación. relación que existe entre las disposiciones del artículo 11 5 y la
LGAH. n
El municipio y la planeación o los límites Vale la pena hacer notar que, para su plena vigencia las mo-
de la descentralización desde el centro dificaciones al artículo 115 dependen, en primer lugar, de ~na tarea
legislativa adicional que consiste en reglamentar los preceptos de ese
Mucho más revelador que el constante ajuste y desajuste del apa- artículo, tarea que resulta sumamente compleja dado que involucra
rato conceptual-legal de la planeación al cual nos acabamos de re- tanto ordenamientos federales (la LOAH, sobre todo) como locales,
ferir, es la modificación al artículo 115 constitucioóal, que expresa tales como las leyes orgánicas municipales, las de desarrollo urbano
el proyecto de reforma municipal de Miguel de la Madrid, y la res- y las propias constituciones de los estados. La armonización de este
puesta de los poderes locales a la misma. La importancia de la re- conjunto de ordenamientos con arreglo al artículo 115 constitucio-
forma en el ámbito urbano es evidente: por primera vez se intro- nal enfrenta obstáculos técnico-jurídicos y, sobre todo, políticos.
duce en el texto constitucional una alteración en la distribución de En segundo lugar, en lo que se refiere a la reglamentación a ni-
competencias (o sea, en la delimitación jurídica del poder) entre los vel federal, las citadas r~formas de 1983 a la LGAH respondieron,
gobiernos estatales y los ayuntamientos. Hay que hacer notar que en lo fundamental, precisamente al objetivo de ajustar la distribu-
es un movimiento de descentralización que no traslada funciones fe- ción de competencias en matería urbana entre niveles de gobierno.
d~ales a la esfera local, sino funciones que correspondían a los go- y no es de extrañar que, expedidas en el mismo periodo sexenal
biernos estatales y que se envían a la esfera municipal. Se trata de las reformas a la ley sigan el esquema del nuevo artículo 115. En tér:
una especie única de descentralización en la que el centro no se des- minos generales puede decirse que el nuevo texto de la LGAH rea-
prende de nada. Desde esta perspectiva, nos interesa subrayar las firma las facultades municipales en la materia e incluso señala atri-
características de la legislación secundaria que siguió a la reforma. buciones a los ayuntamientos que no están establecidas de modo
. Los aspectos más importantes de la reforma municipal son pre- explícito en la Constitución. Tal es el caso de la facultad de otorgar
cisamente los relativos a las cuestiones urbanas, tanto en lo que se o ne~ li~ncias para fraccionamientos, subdivisiones, fusiones y
refiere a asuntos fiscales,76 como en lo relativo a la planeación y el relotiflcaclones (Art. 17, fracción X), que el texto constitucional no
control del desarrollo urbano mismo. La fracción V del nuevo texto señala de manera explícita. 78 Aunque, a primera vista, esto parece
del artículo 115 dispone que: un asunto técnico de escasa importancia, no debe olvidarse que, en
el plano local, el control sobre los fraccionamientos es una parte im-
Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales re~
lativas, estarán facultados para fonnular. aprobar y administrar la zo~ • 11 En particular, no parecen haberse dado cuenta de que retiraron la di~posi­

nificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la crea· Clón expresa de acuerdo con la cual las leyes locales en materia urbana debían ha-
cerse de conformidad con la federal. Este era el aspecto de la reforma constitucional
ción y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar de 1976 que más había llamado la atención de juristas como Gabino Fraga. Véase
SUpra, p. 45.
76 De acuerdo con la fracción IV del nuevo artículo 115. los ayuntamientos 78 Sobre este punto, puede decirse Que, si bien el texto constitucional no men-
"percibirán las contribuciones [ ... ] sobre la propiedad inmobiliaria de su fraccio- ciona expresamente este tipo de licencias, éstas están implícitas en las frases
namiento, subdivisión, consolidación, traslación y mejora asl como'las que tengan "administrar la zonificación" y "controlar y vigilar la utilización del suelo" que
por base el cambio de valor de los inmuebles" . si están incluidas en el texto. '
74 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 75

portante del control del crecimiento urbano y, al mismo tiempo, de latura local. Adicionalmente, dicho plan req uiere un "dictamen de
la generación de ganancias para el capital inmobiliario. Huelga de- congruencia [... ] con el Plan Estatal de Desarrollo Urbano", el cual
cir que, conforme se fue intensificando el proceso de urbanización debe ser emitido por una dependencia del Poder Ejecutivo del Es-
del país en las últimas décadas, fueron apareciendo leyes estatales tado (Ar!. 22, fr. I1).
de fraccionamientos que depositaban esas atribuciones en los go- Por otra parte, se crea la categoría de "centros de población
biernos estatales. Es una fuente de poder que las reformas a la LGAH estratégicos", que son definidos por el Plan Estatal de Desarrollo
devuelven a los ayuntamientos. No podemos dejar de señalar que Urbano y cuyos planes son elaborados por el Ejecutivo del Estado
en la movilización empresarial de 1976 en contra de la LGAH, uno "con la concurrencia del ayuntamiento respectivo" (art. 27) y, una
de los aspectos más criticados de la iniciativa era precisamente el vez aprobados por dicho ayuntamiento y el gobernador, son envia-
que se otorgaban a los ayuntamientos facultades de reglamentación dos por éste a la legislatura para su aprobación definitiva. Con to-
y control directo sobre la expansión urbana. No se sabe de empre- do esto, los ayuntamientos del Estado de México tendrán que com-
sario alguno que, durante la administración de Miguel de la Ma- partir con otros órganos una atribución que, de acuerdo con la
drid, haya dicho que la reforma municipal atenta contra la propie- Constitución, les corresponde en forma exclusiva.
dad privada. Asimismo, la citada ley crea la "licencia estatal de uso del sue-
Volviendo al argumento principal de este apartado, las refor- lo" (art. 122) "que será expedida por la Secretaria de Desarrollo
mas a la Constitución y a la LGAH en materia de atribuciones mu- Urbano y Obras Públicas", dependiente del Ejecutivo Estatal, a pe-
nicipales obligan a los gobiernos estatales a desprenderse de una se- sar de que el artículo 115 constitucional señala como facultad de los
rie de facultades que habían venido ejerciendo en las últimas décadas. municipios la de "controlar y vigilar la utilización del suelo en sus
La instancia legislativa en la que esta transferencia tiene que ser tra- jurisdicciones territoriales". En síntesis, el Congreso y el Gobierno
ducida a normas específicas, y sin la cual es muy difícil llevarla a del Estado de México, al igual que muchos otros en la República,
la práctica, es la legislación local. Es decir, en aquella parte del pro- han escamoteado las nuevas atribuciones municipales a través de la
ceso de reglamentación del precepto constitucional que no depende propia legislación. 8o Por su parte, el gobierno federal no ha presio-
sino de la situación política prevaleciente en cada estado. nado a los poderes locales, como lo hizo en 1976, para producir una
Si bien al cumplirse el plazo fijado para ello, una comisión de legislación a su imagen y semejanza. Lejos de eso, el presidente de
delegados de las legislaturas de los estados viajó a la ciudad de Mé- la República proclamó que la reforma municipal ya había sido in-
xico para hacer del conocimiento del Congreso de la Unión que to- corporada a la legislación de los estados y que sólo faltaba que los
das ellas habían cumpíido ia tarea de reformar su repectiva cons- ayifntamient6s expidiesen los reglamentos aóministrativos corres-
titución local a fin de adecuarla al texto del artículo 115 de la pondientes (Miguel de la Madrid, 1985).
Constitución General de la República,79 al mismo tiempo, en la for- Como en otros temas que hemos venido señalando, éste suscita
mulación de la legislación local reglamentaria se restringieron en rea- una serie de interrogantes acerca de la validez de las leyes locales
lidad las nuevas facultades municipales. Ejemplo de ello es la Ley que contradicen a la Constitución y, en particular, acerca de la pro-
de Asentamientos Humanos del Estado de México, publicada el 16 cedencia del amparo en su contra, cuestión que en este caso deja
de diciembre de 1983, a través de la cual las atribuciones munici- de ser meramente académica, puesto que un creciente número de
pales fueron transferidas virtualmente (o al menos en una medida ayuntamientos está bajo el control de fuerzas políticas distintas al
importante) al Congreso local, con una fuerte intervención del Po- partido oficial. En todo caso, lo que tratamos de ilustrar es que el
der Ejecutivo del Estado. Entre otras cosas, se faculta a dicho Con- análisis del régimen legal de la planeación plantea un gran número
greso para aprobar todos los planes de desarrollo urbano a que se de cuestiones de orden constitucional que se vinculan con la distri-
refiere la ley (Ar!. 11) con lo cual un plan aprobado por un ayun-
tamiento no adquiere vigencia si no ha sido aprobado por la legis-
110 Para un análisis más amplio de la 'recepción' de la reforma municipal en
79 'Adecuación' que consistió, no en reglamentar la reforma constitucional, si· la legislación de los estados, véase nuestra colaboración a la revista Alegatos de la
no simplemente en incorporar de modo textual a las constituciones locales el con· Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotza1co (número 10, dedicado a la pro·
tenido del artículo 115. ducción legislativa durante el sexenio de Miguel de la Madrid. Nov.-dic., 1988).
76 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD URBANA Y LA PLANEACIÓN 77

bución jurídica del poder dentro de la cada vez más grande y com- ello se debe al carácter ambivalente de dicha ideología. Los postu-
pleja maquinaria estatal. En el caso de las atribuciones municipales lados del artículo 27 sirven para legitimar tanto la propiedad pri-
otorgadas por la Constitución pero restringidas por los estados, que vada como su regulación por el Estado, dejando un amplio margen
tanto recuerda la vieja fórmula del "obedézcase pero no se cum- a la definición de los límites entre ambas.
pla", estamos ante uno de los límites del centralismo del sistema po- Por otra parte, a pesar de que la LGAH no alteró de manera sus-
lítico mexicano: este sistema es lo suficientemente centralizado para tancial el régimen de la propiedad urbana, su expedición provocó
lograr que los poderes estatales aprueben una reforma constitucio- una revuelta empresarial precisamente en defensa de la propiedad
nal" que, de aplicarse, reduciría su poder sobre los procesos ur- privada. Esta aparente paradoja se explica, según vimos en la se-
banos, pero no lo suficiente como para impedir que, en muchos es- gunda sección, por tres razones relativas a la coyuntura política de
tados, esa reforma sea revertida, incluso a través de medios juridicos. entonces. Primero, la fuerza de la campaña contra el proyecto de
En una coyuntura de cierta gravedad política, como la de 1976 en ley descansaba, al menos en parte, sobre la ignorancia social acerca
la que el proyecto de LGAH había suscitado un cuestionamiento de del verdadero contenido normativo de dicho proyecto. Diez años
la figura presidencial, una ley federal pudo desatar un alud de leyes después, leyes como ésta ya no asustan a nadie, lo que constituye
locales hechas con el mismo molde. Una década después, fueron una buena ilustración de que las instituciones jurídicas no existen
otros los intereses sociales (mantener el control del desarrollo ur- como entidades eternas y que se da un proceso de aprendizaje a tra-
bano en manos de los gobernadores de los estados) los que impiden vés del cual toda nueva formulación normativa se va incorporando
una modificación de las competencias gubernamentales sobre la pro- a la cultura jurídica de una sociedad. Para muchos propietarios ur-
piedad urbana. banos, el año de 1976 fue la primera lección de un juego que pronto
aprendieron y que a la larga no sería tan peligroso como parecía.
Segundo, un aspecto fundamental del conflicto no era tanto el al-
RECAPITULACIÓN. TRES E5CENARIOS DE UNA PIEZA LEGISLATIVA cance normativo de la ley sobre la propiedad privada, cuanto la con-
cepción de la propiedad que en ella se consagraba. La idea de que
A 10 largo de este capítulo hemos tratado de ubicar la Ley General el poder estatal está facultado para imponer modalidades a la pro-
de Asentamientos Humanos en tres escenarios diferentes aunque ín- piedad, incorporada a la Constitución desde 1917, era (¿es?) aún
timamente ligados entre sí: la ideología estatal (en este caso repre- discutible para muchos empresarios. En este sentido, la disputa de
sentada por al artículo 27 constitucional), las condiciones políticas 1976 no versaba tanto sobre el derecho, cuanto sobre las ideas acer-
en las cuales surgió (esto es, la coyuntura de 1976); y la gestión gu- ca del derecho. Por último, el conflicto no puede explicarse cabal-
bernamental a la cual sirve de referente jurídico (o sea la planeación mente si no se considera, además, la tensión que en ese momento
urbana). Si observamos el significado de la LGAH en estos tres es- existía entre el presidente de la República y los más poderosos gru-
cenarios, podemos ver que tiene connotaciones específicas en cada pos empresariales. Lo que se impugnaba no era sólo lo que procla-
uno de ellos. maba el texto de la ley sino también quién 10 proclamaba. Como
Por una parte, hemos visto que esta ley se presenta a sí misma hemos visto, bajo otras condiciones políticas, se han expedido re-
como portadora de un nuevo régimen para la propiedad urbana, fun- formas a la LGAH que han ido más allá en la restricción de los de-
dado en la tesis de la función social de la propiedad tal como lo pro- rechos de los propi.etarios privados, sin que esto haya traído con-
clama el artículo 27 constitucional, aunque en realidad no vino a sigo una movilización empresarial como la de 1976.
modificar sustancialmente el contenido de los derechos de los pro- Pero el resultado de la discusión y expedición de la LGAH, su-
pietarios privados en el medio urbano. Si, a pesar de esto último, mamente marcado por la coyuntura política, trasciende dicha co-
la LGAH es coherente con la ideología de la Revolución Mexicana, yuntura y surte efectos más allá de la misma, no por las connota-
ciones ideológicas que en ese momento se debatían, sino por su
81 Fs oportuno recordar que las reformas a la.constitución tienen que ser apro- contenido normativo. Ello significa ubicar la LGAH en un tercer es-
badas no sólo por el Congreso de la Unión sino también por la mayoria de las le- cenario, que es el de la gestión burocrática. Vista desde la historia
gislaturas de los estados. de la institucionalización de la planeación como forma de gestión
78 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD U RBANA Y I.A PLANEACIÓN 79

pública, la LGAH adquiere connotaciones adicionales a las anterior- nómeno de lo que ocurre en el seno de las relaciones económicas
mente seflaladas. Primero, la burocracia especializada de los apa- de una sociedad. Hemos tratado de mostrar que la LGAH exhibe las
ratos estatales de planeación aparece como parte de las 'fuentes rea- huellas de las condiciones ideológicas, políticas y burocráticas en las
les' de esta legislación. Esta última no es el producto de la sola cuales surgió de una manera demasiado evidente como para que po-
'voluntad del legislador' , magnificada por todos los actores socia- damos aceptar que se trata del simple reflejo de los intereses eco-
les en una coyuntura específica, sino de un proceso de elaboración nómicos de una clase social. Esto no significa afirmar que la pro-
y sistematización de propuestas de las que es portador un gremio. ducción del derecho (y mucho menos su vigencia social) pueda darse
La 'voluntad política' que impulsa la producción legislativa es una al margen de las estructuras socioeconómicas de una sociedad, sino
condici~n necesaria pero no suficiente para producir ordenamien- sólo que no puede deducirse de tales estructuras.
tos cO

t la LGAH, la cual cristaliza un conjunto de definiciones de

los pro lemas urbanos que se va construyendo a través de los aflos
en la g tión y el aprendizaje de la burocracia. La leyes, en este sen-
tido, urrpunto culminante en el proceso de institucionalización de
un tipo de gestión burocrática que es la planeación-'y de la visión
•
de la sociedad que ésta implica.
Segundo, si bien la LGAH tuvo como resultado, más allá de la
coyuntura de 1976, el servir de fundamento legal para la creación
de un sistema nacional de planeación urbana, también significó el
establecimiento de nuevos límites a la propia planeación. No hay
duda de que a partir de la expedición de esa ley, la planeación ad-
quirió un prestigio que no habia tenido nunca antes. También es cier-
to, en lo que se refiere a la propiedad urbana, que la LGAH forta-
leció las facultades gubernamentales en materia de utilización del I
suelo urbano y suburbano; pero no es menos cierto que el régimen
legal de la planeación trajo consigo una serie de obstáculos jurídi-
cos a la propia planeación que antes no existían. En este sentido,
la ley condiciona (esto es, posibilita y al mismo tiempo restringe)
1
la planeación. Tenemos entonces que la ley, resultado de una con-
junción de prácticaS-políticas y administrativas, se convierte en un
límite de futuras prácticas, en un elemento externo de la práctica
gubernamental. Y mientras no se produce alguna de esas coyuntu-
ras en las que la voluntad presidencial aparece como capaz de cam-
biarlo todo, todo está acotado por la ley.
Finalmente, es preciso hacer notar que hasta ahora no nos he-
mos referido directamente al modo en que el orden jurídico con-
diciona la propiedad privada en cuanto relación social. Hemos vis-
to al Derecho desde el punto de vista de su génesis, en los órganos BIBLIOTECA Cli:NTRAl.
del Estado, y no desde el punto de vista de las relaciones sociales, U. K. A. M,
a lo cual dedicaremos los próximos capítulos. Pero creemos que lo
expuesto en este capítulo puede servir al menos como una adver-
tencia en contra de la idea, sumamente difundida en el campo de
las ciencias sociales, según la cual el derecho viene a ser un epife-
 2. LA FORMACIÓN DE LA PROPIEDAD
EN LAS COLONIAS POPULARES

Le plus fort n 'est jamais"assez fort pour elre tou-

jours le maUre, s'U ne transforme s%rce en droit
el l'obéissance en devoir. 1
ROUSSEAU

En el presente capítulo dirigimos nuestra atención a un tema que

se encuentra en el polo opuesto al de los temas del capítulo ante-
rior. Nuestro objeto de análisis no es una ley y sus diversos contex-
tos, sino un proceso social mediante el cual se forman nuevas re-
laciones de propiedad, y que transcurre, en apariencia, al margen
del orden jurídico. Nos referimos a la formación de las colonias po-
pulares, en las que habita un sector importante de la población ur-
bana de nuestro país. Esto, que en el ámbit0:éternacional se cono-
ce bajo la denominación de "asentamientos numanos irregulares",
representa la única opción de alojamiento para una gran parte de
la población de bajos ingresos.\El poblamiento de esos barrios co-
mienza mucho antes de que secuente
con los servicios públicos de y'
agua potable, drenaje, transporte, alumbrado, etcétera, y sus habi-
tantes pertenecen a esa categoría social que se conoce como los
'~r$inadps~. Puesto que constituyen la_exp!"gQ!! más~~ble ~~
1,. miseria urbana, las colonias populares han sido objeto de análisis
desde-Ias-ñili"nfiversas perspectivas. Se ha investigado desde el sis-
tema de producción habitacional predominante, o sea la llamada
autoconstrucción,2 hasta las estrategias de subsistencia de la pobla-
ción. Geógrafos, economistas, antropólogos, politólogos y sociólo-

I Citado por Bobbio (1984:29).

2 Sobre el tema de la autoconstrucción existe ya un número importante de es-
tudios relativos tanto a la ciudad de México como a otras del país. Véanse, entre otros,
los trabajos de Connolly (1982), Schteingart (1981), Legorreta (1984), Hiemaux (1985)
y Villarreal y Castafteda (1986).

[81]
 82 LA CIUOAD. LA PROPIEDAD r'IUVAOA 't.' EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 83

gos han emprendido la exploración empírica de este 'hábitat popu- tras que, en ]os estudios de caso, casi invariablemente se termina
lar' en torno a diversos ejes de discusión. El derecho es una de las por incluir elementos jurídicos en la explicación, y no sólo en la des-
pocas disciplinas sociales que han estado ausentes en esos análisis, cripción, de los procesos sociales, cuando se trata de análisis teó-
a pesar de que su objeto de estudio suele aparecer en la definición ricos o de algún modo generales sobre los asentamientos irregula-
misma de tales espacios. Prácticamente toda la literatura sobre el res, las categorías jurídicas desaparecen del discurso sociológico o
tema señala la irregularidad como una cuestión que define el carác- bien aparecen de un modo tan ambiguo que acaban por desdibu-
ter de esos asentamientos, pero lo cierto es que se ha puesto muy jarse entre el resto de los elementos a los que se acude en la expli-
poco interés en determinar la naturaleza de dicha cuestión y menos cación . Esto puede ilustrarse con las palabras de Peter Ward, autor
aún en identificar sus efectos sobre los procesos sociales que se des- de varios estudios sobre colonias populares en la ciudad de México:
pliegan en dichos asentamientos.
,.., f~on dos las cuestiones jurídicas más importantes de las colo- El rápido crecimiento de los asentamientos irregulares [... ] ha [ ... ) be-
Iljas populares. Por un lado, éstas surgen casi siempre al mllrgen del n~fic}!l~<?~t.m~.c~<?.s grupos de interés además de a los_~e!:l!.~~_Y i~sl:
rllgimen de planeación, esto es, del conjunto de normas juddicas me- dentes. La industria de la construcción descubrió un mercado en ex-
AJante las-cürues-se "pretende regular la conformación del espacio ur- pansión de autoCon"Sttlictores q'üe~'aho¡'a se convierten en consumidores
" bano desde los aparatos estatales; por otro lado, se origina la Ua- de materiales de construcción. Los transportistas y comerciantes al me-
nudeo de esos materiales tambTnse-6éñelícíañ~--On sÍstema de-vivien-
i mada te-,~~a irregular del suelo, que puede definirse en pocas da que es accesible para una gran pane de la fU~I.~~ c;lel[~pajo permite
palabrás comourial\E!:.üacwnernúlüe los habitantes de un barrio a esa fuerza reproducirse en forma barata, reduciendo así fas deman-
ejercen la posesión pero no la propiedad (u otro título jurídico) so- das por incrementos salariales. Los 'furiCionarios gubernamentales se
bre los predios que ocup¡'ruAl análisis de esta segunda cuestión de- benefician con la proliferación de emple.Qs 'yfeudosburocráticos; ellos
dicamos el presente capítulo. mismos pueden también recibir ingrésos por permitir prácticas ilegales
Hay que advertir que el estudio de los problemas jurídicos de y por otorgar licencias de fraccionamientos (que no cumplen los re-
las colonias populares es algo más que la simple adición de un as- quisitos legales). Algunas veces pueden también obtener el apoyo po-
pecto que otras disciplinas no hablan considerado. De hecho, el pro- lítico de lazos de clientelismo desarroUados con los residentes. En ge-
blema no consiste exactamente en que la cuestión jurídica no haya neral, el ge:iliíerno -en su
conjunto se ha beneficiado de las crecientes
sido incorporada, sino que no ha sido explícitamente reconocida co- oportunidades que los asentamientos irregulares ofrecen para el man-
tenimiento de la estabilidad social (Ward. 1983:37. Traducción nues-
mo un problema. Un ejemplo de ello es el debate que se ha desa- tra).- -
rrollado en torno a los efectos de la regularización de la tenencia
de la tierra sobre el mejoramiento urbano de estos espacios. Como Este párrafo contiene sin duda un buen recuento de los bene-
parte del argumento en favor de la "libertad para construir", una ficios que diversos grupos sociales obtienen gracias al crecimiento
importante corriente de autores ha sostenido que la seguridad que de los asentamientos irregulares. Lo que no aclara es cuáles de esos be-
representa para los pobladores el contar con títulos de propiedad neficios pueden ser atribuidos a la irregularidad misma. De este mo-
es una condición que favorece el que ellos mismos introduzcan me- do, los asentamientos populares son calificados, aunque vagamen-
joras a sus viviendas (Turner y Fichter, 1976). En estos análisis, un te, a través de una categoría juridica (la irregularidad no es sino una
elemento fundamental, una variable independiente diríase, en la de- noción jurídica) pero, al mismo tiempo, se deja de lado el problema
finición de un ~blema social está dado por una categoría jurídica. de esclarecer el significado de esa calificación. El objetivo principal
Se afirma que[9.erta situación jurídica (la resultante de la regula- del presente capitulo es mostrar que, para comprender cabalmente
rización de la tenencia de la tierra) daría lugar a una práctica social los asentamientos irregulares, el derecho debe ser explicita y no sólo
determinada <el mejoramiento de la vivienda);' Sin embargo, la cues- implícitamente considerado junto con los factores económicos y po-
tión rara vez es vista a la luz de la socioró~a del derecho o de al- líticos que explican los diversos aspectos de ese' fenÓmeno. No tra-
guna otra de las vertientes de la investigación Jurídica. tamos de sugerir que el orden jurídico deba ser considerado como
Por lo demás, en los análisis sociológicos sobre este tema se ob- el único, ni siq"ie~a el más importante, de los factores explicativos
serva una muy desigual incorporación de la dimensión jurídica. Mien- de esos procesos sociales, sino únicamente que las interacciones en-
 84 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 85
Y('o :.
k",;.¡, ·1
,
tre el derecho y las otras dimensiones de la vida social son dema- , hablar de mecanismos multiformales y nó informales, de acceso al
siado importantes como para ser ignoradas, En otras palabras, nos ¡ __suelo. Se mita de un-punto cruCliC ya qué, como VerelIlOS, 'éí papel
proponemos demostrar que, en el proceso de formación y conso- aeraerecho en las colonias populares se da a través de las formas
lidación de las colonias populares, lo jurídico es una cuestión tan mediante las cuales los actores sociales se representan sus posicio-
"real" como lo económico o lo político y que influye en las estra- nes unos respecto a otros. Tal es el poder de esas formas, que, sin
tegias y en la propia constitución de los sujetos sociales, contribu- / darse cuenta, muchas veces los mismos investigadores llegan a in-
yendo de manera decisiva al establecimiento de las relaciones so- corporarlas en sus análisis como definiciones válidas de sus objetos
ciales. El hecho de que en la formación de las colonias populares , de estudio. Así como se dice que tal o cual parte de una ciudad es
se infrínjan diversas normas jurídicas no significa que la cuestión¡ írregular: también suele hablarse, por ejemplo, del carácter ejidal
jurídica esté totalmente ausente en tales procesos. ~ de las tierras como si fuese un atributo de las tierras mismas (éstas
En particular, trataremos de mostrar dos cuestiones fundamen- pueden ser fértiles, accidentadas, incomunicadas ... y ejidales), cuan-
tales que en la literatura existente sobre el tema han sido ignoradas do en realidad lo ejidal no es más que una forma de atríbuir un sig-
1; por lo general, La primer,a de ellas es que el pápel del qereé? en nificado jurídico a las relaciones que existen entre determinados su-
-~ las colonias popnlares es sumamente ~~ No sólo porque exis- jetos en torno al uso y disposición de tales tierras. Desde una
,,' ten, en el propio orden jurídico, muchos tipos de irregularidad, 3 si- perspectiva sociológica, no importa determinar, por ejemplo! si en
no porque la norma jurídica con base en la cual se dice que un acto un caso concreto las tierras son en realidad propiedad de un núcleo
es irregular, puede tener, en la práctica, diferentes significados para agrario o de una empresa inmobiliaria (es decir, si la,~ tierras "soIl"
los actores sociales, dependiendo de las' condiciones políticas y cul- ejid,!!es o,lllly¡¡das), pues ello equivale, más bien, a l!!onüiiCUlise
turales prevalecientes. Por ello no puede hablarse del problema de ~rca d'll!! yplidez de.,UJ1,& n()!!!!'!J!tnllif.a sobre otra; lo que es el
la tenencia irregular como.un,tipo de-problema. En este sentido, no trabajo del juez, no del investigador social.1:oqUeiiñporta es saber
basta con la sola categoría de 'irregl!laridad~, ya que ésta no ¡liude cómo perciben esa cuestión los actores sociales participantes; es de-
a una situación social sino a muchas. Vale la pena hacer notar que cir, cómo es que las formas que se utilizan para representar el ac-
suele hablarse de la irregularidad como si fuera un atributo intrín- ceso al suelo son establecidas, aprendidas y aceptadas o impugna-
seco de ese tipo de espacio urbano.' Para aceptar que la irregula- das por los actores de un proceso social. Por ello es necesario
ridad es un problema en sí mismo, habría que colocarse en una pos- determinar cuáles son las formas prevalecientes en cada caso.
tura desde la cual se observara a lo jurídico en sí mismo. Cuando El análisis de la cuestión jurídica en las colonias populares no
se trata de observar a lo jurídico en relación con los procesos so- debe consistir en la mera confrontación de las normas jurídicas con
ciales, la diversidad de esta relación aparece como un punto de par- las prácticas sociales. Si se estudia el problema sólo a través de ese
tida necesario. ~'7- contraste, seráirilposible ver el modo en que las propias normas in-
__ _\," La segunda cuestión que queremos hacer destacar es,que¿;!os fluyen sobre dichas prácticas. Lo que proponemos como estrategia
de investigación es explorar la forma en que el derecho aparece en
l;}' asehtamientós"ifregulares no tien.en un carácter "i,ºformal:d1como
se dice en gran parte de los estudIOS sobre el tema.!;EI hecho de que
el acceso de los pobladores al suelo no sea objetoae una formali-
los procesos de formación de esos asentamientos. Lo interesante es "
que, al menos en México, las formas jurídicas aparecen desde el ini-
zación como la que exigen las leye~,y! o reglamentos no quiere decir cio mismo del poblamiento. El control sobre la tierra, esa relación
que se lleve a cabo sin forma alguna.iEn
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todo caso tendriamos que de poder que, en el plano local, hace posible que sean unos y no
otros quienes distribuyan los lotes a los colonos en el proceso de ocu-
3 Las leyes y reglamentos atribuyen distintas consecuencias jurídicas a diver· pación, nunca aparece como un poder sin nombre. Aparece siem- V'
sos supuestos. Compárese por ejemplo, la sanción económica aplicable a una cons~ pre expresado en términos tales, que lo hacen reconoCible y legíti-
trucción levantada sin licencia, frente a la sanción de privación de la libertad apli· mo ante los demás. Independientemente de cómo obtuvieron el
cable a la ocupación de tierras sin consentimiento del propietario. Incluso entre tierras
sujetas a diversos r.egímenes, los mismos actos generan consecuencias jurídicas distintas.
control sobre la tierra, quienes lo ejercen se presentan siempre a sí
4 En rigorllln espacio geográfico no puede ser calificado de irregular. So~ las mismos como investidos de un derecho para hacerlo, invocando siem-
prácticas sociaIeS-"'y no los objetos los que pueden tener un significado juríd~ pre algún concepto jurídico en el cual encaja su situación; es decir"
 LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 87
86 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO

ra legitimar su poder. Las formas de legitimación conjugan estas dos

nunca aparecen vendiendo o asignando lotes solamente "porque pue- funciones contradictorias: expresar el poder para hacerlo recono-
den". Si el ejercicio de ese poder está fundado o no en el orden JU- cible y, al mismo tiempo, legitimarlo cuando es ostensible (al.me-
rídico vigen(e. eso es otra cosa. Lo imlX?nante. es recono~er qu~ es.e nos para algunos). que su ejercicio contraviene alguna norma Jurí-
poder se manifiesta a través de categorlas O sImples nocIones Jun- dica. A través del análisis de estas formas de legitimación, trataremos
dicas que dan una forma reconocible a las relaCIOnes SOCIales. lla- hacer evidente una paradoja5)-as colonias populares que aparente- ~L"_
mamos formas de legitimación del control terntorlal a esas catego- mente surgen "al margen" de1'5rnen jurídico están, en realidad, con-
nas o nociones jundicas que esgrimen para legitimar su poder quienes dicionadas en una medida importante por dicho orden.,
controlan la tierra en el proceso de formación de una colonia y de En las páginas que siguen trataremos de ilustrar las anteriores
las cuales suele derivarse a su vez la legitimidad de la poseSión de proposiciones en relación con las colonias populares surgidas en tie-
quienes obtienen un lote. Como veremos a 10 largo del p.res~nte ca- rras sujetas a dos modalidades de propiedad: la propiedad civil y
pítulo, 10 que nos permite observar el papel del orden !,~rldlC.~ en la propiedad de los núcleos agrarios.
las colonias populares es el·estudio de las formas de leg1l1maclOn.
La importancia de esas formas puede resumirse en dos aspec-
~s: primero, el orden jurídico estatal no sólo es contravemd.o por LAS COLONIAS POPULARES EN TERRENOS
las prácticas socJ.¡¡Jes a través de las cuales se forma una coloma po- DE PROPIEDAD CIVIL
pular, sino qu~ formas de lel!.Í!imación que surgen de dichas J?rác-
ticas sustituyen iU orden jurídicp}puesto que desempeñan el mIsmo En la presente sección abordaremos los problemas más recurrentes
papel que éste en condiciones normales de efica~la, a saber: eI otor- en la formación de colonias populares en terrenos sujetos a lo que
gar un significado de obligatoriedad a las relaCIOnes SOCIales unpe- comúnmente se denomina propiedad privada. Dado que nos inte-
~antes. 1 .. .." " 1
Segundo, aunque dichas formas de egltlmaclOn exp~esan e
resa comparar lo que ocurre en tierras sujetas a distintos regímenes,
conviene empezar por introducir una precisión terminológica que
poder de los que controlan el acceso al suelo en una coloma (y ~a­ consideramos fundamental.'En los medios académicos y políticos '.
ci~s a ello sustituyen, diríamos con é~ito, a las.normas estatales. : l~s de nuestro país suele utilizarse efiérmi ' r ' ·v da· ~ra,
formas mis~s no son enteramente mdependlentes del orden J rí- referIrSe exc uSlvamente a la ro iedad ue .. _ci- ~
dico estataL a legitimidad de este último casi nun<:.a.,es puesta. en vi es eJando uera la propiedad e las corporacio!!.e.!..rii.da.Iny_~o­
.duda por q enes ejercen el control del acceso al sueloj;-nadle que ~les, 'ia cual sueie quedar übicac1a en un¡¡-caiegoría separada qüé
venda lotes de un fraccionamiento no autorizado o terrenos de un se oenomina ' ropiegad social'. Pero si estamos de acuerdo con
ejido se presenta ante los demás con una legitimidad ajena a la del
Macpherson (1978: .~nque la n'!_la_cli.!1in.tiYIl"dcJIIPT.P.l11l<d"dpri:..
orden estatal-;' al contrario, tratan de convencer a los colonos o vada es el derecho a eXflllji:..ª .Q1LOS (en oposición a la propiedad co-
a las autoridades de que su poder tiene ,:,n fund~~~to._e!:, :l .ord~~ ITlliñ "queeseréierech" de esos otros a no ser excluidos), llegamos
jurldico-estatal. Esto les impone la neceSIdad de mcorporar a-su QIS- a la ~onclusión de que en México existen otros regímenes de pro-
curso ciertas categorías jurídicas y de observar cIertos comporta- piedad privada además del regulado por la legislación civil. Más ade-
mientos previstos por las leyes y reglamentos. Dicho de otro modo, lante (p. 109) veremos que, si bien la propiedad de los núcleos agra-
a pesar de que contravienen la ley, no pueden dejar de invocarla pa- rios (ejidos y comunidades) es sustancialmente distinta de la civil por
el régimen legal al cual está sujeta, la misma debe ser considerada
s Existen en nuestro país algunas excepciones notables a esta afirmación. Por como una modalidad de la propiedad privada; sin embargo, por ra-_
ejemplo, en la ciudad de Monterrey, el movimiento d~no~in3:do "Tierra ~ Liber·
tad". de orientación maoista, proclamaba las colomas t~corporadas a el como
zones que sería largo explicar aqU.íjlad~o;:r~ina y la enseña~za da.,f )
"territorios liberados" y, consecuentemente, rethazaba los mtentos gubernamenta· derecho en nuestro país han consa ra a Idea de que el reglme!)
les por regularizar la tenencia de la tierra (véase ViUarTe~l y Castai'l.eda, 1987~. Fu~ra de propiedad que regulan los códigos civiles es el de la propiedad;
de casos como éste, en la inmensa mayoría de las colomas populares del p3.1S, qUle· como si los demás regímenes fuesen sólo desviaciones o deform~­
nes controlan el acceso al suelo,lejos de cueslÍQnar la legitimidad del Estado, acuden ciones de esa especie de concepto fundamental. No deja de lIamat ~
a sus instituciones- en busca de legitimación.
 "'-
C"
~ 88 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 89
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~ la atención el hecho de que, mientras que el texto constitucional pro- venir el gobierno federal en la formación y desarrollo de las colo-
;;t clama la existencia de una propiedad originaria de la nación, de la nias populares, las relaciones políticas prevalecientes serán las de ca-
>r cual se deriva la propiedad privada en sus diversas modalidades, la da entidad federativ":¡'a tolerancia ?represión gubernamental frente
mayoría de los juristas y, sin darse cuenta, el resto de los científicos a la formación de :n\Íevas colonias! la existencia o inexistencia de
I~~ciales, piensan que sólo existe una forma de propiedad privada, programas de regulari7.ación de la teñ'e'ncia de la tierra, así como las
t.!¡t que regulan los códigos civiles. 6 condiciones en que ésta se lleva a cabo, dependen en gran medida
/' , . En adelante llamaremos Pf.9.Piedad·civil a aquella modalidad de de las condiciones políticas localé$}.He aquí un primer rasgo del prlÍ-
o la propiedad privada que responde a la definición de los códigos ci- ceso de formación de las colonií!?populares que tiene como origen
viles, es decir, a aquella en la gue "el propietario denna c~ una cuestión jurídica.
gozar y disponenleelfaooiiías-¡riñifii.ciones y moAj¡[iQ.a<l~t que fí- Dado que no es nuestro propósito ofrecer aquí un análisis sis-
jeIÍJas1.ey~S" (artículo 839' del Código Civil del Distrito Fedér'iíl):' temático de esa legislación, sino mostrar la forma en que influye en
Es de hacer notar que esta definición no da cuenta, ella misma lo los procesos urbanos, el criterio que seguiremos en nuestra expo-
reconoce, de todas las normas que componen el régimen jurídico sición es el de distinguir entre dos formas de creación de una co-
de este tipo de propiedad. Además del código civil, existe en cada lonia popular: ~!fraC(;ionamiento y la ocupación directa o invasión.
estado una infinidad de leyes, reglamentos y, recientemente, planes
de desarrollo urbano en los cuales se establecen limitaciones o mo- Los fraccionamientos
dalidades que definen el alcance de los derechos del propietario en
torno al bien, objeto de propiedad. Así, más que una definición, el En México, el fraccionamiento de terrenos es el mecanismo más co-
artículo citado ofrece un principio general que sirve apenas como mún para la creación de nuevos espacios habitacionales en las ciu-
'" marco de referencia. dades. Cada estado de la República cuenta con una ley en la cual
Es preciso señalar un aspecto fundamental del régimen de la pro- se definen las obligaciones que el propietario de la tierra debe cum-
piedad civil que la distingue de la propiedad de los núcleos agrarios plir para vender lotes habitacionales a partir de un predio. Dichas
y que tiene importantes repercusiones en la formación de las rela- obligaciones consisten, en lo fundamental, en la introducción del
ciones sociales a lo largo del proceso de urbanización. Nos referi- equipamiento urbano y las redes de infraestructura (agua potable,
mos al hecho de que la legislación que se aplica a los predios sujetos alcantarillado, alumbrado, pavimentación, espacios verdes, sitios pa-
a ese tipo de propiedad es expedida por los congresos locales. Dada ra mercados y escuelas, etcétera). Esas leyes contienen la definición
la estructura federal del Estado mexicano, esto significa que il! re- estatal de io que se considera un mínimo de bienesrar; ia política
Jl~ntación I?'!~.~_~~ti..ar_de _,!n es~gQ..~ro, lo cual implica a social en la que se apoyan sus normas es aquella según la cual debe
su vez una gran diversiaaa en la crennición est¡¡¡al de lo que se con- prohibirse la venta de un lote urbano que no alcance ese mínimo.
sidera urbanización irregular. Lo que es irregular en un estado pue- Esto es, se busca que. el propietario cUffiJJlasu "función. ~o~ial" a
de no serlo en los treinta restantes. Además, el carácter local delré- través de la'-ereadón-deunespácio' urbañiiqúe orréica la saíisfac-
gimen signifICa que las autoridades competentes p~fiIc.vigilar su ción de necesidades básicas; pero también~se busca evitar que el go-
cumplimiento serán las de los estados o municipios.8~~no inter- bierno se vea obligado a introducir la infraestructura y los servicios ./
mientras que sólo el propietario obtiene los benefic~
La aplicación de esa legislación implica la intervención de ór-
6 La herencia de Wistano Luis Orozco y Andrés Malina Enríquez, que lucha-
ron por demostrar que en este país existe más de un tipo de propiedad, ha sido re-
ganos estatales para asegurar que la urbanización se produzca con-
cogida sólo por los historiadores. Los juristas, cuyo sentido cOmún permea las de- forme a las leyes y los planes en vigor, y el medio más importante
más ciencias sociales, volvieron muy pronto a los moldes liberales del derecho civil. de intervención es el requisito de licencia. Quien desarrolla un frac- 1i
7 Siguiendo una vieja práctica centralista. la mayoría de los poderes legislati- cionamiento sin habéi'OliÍenido la licencia respectiva se hace acree-
vos de los estados ha adoptado esta definición en sus propios códigos.
8 Existen variaciones importantes. incluso en lo que se refiere a la distribLición lades en maleria fiscal y de desarrollo urbano . A más de seis años de la reforma.
de competencias entre los gobiernos de los estados y las autoridades municipales. Ape- la mayoría de los estados no ha expedido la legislación correspondiente, Véase supra
nas en 1983 se definieron en la Constitución [as bases de una distribución de facul- Cap. 1, p. 72.
 90 LA CIUDAD, LA PROPIEDAJ..) PRIVADA y El DERECHO LA PROPIEJ..)AD EN LAS COLONIAS POPULARES 91

dor a sanciones de diversa índole, como veremos más adelante; ade- más frecuente, sería el del propietario que fracciona y vende los lo-
más, no puede entregar a los compradores de lotes títulos de tes sin haber obtenido la licencia respectiva. Fínalmente estaría el
propiedad debidamente inscritos en el registro público correspon- caso en el que una persona, haciéndose pasar por el propietario sin
:", diente~ carencia de estos títulos por parte de quienes han com- serlo, fracciona y yende lot~n este último supuesto, se introduce
~ prado un lote en un fraccionamiento no autorizado es lo que nor- un elemento nuevo que rebasa la lógica de la legislación sobre frac-
malmente da lugar a que una colonia se califique como irregul\Y:...) , cionamientos para entrar al campo del derecho penal al encajar en
Además de los requisitos relativos a la producción de la urbaniza- la definición del delito de fraude. En este tipo de fraccionamientos,
ción misma, la expedición de la licencia implica el pago de impues- no únicamente se falta a la obligación de construir ciertas obras si-
tos o derechos, cuyo monto varía de un estado a otro_ Aunque la no que se infringen también los derechos de un propietario. Para
legisla~iOñ-¡ipareció en forma tardía en algunos estados," en la ac- muchos sería'evidente que el orden jurídico capitalista sólo consi-
tualidad todos ellos cuentan con leyes sobre la materia_ dera delito la acción del fraccionador cuando atenta contra otro pro-
( /[3: eficacia de la legislación depende de tres condiciones bási- pietario privado, pero lo cierto es que la penalización de las accio-
cas=13:im.ero, que los propietarios de la tierra urbanizable de la pe- nes de los fraccionadores va más allá. La figura del fraccionador
riferia>dé las ciudades posean los recursos, la capacidad de gestión clandestino ha llegado a tener, sin duda justificadamente, tan fuer-
empresarial y la voluntad para llevar a cabo la urbanización tal co- tes connotaciones negativas en la opinión pública que en algunos
mo lo ordenan las leyes de fraccionamientos . Segundo, que los po- estados la legislación penal ha sido adicionada a fin de equiparar
tenciales habitantes de esas áreas cuenten con ingresos suficientes al delito de fraude una serie de actos típicos de fraccionadoresaun
para cubrir el costo de dichas condiciones físicas más la ganancia cuando no consistan en la venta de un predio ajeno. Así por ~jem­
del fraccionador. Tercero, que los funcionarios encargados de apli- plo, el Código Penal del Distrito Federal dispone lo siguiente:
car las normas tengan la voluntad y la posibilidad de imponer las
sanciones previstas por la ley a los propietarios que no cumplan con Comete el delito d~ fraude el Que por si o por interpósita persona, cau-
las obligaciones derivadas de la misma. Los fraccionamientos irre- se perjuicio público o privado al fraccionar y transferir la propiedad,
gulares (también llamados "clandestinos"@gen de la ausencia de la posesión o cualquier otro derecho sobre un terreno urbano o rús-
alguna de estas condiciones en un contexto oe rápido crecimiento tico, propio o ajeno, con o sin construcciones sin el previo permiso de
de la población urb_ Ante la falta de otra opción habitacional, las autoridades administrativas competentes, o cuando existiendo éste
no se hayan satisfecho los requisitos en él seí\alados. Este delito se san-
muchas familias de -~sos recursos se ven forzadas a ceder parte c.ionar!..aún en el caso de falta de pago total o parcial (artículo 389
de sus ingresos a c¡¡¡¡¡bio de un jugar donde vivir, aunque quien ies bis).
vende no haya cumplido los requisitos que la ley señala. El frac-
cionador clandestino (que a veces es, por el contrario, bastante no-
Esto significa que, en los estados donde existen disposiciones
torio) es quien le da acceso a ese lote a través de una compraventa como ésta, se incurre en responsabilidad penal no s6lo cuando se
que no pasa de ser una operación privada, en el sentido de que sólo
vende la tierra ajena sino también cuando se vende la propia sin cum-
surte efectos jurídicos entre las partes, ya que no es reconocida por
plir los requisitos mínimos de urbanización que fijan las leyes ad-
'- órgano estatal algun o. ministrativas. 1O
Ahora bien, íuíl fraccionamiento puede ser calificaÓQ de irre-
Para terminar de dar una idea de la diversidad de situaciones
gular por motivos'bastante diversóS:;Un primer caso seríalel del frac-
cionamiento que ha sido autorizaa'o pero cuyo propieta'ñó ha co-
menzado a vender lotes antes de introducir los servicios. Otro caso, 10 Otro ejemplo es el del estado de México, cuyo código penal fue reformado
en 19" y su artículo 160 bis quedó en Jos lérminos siguientes: "Se impondrán de
seis meses a diez años de prisión y hasta $500 000 de multa, al que causando dai1.o
9 En el estado de México, por ejemplo, la primera ley de fraccionamientos que o perjuicio fraccione o divida un terreno en lotes, o transfiera o prometa transferir
estableció requisitos significativos para la autorización de los mismos se expidió en la propiedad, la posesión o cualquier otro derecho careciendo del previo permiso de
19'8, cuando ya habían comenzado a proliferar los fraccionamientos populares en la autoridad administrativa correspondiente, o cuando teniéndolo no cumpla con los
los municipios cercanos a la ciudad de México. requisitos prometidos."
92 LA CIUDAD. LA PROPIeDAD PRIVADA y EL DERECHO
LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 93
jurídicas que se presentan en los fraccionamientos de tierras de pro-
piedad civil, señalaremos algunos de los subterfugios legales que al- gobierno se ha visto forzado a tolerar la formación de colonias po_
gunos propietarios han utilizado para evadir la obligación de do- pulares. Se trata de una actitud que suele calificarse como "realista"
tarlos de las obras de urbanización que las leyes señalan. Podemos y que crea la sensación de una amnistía que absuelve por igual a am-
distinguir al respecto dos tipos de mecanismos: los administrativos bas partes; pero, bien vista la cuestión, los colonos que han com-
y los judiciales. Los de tipo administrativo consisten en las subdi- prad? lotes en fraccionamientos, cualquiera que sea el régimen de
visiones forzosas que las autoridades efectúan como resultado de propIedad al que esté sujeto la tierra, no incurren por ese solo he-
la apertura o ampliación de vías públicas. Las nuevas vías públicas ~ho e~ ~na situació.n que, de acuerdo con ley alguna, dé lugar a la
son abiertas, sin el consentimiento y, muchas veces, en perjuicio de Imposlcl?n de sancIOnes. Desde el punto de vista de las leyes, son
los propietarios,por lo que, en principio, éstos no están forzados l~s .fracclOna~ores qUIenes han incurrido en una u otra acción pro-
a cumplir las obligaciones propias de los fraccionadores. Así, du- hIbIda y a qUIenes .los órganos gubernamentales dejan de imponer
rante las últimas décadas, al menos en el estado de México, se ha las sanCIones prevIstas en la leyes.
eximido a los propietarios afectados por este tipo de obras de las Revisemos ahora dos de los conflictos más frecuentes en los frac- l
citadas obligaciones. Si bien existen razones para que, en principio, cionamientos en tierras de propiedad civil. En primer lugar, están
esta exención se otorgue, frecuentemente se ha utilizado para eva- los conflictos sobre las propias ventas de lotes: cuando el fraccio-
dir responsabilidades de propietarios que no han padecido, sino que nador vende el mismo lote a diferentes compradores, aprovechan-
han provocado -por diversos medios-, la apertura de calles a tra- do que los primeros clientes no han tomado posesión visible 11
vés de sus terrenos. cu:mdo el fraccionador no entrega los títulos de propiedad que of;e-
Por otra parte, los mecanismos de tipo judicial para la simu- CIO a sus compradores o cuando pretende cobrar a los colonos can-
lación de fraccionamientos sOn mucho más complejos. El caso más tida~es mayor~s.a las inicialmente pactadas. Dada la incapacidad
frecuente consiste en promover juicios de prescripción positiva (a del SIstema JUdICIal para absorber y dar salida a tales conflictos és-
veces incluso a favor de los compradores de lotes) a efecto de lograr tos adquieren un carácter político: la intervención de los órg~nos
que distintas personas adquieran la propiedad sobre diversas frac- guber~am~ntales creados ad hoc tiene un carácter conciliatorio y no
ciones de un mismo predio. El fraccionamiento se disfraza promo- de aplIcacIón de la ley.'2 Los funcionarios actúan como mediado-
viendo los juicios en diferentes juzgados, de modo tal que ninguno res, no como jueces. El resultado de la intervención estatal suele en-
de los jueces llega a estar al tanto de que la resolución que emite tonces depender de la respectiva capacidad de colonos y fracciona-
en realidad forma parte de una operación más amplia que en su con- dores· para presiona~ a las autoridades. Las 'soluciones' pueden
junto constituye un verdadero fraccionamiento. adoptar una gran vanedad de formas jurídicas, que van desde arre-
Hasta aquí nos hemos referido a la diversidad de situaciones ju- glos verbales o escritos con efectos provisionales (declaraciones de
rídicas que pueden quedar comprendidas en la categoría de buena voluntad y promesas de introducción de servicios o de res-
"fraccionamiento irregular"; y si esto ocurre en el mundo del de- peto ?e I?s términos originales de los contratos) hasta la plena re-
recho, que está compuesto de conceptos generales que nunca dan gulanzaclón de la tenencia de la tierra, entendida como la expedi-
cabal cuenta de la heterogeneidad y riqueza de las prácticas socia-
les, podemos imaginar la mucho mayor diversidad de formas en que • 11 Aunque no disponem?s de información estadística a este respecto, creemos
v~hdo s.uponer que un buen numero de las familias que adquieren un lote en un frac.
las autoridades actúan respecto a los fraccionamientos. La inter- cIOn~l~lIento popular c~recen de los recursos necesarios para iniciar la edificación de
vención gubernamental puede ocurrir como una respuesta especí- su vl~lenda en forma Inmediata, ya no digamos para construir una barda Que los
fica a situaciones de conflicto social que alcanzan el plano político proteJa de ?na even~ual invasión. Esto da como resultado que en muchos de esos
o puede consisti.r, como en algunos sistemas de regularizacíón, en fra~lOnamlentos e~lsta un numero considerable de Jotes vendidos que permanecen
baldlos por largo Ilempo.
una gestión de tipo burocrático que forma parte de un programa
12 Para dar una ide~ de.1 carácter político de esa intervención, baste decir que,
gubernamental. Igualmente, la intervención estatal puede o no te- en el Depar~amento del Dlstnto Federal, la Oficina de Colonias, que funcion6 desde
ner un carácter represivo tanto hacia los colonos como hacia los frac- los años treinta hasta ~ 970, formaba parte de la Dirección General de Gobernación
cionadores. No obstante, ante la gran magnitud del fenómeno, el y. no de las dependenCias de carácter técnico encargadas de la planeación y regula.
clón del desarrollo urbano.
94 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL lJER!:;:CHO LA PROPIEDAD F..N LAS COI.ONIAS POPUloARES 95

ción de títulos de propiedad en favor de los colonos. Durante algunos ticas de fraccionadores y colonos son legitimadas, sin necesidad de
periodos, la negativa del fraccionador a negociar se sancionaba con intervención estatal, con la sola idea de la compraventa que todos
la expropiación de la tierra. 1J En muchos casos, la capacidad ju- los involucrados admiten como válida."
rídica del gobierno para sancionar a los fraccionadores clandesti- La segunda fuente de conflictos, después de los relativos a la
nos -la cual abarca, como hemos dicho, desde lo fiscal hasta lo tenencia de la tierra, se refiere al hecho sumamente frecuente de que
penal- es utilizada como un medio de presión para que éstos los fraccionado res no instalan la infraestructura y el equipamiento
"cooperen" en la solución de los problemas. urbanos que la ley ordena. Prácticamente en todos los estudios de
Aunque la intervención estatal varia enormemente en lo que se colonias populares formadas como fraccionamientos clandestinos
refiere a quién resulta ganador o perdedor e incluso en cuanto al aparece el decir de los colonos en el sentido de que el fraccionador
carácter provisional o definitivo del resultado, se da un sesgo sis- se había comprometido a llevar a cabo algún tipo de obras de ur-
temático en la acción gubernamental que consiste en adoptar como banización. Muy pronto, en el proceso de ocupación de los lotes,
punto de partida el reconocimiento de los derechos de un propie- los colonos se van percatando de la incapacidad O falta de voluntad
tario original. Incluso cuando las autoridades faVorecen con su in- del fraccionador para cumplir sus promesas, ante lo cual su reac-
tervención los intereses de los colonos, la forma en que se legitima ción varía desde la protesta aislada hasta la or~nización y la in-
la posesión que éstos ejercen sobre sus lotes lleva siempre implícito tegración a movilízaciones sociales más amplias a falta de los ser-
el reconocimiento de un propietario anterior, de cuyos derechos de- vicios mínimos en las colonias populares ha SI o el factor más
rivan los derechos del colono . Si bien es cierto que en la legislación importante en el surgimiento de la protesta social en estas áreas. De
civil mexicana existe la institución de la prescripción positiva como hecho, no se sabe de movimiento social urbano alguno en áreas pe-
un medio de adquirir la propiedad sobre un inmueble, mediante con- riféricas de nuestras ciudades, en las que se cuente desde el prin-
diciones que los colonos cubren en la mayorla de los casos,'4 esta cipio con tados los servi,:ios considerados indispensab~ \
institución no tiene peso alguno en los procedimientos de regula- Por otra parte, es sabIdo que, al menos en la ciudad de México,
rización de la tenencia de la tierra.'5 Como en otros países de Amé- son las autoridades locales las que, en última instancia, suplen las
rica Latina, la intervención estatal en México sobre este tipo de frac- omisiones de los fraccionadores y asumen la responsabilidad de in- I
cionamientos, lejos de partir del reconocimiento de la posesión de traducir algunos de los servicios más necesarios; 17 pero para que
los colonos como una situación generadora de derechos, parte del ello ocurra suelen pasar muchos años. Antes de que el gobierno in-
reconocimiento de los derechos del propietario l' a ellos supedita los tervengª, bien para la instalación de los servicios, bien para la re-
de los colonos.
Es importante hacer notar que no en todos los casos de frac- l gularización de la tenencia de la tierra, las relaciones sociales pre-
valecientes en las colonias se ven marcadas por una serie de ideas
típicamente jurídicas respecto a la acción del fraccionador: fraude,
cionamientos clandestinos surgen conflictos sobre la tenencia de la
tierra. En muchas colonias, la sola aceptación por parte de los co-
I incumplimiento, trasgresión ... ilegalidad. Tales expresiones suelen in-
lonos de los derechos que el propietario hace valer da como resul- corporarse a los análisis sociológicos de ese tipo de colonias sin dis-
tado un proceso no conflictivo de ocupación del suelo; a condición, cusión alguna; es decir, este aspecto fundamental de las relaciones
por ejemplo, de que el propietario no lleve a cabo ventas dobles o sociales (como lo es el conjunto de representaciones jurídicas pre-
alzas no pactadas de precios. Así es como, en muchos casos , las prác- valecientes en una situación determinada) no es objeto de análisis,

13 La expropiación fue utilizada intensivamente como mecanismo de regula- 16 Ellrabajo de Alan Sman (1986) sobre Hong Kong revela la importancia de
rización en el Distrito Federal de 1940 a 1946 (Azuela y Cruz, 1989). este reconocimiento por parte de los compradores de lotes al margen de la acción
1'" Para el caso del Distrito Federal, véanse los artículos 1135 al USO del Có- gubernamental .
digo Civil. 17 La tolerancia de las autoridades locales hacia los fraccionadores clandesti-
15 Recientemente se han introducido reformas al régimen del Registro Público nos se explica no sólo por los vínculos personales que en algunos casos existen entre
de la Propiedad a fin de facilitar la inscripción de la posesión. Sin embargo, es aún éstos y los funcionarios; existe. además, el hecho de que los fraccionadores aparecen
muy pronto para conocer los efectos de estas reformas en la regularización de la te- como 'satisfactores de una necesidad social' (el acceso al suelo urbano) a la que el
nencia de la tierra. gobierno no ha sido capaz de dar respuesta (Núi'iez, 1984:108).
96 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 97

sino sólo de pronunciamientos y denuncias por parte de los inves- 'propiedad privada', es decir, sólo cuando el vendedor se presenta
tigadores." a sí mismo como propietario conforme a la legislación civil. Como
Después de todo, uno no necesariamente toma partido por los veremos más adelante, las ventas de lotes en colonias populares sur-
fraccionadores si se pregunta: ¿Por qué los colonos piensan que aque- gidas sobre terrenos pertenecientes a núcleos agrarios no dan origen 1
llos deben instalar determinados servicios urbanos? , o, para ir más al ciclo promesa-incumplimiento-protesta-intervención estatal, quel
lejos, ¿por qué los fraccionadores mismos se comprometen a insta- es típico en los fraccionamientos llamados privados . Por lo pronto,
lar dichos servicios? Pensamos que no son razones de mercadotec- baste con señalar que la racionalidad de la legislación de fraccio-
nia las que los llevan a prometer una cosa que no van a cumplir . namientos se convierte en un elemento constitutivo de las relaciones
Tanto las promesas como las reacciones frente a su incumplimiento sociales en las colonias populares que se desarrollan en terrenos de
tienen mucho que ver con el hecho de que una ley establezca esas propiedad civil. El fraccionador legitima su control sobre la tierra
obligaciones. Estas últimas no existen como parte inherente a la invocando la noción de la propiedad privada, los demás asienten.
'naturaleza' del fraccionamiento o al mIsmo derecho de propiedad, Los colonos legitiman su lucha por satisfacer sus necesidades bá-
sino sólo desde el momento en que un texto legal las establece. El sicas de servicios invocando las leyes de fraccionamientos, los de-
acto legislativo que da lugar a una ley de fraccionamientos no es más asienten.
una consecuencia directa de los procesos sociales a través de los cua-
les se forman los fraccionamientos populares. Prueba de ello es que, Las invasiones
para un mismo tipo de fraccionamiento , la legislación puede variar
enormemente de un país a otro. 19 Lo cierto es que, al existir una Una situación completamente distinta se produc$ ando el pobla-
ley que establece determinadas obligaciones para el fraccionador, miento tiene lugar a través de la ocupación dired'lr'tle la tierra sin
sus categorías son incorporadas a la percepción que tienen los ac- (o en contra de) la voluntad del propietario, o sea la comúnmente
tores sobre el proceso de urbanización. Es difícil imaginar las mo- llamada invasi~unque no hay estudios sistemáticos sobre las co-
vilizaciones de los colonos, sus huelgas de pagos, etcétera, sin que lonias formadas a través de este mecanismo y, en consecuencia, es
ellos esgriman algún tipo de categoría jurídica. Las promesas, ex- difícil determinar su proporción respecto a otras formas de acceso
pectativas, decepciones, quejas y protestas (todas ellas cargadas de al suelo, los autores coinciden en que la invasión es el menos im-
significados jurídicos) son elementos constitutivos de las relaciones portante de los medios de creación de colonias populares y en que
sociales (conflictivas o no) mediante las cuales se desarrollan estos se ha reducido aún más desde mediados de los años setenta
procesos que sólo en apariencia se dan 'al margen del derecho'. A (Conn()lIy, 1283)~); sin embargo, fue sumamente frecuente du-
pesar de su carácter confuso, cambiante, heterogéneo, en una pa- -l'íIñte'I~'-años treintá'Yros cuarenta (Perló, 1981) y ha seguido sien-
labra, caótico, ese conjunto de representaciones jurídicas a través do importante en otras ciudades de la República. Pero más que su
de las cuales colonos y fraccionadores perciben sus respectivas po- peso cuantitativo, nos interesa señalar algunas diferencias que se ob-
siciones dan forma a las relaciones entre ellos. Es por eso que las servan en las relaciones sociales en estos asentamientos en contraste
colonias populares no pueden ser calificadas de informales. con las colonias promovidas por los propietarios de la tierra .. fíu:¡¡
Todo lo anterior podría resultar superfluo si los conflictos so- em ezar, el c~nt'!i.e político que pueden ejercer las autoridades so-
ciales respecto a los servicios se presentasen de igual manera en to- bre los co onos, con la excusa de que son ocupantes ilegales, nunca
das las colonias populares; sin embargo, la no introducción de tales es tan efectivo como cuando no hay un propietario del cual ellos
servicios por parte de quien vende la tierra es una fuente de con-' hayan recibido la tierra y cuyos derechos puedan señalar como ori-
flictos sólo en los casos en que los terrenos son vendidos como de gen para legitimar su posesión.
Es preciso aclarar que la ocupación directa de la tierra en este
18 No estamos sugiriendo Que la investigación académica deba abstenerse de tipo de asentamientos sólo ocurre..l!Lifli.;io del poblamiento .¡t;:on-
ejercer la denuncia, sino sólo que ésta no es suficiente para producir resultados SOM
ciológicamente importantes. forme se va desarrollando la colonia con la tolerancia de las áuto-
19 Para un análisis, a partir de fuentes secundarias, de 105 fraccionamientos po- ridades, los nuevos pobladores tienen acceso a sus lotes mediante
pulares en diversos países de América Latina, véase Schteingart y Azuela. 1988. el pago de alguna cantidad, normalmente al o los líderes de los co-
98 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL UERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 99

lonos. Al igual que en muchos otros paises de América Latina,20 se los predios invadidos para regularizar la posesión de los colonos ,
produce una paulatina mercantilización de la tierra a medida que compensando mediante la indemnización respectiva al propietario
crece el poblamiento. Al principio, las operaciones no aparecen co- afectado (Ziccardi, 1982). Pero más adelante, en 1941, el gobierno
mo compraventas; los líderes no pueden actuar a título de propie- capitalino a cargo de Javier Rojo Gómez instituyó un mecanismo
tarios, pues es evidente que no lo son. Sin embargo, conforme se jurídico que ie permitió, entre otras cosas, dar cierta legitimidad a
consolida la colonia, los colonos que deciden mudarse del área y las colonias producto de invasiones, sin poner en tela de juicio los
abandonar sus lotes o viviendas, los venden mediante operaciones derechos de los propietarios del suelo. Se trata del Reglamento de
que suelen denominarse 'traspasos'. Pero cualquiera que sea el nom- las Asociaciones Pro Mejoramiento de Colonias del Distrito Fede-
bre de esas transacciones, el hecho es que conslÍtuyen operaciones ral (D.O. 28-1lI-1941). A primera vista, el único objeto de regula-
a través de las cuales funciona un mercado de lotes y viviendas. Es- ción de este ordenamiento era la forma de organización de los co-
ro .se hace evidente cuando se observa que, en muchas colonias que lonos, sobre la cual no nos ocuparemos aquí. 21 No contenia normas
nacieron como producto de una invasión, una gran parte de los ha- acerca de cómo debían fOrmarse las colonias ni requisito alguno en
bitantes actuales adquirieron los lotes de colonos anteriores median- cuanto a la situación de la propiedad. El elemento central del Re-
te un traspaso y que los poseen a título de dueilos. glamento era el reconocimiento a la Asociación Pro Mejoramiento
Ahora bien, lo anterior no significa que en esas colonias no exis- representativa de una colonia como un acto discrecional del Depar-
ten conflictos sociales y políticos. La invasión de terrenos por gru- tamento del Distrito Federal. A través de ese reconocimiento, la au-
pos de colonos pobres pone al descubierto una contradicción que toridad daba existencia jurídica a uno u otro grupo de colonos y
se encuentra latente en el edificio jurídico-político del país. Por una lo convertía en el sujeto a través del cual se canalizaban las deman-
pane, la invasión' representa una evidente transgresión de la pro- das sociales hacia arriba y los requerimientos políticos hacia abajo.
piedad privada, la cual es parte tan fundamental del sistema jurí· Uno de estos últimos, que el DDF soUa imponer a los colonos pa-
dico mexicano como del de cualquier otra sociedad capitalista; pe- ra reconocerlos, era su incorporación al partido oficial y su parti-
ro, por otra pane, el Estado mexicano deriva buena parte de su cipación en concentraciones, mítines, etcétera. Puede suponerse que
legitimidad del hecho de haber "emanado de la revolución". Una ello contribuyó a la disciplinada incorporación al partido oficial de
revolución apoyada en las masas campesinas que, cuando se con- una parte considerable de las nuevas masas urbanas. Lo que los co-
virtió en reforma agraria, transformó la estructura de la propiedad lonos recibían a cambio era, además del inicio de los trámites para
territorial al distribuir grandes extensiones entre los campesinos. La la introducción de servicios, una especie de promesa de no agresión
ocupación de la tierra por parte de éstos, antes de o durante el pro- que disipaba el peligro del desalojo. Es decir, sin que el reglamento
cedimiento dotatorio o restitutorio, fue un elemento clave de dicha que comentamos abordase de modo expreso la cuestión de la pro-
reforma, La tolerancia a la ocupación directa de la tierra no es aje- piedad, su aplicación producía, entre otros efectos, el dar una so-
na a la tradición del sistema politico mexicano, en el que e! desalojo lución provisional -pero efectiva- a la sensación de inseguridad
no es tan sencillo como en otros países. En consecuencia, la id.,eo- de los habitante; de las colonias surgidas de invasiones, al tiempo
logía política y el régimen jurídico de la propiedad en México Q§tila que consolidaba el poder de los líderes para asignar lotes a los nue-
entre estas dos orientaciones y, por ello, en las invasiones de terre- vos ocupantes. En suma, el reconocimiento de una Asociación Pro
nos para crear coloniaspopulares, las autoridades enfrentan el do- Mejoramiento constituía una forma de legitimación de las ocupa-
ble requerimiento de proteger al propietario privado y, al mismo ciones de! suelo que contribuía a la formación de unas muy pecu-
tiempo, dar respuesta a las necesidades sociales de tierra urbana. liares relaciones sociales de propiedad en ese tipo de colonia;;.
La formación de colonias mediante la ocupación directa de la Por desgracia, no existen estudios sistemáticos sobre las colo-
lÍerra surgió desde que la ciudad de México comenzó a experimen- nias surgidas de una invasión y, menos aún, sobre la aplicación de
tar un crecimiento espectacular a mediados de los años treinta. En
21 Vale la pena señalar. aunque sólo sea de paso, que la principal disposición
un principio, la respuesta estatal más frecuente era la de expropiar de ese reglamento era la que prohibía la existencia de más de una asociación por ca-
da colon ia. Para un análisis más amplio de esle reglamento y de su significado po-
20 Véase al respecto la bibliografía compilad a en Schteingan y Azuela, 1988. Iitico. véase Azuela y Cruz, 1989.
100 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 101

este reglamento; sin embargo, algunos estudios de ~aso han mos- Los servicios, al igual que el acondicionamiento general de la zona,
trado la importancia que tuvo en el desarrollo de cIertas colomas fueron introducidos paulatinamente por los propios colonos a tra-
el reconocimiento de una Asociación Pro Mejoramiento hasta bien vés de largos aIIos de faenas de trabajo.
entrada la década de los cincuenta. 22 Para dar una idea del carác- La formación de la colonia tuvo lugar a través de una serie de
ter sui generis de los efeclOs sociales y jurídicos que se generaban invasiones de grupos de colonos, las cuales constituyen el primer pa-
con e] reconocimiento de estas asociaciones, a continuación expo- so para la formación de las relaciones de propiedad en torno al sue-
nemos algunos aspectos de la historia de una de estas colonias. lo, dado que fueron los líderes de esos grupos quienes mantuvieron
el control territorial en la colonia por largo tiempo. Es preciso ha-
El caso de la colonia Ajusco cer notar que las invasiones no produjeron una reacción por parte
de los propietarios de la tierra a través de los tribunales o algún tipo
Gracias al trabajo de un equipo de investigación que laboró bajo de presión ante otras autoridades. Además, las autoridades del De-
la coordinación de Jorge Alonso durante los aIIos setenta, se cono- partamento del Distrito Federal no emprendieron desalojos u otro
cen muchos detalles sobre el surgimiento y desarrollo de la colonia tipo de acciones represivas, sino que mantuvieron, como en otras
Ajusco, que se encuentra en la zona conocida como Pedreg.ales. de colonias, una postura tolerante ante las invasiones a cambio de ob-
Montserrat, en el sur de la Delegación CoyoacAn. De la publicaCIón tener el control político de los pobladores. Así, los líderes de las co-
que resultó de dicha investigación (Alonso, 1980) Yde nuestra pro- lonias fueron quienes surgieron como los actores sociales dominan-
pia investigación complementaria,23 proviene la información que tes en la colonia: "Funcionaron como administradores de la tierra,
nos permite hacer el siguiente recuento. como dirigentes y representantes políticos de los colonos y como in-
A pesar de que la expansión urbana hacia el sur de la ciudad termediarios entre los pobladores y los elementos externos: gobier-
de México ha alojado fundamentalmente a sectores sociales de al- no y particulares" (Alonso, 1980:367).
tos ingresos en la zona de los pedregales de Coyoacán se formaron Volviendo a las invasiones, la primera de ellas se produjo en
varias colonias populares entre mediados de los años cincuenta y prin- 1948, si bien debe haber sido realizada por un grupo de colonos su-
cipios de los setenta debido a varios factores, entre los que destacan mamente reducido, ya que, a pesar de los testimonios recogidos por
la dificultad para llevar a cabo obras de urbanización por la lava Alonso (op. cit., 307) en el sentido de que en 1949 existían alrede-
volcánica que cubre el área y la política gubernamental de esa época dor de 358 familias, las fotografías aéreas de la época, y aun las de
consistente en no autorizar fraccionamientos residenciales en el Dis- principios.de.losdncuenta, muestran el área libre de construcciones
trito Federal. Ante esas dificultades que encontraba el capital in- (DOP, 1982). De acuerdo con el trabajo que se ha venido citan-
mobiliario para urbanizar el área, surgieron colonias como Ajusco, do, la segunda invasión tuvo lugar, en 1952, por un grupo de co-
que contribuyeron al rápido crecimiento urbano que experime~tó lonos que entró en conflicto con quienes ejercían el control sobre
la Delegación de Coyoacán en la citada década, el cual fue supenor el grupo de la primera invasión debido a que éstos se presentaban
en promedio al de todo el Distrito Feder.al.. . .' como comuneros de La Candelaria y habían promovido ante las au-
En cuanto al poblamiento del área, SI bIen se dIce que los pn- toridades agrarias, en octubre de 1951, la con firmación de títulos'
meros colonos llegaron en 1948, el proceso no se intensificó sino a agrarios en su favor. De haber tenido éxito esa acción, sólo habría
partir de fines de los años cincuenta. 24 Para 1963, la colonia ya. co~­ beneficiado a dicho grupo; por consiguiente, el resto de los colonos
taba con alrededor de 3 000 habitantes. El patrón de ocupaclon s,- formó, bajo el liderazgo de Juan Toledo, la base de la que ·sería la
guió la lotificación establecida por las organizaciones de los pro- organización más importante en el desarrollo de la colonia. En 1957
pios colonos en 1958, que comprende poco más de 100 manzanas. y 1958 ocurrieron dos invasiones más que dieron lugar a la for-
mación de nuevos grupos. La compleja historia de las relaciones y
12 Véanse, a este respecto, los estudíos de Connolly (1976), Bejarano y Lugo
los conflictos entre los diversos grupos va más allá de los límites del
(19811 y Alonso (1980), entre otros.
1 Véanse Azuela, Cruz y Cancino (1984) . presente trabajo, y lo que nos interesa hacer notar ahora es la re-
24 El 82070 de los colonos entrevistados por Alonso (1980) llegó emre 1959 y lación entre dichos grupos y el gobierno.
1974. La lucha por la regularización de la tenencia de la tierra fue el
 l02 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA y El DERECHO LA PROPIEDAD EN l.AS COl.ONIAS POPUl.ARES 103

objeto principal de las organizaciones de colonos y, al mismo tiem- mo. Así es como un acto de la autoridad introduce nuevos elemen·
po, lo que marcaría por largos años sus relaciones con el gobierno. tos constitutivos de las relaciones sociales.
Gracias a la posición de debilidad que significa el ser "invasores" Ahora bien, el reconocimiento de la asociación no resolvió en
o "paracaidiStas", durante los años cincuenta las autoridades del forma definitiva el problema de la tierra. Primero, porque existían
Departamento del Distrito Federal, libres además de presiones sig- otras organil.aciones que disputaban la hegemonía política en la co-
nificativas por parte de los propietarios de la tierra, no tuvieron di- lonia. Segundo, porque muchos colonos presionaban a sus líderes
ficultad alguna para imponer a aquéllos las formas organizativas para que gestionasen la regularización definitiva de sus lotes. Ade-
usuales en los organismos corporativos del partido oficial. Así, cuan- más de la Asociación, existían para entonces tres organizaciones que
do los colonos comparecieron ante la Oficina de Colonias Proleta- se distinguían no sólo porque tenían bajo su control otras tantas zo-
rias del Departamento del Distrito F~deral,ésta fijó una serie de nas de la colonia claramente diferenciadas, sino po'rque planteaban
requisitos, tales como constituirse en una Asociación Pro Mejora- diversas vías para la regularización. Por ejemplo, mientras que los
miento (que luego sería incorporada a la Confederación Nacional supuestos comuneros de La Candelaria seguían propugnando la vía
de Organizaciones Populares, CNOP, del PRI); levantar un padrón agraria, los miembros de una agrupación formada como sociedad
de colonos; 'planificar' el desarrollo de la colonia mediante una 10- civil a raíz de una escisión del grupo de Toledo intentaron la pres-
tifieación; y contar, al menos, con 200 miembros. Este último re- cripción positiva, la cual no tuvo éxito debido, al parecer, a fallas
quisito fue de particuiar importancia, ya que estimuló el crecimien- en la conducción del procedimiento. 2o Finalmente, se formó un pe-
to de la colonia. queño grupo, alrededor del líder Urbano Miranda, que no llegó a
Efectivamente, a fin de reunir ese número de miembros, los di- promover activamente la regularización.
rigentes asignaban gratuitamente los lotes a los nuevos colonos. Fue A pesar de la diversidad de los grupos, la demanda más fuerte
sólo a partir de que se cubrió ese requisito y se obtuvo el recono- era la sostenida por la Asociación Pro Mejoramiento, que solicita-
cimiento, en 1958, cuando los lotes comenzaron a ser asignados a ba al DDF la expropiación de los terrenos y el reconocimiento de los
cambio de un precio, además de las faenas de trabajo que debían 'derechos de posesión' . Por largo tiempo, el DDF no accedió a esta
desarrollarse para el acondicionamiento de la colonia. En ese mis- demanda, ya que estaba pendiente de-resolución el procedimiento
mo año, la Asociación Pro Mejoramiento de la Colonia Ajusco (que agrario que iniciara el grupo de 'los comuneros.2'
reunia a la mayoría de los colonos bajo el liderazgo de Juan Tole- En 1963 , aparecieron en la colonia representantes de los pro-
....
-r~----- do) ingresó a la Federación de Colonias Proletarias del Distrito Fe- pietariosde los ,terrenos que, a través de la asociación, ofrecían ven-
deral (CNOP-PRI). A partir de entonces, se produjo un incremento der a los colonos sus lotes. A pesar de que se iniciaron las ventas,
poblacional y comenzaron a venderse "derechos de posesión" a los el proyecto no prosperó debido a que se hizo evidente que no sería
nuevos colonos. Este hecho reviste una gran importancia, ya que posible formalizarlo en virtud de que el DDF había suspendido la ex-
nos muestra cómo la intervención del DDF, al reconocer una aso- pedición de licencias para fraccionamientos, además de que en el
ciación, acarreó una transformación cualitativa de las relaciones so- seno de la asociación surgió una fuerte oposición a que se llevaran
ciales de propiedad. Se pasó de una situación en la que los colonos a-cabo dichas ventas.
tenian acceso al suelo gratuitamente, ayudados por los líderes, a otra Finalmente, una nueva Asociación Pro Mejorainiento , nacida
en la que los nuevos colonos tenían que comprar los lotes, ya que como producto de la escisión que acabamos de mencionar, logró que
el poder de los líderes se había consolidado gracias al reconocimien- se e~¡¡H:n lo~ terrenos, mediante decreto publicado eH de ju-
to de las autoridades. Además, el acceso al suelo se representó me- lio de 19To. "y' ¡fue·s,,"¡niéiase, as!, el proceso de regularlzácí6n. A
-----.~.-- -
",
diante una categoría jurídica: el "derecho de posesión", frase que partIr 'de entonces, se dio una radical transformación de las rela-
resulta absurda en la lógica del derecho civil 2l pero que permite a
los actores sociales hacer de su situación algo reconocible y legíti- 26 El juicio de prescripción fue promovido colectivamente y no individualmen-
te, como lo ~a1a la legislaci6n civil (Alonso, 1980:338).
27 Esto no era más Que una excusa, ya Que, a final de cuentas, la regulariza-
ción se ll.evó a cabo sin que hubiese habido una resolución oficial del expediente agra-
2~ La posesión no es un derecho, sino un hecho. rio.

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104 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 105

ciones sociales de propiedad y de las relaciones políticas que las sus- "de hecho" es percibida y legitimada; transformación que reper-
tentaban. Por un lado, el Departamento del Distrito Federal asu- cute de manera decisiva en este proceso social.
mía directamente el papel dontinante en el control de la tierra en En la colonia Ajusco, como en muchos otros casos, el acto ad-
su calidad de propietario de la misma, con lo cual los líderes de los ministrativo del reconocimiento de una Asociación Pro Mejoramien-
colonos perdían uno de los elementos clave de su poder local. Por to constituyó una forma de legitimación del control sobre la ocu-
otro lado, por la necesidad de cubrir la indemnización a los pro- pación de la tierra. A partir de ese acto, quienes dominaban la
pietarios, el DDF decidió cobrar a los colonos cuotas de 40 pesos por organización pudieron consolidar dicho control y obtener nada me-
metro cuadrado (que equivalían a más de una vez el salario mínimo nos que los beneficios de la renta urbana. Lo interesante del asunto
diario vigente entonces), con lo que cesaba el papel proteccionista es que esa forma de legitimación repercutió en las formas de apro-
que había venido jugando el gobierno respecto de los colonos. Con- piación del suelo sin alterar de modo explícito la situación de la pro-
secuentemente, se rompía una relación de colaboración subordina- piedad de acuerdo con las definiciones legales en la materia. ¿Cómo
da que había prevalecido por alrededor de dos dé9adas, y los co- explicar esa peculiar situación? Nos parece que, en virtud de la ideo-
lonos se movilizaron en contra de ese cobro, que representaba nada logía jurídica dominante, el gobierno no podía (quizá tampoco ne-
menos que volver a pagar por un lote que ya habían pagado a los cesitaba) reconocer expresamente la invasión como un medio legí-
dirigentes de las organizaciones; además de que, si algún valor te- timo de acceso a la propiedad del suelo. Detrás de la apariencia
nían los terrenos, éste se debía al trabajo que aquéllos habían de- caótica de la historia de la colonia, hay una idea inherente a todas
sarrollado durante años para convertir un pedregal en un lugar ha- las intervenciones gubernamentales a lo largo del proceso, antes y
bitable. después de la regularización: el supuesto de que sólo a partir de los
Con todo, los colonos no lograron organizar un movimiento derechos de un propietario anterior (o de la facultad gubernamen-
para hacer dar matcha atrás al gobierno capitalino, el cual "des- tal para expr-opiarlo) puede legitimarse de modo expreso y perma-
centralizó" el problema transmitiendo los terrenos a Fideurbe. 28 nente la posesión de los colonos. La ausencia de la figura del pro-
Después de intentar, sin éxito, otras vías para la regularización, los pietario en los años de formación de la colonia no significó la
colonos se vieron obligados a aceptar, en una entrevista con el jefe ausencia de la idea de respeto a la propiedad privada, respeto que
del Departamento del Distrito Federal, el precio fijado inicialmente no es otra cosa que la incapacidad de los no propietarios para tener
a cambio de mínimas concesiones en lo que se refería a gastos de acceso directamente a la tierra ociosa.
escrituración, formas de pago, etcétera. En 1976, Fideurbe comenzó _ Al igual que el reconocimiento de la Asociación Pro Mejora-
a firmar con los colonos los contratos definitivos. miento permite solucionar provisionalmente el problema de la te-
nencia sin desconocer los derechos del propietario original (aunque
éste no haya sido identificado), la expropiación que da inicio a la
Legitimar la posesi6n sin aludirla regularización significa actualizar los derechos de ese propietario.
Ante la imposibilidad de devolverle sus tierras tal como estaban an-
Del recuento anterior, vale la pena destacar algunos aspectos que tes de la invasión, lo que le corresponde es una indemnización. Des-
muestran la importancia de las formas de legitimación. Es evi- de este punto de vista del propietario, el gobierno reafirma y su-
dente que, con la expropiación, que inicia el proceso de regulari- prime la propiedad, en un mismo acto. Desde el punto de vista de
zación, las relaciones sociales experimentaron un profundo cambio; los colonos, lo que el gobierno hace al expropiar es negarles los de-
sin embargo, no puede decirse que antes de ella haya existido un rechos que, según el Código Civil, corresponden como poseedores
vacío jurídico. Lo que se observa durante casi quince años es una de buena fe con el transcurso del tiempo.
paulatina y compleja transformación del modo en que la situación Volviendo a nuestro argumento central, antes de la regulariza-
ción, esto es, durante un largo periodo en el cual ese asentamiento
28 Fideurbe era un fideicomiso creado por acuerdo presidencial publicado el
era etiquetado como "irregular", las relaciones sociales de propie-
1 de junio de 1973 para desarrollar funciones de regularización de la tene'ncia de la dad no fueron ajenas a un marco de referencia jurídico, es decir,
tierra y proyectos de rehabilitación urbana. Posteriormente fue sustituido por Codeur. a una forma de legitimación del control sobre la tierra que, por un
,
106 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DRRECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARE5 107

lado, incorpora elementos del sistema jurídico estatal (como el Re- ciar la propiedad ejidal y comunal con un tipo específico de proceso
glamento de las Asociaciones Pro Mejoramiento) y, por otro, es un económico. Como en cualquier otra forma de propiedad, debemos
elemento constitutivo de las relaciones sociales. distinguir entre el carácter abstracto de las definiciones jurídicas y
el carácter heterogéneo y cambiante de los procesos económicos. Así,
si ejidatarios y comuneros en su conjumo no desarrollan el mismo
LAS COLONIAS POPULARES EN TIERRAS tipo de estrategia económica en relación con sus tierras, no hay una
DE EJIDOS y COMUNIDADES razón económica por la cual pudiésemos atribuir una estrategia glo-
bal de los mismos frente a la urbanización. Una vez que se acepta
Como antes dijimos, la respuesta gubernamental a la formación de la validez de esa diferencia entre fórmulas jurídicas y estrategias eco-
colonias populares en terrenos de propiedad civil no es homogénea nómicas, los rasgos generales que pueden observarse en la urbani-
en todo el país debido a que ese tipo de propiedad es objeto de re- zación de los ejidos comienzan a aparecer por el lado del derecho.
gulación local y no federal, además de que, en apariencia al menos, Si llevam<;Js esto a su límite, podemos decir que las normas jurídicas
no existe un lineamiento político del gobierno federal hacia los go- son el único atributo auténticamente general de la propiedad ejidal
biernos locales para actuar en un sentido u otro frente a las inva- y comunal. Por tanto, cualquier tendencia general observable en la
siones o los fraccionamientos clandestinos en esas tierras. 29 En cam- urbanización de los ejidos y que se pretenda atribuir al hecho de que •
bio, al abordar ahora el tema de las colonias populares surgidas en son ejidos debe tener un origen jurídico. Las tendencias atribuibles
terrenos pertenecientes a núcleos agrarios (ejidos y comunidades), a razones económicas también pueden operar en áreas sujetas a otros
podemos sefialar algunos rasgos generales aplicables a todo el país. regímenes legales, por lo que para estudiarlas habría que olvidarse
No negamos la existencia ni la importancia de las condiciones po- de la distinción entre "propiedad privada" y "propiedad ejidal" y
líticas locales; no es lo mismo un ejido en Sonora que en Oaxaca; adoptar criterios no jurídicos de clasificación.
sin embargo, el papel del derecho en ese tipo de colonias tiende a
ser semejante en todo el paJs por el simple hecho de que se trata de Las propiedades ejidal y comunal
un régimen federal, es decir, aplicable a todo el pals. Por si esto fue-
ra poco, la influencia de la ley en el caso de las tierras ejidales y Para comprender la forma en que el régimen agrario influye en la
comunales se produce tanto en la etapa de formación de las colo- urbanización de los ejidos, es preciso sellalar las características ju-
nias (esto es, mientras son calificadas de ~irregulares') como en el rídicas y políticas más notables de esa forma de propiedad. La re-
proceso de su regularización. El régimen de esas tierras es el único forma agraria trajo consigo una de las transformaciones más im-
que reglamenta de modo expreso la regularización de las colonias portantes de la sociedad mexicana en la etapa posrevolucionaria. A
populares. Así, aunque el papel del derecho pueda variar de acuer· pesar de no haber alcanzado sus metas en cuanto a justicia social
do con las condiciones locales, el marco de referencia jurídico será y producción agrícola se refiere, no puede negarse que cambió fun-
el mismo para todas las ciudades y, sobre todo, será modificado de damentalmente la estructura de la propiedad rural, así como la in-
acuerdo con las condiciones políticas prevalecientes a nivel federal. serción del campesinado en el sistema político. En ese proceso ha
De un modo más general, puede decirse que el funcionamiento jugado un papel fundamental el régimen legal al que quedó sujeta
económico de los ejidos y comunidades es sumamente diversificado la propiedad de la tierra distribuida a los campesinos.
a lo largo del país (Indaburu, 1982), por lo que sería un error aso- Comencemos por precisar que las tierras comunales y las ejidales
se distinguen entre sí únicamente por su origen histórico. Las pri-
29 Ciertamente, varios autores han señalado algunas tendencias generales en la meras son las que habían pertenecido a los pueblos desde 'tiempos
política urbana del Estado mexicano frente a las invasiones. Se dice. por ejemplo inmemoriales' (léase la época colonial) y la reforma agraria les con-
que el periodo presidencial de Luis Echeverría se caracterizó al prinCipio por cierta firmó o restituyó si las habían perdido antes de la Revolución. 30 Las
tolerancia hacia las invasiones de tierras que hacia el final del sexenio seria sustituida
por una actitud represiva. Si bien esta afirmación parecerla corresponder a 10 que
ocurrió en la ciudad de México, no tenemos conocimiento de trabajos empfricos que JO Como es sabido , muchas comunidades campesinas habían perdido sus tie-
demuestren lal lendencia a nivel nacional. rras con la ampliación de los latifundios y con la aplicación de la reforma liberal.
 108 LA ClUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 109

segundas son las que, como parte de la reforma agraria, han sido tipo de propiedad distinta y opuesta a la propiedad privada, cuan-
dotadas a núcleos de población campesina, tomando las tierras de do en realidad es distinta y opuesta sólo a la propiedad individual.
propiedad individual que exceden las extensiones autorizadas como Varias son las denominaciones que se han utilizado para designar
'pequeña propiedad';" sin embargo, más allá de esta distinción, no la propiedad de los núcleos agrarios, e incluso hay quien llega a pen-
existen diferencias en cuanto a su régimen jurídico, que está regla- sar que se trata de una propiedad pública (Castells, 1981: 138). En
mentado por la Ley Federal de Reforma Agraria de 1972. Dado que los últimos años, se ha generalizado el uso de la frase 'propiedad
ni la legislación ni la literatura jurídica proporcionan un nombre co- social' para designar esta forma de propiedad, lo que se ha visto
mún para denominar este régimen, usaremos la denominación de reforzado por las recientes reformas a la Constitución que definen
tierras ejidades y comunales o bien tierras pertenecientes a núcleos tres 'sectores' de la economía nacional, el público, el privado y el
agrarios,32 pero se trata siempre del mismo régimen. social. 34 Nosotros pensamos que la palabra 'social' no ayuda a
Las normas que componen este régimen de propiedad consti- apreciar los rasgos distintivos de un tipo de propiedad porque toda
tuyen la expresión jurídica más importante del sistema de relacio- forma de propiedad es una relación social. Esta denominación sólo
nes entre el campesinado y el Estado en el México posrevoluciona- tiene sentido en la ideología del Estado mexicano, en la cual la pro-
rio. A diferencia de otros países del Tercer Mundo (particularmente piedad privada individual aparece como un mal necesario (aunque
de Áfríca), en los que la propiedad de la tierra en manos de co- en los hechos el poder público la beneficie), mientras que la pro-
munidades rurales es un residuo de la época pre-colonial (Le Roy, piedad de los núcleos agrarios es vista como un estadio superior del
1982), la propiedad campesina en nuestro país es resultado de una progreso nacional, que nos acerca a una suerte de 'socialización' en
redefinición de la posición del campesinado en el sistema político el ámbito rural. Es por eso que se suele presentar la propiedad de
en las décadas siguientes a la Revolución. Con esa forma de pro- los núcleos como algo opuesto a la propiedad privada. A continua-
piedad, los campesinos adquiljeron una categoría determinada co- ción, trataremos de mostrar que la propiedad de los núcleos debe
mo sujetos de derecho y, con ello, una nueva presencia en el sistema ser definida como un tipo de propiedad privada, cuando se observa
político. A través de esta misma forma jurídica se ha generado una desde el punto de vista de las relaciones entre los núcleos y otros
de las bases de legitimidad del Estado mexicano. El apoyo que los sujetos, y como un tipo de propiedad común (o, más precisamente,
dIferentes gobiernos han recibido del 'sector campesino' se orga- corporativa), cuando ·se observa desde el punto de vista de las re-
niza y reproduce desde esas unidades básicas de propiedad que son laciones de los miembros de los núcleos entre. si.
1+H;~_ _ ___ .elejido y la comunidad. 33 Dicho de otra manera, el régimen ejidal Al analizar el ejido y la comunidad. desde el punto de vista de
y comunal es, al mismo tiempo, producto y fundamento del Estado las relaciones entre los núcleos y otros sujetos que le son ajenos, es
mexicano. Es en este contexto en el que queremos destacar algunos claro que estamos ante una forma de propiedad privada. Si volve-
de sus elementos normativos, ya que predomina una grave confu- mos a la definición básica de propiedad privada como el derecho
sión en lo que se refiere a la definición de ese tipo de propiedad. de excluir a otros y vemos la tierra ejidal y comunal desde el punto
Tanto en el discurso oficial como en la literatura jurídica y so- de vista de quienes no son miembros del núcleo agrario, tenemos
ciológica, suele verse la propiedad de los núcleos agrarios como un que aceptar que esa tierra es tan privada como la que es propiedad
de individuos o de empresas mercantiles. Para los más de diez mi-
No hac~ ~alta recordar que ésa fue una de las razones por las que los campesinos llones de pobladores urbanos que viven en colonias 'irregulares' for-
se convut~eron en la fuerza social más importante de la Revolución de 1910. madas sobre tierras ejidales o comunales, la tierra que ocupan es
31 Dice el articulo 27: "Los núcleos de población Que carezcan de tierras yaguas
o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán
derecho ~ que se les dote de ella.s. tomándolas de las propiedades inmediatas, res· :\Jo Desde las adiciones de 1983 al arlículo 26 de la Constitución, que la
petan~o Slempre la pequefla pro~ied3fl agrícola en ,explotación" (párrafo 30., injine), ·consagran'. esta terminología se ha vuelto oficial, pero no por eso es necesaria·
Algunos usan la denonunaclón de "propIedad agraria", p¡,,1'O puede decirse· mente acertada. El uso de esta 'sectorización' en los medios académicos y politicos
que la llamada pequefla propiedad, es decir, la propiedad individual de tierras rura- mexicanos está basado en la división mitica entre dos mundos: el mundo de "lo pri·
les, es tan agraria como la de los núcleos ejidales y comunales. v~do", habitado por empresas, y el mundo de "lo social" habitado por ejidos, sin-
JJ Para un análisis del significado político del régimen ejidal en el medio ru- dicatos y una que oua cooperativa de vivienda. Sobre el carácter artificial de esta
sal, véase lbarra, 1987. sectorización en el campo de la vivienda, véase Connolly, 1988.
 ,

110 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAl) EN LAS COLONIAS POPULARES 1 11

jurídicamente tan ajena como si perteneciera a una persona en lo Ahora bien, cuando la propiedad de los núcleos agrarios es ob-
individual o a una empresa irunobiliaria. servada desde la perspectiva de las relaciones entre sí de los miem-
Es evidente que la propiedad de los núcleos agrarios es diferen- bros del núcleo , podemos definirla, en principio, como un tipo de
te a la propiedad individual (o 'pequeña propiedad'), pero la dife- propiedad común, ya que los núcleos forman una colectividad en
rencia no radica en que esta última sea la única privada, sino en que la cual todos tienen los mismos derechos. Es decir, todos tienen de-
está sujeta a reglas distintas. En rigor, estamos ante dos modali- recho a no ser excluidos de la tierra. Sin embargo, tal comunidad
dades de la propiedad privada. 35 Según el más importante de los au- está reglamentada como un sistema corporativo del cual resulta una
tores del articulo 27 constitucional, Andrés Molina Enriquez, se pue- diferenciación entre los miembros del núcleo . Esta cuestión tiene dos
den distinguir en nuestro "sistema de propiedad privada" dos aspectos; primero, desde el punto de vista de la organización de la
"modalidades": la "individual", por un lado, y la "comunal de los producción, aunque la ley otorga a los núcleos agrarios la posibi-
pueblos", por el otro (Molina Enríquez, 1987:379). lidad de optar por el régimen de explotación colectiva de las tierras, ,
~i
Entre las notas distintivas de la propiedad ejidal y comunal, es- en la práctica, casi todos los núcleos han optado por el fracciona-
tá su carácter imprescriptible, inalienable e inembargable,36 lo cual miento de la tierra en parcelas que se adjudican y cultivan en forma
ha llevado a muchos a pensar que las tierras no son propiedad de individual. Salvo raras excepciones, las tierras ejidales no se explo-
los núcleos. Pero lo cierto es que son ellos los dueños de la tierra, tan colectivamente, con lo cual pierde fuerza la idea de que el ejido
y no sólo porque la ley así lo dice;3? el hecho de que el gobierno ten- es una forma de 'socialización' de la propiedad O de la producción
ga que expropiar las tierras ejidales y comunales para cambi¡u su agrarias.
uso y, sobre todo, para que cambien de propietario es suficiente pa- Segundo, en la definición jurídica misma de la propiedad de los
ra apreciar que no le pertenecen a él sino al núcleo. núcleos hay una estru<;tura corporativa, más que un sistema comu-
El hecho de que los núcleos no puedan vender la tierra no quie- nal, ya que la tierra es propiedad de un sujeto jurídico (el núcleo
re decir que no sea suya. Para algunos, la inalienabilidad de las tie- agrario: ejido o comunidad) distinto a los .campesinos en lo indi-
rras ejidales y comunales constituye una restricción tal que coloca a vidual que han sido beneficiarios de la reforma agraria. 39 Ese
este tipo de propiedad en una categoría diferente a la de la propie- 'núcleo' no es otra cosa que una corporación, esto es, una entidad
dad privada. Sin embargo. como dice Osear Morineau, "no es de jurídica formada por cierto número de miembros, pero constituida
esencia la facultad de disponer para que exista el derecho de pro- como un sujeto distinto a ellos, puesto que es titular de un conjunto
piedad" (Morine3<l, 1987:853).38 separado de derechos y obligaciones (mientras que el núcleo es pro-
Asimismo, el carácter imprescriptible de la propiedad ejidal y pietario de las tierras, los campesinos que lo forman son titulares
comunal la hace aún más privada, sobre todo si se adopta el punto de una serie de 'derechos individuales'). Aunque se trata de un fe-
de vista de los pobladores urbanos que viven en tierras de un ejido. nómeno muy distinto al de otras corporaciones (como las mercan-
No importa cuánto tiempo vivan ahí, nunca podrán reclamar la pres" tiles, las gremiales, las sindicales, etcétera), el considerar a ejidos
cripción; seguirán siendo meros posesionarlOS de una tierra ajena. y comunidades como corporaciones resulta más claro que usar la
y lo que les priva de la posibilidad de adquirir derechos sobre la ambigua noción de 'propiedad social'.
tierra que ocupan es justamente el carácter imprescriptible de los de- La organización corporativa del régimen ejidal y comunal ;m-
rechos de propiedad del núcleo agrario. El régimen de la propiedad plica la existencia de diversos órganos internos con funciones es-
individual, en cambio, admite la posibilidad de suprimir la propie- pecíficas: la asamblea, máxima autoridad del núcleo agrario, com-
dad del dueHo original por medio de la posesión. puesta por la totalidad de los ejidatarios o comuneros; el comisariado
ejidal, órgano ejecutivo formado por tres personas electas por la
3' La idea de que la propiedad privada admite diversas modalidades fue incor-
porada por el propio Congreso Conslituyente de 1917 al párrafo tercero del artículo 39 , Segun la propia Ley Federal de Reforma Agraria. "A partir de la publica-
27 constitucional, y ahí sigue. ción de la resolución presidencial en el Diario Oficial de la Federación el núcleo
36 Artículo 52 de la Ley Federal de Reforma Agraria . de población ejidal es propietario de las tierras y bienes Que en la misma se senale
J7 Véase nota 39. irifra. co n las modalidades y regulaciones que esta ley establece" (articulo 51). Subrayado
38 En el mismo sentido, véase Molina Enríquez , citado por Córdova, J979:64. nuestro.
112 LA CIUDAD. LA PRO PIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO lA PROPIEDAD EN LA S COLONIAS POPULARES 113

asamblea de entre sus miembros; y el comité de vigilancia, que su- misma como sujetos de derecho. Su propiedad ha sido constituida
pervisa la gestión del comisariado . Los comisariados ejidales dis- desde arriba, como una dádiva; y su desaparición depende·también
rrutan, de jure y de facto, de un amplio margen de acción para la de un acto unilateral de la autoridad. En este sentido, y más allá
conducción de los asuntos del núcleo. Cuando existen grupos cuyos de la definición jurídica, la de los núcleos agrarios puede calificarse
intereses predominan sobre los del conjunto, en el seno de losnú- como una propiedad pasiva.
cleos se produce una diferenciación social a veces equiparable a la
diferenciación entre gobernantes y gobernados. En el proceso de ur- Efectos sociales del régimeD legal agrario
banización de las tierras ejidales, esa diferenciación interna es im- eD la urbanlzacióD de ejidos y comuDidades
portante porque no todos los ejidatarios tienen la misma capacidad
para decidir si se urbaniza la tierra del núcleo ni todos obtienen los UDa vez descritas las principales normas jurídicas que defmen la pro-
mismos beneficios con la venta de las tierras. Normalmente, quie- piedad de los núcleos agrarios, veamos cómo esas normas imponen
nes tienen el control de las autoridades internas del ejido son los que ciertas condiciones a la urbanización de las tierras ejidales o co-
se benefician del negocio a costa del conjunto de los miembros de munales. Esto no quiere decir que tales normas sean un obstáculo
los núcleos. real a la ocupación de los ejidos para usos urbanos, sino sólo que
Finalmente, es evidente que el análisis jurídico de la propiedad el proceso social a través del cual se desarrolla esa ocupación tiene
de los núcleos agrarios no basta para conocer el significado social ciertos rasgos que están ausentes en la urbanización de las tierras
y político de esa forma de propiedad. El carácter inalienable, inem- sujetas a otras formas de propiedad y, sobre todo, que dichos ras-
bargable e imprescriptible de los derechos que tienen los núcleos de gos son atribuibles a las mencionadas normas de la propiedad ejidal \,
población sobre sus tierras, así como la organización corporativa y comunal. El más importante de dichos rasgos se refiere a la iden- ~ :1,.
que la ley establece, han jugado un doble papel en la historia de la tidad misma de los actores sociales que intervienen en el proceso de
reforma agraria. Por un lado, han dado a las comunidades agrarias urbanización. Las colonias populares en esas tierras suelen formar- I
una efectiva protección contra la pérdida de sus tierras a través del se a partir de la venta de lotes a colonos (operación en la que los
mercado. Así se ha podido evitar el acaparamiento de las tierras en vendedores son casi siempre los miembros del comisariado ejidal o
unas cuantas manos. En este sentido, tales restricciones han hecho los propios ejidatarios), pero estas ventas tienen sólo efectos eco-
posible la permanencia de los núcleos agrarios como sujetos socia- nómicos, dado que la ley les niega efectos jurídicos. El colono paga
!es propietarios de la tierra. Pero, al mismo tiempo, ello ha signi- un precio y recibe la posesión de un lote, pero el propietario sigue
ficado negar a los mismos núcleos la capacidad para decidir sobre siendo el núcleo agrario. Haciendo a un lado el hecho de que el ven-
el futuro de sus tierras ante la proximidad del crecimiento urbano. dedor está disponiendo de un bien ajeno,40 lo cual daría lugar a una
De acuerdo con la ley, no es por medio de su voluntad, sino por responsabilidad penal independiente de la legislación agraria, la com-
un proceso burocrático , la expropiación, como las tierras se incor- praventa es declarada inexistente por la ley.41 Puesto que el núcleo
poran a la urbanización. Cuándo y en qué circunstancias ocurre es- agrario subsiste como titular de la propiedad, y en los hechos las
to, ello depende de un acto de la autoridad. Esto hace evidente el autoridades lo reconocen como tal, los ejidatarios seguirán forman-
fuerte tinte paternalista que ha tenido el régimen ejidal y comunal do un grupo social separado de los colonos mientras no se Ueve a
desde sus inicios. Cuando Molina Enríquez hablaba de los diferen- cabo la regularización de la. tenencia de la tierra. Las condiciones
tes tipos de propiedad en el sistema mexicano, distinguía entre la
de " los individuos capaces de comprender, de tener y de derender 40 En este sentido. desde el punt o de vista jurídico, esto es como si uno de Jos
los derechos de dominio individual" y la de los "incapaces de com- accionistas de una sociedad anónima vendiese unos activos de la empresa sin pasar
prender, de tener y de defender los derechos de dominio individual por los procedimientos corporativos correspondientes.
pero capaces de comprender, de tener y defender el dominio colec- 41 "Son ineltistentes lodos los actos de particulares y todas las resoluciones, de-
tivo en las comunidades genéricamente llamadas pueblos" (Molina cretos, acuerdos, leyes o cualesquier otro acto (". ) Que hayan tenido o tengan por
consecuencia privar total o parcialmente de sus derechos agrarios a los micleos de
Enríquez, 1987:386). Ésta ha sido la lógica de la ley y de la propia población, en contravención a lo dispuesto en esta ley" (artículo 53 de la Ley Fe-
reforma agraria: los núcleos parecen deber al gobierno su existencia deral de Reforma Agraria) .
 •

114 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD !'RIVADA y EL DER ECHO

LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 115

políticas y económicas del proceso de urbanización podrán dar lu- ria, estuvo presente en la urbanización. En 1976 (en que una expro-
gar a alianzas o conflictos entre ambos grupos, pero difícilmente po- piación inició el proceso de regularización de la tenencia) el núcl,
drán disolver la distinción que hay entre ellos. Tanto en sus rela- ejidal dejó de ser uno de los actores del proceso .
ciones entre si como en el plano público, aparecen dos tipos de En cambio, el poblado de Santa Cruz Acayucan, con caracte-
actores: por un lado, el núcleo agrario (ejido o comunidad), que exis- rísticas socioeconómicas muy similares a las de San Juan Tlilhuaca ,
te COmo sujeto social gracias al régimen jurídico de su propiedad; no recibió dotación de tierras como parte de la reforma agraria y,
por el otro, el conjunto de colonos, no necesariamente reunidos en en consecuencia, no adquirió la categoría legal de núcleo agrario.
una organización, sino frecuentemente dispersos y carentes de todo Así, cuando a principios de los años cuarenta el crecimiento indus-
, reconocimiento jurídico. trial de Azcapotzalco convirtió la zona donde se ubica Santa Cruz
r' La importancia de la desigual constitución de los actores socia- en suburbana, sus tierras se incorporaron a la expansión de la ciu-
' les en sujetos se puede ilustrar comparando la urbanización de los dad sin que la comunidad del poblado haya intervenido en cuanto
ejidos y comunidades, por un lado, con la de tierras pertenecientes tal. Los diferentes propietarios actuaron en forma aislada y la co-
a comunidades campesinas o de pequeños agricultores que no tie- munidad fue prácticamente arrasada por la fuerza de la urbaniza-
nen la categoría juridica de ejidos o comunidades, por el otro. El ción. La misma estructura física del espacio urbano resultante ates-
mismo proceso económico y demográfico (campesinos que venden tigua la fragmentación espacial de lo que alguna vez tuvo la unidad
sus tierras a pobladores urbanos que las ocupan), cuando ocurre ba- de un poblado rural.
jo distintos regimenes de propiedad, se configura como un proceso El carácter corporativo de la propiedad ejidal y comunal es una
social distinto . En el caso de las tierras de ejidos y comunidades, cuestión que tiene que ser admitida por quienes venden tierras de
la subsistencia de la corporación (derivada de la inexistencia jurí- un núcleo agrario, si éstos se ostentan como autoridades del mis-
dica de las ventas) otorga a los campesinos la protección de una se- mo . Las compraventas no pueden aparecer como decisiones indi-
rie de autoridades (agrarias, judiciales, etcétera) y de diversas ins- viduales, sino como resultado de acuerdos tomados por los órganos
tancias politicas. En cambio, las comunidades campesinas que no del núcleo. Por ello, el control sobre la tierra en el proceso de for-
recibieron tierras durante la reforma agraria y posteriormente fue- mación de una colonia dependerá en gran medida de las relaciones
ron alcanzadas por la expansión de una ciudad cercana fueron sim- políticas prevalecientes en el ejido entre el conjunto de sus miem-
plemente borradas del mapa social. Cada uno de sus miembros, pro- bros, asl como entre el ejido y las autoridades gubernamentales. En
pietario individual de su tierra, la fraccionó, la vendió a un muchos casos, ha habido protestas de grupos de ejidatarios en con-
fraccionador, o la perdió en una invasión en forma aislada de lo tra de las autoridades internas del ejido en relación con la venta de
que ocurría con la tierra del resto de la comunidad. El resultado es tierras. Aunque tales protestas son sistemáticamente ignoradas por
\..que la urbanización disolvió esos núcleos de población. las autoridades agrarias,4J quienes controlan el ejido no son ente-
r " Esta situación se ve confirmada por un reciente estudio com- ramente indiferentes a las presiones del resto de la comunidad. Asi
parativo de dos colonias populares surgidas en los alrededores de como en muchos casos los comisariados llegan a vender lotes en par-
dos poblados de Azcapotzalco en los años cuarenta y cincuenta celas sin el consentimiento de los ejidatarios a quienes corresponde
(Alatorre y Camargo, 1986). En San Juan Tlilhuaca, que recibió una cultivarlas, es frecuente que existan acuerdos entre los ejidatarios
dotación de tierras en los años treinta, se formaron dos colonias po- mismos (incluso a veces se discuten abiertamente en asamblea) para
pulares" en las que el control sobre la tiefra estuvo siempre en ma- fraccionar talo cual área. Con ello, las familias de los ejidatarios
nos de las autoridades del ejido. Fueron éstas quienes decidieron los "se reservan" uno o dos lotes para su propio uso. 44
tiempos y formas en que se vendieron y urbanizaron las tierras. Du-
rante casi dos décadas de formación y desarrollo de las colonias po- ,
pulares en tierras ejidales de San Juan Tlilhuaca, la población de 4} A pesar de que la ley Federal de Re for ma Agraria dispone (a imposición
ese pueblo, constituida en sujeto social por virtud de la reforma agra- de sanciones penales para las autoridades internas del ejido que venden las tierras,
las autoridades agrarias rara vez emprenden La imposición de tales sanciones.
44 En el estudio citado, puede verse que, mientras Que en la comunidad de Santa
42 Llamadas Providencia y Tierra Nueva. Cruz A cayucan la urbanización significó para las nuevas familias perder la oportu-
 LA PROPIEDAD EN LAS COLON IAS POPULARES 117
116 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO

Cuando decimos que, a pesar de la urbanización de sus tierras explicar que el colono que compra un lote para poder vivir O seguir
los núcleos agrarios siguen existiendo como sujetos sociales, nos re- viviendo en la ciudad admita la ficción de que le están vendiendo
ferimos no sólo a una ficción jurídica. Un ejido cuya tierra dejó de tierra agraria? ¿Por qué se considera ilegítimo que UD propietario
ser agrícola es más que una mera entelequia; es una ficción median- individual venda lotes sin servicios y el mismo acto realizado por
te la cual un grupo social influye en el proceso de urbanización y, un ejidatario DO es objeto de impugnación alguna?
bajo ciertas condiciones, puede obtener algunas ventajas. Entre és- Nosotros pensamos que la respuesta está en la influencia de la
tas, la más importante es no tener las obligaciones que se imponen investidura jurídica de un actor social sobre la manera en que los
a los fraccionadores de terrenos de propiedad civil. demás lo perciben. Ser ejidatario (no importa si se es realmente
Esto último nos lleva a considerar otro rasgo distintivo de campesino)46 significa pertenecer a una categoría eS!Jecial de perso-
los procesos de formación de las colonias populares que sólo puede na que ha sido "consagrada" por la ley. Aparte otras connotacio-
ser atribuido al régimen ejidal; o, más bien, a la forma en que dicho nes (como el hecho de ser beneficiario y, al mismo tiempo, dam-
régimen es percibido por quienes intervienen en el proceso. Los níficado de la reforma agraria), el ejidatario aparece vinculado a una
vendedores de lotes urbanos en tierras ejidales y comunales (nor- forma de propiedad cuyo elemento fundamental es la pasividad. Su
malmente las autoridades internas del núcleo o los ejidatarios titu- incapacidad jurídica para vender su tierra es, al mismo tiempo, lo
lares de las parcelas en cuestión), no prometen a los colonos que que lo libera de responsabilidades en la urbanización. Esto no es una
van a instalar redes de infraestructura y equipamiento urbano; pro- opinión nuestra; es la forma en que este tipo específico de fraccio-
mesa que, como hemos visto, hacen los fraccionadores "privados" nador es percibido por sus compradores . Si esto es así, sería una
/6 sus compradores. A su vez, los colonos no demandan a los eji- confirmación de nuestra propuesta en el sentido de que el derecho
datarios la realización de dichas obras. Todos (incluyendo a las au- está presente en la urbanización irregular a través de las formas en
toridades locales) "reconocen" las ventas de lotes como si se tra- que los actores se representan sus respectivas posiciones; formas que
tara de tierra agraria, aunque es evidente que lo que se está vendiendo no pueden carecer de un referente jurídico debido a la necesidad de
son lotes urbanos que la gente coinpra para construir su casa. Las legitimar las acciones (y las omisiones) de los participantes.
colonias populares surgidas en tierras pertenecientes a los núcleos Es importante hacer notar que los rasgos distintivos de las co-
agrarios son tan 'urbanas' como las que se forman en tierras de pro- lonias en ejidos y comunidades a los que nos hemos referido no se
piedad civil, pero están regidas por la lógica Gurldica y política) de presentan a menos que quienes venden o asignan la tierra a los co-
la reforma agraria. Podría suponerse que los colonos no exigen ser- lonos aparezcan como ejidatarios o comuneros: es decir, a menos
vicios a quienes les vendieron sus lotes porque los precios fuesen in- que invoquen como forma de legitimación la propiedad de un nú-
feriores en tierras ejidales y comunales que en tierras de propiedad cleo agrario. Es necesario que todos los involucrados 'reconozcan'
"'<-eivil; pero de esto no hay prueba alguna. Más aún, recientes inves- el carácter ejidal de las tierras. Esto es obvio en casi todos los casos,
tigaciones en la zona oriente de la ciudad de México revelan que no pues la presencia de los miembros del núcleo agrario que viven en
existen diferencias importantes entre lo que tienen que pagar los co- las tierras hace muy difícil que alguien trate, por ejemplo, de ven-
lonos de los nuevos asentamientos en áreas ejidales y los precios en der lotes como no ejidales, a menos que pueda ocultar el hecho de
fraccionamientos clandestinos de propiedad civil (Legorreta, 1987). Que pertecenen a un núcleo agrario .
Aun cuando entren en conflicto colonos y ejidatarios, los primeros Lo interesante es que los casos de colonias populares en ejidos
nunca se movilizan para exigir servicios a los segundos." ¿Cómo o comunidades en los que no se presentan los rasgos antes descri-
tos son precisamente aquellos en los que el carácter ejidal o comu-
nidad de seguir viviendo en el poblado (que fue prácticamente invadido por la ex-
pansión de la ciudad de México), en el caso de las colonias surgidas en el ejido de la prensa nacional) entre 1980 y 1984, en ninguno se dirigió la demanda de servicio!'!
San Juan Tlilhua,a, un aIto po"entaje de los habitantes de las nuevas colonias po- a tos dueflos de la tierra a quienes la habían comprado .
pulares eran descendientes de los ejidatarios originales. 46 Varios estudios de casos en el norte del Distrito Federal revelan que mucho~
45 Gracias a la investigación de Jutío Calderón C. (1987), podemos ser cate- ejidatarios nunca fueron campesinos (Mortera, 1981; AJatorre y Camargo, 1986).
góricos en este punto. En ese estudio se demuestra que, de treinta y seis casos de Es bien sabido que la reforma agraria ni benefició a todos los campesinos ni sola-
movilización social de los colonos asentados en terrenos ejidales (consignados por mente a los campesinos.
118 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DER ECHO LA PROPI EDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 119

nal de las tierras no es reconocido por los actores. San Miguel Teo- invocaron otra forma de legitimación: la propiedad individual. Al
itongo es un buen ejemplo de esto. Se trata de una colonia popular percibir a los fraccionadores como propietarios individuales, los co-
ubicada en la Delegación Ixtapalapa, surgida a principios de los años lonos desarrollaron una movilización social49 en la que se respon-
setenta y que hoy cuenta con más de 50 ()()() habitantes. Las tierras sabilizaba a aquéllos por la introducción de servicios, el otorga-
que ocupa pertenecen al pueblo de Los Reyes-La paz desde el siglo miento de títulos de propiedad, etcétera. ~
XVIlI. 47 Durante el siglo XIX, las leyes de reforma crearon las con- Otro caso en el que, a pesar de tratarse de tierras comunales,
diciones para que las propiedades de los pueblos fuesen repartidas el régimen agrario no jugó ningún papel en la formación de una co-
entre sus miembros como propiedad individual. 48 Con esa base, las lonia popular es Santo Domingo de los Reyes. En 1971 se produjo
tierras de Los Reyes-La paz fueron adjudicadas a los jefes de fa- una de las invasiones más grandes de la historia urbana del país,
milia del poblado, quienes a partir de entonces las cultivaron in- y quizá de toda América Latina. En un sólo día, aproximadamente
dividualmente en forma ininterrumpida hasta 1970. Esto, a pesar 20 000 personas ocuparon tierras propiedad del núcleo agrario Co-
de que en 1926, como resultado de un procedimiento meramente bu- pilco el Alto (Villavicencio, 1984); pero se trataba de tierras que nun-
rocrático, se publicó un decreto de "confirmación" de bienes co- ca habían sido cultivadas por los miembros de dicho núcleo por una
munales en favor del poblado. Mediante ese acto, la reforma agra- razón muy simple: son parte de los pedregales de Coyoacán, un área
ria atribuía la propiedad de las tierras al poblado, constituyéndolo
así en sujeto de derecho agrario. Pero ello no tuvo ningún efecto
de lava volcánica que no es apta para la agricultura. Ninguno de
los miembros de Copilco el Alto hubiera podido controlar la ur-
•i
!
real en la manera como la comunidad percibía y ejercía su propie- banización de la tierra bajo ninguna forma de legitimación, dado
dad. No habían sido privados de la tierra por nadie y, en ese sen- que ninguno tenía la posesión de dicha tierra. Con estos dos casos
tido, no la estaban recuperando. Cincuenta años después de esa re- podemos apreciar que se necesitan ciertas condiciones sociales a ni-
solución, a mediados de los años setenta, la tierra de ese poblado vellocal para que el régimen de la propiedad agraria imprima al pro-
había comenzado a incorporarse a la expansión de la ciudad de Mé- ceso de formación de colonias las característícas que describimos pá-
xico. La invasión de algunos terrenos de Los Reyes-La Paz preci- ginas antes .
pitó un proceso de fraccionamiento y venta de parcelas . Algunos Ahora bien, el régimen agrario no es una realidad inmutable.
propietarios fraccionaron sus tierras y otros las vendieron a frac- Como cualquier institución jurídica, sufre transformaciones como
cionadores que no eran miembros del poblado (Corona, 1984). El resultado de procesos políticos. De hecho, la legislación agraria ha
<:aso es que quienes vendían los lotes a los colonos se ostentaban sido modificada en las últimas décadas y ello ha significado la apa-
como propietarios 'privados' e incluso algunos exhibían los títulos rición de nuevas condiciones jurídicas para la urbanización de los
de propiedad que sus antepasados habían obtenido en la época li- ejidos y comunidades. Veamos los rasgos generales de tales modi-
beral. Las mismas autoridades municipales, sobre las cuales los frac- ficaciones.
cionadores ejercían una influencia importante, dedaraban que se tra-
taba de tierras de propiedad privada de los fraccionad ores La regularización reglamentada
(Moctezuma y Navarro, 1980 y 1984). Con todos esos elementos,
que no dejan de ser excepcionales, la formación de San Miguel Teo- En la sección anterior nos referimos a ciertas condiciones que el ré-
tongo se produjo totalmente al margen del régimen agrario. Aun- gimen agrario impone a la formación de colonias populares en eji-
que el análisis de archivo muestra que las tierras pertenecen al nú- dos y comunidades . Ahora bien, a pesar de que dichas condiciones
cleo agrario, en el proceso de poblamiento los fraccionadores se presentan de un modo general desde que comenzó la ocupación
en masa de esas tierras por colonos pobres hasta nuestros días, en
las últimas décadas la legislación agraria ha venido siendo modifi-
41 En el expediente del archivo de la Secretaría de la Reforma Agraria obran
documentos que acreditan la propiedad del pueblo sobre esas tierras desde 1709.
48 Estamos hablando justamente del periodo en que hace su aparición en nues- 4,} Es preciso señalar que la Unió n de Colonos de San Miguel Teotongo ha es-
tro país la propiedad civil com o el tipo de propiedad Que corresponde al proyecto tado, por muchos anos, entre las más importantes de los movimientos sociales Uf-
liberal. banas en la ciudad de México. (Moctezuma y Navarro. 1984. Ramírez, 1986.)
 120 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL UERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLON IAS POPULARES 121

cada en lo referente a los usos urbanos en ejidos y comunidades. las colonias implicaba, al mismo tiempo. ciertas restricciones. Por
En las páginas que siguen describiremos los aspectos más importan- ejemplo, s6lo justificaba la venta de lotes pequeños para uso ha-
tes de dicha evolución, a la que podemos dividir en dos periodos: bitacional popular; así, en zonas de urbanización ejidal no se esta-
el primero de ellos abarca d.¡jrincipios de los años cincuenta a prin- blecieron otros usos del suelo. Cuando los grandes grupos inmo-
cipios de los setenta, cuandÍiios núcleos agrarios acudieron a la fi- biliarios que promovieron proyectos de zonas habitacionales de
gura juridica de las 'zonas de urbanización ejidal' para crear colo- sectores de altos ingresos en, tierras de núcleos agrarios (Cilldad Sa-
nias populares. El segundo periodo abarca desde la creación de télite y el Pedregal de San Angel son sólo dos ejemplos) eran res-
Coret!, en 1973, hasta hoy:;'j paldados por el gobierno, la tierra era permutada por otra, con lo
, Durante el primero de ~ periodos señalados, la forma más fre- cual el núcleo agrario perdía su propiedad y, con ella, toda injeren-
cuente d<Ú.egitimar las ventas de lotes fue la figura de la zona de cia en el proceso de urbanización. 51
urbanización ejidal. El régimen legal de los ejidos y comunidades Así, la tierra ejidal y comunal suburbana que no había sido per-
permite el "desmembramiento" de una porción de la tierra del nú- mutada (o expropiada para la realización de obras públicas) que-
cleo para ser utilizada como zona de urbanización ejidal, que sirve daba destinada a servir para la formación de colonias populares, le-
como lugar de asentamiento para la población del ejido, admitién- gitimadas como zonas de urbanización ejidales.
dose que a algunos "avecindados" se les vendan lotes, siempre que Hacia el final de los años sesenta, este artificio legal comenzó "

sean personas "útiles a la comunidad", aunque no sean mie~bros a perder su poder de legitimación. En ningún caso, por lo demás,
<,del núcleo agraria) el procedimiento administrativo había llegado a su fin: la entrega
A pesar de la prohibición expresa de la ley para crear zonas de de títulos definitivos de propiedad a los poseedores de solares ur-
urbanización que satisfagan la necesidad de terrenos, no de los pro- banos. Así, se creó una especie de limbo administrativo que era uti-
pios núcleos, sino de ciudades vecinas, la creación de dichas zonas lizado por las autoridades locales como excusa para no introducir
fue utilizada, entre 1950 y 1970, como un mecanismo para fl'rmar servicios públicos en esas colonias (Connolly, 1977:74) y, por lo mis-
colonias pOQulª,~s en tierrassjidales pe acuerdo con Ann Varley, mo, se comenzó a desarrollar una presión creciente sobre el gobier-
pani' 1970, el 91 "1ooe los eJldos de la ciudad de México habían iní- no: los colonos se quejaban de falta de seguridad, algunos grupos
ciado, al menos, el trámite para la constitución de una zona urba- de ejidatarios denunciaban a los líderes que habían vendido sus tie-
na, El hecho de que los avecindados usualmente superaran en nú- rras y la prensa denunciaba la tolerancia oficial hacia esos asenta-
mero a los ejidatarios (hasta seis veces) muestra que la noción jurídica mientos "irregulares". La urbanización de los ejidos había dejado
de zona de urbanización ejidal fue utilizada como una forma de le- de ser un problema que pudiera resolverse en forma casuística, ya
gitimación para la formación de colonias (Vacley, 1985b). que había adquirido una relevancia política permanente. La respues-
Dado que la constitución de una zona de urbanización ejidal ta de carácter global, o sea la reforma institucional que sobrevino,
implica un procedimiento largo y complicado, las ventas tenían lu- consistió enQt creación de un sistema de regularización que subsiste
gar en diferentes etapas del procedimiento. Algunas veces, el ven- hasta nuestros díaO
dedor (ejidatario o miembros del comisariado ejidal) no podía ofre- La regularización de los asentamientos humanos surgidos al mar-
cer al colono más que la promesa de que su lote formaría parte de gen de la ley se convirtió en uno de los renglones más importantes
una zona de urb!t'ción que se obtendría en el futuro; pero, en de la política urbana de los años setenta. Los pri meros intentos, que
muchas ocasione I ' colonos llegaron a recibir un "certificado de a la larga fracasarían, presentaban dos rasgos comunes: se trataba,
derecho a sQlar ur ano" firmado por el propio presidente de la Re- primero, de organismos creados ad hoc para atender problemas ur-
JlÚblAich""''Ora
~b'- len,
' 1a 1egltlml
.. 'd ad que este proced'1m .lento otorga ba a
banos y, segundo. de organismos de carácter local.
El primero de ellos fue el Instituto de Acción Urbana e Integra-
c~.,S.QQ,a.UAuri~)._ organismo d~~ntra)íz~~2~_jj~r.ll.Qlli.efnº_<)-:el
soTal fue el caso de San Juan Tlilhuaca, por ejemplo (Alatorre y Camargo,
1986). A principios de los años sesenta, se entregaron varios miles de certificados 51 A este respecto, 'léanse Connolly, 1976, Schteingart, 1981 y Bejarano y Lugo.
de derecho a solar urbano (Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, 1964). 1984.
 122 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO
LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 123

Estado de México que, desde su inicio, formuló la necesidad. de em- que ser auxiliado desde 1976 por el único organismo que a la larga
sería capaz de lograr esos acuerdos: Coret!. ~
prender la regularización de los asentamien!OS en l!err~s eJldales y
comunales mediante el mecanismo que habna de consohdarse hasta Cuando la sigla Corel! apareció por prímera vez en 1973, na-
la fecha: la expropiación de las tierras,a los núcleos agrario~ ~ la da parecía indicar-que un simple "~omité" para la r~gtÍJ.ªÚzación
,/ consecuente enajenación de lasm!=~.Al!!s..Qj;lI.l1.antes. Lo mas Im- de' la tenencill de la tierra tuviera mayores probabilidades de éxito
portante de eSte-meCañismo' es que implica el reconocimient? ex- que los intentos previos. Su finalidad primordial era la de "realizar
preso de la propiedad de los núcleos sobre sus t~erras, es de~lf: la un programa nacional y prever la disponibilidad de espacios para
afirmación de la "inexistencia" de las ventas de tIerras; una fICCIón el debido crecimiento urbanístico de las poblaciones". No obstan-
~urfdica que, de este modo, se hace realidad. :e, contaba con un elemento clave: estaba presidido por el Jefe del
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (más tarde con-
En noviembre de 1970, en uno de esos actos sin precedente que vertido en Secretaría de la Reforma Agraria), lo cual significaba ac-
ocurren sólo en los últimos días de un periodo sexenal, fueron ex- tuar desde el sector agrario de la administración pública. Yeso fue
~das twI:IaSJ!e 16 ejidos deU'stado do México en favor ~e~ZQ: lo que le permitió ampliar su capacidad de acción: a poco más de
bierno del mismo. IlniíUevede esos ejidos existían asentamientos un año de su creación, fue convertido en comisión y adquirió el ca-
'¡¡rbaños que esperaban su regularización (Varley, 1985a:212). Tal rácter de organismo público descentralizado con personalidad ju-
fue la base para la gestión de Auris sobre esos ejidos en los afias rídica y patrimonios propios (Diario Oficial, 8 de noviembre de 1974).
setenta. Sin embargo, no se volvería a expropiar tierras ejidades pa-
ra regularización en favor de gobierno estatal alguno. Con l~ ex-
No sólo siguió encargado de prever las reservas territoriales para el
crecimiento urbano sino que, un mes después, se convirtió ~ne!.Jíni~
,•
pedición de la Ley Federal de Reforma Agraria en 1971, se reIteró co organismo a niv!,!!,acional que .E~día encargars~ de la !eg,!!:,-
que esta facultad corresixmdla a la Federación y no alos estados. ((zaclón de la ~.~cla de la tIerra en eJldos y comumdades, gracla~
Conviene recordar que uno de los rasgos en la evolución de la re- alas adiciones a la rey Federal de Reforma Agraria, publicadas ey
forma agraria es su creciente centralización; Desde los afios ,30 se 31 de diciembre de 1974.
consolidó la figura del presidente de la Repubhca como la maxlma Así, ya en febrero deff975, el organismo tenfa un ambicioso pro-
autoridad agraria y como "defensor de los derechos de los cam- grama conforme al cUal,lfun sólo en ese año, se regularizaría la te-
pesinos" frente a los enemigos del reparto agrario, entre quienes pre- nencia de la tierra en17~. eiidós y se expedirían 401 220 títulos de
sumiblemente estaban al menos algunos de los gobernadores de los propiedad~mpero, en sus primeros años de geSlióh;c oReTT ha-
estados. Esa 'tutela federal' en materia agraria habría de acarrear bría de en~ntar una fuerte oposición .de los núcleos agrarios, in-
importantes consecuencias en la urbaniza~ión de los ejidos, y~que conf2rlllJ:U2!l.f.Ias indemnizaciones que se les ofrecían o recelosos
los conflictos en torno a la tenencia de la tierra urbana en los eJ1dos Oeque éstas. no estuvIeran a ¡aaltura de sus expectativas. Décadas
y el propio procedimiento de regularización de la tenencia se resuel- de despojos a ejidos y comunidades explicaban esa actitud, la cual,
ven, hasta ahora, a través de instancias federales en las que las au- adernas, per'!!itill...lI~gQsll!r..Lndemnizaciones más altas. De acuerdo
toridades locales ejercen escasa influencia. con los esfúdios realizados rOrAnn varley, un térCíO-de los núcleos
El segundo intento de carácter local, y desde la perspectiva de agrarios a quienes se expropiaron tierras para regularizaciones en-
los problemas urbanos, para regularizar los asentamientos huma- tre 1970 y 1982 interpusieron demandas de amparo en contra de los
nos surgidos en ejidos y comunidades se produjo en el Dlstnto Fe- decretos expropiatorios (Varley , 1985a:232).
4tr!!,1.J:11-l!l7J con la creación de Fideurbe, ~n fideicoímso qUe de- Con todo, la experiencia política y jurídica que el organismo
pendía básicamente del Departamenro del DlStnto Federal y cuyos ha acumulado le ha permitido ampliar sus operaciones y disminuir
objetivos explícitos incluían el de "integrar" al desarrollo urbano la oposición de los núcleos a su gestión. Aunque no existen análisis
áreas ejidales y comunales. Sin embargo, ese orgamsmo sólo pudo políticos sistemáticos sobre esta cuestión, puede sugerirse la hipó-
actuar en la regularización de un ejido (el de Padierna), que fue tesis de que, considerando la creciente superficie ejidal que está sien-
expropiado en 1973 en favor del DDF, pero, incluso en este caso,
' 2 IEPE$-PRI, 1975:17.
ante la imposibilidad de lograr acuerdos con los ejidatarios, tuvo
 ,

124 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 125

do objeto de urbanización, el "métod,:, C,:,~ett". ha llevado cien.a za en una institución no surge de la noche a la mañana ni de manera
estabilidad política al proceso de urbaruzaclOn, SI se C0D.lp,ara l~ SI- evidente. Con el correr del tiempo, se ha venido formando algo pa-
tuación actual con la de permanente escándalo que se vlvla a fmes recido a un pacto social basado en la falta de responsabilidad de ,/
de los años sesenta y principios de los setenta. Las fuerzas sociales los núcleos agrarios; que es un ingrediente crónico del paternalismo
que actúan en el proceso parecen haber sido institucionalizadas a oficial hacia el campesinado desde los primeros regímenes posre-
través de ese método. volucionarios. Nada más elocuente que las palabras del director ge-
La única limitación que se ha impuesto a CoreU desde su crea- neral de CoreU, en 1975, Félix Barra García, más tarde secretario
ción tuvo lugar en 1979, cuando se modificó su estructura y quedó de la Reforma Agraria:
facultada únicamente para la regularización de la tenencia de la tie-
rra y ya no para la creación de reservas territoriales, es decir sóloI El presidente Echeverría está consciente de que la responsabilidad de
Pl!e<k~eL.benefi¡;iar.ia-,;te.. l!J<IlfOpta<:io"es de .tiemIs~~a­ ejidatarios y colonos es relativa. [Y aft.ade]: resultó natural que esos
~QPr ~ntiJ!).ietúQs.J¡I!Ill_3JlQ~_lUl:"io.·dict~..De.. la en!')"ce§. campesinos que llegaron a las ciudades en busca de mejores condicio-
SAHOP (hoy Sedue); sin embargo, en muchas ocasiones ha soliCitado
nes de trabajo, acudieron a sus hermanos de clase, a los ejidatarios de
los núcleos cercanos a los centros de población, para solicitar que los (
la expropiación de tierras ejidales con muy bajos índices de urba- alojaran ( ... ) así, los terrenos ejidales fueron albergando familias, en
nización o libres de toda ocupación por usos urbanos . ocasiones con la sanción de la asamblea de ejidatarios , en ocasiones 1'1 1
Consecuentemente, desde entonces se abrió una brecha entre el sin ella; en algunos casos porque se trataba de familiares o amigos, y 1'11

sector de la administración pública dedicado a promover la cons- ,1'1

en otros, porque aun no siéndolo, hubo solidaridad con familias de
titución de reservas antes de que las tierras sean ocupadas y el sec- precaria situación económica (IEPES·PRI. 1975: 10-11).
tor agrario que tiene a su cargo la regularización de la tenencia de
la tierra que ya ha sido ocupada por colonias urbanas. Pe:o no se Esta idílica representación de las cosas en donde no existe el frau-
trata sólo de una brecha, sino de una verdadera competencia. Cada de ni el conflicto, ni siquiera el mercado inmobiliario, ya no diga-
hectárea que no se expropia a tiempo I?ara la constituci~?- de una mos la renta urbana, tiene una función política de primer orden:
reserva para una ciudad es vendida mediante mecarusmos mforma- exonerar de antemano a quienes obtienen altos beneficios con la ren-
les' y se convierte entonces en materia de regularización. Lo crucial ta de esas tierras, que no son siempre ejidatarios o comuneros, pero
en este caso es que quien decide el ritmo de las expropiaciones es si cuentan, por lo general, con el apoyo de organizaciones del par-
la propia Secretaría de la Reforma Agraria. de quien depende la tido oficial.'3 Además, vista la falta de impulso a la verdadera re-
CoreU y a quien no corresponde cumplir las metas del sector de forma agraria, no obstante los latifundios que aún quedan por re-
desarrollo urbano. El resultado es predecible: las expropiaciones para partir, la urbanización de los ejidos pareciera una compensación
regularización se tramitan con mucho mayor celeridad que las que suficiente para quienes tienen la suerte de estar cerca de una ciudad. ",
tienen por objeto constituir reservas territoriales. e"\.. El segundo elemento de esta política es el carácter centralista
Asi, a más de quince años de haberse sentido por primera vez del o...:ganis'!!9, que se impuso a los intentos por afrontar J'Pro-
una fuerte presión derivada de los conflictos sociales en torno a la DIema<Jesae los gobiernos locales . Pero éste también es un rasgo
tenencia irregular, hay una política pública que tiende a consoli- de la política agraria en México, en el que la. a~áxi~a del
darse: la regularización mediante el sistema Coret!. A fin de so- pre.si!!ente de la República es inobjetable, incluso trat ose'-lOs
pesar las razones del "éxito" de este sistema, revisemos ahora lo más amoiCtóSo's proyectos de descentralización. En ningún momen-
que a nuestro juicio son sus tres elementos fundamentales. to, en el proceso de consolidación del sistema Coret!, se discutió
/:', Primero en el terreno político, el funcionamiento de Corett es- explícitamente si la regularización debía ser local o federal; simple-
tá basado en la impunidad de qUienes, en contra de la ley, comer- mente, se reiteró algo que es una regla básica del régimen agrario.
cian con la tierra ejidal y comunal. La institucionalización de un me· '-. El tercer elemento se refiere a la inalienabilidad de las tier.r.as.
canismo para la regularización de la tenencia de la tierra se otorga me-
'7 diante l~.&~tí~, para coml'~do~."5.J,~~nded,:,res, de qu.~ tard<:..oJ:!!'-
_.-_.
- '.y a la inexistencia de las ventas. Independientemente de 10Se'feétos

pran01a
~...-_ .., PQ1J:tá i;Q!!)(~JIT§e.en I'w¡lleda!l,7eróla confian-
posesion 53 Véase, entre otros, Legorreta (1983) .
 1

126 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD EN LAS COLONIAS POPULARES 127

de esta ficción sobre la economía de millones de colonos, a lo cual agrarios, ello no garantiza la protección de los inrereses de los cam-
nos referiremos después, es preciso señalar que constituye no sólo pesinos, sino de los líderes y funcionarios que controlan las ventas
una expresión más de la falta de responsabilidad de los núcleos so- de tierras. Difícilmente podría ser éste un proceso democrático si
bre sus tierras sino también la base sobre la que se sustenta todo el resto de la vida de los ejidos no lo es.
el procedimiento y, con él, toda la burocracia existente para llevar-
lo a cabo . Ese método consiste, en esencia, en expropiar las tierras RECAPlTULAClÓN
ocupadas, y ello se debe a que, en derecho agrario, éstas no han si-
do objeto de una transmisión de propiedad. Lo que en otro tiempo De esta primera aproximación a los problemas sociales asociados
sirvió para conservar unidos a los núcleos agrarios ante las presio- al tema de la propiedad urbana, es posible extraer algunos plantea-
nes de la gran hacienda tiene hoy el mismo efecto ante la presencia mIentos de carácter general. Para empezar, es evidente que tales pro-
de los sectores populares en los ejidos colindantes con las ciudades. blemas no se pueden entender con una concepción estática de la pro-
Así, la inalienabilidad de las tierras es parte de la definición estatal piedad . La dinámica del proceso de urbanización implica una
de la irregularidad de los asentamientos humanos en terrenos eji- constante transformación de las relaciones sociales en torno a la ocu- I
dales; es, en otras palabras, la primera forma de intervención es- pación de la tierra y a la legitimación de esa ocupación. Por ello,
tatal en este tipo de procesos urbanos.
Con todo lo anterior queremos hacer notar un hecho funda-
más que hablar de la propiedad en la periferia urbana, hablaremos
del proceso a través del cual se constituyen y se transforman las re-
"j
o••

mental: la regularización de la tenencia de la t~~e es!'!l.~ for.- laciones sociales de propiedad .

ma.4e.inte~"encLón estat31 enJ2~J!Jfl.f.~q~_ ur§E!2§.:- está reJiidapor Respecto a los problemas jurídicos de las colonias populares,
~..D.QIí1ica:.¡¡gt¡[fia:'§;-TIIiiS1íien, es una adaptación de las formas ya hemos tratado de mostrar a lo largo de este capítulo dos cuestiones
tradicionales de la política agraria a los nuevos hechos que le plan- fundamentales. Primero: resulta incorrecto hablar de dichas colo- \
tea la urbanización. Dicho de otra manera, a pesar de la preocu- nias como surgidas 'al margen del orden jurídico', ya que, desde
pación existente en círculos gubernamentales por los problemas de el punto de vista sociológico, podemos apreciar que lo jurídico se
suelo urbano desde hace más de IS años, el gobierno mexicano no p~esenta como un problema real para los actores sociales que inter-f
ha sido capaz de establecer una política urbana para los ejidos que vIenen en la formación y la consolidación de las colonias. Es evi-
rodean las ciudades. En esta cuestión, la política agraria es la que dente que algunas de las prácticas sociales mediante las cuales se for-
gobierna las prácticas estatales. man las colonias contravienen una o varias normas del orden
Los efectos de este hecho saltan a la vista. Primero: quienes com- jurídico, pero eso no significa que dicho orden sea irrelevante para
pran un lote para comenzar a construir su vivienda en un asenta- el conjunto de las prácticas de esos mismos actores. Segundo: los
miento en tierras ejidales, que son aquellos que no tienen acceso a problemas jurídicos de las colonias populares no acarrean siempre
la vivienda producida por el sector privado o el público, no sólo no las mismas consecuencias sociales. Esto significa que ·es incorrecto
tienen derecho a exigir servicios urbanos, sino que, además, por una hablar del problema de la irregularidad como un tipo de problema.
parte, carecen de todo reconocimiento legal de su adquisición y, por Diferentes medios de acceso a la tierra se combinan con diferentes
la otra, se ven obligados a realizar un doble pago -el cual además grados y formas de tolerancia por parte de los órganos estatales y
debe producir utilidades a Corett y de éstas, la quinta parte corres-o con diferentes normas jurídicas. El resultado de esa combinación
ponde a los ejidatarios. Aunque parezca insólito, así lo establece la en la formación de las relaciones de propiedad durante el proceso
Ley Federal de Reforma Agraria en su artículo 122. Tal es el efecto de urbanización no puede ser ~redeter~inad? por fórmula a1guna.¡
social de la "inexistencia" de las operaciones sobre tierras ejidales. Hemos podIdo observar la mfluencla vanable de las normas ju-
Segundo: los gobiernos estatales y municipales, a quienes co- rídicas en dos aspectos de las relaciones de propiedad. El primero
rresponde en nuestro sistema constitucional el control de la urba- de ellos es lo que puede denominarse el 'cálculo jurídico' como par-
nización, son meros testigos de la venta de ejidos y su posterior re- le del marco de referencia de las prácticas de los actores sociales .
gularización, ya que este proceso es básicamente federal. Las decisiones y las actitudes de éstos no son determinadas exclu-
Tercero: a pesar del predominio de la política y el régimen legal sivamente por un cálculo de tipo económico. En los casos que he-
128 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROP1EDAD EN LAS COLON lAS POPULARES 129

mos descrito, la percepción de los colonos .respecto ~e su situació~ influencia del derecho en los procesos de urbanización comúnmen-
jurídica es un factor importante que co~dlclona ~ltlpo de movIli- te llamados 'irregulares'. Hemos tratado de mostrar que, a pesar
zación social que desarrollan . Los conflictos ~OClales por la mtro- de la gran variedad de siluaciones que se presentan en la formación
ducción de servicios urbanos difieren sustancialmente, dependien- de las colonias populares, el control del acceso al suelo es legiti-
do de dicha percepción. Incluso en las misma~ condiciones mado por quienes lo ejercen a través de alguna noción jurídica. En
económicas, los colonos que ocupan tierras de propiedad eJI~al o la medida en que esta noción sea aceptada por el resto de los actores
comunal no se movilizan contra quienes les han vendido la tierra sociales (colonos y autoridades locales, principalmente), dicha for-
(normalmente los miembros de los núcleos ejidales o comu,,:ales) en ma de legitimación condicionará sus prácticas e incluso su propia
demanda de servicios. Esta demanda sólo surge en las colontas don- identidad social.
de el vendedor aparece como propietario 'privado', esto es, como Lo interesante de las formas de legitimación es que no son una
propietario individual. En ambos tipos de colonias, los pobladores expresión (directa o fidedigna) del control que los actores dominan-
tienen que pagar por el acceso al ~uelo, pero,. en ,el ~aso .de las co- tes ejercen sobre la tierra. Para poder legitimar ese control utilizan
lonias en tierras de ejidos y comurudades , la (¡cclon Jurídica de que nociones y categorías que provienen del orden jurídico est~tal y que
la tierra sigue perteneciendo al núcleo agrario a pesar de que ha s!-
do fraccionada Y vendida por los propios miembros de dicho nu-
cleo se hace realidad, puesto que colonos y autoridades la aceptan
rara vez corresponden con el modo en que ese control se da en la
realidad. El origen de esta 'no correspondencia' es simple. En la me-
dida en que la venta o la urbanización de las tierras no se ajuste o
.
,

como válida. ' contravenga alguna norma del orden jurídico, su legitimación en tér-
El segundo aspecto de las relaciones social~ de pr~pied,ad en minos jurídicos será problemática. El surgimiento y desarrollo de
el que encontramos diferencias derivadas del Sistema JurídiCO es las colonias populares es un proceso social que lleva consigo la for-
la constitución de los actores SQCiales como sujetos de derecho. Cuan- mación de nuevas relaciones de propiedad en torno al suelo,54 pe-
do los órganos estatales intervienen en los. conflictos sociales en ro que no puede generar por si mismo las formas sociales para le-
torno al suelo las 'partes' na aparecen simplemente como agentes gitimar esas relaciones. Esas formas aparecen a lo largo del proceso,
económicos e~ conflicto. Adoptan diferentes formas jurídicas (aso- pero llevan la marca de la situación jurídica prevaleciente antes de
ciaciones de colonos, núcleos agrarios, empresas inmobiliarias, la urbanización. Así, las relaciones sociales agrarias, que anteceden
etcétera) que condicionan sus prácticas, ya .~ue irD:plica~: a) dife- a la urbanización, aparecen en esta última bajo la forma de un pro-
rentes derechos y obligaciones y b) una relaclOn obhgatona con,de- blema jurídico. El hecho de que un conjunto de actores sociales ejer-
terminados órganos estatales. Esos órga,,:os pueden ejercer ~as o zan suficiente poder como para organizar la urbanización y obtener
menos discrecionalidad para reconocer ciertas formas orgaruzatl- los frutos de la renta del suelo urbano no les permite legitimar ese
vas (como las Asociaciones Pro Mejoramiento) pero rara vez pue- poder bajo la forma que ellos elijan. 55 Esto se debe, sobre todo, a
den modificar el status de otras (como los núcleos agrarios). De ahí que hay casi siempre otros hechos cuyas consecuencias jurídicas son '
que las posibilidades de apoyar los intereses de uno u otro de los dificiles de borrar. Por ejemplo, el 'hecho' de que la tierra perte-
actores en conflicto estén condicionadas, entre otras razones, por nezca a un núcleo agrario o el hecho de que la ocupación de la tierra
el tipo de organización jurídica al que corresponden. La c~estión esté teniendo lugar por medio de la invasión no pueden ser fácil-
del condicionamiento de las normas jurídicas sobre las prácticas so-
ciales es particularmente interesante en el caso de los núcleos agra- .. 54 ~sto se refiere no sólo. a la sustitución de unos actores sociales por otros
rios, porque se trata de normas í,;,rídicas c.uyo orige~ ~istórico (ia (eJldatanos por colonos. por ejemplo) sino a la aparición de relaciones sociales de
reforma agraria) obedece a una loglca SOCial ~uy dlStmta a la del un tipo diferente. La organización corporativa de los campesinos que tuvieron ac-
proceso social en el que tales normas están temendo sus efectos: la ceso a la tie~ra a tr~vés. ~e la reforma agraria cede el paso a un sinnúmero de pe-
quenas propIedades md.ivlduales de los colonos que tienen acceso a la tierra a través
urbanización. del mercado. .
A fin de ubicar estas cuestiones en una problemática más ge· ss En el caso de los ejidos, es evidente que cuando son las autoridades inter-
neral, sugerimos que el estudio de las formas de legitimación del con- nas de los núcleos las que controlan las ventas a los colonos. aquéllas no pueden le-
trol territorial debe servir como punto de partida para apreciar la gitimar sus acciones presentándose a si mismos como promotores inmobiliarios.
130 lA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y El. DERECHO

mente disimulados. Por lo tanto, las consecue~cias !~rídicas de esos

hechos estarán presentes en la forma de legltlmaclOn que haya de
prevalecer. di' . .ó
Podemos apreciar, entonces, que las for~as e egilimacl. n con-
sisten en una combinación (siempre problemallca) de los medios con-
cretos a través de los cuales se controla el acceso al suelo en cada 3. POLÍTICA HABITACIONAL y FORMAS
colonia y de la situación jurídica prevaleciente tal como es percI- DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA
bida por los propios actores sociales. Los elementos de esa com-
binación son sumamente variables. pero el pa~1 condiCionante del
orden jurídico sobre la formación de las colomas popu.l~res megu-
lares, tendrá lugar a través de esas formas de legltlmaC10n en todos En 1982 ocurrió un hecho poco común en la vida política mexicana:
los casos. se aprobó una reforma constitucional a iniciativa de un partido dis-
tinto del oficial. Se trata del llamado derecho a la vi.vienda, que fue
propuesto por el Partido Popular Socialista I y que está consigna-
do en el párrafo cuarto del artículo cuarto constitucional en los si-
guientes términos: "Toda familia tiene derecho a disfrutar de vi-
vienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos
necesarios a fin de alcanzar tal objetivo".
No nos ocuparemos aquí de aclarar si esta disposición establece
realmente una garantía constitucional o si solamente se trata, como
el propio texto lo indica, de un objetivo de política gubernamen-
tal.' Lo que queremos hacer notar es que, con esa adición, la re-
ferencia a la propiedad urbana en la Constitución ya no consiste úni-
camente en el establecimiento de restricciones a la propiedad privada.
En el artículo 27, incluso si tomamos en consideración las reformas
de 1976 en materia de asentamientos humanos, la 'función social'
de la propiedad en el medio urbano es algo que trata de alcanzarse

1 Después de ser aprobada por el Congreso de la Unión, la iniciativa Que pre- •

sentó la fracción parlamentaria de ese partido por conducto de Cuauhtémoc Amez-
cua, el 24 de sepliembre de 1981 , fue aprobada por la mayoría de los congresos lo-
cales (solamente 19 de ellos, por cierto) en el transcurso de 1982. Pero no fue sino
hasta enero de 1983 cuando la Comisión Permanente del Congreso de la Unión hizo
la declaratoria respectiva, por lo que tocó a Miguel de la Madrid. Que acababa de
tomar posesión como presidente de la República, su promulgación y publicación.
Por esta razón, algunos han creído que fue este último quien inició la reforma.
2 De acuerdo con cierta corriente, el nuevo texto del artículo cuarlo sería una
'norma programática' . Esto Quiere decir Que, si bien no cuenta con posibilidades rea-
les de aplicación a COrto plazo, una obligación gubernamental para orientar la ges-
tión pública hacia un determinado objetivo. Sin embargo, la pertinencia de incluir
este tipo de declaraciones en los textos constitucionales no es objeto de una acepta-
ción unánime enlre los autores. Por ejemplo, según el jurista cubano Juan Vega Vega,
en ese pais se sigue la "tendencia de que no se proclame como derecho sino el que
pueda garantizarse" (Vega Vega, 1986:26).

[13IJ
132 LA CIUDAD. LA PROPiEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 133

mediante limitaciones al derecho a excluir a otros, si definimos la bitacional como para la propia política legislativa. En lo que se re-
propiedad privada con esta última frase. Es decir, la reglamenta- fiere a la primera, el régimen de tenencia bajo el cual se entregan
ción de este derecho ha sido el medio para tratar de hacer compa- las viviendas producidas o financiadas por organismos públicos se
tibles los intereses de los propietarios (privados) con l~s d~ los !,O relaciona con tres aspectos fundamentales: el destino social del sub-
propietarios. Hablar del derecho a la vivienda, en camblO, slgmflca sidio estatal, la seguridad en la tenencia de la vivienda y la respon-
lo opuesto a la propiedad privada, pues se refiere al derecho a no sabilidad de la conservación de los inmuebles. En los programas ha-
ser excluido.) Esto es, el texto constitucional no .se refiere sólo a la bitacionales de las últimas décadas, la asignación de las viviendas
protección y la regulación estatal de lo q~e se !tene SlOO al apoyo se ha Hevado a cabo bajo ciertas formas de tenencia que restringen
estatal para tener acceso a lo que no se tiene. la capacidad de los beneficiarios para vender o arrendar sus vivien-
En el presente capítulo abordaremos uno de los aspect~s cru- das, con lo cual se ha tratado de impedir que el subsidio que reciben
ciales de las políticas habitacionales del Estado;. a saber: el reglmen se convierta en una ganancia a costa de otros que necesitan vivien-
de tenencia al que se sujeta la vivienda promovida ~or los. o~gams­ da. Como veremos a lo largo del capitulo, tal criterio ha sido pau-
mas públicos. La importancia del tema puede resu~trSe aSI: ~' el a~­ latinamente abandonado hasta llegar a una situación en que la vi-
ceso a una vivienda promovida por el Estado constltuye el ejerCICIo vienda se entrega en plena propiedad, con lo cual puede circular
del derecho (a no ser excluido de ese satis factor) que predica ~l tex- legalmente en el mercado a un precio superior al que cubre el be-
to constitucional, una vez que se tiene acceso a eHa, se adqUiere ~l neficiario. Esto significa que, si bien el gobierno sigue otorgando
mismo tiempo el derecho de excluir a otr?s del dISfrut.e de esa VI, un subsídio en su -aún insuficiente- acción habitacional, tam-
vienda. Ahora bien, las repercusiones SOCIales de este ultllJ~o. dere- bién ha ido perdiendo capacidad para vigilar el destino social de ese
cho son sumamente variables, dependiendo de la forma )undtca de subsidio. En las páginas que siguen trataremos de mostrar que uno
tenencia de que se trate, y el ejemplo más evidente de esta dIver- de los dilemas de las políticas habitacionales ha sido el tratar de con-
sidad es el contraste entre la situación del inquilino y la del pro- trolar el destino del subsidio mediante las formas jurídicas de te-
pietario. La diferencia entre esas dos formas de tene~cia ha ~ad.o nencia o, bien, entregar la vivienda en plena propiedad, reduciendo
lugar a uno de los debates más significativos en el analtsls ~oclol~. al mismo tiempo los niveles de subsidio.
gico de la cuestión habitacional. Como veremos en el capitulo SI- Por otra parte, en lo que se refiere a la política legislativa, que
guiente, desde una perspectiva neowebenana se ha argut?entado que incluye sobre todo el problema de definir a través de qué órganos
inquilinos y propietarios constituyen dos sectores soclales con lO- y qué procedimientos se producen las normas jurídicas en un Es-
tereses diferentes y hasta contrapuestos. . tado determinado, es importante destacar que los distintos regíme-
En las páginas que siguen veremos que, en nuestro pals: ~l pa- nes de tenencia de la vivienda pública tienen su origen más en la es-
norama es mucho más variado y compleja, dado que no es facIl cla- fera de la administración pública que en la del poder legislativo.
sificar a todos los beneficiarios de la acción habitacional del gobier- Algunos de los aspectos decisivos de la acción habitacional de los
no en propietarios e inquilinos . Trataremos de most~ar qu~ las organismos públicos, tales como el abandono del control sobre el
diversas formas jurídicas que se han ulllizado para la aslg?actOn de destino del subsidio al cual nos acabamos de rererir, no han sido
la vivienda han dado lugar al surgimiento de relactOnes SOCIales tam- el producto de una decisión deliberada y sancionada en las instan-
bién muy diferentes. Una de esas formas jurídicas es e~ certif!cado cias de representación de la ciudadania, sino de un conjunto de de-
de participación inmobiliaria, que escapa a las categ~nas jundlcas cisiones adoptadas en la práctica burocrática. Para nadie es una no-
tradicionales del derecho civil y ha dado lugar a relactOnes SOCiales vedad que el Congreso de la Unión está lejos de constituir la fuente
desconocidas hasta hace algunas décadas. real de la que surgen las leyes en nuestro país. Después de todo, el
El tema tiene profundas consecuencias tanto para la política ha- predominio del poder ejecutivo sobre el legislativo es una tendencia
general del Estado contcmporáneo y no debe sorprendernos el que ,
J Aquí no hacemos sino recoger la distinción entre propi~ad ~~i"ada y pro-
bajo un régimen presidencialista como el nuesuo, dicha tendencia
piedad común que se ha formulado en el campo de la filosofla pohuca y que se- se vea acentuada. Sin embargo, lo que aquí trataremos de consig-
.ñalamos en la introducción. nar va más allá: en algunos casos, las formas jurídicas bajo las cua-
134 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE: PROPIf.DAD DI::: LA VIVIENDA 135

les se asigna la vivienda oficial han adquirido sus elementos jurí- en el propio articulo 27 constitucional en los siguientes términos:
dicos más importantes como resultado de la gestión burocrática "Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determi-
misma. Ciertos dispositivos, como el certificado de participación in- nando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será
mobiliaria, han adquirido rasgos jurídicos -no previstos en la le- inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen alguno"
gislación que los creó- que transforman su sentido original y que (inciso G de la fracción XVII). Esta disposición forma parte deltex-
representan la institucionalización de formas de propiedad que sur- t~ constitucional desde su promulgación en 1917,' pero ello no sig-
gen de la compleja e impredecible dinámica social de los conjuntos Olfica que en el Congreso Constituyente se haya contemplado la uti-
habitacionales y de su interacción con los órganos del Estado. lización de tal figura como parte de una política habitacional. Su
En síntesis, lo que trataremos de ofrecer en este capitulo es, por sentido original era más bien el de servir como la modalidad bajo
un lado, una panorámica de las formas de tenencia que se han uti- la cual se entregaría la tierra a los núcleos agrarios. 6 De hecho, el
lizado para asignar la vivienda oficial en nuestro país y, por el otro, inciso que transcribimos era uno de los siete que contenían las bases
una serie de reflexiones en torno al papel que algunas de esas for- conforme a las cuales se legislaría "para llevar a cabo el fraccio-
mas jurídicas han jugado en los procesos sociales en cuestión. En namiento de las grandes propiedades". Con el tiempo, la reforma
otras palabras, nos interesa saber de dónde surgen y qué efectos con- agraria daría lugar a la gestación de una forma de propiedad terri-
dicionantes han tenido las formas jurídicas a través de las cuales se torial (la ejidal) mucho más compleja que la figura de patrimonio
ha ejercido el derecho a la vivienda que proclama nuestra Consti- familiar originalmente prevista en la Constitución de 1917. Para-
tución. dójicamente, sería en el ámbito urbano donde al menos se intenta-
ría la generalización del patrimonio familiar como forma de pro-
EL PATRIMONtO DE LA FAMILIA piedad para los sectores populares.
En el Distrito Federal, la figura del patrimonio de la familia es-
Los primeros intentos por restringir la propiedad de los beneficia- tá regulada por el Título Duodécimo del Libro Primero del Código
rios de las acciones habitacionales del gobierno aparecieron, en for- Civil, que seftala COmo bienes objeto del patrimonio de la familia:
ma abundante, desde el inicio de los aftas cuarenta, con la adju- "1. La casa habitación de la familia Iy) II. En algunos casos, una
dicación, por parte del Departamento del Distrito Federal, de lotes parcela cultivable" (art. 723). Puede decirse que esta figura cons-
en 'colonias proletarias' bajo el régimen del patrimonio de la fa- tituye una modalidad de la propiedad de tales bienes, ya que éstos,
milia, también llamado patrimonio familiar. 4 El rasgo distintivo de sin cambiar de titular, 7 quedan sujetos a un régimen especial cuyos
esta institución es otorgar una protección jurídica que garantiza a elementos son los que establece la disposición constitucional antes
la famHia el disfrute de ciertos bienes considerados fundamentales, citada, mismos que son reiterados por el artículo 727 del Código Ci-
como la casa o la parcela, propiedad del jefe(a) de familia. vil al declarar éste como "inalienables" a los bienes que componen
Antes de analizar la manera en que esa figura jurídica fue uti- el patrimonio familiar y al disponer que "no estarán sujetos a em-
lizada como parte de una política habitacional, nos referiremos a bargo ni gravamen alguno".
las principales normas que le dan forma. Sus bases están previstas Ahora bien, el significado social de tales restricciones legales es
completamente distinto según se trate de las relaciones de los miem-
4 Es probable Que haya habido intentos anteriores en algunos estados de la Re-
bros de la familia entre sí o de las relaciones de la familia con la
pública . De acuerdo con las investigaciones de Romana Falcón, a principios de los comunidad en general. Vistas en función de las relaciones en el seno
años treinta los gobernadores de Veracruz (Adalberto Tejeda), Michoacán (Lazaro
Cárdenas) e Hidalgo (Bartolomé Vargas Lugo) promovieron la expropiación de tie- 5 En el texto original correspondía al inciso 1) de la fracción VII, pero estaba
rras de propiedad privada con el propósito de dotar de lotes urbanos con fines ha- formulado en los mismos terminos.
bitacionales . No sabemos si los lotes SC' entregaban bajo alguna restricción. Lo único r. En ese momento no se habían definido aún las caract erísticas que la propie-
cierto es que la aplicación de dichas leyes enfrentó una ruerte oposición y fue sus- dad ejidal ad,quiriría: co~ el desarrollo de la reforma agraria.
pendida pOr presiones del propio presidente de la República. "Ortiz Rubio -dice El artIculo 724 dIspone al respecto: "La constiwción del patrimonio de fa-
la autora- puso un ultimátum a Tejeda, Cárdenas y Vargas Lugo, demandándoles milia .no hace pasar la propiedad de los bienes que a él quedan afectos, del que lo
~ u adhesión total al centro, y la derogación de estas leyes" (Falcón, 1986:315). constituye a los miembros de la familia beneficiaria"
 136 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIElJAD lJE LA VIVIENDA 137

de la familia, las restricciones confieren a los dependientes del jefe(a) beneficiarias) pueden quedar sin vivienda bajo la presión de las fuer-
de familia una protección jurídica contra la liberalidad, irrespon- zas del mercado; otras (las no beneficiarias), pueden ser víctimas del
sabilidad o mala administración de éste(a); lo cual se ve confirmado afán de lucro de las primeras al tener que comprarles a precio de
por el hecho de que es posible constituir el patrimonio de familia mercado lo que el gobierno distribuye con algún subsidio.
con la sola voluntad de los dependientes de un núcleo familiar aun Es precisamente esta connolación paternalista la que aparece en
en contra de la voluntad del jefe del mismo (propietario de la casa las décadas siguientes a la Revolución, tanto en la historia legisla-
o parcela).' Se trata de asegurar a los dependientes de un jefe de tiva de esta institución como en los intentos administrativos por lle-
familia el goce de la casa o la parcela; pero, en todo caso, esta pro- varla a la práctica. En el plano legislativo, apenas una década des-
tección aparece cuando se constituye el patrimoruo familiar, lo que pués de que la Constitución había previsto la figura del patrimonio
depende de la voluntad de alguna de las partes. En otras palabras, familiar como la forma jurídica de la propiedad campesina, apa-
este aspecto de la institución (las relaciones entre individuos) está rece en el nuevo Código Civil del Distrito y Territorios Federales
regido por el principio del derecho civil clásico: la autonomía de la como un instrumento de política social válido tanto para el campo
voluntad. como para la ciudad. El Estado intervencionista hacía su aparición
En cambio, cuando las restricciones legales que acarrea la fi-
gura del patrimonio familiar se observan ya no en función de las
en el articulo 735 del libro sagrado del liberalismo:
.
relaciones en el seno de la familia, sino de las relaciones de ésta con Con el objetivo de favorecer la formación del patrimonio de la fa- "'1
el exterior, adquieren un sentido diferente: hacen imposible que una milia, se venderán a las personas que tengan capacidad legal para cons-
familia pueda tener más de una vivienda bajo ese régimen sin con- tituirlo y que quieran hacerlo, las propiedades raíces que a continua· "
,
travenir la ley. 9 Desde este punto de vista, el régimen del patrimo- ción se expresan:
J. Los terrenos pertenecientes al Gobierno Federal, al Gobierno del
nio familiar se convierte en un instrumento de política habitacio-
Distrito o a los Ayuntamientos del Distrito y Territorios Federales, que
nal. Durante los años cuarenta, el gobierno capitalino trató de no estén destinados a un servicio publico , ni sean de uso común.
impectir, mediante esa misma restricción, que las familias benefi- 2. Los terrenos que el Gobierno adquiera por expropiación, de acuer-
ciarias de un lote de bajo precio en las colonias proletarias lo ven- do con el inciso (e) del párrafo undécimo del artículo 27 10 de la Cons-
diesen a precio de mercado, desvirtuando así el propósito de la ac- titución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ción gubernamental. Es decir, en esta segunda significación, de lo 3. Los terrenos que el Gobierno adquiera para dedicarlos a la for-
ttlit!t------~~~< se trata es de asegurar el cumplimiento de un objetivo de po- macion del patrimonio de las familias que cuenten con poco." recursos.
urbana y no de salvaguardar el interés de la familia 'protegida'
por el régimen del patrimonio familiar. Desde luego, el conjunto de Después de la entrada en vigor del Código Civil en 1932, el ré-
intereses en juego puede verse de muchas maneras. Así como se pue- gimen del patrimonio de familia ha sido objeto de diversas modi-
de enfrentar el interés de la familia en abstracto contra el de la co- ficaciones menores. Quizá la única digna de mencionarse sea la que
munidad, también puede verse al conjunto de familias como des- vinculó el valor máximo del patrimonio de familia al salario mí-
tinatario de una política social. Desde esta última perspectiva, la nimo, I I en sustitución de las cantidades fijas, que con la inflación
connotación paternalista de la figura del patrimonio de familia es se reducían rápidamente. En todo caso, ninguna de las cinco refor-
evidente: se trata, igual que con la propiedad ejidal, de proteger a mas que el poder legislativo ha introducido al capítulo del patri-
las familias pobres de sus propias estrategias. Algunas familias (las

8 El articulo 734 dispone que " las personas que tienen derecho a dislrUlar del 10 Se refiere a la disposición del texto original de ese aniculo, según la cual " si
patrimonio de familia l ... ) pueden exigir judicialmente que se constituya el patri- el propietario (de un latifundio] se negare a hacer el fraccionamiento se llevará éste
monio de familia ( ... ) sin netesidad de invocar causa alguna". a cabo por el Gobierno local, mediante la expropiación",
9 De acuerdo con el artículo 740, "Constituido el patrimonio de la familia, és- 11 "El valor máximo de los bienes afectados al patrimonio de familia [ ... ] será
ta tiene obligación de habitar la casa y cultivar la parcela". Sin embargo, el propio la cantidad que resulte de multiplicar por 3 650 el importe del salario mínimo ge-
artículo añade que "la primera autoridad municipal [....] puede por justa causa, au- neral diario vigente en el Distrito Federal" (art. 730, reformado por decreto publi-
torizar para que se dé en arrendamiento o aparcería, hasta por un afto" . cado el 29 de junio de 1976).
138 LA CIllOAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAU DE LA VIVIENDA 139

monio familiar ! del Código Civil se produjo en la época en que el adquirído no hayan pertenecido al Departamento del Dislrilo Federal
' (arl. 16).
Departamento del Distrito Federal emprendió la utilización de esta
figura en su política urbana.
Entre 1940 y 1946 se produjo una fuerle intervención del De- Si bien, en la esfera de las relaciones entre los miembros de la
partamento del Distrito Federal en las relaciones de propiedad so- familia, la constitución del patrimonio familiar era voluntaria, en
bre el suelo urbano y suburbano de la ciudad de México. De acuer- la esfera de la política social era un requisito obligatorio; aunque
do con un informe de labores de esa dependencia, en el periodo no conforme a la lógica del derecho civil, según la cual nadie estaría
considerado se llevaron a cabo expropiaciones para fundar nuevas obligado a integrarse a una asociación pro mejoramiento de colo-
colonias o regularizar la tenencia de la tierra en colonias ya exis- nias o a constituir con su lote el patrimonio familiar, sólo los que
lentes por un total de 4 845 134 metros cuadrados, que compren- vivlan o querían vivir en una de esas colonias, es decir, los que no
dían 28 272 lotes (DDF, 1946:cap. VII). En todos los decretos ex- tenían otra opción en la ciudad.
propiatorios se señaló que los lotes serían vendidos a bajo precio Aunque desde los años treinta se comenzó a dar una amplia
a familias de escasos recursos Y que serían adjudicados bajo el ré- intervención del gobierno en los procesos de formación y regulari-
zación de las nacientes colonias proletarias (Perló, 1981), no fue si-
gimen del patrimonio familiar.
ESla política fue institucionalizada desde los inicios de ese se- no hasta la década siguiente cuando esa intervención adquirió un
,..
,,'
xenio, mediante el Reglamento de Asociaciones Pro Mejoramiento carácter institucional al establecerse en el citado reglamento una cla-
de las Colonias del Distrito Federal (Diario Oficial, 28 de marzo de ra relación entre la forma de organización de los colonos y la forma
1941), ordenamiento que, dicho sea de paso, constituye el primer de propiedad (Azuela y Cruz, 1989). Así, el patrimonio de familia
intento por establecer un lipo de organización de las masas urbanas fue la primera figura jurídica que el gobierno mexicano utilizó en "
con una eSlructura corporativa similar a la de los sectores obrero un marco institucional explícito como instrumento normativo para
y campesino. (Véase en el Anexo 3 de eSle libro el texlo de dicho controlar el destino social del subsidio público.
reglamento.) Y aunque el objetivo central del reglamento era el de En el estado actual de la investigación, es difícil determinar cuá-
normar la organización de los colonos a través de un tipo único de les fueron los efectos sociales del uso de esa figura jurídica. Lo cier-
asociación,13 en él se incluyó también una disposición que condi- to es que esa política fue completamente abandonada por Miguel
ciona el acceso a un lote por parte de los colonos a la aceptación Alemán, en cuyo periodo presidencial (1946-1952) no se decretó una
de éstos de constituir con él el patrimonio familiar. sola expropiación más para'crear o regularizar colonias, se revoca-
ron numerosos decretos expropiatorios del sexenio anterior y la fi-
Al adquirir un lote o terreno que pertenezca al Departamento del Dis- gura del patrimonio familiar cayó en el olvido del gobierno capi-
trito Federal, todo colono se obliga a constituir con él, el patrimonio talino. I
de su familia,con arreglo al [ ... ] C6digo Civil; y sin la aceptación de Uno de los argumentos que frecuentemente se señalan en con- I
este requisito no podrá ser enajenado el lote o terreno. La misma obli- tra de la utilización del patrimonio familiar como modalidad de la
gación tendrán los colonos cuando así se determine en los Estatutos propiedad de la vivienda pública, es la supuesta rigidez de esa fi-
de las asociaciones aun cuando los terrenos Que adquieran o hubiesen gura jurídica, ya que, se dice, restringe la movilidad de la familia
al vincularla a una vivienda en forma definitiva . Sin embargo, la
simple lectura del Código Civil revela que existe cierta flexibilidad
11 Dichas rerormas rueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación los
dias 27-tt-1951; 31-Xtt-1954; 23-Xtt-1974; 29-VI-I976. y 27-Xtt-1983. normativa al respecto, ya que el artículo 741 permite que el patri-
1J Por ejemplo: el articulo 8 dispone que "solamente podrá funcionar una aso- monio de la familia se extinga por diversas causas, entre ellas,
ciación en cada colonia y no podrá intervenir en los asuntos relacionados con otra "cuando se demuestre que hay gran necesidad o notoria utilidad pa-
u otras colonias". Asimismo. el articulo 9 indica que "Se repu tará ilegal la existen- ra la familia, de que el patrimonio quede extinguido" (fr. III). En
cia de cualquier otra agrupación no aU lorizada por el Departamento del Distrito Fe-
deral, que pretenda realizar los mism o!'. nne~ a que están destinadas las asociaciones
realidad, el problema no reside en la rigidez normativa de la ins-
de que habla este reglamento o que puedan converti rse en instrumentos de explo- titución, sino en que la aplicación de la regla que acabamos de ci-
ladón o de abuso en perjuicio de los colonos" . tar, como la de la mayoría de las que componen este régimen, im-
140 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPI EDAD D~ LA VIVIENDA 141

plica la intervención de un juez y ésta, los servicios de un abogado, juntos, su realización enfrentó la oposición de los habitantes, bien
un lujo que no todo el mundo puede darse. sea por una genuina incapacidad de pago (sobre todo en los casos
de pensionados con muy bajos ingresos) , bien porque la situación
EL ARRENDAMIENTO DE LA VIVIENDA PÚBLICA jurídica de los inquilinos les brindaba suficiente seguridad como pa-
ra no tener que dedicar una parte importante de su ingreso para com-
A fines de los años cuarenta, comenzó en México la construcción prar una vivienda de la que disfrutaban sin restricción alguna. En
de los grandes conjuntos habitacionales. Como parte de los progra- cualquier caso, son muy pocas las unidades habitacionales que se
mas de las instituciones de seguridad social, se realizaron diecinue- mantienen en arrendamiento y no parece haber signos de que la po-
ve unidades con un total de casi quince mil viviendas.14 Entre esas lítica habitacional vuelva a adoptar ese sistema en el futuro.
unidades destacan los conjuntos Presidente Alemán y Presidente Juá-
rez, así como las unidades Independencia y Santa Fe. En todos esos Los CERTIFICADOS DE PARTICIPACIÓN INMOBILIARIA
Y EL CASO
conjuntos, la vivienda se entregó en arrendamiento a sus beneficia- DE LA UNIDAD HABITACIONAL NONOALCO.TLATELOLCO
rios; pero contrariamente a lo que sucede en otros países, en los que
las rentas que se obtienen de la vivienda pública son utilizadas para La acción habitacional más importante del gobierno mexicano du-
financiar la construcción de nuevos conjuntos" y, por lo tanto, son rante los años sesenta fue la que se desarrolló cónforme al Progra- . ,"
reajustadas constantemente, en los conjuntos mencionados perma- ma Financiero de Vivienda, un sistema de financiamiento para la
necieron constantes, por lo que muy pronto los costos de mante- vivienda de "interés social" mediante el cual se canalizaron recur-
nimiento comenzaron a superar lo que se obtenía por concepto de sos provenientes de la banca privada, de créditos externos y del pro-
rentas (Portillo, 1984:27). Así, no es de extrañar que el arrenda- pio gobierno federaJ'6 para el desarrollo de conjuntos habitaciona-
miento como forma de asignación de la vivienda haya sido aban- les en los que han encontrado alojamiento fundamentalmente
donado desde principios de los años sesenta. El mejor ejemplo de sectores medios de la población.
este cambio de política es el Conjunto Habitacional Presidente Ló- Como señalamos en la sección anterior, en los primeros años
pez Mateos (Nonoalco-Tlatelolco), el que originalmente iba a ser en- de esa década se comenzó a abandonar el arrendamiento como for-
tregado en arrendamiento y que, precisamente por razones finan- ma jurídica de la asignación de las viviendas promovidas por or-
cieras, se decidió ponerlo a la venta. Finalmente, sólo 16 de los 102 ganismos públicos. Conforme al Programa Financiero de Vivien-
e.dificios que componen la unidad fueron entregados en arrenda- da, la nueva tendencia al otorgamiento de la vivienda "en propiedad"
miento, régimen al que aún están sujetos. se desarrolló a través de un peculiar mecanismo jurídico: el certi-
Mientras que la inmensa mayoría de los nuevos conjuntos ha- ficado de participación inmobiliaria (en adelante cPI). Si bien este
bitacionales construidos a partir de los años sesenta se entregó en mecanismo se utilizó en algunos conjuntos habitacionales desde prin-
propiedad, bajo las diferentes modalidades que veremos a conti- cipios de los años cincuenta,l7 no fue sino hasta la década siguien-
nuación, el costo de mantenimiento de las primeras unidades as- te cuando sustituyó a la asignación de vivienda en arrendamiento.
cendió de una manera tan desproporcionada en relación con las ren- En las páginas que siguen nos proponemos, en primer lugar, mos-
tas que las instituciones que las tenían a su cargo comenzaron a trar que el CPI constituye el caso más extremo de definición buro-
desarrollar programas con el propósito de vender las casas o de- crática de la propiedad. El contenido y alcance de los derechos de
partamentos a quienes los ocupaban como inquilinos. Por desgra- quien tiene acceso a una vivienda a través de este sistema no son
cia, se carece de información sistemática sobre las condiciones y los definidos por la ley sino por un acto administrativo que se produce:
resultados de esos programas, pero es sabido que, en algunos con-
16 Pata un análisis global del Programa Financiero de Vivienda y d~ los or-
ganismos que lo han ejecutado (FOVI y FOGA) véase Connolly (coord.) 1977 ~ y Garza
14 Seis de esas· unidades correspondieron al Instituto Mexicano del Seguro So- y Schteingart, 1978.
cial y trece a la Dirección de Pensiones Civiles (Connolly, 1976). 17 Los departamentos de la Unidad Habitacional Esperanza. prom~vida por
1 ~ Tal es el caso, por ejemplo, de Gran Bretat'ta, Véase fa bibliografía dtada el BANHUOPSA y ubicada en la colonia Narvarte, se ofreclan a la venta en propiedad
en el capítulo cuarto sobre ese país. bajo el sistema de certificados de participación inmobiliaria, Véase Banhuopsa, 1950.
 ] 42 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL OERECHO FORMAS 01:: PROPIEDAD DE LA VI VIENDA 143

a) conforme a la lógica de la recuperación financiera de los conjun- figuras del derecho civil, como el régimen de condominio. 20 Los cer-
tos habitacionales y, b) dentro de un marco. de amplísima discre- tificados de participación existían desde los allos treinta en la le-
cionalidad administrativa, previsto en la propia ley, pero cuyas con- gislación bancaria mexicana como títulos de inversión." En 1946,
secuencias escapan a ésta. mediante una adición a la Ley de Títulos y Operaciones de Crédi-
En segundo lugar, trataremos de ilustrar, lomando como referen- to'2 (en adelante LTOC), se establecieron dos tipos de certificados:
cia el caso de la Unidad Habitacional Nonoalco-Tlatelolco (UNT)," los ordinarios y los inmobiliarios (art. 228d), abriéndose con ello
cómo el régimen jurídico de la propiedad (representado en este caso la posibilidad de utilizar los certificados como títulos de crédito que
por los CPI) se convierte en un elemento constitutivo de las relacio- representan derechos sobre inmuebles. Con todo, no sería sino has-
nes sociales de propiedad . Si bien esta presencia de lo jurídico en ta 15 años después cuando los CPI serían ampliamente utilizados
la formacíón de las relaciones entre los residentes y los organismos como una fortna jurídica para la asignación de vivienda. Antes de iní-
públicos era clara ya desde los primeros años de vida de esa unidad ciar su análisis, conviene aclarar que los CPI no deben ser éonfun-
habitacional, en 1985 se haría mucho más evidente. La destrucción didos con los certificados de vivienda, que fueron incorporados a
que ocasionó en esa unidad el sismo del 19 de septiembre desenca- la LToe en el año de 1963 como instrumento de política habitacio-
denó tensiones y conflictos sociales largamente acumulados en cuya nal y que, a pesar de ello, no fueron utilizados sistemáticamente en
resolución jugó un papel de primera importancia la ddinición ju- los conjuntos habitacionales que promovió el Programa Financiero
rídica de la propiedad entonces prevaleciente. de Vivienda. 2J .'
Comencemos por delinear los aspectos jurídicos más importan- El primer aspecto de la complejidad técnico-jurídica de esos ti-
tes del CPI. No pretendemos ofrecer un análisis sistemático de esta tulos es que suponen la existencia de un fideicomiso, sobre cuyos
institución, tarea que ameríta todo un libro y de la cual se han ocu- bienes se ejercen los derechos consignados en los certificados. Esto
pado ya diversos autores." Se trata sólo de hacer resaltar algunos significa que sólo las instituciones bancarias -únicas facultadas pa-
elementos jurídicos sin los cuales es imposible comprender los pro- ra actuar como fiduciarias- pueden emitir los CPI. En el caso de
cesos sociales a'los que nos referiremos en la presente sección. El la vivienda, la institución bancaria respectiva crea un fideicomiso
CPI es una figura jurídica de tal complejidad que resulta sumamen- cuyo patrimonio está constituido por el predio en el que se levanta
te difícil de comprender para quien carece de una formación espe- cada edificio y emite tantos certificados como departamentos com-
cializada. De hecho, como veremos más adelante, ése fue el primer ponen dicho edificio_ La consecuencia más importante de esto es que,
!fj.- - - - -'notivo de conflicto social en la UNT, ya que para muchos de sus mlentr~s dura el fideicomiso, la definición tradicional de la propie-
habitantes no estaba muy claro el alcance de sus derechos y obliga- dad deja de operar. 24 La idea de que el propietario de una cosa es
ciones. el,t!tular único de un conjunto de derechos definidos en forma ge-
En cuanto a su naturaleza jurídica, los ePI pertenecen al gé- nenca por la ley cede el paso a una configuración en la que una va-
nero de los tí/u/os de crédito, y no es de extrañar, por cierto, que, riedad de sujetos son titulares de diversos derechos y obligaciones
habiendo sido precisamente los organismos del sector financiero los
principales responsables de los programas habitacionales de los años 20 Contra lo que suele afirmarse en algu nos trabajos que han analizado el pro-
sesenta, esos organismos hayan optado por el uso de las formas ju- blema de la. UNT para esos aftos ya existía el régimen de condominio. al que se pudo
I

rídicas típicas del derecho mercantil y bancario y no por el de las haber acu~l~o desde un ~~i~cipi~; ~.Ira[a de la ley sobre el Régimen de Propiedad
y CondomlDlo de los EdifiCIOS DIVIdidos en Pisos, Departamentos, Viviendas y lo-
c~es (Diario Oficial, 1S de diciembre de 19'4 y fe de erratas delll de enero de 1955).
18 Debemos aclarar que dicha unidad habitacional surgió antes de la forma- Esa ler fue abrogada por una nueva en el afta de 1972.
lización del Programa Financiero de Vivienda; sin embargo, en el proceso de asig- 2. Estaban previstos en la ley General de Instituciones de Crédito de 1933. vea-
nación de la gran mayoría de los 102 edificios que la componían se utilizó el epI. se Gahndo Guarneros (1972:15).
Sólo 16 edificios, que son propiedad del ISSSTE, fueron asignados en arrendamien- 22 Se adicionó a la ley con un nue.,·o Capítulo v bis: "De los Certificados de
to. como ya hemos señalado . . Participación" I Diario Oficial, 31 de diciembre de 1946.
J9 Véanse al respecto los trabajos de Esteva Ruiz 1960. Galindo Guarneros, 2~ Véase el artículo 228 bis de la LTOC y, en general. Requejo Hernández, 1974.
1972, PeftaJoza Santillán, 1971, Requejo Hernández, 1974 y la bibliografía citada 24 Es decir, la definición de la tradición del derecho civil, a la cual nos refe -
por este último . riremos en el capítulo quinto.
144 LA ('JUDAn, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 145

en relación con la masa patrimonial que constituye el objeto del fi- es el de determinar qué significa (en el inciso b del texto citado) el
deicomiso. tener "el derecho a una parte alícuota del derecho de propiedad"."
Esta disolución de la figura del propietario no era vista como Lo más interesante de esta cuestión que en teoría sería fundamen-
un mero alarde de técnica jurídica. Era más bien presentada como tal, es que no parece haber tenido ninguna consecuencia práctica,
un sistema que resolvería problemas prácticos. Según sus promo- ya que el significado y las consecuencias jurídicas de esta misteriosa
tores, "la gran ventaja de tipo económico de la emisión de estos cer- frase, núcleo de la definición legal del ePI, han estado totalmente
tificados, se finca en su simplicidad para efectuar el traslado de do- ausentes en los procesos sociales que se desarrollaron al amparo de
minio, sin que se requieran gastos notariales, de escrituraci6n o el la misma. Lo importante no fue esa definición general, sino el he~
pago de impuestos" (Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, cho de que la propia ley abrió la posibilidad de que fuesen los or-
S. A., 1969:74). Dicho de otro modo, con esa figura se podía retirar ganismos financieros encargados de promover las acciones habita-
del camino el obstáculo que representa el notario, así como obtener cionales los que determinasen el alcance de los derechos de los
un tratamiento fiscal más favorable que el que se aplica a los pro- titulares de los epI. De acuerdo con el artículo 228e de la citada ley,
pietarios. En la siguiente sección del presente capítulo, veremos có- "tratándose de certificados de participación inmobiliarios, la socie-
mo ellnfonavit, 15 años después, retiró ese obstáculo sin recurrir a dad emisora podrá establecer en beneficio de los tenedores, dere-
los vericuetos técnicos de la legislación mercantil. Lo que queremos chos de aprovechamiento directo del inmueble fideicomitido, cuya
hacer notar aquí es que la fórmula jurídica era presentada como una extensión, alcance y modalidades se determinarán en el acta de la
novedad institucional que permitía evadir trabas de carácter tam- emisión correspondiente" .26
bién institucional que los organismos encargados del programa ha- La importancia del precepto transcrito radica en que es en él
bitacional no podían modificar. Es decir, ante la imposibilidad de donde se autoriza la definición burocrática de la propiedad. Si bien
llevar adelante una transformación institucional de fondo, los or-
ganismos financieros utilizaban sus propios "instrumentos jurídi-
cos" .
El segundo aspecto técnico-jurídico de los ePI que queremos ha-
los programas públicos se orientaban hacia la asignación de la vi-
vienda "en propiedad", el significado preciso de este término de-
pendía, en ,este caso, de una "declaración unilateral de la volun-
tad" de la institución finanCiera encargada de promover dicha acción:
;i
cer resaltar es que los derechos de sus titulares no son definidos en el acta de emisión de los epI. Mientras los juristas y la propia Su- ¡¡
forma clara y exhaustiva por la ley. De acuerdo con el artículo 228a prema Corte de Justicia de la Nación debatían si la facultad de im-
de la LTOC: poner modalidades a la propiedad correspondía a los poderes de la ·1
Federación o a los de los estados, en un ámbito menos soiemne, eí
Los certificados de participación son títulos de crédito que represen- de la banca oficial que financia la producción masiva de la vivienda :~
~1
tan: (el entonces Banhoupsa),27 era donde se estaban estableciendo las
a) el derecho a una parte alicuota de los frutos O rendimientos de los modalidades a la propiedad sobre esas viviendas. En el artículo de
valores, derechos o bienes de cualquier clase que tenga en fideicomiso la LTOC que hemos transcrito, el Congreso de la Unión habia es-
irrevocable para ese propósito la sociedad fiduciaria que los emita; tablecido, seguramente sin proponérselo, una nueva fuente formal
b) el derecho a una parte alícuota del derecho de propiedad o de la ,'1
titularidad de esos bienes, derechos y valores;
de derecho en materia de propiedad urbana; en otras palabras, fue I
c) o bien el derecho a una parte alícuota del producto neto que resulte
de la venta de dichos bienes, derechos o valores [.,.] 2S En la tradición del derecho civil está perfectamente claro lo que significa,
en la copropiedad. tener derecho a una parte alícuota de una cosa; pero la cuestión
se complica, sobre todo para los adquirentes de departamentos, cuando se dice que
Para cualquier lector es evidente que se precisa un experto para tienen derecho a una parte alícuota de ¡otro derecho!
traducir este texto al lenguaje común; pero, además, es preciso ha- 26 En el mismo sentido, el 228m dispone qué •'la emisión se bará previa de-

cer notar que ni siquiera en la literatura especializada se ofrece una claración unilateral de voluntad de la sociedad emisora expresada en escritura pú-
blica en la que se harán constar [... ] VI. La naturQ/~a de los tltulos y los derechos
explicación del mismo. El estudio más erudito que existe en México que ellos conferirán" (cursivas nuestras).
sobre el tema (Esteva Ruiz, 1960) ofrece una cuidadosa exégesis de ~ Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, S.A., hoy Ban-
los diversos aspectos del ePI, pero calla en un aspecto crucial , que obras.
 146 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 147

en ese artículo donde depositó la facultad del Estado para regular la errática política que siguió la banca oficial durante esos años. Al
la propiedad. principio , se anunció que algunos edificios se entr~garían. e~ arren-
Así, el alcance de los derechos de quienes adquirían una vivien- damíento, mientras que otros serían vendidos baJO el reglmen d,.
da en los conjuntos habitacionales promovidos bajo el Programa condominio. 29 No obstante, en 1964, en el acto inaugural de la UDI-
Financiero de la Vivienda en los aftas sesenta se fijó en cada acta dad se anunció que se utilizaría el sistema de los ePI, el cual fue
de emisión de certificados de participación inmobiliaria. La conse- pre;entado como equivalente a la propiedad. 3o
cuencia de poner en manos de las ínstituciones financieras la deci- Por otro lado, resultaba sumamente difícil para los adquirientes"
sión acerca del contenido jurídico del régimen de propiedad fue que de apartamentos saber exactamente qué clase de derechos estaban ~
dicha decisión se tomó conforme a criterios exclusivamente finan- adquiriendo, ya que ni siquiera recibían sus certificados. Éstos eran
cieros, ignorando los demás aspectos de la cuestión habitacional. retenidos por el banco, que otorgaba un contrato de compraventa
Pero la legislación no sólo dejaba abierta la definición de los con reserva de dominio de certificado de participaci6n inmobilia-
derechos de los destinatarios de la acción habitacional, también de- ria' es decir lo que el adquiriente compraba era el título, el ePI, pe-
jaba sin resolver un asunto fundamental: ¿eran los ePI un meca- ro ~i siquie;a la propiedad de éste le era transmitida, sino hasta des-
nismo transitorio que regiría únicamente mientras los habitantes de .
pués de haber cubierto el precio del apartamIento correspond'lent e.31
las unidades habitacionales terminasen de cubrir sus créditos?, o, De este modo, se llegaba al colmo de la superposición de figu-
más bien, ¿eran concebidos como una forma definitiva de tenencia ras jurídicas. El documento que el residente tenía en sus manos (q~e
de los departamentos? Sólo un trabajo de arqueología jurídica, que consignaba un contrato de compraventa) le daba derecho, al cubnr
está fuera del alcance del presente libro, daría la respuesta a estas su deuda, a recibir la propiedad de otro documento (el epI) que, a
interrogantes, ya que de los documentos públicos que existen sobre su vez, le daría derecho, según la ley, a "una parte alícuota del de-
el tema no se puede extraer conclusión alguna sobre las intenciones recho de propiedad" . Cuatro abstracciones jurídicas, una enc!ma
originales, si es que alguna vez existieron en forma evidente, acerca de la otra no podían dar otro resultado que una total confusIón.
del uso de los epI. No es de e'xtraftar que el asunto se haya convertido en un problema
En suma, dos eran las dudas fundamentales que suscitaban los públicamente señalado por las organizaciones ~e ~es!dentes d,. la
certificados de participación inmobiliaria y que no eran resueltas por UNT, que en 1974, mediante un desplegado perlOdlstlcO, mamfes-
la legislación: la definición del contenido de los derechos de sus ti- taban:
tulares y el carácter provisional o transitorio de los títulos. Esas du-
--- - - - das se resolvieron de diversas maneras, según el caso. Veamos el de El origen del problema que nos aqueja lo constituye el "contrato
Nonoalco-Tlatelolco. de compraventa de certificados de participación inmobiliaria no amor-
El caso de la Unidad Habitacional Presidente López Mateos, tizables" elaborado en forma leonina por los asesores jurídicos del Ban-
mejor conocida como Unidad Nonoalco-Tlatelolco, es sumamente co [... ] y cuyo análisis constituye un reto para los especialistas en la
peculiar y no se puede generalizara partir de él acerca del funcio- materia, así como un enigma para el pueblo que ingenuamente confió
namiento de los epI. 28 Sin embargo, se trata de un caso en el que
los conflictos sociales pusieron a prueba esa figura juridica y mos"
traron, de ese modo. tanto sus limitaciones como su inesperada efi- 29 La mención expresa del régimen de condominio para la UNT aparece en los
cacia. diarios desde 1960. Véanse por ejemplo Excélsior 30-1-1960¡ El Universal, 26-X-1961,
Desde los primeros aftas de vida de la UNT, se hizo evidente 26-VI-I963 y IS·XII-I963, El Día, 3-VI-I964 y Novedadl!S. 3·IV-1964.
JG En su discurso inaugural, el director de BANHOUPSA, Guillermo Viramon-
el problema de la indefinición del régimen de tenencia que acarrea- tes, dijo que mediante los e PI "se cumple una meta de j?stici~, social ?el señor Pre·
ba consigo el epI. Es verdad que en ello jugó un papel importante sidente; hacer propietarios a los moradores del gran con]un~o . El Dla 22-XI-I~.
Al afta siguiente, el periódico Excélsior señalaría las ventajas del CPI! que adcmas
de eliminar el gasto de escrituración "permite al comprador, en cualquier momento,
lB De hecho, este instrumento se utilizó en muchas unidades hahitacionales vender el departamento y rescatar la inversión", Excélsio~ ~~-VI-196S.
(Villa Coapa, Villa Olímpica, Lomas de Sotelo, entre otras) en las que no surgieron 31 Este proceaimiento estaba previsto en el acta de emlSlOn de los ePI (cláusula
conflictos como los de Nonoalco-Tlatelolco. sexta, en el caso del acta correspondiente al edificio Nuevo León ).
 ,

148 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VJVIENDA 149

en el hecho de que estaban adquiriendo un departamento en condo- dían satisfacer su necesidad de vivienda de otra manera. Finalmen-
minio. 32 te, el derecho a disponer (ius abutendl) del apartamiento se otor-
gaba al autorizarse la transmisión del ePI mediante el simple
Esto muestra que no existía una definición socializada del ePI, endoso. 36 Aunque.durante más de dos décadas la casi totalidad de
es decir, los actores sociales de este particular sistema de relaciones los adquirentes no llegaron a convertirse en "tenedores" de los ep(
de propiedad careclan, al menos en esos años, de una fórmula com- porque éstos habían sido retenidos por el banco, este último, con
partida por todos para definir la situación jurídica de los adquirien- base en la propia acta de emisión, autorizaba las 'cesiones de de-
tes de departamentos, si bien ello no equivale a decir que existía un rechos' sobre apartamientos con la sola comparecencia de las partes
vacío jurídico. Lo interesante del caso es que la cuestión jurídica ante su Departamento Fiduciario y el endoso del contrato de com-
sí estaba resuelta, a pesar de la confusión reinante en torno a su de- praventa; con ello, la libertad de disposición sobre la vivienda era
finición. La solución estaba, como hemos dicho antes, en el acta mu~ho más irrestricta que en el caso de la plena propiedad. No debe
de emisión de los certificados. En ella se consignaban los derechos olVIdarse que una de las ventajas que se esgrimieron para adoptar
que los adquirientes de apartamientos ejercieron durante muchos años este sistema era el h~cer innecesaria la intervención del notario. Quien
sin necesidad de haber visto siquiera un certificado de participación tIene I~ plena propIedad de un inmueble, para venderlo tiene que
inmobiliaria. Seria largo detallar aquí todos los aspectos de la ci- r~curnr a una notaría y cubrir los costos que ello implica; en cam-
tada acta de emisión (véase el anexo 2),33 Nos limitaremos a seña- bIO, a pesar de la aparente debilidad de su situación jurídica, los
lar:los derechos que en ella se establecen y su analogía con los tres tenedores de un apartamiento bajo el confuso régimen de los ePI
derechos que, de acuerdo con la concepción predominante en la tra- pOdlan disponer de él mediante un trámite bancario simple y ba:
dición del derecho civil, constituyen la plena propiedad. En esta bre- rato."
ve revisión se hará evidente que los derechos que se otorgaban a los Así fueron creadas las condiciones jurídicas para la libre cir-
adquirentes de departamentos implicaban una serie de ventajas adi- culación de los departamentos de la unidad. Ya en 1974 un fun-
cionales a las que usualmente reporta la propiedad, si bien en el mar- cionario declaraba que se vendían SS departamentos al ~es. 38 El
co de una amplia discrecionalidad burocrática en favor del emisor mercado inmobiliario en Nonoalco-Tlatelolco llegó a funcionar con
(Banhoupsa). tallluidez que, en 1984, la oferta de 'traspasos' alcanzó hasta 79
El derecho a usar (ius utendl) el apartamiento respectivo y las departamentos en sólo un mes (Canchola, 1988:40).39 En fin, exis-
' -____ áreas comunes del edificio se otorgaba bajo el nombre de "derecho te una gran cantidad de pruebas en el sentido de que una buena par-
de ocupación anticipada" , el cual quedaba sujeto a una serie de res- te Oe (os nabitantes Oe ia UnIdad no eran (Os aoquirentes origina-
tricciones -en cuanto a la utilización de los apartamientos- que, les. 4o
a pesar de su rigidez, nunca fueron aplicadas estrictamente. 34 En es- Hay que insistir en que el ejercicio irrestricto de la propiedad "
te sentido, el ius utendi fue ejercido con una considerable liberali-
dad. En cuanto al derecho a obtener frutos (ius fruendl) el acta de
.. 36 El acta de emisión facultaba al fiduciario (BANHOUPSA) a negar la autori-
emisión autorizaba a los tenedores de certificados a "arrendar el de- za~lOn del endoso cuando " a su juicio" existiesen "causas justificadas para ello"
partamento o local [... ) en ejercicio de su derecho de aprovecha- (c1ausul~ sexta~. AunQu~ no hay indicios de que esta facuhad -se haya ejercido en
miento directo" .35 De este modo, el acceso a un departamento en forma Sistemática, es eVidente que otorgaba un amplio poder discrecional.
la unidad se convertía en una fuente de ingresos para quienes po- . 37 A ~rincipios de los años ochenta, el banco cobraba 10 000 pesos por auto-
rizar la cesión de derechos.
38. ~Iar~ciones del Ing. Lima Zuno. director de AISA (empresa encargada de
32 Excélsior,26-I1-1974. la admlD1SrraC¡ón de la unidad) a El Universal (8-111-1974).
33Dado que se trata de un documento de difícil obtención, en el mencionado . 39 Esta ~ifr~ se refiere únicamente a los departamentos puestos en venta a tr8-
anexo reproducimos, para los interesados en el tema. un ejemplo típico de acta de ves de 105 periÓdiCOS, por Jo que no incluye la s ventas realizadas por otros conduc-
emisión. lOS.
34 Es bien sabido que un gran número de apartamientos de la UNT había sido 40 El propio Mario Pani, que estuvo a cargo del proyecto arquitectónico, se-
convertido en oficinas. consultorios e incluso bodegas. ñalaba en 1984 que la UNT no habia alojado a la población a la que iba original-
35 Véase la cláusula sexta en el anexo 2. mente destinada. Excelsior (29-VI-1984).
 150 LA CIUDAD, LA PROPlEDAD PRIVADA y EL DERECHO
FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 151

privada no era simplemente una cuestión "de hecho", sino que es- En 1983, la responsabilidad de la unidad pasó a manos del Fi-
taba respaldada jurídicamente por las normas que la burocracia ha- deicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares, Fonhapo.43
bía venido expidiendo en uso de su poder discrecional. A pesar de Para entonces, los costos de mantenimiento de la unidad eran ex-
no haber existido una definición genérica asequible para todos, se tremadamente altos y las cuotas que aportaban los residentes insu-
había formado un conjunto de normas que regían, en forma por ficientes para cubrirlos. Durante los ailos siguientes, ese organismo
demás efectiva, los diversos aspectos de las relaciones sociales de pro- promovió el cambio de régimen de tenencia de la unidad a fin de
\ piedad en ese vasto y denso espacio urbano.
que el control y el mantenimiento de ésta quedara en manos de sus
Por otra parte, ese complejo normativo no estaba formado úni- residentes. El cambio del régimen de propiedad se convirtió en el
camente por los derechos de los adquirentes de departamentos, sino eje de un complejo conjunto de conflictos sociales que se habían ve-
que además implicaba una fuerte presencia de la banca guberna- nido acumulando en la unidad. EHideicomiso público conforme al
mental en el manejo y la responsabilidad de la unidad. La partici- cual se habían expedido los ePI implicaba una responsabilidad gu-
pación del entonces Banhoupsa como fiduciario constitula el fun- bernamental que, independíentemente de cómo se hubiese ejercido
damento para que fuese esa institución la fuente del régimen de en el pasado, por primera vez era puesta en tela de juicio por las
apropiación privada que hemos descrito, pero al mismo tiempo, era autoridades mismas. De hecho, una de las criticas más recurrentes
la base de una responsabilidad gubernamental sobre la unidad que
distingue a Nonoalco-TIatelolco de cualquier conjunto habitacio-
al programa de cambio de régimen consistía en afirmar que el go-
bierno estaba tratandp de "deshacerse" de la responsabilidad de la ",
nal sujeto al régimen de condominio. unidad. 44
Los conflictos sociales más importantes que vivió la unidad du- Lo que Fonhapo trataba de hacer era depositar en los residen-
rante los años sesenta y setenta giraron precisamente en torno a la tes la responsabilidad de su propia vivienda, pero el obstáculo de
responsabilidad del mantenimiento de la unidad y del estado de las carácter jurídico era, en primer lugar, la indefinición sobre la du-
estructuras de los edificios, que se vieron afectados por los movi- ración del régimen de los epI. Como dijimos anteriormente, la ley
mientos sísmicos desde los primeros años. 4 ! La gestión de AISA, em- no aclara si los ePI son una forma definitiva de tenencia de un bien
presa pública encargada de la administración del conjunto, fue ob- o una forma provisional, en tanto se termina de pagar. 45
jeto de continuas quejas; asi, a mediados de los años setenta, surgió En la letra microscópica de las actas de emisión de los certifi-
un movimiento entre los residentes de varios edificios del conjunto, cados había una respuesta: el fideicomiso se extinguiria al cumplir-
_ _ _ _ _ _'!u< pedía la autoadministración y que incluso llegó a demandar
se ciertas condiciones, entre ellas, cuando "todos los compradores
el cambio de régimen y la escrituración de la propiedad en condo- de Certificados [... ] hayan cumplido íntegramente con las obliga-
minio. 42 Los dirigentes de ese movimiento veían en el indescifrable ciones y condiciones establecidas a su cargo" .46 En tal caso, los ti-
régimen legal del ePI el origen de las deficiencias de la administra- tulares decidirían en asamblea la venta del inmueble (supuesto poco
ción. Como resultado de la movilización, en varios edificios se es- afortunado, tratándose de política habitacional) o bien la adopción
tableció el sistema de autoadministración sin cambiar el régimen de de "cualquier régimen de propiedad compatible con las caracterís-
tenencia. Aunque esto constituyó una experiencia organizativa im- ticas del mismo y que se encuentre previsto por las leyes respecti-
portante, no resolvió los conflictos sociales en la unidad, los cuales vas". En caso de que dicha asamblea no se llevase a cabo en el pla-
se fueron agudizando cada vez más en esos años. zo de un año, el fiduciario estaría facultado para adjudicar el edificio
, I

41 En el discurso de inauguración, el director de Banhoupsa, Guillermo Vira-

43 Organismo destinado a la promoción y financiamiento de vivienda para los
montes señaló que se estaban utilizando modernos sistemas "para corregir dos de
sectores sociales de menores ingresos.
los edificios altos que tuvieron algún desplome originado por el último sismo del gra-
do séptimo de Mercalli" El Dra, 22-XI -1964. « "Fonhapo quiere tirar el arpa", dicen vecinos a Últimas Noticias, 25-VIJ-
1984.
42 Según El Dra 16-11-1974, "Suspenden [en varios edificios] los pagos de man-
45 No deja de sorprendernos el hecho de que los certificados de vivienda, in-
tenimiento" y piden el cambio de régimen de condominio para que "'los adquirentes
corporados a la ley en 1963 con un carácter expresamente provisional, no hayan sido
¡:.odamos tener participación directa en el control de los asuntos Que COnciernen en
el gobierno y administración de la Unidad". utilizados en Nonoatco·Tlatelolco. Véase la nota 23 supra.
46 Véase el anexo 2, cláusula séptima.
152 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 153

respectivo, bajo el régimen de copropiedad," a los tenedores de cer- ra de ellas . Para dar una idea de la variedad de factores que se hi-
tificados. cieron presentes en el proceso de cambio de régimen de la unidad,
Esto parecía aclarar que el régimen de los CPI era una situa- baste señalar los siguientes: primero, el desarrollo de organizacio-
ción transitoria en tanto los adquirentes terminasen de pagar sus vi- nes sociales, independientes del partido oficial, que establecen un
viendas; sin embargo, su aplicación se enfrentaba con un sistema tipo distinto de relación con el gobierno;49 segundo, los "vicios
de propiedad, descrito páginas atrás, que se encontraba ya fuerte- ocultos", en varios edificios de la unidad, cuya reparación era par-
mente consolidado. La fórmula provisional se había vuelto perma- te del proceso de cambio de régimen; tercero, la ocupación de los
nente. Se había ido estableciendo una serie de normas que otorga- cuartos de servicio (en su mayoría arrendados por los dueños de los
ban todas las prerrogativas de la propiedad privada y las ventajas departamentos)'O por una población que, en un tiempo, se vio en-
de la propiedad pública. Más aún, las propias prácticas de la bu- frentada con el resto de los residentes y, después del sismo, se in-
rocracia bancaria habían contribuido a crear la imagen de que los corporó al movimiento de éstos; cuarto, los altos costos de man-
CPI eran una forma definitiva de tenencia. El hecho de haber rete- tenimiento que, debido al diseño mismo de la unidad, la convertían
nido los certificados hasta en tanto no se pagasen tos departamen- en un espacio urbano particularmente oneroso, cualquiera que hu-
tos respectivos implicaba negar su carácter transitorio. ¿Qué sen- biese sido su régimen de tenencia. Éstos y otros factores estaban en
tido podía tener entregar los certificados una vez cubierto el adeudo juego en el programa de cambio de régimen de propiedad. Lejos de
si acto seguido cambiaría el régimen de propiedad? ¿Qué función pretender agotarlos, los mencionamos sólo para dar una idea de la
cumplían dentro de una caja fuerte durante todo el tiempo en que complejidad del problema.
los adquirentes cubrían su deuda? Los residentes no podían ver co- Aunque no podamos abordar en esta obra todos los aspectos
mo título "provisional" a un documento que les sería entregado una del conflicto social surgido en esa unidad habitacional, lo que sí po-
vez que terminasen de pagar. Si bien es cierto que en los primeros demos obtener con las anteriores consideraciones es la confirma-
años de vida de la unidad no entendían cuál era su situación jurí- ción de una serie de puntos que exponemos en diversas partes de ,1
dica, dos décadas después ya conocían muy bien sus ventajas y la este libro y que consideramos fundamentales para la comprensión
carga que podía significar el cambio de régimen que los convertiría sociológica de ese proceso. Primero, el régimen jurídico de la pro-

i
en plenos propietarios. Así, no es de extrañar que, como respuesta piedad es un elemento constitutivo de las relaciones sociales de pro-
a la iniciativa gubernamental de cambio de régimen, la "moviliza- piedad. Esas relaciones, en el caso de Nonoa\co-Tlatelolco, no po-
ción." socia.l haya tenido más bien el carácter de una resistencia, esto drlan ser explicadas sin considerar su definición i urídica. Si no se
es, la defensa de un status, de una situación jurídica que se percibía acepta esto, resulta difícil entender por qué esa d·efinición jurídica
como definitiva." fue motivo de un conflicto social.
Segundo, en la formación de ese régimen de propiedad la bu-
!II
No es extraño que, en el marco de este conflicto hayan surgido 1I
visiones antagónicas de la situación. ·Para algunos, la historia de la rocracia asume un papel activo. Dicho régimen está compuesto por
unidad está marcada por la ineficiencia y la corrupción burocráti- la combinación de unas normas expedidas por el Congreso de la
cas; para otros, los residentes no son sino insaciables beneficiarios Unión (LTOC) con otras expedidas por los organismos encargados
del subsidio oficial. No es objeto del presente libro considerar los de los programas habitacionales. El caso de los CPI muestra cómo,
méritos de esas posiciones; lo que sí puede decirse es que la com- en la definición de la propiedad, la burocracia va sustituyendo al
plejidad del problema aconseja abandonar el simplismo de cualquie- poder legislativo. 11
Tercero, lo anterior no significa que quienes controlan los Ór-
41 Se establecían ciertas modalidades a la copropiedad , tales como el "dere<:ho ganos burocráticos puedan cambiar, a placer, las reglas que han sur-
de ocupación y aprovechamiento directo y exclusivo del departamento" ; Idem., cláu- gido de tales órganos. Las dificultades que enfrentó FONHAPO pa-
sula séptima.
48 Algunos dirigentes llegaron a afirmar que , con el cambio de regimen, los
apartamientos serían objeto de especulación al entrar al mercado inmobiliario, con 49 Véanse, a este respecto, los trabajos de Mendizábal (1983) y de Marván y Cue-
lo cual se abandonaría el régimen de "interés social" (sic) que representaban los epI. vas (1987).
Entrevista en Últimas Noticias. 13-X-84. ~o Véase Meraz, 1986.
1.54 LA CIUDAD, LA PROPIEDA D PRlVADA y EJ. DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 155

.ra llevar a cabo el cambio de régimen de la unidad son un claro vivie~~a. por medio del nuevo sistema habitacional daría lugar a la
ejemplo de que, para la burocracia, el derecho (incluso el que ella ad~ulslclón del derecho de propiedad sobre la misma. En la expo.
misma ha creado) aparece como un referente externo, como un lí- slclón de motivos de la iniciativa de esa reforma se señalaba que,
mite. Con esto se pone en tela de juicio la visión instrumentalista con la operacIón del ·fondo nacional de la vivienda, se facilitaría "a
sumamente difundida según la cual la única relación significativa los. trabaja?ores la adquisición en propiedad de sus habitaciones y
entre Estado y derecho consiste en que el primero crea el segundo. la lOtegraclón de su patrimonio familiar " . 53
Por supuesto, en el caso que hemos analizado, como en cual- Cuando el texto citado habla del "patrimonio familiar" no se
quier otro, se puede recurrir a la argumentación de que, "en última refiere a la figura jurídica que hemos analizado páginas atrá; y que
instancia", el Estado habría logrado el cometido de cambiar el ré- O:lgmfica una restricción a la capacidad para disponer de la vivien-
gimen;'l pero el sismo de 1985 llegó antes que la "última instan- da. La frase , en este caso, tiene una connotación meramente retó-
cia" y trajo consigo una nueva situación en cuya resolución jugaría rica. El texto aprobado de la reforma al artículo 123 constitucio-
un papel crucial el régimen jurídico creado por la burocracia ban- ~al,S4 l~ ley del Infonavit" y, como veremos, la práctica de esa 1I
caria de los años sesenta. Del conjunto de los damnificados, los ha- mstltuclón confirman que quien tiene acceso a una vivienda a tra-
bitantes de esa unidad habitacional fueron el único grupo pertene- vés de este sistem.a adquiere sobre ella, al liquidar el crédito, la ple-
ciente a sectores medios que obtuvo apoyo gubernamental para la na propIedad baJO el régImen de condominio.
reconstrucción. Más aún, siendo el grupo con más altos ingresos Ahora bien, la aplicación de esta política no ha estado exenta "
entre los diversos sectores que fueron atendidos por los programas de problemas. El instituto ha enfrentado graves obstáculos jurídi-
de emergencia, fue el único frente al cual el gobierno asumió en for- cos y fmancleros que han hecho necesarias modificaciones impor-
ma íntegra los costos de la reconstrucción. 52 Esta particularidad no ta~t,:" a su mar~o. legal, así como a sus sistemas de recuperación de
puede explicarse si se ignora la responsabilidad jurídica que para el credllos. La revlSlón que a continuación presentamos de algunas de
gobierno significaba el sistema de los certificados.de participación esas modificaciones nos permitirá apreciar tres cuestiones funda-
inmobiliaria . mentales. Primero, existe una íntima relación entre el sistema de re-
cuperación de los créditos (esto es, el esquema financiero del sub-
EL INFONAVIT. RECUPERACIÓN FINANCIERA O CONTROL sidio) y.la forma .de propiedad de la vivienda. En otras palabras,
BUROCRÁTICO DE LA PROPIEDAD el SlgOlflC~do S~Clal de la propiedad de la vivienda varía según el
esquema flOanclero medIante el cual se tiene acceso a dicha oro.
La tendencia a la asignación de la vivienda en propiedad privada piedad. .
que se venía observando desde los años sesenta en los programas Segundo, las posibilidades de introducir modificaciones a las nor-
habitacionales del gobierno mexicano se vio confirmada en 1972, mas jurídicas que rigen un sistema habitacional dependen en gran
cuando fue creado el Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda med.lda del I~gar que ocupen (os actores que tienen a su cargo la
de los Trabajadores, lnfonavit. Ya en la propia reforma consti- gestl~n del sIstema en el sistema político general. A este respecto,
tucional que le dio fundamento, quedaba claro que el acceso a una convIene recordar que d lnfonavit ocupa un lugar privilegiado en
el sIstema poHllco meXIcano , ya que reune en su estructura interna
representantes de las fuerzas sociales más importantes del sector pri-
51 De hecho, Fonhapo ya había logrado, unos meses antes del terremoto,' vado de la economía .(Ias organizaciones obreras y patronales), así
que 46 de los aproximadamente 85 edificios sujetos al sistema de e PI aprobaran en
asamblea el cambio de régimen. Esto significa que no toda la población del conjunto como la representaclOn, y en buena medida la conducción, del go-
se oponía a la iniciativa gubernamental.
52 Los demás programas de la reconstrucción atendieron a damnificados de me- ~ La iniciativa puede ser consultada en Infonavit (1985:1-8).
nores ingresos que los de la población de Nonoalco-Tlatelolco; sin embargo, los de . En la parte que nos interesa, el articulo 123 establece que la ley (del Infona-
menores ingresos tuvieron que pagar al menos una parte del costo de las obras. Para Vlt "regulará I~ .formas y. procedimientos conforme a los cuales los trabajado-
un análisis general de los programas de reconstrucción de vivienda para los dam- res ~rán adqumr en propiedad las habitaciones antes mencionadas" (fracción XII
nificados, véase Michel, Ziccardi y Mécatl, 1988, así como los trabajos citados en del articulo 123).
la nota 64, il1fra. " Artículo tercero de la ley del Infonavit (Diario Ofidal, 24 de abril de 1972).
 156 LA CIUDAD . LA .l:'ROPlEDAD PRIVADA y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VI VIENDA 157

bierno federal. En consecuencia, no debe sorprendernos que esa ins- dos testigos, e inscribirse en el Registro Público de la Propiedad que
titución tenga mayores posibilidades que otras para introducir mo- corresponda" .'6
dificaciones a las normas que rigen su gestión. Esta modificación ha sido vista por algunos como anticonsti-
Tercero las citadas modificaciones al régimen de propiedad de tucional, ya que parecería vulnerar la soberanía de los estados al in-
la vivienda ~o son resultado de un proceso lineal de aplicación de tervenir en una materia que, por regla general, es de su competen-
una política previamente fijada. Más bien, son resultado de la m- cia, como lo es la transmisión de la propiedad inmueble;" sin
teracción entre la gestión de la institución Y la form.a en qu~ .la po- embargo, en la propia Constitución se establece una excepción a di-
blación utiliza la vivienda otorgada, así como de la mteraCClOn que cha regla general, precisamente en materia de vivienda de los tra-
se produce, en el seno de la propia institución.. entre los diversos bajadores. En el artículo 123, se dispone que la ley del Infonavit
actores que la forman. En el caso del Info.navlt, al no tratars.. de "regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los tra-
un organismo constituido en forma )erárqU1ca, c~m?la mayona de bajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones" . S8
las instituciones burocráticas existentes, la negoclaclOn que se lleva El hecho es que la escrituración directa hecha por el Infonavit
a cabo entre los actores se convierte en un factor fundamental de casi no ha encontrado oposición en los estados,59 lo cual confirma
la toma de decisiones. que la fuerza política de su estructura tripartita le permite influir
Durante los primeros años de su gestión, el Infonavit inc.urrió directamente en la definición de algunos aspectos del régimen de pro-
en un importante rezago en la expedición ·de títulos de propIedad piedad de la vivienda que promueve.
de las viviendas. Estas últimas se producían a un ritmo mucho ma- Ahora bien, aunque esta reforma legislativa ayuda a acelerar
yor que los documentos que acreditaban su propiedad. El obstácu- la titulación y a reducir sus costos (no sólo notariales sino también
lo principal era el sistema notarial, cuyos métodos artesanales .re- fiscales),60 en la forma de propiedad de la vivienda del Infonavit
sultaban obsoletos para satisfacer las necesidades de una accIón ha subsistido el problema del destino social del subsidio . Como es
habitacional de gran envergadura. Aunque se trataba de una cues- sabido, los créditos que otorga esa institución a los trabajadores be-
tión de procedimientos que no implicab~ ~na discusión .sobre el al- neficiarios tienen una tasa de interés tan baja que, en un contexto
cance del derecho de propiedad de las vlYlendas smo solo sobre el inflacionario, representan un alto subsidio. El resultado de la ope-
procedimiento para acreditar la titularidad de ese dere~ho, ese re- ración de este sistema es una descapitalización de la institución y,
zago estaba convirtiéndose en un grave problema )u~ídlCO, ya q~e en consecuencia, una limitación cada vez más aguda para ampliar
>-- - - - su acumulación daba como resultado que la ocupacIón de un nu- la coherln a social de sus programas. Así, una parte del salario de
mero creciente de viviendas por parte de los beneficiarios fuese, en la gran masa de trabajadores que aportan al Infonavit sirve para
cierto modo, irregular. subsidiar la vivienda de sólo unos cuantos de ellos. r
Esa situación dio origen a que el Consejo de Administración del '1
Instituto aprobase, en 1979, el Programa Especial de Titulación, que 56 Diario Oficiol, 13 de noviembre de 1981.
S7 Efectivamente, el artículo 121 de la Constitución contiene en su fra cción 11
incluía el uso de técnicas electrónicas para la elaboraCIón de escn- la siguiente regla genera] : ULos bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del
turas (Jiménez, 1982:37-38). Sin embargo, la modificación más im- lugar de su ubicación ." Por esta razón , la actividad notarial está regulada por la le-
portante en materia de titulación se produ) o en. 1981 , cuando, ~.. - gislación local.
diante una adición a la ley del instituto se ehmmó la partlclpaclOn S8 Es significativo que en la exposición de motivos de las reformas a la ley del
del notario en dicho proceso. Veinte años antes, el Programa Fi- lnfonavit que venimos comentando, quizá en un afán de adelantarse a la crítica de
la inconstitucionalidad de la nueva norma, se invoque la parte que aquí transcri-
nanciero de Vivienda había esquivado el obstáculo del notario con bimos del artículo 123 como "firme sustento de las adiciones que ahora se proponen
el complicado y, a la larga, costoso mecanismo del. certificado. de a través de las cuales se logrará reducir el costo real de la vivienda para los traba-
participación inmobiliaria; ahora, en 1981, el Infonavlt lograba, sIm- jadores en beneficio directo de la clase obrera" ,
ple y sencillamente, removerlo mediante una reforma legal : De acuer- S9 Sólo en algunos estados , como Guanajuato y Morelos. los registradores pú-
blicos de la propiedad, en apoyo a la inconformidad de los notarios, se han negado
do con el nuevo texto del artículo 42 de la ley del Infonavlt, los con- a inscribir los lÍtulos "privados" que expide el Infonavit.
tratos y las operaciones en las cuales se apliquen los recuros a cargo (,IJ Las reformas y adiciones de 1981 que venimos comentando incluyen tam-
del instituto "podrán hacerse constar en documentos privados, ante bién un tratamiento fiscal preferencial.
 158 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y ~l DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 159

El problema se ha ido agravando porque, al ser entregada la vi- gro de vivienda (que se forma sobre lodo a través del arrendamien-
vienda en plena propiedad, el beneficiario puede venderla y obtener 10) parecen ser más bien pocas.
así el precio de mercado, mientras que sólo paga una pequeña parte Anle las dific~lt."des que existen para impedir la venta y el arren-
de'él. Esto ha sido objeto de diversas interpretaciones, desde la que damIento de las VIVIendas, es decIr , para controlar el destino social
condena esa práctica de los beneficiarios por "especulativa", hasta d.el su~sidio, el Jnfonavit ha optado por una vía distinta, que con-
la que sostiene que existe un proceso de acaparamiento de las vi- sIste Simple y sencillamente en reducir el nivel de dicho subsidio. A
viendas del Jnfonavit. No es nuestro propósito examinar aquí las mediados de 1987, el Consejo de Administración del Instituto fijó
implicaciones -éticas- de la primera interpretación ni la veraci- nuevas reglas a fin de que el precio de las viviendas no se establezca
dad -sociológica- de la segunda. Lo único que se puede recono- e.n una cantidad fija, sino en un número de salarios mínimos. La
cer como un hecho real es que una gran cantidad de las viviendas 'lOdización' del precio significa que quien adquiere una vivienda me-
financiadas por el Instituto no está ocupada por los beneficiarios diante un 'traspaso' adquiere un adeudo que varía según el aumen-
originales. OI to de lo~ salarios mínimos. Con esto se espera que, al reducirse la
Es verdad que, conforme al marco jurídico del Jnfonavit, dIferenCia entre el monto de la deuda y el precio de mercado la co-
quien recibe una vivienda no está autorizado para transmitir sus de- mercialización de las viviendas se vea desestimulada. '
rechos a otro ni para arrendarla, sino después de liquidar el cré-- . La adopción de esta política es demasiado reciente como para
dito;62 pero ello no impide que el beneficiario liquide el crédito con IOtentar cualquier evaluación acerca de sus resultados; sin embar-
un anticipo por parte de su comprador y posteriormente transmita go, es un claro ejemplo de que la función social de la propiedad de
a éste la propiedad con todas las formalidades que la ley exige. la vivienda es una cuestión que no depende exclusivamente de los
Todo lo anterior significa que la liberalidad del régimen de pro- aspectos jurídicos. Sin que haya cambiado ninguno de los derechos
piedad de la vivienda impide al Infonavit ejercer cualquier tipo de de los beneficiarios del Infonavit sobre sus viviendas, un cambio en
control sobre el destino social del subsidio que administra, lo cual e! es.quema financiero trae ~omo resultado el que el ser propietario
ha hecho surgir la preocupación de sus miembros (sobre todo de los slgmfique hoy algo muy distinto.
dirigentes obreros) por establecer algún tipo de restricción a la co-
mercialización de las viviendas. Así, por ejemplo, se ha propuesto EL CONDOMINIO VECINAL. NUEVOS NOMBRES. VIEJAS TENDENCIAS
la aplicación del artículo 47 de la Ley Federal de Vivienda, que otor-
~---- gaa los organismos de vivienda un derecho de/tanto para adquirir Los terremotos de 1985 colocaron al tema de la vivienda en el cen-
las viviendas cuyos beneficiarios deseen poner a la venta. Al ejercer tro de la discusión pública y, si bien la dinámica política del desas-
ese derecho, el Jnfonavit podría asignar las viviendas a nuevos de- tre imprimió a la reconstrucción habitacional dimensiones y con-
rechohabientes, pero ello supone un control administrativo en cuya notacIOnes muy especiales,·3 al mismo tiempo planteó una serie de
eficacia es difícil creer, dadas las experiencias de los últimos 20 años. cuestiones generales en torno a los programas públicos de vivienda.
Las posibilidades reales de impedir la formación de un mercado ne- Una de ellas fue justamente el régimen de propiedad.
En octubre de 1985, se expropiaron más de cuatro mil predios
en el área central de la ciudad de México en los que se llevaría a
61 Aunque no existen estudios actualizados al respecto, puede citarse el Censo ca~ el Programa Re~ovación Habitacional Popular (PRHP). Lo
de Verificación de Ocupación de Vivienda llevado a cabo por el propio instituto en pnmero que aclaró el ¡efe del Departamento del Distrito Federal
1979 que, según Alvaro Portillo (1984:63), mostró que "las ocupaciones irregulares después del anuncio de la medida, fue que el gobierno no se con:
alcanzaron un 22.6201. del total".
62 El arliculo lercero de las "Reglas para el uso de viviendas financiadas por
vertiría en "casero", sino que las viviendas que se construyeran se-
el 'nfonavit", aprobadas por la Asamblea General en mayo de 1982, dispone que: rían entregadas en propiedad. En los meses siguientes, los dirigen-
"Las viviendas no podrán ser objeto de cesión de derechos, enajenación, arrenda- . les de las organizaciones de damnificados y los funcionarios
miento o transmisión de la posesión o de cualquier otro derecho real sobre el in-
mueble, salvo cuando se otorgue la conformidad del lnfonavit dada por escrito o
cuando se trate de sucesión de la vivienda." Diario Oficial, l-Vl-1982. Véase tam- . .63 Nunca antes se había destinado tal cantidad de recursos para programas ha-
bién INFONAVIT, 1985:219-223). bnaclonates en un área tan reducida y sin alterar la estructura urbana existente.
160 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y. EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 161

encargados del programa tendrían que pronunciarse acerca de los del mercado; así, algunos dirigentes suelen aceptar como deseable cual-
diferentes aspectos de la reconstrucción, y uno de ellos se refería pre- quier figura jurídica que restrinja la libre disposición de la vivien-
cisamente al régimen de propiedad bajo el cual se asignarían las vi- da, más aún si se asemeja a una fórmula de tipo colectivo .6s Como
viendas. se verá más adelante, ésta no pasó de ser una postura meramente
Esa cuestión motivó una adición a la legislación sobre condo- retórica, que ni estaba apoyada en un conocimiento de los verda-
minios con un nuevo capítulo que contiene el "régimen de propie- deros procesos de apropiación del suelo ni se tradujo en una pro-
dad en condominio de carácter vecinal". Por primera vez en su his- puesta articulada juridicamente.
toria, el Congreso de la Unión tenía ante sí el problema de la Por otro lado, los funcionarios públicos, aunque no necesaria-
definición del régimen de propiedad de la vivienda popular pro- mente opuestos a formas jurídicas distintas a la plena propiedad pri-
movida o financiada por el Estado. Pues bien, aunque parezca ex- vada, han estado insertos en un marco de referencia que conduce
traño, lo que hizo el Congreso de la Unión en esa oportunidad fue a posponer toda discusión a este respecto. Ese marco no consiste
tomar una no decisión. En el texto legal que aprobó, la cuestión que- únicamente en la actual tendencia a la reprivatización que se obser-
dó sin resolución, y dejó a otra instancia, de nuevo la autoridad ad- va en la política económica. De un modo más inmediato, la expe-
ministrativa, la definición de las reglas que constituirían el régimen riencia reciente, antes y después del sismo, de los certificados de par-
de propiedad de la vivienda popular. Como veremos más adelante, ticipación inmobiliaria en el conjunto Nonoalco-Tlatelolco, parecía
si algo es, el condominio vecinal es un tipo de propiedad que, de aconsejar al gobierno el restringir al máximo su injerencia en la pro-
acuerdo con la propia ley que lo creó, estará regulado por las nor- piedad.y administración de la vivienda promovida por sus organis-
mas que en cada caso apruebe el Departamento del Distrito Federal. mos . S. a esto se añade la urgencia -justificada o no- de liquidar
La génesis de esta institución se encuentra en dos procesos po- el organismo Renovación Habitacional Popular una vez concluidas
líticos paralelos; por una parte, el de las negociaciones que se de- las obras, se entiende que la preferencia del gobierno por la plena
sarrollaron entre el gobierno y las organizaciones de damnific"" propiedad haya llegado al extremo de renunciar al establecimiento
dos,64 y, por la otra, el proceso legislativo propiamente dicho, que de hipotecas para garantizar el pago de los créditos. En otras pa-
no fue sino un reflejo del primero. Cuando los funcionarios encar- labras, se corrió el riesgo de obtener una muy baja recuperación del
gados de diseñar el programa llegaron al convencimiento de que la financiamiento con tal de entregar, con la plena propiedad, toda la
fórmula jurídica más adecuada era la plena propiedad, bajo el ré- responsabilidad legal de las viviendas a sus nuevos propietarios.
g.imen de condominio, encontraron en algunos dirigentes de los dam- En forma paralela a la toma de esa decisión del poder ejecu-
nificados una seria oposición. Éstos insistieron, 'sin éxito, en la ne- tivo, el legislativo discutía la adición al régimen legal del condo-
cesidad de crear una forma de propiedad que impidiera la libre minio, que apuntaba en la misma dirección. El 26 de diciembre de
circulación de la vivienda. A nuestro modo de ver, esta diferencia 1985, se leyó en la Cámara de Diputados una iniciativa presentada
se explica por los marcos de referencia en que se desplazan esos ac- por diputados de varios partidos,66 la cual fue turnada a la Comi-
tores sociales. sión del Distrito Federal para su estudio y dictamen; y no fue sino
Por un lado, los dirigentes de las organizaciones sociales, sobre hasta el 16 de abril de 1986, durante un periodo extraordinario de
todo cuando están vinculados a los círculos universitarios, tienden sesiones, cuando se presentó y discutió el dictamen de la comisión.
a ver en la propiedad privada la fuente de todos los males de la ciu-
dad . Con la plena propiedad, piensan, se abre la posibilidad de que 65 Entre las demandas que formulaba la Coordinadora Única de DamniflCa-
una parte de la población beneficiada por el programa sea despla- ~ (cuo) se encontraba. en primer lugar. la "adjudicación de los lerrenos expro-
zada por sectores de más altos ingresos a través de los mecanismos pIados por el gobierno bajo la propiedad colectiva, en patrimonio familiar , con el
derecho de usufructuar la superficie. ya sea en rorma cooperativa o de asociació n
civil". Relatoría del Segundo Foro de Damnificados. CUD, 9 de noviembre de 1985
64 Sobre los procesos políticos Que sobrevinieron después del sismo, véanse Agui- (citado por Massolo, 1986:231).
lar, A. el al. (1986); Connolly, P. (1987); Dubau, E. (1987); Got>i<:rno de Miguel de la 66 Partido Revolucionario Institucional (PRI); Panido Demócrata Mexicano
Madrid (1986); Mas,010, A. (1986); México (1987); Ramírez, J.M. (1986); Tomás, F. (POM), Partido Popular Socialista (PPS) Partido Auténtico de la Revolución Mexica-
(1987); Ziccard (1986), y Azuela, A. (1987.) na (PARM) y Partido Socialista de los Trabajadores (PST) .
162 LA CIUDAD. [A PROPIEDAD PRIVADA Y El. DERECH O FORMAS DE PROPIEDAD DE LA. VIVIENDA 163

A pesar de la pobreza de la propuesta y de la esterilidad de los de- era perfectamente concordante con el lema pedemista de "todos pro-
bates, es interesante recoger algunos de sus aspectos. pietarios". El PAN, que tampoco presentó una visión clara del pro-
Al darse cuenta de que el dictaraen de la mayoría priista no con- blema, únicamente propuso que se retiraran del dictamen las am-
templaba restricción alguna a la propiedad de las viviendas, dos de plias facultades discrecionales que se estaban otorgando al
los partidos que originalmente habían suscrito la iniciativa, el PPS Departamento del Distrito Federal. Conviene hacer notar que, en
y el PST, retiraron su apoyo al nuevo proyecto y coincidieron en pro- este punto, coincidieron todos los partidos de oposición.
poner la figura del patrimonio familiar. Sin embargo, no formula- Como era de esperarse, ninguna de las propuestas de la opo-
ron un proyecto legislativo alternativo al del PRI. sición, ni siquiera las que señalaban simples pero evidentes fallas de
Lo mismo ocurrió con el resto de los partidos de izquierda re- redacción, fueron atendidas por la mayoria priista, que aprobó el
presentados en la Cámara de Diputados. Todos manifestaron su opo- proyecto sin una sóla modificación. En el Senado, el proyecto tam-
sición a la privatización de la vivienda del PRHP, pero ninguno for- poco sufrió modificaciones, aunque vale la pena señalar que, en el
muló un proyecto alternativo mínimamente consistente, por lo que dIctamen correspondiente de esa cámara, se incluye la insólita afir-
no lograron pasar de una discusión meramente ideológica. Por ejem- mación de que se trata de "una nueva forma de propiedad social",
plo, cuando el diputado Manuel Terrazas, del Partido Socialista Uni- cuando la realidad es totalmente distinta.
ficado de México, dijo: "lo que nosotros propusimos es que se bus- A estas alturas, conviene tratar de definir en qué consiste el
cara una figura que resolviera el problema de la seguridad de la "nuevo" régimen de propiedad en condominio de cáracter vecinal
tenencia de la vivienda" ,67 dejó ver que no contaban con una pro- contenido en el capitulo VIII de la Ley sobre el Régimen de Pro-
puesta propia. Por su parte, el diputado Efraín J. Calvo Zarco, del piedad en Condominio de Inmuebles para el Distrito Federal. 68 La
Partido Revolucionario de los Trabajadores, reconoció que (los inte~retación textual del artículo 46 de la ley nos hace pensar que,
miembros de esa fracción parlamentaria) "elaboramos una propues- en ngor, no se trata de un nuevo régimen, sino de la posibilidad de
ta de régimen de propiedad retomando una idea que planteó por ahí crear un régimen distinto en cada caso. El mencionado artículo dice:
[sic] el Director de Renovación Habitacional Popular a la que di-
mos forma". La propuesta de ese partido consistía en hacer a los El Régimen de Propiedad en Condominio de Carácter Vecinal es un
vecinos copropietarios de la vecindad en su conjunto; la restriccion régimen excepcional que se regirá por la s disposiciones de esta Ley. las
más importante señalaba que' 'los vecinos sólo podrán ceder sus de- que contenga la declaratoria de las autoridades competentes que 10 au-
r""hos bajo cualquier titulo gratuito u oneroso a la Asamblea de Ve- toricen, las de las escrituras en que se hubiere establecido dicho régi-
cinos o a terceros siempre y cuando éstos se autoricen por dos ter- men y ias demás disposiciones juridicas aplicables, en 10 que no se opon-
gan a lo establecido en el presente capítulo.
ceras partes de la asamblea". No entraremos al análisis detallado
de esta propuesta; baste con señalar que llevaba consigo una serie Así, por una parte. el texto nos anuncia que se trata de un
de implicaciones que se ignoraba por completo, como era la nece- "régimen excepcional" , lo cual significa que no podría estar fo r-
sidad de dotar a la "Asamblea de Vecinos" de personalidad jurí- mado por las mismas reglas generales del condominio, pues sería
dica para adquirir derechos sobre inmuebles y de adaptar al régi- absurdo pensar que se adicione la ley para crear un nuevo régimen
men de la copropiedad una gran cantidad de mecanismos que le son que es igual al existente; por otra parte, no obstante, el articulo trans-
totalmente ajenos .
crito no define las ·características del nuevo régimen , sino que deja
En síntesis, los partidos de izquierda carecieron de una visión que sean dos instancias futuras las que lo determinen: la declara-
suficientemente clara del problema para presentar una propuesta co- toria "de las autoridades competentes que lo autoricen" y "las es-
herente con sus plataformas ideológicas . En lo que se refiere a los crituras en que se hubiere establecido dicho régimen" . En otras pa-
partidos de derecha, no es de extrañar, por un lado, que el PDM ha- labras, no es en la ley, sino en actos posteriores, donde se definirán
ya votado en favor del dictamen de la fracción priista, ya que éste

67 las cita'i de las intervenciones de los diputados fueron tomadas de la ver- 68 Esta adición fue publicada por el Diario Oficial de la Federación el 9 de ma-
sión del Departamenro de Taquigraffa de la Cámara (Iumos 62 a 15 1). yo de 1986.
 164 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 165

las características del nuevo régimen. Así, la ley autoriza a quienes Conviene seilalar que la discrecionalidad que se otorga al De-
expiden "la declaratoria" y "las escrituras" a fijar las disposicio- partamento del Distrito Federal no se reduce a las reglas relativas
nes que regirán el condominio vecinal . De ser así, estaríamos frente a la propiedad de los inmuebles, sino que abarca aspectos arquitec-
a una situación sin precedentes en el derecho civil, en la que pueden tónicos y administrativos, aun cuando no se precisa el alcance de
aparecer distintas formas de propiedad en cada caso, es decir, se- los mismos. Así, se dispone que la declaratoria mediante la cual el
gún la voluntad de las partes. . '. . Departamento del Distrito Federal apruebe la constitución del con-
Pero, ¿quiénes son las partes? , es d~lf, ¿qUIen decide el con- dominio vecinal "seilalará las caracteristicas del proyecto que aprue-
tenido de "las escrituras"? Estas no son SIDO los documentos en que be y los requisitos administrativos a que dicho proyecto deberá es-
se hace constar la celebración de un acto jurídico. En el caso del tar sujeto" (artículo 48). Como es bien sabido, en virtud del principio
PRHP, ¿quién es el "autor" de esas escritur~s?, ¿el orga~ismo Re- constitucional de legalidad de los actos de autoridad, los requisitos
novación Habitacionai Popular?, ¿el notano?, ¿los vecinos? Esta administrativos de los actos de los gobernados deben ser estable-
indeterminación debilita la posibilidad de que estos últimos parti- cidos por la ley, de modo tal que dichos requisitos no sean fijados
cipen en la definición del régimen de propiedad, ~unqueuna inter- con el exclusivo arbitrio de las dependencias del poder ejecutivo, cuya
pretación benevolente -combinada con un.a actitud a~lI~~ta y pa- función es vigilar el cumplimiento de aquéUos, mas no crearlos.
ciente por parte del notario- podría amplIar esa POslblhdad. Quizá el aspecto en el que se va más lejos en cuanto a dotar a
En lo que no hay lugar a dudas es en la intervención del De- la autoridad administrativa de nuevas atribuciones no reglamenta-
partamento del Distrito Federal en la definición de las reglas del con- das sea el que se refiere a las formas de organización de los grupos
dominio vecinal. Aparentemente, no hay novedad alguna en esta fa- para la administración de los inmuebles. Al respecto, el artículo 50
cultad administrativa, ya que la constitución del régimen de dispone que, para la administración y vigilancia, "en los inmuebles
condominio está sujeta a dicha a~torización (mal llama~a sujetos al Régimen de Propiedad en Condominio de Carácter Ve-
"declaratoria" por la ley) desde 1972. Sin embargo, la declaratona cinal, la declaratoria a que se refiere el artículo tercero de esta Ley,
del Departamento del Distrito Federal, que!a !ey establ~cía a.n~es dará preferencia a la forma de organización propuesta por los be-
de dicha adición, tiene que ver con el cumpbmlento de dISpOSICI.o- neficiarios de cada proyecto" .
nes de carácter urbanistico y no con el régimen de la propIedad mIS- En este precepto parece estar implícita la facultad del Depar-
ma. De acuerdo con los principios del derecho civil aplicables en es- tamento del Distrito Federal para aprobar la forma de organización
'--____ I:a IUal¡er:La, el régimen de condominio se constituye por voluntad de de los vecinos para la administración de sus inmuebles, ya que los
las partes y no como resultado de un acto administrativo. ~ste .úl- beneficiarios tan sólo proponen dicha forma de organización. Hay
timo está relacionado insistimos, con el control de la urbamzaclón que recordar que la Constitución otorga la garantía de libre aso-
y no con el régimen d~ la propiedad. En cambio, ~n el condominio ciación (artículo noveno), por lo que ni una ley secundaria ni mu-
vecinal la 'declaratoria' del Departamento del Dlstnto Federal se cho menos la autoridad administrativa pueden restringir dicha li-
convie:te en una autorización del tipo de propiedad a la que que- bertad. En consecuencia, los grupos de beneficiarios podrán adoptar
dará sujeto el inmueble, ya que en el artículo transcrito s~ dispone la forma organizativa que consideren más conveniente, siempre que
claramente que esa declaratoria podrá contener dispoSICIones re- ésta tenga un objeto lícito, en lo que se refiere a la administración
lativas al régimen de condominio vecinal. Lo notorio del asutlto del inmueble del que serán propie' ....ios bajo el régimen de condo-
no es sólo que la autoridad tenga facultades para autorizar -o minio vecinal. Cualquier restricción que el Departamento del Dis-
desautorizar- la constitución del condominio vecinal sino el hecho trito Federal impusiere a los vecinos en lo que se refiere a sus for-
de que la ley no seilala límite alguno para el ejercicio de esa facul- mas de organización en aplicación de esta ley, sería por tanto
tad. Es decir, el Departamento del Distrito Federal goza de una am- inconstitucional.
plia discrecionalidad en cuanto al tipo d~ condomlm~s v,:"males que Todo lo anterior es resultado de una interpretación del texto con
puede autorizar o negar. Todo ello conVIerte la constitUCIón del con- la cual estamos haciendo pasar "un elefante por una rendija"; pero
dominio vecinal en el mejor de los casos , en un acto de en realidad se apoya en el supuesto de que hay una nueva fonoa
'concertación' e~ el que la buena voluntad ha de suplir a la ley. de propiedad. Por lo que hemos dicho, si en algo se distinguiría esa
 166 LA CIU DA D, lA PROPIEDAD PRIVADA Y El DERECHO FORMAS DE ¡.>RQPIEDAD DE I.A VI VI E NDA 167

nueva forma del condominio tradicional, sería, no en su carácter cuestión jurídica en el análisis sociológico de la propiedad urbana.
"social", como pretende el dictamen del Senado, sino en el peso A continuación, trataremos de resumir el significado que los aná-
que la ley otorga a la burocracia capitalina en la definición de las lisis de las secciones precedentes pueden tener para tres aspectos cru-
reglas del condominio vecinal. ciales del tema de la propiedad de la vivienda; a saber: a) la diver-
Suponiendo que, en realidad, no se trata de un régimen de pro- sidad de relaciones sociales que quedan englobadas (confundidas)
piedad "excepcional", vale la pena preguntarse ¿qué justifica, en- cuando se habla de " la vivienda en propiedad"; b) el carácter am-
tonces, la adición a la ley? A primera vista, se establece un trata- bivalente del régimen jurídico de la vivienda, es decir, que dicho ré-
miento preferencial en materia fiscal y constructiva; pero un análisis gimen es , al mismo tiempo, un elemento constitutivo de las rela-
cercano de la cuestión nos revela que ni siquiera eso quedó de la idea ciones sociales de propiedad y un referente externo para los actores
original que habían apoyado algunos partidos distintos al oficial. sociales, incluso para los que participaron en la creación de dicho régi-
En primer lugar, la exención de "toda clase de impuestos, derechos men juridico, y e) la importancia del proceso de aprendizaje del
o contribuciones" que el texto de la iniciativa otorgaba para los derecho, es decir, en nuestro caso, de la adquisición, por parte de
"actos y contratos que se celebren para la constitución del [.. .] con- un conjunto de-actores sociales, de la capacidad para comprender
dominio de carácter vecinal" (articulo 51) fue trasladada al texto e invocar las figuras jurídicas que definen las formas de acceso, uso
de la Ley de Hacienda y ahl sólo aparece referida a "las personas y disposición de la vivienda.
que como consecuencia de los sismos acaecidos el mes de septiem- Empecemos por recordar que, si bien la vivienda es un bien de
bre de 1985 hubiesen perdido su vivienda"; es decir, esos beneficios consumo, su propiedad puede cumplir diversas funciones, además de
fiscales no podrán ser disfrutados en el futuro por quienes adquie- garantizar al titular la exclusividad en la utilización de dicho bien. Quie-
ran viviendas en condominio vecinal. En segundo lugar, se argu- nes, pudiendo satisfacer su necesidad habitacional por otros medios,
mentó en favor del nuevo capítulo de la ley que "si dejamos la apli- obtienen el acceso a una vivienda a través de algún programa estatal,
cación de la Ley de condominios tal y como está, tendrian nuestros con frecuencia utilizan la propiedad de ésta como una fuente de ingre-
compatriotas que tener cajones de estacionamiento, tendrian que te- sos; aunque conviene aclarar que la diversidad de las funciones socia-
ner en sus casas instalaciones hidráulicas sanitarias separadas " les no se limita al binomio consumo/ acumulación.69 En general, pue-
(diputado Lulio Valenzuela). Este argumento ignora que las dis- de decirse que la propiedad de la vivienda es una de las condiciones
posiciones sobre cajones de estacionamiento Y sobre otros aspectos para que se produzca esa diversidad, aunque no se trata de una condi-
' - - - - -rl·..1 diseño y construcción de las edificaciones no están contenidas ción inmutable, sino de una que puede variar siguificativamente en dos
en la ley que regula el condominio porque no forman parte del ré- aspectos, el financiero y el propiamente jurídico.
gimen de la propiedad, sino de la producción de un edificio; por El régimen financiero'o de cada sistema habitacional represen-
ende, un tratamiento especial en estas materias es objeto de orde- ta el nivel de subsidio con el cual se beneficia a la población des-
namientos como el Reglamento de Construcciones Y el de Zonifi- tinataria. Si ésta obtiene la vivienda en propiedad y, en lugar de uti-
cación, que nada tienen que ver con la forma de propiedad . lizarla, la vende o la arrienda, es lógico pensar que obtendrá una
En suma, la pobreza del nuevo capitulo de la ley de condo- ganancia; pero el nivel de ganancia dependerá, entre otras cosas, del
minios es una muestra de que el poder legislativo fue más un es- nivel del subsidio , el cual puede variar enormemente de un sistema
pacio del debate ideológico que una instancia generadora de nor-" habitacional a otro . Esto significa que la función económica de la
mas jurídicas. '" propiedad de la vivienda depende más de las condiciones políticas

RECAPITULACIÓN
69 En muchos casos , contar co n una vivienda adicional significa, para el mí-
A lo largo del presente capitulo, hemos tenido que entrar en ciertos cleo familiar, la posibilidad de Que un mayor número de sus miembros mejore sus
detalles que pueden parecer demasiado técnicos, unos, y anecdóti- condiciones de alojamiento y no necesariamenle la comercializació n de la vivienda.
cos, otros, si se consideran en forma aislada; sin embargo , creemos 70 Que incluye desde la forma de pago has ta el régimen tributario, pasando por
que gracias a ellos es como puede apreciarse la importancia de la la distribución de los costos de mantenimiento.
 168 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD DE LA VIVIENDA 169

y financieras bajo las cuales se define el régimen financiero que del no han podido sortear y que el Infonavit resolvió gracias a una
sólo hecho de asignar la vivienda en propiedad. En otras palabras, reforma legislativa, aplicable sólo a las viviendas promovidas por
no es posible atribuir a la propiedad de la vivienda promovida des- esa institución, que ha.ceinnecesaria la intervención del notario pú-
de el Estado una función económica determinada. blico. Pero no todos los organismos habitacionales pueden influir
Por otra parte, asi comp la diversidad de regímenes financieros para que la ley se modifique de acuerdo con sus necesidades, por-
da como resultado un panorama económico de las viviendas bas- que no todos están respaldados por la fuerza política de un pacto
tante variado, la propia definición jurídica de lo que significa 'tener corporativo tan fundamental para el sistema político mexicano co-
una casa' ha dejado de responder a las fórmulas universales de la mo el que representa el Infonavit. Así, la diversidad de regímenes de
tradición del derecho privado. Hemos visto que un elemento im- la propiedad de la vivienda en nuestro país tiene, entre sus causas, la
portante de las políticas habitacionales, en parte surgido para con- 'sectorización' del sistema político. La consecuencia más im-
trolar el destino social del subsidio, es el establecintiento de diver- portante de esta última es que el derecho a la vivienda que proclama
sos tipos de restricciones jurídicas a la disposición de las viviendas la Constitución se ejerce de un modo sumamente diferenciado (más
promovidas por organismos públicos. Pero la cuestión va más allá o menos subsidio, más o menos casa), dependiendo del circuito po-
de una simple diversidad de "grados" de control gubernamental lítico en que el ciudadano haya tenido la fortuna de quedar inserto. ,.
(cuyo éxito en la práctica es por cierto muy limitado). Lo que en- En este sentido, el derecho es un reflejo del sistema político; pero, i'
contramos es que a cada sistema habitacional está asociado un ré- ¿sólo eso?
gimen de propiedad con sus propias notas distintivas. Es en este con- El caso de la Unidad Nonoalco-Tlatelolco nos ha perntitido
texto en el que observamos que la producción de normas jurídicas apreciar que la evolución de las relaciones de propiedad está fuertemente !
que rigen la propiedad ha dejado de ser función exclusiva del poder
legislativo. El caso de los certificados de participación inmobiliaria
condicionada por el derecho; pero también nos enseil.a
que ese condicionamiento no se puede ver si se define al derecho
"
es, en este sentido, el ejemplo más notorio de cómo puede llegar a como una instancia de lo social, ya que el derecho está presente de
definirse, desde los aparatos burocráticos, algunos elementos esen- varias maneras o, si se quiere, a diversos 'niveles' de la realidad so-
ciales del régimen de propiedad de las viviendas, los cuales no es- cial. Así, por un lado, en el caso mencionado, podemos ver el de-
taban previstos er, la legislación que les sirvió de fundamento. El recho como un aspecto constitutivo de las relaciones. de propiedad.
resultado más significativo de este proceso fue que el derecho a trans- Sería imposible comprender las relaciones de propiedad en esa uni-
_ _ _ _ _,'''''': ' " vivienda (el cual surgió y se consolidó a partir de la práctica dad habitacional (y esto incluye, entre otras cosas, el florecintiento
adntinistrativa y fue la base para la formación de un mercado pri- de un mercado privado de apartamientos) si no se considera su com-
vado de viviendas) se combinó con la responsabilidad gubernamen- ponente jurídico, si no se acepta que el régimen de los certificados
tal sobre las condiciones físicas de los conjuntos habitacionales. de participación inmobiliaria fue un elemento definitorio de las re-
El análisis comparativo de los regímenes de tenencia que corres- laciones entre los diversos actores participantes (los tenedores de cer-
ponden a los diversos sistemas habitacionales no sólo revela la ca- tificados, los inquilinos, la burocracia bancaria, etcétera).
pacidad de la administración pública para generar modalidades a Pero, por otro lado, ese mismo régimen se presenta como un
la propiedad. La misma fragmentación de las políticas habitacio- condicionante externo para los actores sociales. No obstante que,
nales es un hecho que debe subrayarse por sus consecuencias socia- en este caso, vemos que uno de esos actores (la burocracia banca-
les'! y, en particular, jurídicas. Respecto de estas últimas, es inte- ria) participó activamente en la definición del régimen de propie-
resante observar que no todos los organismos habitacionales tienen dad, una vez que este régimen se consolidó, las posibilidades de mo-
las mismas oportunidades para influir en la definición del régimen dificarlo quedaron sumamente reducidas. Cuando el cambio de
de propiedad de las viviendas que promueven. Baste recordar el pro- régimen se convirtió en un programa gubernamental, el primer obs-
blema de la escrituración de las viviendas, que algunos organismos táculo para llevarlo a cabo fue la capacidad social para resistirse a
ello apoyada en la invocación del propio régimen. La responsabi-
7\ Sobre la fragmentación de las políticas habitacionales en nuestro país, véase lidad que tuvo que asumir el gobierno federal en la reconstrucción
Azuela y Duhau (1987). de Nonoaleo-Tlateloleo (que fue mucho mayor a la que asumió con
 l70 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y El DERECHO FORMAS DE PROPIEDAD Dl: LA VIVIENDA 171

cualquier otro "sector" de damnificados) no se puede explicar si no décadas después, esa misma comunidad había aprendido a utilizar
se considera, además de otros factores políticos, la situación jurí- en su provecho el régimen de los certificados de participación y sus
dica de la propiedad del conjunto habitacional, a pesar de los in- organizaciones se resistían a los intentos gubernamentales por mo·
tentos previos del propio gobierno por modificarla. dificarlo.
Esto último implica reconocer al derecho como un orden objetivo,
es decir, como un conjunto de normas que existen por en-
cima de los actores sociales, aunque ello no significa aceptar que
este modo de existencia del derecho sea el único ni, mucho menos,
que sus funciones sociales puedan ser explicadas sólo a partir de la
descripción de su contenido. El análisis sociológico del derecho de-
he incluir también la dimensión subjetiva de éste, es decir, el de-
recho como experiencia social, porque el orden jurídico sólo influ-
ye en un proceso social cuando alguien lo invoca. Para que las
relaciones sociales sean también relaciones jurídicas, los actores ne-
cesitan percibirse unos a otros como portadores de derechos yobli-
gaciones. Y el proceso de aprendizaje que esto implica puede llegar
a ser sumamente complejo, sobre todo en un proceso social como
el de la urbanización en México, cuyo régimen jurídico está en cons- II
tante tranformación. A lo largo del presente capítulo hemos visto
cómo cada política habitacional ha ido generando sobre la marcha "
los diversos elementos 'objetivos' del régimen de la propiedad de
las viviendas. Y los ocupantes de éstas han tenido que aprender a
manipular tales elementos. Los heneficiarios de las viviendas del
Infonavit han tenido que ha= suya la 'cultura del condominio',
así como tendrán que hacerlo los del Programa Renovación Habi-
_ _ _ _ Jacional Popular, que eran inquilinos hasta pocos días después del
terremoto de 1985. La dimensión simbólica que representan las fi-
guras es sumamente rica y va más allá de la función estrictamente
normativa del derecho,n pero el aspecto más sobresaliente de una
cultura jurídica es que, una vez que los actores sociales se han apro-
piado de ella, están en mejores condiciones de utilizar el derecho
para proteger sus imereses. Otra vez, el caso de Nonoalco-Tlate1olco
es una buena ilustración, pues en él vemos que la comunidad tardó
varios aftos en descifrar las ventajas y desventajas de su régimen de
tenencia. Durante los primeros aftos, las organizaciones sociales lu-
chaban por el cambio de régimen, que la mayoría no emendía. Dos
72 Las figuras jurfdicas tienen connotaciones culturales sumamente interesan·
tes. Una de las razones por las cuales el 'condominio vecinal' existe en un capítulo
separado de la ley, es que no se quiso confwum la vivienda (popular) de los damnifICados
con el régimen que ha sido característico de la clase media. El condominio vecinal. visto
no ya como régimen jurküco sino como un tipo de espacio habitacional, está a medio
camino entre la vecindad y el condominio.
 · 1

SEGUNDA PARTE

LA SOCIOLOGÍA URBANA Y EL PROBLEMA

DEL DERECHO
,.,.
11
11
"
1

1
Ji
111
i
1
Ni la historia ni la teorla de la propiedad privada,
ya sea de la tierra y el espacio urbanos o de los me-
dios de producción, pueden escribirse en función
del concepto 'puro' de los juristas o en función de
una visión empfrica de la práctica sodal.

HENRI LEFEBVRE

11

I
 4. LA PROPIEDAD PRIVADA
EN LA
SOCIOLOGÍA URBANA

En los dos capítulos que componen la segunda parte de este libro

nos proponemos confrontar la visión sociológica con la visión ju-
rídica de la propiedad urbana, con el fin de mostrar los elementos
que deben estar presentes en una discusión auténticamente inter-
disciplinaria del tema. Para iniciar esa confrontación, en este ca-
pitulo presentamos y discutimos algunas de las principales contri-
buciones que se han hecho en los últimos años al conocimiento de
la propiedad urbana desde disciplinas sociales distintas al derecho.
Ahora bien, tratar de extraer de las disciplinas no jurídicas una
respuesta al problema de qué es la propiedad urbana 'en la reali-
dad' no es como ir a recoger definiciones a un campo bien orde-
nado. Lo que encontramos es más bien un campo de batalla
(científica aunque también ideológica) en el que se debaten distintas
concepciones sobre lo que es la ciudad, el poder político y la pro-
piedad misma. Para comenzar, existe un problema que ha sido se-
ftalado por varios sociólogos y que es "la falta de énfasis sobre la
institución de la propiedad en estudios empíricos recientes" (Newby,
Rose, Bell y Saunders, 1978:21. Traducción nuestra).' A pesar de
esa falta de énfasis, una parte importante de la literatura sobre cues-
tiones urbanas, sin referirse a la propiedad en forma explícita, abor-
da temas que resultan interesantes desde el punto de vista de esta
institución. Difícilmente existe un proceso social urbano en el que
no estén comprendidas relaciones sociales de propiedad . y aunque
los análisis sociológicos de los procesos no pongan el acento en esas
relaciones, lo que nos dicen sobre los actores, los objetos en dispu-
ta, etcétera, suele arrojar luz sobre uno u otro aspecto de las mis-
mas. La tarea consiste, entonces, en deducir (o mejor dicho, en en-
tresacar), de una serie de trabajos de diversas disciplinas cuyos fines

I En adelante, las citas de libros o artículos publicados en inglés o en francés

(véase la bibliografia) son traducciones nuestras.

[177]
 178 LA CIUDAD, LA PROPIEOAD IllUVADA y El. DERECHO lA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOLOOfA U RBANA 179

eran probablemente otros, elementos útiles para comprender la pro- de lo que es la ciudad. De acuerdo con Philip Abrams, la tendencia
piedad urbana. reciente en nistoria urbana es la de "abandonar todo intento de con-
Lo que se presenta a continuación no pretende ser un análisis siderar la ciudad como una entidad social genérica y, en lugar de
sistemático de las aportaciones de las ciencias sociales al tema de ello, ver las ciudades como campos de acción integral de un mundo
la propiedad urbana, sino apenas una selección de aquellos aspec- más amplio, en los cuales las interacciones y contradicciones de ese
tos en los que los recientes debates sociológicos sobre la ciudad re- mundo se revelan con especial claridad" (Abrams, 1978:2-3). He aquí
sultan significativos para una comprensión de las relaciones de pro- dos ideas cruciales . La primera es la renuncia a una definición de
piedad en torno al espacio urbano. Este particular recorrido por la lo esencial o lo inmutable de la ciudad, en favor de la búsqueda de
literatura reciente persigue dos objetivos: el primero es demostrar la especificidad histórica de los problemas urbanos en considera-
que el estudio de la propiedad urbana en cuanto relación social no ción. 'La ciudad es una expresión de la sociedad', tal ha sido elle-
puede ignorar los debates recientes de la sociología urbana. En me- ma de los estudios urbanos desde los años setenta; en consecuen-
nos de veinte años, la investigación empírica y la reflexión teórica cia, la investigación social ha tratado de encontrar la relación entre
en este campo han ido explorando nuevas aproximaciones a la cues- el desarrollo histórico de la sociedad y sus manifestaciones en la ciu-
tión urbana y, con ello, mostrando diversas facetas de las relacio- dad. Esta tendencia ha derivado en una especie de determinismo his-
nes sociales de propiedad. Si no encontramos nada parecido a un tórico de lo urbano que aparece expresado en la segunda idea del
conjunto de definiciones acabadas sobre ésta, ello se debe a la vi- párrafo citado. La ciudad es vista, entonces, como un simple refle-
talidad de los debates en curso, que continuamente introducen nue- jo del devenir Iústórico. Esta visión del espacio urbano como objeto
vos elementos al análisis de los procesos urbanos. inerte, especie de página en blanco sobre la cual 'se despliegan' con
Como segundo objetivo, nos proponemos mostrar que, a pesar toda libertad las fuerzas sociales, ha sido puesta en duda por Henri
de lo anterior, una grave limitación de la producción académica en Lefebvre, quien, desde un punto de partida filosófic0 2 se ha resis-
este campo ha sido el desconocimiento sistemático de la dimensión tido a aceptar esa postura y ha sostenido la necesidad de una teoría
jurídica de la propiedad. Veremos cómo, al ubicar lo jurídico fuera del espacio social. 3
de su campo visual, la sociología urbana ha producido una visión Pero la impugnación más sistemática de esta aparente 'dictadura
incompleta y deformada de las relaciones de propiedad en el medio del tiempo sobre el espacio' ha tenido un origen eminentemente dis-
urbano. ciplinario. Ejemplo de ello es el trabajo de David Harvey, quien ha
-'-_____ ._ J>&pvienle aclarar eue el uso de la frase 'sociología urbana' tie- transitado de la geografía urbana al materialismo histórico con una
ne un carácter meramente convencional, ya que en realidad alude propuesta cuyo objetivo es reivindicar la importancia de las estruc-
a un movimiento en el que geógrafos, economistas, historiadores turas espaciales en el desarrollo histórico. No se trata aquí de ex-
y sociólogos, entre otros, han rebasado los límites tradicionales de poner sus tesis' sino únicamente de señalar que, en la investigación
sus respectivas disciplinas para discutir un objeto común: la ciudad. urbana de las últimas dos décadas, no sólo se han producido influen-
La perspectiva predominante, aunque como veremos no exclusiva, cias y debates entre disciplinas sobre el tema de la ciudad, sino que
de esta discusión ha sido el materialismo histórico , cuyo carácter to- ésta ha sido el objeto desde el cual se han generado críticas de ca-
talizante u 'holístico' ha hecho posible un movimiento interdisci-
plinario, al tiempo que le ha impuesto restricciones importantes. Pe-
ro el interés por la interdisciplina no ha significado el abandono total 2 Sobre el significado particular del "punto de partida filosófico" de este au-
ror, véase Lefebvre, 1969, capítulos 2, 3 Y4.
de los enfoques disciplinarios, ya que, de hecho, se ha venido pro- 3 Sobre un análisis general del concepto de espacio social en Lefebvre, véase
duciendo un movimiento, en ambos sentidos, entre el o los para- Martins, 1982.
digmas del materialismo histórico y los enfoques disciplinarios. 4 Para dar una idea de las propuestas de D. Harvey, traducimos a continua-
Para dar una idea del alcance de esos debates, comencemos por ción un párrafo en el que sintetiza la interrelación entre el capital y el marco cons-
truido (urbano): "Con el fin de romper las barreras espaciales y aniquilar el espacio
el caso de la historia urbana, que, si bien se presenta como una es- con el tiempo, s, crean . estructuras espaciales que actúan como obstáculos a la acu-
pecialidad disciplinaria, ha sido objeto de una influencia de ese mo- mulación. Esas estructuras espaciales se expresan en la forma de instalaciones fijas
vimiento general de los estudios urbanos en su concepción misma de transportes o implantadas en el paisaje. De hecho, podemos extender esta con~
 180 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOLOOfA URBANA 181

rácter general a la tradición ortodoxa del materialismo histórico. La lIaron bajo la concepción de éstos como medios de consumo colec-
otra cara de la moneda es el fuerte predominio de las categorías de tivo, lo que ha permitido asociar los aspectos económicos de la
la economla polltica en el análisis de la urbanización. La escuela más urbanización en el capitalismo avanzado con la intervención estatal
importante en la sociología urbana de los afios setenta puede cali- en lo urbano y las luchas sociales en torno a ésta. Así, por una par-
ficarse como una 'economía política de la urbanización'. De hecho, te, se ha sefialado la importancia estratégica de los medios de con-
lo que distingue a sus dos vertientes fundamentales es el énfasis so- sumo colectivo para el desarrollo del capitalismo a través del papel
bre distintas esferas de lo económico: una privilegia el análisis de que juegan en la reproducción de la fuerza de trabajo; y, por la otra,
la producción del medio construido, mientras que la otra parte de se ha hecho notar que la producción de esos medios de consumo
los procesos de consumo en el medio urbano. Comencemos por este (o al menos de la mayoría de ellos) no es rentable para la empresa
último. capitalista individual, aunque es necesaria para el capital en gene-
ral. Esta contradicción es vista como el origen de la intervención es-
LA SOCIOLOGIA DEL CONSUMO COLECTIVO tatal en la provisión de esos medios;' intervención cuyo contenido
Como una reacción a la sociología urbana de la escuela de Chicago, y alcance no están dados de antemano sino que son objeto de lu-
apareció en Francia a fines de los afios sesenta una serie de trabajos c~as sociales. La vivienda, el transporte, los servicios y el equipa-
en los que se trató de redefinir el objeto de la sociología urbana a mIento urbano en general aparecen como una nueva fuente de de-
partir del estructuralismo marxista y, en particular, de las ideas de sigualdad social y, al mismo tiempo, como la base material de
su máximo exponente, Louis Althusser. El primero en sistematizar intereses comunes de clases sociales 'no capitalistas'. Esas crisis en
estas propuestas, y uno de sus autores más importantes fue Manuel la esfera del consumo tienen consecuencias políticas que son resu-
Castells, quien en La cuestión urbana buscaba establecer un mar- midas por Castells de este modo:
co teórico adecuado para el análisis de la ciudad capitalista actual,
la agudización de estas contradicciones, su generalización y su relación
así como una aplicacíón de este ·marco a una serie de cuestiones po- directa con el poder político forman la base de una expresión práctica
líticamente relevantes, tales como los movimientos sociales urbanos de demandas más generales de transformación del modelo social. Así
y la planeación urbana. Para responder a la pregunta de cuál es el es como ·el surgimiento creciente de 10 que se denomina movimientos
'objeto teórico' de la sociología urbana, Castells afirmaba: "en úl- sociales urbanos en sociedades capitalistas avanzadas es un elemento
tima instancia la 'ciudad' es una unidad residencial de fuerza de tra- i~portante de la dinámica social.. ya que que hace posible la progre-
t-- - - - bajo. Una aglomeración no puede ser definida como una unidad de siva formación de una alianza añticapitalista sobre una base objetiva
producción ya que este término se refiere a las empresas, los sec- mucho más amplia que la de los intereses específicos del proletariado
tores industriales y a las grandes corporaciones [... ) sino como una o la de las alianzas políticas contingentes (CasteUs, 1978:35-36).
unidad de consumo colectivo que corresponde a la diaria organiza-
ción de una sección de la fuerza de trabajo" (Castells, 1976). Esta concepción de los medios de consumo colectivo ha sido ob-
Un buen número de investigaciones sobre la provisión y el uso jeto de dos tipos de debates. Por una parte, en el seno del marxismo
de los equipamientos sociales del medio urbano (escuelas, hospita- se ha discutido la pertinencia de escindir la esfera del consumo de
les, sistemas de transporte, vivienda pública, etcétera) se desarro- la producción. Así, desde una posición más ortodoxa, la de la es-
cuela del 'capitalismo monopolista de estado', Jean Lojkine ha pro-
pueslo un esquema de definición de lo urbano en el que los medios
cepción para comprender la formación del medio construido en su conjunto. El ca- de consumo colectivo aparecen integrados a la esfera de las
pital se representa a sí mismo en la (arma de un paisaje físico creado a su imagen "condiciones generales de la producción". 6 No entraremos a ana-
y semejanza. El paisaje que resulta es la gloriosa coronación del desarrollo capita-
lista del pasado, pero, al mismo tiempo, expresa el poder del trabajo mueno sobre 3 Para una exposición ya clásica de esta contradicción, véase Topalov, 1979.
el trabajo vivo y, como tal. aprisiona e inhibe el proceso de acumulación dentro de 6 Según Lojkine, es necesario ampliar el-alcance de este concepto originalmen-
una serie de límites físicos. Y éstos sólo pueden ser removidos lentamente a menos te utilizado por Marx para la infra~structura de comunicaciones y transportes. El
Que haya una devaluación sustancial del valor de cambio encerrado en la creación capitulo segundo de su libro El marxismo, el es/odo y locueslidn urbano (1979) está
de estos activos físicos" (Harvey, 1985:25). dedicado a desarrollar este argumento.
 182 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOLOGíA URBANA 183

lizar los términos de este debate (véanse, al respecto, Garza, 1985 y sigo el desplazamiento de las categorías jurídicas en el análisis de
Pradilla, 1984); baste con señalar que, también en este caso, la de- la propiedad. Pero tal tendencia es, además, un resultado del sesgo
finición teórica de los problemas urbanos, más que una cuestión dis- que tomaron los debates en torno a las diferentes formas de tenen-
ciplinaria, es el campo en el que se discuten cuestiones fundamen- cia de la vivienda promovida por los órganos estatales. Al discutir
tales del desarrollo y la transformación de las sociedades del las diferencias entre la vivienda en propiedad y la vivienda en arren-
capitalismo avanzado.' damiento, muchos de los sociólogos urbanos de dicha corriente con-
Por otra parte, se ha puesto en duda la validez e incluso la uti- sideraban que se trataba de una diferencia meramente ideológica.
lidad de englobar bajo una sola categoría -el consumo colectivo- Más adelante volveremos sobre este punto, por ahora, baste con se-
un conjunto de satis factores urbanos cuya naturaleza es sumamen- ñalar que la sociología del consumo colectivo ha proporcionado un
te diversa. 8 De hecho, no hay acuerdo entre los autores acerca del campo para discutir la función económica del objeto de la propie-
criterio para definir el carácter' 'colectivo" de esos medios de con- dad urbana, esto es, de la cosa en torno a la cual se establecen las
sumo. Más adelante veremos las dificultades que se presentan para relaciones de propiedad, pero ignorando la propiedad misma.
incluir la vivienda en esta categoría. No obstante esas dificultades,
se trata de un debate de gran interés desde el punto de vista de la LA TEORÍA DE LA RENTA: ECONOMÍA
propiedad urbana; no sólo porque se refiere a la naturaleza del POLÍTICA DE LA PROPIEDAD DEL SUELO
'objeto'9 de las relaciones de propiedad (definir qué es la ciudad y
los diversos elementos que la componen es sin duda un requisito pa- Una de las corrientes de reflexión teórica acerca de los problemas
ra definir lo que es la propiedad urbana); sino, sobre todo, porque urbanos en los últimos años ha tenido como eje central la aplica-
lleva consigo el análisis de la intervención estatal en el medio ur- ción de los principios de la teoría de la renta de la economía política
bano; intervención que, al formar o transformar el espacio, forma clásica a la propiedad del suelo en la urbanización. A pesar de que
o transforma las relaciones sociales en torno a él. Si se quiere saber esa teoría no abarca todos los tipos de propiedad urbana, es la úni-
cómo se forma la propiedad urbana hoy en día, no se puede ignorar ca vertiente de la investigación urbana cuyo objeto de análisis in-
la intervención estatal. El caso de la vivienda es el más ilustrativo cluye en forma explícita la propiedad en cuanto relación social. Bien
a este respecto. Como vimos en el capítulo anterior, desde el punto puede decirse que la teoría de la renta es la teoría económica por
de vista del Estado, la política habitacional es un medio de inter- excelencia de la propiedad del suelo.
vención cuyo fin inmediato es satisfacer una necesidad de consu- El problema de la tierra tiene una larga y compleja historia in-
....-----.:.m;:;o::.;~desde el punto de vista de los beneficiarios de dicha política, telectual. De hecho, la teoría de la renta era ya un tema importante
es un modo de adquirir ciertos derechos sobre un espacio deter- y bien establecido de la economía política en la época en que Marx
minado. reformuló los principios de David Ricardo. La figura del terrate-
Ahora bien, en contrapartida, es importante hacer notar que la niente rentista había sido durante siglos uno de los obstáculos para
generalización del concepto de consumo colectivo en la sociología el desarrollo de la agricultura capitalista en Europa, por lo que no
urbana de los años setenta coincidió con una tendencia a restar im- es extraño que el pensamiento económico haya dedicado un esfuer-
portancia al tema de la propiedad. Esto se debió, sobre todo, a que zo importante a la cuestión de la tierra. El mérito más importante
el predominio de las categorías de la economía política (producción, de ese esfuerzo, en los análisis de Ricardo y Marx, es que ellos
consumo, reproducción de la fuerza de trabajo, etcétera) trajo con- "incluyen decididamente la cuestión de la renta en un modelo ma-
croeconómico general" (Scott, 1976: 139).
7 Una exhaustiva crítica a la propuesta de Castells ha sido desarrollada por Pra- Para esto último, una condición indispensable fue establecer el
dilla, 1984. nexo entre la renta -en cuanto transferencia de valor- y la rela-
. 8 Desde una perspectiva neoweberiana, Ray Pahl ha formulado una critica a
ción de propiedad a través de la cual esa transferencia tiene lugar;
las teorías del comumo colectivo, concluyendo que "el uso del término no añade
nada a nuestro entendimiento del papel del estado en la esfera del consumo" (Pahl, relación que 110 tiene un carácter universal, sino que varía en fun-
1977:155). Para una discusión desde una perspectiva marxista, véase Theret, 1982. ción de los tres elementos que señalamos en la introducción del pre-
9 'Objeto' en el sentido definido en la introducción del presente libro. sente libro: los actores (propietarios y no propietarios), el objeto de
 184 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOLOGfA URBANA 185

la propiedad y el proceso social en cuestión. La búsqueda de ese ne- que el papel económico y social del propietario del suelo no puede
xo, en el caso de los estudios de la renta urbana en los últimos vein- ser explicado solamente a partir del derecho de propiedad ni puede
te años, es el aspecto más representativo desde el punto de vista de ser objeto de definiciones generales, sino que es resultado de la re·
la comprepsión de la propiedad. lación de dicho propietario con los procesos de producción del es-
Los recientes desarrollos teóricos sobre la renta urbana han abar- pacio urbano, En otras palabras, la teoría de la renta no estudia la
cado diversos problemas. Entre ellos, vale la pena mencionar el de- propiedad 'en sí misma', sino inserta en el proceso social (de pro-
bate acerca de si la propiedad privada del suelo es o no intrínseca ducción) de la urbanización.
al modo de producción capítalista. 1O Igualmente, se ha puesto en Con todo, el anterior es sólo un punto de partida al que la in-
duda el alcance explicativo de la teoría de la renta en relación con vestigación empírica ha ido añadiendo importantes matices, ya que
los problemas urbanos y la pertinencia de aplicar a lo urbano las ha demostrado que el propietario del suelo no es un agente inerte
categorías de la renta en su formulación clásica, que distingue entre que se vea arrollado por la lógica de la urbanización capitalista, Se
las rentas diferenciales, las absolutas y las de monopolio (Ball, 1984). reconoce que la propiedad del suelo constituye un obstáculo real pa-
Éstas y otras cuestiones están aún lejos de haber sido resuel- ra el capital industrial y que, en consecuencia, goza de cierta au-
tas; 11 pero existe una serie de orientaciones compartidas por quie- tonomía en relación con el proceso de acumulación. Esto explica que,
nes han hecho uso de la teoría de la renta en análisis contemporá- en algunos países, la nacionalización del suelo haya llegado a ser
neos de la cuestión urbana, mismas que han significado vista con simpatía por parte de los grandes grupos privados inmo-
contribuciones importantes a la comprensión de la propiedad del sue- biliarios (Topalov, 1984:15).
lo. La primera de esas orientaciones es el énfasis sobre la produc- El reconocimiento de que las estrategias de los propietarios
ción del espacio construido como el factor fundamental en la de- juegan un papel a veces crucial ha conducido a distinguir entre di-
terminación de las rentas urbanas. Esto significa, entre otras cosas, ferentes tipos de propietarios del suelo. Aunque algunos autores se
que el precio de la tierra no es fijado por la oferta (de parte del pro- conforman con clasificar éstos como 'capitalistas y no capitalistas'
pietario) sino por la demanda. Como dice.Topalov, "para analizar (Topalov, 1984), otros han introducido elementos sociológicos más
el mercado del suelo hay que comenzar examinando lo que se hace ricos al análisis de la renta del suelo. Para Massey y Catalano, por
con los terrenos y cómo se hace. Con anterioridad al mercado de ejemplo "la naturaleza de las relaciones de propiedad condiciona
los terrenos está la producción, es decir, hoy en día, el capital" la forma de la renta que es apropiada; en otras palabras [.,,] la exis-
Topalov, 1984:12). tencia de formas específicas de renta deoende de la existencia de for-
I-- - - --'=-'Partir de la producción' ha sido el lema en los últimos años mas específicas de propiedad de la tierra" (Massey y Catalano,
de toda una corriente de investigación urbana que ha producido im- 1978:41). En su análisis de la propiedad territorial en Gran Breta-
portantes estudios sobre la promoción inmobiliaria l2 y en general ña, estas autoras se concentraron en el estudio de lo, agentes so-
sobre lo que se denomina la producción del medio construido y que ciales de esta relación, partiendo de la base de que no existe' 'el pro-
claramente constituye un complemento de la sociología del consu- blema de la tierra como un tipo de problema" (idem: 20), sino que
mo colectivo en el espectro de investigaciones urbanas que se han la naturaleza de éste cambia cualitativamente de un caso a otro. El
orientado por las categorías de la economía política. Desde el punto resultado es una tipología en la que se supera la simple distinción
de vista de la propiedad urbana, esos estudios, no obstante sus li- cuantitativa entre grandes y pequeños propietarios que ofrecen otros
mitaciones, han hecho una contribución fundamental al demostrar autores)) en favor de una distinción cualitativa entre diferentes ti-
pos de propietarios. Así, identifican tres tipos de propiedad terri-
10 Massey y Catalano (1918:9), Topalov (1984:13), Harvey (1914). torial: a) la antigua propiedad territorial (former landed properly)
11 Christian Topalov escribió recientemente: "una formulación teórica de con- que comprende las diversas capas de la aristocracia terrateniente,
junto sobre las rentas del sudo urbano no me parece, hoy por hoy , posible" (Topalov,
1984:3).
:2 Topalov, 1974; Ball, 1984. Para México, véanse los trujos de Schteingan 13 Capel {l977:99-IIOl, por ejemplo, examina las diferentes estrategias de gran-
sobre la promoción inmobiliaria y. de Connolly y Ziccardi, sobre la industria de la des y pequei'tos propietarios en el proceso de urbanización en Espai!.a. Pero es claro
construcción. que esta distinción es insuficiente para considerar variables propiamente sociológicas.
 186 LA CIUDAD. lA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA r:N LA SOCIOLOOjA URBANA J87

la iglesia y la corona; b) la propiedad 'industrial' de la tierra Al decir que las relaciones j uridicopolíticas simplemente expre-
(industriallandownership), que incluye empresas manufactureras, san las relaciones 'reales' de propiedad, se está enviando a lo ju-
agricultores propietarios de la tierra que cultivan y la industria de rídico fuera del mundo real. Y aunque tal no fuese la intención, el
la construcción, y e) la propiedad territorial financiera (finaneiallan- resultado es justamente la total desaparición de las categorías ju-
downership) que abarca los bancos, las compañías de seguros, los rídicas del marco explicativo del autor. En dicho marco. la propie-
fondos de pensiones y las campa nías dedicadas a la promoción in- dad es defmida como 'un poder"s cuyo aspecto jurídico carece de
mobiliaria. Emre las conclusiones de la investigación de Massey y toda especificidad.
Catalano, vale la pena hacer notar que las autoras identifican la Nótese cómo Topalov introduce una distinción arbitraria entre
'propiedad territorial financiera' como el tipo dominante sobre los el texto del derecho' (el autor se refiere seguramente a las defini-
otros tipos de propiedad territorial en Gran Bretaña, conclusión a ciones generales que suelen incluirse en piezas legislativas tales co-

I
la que otros autores han llegado también para el caso de Francia mo el Código Civil) y las 'prácticas efectivas de los aparatos del Es-
(Lojkine, 1977) y Estados Unidos (Harvey, 1974). tado', lo cual equivale a ignorar, por un lado, que todo texto jurídico
Así, la teoría de la renta se ha convertido en un campo en el es resultado de una práctica, desde la expedición de una ley median-
cual se han podido introducir elementos de carácter sociológico gra- te una 'práctica parlamentarja' hasta la elaboración de un título de
cias a que se parte de concebir la propiedad como una relación so- propiedad mediante una 'práctica notarial'. Por otro lado, pasa por
cial. En cambio, el aspecto jurídico de esta relación es sistemática- alto que las 'prácticas estatales' encuentran entre sus límites preci- ¡
mente ignorado, o sujeto a un tratamiento cuyo resultado es samente los que provienen del orden jurídico. Éste no es sólo re- I
convertirlo en irrelevante. Se trata de una tendencia muy propia de sultado de una práctica estatal, de la cual se independiza al con-
la economía política que constrasta fuertemente con la orientación
general de la filosofía política, en la que la propiedad es aún vista
vertirse en norma, sino que es condicionante de futuras prácticas
estatales. Lo que permite al propietario privado oponer su 'poder' j
como un derecho . l ' Pero fue aquélla, y no ésta, la que ejerció ma- a la intervención estatal es, ni más ni menos, sus derechos de pro-
yor influencia sobre los estudios urbanos de la década pasada. El piedad.
caso más claro a este respecto es el de Christian Topalov, a quien El problema de la relación entre derecho y Estado suele resol-
le basta un párrafo para deshacerse del problema del derecho: verse recurriendo al expedíente de incluir el primero en el segundo
con la ayuda de un recurso semántico ad hoc: no se habla de rela-
1i-______--bLos derechos de propiedad, contrariamente a los principios eternos, ciones jurídicas sino de relaciones 44juridicopolíticas". Lo que real-
son aquellos que el aparato jurídico del Estado codifica con precisión mente existe para este autor son las prácticas estatales, lo demás es
y su aparato represivo protege eficazmente. La propiedad del suelo se pura imaginación. A lo sumo, lo jurídico es visto como la forma
convierte, a ese nivel, en un conjunto de relaciones jurídico·politicas. de un poder cuyo contenido es de otra naturaleza: "La propiedad
Éstas expresan en el lenguaje del derecho [... ] el estado histórico de
autónoma del suelo ofrece una resistencia real al capital porque la
las distintas relaciones reales de propiedad definidas por el movimien·
to de la base económica y por las lucbas sociales. Esas relaciones
relación jurídica que la define formalmente engloba relaciones so-
juridico-politicas, sumamente diversificadas, se observan, más que en ciales y económícas concretas que constituyen el contenido real de
el texto del derecho en un momento dado, en las prácticas efectivas la propiedad del suelo" (Topalov, 1984:46). Pero expulsar lo juri-
de los aparatos de Estado que registran los derechos y garantizan los dico por la puerta principal no basta para evitar que pueda entrar
contratos , reglamentan los alquileres en la ciudad y el campo, realizan por la ventana. En otra parte de su análisis, al referirse a las di-
expropiaciones y llevan a cabo deducciones fiscales (Topalov, 1984:36). versas formas en que los propietarios del suelo representan un obs-
táculo para el capital inmobiliario, Topalov afirma:
14 Las definiciones usadas por autores como Charles Bettelheim (1976) y Ba-
rry Hindess (1976) tienden a concebir lo jurídico como algo externo al 'contenido
real' de las relaciones de propiedad, contenido que estaría dado por su naturaleza iS «Este poder de propiedad del suelo puede, entonces, ser definido positiva-
económica . Esta postura influyó fuertemente otras disciplinas sociales a través del ~en[e como el poder de asignar al suelo un uso productivo determinado, y nega-
estructuralismo francés de los años setenta. El trabajo crucial a este respecto parece tivamente como el poder de oponer una barrera a la valorización del capital" _ Op.
haber sido el de Balibar, en Althusser y Balibar (1970). cil., p. 37.
 188 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOLOOfA URBANA 189

El contenido económico de la propiedad del suelo puede ser también que un simple lugar de reproducción de vida familiar.'6 Como ha
una simple relación de consumo cuando el suelo no es el soporte de dicho !{:ul Renner, a propósito de la transformación histórica de
un proceso de producción de ganancia. sino que es utilizado como va- la propiedad:
lor de uso. En ese caso, se trata principalmente de la propiedad de ocu-
pación de la vivienda, e incluso de los derechos de uso de los arren-
datarios cuando se hallan lo suficientemente protegidos por la legislación La casa de un hombre(".J era el centro universal de toda su existen-
como para realizar una verdadera desarticulación de la propiedad in- cia, de su vida familiar, su producción y su consumo[ ... ) Pero el orden
mobiliaria (Op. cit.:40; subrayado nuestro). económico capitalista destruyó la unidad de este lugar central. El ta-
ller, la bodega y la tienda salieron de la casa y, hoy, su ubicación es
determinada por conveniencias técnicas[ ... J Tan pronto como las nue-
Nótese cómo, en el razonamiento del autor, el factor explica- vas generaciones son educadas en escuelas públicas, el hogar queda re-
tivo no es el 'contenido económico' de la relación de propiedad (es ducido a un mero lugar de residencia (Renner, 1949: 153).
decir, el consumo de la vivienda como valor de uso), sino la pro-
tección legal de que gozan ciertos sujetos sociales. El autor nos pre- En la estructura urbana de las ciudades industriales de hoy
senta aquí a unos arrendatarios que, por definición, son no pro- (ciertamente no sólo las capitalistas), esta 'reducción' de la función
pietarios y que ejercen el poder real de la propiedad gracias a que, eCQnómica de la vivienda es, si no un hecho consumado,'7 al me-
según el propio autor reconoce, son titulares de ciertos 'derechos nos un rasgo lo suficientemente generalizado como para constituir
de uso'. Prodigio inexplicable cuando en el marco teórico se ha co- una distinción fundamental Con la era preindustrial; distinción que
locado al derecho fuera del mundo real. alude al tipo de espacio en que tiene lugar una parte importante de
En suma, si bien es cierto que la teoría de la renta ha sido un la vida cotidiana en las sociedades industriales.
campo en el que se han producido importantes contribuciones a la Pero hablar de esta transformación cualitativa de la vivienda
c"omprensión de la propiedad urbana en los últimos afias, es preciso como una 'reducción' en modo alguno significa restar importancia
reconocer que está lejos de ofrecer un marco integral en el que pue- a esa nueva función económica. Justamente, lo que la nueva socio-
dan estudiarse los diversos aspectos de la propiedad. El propio Mi- logia urbana ha hecho es poner de manifiesto el nuevo significado
chael Ball, uno de los más importantes exponentes de esta teoría en de la esfera del consumo urbano no sólo desde el punto de vista de
el mundo académico anglosajón, reconoce que "la teoría de la ren- la reproducción de la fuerza de trabajo sino, sobre todo, desde el
ta [... ] no puede formar más que un elemento en el marco teórico punto de vista de las luchas sociales que tienen por objeto el acceso
W-- - - - -que se requiere para considerar ia propiedad territorial en las so- a (o el mejoramiento de la calidad de) los medios de consumo que
ciedades capitalistas" (Ball, 1977:382). constituyen los equipamientos sociales en la ciudad. El problema,
en el caso de la vivienda, no es tanto si puede ser calificada o no
LA PROPIEDAD Y LA VIVIENDA como un medio de consumo colectivo, algo que nadie ha podido for-
mular satisfactoriamente, 18 sino el hecho de que la vivienda es, ade-
más de un medio de consumo, un objeto de propiedad.
La cuestión de la vivienda ha sido tema de la investigación social
más que ningún otro aspecto del desarrollo urbano. No es extraño 16 Para una análisis de la vivienda en Europa en la era preindustrial, véase
entonces descubrir que es con el estudio de este tema como se han Br'udel (1974).
producido las tesis más importantes sobre la propiedad urbana. La :7 La llamada economia informal llena los hogares de actividades productivas
en grados aún no determinados. Esto es particularmente cieno en países como Mé-
primera distinción que suele hacerse entre la vivienda y otro tipo de xico, donde abundan no sólo la maquila a domicilio (ver AJonso, 1982) sino también
espacios urbanos se refiere a su función económica. La vivienda es, la combinación de la casa con la miscelánea, el taller artesanal , mecánico, etcétera.
básicamente, un medio de consumo. Pero es preciso reconocer de 18 la definición de Castells, por ejemplo, dejaría fuera toda la vivienda pro-
inmediato que el papel de medio de consumo que hoy cumple la vi- ducida por el sector privado. ya Que, para él en "la distinción entre consumo in-
vienda no es un atributo permanente que haya tenido a lo largo de dividual y consumo colectivo, el segundo es el consumo cuyo tratamiento económico
y social, aun siendo capitalista, tiene lugar no a través del mercado sino a través del
la historia. Antes de que la gran industria separara en forma radical aparato del estado" (Castells, 1977:460). Lojkil'le. Que define a estos medios por el
el lugar de residencia y el lugar de trabajo, la 'casa' era mucho más modo en Que se consumen y no por quien los provee, trata infructuosamente de in-
 190 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOLOGíA URBANA 191

Si se concibe el acceso a la vivienda sólo como un proceso de tintos conjuntos de relaciones sociales que intervienen entre la pro-
consumo, se cae en lo que Lefebvre llama una "visión empírica de ducción de la vivienda y su consumo como valor de uso" (Ball,
la práctica social", ya que ignora la relación social-de propiedad- 1978:85). Esta definición refleja con nitidez la actual tendencia exis-
mediante la cual se tiene acceso a la vivienda. Hay ciertos procesos te~te en las ciencias sociales sobre la propiedad de la vivienda. En
de consumo en los que la cuestión de la propíedad puede obviarse, pnm~r lugar, seflala la existencia de diversos tipos de relaciones de
precisamente porque es obvia. En el caso de los alimentos, para to- prop~edad cuy~ lugar en los procesos sociales está 'entre' la pro-
mar un caso extremo, la cuestión de la propiedad no surge porque dUCCión de la VIVIenda (o sea el mundo de la promoción inmobilia-
su consumo implica necesariamente su apropiación. 19 La vivienda, ria y la industria de la construcción) y su consumo (es decir el mun-
en cambio, es un bien cuyo consumo no implica necesariamente un do d~ la reproducción social). En segundo lugar, concede u~ espacio
tipo de apropiación en particular, pero sí implica algún tipo de apro- precIso y reducido a la dimensión jurídica de esas relaciones socia-
piación. Es precisamente la posibilidad de tener distintas formas de les: el derecho se limita a reconocerlas.
acceso a la vivienda lo que hace importante el problema de la pro- . Más adelante volveremos sobre este problema, lo que presen-
piedad. tarnos en las páginas que siguen es una breve reseña de los princi-
El contraste entre las diversas formas de tenencia de la vivienda pales debates en torno a las formas de propiedad de la vivienda que
es uno de los temas que mayor atención han ocupado en la inves- s~,han produ.cido en lo~ últimos aflos. Será fácil observar que la no-
tigación social en torno a los problemas urbanos durante los últi- clOn de propiedad ha Sido colocada en el centro del análisis no sólo
mos aflos. Los resultados de este tipo de investigación son, por lo de los problemas urbanos sino de problemas sociológicos tan fun-
tanto, un ingrediente ineludible en el estudio de las funciones de la damentales como la definición de las clases sociales. Concentrare-
propiedad como institución jurídica en el desarrollo urbano. Es cier- mos nuestra atención en una de las más importantes formas de te-
to que muchos de los análisis han sido fuertemente influidos por pre- nencia de la vivienda: el arrendamiento.
juicios acerca de la superioridad intrínseca de unas formas de te-
nencia sobre otras. Así, se ha tratado de demostrar que la situación Caseros e inquilinos
de los propietarios de su vivienda es, en sí, mejor que la de quienes
ocupan una vivienda arrendada, o viceversa. En este sentido, el tra- Durante los aflos setenta, un buen número de investigaciones sobre
bajo académico ha tendido a ser un campo de batalla de posiciones la cuestión de la vivienda giraron en torno a tres diversas formas
....- - - - ideológicas. Sin embargo, como veremos, investigaciones más re- de conceptuali~ las relaciones sociales en el arrendamiento priva-
cientes tienden a abandonar posiciones 'de principio' a la luz del do. Ellas son:
análisis de las cambiantes características socioeconómicas de las - considerar a caseros e inquilinos como clases sociales·
diversas formas de tenencia. Veamos cuáles han sido los ejes funda- - partir de la definición de la vivienda como una merc~cía
mentales del debate. y, en consencuencia, definir la relación casero-inquilino como una
Para empezar, ¿qué se entiende por formas de tenencia? Según relacion de intercambio; y
Michael Ball, éstas "representan el reconocimiento legal de los dis- - ubicar esta relación en el contexto de la· renta urbana.

Las clases sociales de la vivienda

cluir en ellos "la vivienda, cuya apropiación parece ser individual{pero que] es cada
vez más diffcil de disociar del medio urbano [ésta) ya no puede ser reducida a una
'maquína de habitar'. dado que se ha convertido en un elemento integral de una en- La tesis de que existe un proceso de formación de clases sociales en
tidad (la ciudad) que no puede ser consumida sino colectivamente" (Lojkine, torno a las diversas formas de tenencia de la vivienda (housing e/as-
1976b:123). La réplica de Bruno Theret a esta afirmación es que "implica que ca- ses) ha sido prácticamente abandonada desde principios de los aflos
da individuo consume los valores de uso de toda la vivienda de una ciudad o. cier- ochenta; sin embargo, jugó un importante papel en el debate de los
tamente, de toda la vivienda del país entero" (Theret, 1982),
19 "El concepto de propiedad no es realmente aplicable del todo a los bienes últimos veinte años. Esta tesis apareció en Gran Bretaña hacia me-
consumibles, no porque sea imposible poseerlos, sino porque es imposible no po- diado~ de los años sesenta con la investigación pionera de Rex y Moo-
seerlos". Marshall, citado por Rose el al., 1976:709. re, qUienes postularon la existencia de clases sociales en torno a la
192 LA ClUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCJOLOGIA URBANA 193

vivienda sobre la base de reconocer que los conflictos sociales no La teoría de las 'clases sociales de la vivienda' nos presenta con-
son un asunto secundario en el análisis sociológico, sino parte fun- juntos sociales agrupados en tomo a diversas relaciones de propie-
damental de los procesos sociales urbanos. En sus propias palabras, dad, y no relacionados a través de la propiedad. Sin duda es útil
observar las diferentes situaciones entre quienes habitan viviendas

I
"hay una lucha de clases sobre el uso de las viviendas y esta lucha
de clases es el proceso central de la ciudad como unidad social" (Rex de buenas calidad, por un lado, y quienes alquilan viviendas de ma-
y Moore, 1967:273). la calidad, por el otro;2I pero ello no nos habla, estrictamente, de
La base teórica de esta tesis fue el concepto weberiano de clases relaciones de propiedad, Al menos no en el mismo sentido en que
sociales, de acuerdo con el cual éstas pueden surgir no sólo en re- un inquilino y su casero están vinculados a través de -en virtud de-
lación con los medios de producción. En su formulación original, la propiedad. En este sentido, la teoría de las clases sociales de la
los autores identifican las siguientes 'clases de la vivienda': vivienda se refiere a la formación de grupos a partir de la propie-
dad, 'fuera de ella' podría decirse, y no de las relaciones sociales
_ propíetarios -sin restricciones hipotecarias- de casas gran- que se dan en su interior. 22
des en áreas con servicios urbanos de buena calidad;
_ propietarios, del mismo tipo de casas, que están pagando un La vivienda como mercanc(a
crédito hiPotecario;
_ inquilinos de vivienda nueva construida por el Estado; Durante los años setenta, la discusión de la cuestión habitacional
_ inquilinos de vivienda pública deteriorada en vias de demo- desde una perspectiva weberiana quedó opacada ante el vigor que
lición; adquirió el estudio de los problemas urbanos desde la perspectiva
_ inquilinos de casas unifamiliares propiedad de un casero par- del marxismo, una de cuyas ideas centrales es que las clases sociales
ticular; son determinadas por las relaciones en torno a la producción. A pe-
_ propietarios de una casa ocupada con ayuda de un préstamo sar de que en el seno del marxismo se ha debatido la importancia
que se ven forzados a rentar cuartos de esa casa para pagar sus cré- -ideológica y económica- de las diversas formas de la tenencia
ditos; esta corriente ha desechado de plano la teoría neoweberiana de la~
_ inquilinos que habitan cuartos en casas de asistencia. 2o clases de la vivienda, la cual nadie defiende hoy en su versión ori-
ginal. Como alternativa, se ha colocado la relación casero-inquilino
Es importante hacer notar el tipo de análisis que se nos ofrece en la esfera del intercambio de mercancías a través de la recupera-
sobre la cuestión de la propiedad. Esta aparece como la 'base' para ción de un texto clásico de Engels, para quien la relación inquili-
la formación de clases, las cuales son presentadas como grupos se- naria es:
parados unos de otros, sin que se haga evidente la forma en que se
una simple venta de una mercancía; no es una transacción entre pro-
establece la lucha entre ellos. El análisis de la separación entre esos letario y burgués, entre trabajador y capitalista. El inquilino -incluso
grupos, es decir, de la diferente situación que enfrentan como re- si es un trabajador- aparece como un hombre con dinero; tiene que
sultado de tener o no tener uno u otro tipo de vivienda, ha dado haber vendido su mercancía, una mercancía peculiarmente suya, su fuer-
pie a importantes investigaciones. Una de ellas, la de Peter Saun- za de trabajo, para poder aparecer con el resultado de esa venta como
ders, sostiene que las diferencias socioeconómicas que separan a "los el comprador del uso de una vivienda (Engels, 1975:21).
dos más importantes patrones de tenencia -la vivienda en propie-
dad y la arrendada- son importantes determinantes de divisiones Este párrafo, junto con otros cinco o seis de la obra de Engels,
pollticas reales que constituyen las luchas sociales en tomo a la vi- se convirtió en los años setenta en una cita obligada del debate so-
vienda" (Saunders, 1980: 102). ciológico en torno a la vivienda. Y, si bien es cierto que tras su in-

20 Esta formulación fue objeto de modificaciones en sucesivas investigaciones, 21 Estas diferencias son tan imponantes que han constituido la base de mo-
que identificaron otras 'clases' o suprimieron algunas. A este respecto, véase Lam- vilizaciones sociales, como las que han provocado la expedición de leyes inquilinarias.
bert et al. (1978:6); Pahl (1970:66-68), y S.unders (1980:78-83). 22 Para una discusión de las propuestas de Saunders, véase Theret (1982).
 194 LA ClUDAO, LA PROPIEDAD PR1VAUA y EL DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA F-N LA SOClOLOGfA {J RBANA 195

vocación se escondían posturas dogmáticas que tendían a cerrar más de establecer a partir de la diferencia entre el valor de uso y el valor
que a ampliar el análisis, fue en el contexto de ese tipo de reflexio- de cambio de la 'mercancía vivienda'. Asi, por ejemplo, Harvey se-
nes donde se desarrolló una importante corriente de investigación ñala:
que ha permitido ver el problema de la vivienda como parte de pro-
cesos más amplios que los derivados de la diversidad de formas de A quienes son propietarios de su vivienda les preocupa el valor de cam-
tenencia. 23 Como dice Steve Merret, "en la sociedad capitalista, el bio de la misma en dos momentos: cuando la compran y cuando la ne-
análisis de la cuestión habitacional debe comprender tanto la cons- cesidad de reparaciones mayores los enfrenta a las limitaciones de su
trucción de la vivienda en cuanto área específica de la producción presupuesto familiar. Los inquílinos[ ... } están en una situación dife-
rente ya que el valor de uso impone un lfmite a su acción, mientras
de mercancías en busca de ganancia como el consumo de vivienda que el valor de cambio va al casero (Harvey, 1973: )63).
como un prerrequisito para la producción de mercancías en gene-
ral" (Merret, 1979:279). Así, se pone al inquilino del lado del valor de uso de la vivienda
Así, desde la perspectiva de 'la producción del medio construi- y al propietario del lado del valor de cambio, y con ayuda de la fra-
do' se han desarrollado numerosos estudios en los que, insistimos, se de Engels de que se trata de una "simple venta de una mercan-
el énfasis puesto en la producción ha opacado el interés inicial por cía" I se concluye que "el casero vende la mercancía alojamiento"
la esfera del consumo, la cual ha quedado como objeto de discu- (Beirne, 1977:167).
siones teóricas más que de análisis empíricos. Los análisis de los pro- El alojamiento, que no es otra cosa que el valor de uso de la
cesos de producción de la vivienda han sido sin duda importantes mercancía vivienda, aparece ahora convertido en una mercancía por
para entender ésta en cuanto 'objeto' de una relación de propiedad; derecho propio , idea que resulta rebatible si se acepta que el valor
pero también se ha llegado a establecer cierta vinculación entre las de uso y el valor de cambio de las mercancías están unidos contra-
formas de tenencia y la producción de la vivienda. Para el caso de dictoria pero indisolublemente. ¿Cómo es posible que el valor de
Gran Bretaña, por ejemplo, Michael Ball afirma: uso pueda venderse -esto es, ser 'objeto' de una relación de
intercambio- dejando atrás al valor de cambio?
Las Jonnas de producción y consumo [de la vivienda] serán determi-
Asistimos en este caso a un intento de utilizar las categorías de
nadas por los tipos específicos de tenencia que existe, yesos tipos no
pueden deducirse directamente de la esfera de la producción. Ciertas la economía política para definir relaciones que están fuera de su
formas de tenencia podrían tener efectos en el proceso mismo de pro- alcance. Una vez que dichas categorías nos han ayudado a situar-
F ------ ducción; por ejemplo: los sistemas industrializaóos de construcción se nos en la esfera de la circulación, necesitamos recurrir a otro tipo
han desarrollado sólo en el sector de vivienda arrendada por las au- de análisis, que no es necesariamente contrario sino que puede com-
toridades locales (Ball, 1978:86). plementar esas categorías, para comprender la especificidad de los
diversos tipos de relaciones sociales. Nos referimos en particular a
Ahora bien, sin dejar de reconocer la importancia de estos re- los conceptos jurídicos, que son indispensables .-aunque tampoco
sultados de investigaciones hechas desde la perspectiva de la eco- suficientes por sí mismos- para comprender esas diferencias. El pre-
nomía política, que privilegia el análisis de la vivienda como mer- dominio de la economía política en el análisis de la cuestión urbana
cancía, es preciso hacer notar que, en lo que se refiere a definir la ha llegado al extremo de que incluso algunos juristas desechan el
naturaleza de las relaciones de propiedad en los diversos sistemas uso de nociones jurídicas, sobre la base de que son meras ficciones
de tenencia, esa perspectiva no ha ofrecido un planteamiento con- ideológicas. 24 También en este caso, "lo real" es el poder de los
vincente. De hecho, no van más allá de situar esas relaciones en la agentes de las relaciones sociales; el derecho no es más que una
esfera de la circulación económica, lo cual es un buen inicio, pero forma, una representación de ese poder.
no suficiente para establecer una distinción entre la vivienda en arren-
damiento y la vivienda en propiedad. Esta distinción se ha tratato
2) Véase, en particular, el importante trabajo de Mathew Edel y otros (Shakey 204 La definición que acabamos de transcribir sobre la venta de la "mercancía
Palaces, 1985), sobre la vivienda en Bastan, E.U.A. alojamiento" es PI ecisamente de un jurista.
 196 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO lA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOLOGíA URBANA 197

El inquilinato y la teoría de la renta casero-inquilino en torno a la vivienda, existe otra relación (o si se

quiere otro nivel de esa relación) en torno al suelo.
El tema de la vivienda ha sido el campo en el que se han hecho las Esta distinción es fácil de percibir en aquellos países en los que
aplicaciones más importantes de la teorla de la renta en el ámbito el sistema jurídico permite que una persona sea propietaria del sue-
urbano. En las líneas que siguen, nos proponemos mostrar que esta lo mientras que otra es propietaria de lo que en él se ha construido.
teoría nos ayuda a comprender la naturaleza de las relaciones in- AsI, en el caso de Gran Bretaña la distinción económica puede aso-
quilinarias en tres aspectos: primero, en relación con las condicio- ciarse con la distinción jurldica y social y decirse que "ya que no
nes bajo las cuales la vivienda se produce; segundo, como la forma se requiere fuerza de trabajo para la producción de la tierra, la vi-
de definir el valor del uso de la vivienda en relación con el de la tie- vienda y la tierra no pertenecen a la misma categorla analítica. En
rra; y tercero, como una manera de entender los efectos de la pro- este sentido el propietario del suelo [ground landlord) y el casero
piedad del suelo como una relación que está implícita en la relación [housing landlord) habitan en mundos diferentes" (Beirne, 1977:62).
,. del arrendamiento de la vivienda. Con todo, incluso ahl donde el sistema jurídico inhibe la se-
En primer lugar, algunas aplicaciones de la teoría de la renta paración de esas dos relaciones de propiedad analíticamente distin-
a lo urbano sugieren que el papel de la renta absoluta es el de opo- tas, es posible ver la distinción entre ambas. La forma más simple
ner un obstáculo al crecimiento urbano (Edel, 1976:15-16). Se dice de observar esta distinción es recordar la separación entre el mer-
que, si bien la propiedad del suelo es una barrera a la inversión de cado del suelo y el de la vivienda. Aunque el dueño de un edificio
capital en general, el capital de la industria de la construcción se ve de apartamientos en renta sea al mismo tiempo dueño del suelo, el
particularmente afectado por ese obstáculo (Massey y Catalano, valor de cambio de este último puede realizarlo en un mercado dis-
1978:108-113), por lo que la producción de vivienda enfrenta un lí_ tinto del de la vivienda. Como casero, realiza el valor de cambio
mite que no se presenta eri la producción de otras mercancías de la vivienda (que 'como mercancía incorpora el valor de uso del
(Topalov, 1977:431). Así, con el consecuente impacto sobre los mon- suelo) a través de su relación con el inquilino; pero, al mismo tiem-
tos de los alquileres, la renta del suelo es entonces uno de los fac- po, opera en el mercado del suelo, lo cual afecta su relación con el
tores económicos de las relaciones inquilinarias. inquilino de un modo fundamental. A este respecto Lamarche plan-
En segundo lugar, como vimos en la sección anterior la vivien- tea: .. ¿Cuándo ocurre que una superficie de suelo con construccio-
da tiene un valor de uso; pero, aun si definimos éste co~ la simple nes pasa del mercado inmobiliario al mercado del suelo? Cuando
1;- - - - -neGI6n de 'alojamiento', podemos ver que se trata de un valor de la rentabilidad de su uso actual desciende en relación con las ma-
uso complejo. Harvey señala la importancia de los' 'numerosos usos yores oportunidades que ofrece el desarrollo urbano en las cerca-
distintos" de la vivienda como parte de su reformulación del con- nlas de esa superficie" (Lamarche, 1976:109). Las diferencias en el
cepto de valor de uso en el contexto urbano (Harvey, 1973:159). Es patrón de evolución de los precios del suelo y de las construcciones
evidente que en el valor de uso de la vivienda hay algo más que un determinan lo que este autor llama la 'estrategia dual' de los propie-
'producto' de la industria de la construcción. Una parte importante tarios, quienes en diferentes momentos obtienen distintos tipos de
de ese valor de uso está dado por la tierra. El hecho de que el valor beneficios, ora de la realización de las construcciones (como case-
de uso de ésta no esté distribuido de modo uniforme en el territorio ros) ora de la realización del precio del suelo. Así, llega un mo-
es lo que hace importante a la teoría de la renta en este contexto: mento en que la propiedad del suelo se vuelve predominante sobre
Para algunos, la diversidad de las ventajas de la ubicación de un la propiedad de la construcción, lo cual afecta en general los inte-
terreno urbano sobre otro es la base para la generación de la renta reses de los inquilinos. De hecho, esta presión es el impulso motor
diferencial." del proceso de expulsión de los habitantes de las áreas centrales de
El tercer lugar, y en parte como resultado de lo anterior la teo- las grandes ciudades hacia la periferia. 2•
ría de la renta nos permite ver que tras (o implícita en) la ¡elación 26 Vale la pena recordar que la formulación clásica de Engels (1976) de este pro-
blema no incorpora la teoría de la renta. Esta última es parte esencial de 105 análisis
recientes sobre ese proceso de expulsión. Véanse, por ejemplo, Lamarche, 1976 y Har-
25 Entre otros, véase Massey (1977). vey, 1973, cap. 11.
 19~ I.A CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y El DERECHO LA PROPIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOLOOfA URBANA 199

Hemos sellalado tres formas de incorporar la teorla de la renta La vivienda en arrendamiento y la intervención del Estado
en la definción de las relaciones de propiedad en el arrendamiento
de la vivienda. Pensamos que resultan de gran utilidad por dos ra- Hasta aquí nos hemos referido al uso de ciertas categorlas teóricas
zones. Primero. porque recordar la existencia de la propiedad del que se han utilizado para definir la naturaleza de las relaciones de
suelo como algo inherente a la relación inquiliriaria nos permite ma- propiedad. Dijimos que el lugar que se suele asignar a lo jurídico
tizar y complementar la noción de la vivienda como una mercancía. en esos marcos analíticos es el de una 'representación' de esas re-
Segundo. porque considerar la evolución del mercado del suelo y laciones. Existe, no obstante, otro aspecto de la literatura que es com-
el mercado inmobiliario nos ayuda a comprender el carácter diná- plemento necesario de ese marco: el análisis histórico de la cuestión
mico de las relaciones de propiedad. Se ve con claridad que las fun- habitacional que, como veremos, tiende a colocar la cuestión ju-
ciones sociales de la propiedad no pueden ser analizadas dentro de rídica en un lugar muy distinto, el de la intervención del Estado.
un marco estático. ya que el proceso de incesante reconstrucción del Tomemos uno de los casos mejor estudiados, el de Oran Bre-
espacio urbano transforma las relaciones sociales de propiedad; por talla. Como resultado de un buen número de investigaciones rea-
ello es que ese proceso debe ser considerado como Iina de las .ca- lizadas durante los años setenta sobre las políticas habitacionales en
tegorías básicas en el estudio de dichas relaciones. ese país, existe un amplio conocimiento sobre la evolución de las
Pero, ¿cómo definir, a fm de cuentas, la relación casero-inquilino formas de tenencia de la vivienda a lo largo del presente siglo. Uno
después de todo este recorrido? Lo cierto es que no llegamos a una de los rasgos más señalados de esa evolución es el descenso del in-
definición única que resuelva la cuestión de una vez por todas; en quilinato en el sector privado, cuya contrapartida es el crecimiento
el estado actual del conocimiento, esa definición no existe. Lo que de la vivienda pública en alquiler y de la vivienda en propiedad.
hemos tratado de mostrar es que un conjunto de investigaciones nos Para dar una idea de ese descenso, baste con decir que, de 1915
permite ver con qué procesos sociales está asociado un tipo espe- a 1977, la proporción de las viviendas en arrendamiento del sector
cífico de relación social de propiedad que es el inquilinato. Tales privado pasó del 90 al 15 "lo del inventario nacional. Esa reducción
procesos incluyen desde la formación de grupos sociales hasta la no fue sólo en términos relativos sino incluso en términos absolu-
generación de la renta del suelo, pasando por la circulación de tos, ya que descendió de 6.6 millones de viviendas en 1938 a 4.6 mi-
una peculiar mercancia que es esencial para la reproducción social. llones en 1960 ya 2.8 millones en 1976. Otra forma de apreciar esa
En esos procesos sociales está inserta la relación social de pro- reducción es observar el hecho de que dos tercios de las viviendas
Jiedad,_ellos la definen y es en ellos donde ella juega su función en ese sector fueron construidas antes de 1917 (Department of the
social. . Environment, 1977:77).
Más aún, estas tres perspectivas no deben considerarse como de- Antes del auge de la investigación urbana en la década pasada,
finiciones alternativas (esto es, excluyentes) de la relación inquili- ese descenso era atribuido casi exclusivamente a la existencia de una
naria, sino como aproximaciones complementarias. Sin negar la im- legislación inquilinaria que, a pesar de haber sufrido cambios a lo
portancia de los debates teóricos que cada una de esas perspectivas largo del siglo, desde 1915 ha actuado como un supuesto obstáculo
ha suscitado, lo cierto es que una utilización combinada de las mis- a la inversión privada en ese sector. u Como una reacción a este ar-
mas puede producir, y de hecho ha producido, resultados más ricos gumento, la investigación social ha demostrado la existencia de pro-
que la aplicación ortodoxa de alguna de ellas. 27 cesos económicos que, independientemente de la legislación, han da-
do como resultado el crecimiento de la vivienda en propiedad y el
descenso del alquiler privado. 29 Sin embargo, existe un amplio re-
conocimiento del papel efectivo que ha jugado la legislación inqui-
27 El trabajo de David Harvey es prueba de ello; en "Class Monopoly Rent. linaria en la redefinición de las relaciones casero-inquilino y no hay
Finance Capital and the Urban Revolution" (1974), el autor ofrece una análisis del
mercado de la vivienda en renta en la ciudad de Baltimore en el que se integran las
nociones de renla de monopolio y la definición de conflictos entre clases o grupm 21 Véase Greve, 1965: 17. Este argumento aparece lambién en México cada vez
sociales en torno al proceso de producción y apropiación de la vivienda como mer- que se plantea el tema de la legislación inquilinaria.
cancía. 29 Véase. entre otros, Bail, 1984.
 200 LA ClUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO LA PRO PIEDAD PRIVADA EN LA SOCIOI.OO(A URBANA 201

prácticamente ningún autor que sostenga la total irrelevancia de la investigación, lo jurídico es objeto de dos reduccionismos que re-
protección legal a los inquilinos. Lejos de concebir esa legislación sultan contradictorios cuando se confrontan uno con otro_ Por un
como una 'representación ideológica' de las relaciones de propie- lado, se concibe lo jurídico como el 'reconocimiento' de las rela-
dad, existe incluso un buen número de investigadores que orientan ciones de propiedad; por el otro , se nos presenta como el 'reflejo'
su trabajo justamente en el sentido de demostrar la necesidad de de la intervención del Estado. ¿Cómo es posible que una misma co-
transformar el marco jurídico de la relación inquilinaria. JO sa sea el reflejo de lo que ocurre en mundos tan distintos como la
Sin embargo, ese reconocimiento 'en los hechos' de la impor- 'apropiación real' de la ríqueza, por un lado, y los procesos polí-
tancia de la cuestión jurídica se disuelve cuando se trata de situar ticos, por el otro?
al derecho como objeto de análisis. Para ilustrar esto baste referir- Lo crucial de la legislación inquilinaria es que no es sólo la ex-
nos a la obra de Piers Beirne Fair Rent and Legal Ficlion (1977), presión de un proceso político sino que sus efectos sociales tienen
que constituye el primer intento sistemático por incorporar el aná- lugar a través de la transformación de las relaciones sociales. El cam-
lisis jurídico a la corriente materialista de los estudios urbanos en po de la intervención estatal es el contenido jurídico de la relación
los años setenta. Uno de los argumentos de este libro, que consiste casero-inquilino. Si el conjunto de derechos y obligaciones que vin-
en señalar los efectos económicos de cierta legislación, fue objeto culan a estos actores sociales no fuese una parte de sus relaciones
del siguiente comentario en una importante revista internacional: de propiedad, los efectos de la legislación sobre la cuestión habi-
tacional no podrían ser explicados. El 'poder real' de la propiedad
[La legislacion sobre la vivienda) es expuesta [en la obra de Beirne) co- no sólo 'se expresa, a través de' sino que también está constituido
mo un ejemplo de legislación que ejerce importantes efectos condicio- por relaciones jurídicas de propiedad .
nantes en el modo económico. Pero, bajo la forma 'normal' del es-
tado capitalista, la intervención estatal se dará usualmente en forma
de ley . Es importante, ento"nces, no atribuir al "fenómeno del dere-
cho" aquello que simplemente refleja el "fenómeno del estado" . La
influencia de los modos y las formas jurldicas sobre la forma y el de-
talle de la intervención del estado es otra cuestión (Ive, 1979).

No se sabe qué sería esa "otra cuestión" , pero seguramente no

es importante, más allá de ailadir algún " detalle" al 'objeto real' ,
h - - - --¡;esto es, al Estado y su intervención. He aquí al segundo reduccio-
nismo que ha operado en las ciencias sociales para hacer salir la cues-
tión jurídica del análisis de los problemas urbanos. El derecho apa-
rece como un 'reflejo' del Estado; dado que toda intervención estatal
tomará alguna forma jurídica, ésta carece de relevancia.
Este tipo de razonamiento deja fuera del camino aspectos 'reales'
de la cuestión habitacional que no pueden ser explicados sin refe-
rencia a esa forma jurídica de la intervención del Estado; explica-
ción que proponemos en el capítulo siguiente. Por el momento, lo
que tratamos de mostrar en éste es que, para la misma corriente de
30 Un ejemplo de ello es el libro Renl Control. A Source Book. editado en los
Estados Unidos por Joho Gildebrom, en el que un conjunto de autores (entre ellos
David Harvey) ofrece al lector no un análisis académico del problema de la vivienda,
sino un verdadero manual para organizaciones de inquilinos sobre "cómo redactar
un proyecto de leyinquilinaria, cómo aprobarlo, cómo administrar los límites en la
renta" etc. (Texto de la contraportada.)
 5. EL DERECHO COMO CONDICIÓN
DE LA PROPIEDAD

En los primeros capítulos de este libro vimos cómo el régimen ju-

rídico de la propiedad juega un importante papel en la formación ",-
de las relaciones sociales de propiedad en el ámbito urbano. A pe- .'
"
sar de ello, pudimos apreciar, en el capítulo anterior, que las co-
rrientes dominantes en el campo de los estudios urbanos tienden a j,
'.
i~

"
pasar por alto la presencia del orden jurídico como uno de los con-
dicionantes reales de los procesos sociales urbanos. En este capítu-
í
'1 lo, nos proponemos ofrecer una visión general sobre)ª.djmensión 1:
jurídica cte.las re!a~iQ~~fI!e..ErollieJiad. No se trata de un análisis ,1
sistemático que intente abarcar todos los aspectos de la cuestión, si-
no sólo de una serie de reflexiones mediante las cuales tratamos de
enfrentar los prejuicios y lugares comunes que han impedido, en
nuestros medios académicos, .l!e(..el..w:derritllidiCO~Q.!!!9..una c!,~s­
tión importante d~sde el.punto ¡Je vistade la sociología. Las cuatro
seccíonesque componen el presente capítulo están 'dédicadas a de,
sarrollar las siguientes proposiciones:
1~-------------- ---
'1 l. El régimen jurídico de l!!.I'rol!iedacL~s un as[!!!cto constitu-
tivo cíe-las relaciories' soClaíes-de prople4ad. gS!ª Il;;~pÚ;~aúxis.tir
,•
,)

. cOinOrelación social si no existe también como re!'tCIó.lljurídica, lo

- 'éiial implica desechar la disociación que suele hacerse en campo el
de la economía política entre el 'contenido real' (económico) de la
propiedad y su 'forma' jurídica. Tal disociación impide compren-
der el modo en que el derecho impone condicionamientos reales al
desenvolvimiento de las relaciones sociales de propiedad, los cuales
no pueden deducirse de la naturaleza económica de dichas relacio-
nes. Par-ª esclareCer es!.a..s!lestióll", ..~S..lIec.esario ronsicl.er.ar la rela-
l<iQlÍe,ntre el derecho y el Estado y, en particular, precisar la eSPe-
cificidad del primero en relació.n ,COA el. segundo.
2. E1.napel condiciOIlª!1.te del derecho sabrela formación delas
,re!!l~ioñés sociaies (íepr.opie¡Jªd Pllede ubi=se en tres tipos de pro-
cesos: la constitución de los , sujetos sociales, la delimitación de la
proleéCi6n estatal de los intereses
.~~-- _ . .- de dichos sujetos y la generali-
[203J
 r
204 lA CIUDAD , LA PROPIEDAD PRIVADA \' EL DEREC HO EL DERECHO COMO CONDlCIO N DE LA PROPIEDAD 205

zación de esa delimitación. Para explicar el papel del derecho en ta- LA PROPIEDAD Y EL CARÁCTER ESTATAL DEL DERECHO
Ies procesos;"'Tñdispensable incorporar al análisis sociológico el
contenido normativo del régimen de la propiedad. El primer problema que se presenta en el análisis sociológico del ré-
3. El contenido normativo del régimen de la propi~ad n() .n.e- gimen jurídico de lit propiedad es la ~n. !:!!.t!~._el ,derecbQ y el
cesari~mente coincide con las deñniciones del discurso jurídico; es Estado. A ~enos <.!~.e ~~ntienda la propie..d,ad 'p<.i.va~~:"como al.g.o
deCir los textos (de l~yes, reglamentos, sentencias, etcétera) a Ira- que eXIste mae¡;endlentemente del Estado (ir en esro suelen apro-
vés de los ' cuáles se expresan las .normas que componen dicho ré- XImarse [a economía política de tonos más 'crlticos' y los manuales
gimen pueden variar enormemente sin que varle el contenido de la- jurídicos de corte conservador)l se tiene que tomar en serio la pre-
J~B. n:IlIÍIlM. Lejos de ser una versión neutra y univoca de las normas gunta acerca de la especificidad del derecho en relación con el Es-
. que 'contienen', dichos textos están marcados por la ideología y la tado,.ya que el derecho moderno no puede ser entendido al margen
cultura juridicopolítica de sus autores (los legisladores, funciona- del Estado.
!i rios, jueces, tratadistas, etcétera), de modo que, para co~ocer el con- En la mayor parte de la literatura sobre el Estado que ha ser-
tenido normativo de una institución, siempre es necesano hacer una
,í interpretaci6n de tales textos. Es por eso que la investigación so-
vido de referente teórico a la sociología urbana de los últimos aftos,
la relación entre derecho y Estado no es un problema que sea abor-
ciológica que pretenda comprender la función social del régimen ju- dado en forma explícita. Al respecto, se observan dos tendencias: 2

! rídico de la propiedad en cuanto conjunto de normas no puede de-

jar de hacer esa labor de interpretación sin correr el riesgo de aceptar
como válida la versión que el discurso jurldico da acerca del orden
jurídico.
4. Como parte de la evolución del Estado contemporáneo, el
I contenido jurídico de la propiedad ha dejado de responder a una
por un lado, 9uiene.Ul.~.l!fI...a.Est~s~e!~,:.conomía política
tienden a ver alo jurídico como un epifenómeno ael prapl6ñSfii:
do;3 por el otro, los juristas que s~JJ.!ill.i!lWJporadQ .al anális~­
rico del E~!I. parecen dar por supuesto que el Estado moderno
es, Por definición, un estado de derecho y termin'a n por fundir el
segundo en el primero, sin ofrecer una distinción entre ambos.
definción universal, como pretendía la tradición decimc:mónica del Sí bien, a estas alturas, nadie niega la "estataJidad del derecho"
derecho privado, y está formado, hoy en día, por conjuntos nor- (la frase es de García Maynez, 1977:11), lo cierto es que a pocos pa-
mativos distintos aplicables a distintos tipos de propiedad; conjun- rece preocupar el problema de la relación entre ambos. En un ex-
tos que, además, son modificados constantemente por la acción de tremo, está la tesis.keIsenianadela.identidad. del derechos. el Es-
los"aparatos burocráticos y no necesariamente por la prác.tica de 10,s tad~,._~_SíQ.:eS;::q'" ,1 1l&tad.¡t.llIHsotra.cpg,g,ue un orden jurídico
poderes legislativos. Pero esa tendencia a la fragmentacl6n del re- l Kéísen, 19S1:cap. 1). Tesis que ha sido ignoradílp·¿i¡.casrtodOslOs'
gimen de la propiedad y a que su definici6n la haga la burocracia teóricos del Estado que han influido sobre el quehacer sociológico
no anula sino sólo complica, dos aspectos fundamentales de la nor-
ma jurídica en el Estado moderno: Sil vnerglidqd (existen diversos
1 No puede , en efecto, dejar de seilalarse cierto paralelismo entre dos postu-
reglmenes de propiedad, pero, en cada uno de ellos, las normas si-
fas aparentemente antagónicas. Por un lado. la separación entre derecho público y
guen siendo, en una medida importante, de carácter general) y su derecho privado , propia de la dogmática jurídica tradicional; separación que llevada
exterioridad respecto a los órganos del Estado (si bien son estos úl- al extremo, hace aparecer la propiedad privada como un derecho natural anterior
timos [os que producen las normas jurídicas, no tienen una capa- y superior al Estado. Y. por otro lado la visión frecuente en la tconomia politica
cidad ilimitada para cambiarlas a voluntad). En otras palabras, la de corte marxista (al menos en las corrientes que más han ¡nnuido en el campo de
producción de las normas jurídicas hecha por un conjunto de ór- los estudios urbanos) segun la cual lo político es algo externo a las relaciones eco-
nómicas de 'la base' . Para un análisis del carácter ideológico de la distinción entre
ganos estatales no significa la pérdida de la especificidad de tales derecho público y derecho privado , véase Kelsen, 1951 :17-27.
normas respecto de dichos órganos; el derecho se independiza de las 2 Decimos 'tendencias' y no 'corrientes' porque no es algo Que los autores sos-
prácticas que lo producen. tengan, sino en lo que los autores caen . No son t.esis ; sino ideas implícitas .
) Un sinnúmero de trabajos que trata de explicar la intervención del Estado
en la economía identifica entre las 'funciones'· de éste la de regular (a través del de-
recho) las relaciones económicas. Véase, por ejemplo , Altvater, en Sonmag y Va-
lecillos (compiladores), 1978.
 206 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO El. DERECHO COMO CONDICIÓN DE LA PROPIEDAD 207

en nuestros medios académicos. Seguramente la filiación neokan- órganos estatales, están precisamente las de carácter jurídico. Tam-
tiana del jurista de Praga ha sido la excusa más socorrida .· bién desde una perspectiva teórica puede decirse que los órganos es-
E'!..sJ otro extremo, y precisamente porque casi nadie ha enfren- tatales no existen corno tales sino en la medida en que han sido crea-
lado seriamente el problema, lo que predomina es una visión extre- dos por medio de normas juridicas. En otras palabras, decir que el
~damen'e slm}:11ista SGglín la c]!al e/PEtgW Cr&J. el deji'ého...Ese es Estado crea al derecho es tan válido -y parcial- 'como decir que
el único tipo de relación que suele reconocerse entre ambos. Sin sos- el derecho crea al Estado.
tener que esa afirmación es falsa in toto, nosotros pensamos que, . Aceptar esta~RGia.es, de hecho, un buen punto de par-
dada la situación actual de las ciencias sociales en los temas urlul- tIda. Para empezar, nos permite reconocer la importancia socioló-
,_~, aceptar esa visión para un análisis sociológico del derecho tie- gica de dos tipos de procesos. Por un lado, aquellos a través de los
ne aos graves ~We.!l!'<:s. El primero de ellos es que tiende a cuales .lll.int':.rvel'l.~ió.n. Pil&tica.ae.wu:QDJ!!,n¡.Q _~~ .§!:~[Qs~~&íataJ.es
I reforzar eñeI' campo académico una de las confusiones más arrai- , .ra,~.t.(m.s SO~I~~S oa cQlllpresultadola ,!»'O'\4IcClón.denormas.i.u::
:~
gad~~ del sentido común:~ión deLpstado cgmo lID s~ r.~!-_ _tj.~IS¡¡S; procesos que, en el estado contemporáneo, son cada vez más
""
somelcar al estad~m~DdoJe cl!.l!!i!!Jld.eB qlle sólo exiaen en los complejos e impredecibles. Por otro lado, los procesos a través de
- seres h\lll1anas.:e"s-una.s.implificacjÓn re,;urrente para'expres¡r ia ex- . 1.o.s5l:'~~..'as_ nor.~as jur~di~g·, liniLY~.~ .cm ~lg,ór:.~stó es.~~,,;.y.?~
~siA.lIeJªdomIDªªp..Q.!l~ No es diffcil observar en el ¡e¡¡: que eXIsten .ell: for~1I auton()!!,!I .<!,e I()~,..!~rgano~ SI!!e las:~'fPI4Ieron,
5.1; ~convlr!!endo el) .ml'J:Sl!JIu~~l<iíllkl~l!!.ácticas sociales.
:¡ guaje cotidiano una tendencia a identificar el estado con un alguien
El problema consiste en reconocer esto último, es decif;'en'mosirar-
¡!
"
que actúa racional y volitivamente sobre la sociedad. Esta especie /
que las normas jurídicas, a pesar de que, por así decirlo, provienen
r de Big Brother orwelliano se introduce también en el discurso de las
de los órganos del Estado, se convierten en parte integrante de las '1
1 ciencias sociales, en las que sin empacho alguno se hace aparecer
al Estado como un ser dotado de inteligencia y voluntad. Y una de relaciones sociales, las cuales incluyen tanto las relaciones entre los '1
I

!~ll~vidadesque.elE.~o, rJ;¡l!~,J;~ xQlU'epcjÓn porque 'sabe gobernantes y los gobernados, como las relaciones entre estos úl-
I\Ull!t.9.?iere', es desde )u'=/L'?,]'!.J!rilllp,*-ilÍD..!lel derecho. Muchos'" timos.
parecen ignorar que esta visión es una caricatura desde que Luis XIV El obstáculo fundamental para introducir esta cuestión al aná-
decía '!eJ Estado soy yo" 5 lisis sociológico del Estado, es el predominio -al menos en el cam-
Un segundo inconveniente de aceptar sin matices la proposición po de los estudios urbanos- de una idea que se admite sin matiz
+-- - - -de-que-cl Estado crea el derecho como la única relación posible en- o calificació,:, alguna: la separaci2!!..entre Estado y sociedad):?,!:p!l;
tre ambos es que, aun renunciando a personificar el Estado, )n],!: r~c~?n_ 9u~ , ~11! dud.1!92.1\§!I¡!!~ un rasgo dlstlnfiV1n1'e1lrorganiza- '1
, chos autop:sti<md~.j4entjficarlo con el conjunto de óJ8ll.IlOS..que " ~16.n de las SOCIedades modema&, pero a 'la cual' no-puede 'atribuirse
'!I
"
!ie.rcen ~l ppde[ públic.o; lo cual equivaíe:c<imo apunta Bobbio,"á un carácter absoluto."
una definicíon restringida del Estado (Bobbio, 1987a:67). Es cierto A este respecto, algunos autores han venido poniendo énfasis
que el orden jurídico se produce a través de procesos en los que in- en ciertos aspectos de la teoría del Estado que permiten romper con
tervienen dichos órganos; pero no se trata de una relación unilate- la idea de una separación absoluta entre la sociedad y el Estado. Lo
ral 'creador-criatura'. De ello da cuenta no sólo la observación em- que Marcos Kaplan ha denominado la "ambivalencia esencial" del
pírica de que entre las restricciones efectivas de la gestión de los poder estatal, 7 podemos encontrarlo en diversos trabajos teóricos

.. Norberto Bobbio, que califica como "rigurosa" la mencionada tesis, reco· J

noce que, de todas las teorías kelsenianas, "es la que ha tenido menos suerte" (Bobbio. 6 Sobre este punto, dice Bobbio que u en estos últimos aftos ha surgido una in·
1987.:62), terrogaci6n sobre si la distinción entre sociedad civil y Estado, que ha sido . . álida
s La personificación del Estado no es exclusi . . a de nuestros medios académi· durante dos siglos, tiene todavía razón de ser" (Bobbio, 1987a:55).
cos; en los textos de un autor como Georges Burdeau, que define al Estado como , El Estado, "producto de la sociedad, se vuel ....e también y cada ....ez más pro--
una idea, aparecen constantes referencias al Estado como el "titular" o el ductor de aquélla, de fuerzas y relaciones de producción, sociales y políticas; es ac·
"propietario" del poder público (Burdeau, 1970:16,31,51). Para nosotros, hablar de tor y factor de la reproducción de la sociedad, de su crecimiento y de su desarrollo";
titularidad implica necesariamente hablar de un sujeto que la ostenta. Kaplan. 1978:205.
 208 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO EL DERECHO COMO CONDIC iÓN DE LA PROPIEDAD 209

que debieran ser considerados en el análisis sociológico de la pro- doctrina del derecho natural) o de la 'naturaleza económica' de las
piedad o de cualquier institución jurídica. Entre esos trabajos des- relaciones de propiedad (como se suele afirmar en el campo de la
taca el de Guillermo. O'Donnell, cuya reflexión gira en torno a la economía política). Lo que vemos en el régimen jurídico de la pro-

I
definición der Esiádo éomo uó "'!sPeGtlUIlil.lruco de l. sociedad" piedad es una forma de objetivación del Estado.
que-eS "co..cóñStítiitiv<>y, ·de -ésta. El autor afirma que existe una Cuando, con base en normas jurídicas xigentes, decimos que el
"necesaria tendencia hacia la fetichización del Estado, y hacia la es- ¡arrendador de una vivienila "no puede" (en el sentido de que "no
cición aparente entre él y la sociedad". Pero, para fundamentar que, 'está facultado para") incrementar las rentas antes del plazo fijado
no obstante dicha escición, el estado está siempre presente en la so- ío que el gobierno "puede" expropiar un predio por causa de uti-
ciedad, el autor toma como referencia las relaciones contractuales, 8 1 ¡ lidad pública y mediante indemnización o que el dueño de un te-
rreno "no puede" levantar una obra que cause daño a las construc-

I
en las cuales "también subyace la garantía implicada por la posi-
bilidad de invocar al Estado en caso de 'incumplimiento' [Oo .] Esa I ciones vecinas, esto es, cuando hablamos de las relaciones de
I propiedad desde el punto de vista de las normas jurídicas que las
capacidad de invocación (o, en otros términos, esa presencia tácita
y subyacente del estado) es constitutiva de la relación. Ella no po- !•. regulan, nos estamos refiriendo a un aspecto objetivo de esas rela-
dría existir, 'sería otra cosa' sin ese componente" (O'Donnell, ciones. Para cualquier inquilino, hablar de su obligación de pagar
1978: 1162). la renta es hablar de algo real y evidente, esto es, de la posibilidad,
Está claro que esa 'garantía' sin la cual la relación social no po- definida por una norma jurídica, de que la coacción estatal sea uti-
dría existir no es otra cosa que el orden jurídico. Ahora bien, un lizada en su contra en caso deincumplimiento. Pero a esto hay que
aspecto importante del planteamien~'O'¡Joññell consiste en dis- añadir que~l! _!!2El!la.iurídica no es.,aI,go .distinto.m. )1).u~ho menos
tinguir dO~I?!!i!19s..Pªr¡! elª,}¡i!is.is. d~Jlr<?hlem.fil~IE~tªAO. Por un 0Pllesto ¡¡tEstado. sino que es precisamente una de. 1<15 formas en
lado, el co~cepto M>stracto de eles¡a¡!o ,col!l0_genera.lida<!.y•. p.9!_.~1 qU~ éste existe objeiivaménté. El !!s'iado' aparece en ÍiIs"reiiléiones
sociales obj~tivl)c;lo eJl el Qr_den.illr!!!i.c,!l:-- - -· .. . -- .-.... .. _-,
otr.o., .10..9!!B~~lItar.llamª,Jª-s_.~ f9.mw..de abjetiyaCUlo.: '-(f.2!...~§!a­
do, qu.eson el der~hoy las.instjt!lci(;m~J!Qs órganos) est~!lies. ElI Hay que aclarar que esta postura no significa aceptar la vieja
"Estado como generalidad no es una realidade VídeñIé:-EÍt cambio, tesis d<t,!l.e~.t.l)am en el sentido de que lapr()pie¡!ªd~$. "~nter!\ment.e
los órganos estatales y el derecho (que a pesar de implicarse mutua- una creacl cjn de la.ley~', (Macpherson, 1978:51). No se puede negar
mente son realidades distintas entre sí) sí consituyen objetos, diga- la imPortancia del significado económico de las relaciones de pro-
.;-_____ tnOS, observables. 9 Ninguno de ellos es el estado en sr, pero éste no piedad, cuya naturaleza es muy distinta a la de la definición jurí-
puede existir objetivamente sino a través de ellos. dica y casi siempre tiene un peso innegable en los procesos políticos
La utilidad de esta distinción en el tema que nos ocupa puede que dan lugar a la producción normativa; pero el poder económico
"
'I~ verse de la siguiente manera: cuando decimos que el régimen jurí- d.e] pr.()pieta!.iQ..!!2~t~_~.2.!)l0J!!!ll..!e~ción social protegida ¡;9f¡"
dico de las relaciones sociales de propiedad es un aspecto constitu- poder estatal si no es a través del derecho. Lo económico y lo ju-
tivo de dichas relaciones (es decir, que está presente en ellas), no rlaico sondif~énfes aspectos deTas-relacioneS' de ¡iiopíedátl 'qtle S'Ó-
estamos diciendo que ese régimen exista al margen del Estado. No lo' pueden distingüíise anaIíficameníe yi¡ qUe de hecho existen, co-
necesitamos reconocer que los derechos que componen ese régimen .m". dice.l\ f : I~omJÍ~ií;. ' im.iiga.~ ~.:tm? ~.<!.I!,!?!!? : En el capítulo
se derivan de una supuesta 'naturaleza humana' (como sostiene la segundo vimos cómo, mcluso en aquellas situaciones en que la apro-
piación del espacio urbano tiene lugar aparentemente 'al margen'
del orden jurídico estatal, o sea en los asentamientos humanos lla-
mados 'irregulares', la cuestión jurídica aparece como un condicio-
gAunque el análisis de O'Donnell se refiere en particular a la compra de fuer- nante real de las prácticas sociales. Puede decirse, en suma, que no
~ de trabajo, creemos que es perfectamente aplicable a las relaciones sociales de pro-
piedad. Para un análisis de la propuesta de O'Oonnell, véase Duhau (1986). existe una situación en la que el 'poder económico real' de la pro-
. .9 La 'observa~ión' del derecho no es otra cosa que la interpretación jurídica, piedad pueda mantenerse sin un referente jurídico.
act~vldad que , por aeno, no es exclusiva de los expertos (abogados, jueces, juristas,
etcetera); es a1so que hacemos todos cuando calculamos las consecuencias jurídicas
de nuestros actos u omisiones.
~I 210 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO EL DERECHO COMO CONDlC10N DE LA PROPIEDAD 211

! EL CONTENIDO JURimco DE LA PROPIEDAD de relacienes seciales y a eUas suele atribuirse determinadas prác-
Y LA EXPLICACIÓN DEL PAPEL DEL DERECHO ticas sociales. No. entraremes al debate en terne a si las persenas
merales realmente existen come sujetes para la secielegía e el de-
f!:.- lo largo del presente libro hemos tratado de analizar el medo en reche,13 cuestión teórica de indudable impertancia. Le que quere-
que el derecho condiciona diversos aspectos de las relacio.nes so.cia- mes seilalar es que, en cualquier case, este fenómeno. no. puede ex-
les de propiedad en los procesos urbanos. En esta sección, haremos plicarse sin referencia a las nermas jurídicas que le hacen posible.
explicita nuestra propuesta en el sentido de que, para co.mprender Si admitimes que sen verdaderes sujetes seciales, tenemes que acep-
ese condicionamiento jurídico, es preciso. inco.rporar al análisis so.- tar que deben su existencia cerne tales a la,s nermas jurldicas que
ciológico el contenido normativo del régimen de la pro.piedad. 1O Se les censtituyen._Si. pensames~\Il:,.sllll.meras ficci9,ne,s. que sirven pa-
¡trata de un asunto de primera impo.rtancia ya que, en general, el fa permitir ciert!!s prácticas.de los verdaqCr()s s!:,je~()~,. gue ñopue-
, , I análisis sociológico ha negado. -o ignorade- el carácter norma- den Ser más que seres hUlnanOSriendremes, q~ admitiLq!!e.IQ que
tivo. del derecho. para poner el acento en o.tros aspectos de la cues- bace pesible tales prácticas es un,~o.njunto d~!I0rm~sjurícli~~ y no.
tión jurídica. etra cesa.
'1, '
,~ . ( Efectivamente, salvo raras excepciones,11 los juristas que se han En México, .e!tel1l\i.9_eJi!S~()mº!.acion~s incluye no. sólo. a las
propuesto analizar las funciones sociales del o.rden jurídico. han co- seciedades mercantiles sine también]esnúcleos agraries. En el seO.
: H
Io.cado al análisis po.lítice, ideológico o ecenómice en lugar del nor- glinde cajiítule vimos que ciertás características de les proceses de
'j"
1 ;1
, mativo y no. al lado. de él.'2 No. en balde Norberto Bobbio ha dicho urbanización de las tierras de eses núcleos sólo. están presentes cuan-
,,, "

que "la teoría nermativa del derecho. se contrapo.ne a las teo.rlas so- do. la población está constituida cerne sujete de derecho. de acuerde
, , ciológicas y realistas" (Bobbio, 1965:22). Para noso.tros, el análisis al régimen agrario.. Pues bien, la única ferma de explicar les rasgo.s
sociológico yel normativo no son necesariamente excluyentes, sino. distintives de las prácticas seciales que se realizan desde esas per-
1.1 que pueden ser complementarios. Más aún, en lo que sigue trata- senas jurídicas -reales e ficticias- es haciendo referencia a las ner-
remos de mestrar que ello es no sólo posible sino incluso indispen- mas que las regulan. En pocas palabras~,si seinve.ntarQJ)_y.~,e ~i&lI.ell
sable. Censideremos para ello. tres de las más importantes funcio- usando. lascerperacienes es perque 'su régimen' jurídieo{que.noes
nes que ,cumple el <lerecho. en las relacienes de propiedad. 'etrá cesa que las normas que las rigen) permitecwrtas prácticas. I\.n
E~=er lugar; tenemos, la Cql!§!i1~i.Qll_ª!!'!Q~§"j~t'!.s de de- la explicación de tales prác.ticas"ne pueden estar.a\l&eUI&S)as nor-
E.&hD-. .col).dición para el. desauollo.de .cierlas practíci¡Ú:<!- mas queJas hacen pesibles.
1+. - - - - -."i<;i.alilS;"No nos referiremes al problema general ele cómo ios seres E!( segunde iugat ú et9.1'IeGhQ ÁI:¡m:s.elUít,,ÍJl,postb.ilidad de in·
humanos se convierten en sujetos de derecho., sino a una cuestión vo.car lá protección estataLde el.TI,eS, intereses,. llllj;I.-S.~....f!e_Ia
mucho más modesta .. .En-lli..o;ociolo&ía-Y la..e,(;QllOrnJa.,es fr,ecuel).te prepiedad privada, se trata de Ul).a institución quepretege, sebre
encolltrauef.er,~.!w¡'!c~ a.cierto.tipo.de,actores (o 'agentes', si se.quie- toc;l.9 (pero no. sóle), les 'ntereses·delpropi4tarjg. Pero el Estado. no.
féíqu~ n,2 so.,n s~!~~_ h,!m,,!!Q.s..J!!I).O.&!lrPQracio.nes o,..enellel).8uaj¡; , pro.perciena una protección ilimitada de eses intereses y el limite (la
co.mún de les juristas, 'persenas morales'. A pesar de no. existir ce- medida) de esa protección está dado. po.r el centenide nermativo. del
· 'mo les seres humanes, esas entidades suelen ser vistas cerne parte régimen de la pro.piedad. Elle no. quiere decir que les órganes es-
tatales actúen siempre en un mismo. sentido ante les co.nflictes de
10 En realidad, Cste es un problema ya clásico en la relación entre derecho y
intereses en las relacienes de prepiedad ni que existan fórmulas que
sociología. Como apunta Bobbio, "KeJsen mueve a Ehrlich la misma critica, en sus- permitan predecir el medo. en que tales órganes se cenducirán. La
tancia, que moverá a Weber: la sociología del derecho no puede definir lo que es intervención estatal Gudicial e no.) en cases concretes es precisa-
derecho por lo lanto debe presuponer el concepto de derecho elaborado por la cien- mente un medie para definir el alcance de les derecho.s de les pre-
cia normativa del derecho" (Bobbio, 1977b:46).
JI Alf Ross y Karl Renner estarían entre las más notables de dichas excepciones.
pietaries. Le qu~_ql'l;~Q~j¡a~!:1'.. notar..es,que,ta!JtQJes órg,aa.'!lls-
l2 En nuestros medios académicos, apenas recientemente, algunos juristas de tatales
-........-
cemolo~Jl!
,_ . ,
9Jl!Q~.IIc;t()res..seciale~,.l~nell ce'."9 !n.ar.,:e dé
la 'escuela crítica del derecho' han comenzado a reconocer la importancia del ca-
rácter normativo del derecho. Véase, por ejemplo, Correas, 1987. IJ Véase Kelsen, 1982:184.
 212 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO EL DERECHO COMO CONDlCIÓN DE LA PROPIEDAD 213

· referenci'!., para conocer (e invocar) el alcance de la proteccióne.- Uurídica) del Estad.o m.odern.o. Y n.o parece necesari.o insistir en que
·- i.itát de"sus intereses, el c.ontenid.o,de las n.ormas que rigen .1.~ \\d, . esa protección legal es, más que el mero rec.on.ocimient.o de una re-
quisición, us.o ydisp.osición de los bienes que pueden ser .objeto.<!e lación s.ocial dada, una transformación de esa relación.
propiedad. ...', '. Ahora bien, sise acepta que ese efect.o de generalización es real,
, - E(íerc~r .1,:!~jÓ:; el papel d~l derech? a este últim.o .respecto tiene que aclararse qué es ID que se generaliza. Se trata indudable·
n.o cons1ste uDléamente en defmrr IAtru'J!W .. JI!! !a,.I1LQ~ciWl..~a- mente de la situación jurídica que c.omparte un conjunt.o de sujet.os
~más importa.nte aun ~ el hech.o .de q.uela..•":.o-"-"a. ju~fdi~ ge- y cuy.o referente común es el c.ontenid.o de una n.orma.
~Mm'-ga ,esa meclic!pls.onJlIlltQ.4~ sltuacl.on~sc.on;;~etas .~~ c_~!l
baj.o s.v .definiciÓn.. Para analizar este efect.o de generalizacIón, es
La .objeción
.
- ' - ~ -"" .'
má&=al!Í.n al análisis n.ormativ.o c.onsiste en se-
~-

ñalar s~J~tC;~i~t~J)S;ii..c;!e..Ylla.nOtiml.uu;ga ! i? a
.....
a zpur iíeutQ,
_
precis.o recurrir al análisis de las n.ormas que ID definen. -~i!ii~iQn de sa.b.r.a.angdda. Per.o ID que prop.onem.os n.o es el es-
A! regular las relaci.ones de pr.opiedad, el derech.o fija ciert.os , tudi.o de la n.orma aislada de sus c.ondici.ones de producción y apli-
limites, tant.o a los pr.opietari.os c.om.o a l.os no pr.opietari.os cación ni pensamos que la norma c.ontiene algún tip.o de fuerza in-
(inquilin.os, vecin.os, potenciales invas.ores, etcétera). Vista c.omo re- trínseca que .origina los c.omportamientos previst.os p.or ella. Creem.os
lación ec.onómica, la propiedad engl.oba una pluralidad de relacio- que el c.ontenid.o de la norma debe ser un elemento del análisis so-
v nes tal que resulta imp.osible, inclus.o para aquell.os regímenes más

r
ciológic.o del derech.o en la medida en que c.onstituya un referente
c.ompr.ometid.os c.on la pr.otección de la pr.opiedad privada, el re- de las prácticas de l.os actores de un proces.o s.ocial y sól.o en esa me-
producir cada una de esas relaci.ones de manera 'fidedigna'. Es ini- dida, c.on ID cual n.o hacem.os más que rec.oger la vieja pr.opuesta
maginable una situación en la que cada pr.opietari.o individual vea
1'" reflejad.o en el derech.o su peculiar situación de p.oder ec.onómic.o.
weberiana s.obre la s.oci.ol.ogía del derech.o (Weber, 1981).
La explicación que prop.onem.os en el capítul.o segund.o para dar
"

II
El der~~I;1() , ti¡:nde , a ,generalizar,.a igualar·¡-l.o fjlliI M{)UO sentido. es cuenta del papel del derech.o en la f.ormación de las c.ol.onias p.o-
]i!!.iy.iI:b.laLy, divers.o. La tensión entre lagenerali<!a~ ~~ l~.E~~~a pulares de la periferia de nuestras ciudades descansa precisamente
l. y la particularidad, de cada una:de lás relaciolle. sociales. ~~j)ll~cr.~ en la idea de que el .orden jurídic.o influye en dich.os proces.os a tra-
por .<!iclt,UQrma (que no.es.!lI.ra cosa que l"tensió,,: ~ntr~JQ,Jljí.!¡IJ.co vés de la perceP!'ión de l.os act.ores acerca de la cuestión de la te-
Y-1o privad.o en el estad.o m.odern.o)I' es el c.ontexto en que se pr.o- nencia de la tierra, es decir, a través del m.od.o en que ell.os se re-
:!"' ¡¡úceet"papé"i"éf¿laereé1iben l.osPr.oces.os s.ociales urban.os que ana- presentan el pr.oblema en términ.os juridicos o, para usar la expresión
R'I."'_____ lizam.os en l.os primer.os capítul.os. Esa tensión es ID que algunos au- de Weber, atribuyen un sentid.o jurídic.o a sus acci.ones y las de l.os
" I

, 'i
t.ores llaman la 'necesaria n.o c.orrespondencia' entre ID ec.onómic.o
y ID jurídic.o. C.omo dice Paul Hirst acerca del régimen jurídico de
I demás. d b
Puede parecer contradictori.o que tratemos e.o seryar slmu -
. 1
,, " la empresa "las leyes que regulan la pr.opiedad, l.os salari.os, l.os h.o- táneamenft-n-O'r múildós de naturaleza tan distinta. El mund.o ob- ~ ,

rarios de trabaj.o, etcétera, afectan en alguna medida la f.orma en jetivo del c.ontenid!ld~Ja n.orma jurídica pareciera oponersc'arin'In'
que esas relaciones .operan y s.on definidas. En principi.o, tales leyes (fosubjeí¡vo:de iá,Per~epción de]a Ü¡isÍnit- ii.opna poÚ'-(Íríeél¡ü~s
n.o pueden ser derivadas de la .operación de las necesidades de esas act.ores de Ull proces.os.ociaL Pero creemos que es posible y nece-
mismas relaci.ones" (Hirst, 1979:110-111). Ilustrem.os est.o c.on un
ejempl.o: la legislación inquilinaria suele ser el resultad.o de un pr.o-
sarl,) i~¿.orPorar amb.os al análisis soci.ológic.o, dad.o que el .orden
jurídic.o n.o cumple función s.ocial alguna, n.o existe en la s.ociedad
ces.o p.olític.o en el que el p.oder legislativ.o expide n.ormas c.om.o res- si n.o es interi.orizad.o por l.os miembros de esa s.ociedad." El pro-
puesta a una m.ovilización s.ocial; per.o l.os beneficiad.os no s.on ne- blema en este cas.o es que esa interi.orización, es decir, la forma en
cesariamente l.os mism.os que l.os m.ovilizad.os. La expedición de la
ley podrá ser el resultado de la m.ovilización; pero el efect.o de la
ampliación real de la pr.otección legal a los inquilin.os, n.o es el re- IS Según Óscar Correas, •'el Derecho debe ser explicado a partir de las apro-
piaciones ideológicas que la propia comunidad hace de si misma, de las conductas
sultad.o de la lógica (política) de la m.ovilización, sin.o de la lógica que (sus miembros) ven como debidas" (Correas. 1987:64). Para nosotros, tales apro-
piaciones no explican necesariamente (ni por sí solas) el derecho, pero sí son un in·
14 Debo esta observación a Emilio Duhau. grediente indispensable para explicar la influencia del derecho en los procesos sociales.
 214 LA CIUDAD, LA PROPlEl>AD PRIVAOA Y EL DERECHO EL DERECHO COMO CONDICiÓN DE LA PROPIEDAD 215

que la comunidad 'experimenta' lo jurídico, tiene muchos registros que 10 constituyen; no hay otro [... 1Carece de sel}tido, si no es incluso
y matices; las categorlas jurídicas son pensadas por los actores so- engañoso. usar las categorías de forma.y ~ubstancia cuando la distin-
ciales de muchas maneras. La más notoria de ellas -por exitosa- ción real es entre el contenido material de un derecho y su ejercicio
es la que podríamos denominar el cálculo jurídico, esto es, la pre- (Renner, 1949:52).
visión de las consecuencias jurídicas de la conducta propia. Este
cálculo supone (es decir, requiere) un conocimiento del contenido de De este modo reivindicaba Renner una concepción normativa
la norma, y representa, asi, el momento en que la percepción (que del derecho en el estudio de sus funciones sociales. Concepción en
no puede ser sino subjetiva) del derecho trata de comprender y ma- favor de la cual hemos argumentado en la sección anterior. Sin em-
nipular el contenido normativo (o sea el aspecto objetivo) del mis- bargo, al admitir que las instituciones jurídicas están constituidas
por normas y que éstas son sociológicamente importantes, no de-
mo ..l&llQrllla es el!Í!li.c9JUgar,común ..en..!lu~yueden~trarse
las diversas percepciones subjetiva&;es.el único]ug¡¡¡:, , \'ljúe bemos desconocer que existe otro plano del derecho que es tan im-
la invocación del derecho,puede te!l~.r ,algún, ~xit(D~, también, el pun- portante como el del contenido normativo. Nos referimos a las for-
_ to de partida para su transfo<mación. ' "- -'''' mas discursivas a través de las cuales se expresan los contenidos
normativos. En la presente sección trataremos de mostrar Que la di-
FORMA y CONTENIDO DEL RÉGIMEN cotomía forma/ contenido es aplicable al análisis del orden jurídico
JURÍDICO DE LA PROPIEDAD y que esa dicotomía es un requisito metodológico importante para
el análisis sociológico del derecho.
En el capítulo anterior vimos que el recurso más usual en las co- Las normas que componen un sistema jurídico existen a través
rrientes predominantes en los estudios urbanos para descartar el de- de un conjunto de 'expresiones que forman 10 que se ha denomi-
recho como problema real, es la dicotomia forma/contenido. A pe- nauo el diséursojurídico. Nos referimos a los textos mismos en los
sar de que la fuente directa de este recurso ha sido el estructuralismo queest~n 'contenidas' las normas jurídicas (las leyes, reglamentos,
francés de los años sesenta (Etie!lDe Balibar es, en este sentido, el sentencias, etcétera) y no a los textos de los juristas sobre el dere-
autor más citado), se trata de un procedimiento que reconoce an- cho. En el texto constitucional y los de las leyes y reglamentos de
tecedentes bastante más lejanos. cualquier país, encontramos un conjunto de nociones sobre las re-
A principios de siglo, el jurista alemán Rudolf Stammler (1906) laciones sociales en ese país. Los textos jurídicos son discursQUlue
~~ .._ _ _ _ _ Iintrodujo las.9ªtegox~s d~ forma v contenido como basé-:P~ ana- a
se refieren,al rni.smo tiempo: [asóciedad y"á¡'derecho . Se refieren
I lizar la función social del derecho. Muy pronto, el tema ocuparía ai derecho porque su función es precisamente cpmunicar '¡:U 9ilte: ·
,_ I un lugar centra eillosdebátes'de la sociología jurídica. Uno de los nido normativo de éste,.e,sto es, señalar las consecuencias jurídicas
:1 ; principales oponentes de esa visión fue Karl Renner, miembro des- del conjunto de eventos qué trata de ¡-¡ógular. Pe;:-o 'como 'esos even-
tacado del movimiento austromarxista y autor del análisis más com- tos no son otra cosa que prácticas sOCiales, el discurso jurídico no
prensivo de la evolución de la institución de la propiedad en el de- puede dejar de referirse a ellos; esto es, tiene que aludir a la socie-
sarrollo del capitalismo. '· En sus propias palabras: dad, tiene que incorporar una representación de la realidad social.
El estado, el intercambio económico, las relaciones familiares y, des-
de luego, las relaciones de propiedad están, en este sentido, repre-
las investigaciones de Stammler sugieren un enfoque contra el cual
tenemos que estar en guardia. Este consiste en concebir las institucio- sentados a través de las categorías del discurso jurldico."
nes como una mera forma, producto de la conceptualización doctri- Este aspecto de los textos jurídicos ha provocado la tentación
naria, y la función económica como el contenido material real. Pero de asignar a lo jurídico el carácter de una forma cuyo contenido es-
el contenido real de una institución jurídica está dado por la" normas tá (más allá del derecho mismo) en las relaciones sociales . Como las
categorías jurldicas suelen ser una expresión de las ideologlas do-
16 La obra de Renner permaneció ignorada por la sociología jurídica durante
mucho tiempo. En la década pasada ha sido rescatada del olvido y, de acuerdo con 17 Hablamos de lo que Ulises SchmilJ denomina la 'semantización' del dere-
Tigar y Levy (1977) , debe ser considerada hoy como uno de los pilares del análisis cho ~Schmill. 1985) y que ha sido señalado por autores pertenecientes a muy diversas
sociológico del derecho. Para una crítica, véase Hirst. 1979. comentes. Entre otros, véanse Giménez (1981:87) y D' Arcy (1973:2).
 216 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO EL DERECHO COMO CONDICiÓN DE LA PROPIEDAD 217

minantes en una sociedad, el análisis 'crítico' se agota con frecuen- terremoto de 1985, a pesar de que los textos de los diversos.docu-
cia en la tarea de desmentir esas categorías, denunciando por ejem- mentopo consignab.aI\.nada parecido a la propiedad, e incluso ha-
plo, las relaciones de dominación que 'se ocultan tras ellas'. Por 1Í1aiínécllos..eññraIÓs habitantes.~_esa.unidadhabitacion.alque
medio de ese procedimiento se puede llegar a decir lo que se piensa 'esflibiiñJúfídicamente ¡!¡:.mr.Q!mP.P.§,
que la sociedad realmente es, a pesar de cómo la represente el dis- A 1m de mostrar que el problema no se reduce a unos cuantos
curso jurídico. Pero, así, difícilmente se puede averiguar cómo es casos que pueden parecer excepcionales, analizaremos la cuestión
el propio derecho, cuestión cuya importancia sólo puede ser puesta recurriendo al método del derecho comPl1!:¡¡.d~! que nos permite apre-
en duda si se piensa que la única función del derecho es difundir ciar la diferencia entre vanáS'falllihas jurídicas',!8 Revisaremos la
las ideologías dominantes. Nosotros pensamos que hay que comen- forma en que se define la propiedad en la tradición del common law
zar por reconocer que dentro del sistema jurídico mismo puede ha- (surgida en Inglaterra y vigente en casi todas las ex colonias britá-
cerse la diferenciación entre forma y contenido, y que esta dicoto- nicas) y sus diferencias con el sistema del derecho civil, que surge
mía puede ser vista cuando se distingue el conjunto de normas que de la tradición romanogermánica, predomina en gran parte de Eu-
componen una institución del conjunto de categorías a través de las ropa occidental y forma un iIlgrediente fundamental del sistema con-
cuales tales normas aparecen expresadas en los textos legales, re- ceptual del derecho privado en México y, en general, en América
I glamentarios, etcétera. No se trata de una simple sutileza, sino de Latina, Nos proponemos identificar las diferencias que existen en
dos planos de la cuestión jurídica que son analíticamente distintos las categorías mediante las cuales se expresan las normas relativas
y que deben diferenciarse, sobre todo ahí donde hay una diferencia a la propiedad en paises en los que el contenido normativo de la pro-
\ entre lo que el derecho es y lo que los textos dicen que es, y donde piedad privada es el mismo. Más que referirnos a los textos legales
iesa diferencia distorsiona la percepción que tienen los actores so- mismos, veremos las definiciones predominantes entre los juristas,
i ciales, en una situación dada, acerca de la situación jurídica en que Antes de entrar al análisis de dichas diferencias, debemos se-
se encuentran. ftalar un rasgo común a los trabajos de los juristas de ambas tra-
En las páginas que siguen, nos proponemos mostrar que las ca- diciones, esto es, la tendencia a aislar el análisis de las instituciones
tegorfas deld(sr.;wso jurfdico no son predeterminadas or íos 'eÓn- jurídicas de lo que Renner llama las 'dos provincias vecinas' de to-
leñ7iIosnormativos'queexpl'ésañ":' s e , es conteni os pueden da norma jurídica; a saber: la génesis histórica de la norma, por un
~"sef1OiiñiiIad¡js' iieruversasm.meÍ"as, y esta diversidad resulta en mu- lado, y su función social, por el otro (Renner, 1949:54). Al estudiar
h-____--'c"'h~o"'só_"'
ca...s'-'o"'-
s sociológicamente importante. En los tres primeros ca- la institución jurídica de la propiedad como algo en sí mismo. los
pítulos vimos algunos ejemplos de esto. En el caso de la Ley Ge- juristas se han marginado de las principales corrientes de investi-
neral de Asentamientos Humanos, la retórica de su texto (que daba gación del resto de las ciencias sociales.
lugar a una idea errónea sobre su verdadero contenido normativo) La diferencia más importante, en materia de propiedad, entre
fue uno de los factores de la movilización empresarial en su contra. la tradición del common law y la del derecho civil es precisamente
El conflicto polltico giraba más en torno a la concepci.ón de la pro- la forma de definirla. Debido a las condiciones históricas particu-
p¡eqa4.AüeeaHlI'·.aba;;=-cl~déTa' TéYiji- sij - eXpoSiCiÓII 01. lares en que evolucionó el derecho privado en Europa continental,
riíótivos) que a las normas a las que sometía la propiedad miswa. relacionadas con la necesidad de un marco sistemático!9 y con el pe-
Eii'!rca¡¡otle"!osCfflíficltdo"Mie'pllI ticlpael~¡f !ññ\06!lfáifá,pl!<:!.i,
18 Con la expresión 'familias jurídicas' se designa las grandes tradiciones ju-
lQ,o~..apj;eaar que, oesife el punto' dnÍsta:cré sír confeiirao~iiOrma;;. rídicas de la historia mundial: el common law, el derecho islámico, la tradición romano-
tiyO, ~eprodu9ía en realidad una situaéión jlIr!d~ca ,,-qllivall'nl~SI!_ germánica, etc. (David y Brierly, 1978.)
mllCb.~ sentidos a 111 cOIju¡hmente Ilafuada'pléna propiedad', e in- 19 Como dice Otto Kahn-Freund, "el axioma de que el derecho es un sistema
cluso con mayores ventajas para'sus titúlárés;'¡¡"iiesarde qneios con· lógico, autosuficiente, comprensivo, sin 'fallas', surgió en Europa continental como
fusas textos a través de los cuales se expresaba no lo reconocían. una respuesta a las necesidades del servicio civil del Estado [... ] El rígido marco de
conceptos jurídicos positivos, hechos para unificar la administración, también fa-
El contenido normativo de esa figura dio a los habitantes de la Uni- cilitaba la operación y la supervisión del derecho por un servicio civil administrativo
dad Nonoalco-Tlatelolco una protección jurídica mucho más am- y judical que estaba disperso en grandes extensiones geográficas y, al mismo tiempo,
,plia que la que tuvo cualquier otro sector de los damnificados del sujeto a un control centralizado" (Kahn-Freund, 1949: 12).
 218 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO EL DERECHO COMO CONDICIÓN DS LA PROPIEDAD 219

so de la herencia del derecho romano, 'la' propiedad es vista como A fin de no abandonar nuestro objetivo primordial, que es exa-
un fenómeno jurídico unitario y comprensivo, como un derecho del minar las categorías mediante las cuales se expresa el contenido nor-
individuo que comprende un cierto número de facultades que inte- mativo de la propiedad, nos concentraremos en dos puntos de de-
gran un todo coherente. ( bate en torno a la concepción de esta institución en el derecho civil:
Es, por otra parte, una concepción que reÚne la definición ju- la pertinencia de concebir la propiedad como una relación persona-
rídica con la visión politicoideológica liberal de la propiedad pri- I cosa y la posibilidad de identificar cada una de las facultades que
vada. Su formulación más célebre es la del artículo 544 del Código \ 'componen' el derecho de propiedad.
Civil francés (1804), mejor conocido como 'C~2.!:'!.l!I!!!!eón', se- Efectivamente, a pesar de que, en el campo de la filosofía , la
gún el cual la propiedad es ":': el derecho de gozar y disponer de lllS p 'opiedad privada aparece definida desde Kant como una relación
cosas deJa manera lIláubsoMa, é15ñlítl"que fI6-«-haga-lIeéll\lS social (Córdova, 1978:XXIX), en los manuales de derecho civil exis-
unuSQúohibido por la ley o los reglamentos ".-Eriado·iñas sonoro te todavía en nuestros días una tendencia a definir la propiedad co-
de este texto no es la definición del'cónteñido' del derecho de pro- mo una relación entre el propietario y el objeto de la propiedad. Vi-
l' piedad, asunto que se deja abierto a lo que dispongan 'las leyes y sión que refleja con nitidez la ideología individualista con que está
reglamentos',20 sino la afirmación de su carácter 'absoluto'. El pa- vinculada, esta definición de la propiedad se refiere a lo que ocurre
rentesco entre esta definición y la Declaración de los Derechos del en la esfera del individuo e ignora la relación que surge entre él y
Hombre y del Ciudadano (1789), que consideraba la propiedad co- otros individuos a partir de su derecho a excluirlos del uso de la co-
mo un derecho inviolable y sagrado y como un 'guardián de la li- sa que la propiedad significa. Esta disociación entre el propietario
bertad individual', es demasiado conocido para insistir en él. Lo que , y los no propietarios es facilitada por la forma en que se sistema-
queremos señalar es que las categorías que dan cuenta del conte- tizan las diversas instituciones del derecho privado en los tratados
nido jurídico de la institución de la propiedad son las mismas que de derecho civil. El contrato, por ejemplo, es estudiado por sepa-
la proclaman como uno de los derechos del hombre. rado de la propiedad, con lo cual el carácter complementario que
Las connotaciones ideológico-políticas del Código Napoleón son \ estas dos instituciones tienen en una economía de mercado nunca
a tal grado inseparables de su función como texto jurídico que ha- , aparece con claridad. Una formulación típica de la propiedad pri-
blar sobre la propiedad en la tradición del derecho civil trae apa- \yada como un asunto individ~al es la del jurista 1><:1¡¡"-h ~,,:khuis,
rejado siempre discutir los postulados del liberalismo como doctri- llara qUIen la ley ve la "propiedad como una relaCión de podeY"en-
..,- - - - - -1016, Quienes rechazan éstos, simplemente están fuera de esa tradición. tre el .Q!l.l!fiO y la cosa que le pertenece, lo que lo coloca en posicióp
El debate gira en Jorno al caQícter•.al¡soluto d~opiedadllliYa­ <le,Jograrun mejor --ºesarrollo de_su personalidad" (Beekhuis,
da, esto. es, a la definición de sus límites, peronunca en torno a su 1972:8). Uno no puede dejar de preguntarse qué significa el
.existencia misma';-2}--- - ...-,.- _." -,"- . - - --- -----,.' 'desarrollo de la personalidad' en el caso de las grandes corpora-
-- .;>" '. -

ciones (públicas y privadas) que ejercen la propiedad de inmensos

20 Casi dos siglos después, el contenido de los derechos de los propietarios pri-
vados sigue siendo modificado por leyes y reglamentos. Las prohibiciones y las car-
recursos económicos; pero, para efectos de nuestro argumento, lo
gas que éstos han venido fijando complementan la determinación del contenido nor- importante es sefialar que esta visión de la propiedad como una re-
mativo de la propiedad. La definición del Código Napoleón es, en este sentido, una lación persona-cosa no ha sido aceptada por el conjunto de los ju-
definición a medias, ya que ella misma nos remite a otras normas jurídicas, que bien ristas de la tradición del derecho civil. A dicha concepción se ha
pueden modificar dicho contenido. Este carácter abierto de la definición -es decir, opuesto como objeción el que las relaciones jurfdicas, para que sean
su aspecto de indefinición- es 10 Que ha hecho posible su perdurabilidad.
21 Es interesante observar que, aun entre muchos de los modernos Iratadistas
del derecho civil, existe una resistencia a enfrentar las corrientes críticas de la pro- tión que trasciende el mundo de los abogados. Además, actualmente se plantea en
piedad privada. Por ejemplo, el jurista catalán F. Puig Peña incorpora en su análisis una forma limitada: mantener o abolir la propiedad privada de los medios de pro-
las teorfas de pensadores tan disímiles como Grocio, Rousseau y Ahrens, pero se re- ducc~ón" (Carbonnier, 1969:92).Este autor parece ignorar los debates que, en su
húsa a resei'l.ar aquellas "utopías que negaban todo fundamento a la propiedad y cu- propIO país, se desarrollaron en los afias sesenta sobre la nacionalización del suelo
yo propósito era (sic) por lo tanto abolirla" (Puig Peña, 1972:59). Desde una pers- urbano (Grannelle, 1975 :153-155) lo cual da una idea de la marginalidad de los ci -
pectiva pretendidamenle posHivísta, otro tratadista, el francés Jean Carbonnier, elude vilistas. ya no digamos en tomo al debate sobre la propiedad privada , sino incluso
la cuestión de la abolición de la propiedad privada diciendo que' 'ésta es una cues- en relación con los análisis de la propiedad urbana en las ciencias sociales ,
 220 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO EL DERECHO COMO CONDICIÓN DE LA PROPIEqAD 221

" tales, tienen que establecerse entre sujetos capaces de asumir d~re­ casos, se ha tratado de deterntinar la correspondencia entre el con-
chos y obligaciones. Un objeto no puede ser parte de una relación junto de actividades que el propietario despliega, por un lado, y los
jurídica en el mismo sentido en que una persona no puede tener de- derechos que está ejerciendo en cada una de dichas actividades, por
\ rechos y obligaciones hacia un objeto. Conste que no se trata de un el otro.
¡ debate sobre el contenido normativo de la propiedad, sino sobre la Esto resulta importante para el estudio sociológico de la pro-
I forma de definirla. piedad. El funcionantiento en la práctica de la institución de la
Un segundo tema de discusión se refiere a la posibilidad de in- propiedad privada no implica, por lo general, el ejercicio de todos
dividualizar cada uno de los derechos específicos que componen la los derechos de que es titular el propietario. Un análisis socio-
propiedad. La forma tradicional de resolver esta cuestión es recu- lógico de este tema requiere una formulación clara de los derechos
rrir a la definición, proveniente ,"del de~~o rE!JlWlQ. de tres que efectivamente se ejercitan en el funcionamiento cotidiano de la
'1 'atributos' de la propiedad: 22 utenl1l"'(elderecho a usar la cosa); propiedad en distintas situaciones sociales. Por citar sólo un ejem- I
I fruendi (el derecho a obte,l!~I1iüios de:ii!Iii);y übutelli1J.J~::aerecno plo, diremos que, para quienes son propietarios de la vivienda en

¡\ a'abúsar'dH¡j'miSiñaj.23 Si bien esta clasificación de los OeTechos

de la propiedad";¡gÜe siendo de uso muy generalizadci, _!!!-~s
que habitan, el derecho de 'usar la cosa' es objeto de un ejercicio
cotidiano, pero sólo hasta el momento en que tienen acceso a otra
llnli. ~(mceptuali~ción que haya sido \1ná1!ime1I\~1Jt.e !-!c~l?t\!da" pe opción habitacional y dan su primera vivienda en arrendamiento.
hecho, desde la segunda mitad del siglo :1{.IX flKJe9!ii!~\!<!!LPor la Se trata de dos tipos de relación económica vinculados directamen-
escuela pandectista de {\lew<!nia, que vela en la propiedad 'un te al ejercicio de dos derechos específicos, que pueden aislarse uno
'dominio abstracto' que se manif~staba en un número ilimitado de
1,

del otro, al menos en el análisis. Desde el punto de vista metodo-

I derecnós. 24 Una crítica posterior a la clasificación 'romanista' se re- lógico, es más importante poder definir estos dos derechos y la co-
'1 fiere a la arbitrariedad de sus conceptos como referentes de acti_ rrespondencia de cada uno con determinadas relaciones económi-
vidades y procesos económicos. Así, René David y J ohn Brierly se- cas que contar con una definición general de la propiedad.
','1 ñalan que resulta "arbitrario agrupar bajo el encabezado 'usus' el Para poder estudiar los efectos sociales de las transformaciones
derecho a hacer uso de una cosa (vivir en una casa) y el de admi- del régimen jurídico de la propiedad, es necesario identificar con pre-
',\ nistrarla (mandar hacer reparaciones)" y añaden: "¿no es también cisión los cambios que van sufriendo los diversos derechos de los
arbitrario agrupar bajo el encabezado 'abusus' prerrogativas tan di- propietarios. El problema fundamental de esta búsqueda, en la tra-

·"l-i ----, versas como el derecho a destruir la cosa en sentido material y el

derecho a disponer de ella alienándola?" (David y Brierly, 1978:32).
dición del derecho civil. es que esos derechos son conceptualizados
a partir de la noción de la propiedad como una entidad homogénea.
l Conviene señalar que los juristas no han sido los únicos en tra-
tar de identificar los elementos que componen la propiedad. Mu-
En ello reside la diferencia más importante entre la definición ci-
vilista de la propiedad y la del common law. En este último, no exis-
chos autores se han propuesto la misma tarea desde perspectivas dis- te "una definición fija y redondeada de la propiedad" (Kahn-Freund,
ciplinarias tan distintas como la filosofía (Becker, 1977), la economía 1949: 15). El carácter comprensivo de dicha definición fue, como he-
neoclásica (Denman y Prodano, 1972) y el análisis de las políticas mos dicho, parte del proceso de sistematización del derecho en Eu-
públicas en materia de suelo urbano (Ratcliffe, 1978). En todos esos ropa continental. Esa sistematización venía a resolver un problema
que en Inglaterra había sido resuelto varios siglos atrás: la creación
de un orden jurídico uniforme. Todavía a fines del siglo XVIII, la
22 Esto no significa que tales atributos de la propiedad hayan sido identifica-
dos así en la Roma antigua. Se trata de una invención de los juristas 'glosadores'
consolidación del estado nacional en el continente se veía bloquea-
de la edad media (Lawson, 1958:8). da, en el terreno del derecho, por un panorama caótico de órdenes
23 La palabra 'abusar' resulta un poco fuerte para la sensibilidad moderna, de jurídicos regionales (idem:21). Ese caos no existía en Inglaterra, que
modo que normalmente es sutituida por 'disponer'. contaba ya con un orden jurídico uniforme. La adaptación de éste
24 Para un recuento de esta teoría, véase Puig Peña (1972:51). Siguiendo esta
a los requerintientos del desarrollo del capitalismo no tuvo lugar,
posición, Renner dice que hacer la "disección de la propiedad en poderes individua-
les" sería tan absurdo como "disolver el derecho a la libertad personal en: la liber- como en Francia, a través de la codificación, sino a través de la mo-
tad de dormir, tomar un paseo, hacer el signo de la cruz", etc. (Renner, 1949:82.) dificación de los contenidos normativos de las instituciones econó-
 222 LA CIUDAD. LA PROPIEDAU PRIVAllA y EL DERECHO EL DERECHO COMO CONDICiÓN DE LA PROPIEDAD 223

micas Jundamentales (las corporaciones, el contrato, la prol'jed,ad). titulares de diferentes tipos de derechos (ambos denominados pro-
, Mientras que en Francia la Revolución trajo consigo una reformu- perty rights) sobre la misma casa.
lación de las categorías jurídicas de acuerdo con la ideolog!a triun-
fante, en Inglaterra, los nuevos contenidos normativos fueron es-
\ tablecidos sin modificar las categorías jurídicas tradicionales, muchas
I
I Con el uso de estas técnicas de fragmentación, se crea una va-
r!edad de derechos (interes/s) de propiedad. Así, debido a que va-
nas personas pueden ser duedos de la misma cosa de diferentes ma-
1de ellas nacidas del feudalismo. I neras, el objeto de la propiedad, para los juristas ingleses, no es la
As!, el punto de partida del análisis de! régimen de propiedad
en el common law es la existencia de una pluralidad (un 'haz') de 'I cosa misma, sino el 'interés' del que es titular cada una de las per-
sonas. La doctrina trata ese interés como una 'entidad abstracta'

I
derechos,25 más que una definición unitaria de la propiedad. En el
lenguaje del common law ni siquiera existe una expresión equiva- l cuya naturaleza y contenido (en cuanto derecho subjetivo) no son
objeto de una definición dada de antemano, sino que se determinan
1) lente a 'la propiedad'. La frase the institution ofproperty, que sería a partir de los intereses de otras personas sobre el mismo predio.
en cierto modo equivalente, es más bien ajena a la literatura jurí- El resultado es un régimen de propiedad notablemente flexible y com- 1,I
dica y aparece, sobre todo, en los análisis del campo de la filosofía plejo (Lawson, 1951).
11 polftica; lo cual equivale a decir que, en contraste con la concepción Cuando se compara con este sistema, la concepción de la tra-
del derecho civil, la discusión politicoideológica de la propiedad y ~ición civil resulta rudimentaria y rígida. Y aunque estos rasgos han
su análisis jurídico están, en la tradición del common law, total- s!~o exagerado.s por los jurístas ingleses que han emprendido el aná-
mente disociados, como veremos más adelante. lISIS c0':llparahvo de ambos sistemas,28 resulta claro que la frag-
De lo que se trata en los manuales jurídicos no es de defin;, en mentaclón de los derechos de propiedad en la tradición civil ha sido
Iforma universal los derechos de el propietario, sino de explicar có-
mo distintas personas pueden tener derechos de propiedad sobre un
posible como una excepción a la idea ori¡¡jnal de la cual se parte,
más que como un desarrollo de la misma. 29 Los derechos reales
, mismo objeto (por ejemplo, un predio). Existen varias técnicas de distintos a la propiedad (el usufructo, el uso, etcétera) son " desmem-
las que resulta esta fragmentación. Por ejemplo, mientras que, en bramientos" de ésta e incluso existe un prinCipio de acuerdo con el
la concepción civil, la propiedad es un derecho perpetuo, el com- cual esos d~rechos existen e~ número limitado (numerus clausus),
mon law permite 'escalonar' en el tiempo diferentes derechos a tra- lo cual slgmfica que los partlculares no pueden crear (inventar) de-
vés de la noción de estates. Es frecuente que, al comprar una casa, rechos reales que no estén previstos en la ley.
it-- - - - _Io gueen realidad se adquiere es un estate por determinado tiempo, Ahora bien, la observación de esa diferencia no debe llevarnos
se reconoce que, mientras dura ese estate, hay alguien que conserva a aómitir que ias categorías de; common iaw son la mejor manera
un 'interés futuro' sobre esa misma casa. de representar los contenidos jurídicos que expresan. Muy cerca de
Por otra parte, la técnica del/rust hace posible la distinción en- esa concepción, el jurista inglés F. H. Lawson afirma, sobre el sis-
tre el 'interés de beneficio'26 y los derechos de administración de tema conceptual del régimen de la propiedad, que' 'los diversos con-
ciertos bienes. Finalmente, la idea típicamente feudal de tenure27 se
utiliza para sedalar, en la relación casero-inquilino, que ambos son . 28 .No puede &:jar de mencionarse que en este caso también está presente la eter-
na rIvalIdad franco-mglesa. Y, por ella, los juristas ingleses han dicho algunas cosas
q~e los juristas franceses 'críticos' nos revelan hoy con la mayOr solemnidad. Por
2S El término juridico que se utiljza para englobar a las diversas clases de de- eJem~lo "hasta la publica:ión del ~ódigo Civil Alemán en 1896, ella (Francia] tuvo
rechos es el de interests. prácticamente el monopolio mundial en el mercado del derecho privado. Su código
26 En inglés beneficial interests, que con frecuencia consiste en recibir parte de tenía una forma atractiva, estaba escrito en francés, era, o parecía ser. fácil de en-
las ganancias que se obtienen de la gestión de determinados bienes. tender; parecía católico, en el verdadero sentido; era secular .sin ser irreverente. y
27 En la estructura piramidal de la sociedad feudal, nadie, excepto el rey, po- democrático sin ser revolucionario. En suma, de acuerdo con el credo delliberaÚs-
día considerarse ,pleno propietario de la tierra que poseía. Sobre cualquier pedazo mo del siglo XIX, proporcionaba en capítulos y versículos, las cláusulas fundamen-
de tierra, coincidían los derochos de quien la cultivaba con los de aquellos que, por tales fel contrato social" (Amos & Walton, 1957:4-5).
encima de él, tenía algún título respecto de la misma tierra. This principie. Ihal o • • 9 ~éase no obstante eJ alegato de Beckhuis (1972:11) en el semido de que el
man does not own land buI merely holds i/ as tenant. ei/her directly or indirectly fideicomiSO en Europa continental permite la misma flexibi1idad que la técnica de
oi the ero",". ir the doctrine oi tenure (Harwood, 1975:7). los estates en el common law.
 224 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y El DERECHO EL DER.ECHO COMO CONDICiÓN I>l: LA PROPII:.OAD 225

ceptos tienen [... ) cuando son correctamente interpretados, una ne- Lawson antes transcrito. Dichos conceptos se refieren a 'entidades
cesaria relación con los hechos económicos de la vida real, pero una abstractas' que son parte de un 'juego que existe por sus propios
vez creados y definidos, parecen moverse entre ellos mismos con- propósitos'. Se trata de un juego de categorías que puede desvin-
forme a las reglas de un juego que ex.iste por sus propios propósi- cularse de la ideología liberal presente en la concepción del derecho
tos" (Lawson, 1958:79). He aquí dos ideas cruciales. La primera es civil. En este sentido, el sistema conceptual del common law "es mu-
la supuesta relación entre los conceptos jurídicos y los hechos eco- cho más cercano al espíritu extremo de la jurisprudencia positivista
nómicos, que es una pretensión análoga a la que encontramos en de Europa continental que la doctrina legal vigente en el propio con-
la economía política en el sentido de que el derecho 'expresa' las tinente" (Kahn-Freund, 1949:19).
relaciones económicas. Pero una cosa es aceptar que la flexibilidad Efectivamente, los juristas de la tradición del common law ex-
del aparato conceptual del common law permite que los contenidos presan. su apego, o eventual desapego, a la ideología de la propie-
normativos se adapten con facilidad a los cambios ocurridos en la dad pnvada al margen del análisis propiamente jurídico. En la tra-
esfera de las relaciones económicas y otra muy distinta el afirmar dición civilista, es indispensable poder hacer compatibles, en el
que esos conceptos legales constituyen una fiel representación de di- mismo esquema doctrinario, la legitimidad de la propiedad privada
chas relaciones . Un ejemplo de esta falta de correspondencia entre y las facultades del poder público para restringirla. Incluso en nues-
los conceptos jurídicos del common law y la realidad económica a tro país, la doetrina del artículo 27 constitucional responde justa-
la que aluden es la idea de tenure, que sin duda es una analogía útil mente a esa preocupación. Preocupación que no ex.iste en la cultura
para comprender una forma particular de coexistencia de derechos del common law. Una pequeña muestra de esto son las palabras de
de propiedad; pero a nadie se le ocurre sostener que sirve para de- Robert Megarry, autor de uno de los tratados más respetados en el
finir la naturaleza económica de la relación casero-inquilino. Como mundo anglosajón, sobre el tema de la expropiación: "Para mí la
dice Michael Harwood, "lo primero que hay que enseñar a un alum- expropiación es como un castigo de Dios: hay que esperar hasta que
no que estudia el régimen de la propiedad es la doctrina del tenure. la horrible cosa acabe de pasar para luego tratar de encontrar el mo-
Lo segundo es que carece de importancia" (Harwood, 1975:7). do de evitar sus desagradables consecuencias" (Megarry, 1947:93).
Más aún, esta misma idea de tenure se utiliza tanto para una En el extremo opuesto, el jurista de filiación anarqnista Michael Har-
relación inquilinaria de corto plazo como para la 'compra' de un wood, autor de un libro de texto sobre el mismo tema coloca en la
derecho de larga duración (/easehold) por, digamos, 60 u 80 años. primera página la siguiente dedicatoria: "Al robo".
De hecho, no ex.iste en este sentido una clara línea divisoria entre De todo lo anterior, se des prende que las categorías mediante
II-- - - -- 'I"a"-c""'a""te'""
goría de los inquilinos y la de los propietarios de la vivienda las cuales se define l¡¡·propiedad privada en las dos tradiciones ju-
que ocupan'o y es el caso que los herederos de quienes hoy son cla- rídicas más importantes del mundo occidental son sumamente di-
sificados como propietarios de su vivienda muy probablemente ten- versas, aunque el contenido jurídico de esa institución pueda ser bá-
drán que volver a comprarla al cumplirse el plazo del/easehold. 31 sicamente el mismo. Desde el punto de vista de la función normativa
Pero en el sistema conceptual de la propiedad del common law del derecho (pero sólo desde ese punto de vista), tales categorías son,
no es tan importante el que dichos conceptos tengan significados eco- por lo tanto, hasta cierto punto irrelevantes. A esto, que parece ab-
nómicos claros. La razón está en la segunda parte del párrafo de surdo, se ha llegado también en el campo de la teoría del derecho.
Nos referimos al trabajo de A1f Ross (1961), quien, a partir de una
comparación entre el término 'propiedad' y algunas palabras que
30 Véanse Partington, 1975:104, y Arden, 1978:23.
31 Esto ha ocasionado en Gran Bretalia uno de los conflictos sociales más in- expresan el pensamiento mágico en sociedades primitivas, concluye
teresantes sobre la propiedad y la vivienda. En la década de los años cincuenta, en que "las normas jurídicas concernientes a la propiedad pueden, sin
varias ciudades se vencía el plazo de muchos leaseholds, en barrios obreros, de vi- duda, ser expresadas sin necesidad de usar esta palabra". (Ross,
viendas que habían sido 'compradas' un siglo antes. Ante el peligro de que los he- 1961 :25).32
rederos de los habitantes tuvieran que devolver sus casas a los herederos de los pro-
pietarios (IDndlords) originales, sobrevino una reforma legislativa que, no obstante
haberse dado en el contexto de un gobierno laborista, no pudo evitar que los ocu- "El autor seliala que, para lograr estO, "habría que formular un gran nú-
pantes de esas viviendas tuviesen que volver a comprarlas. Véase Stewart, 1980. mero de normas, que liguen directamente las consecuencias jurídicas indlviduales con
 226 J,.A C IUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y El. DERECHO EL DERECHO COMO CONDICJÓN DB LA PROPIEDAD 227

El fundamento de esa afirmación es que la palabra propiedad jurídico para poder observar su contenido, tarea Que no es otra co-
sirve sólo como una téenica de presentación ya que, con el auxilio sa que la interpretación jurídica.
de la lógica deóntica, puede decirse que se trata de una palabra "sin
sentido, sin referencia semántica alguna" (ibid., 29). Aun asi, Ross EL RÉGIMEN JURíDICO DE LA PROPIEDAD
indica que el uso de eSla palabra sigue siendo útil como "simplifica· Y LAS PRÁCTtCAS SOCIALES QUE LO PROtJl!CEN
ción sistemática" de un conjunto de normas jurídicas.
Dijimos Que una investigación sociológica de la propiedad no pue·
de dejar de considerar el contenido jurídico de la misma. Insistimos
Corresponde a la ciencia jurídica, en úlüma instancia, emprender este
pnll.'eso de !iimplificación,33 pero esta tarea ha sido en gran medida an-
en que el derecho de propiedad no es sólo una manera de designar
ticipada por el pensamiento precientífico. La noción de [que existen] las relaciones de propiedad sino, sobre todo, una manera de restrin·
cienos derechos subjetivos tomó forma en una etapa temprana de la gir o ampliar la protección estatal de los intereses de los sujetos de
historia, Es posible. por supuesto, llevar a cabo una simplificación sis- dichas relaciones. A lo largo del presente libro, hemos tratado de
temdtica en más de una manera y esto explica por qué las categorfas mostrar la pertinencia de esta propuesta a través del análisis de cier-
de los derechos varían de un sistema jurfdico a otro. aunque esta cir- tos procesos sociales urbanos. A continuación nos limitaremos a ha-
cunstancia no refleja necesariamente una diferencia correlativa en el cer algunas reflexiones a este respecto.
l I
derecho vigenle (Ross, 1961:30-31, cursivas nuestras). Hoy en día, es común entre 10 juristas sellalar Que ya no existe
la propiedad sino diversos regímenes de propiedad . Efectivamente,
Con todo esto no estamos tratando de decir que la sociología si se comparan los derechos y las restricciones de la propiedad in-
jurídica deba desechar por irrelevantes las categorías del discurso telectual, la propiedad minera y la propiedad agraria (en nuestro país
jurídico, ya Que, como vimos en anteriores capitulos, pueden llegar con sus dos modalidades, la propiedad individual y la de los nú-
a tener gran importancia política. En nuestro país, el caso más no- cleos de población), por citar sólo algunas, se hace evidente que ca-
torio a este respecto es el de la definición de la propiedad incor- da una de eIlas constituye un régimen en el que el contenido del de-
porada al texto del artículo 27 constitucional. Lo único que afir- recho de propiedad es distinto al de los demás regímenes. Para nadie
mamos (y Que se ve corroborado tanto desde la perspectiva del es una novedad, a estas alturas del siglo xx, Que la pretensión de-
I derecho comparado como desde la de la teoría del derecho) es Que
¡ . , . - - - - - 'lI:>O !:lay ena n!!cesana correspondencia entre los contenidos norma-
cimonónica de 'plasmar' el orden jurídico en unos cuantos códigos
se estreIlaría contra las realidades del Estado contemporáneo, en el
II!
In 1
I
tivos y el modo en Que éstos se expresan en el discurso jurídico. Es q~e la fragmentación de la vida social y los continuos cambios po-
lítiCOS dan como resultado un orden jurídico también fragmentado
peligroso, pues, creer Que las instituciones jurídicas sen 10 Que los
,
11 1
lextos jurídicos dicen Que son. El derecho, como objeto sociológi- y cambiante. Esto no significa Que las leyes carezcan de importan-
co. tiene la particularidad de explicarse a sí mismo, yeso parece aho- da o que los procesos legislativos hayan dejado de ser la fuente más
rrar a quien 10 estudia el trabajo de averiguar 10 que realmente es. significativa de normas jurídicas generales en el Estado contempo-
Pero, a menos Que uno piense Que los hombres de carne y hueso ráneo. Quiere decir, simplemente, Que hoy en día las normas que
que hacen el derecho (eso que suele llamarse con el nombre mítico componen un orden jurídico no son sólo las que están incorporadas
de 'el legislador') poseen la verdad y en él la depositan, tiene que en leyes y códigos, ya Que existe una gran cantidad de ordenamien-
tomar en serio la tarea de 'descodificar' las calegorías del discurso tos, con diverso grado de generalidad, Que surgen de la gestión gu-
bernamental y cuya vigencia tiene muchas veces efectos sociales más
los hechos jurídicos individuales" (Ross. 1%1:25). Es decir, tendrfan que indicarse palpables Que los de aQuéIlas.
lodos los actos mediante los cuales se adquiere la propiedad y todas las con~uen­ En nuestro país, el prestigio de que goza la ley en el sistema po.
tlas jurídicas que implica su titularidad y las diversas formas de su ejercicio. Iít~co acentúa el contraste entre las normas generales de la legisla-
13 Bobbio apunta. en el mismo sentido, Que "la juri$prudencla ~ en gran par-
clon y las menos generales de reglamentos y actos administrativos
It: el a nálisis de un len,iZuaje casi técnico. organizado en un universo de discurso ca~i
sistemático, con el fin de volverlo cada vez más técnico y sistemático" (Bobbio. de diversa índole. Frecuentemente, las leyes constituyen un espacio
1966:21). en el que se expresan programas gubernamentales o se sistematizan
 T

228 I.A C IUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL Dt:R EC HO El.. OERECHC COMO CONl>ICIÓN UF. LA PROPIEDAD 229

normas que se originan en otras instan~ias. Dentro de nuestra c?l- piedad de dichas viviendas es objeto de una regulación que emana
tura poUtica, se considera sumamente Importante el que las pno- de los propios organismos. Incluso llega a darse el caso de que sur-
ridades y las mismas concepciones que orientan a los programas gu- jan nuevos regímenes de propiedad cuyos elementos normativos no
bernamentales aparezcan 'consagradas' en la ley. Hemos visto en el están previstos en las leyes y que son resultado de la práctica ad-
capítulo primero que la legislación sobre planeaci6n tiene como fun- ministrativa. Otra vez el mejor ejemplo es el de los certificados de
ción poUtica primordial el hacer oficial la doctnna del gobIerno en participación inmobiliaria.
turno en materia de planeación. Como el resultado de esto es que Ante esta producción normativa que resulta de la práctica ad-
algunas leyes tienen, al menos en parte, un carácter mer~ente de- ministrativa y que tanto se aleja del modelo jurídico fundado en la
clarativo (esto es, una fuerte dosis de retórica) se te~mIDa por .re- legislación que heredamos del siglo XIX, no es de extrañar que
forzar en el terreno académico, la noción muy propIa del sentIdo muchos sociólogos (portadores, sin saberlo, de ese modelo) tiendan
comú~ , según la cual el derecho (erróneamente identificado con el a identificar las normas juridicas con las prácticas que las produ-
texto de la ley) 'está bien, el problema es que no se cumple'. cen. Cuando Topalov dice que las relaciones "jurídicopolíticas" de
Igualmente, vimos que el texto de la Ley General de As~nta­ la propiedad sea el resultado de un conjunto de prácticas politicoad-
mientos Humanos constituye la expresión no sólo de una sene de un momento dado, en las prácticas efectivas de los aparatos del Es-
normas jurídicas sino también de una serie ~e .ideas acerc~ de los tado" (Topalov, 1984:36), está haciendo una observación aguda, por-
problemas urbanos y, sobre todo, acerca de SlllUsma; es deCIr, acer- que está apuntando al lugar donde realmente se produce el derecho,
j ca de c6mo la propia ley "regula" la propiedad urbana con el pro- pero al mismo tiempo está confundiendo éste con la práctica social
I pósito de garantizar su 'función social'. Ese ordenamiento s~ pre- que 10 produce. El origen del error es pensar que el derecho está en
senta a sí mismo como una redefinición del régimen de la propIedad un texto (el Código Civil, por ejemplo) o que el derecho es ese tex-
urbana, pero el análisis de su contenido normati~o y ~e sus .ante- to; la consecuencia de dicho error, en el análisis, es que se diluye
cedentes nos lleva a la conclusión de que las modIficaCIones mtro- la diferenciación entre lo jurídico y lo político, a causa de la con-
ducidas por dicha ley a la propiedad urbana son mucho !Denos fusión entre el acto que produce la norma y la norma misma. Para
importantes de lo que parece si uno atiende sólo a la retón~ .del nosotros, se trata de una distinción de fundamental importancia,
texto. En realidad, las normas en las que se establecen los hmttes puesto que la norma, una vez producida por una práctica (política
y condiciones del uso del suelo y, en esa. medida, se define.el alcance o administrativa) esto es, una vez en vigor, es un referente de fu-
~-----QdlCc,¡.1d~efillr;ee~cho de propiedad en esta matena no están conterudas en las
leyes sino en los planes de desarrollo urbano m!smo~. Por l? t~nto,
- turas prácticas y, en condiciones normales, es un condicionante real
de tales prácticas. Es decir, el hecho de que el régimen jurídico de
es en dichos planes donde hay que buscar la funCIón SOCIal que la propiedad sea el resultado de un conjunto de prácticas políticoad-
la propiedad tendría que cumplir conforme a derecho. Es cierto que ministrativas dispersas e inconexas no hace irrelevante, sino sólo más
la leyes el fundamento y el límite de lo que los planes pueden vá- complejo, el análisis del contenido de las normas que componen di-
lidamente disponer acerca de la propiedad del suelo; pero el hecho cho régimen.
es que el contenido de los planes puede tanto restringir como am- Hablar de 'lo jurídico-político' como si fuera una unidad, como
pliar la esfera de acción del propietario, y, por tanto, la 'función si derecho y política fueran lo mismo, no sólo induce a errores en
social' de éste no puede garantizarse desde la ley. la comprensión del papel del derecho sino también en el análisis de
Además, la legislación en materia de planeación de 10.5 asenta- los propios procesos políticos. Cuando uno observa que muchas de
mientos humanos no regula toda la propiedad urbana, SIDO, fun- las movilizaciones sociales en tomo a problemas urbanos tienen co-
damentalmente, los derechos que se ejercen en la producción o la mo objetivo la reforma o la derogación de una ley, o la reglamen-
transformación del espacio urbano. Existen otros procesos urbanos tación o el reconocimiento de un derecho, no puede pensar que sus
en los que la cuestión de la propiedad juega un papel central y en protagonistas son siempre guiados por una especie de fetichismo del
los que dicha legislación no tiene aplicación. alguna. Uno .de ellos texto legal. Muchas veces, los cambios jurídicos que resultan de ta-
eS la adquisición, uso y disposición de las VIVIendas constrUIdas por les movilizaciones constituyen transformaciones objetivas de las re-
organismos públicos. Como vimos en el capítulo tercero, la pro- laciones sociales (en las que el derecho es objeto de la lucha polí-
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230 U\ CI U D A D . LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL OERt:CHO

tica). Si esto no es cierto. la lucha de las organizaciones inquilinarias

no tendría que dirigirse a cambiar el régimen legal de la relación
casero-inquilino. sino sólo a obtener la protección estatal de los in-
tereses del inquilino, en cada caso. La lucha continua de todos para
proteger a cada uno. La única manera de generalizar esa protección
es el derecho, y eUo explica que éste sea un objeto de la lucha po- BIBLIOGRAFÍA
lítica; no ella misma, sino uno de sus efectos.
Si insistimos en la distinción entre política y derecho no es para
sugerir que deban estudiarse por separado, sino porque creemos que
es necesario conocer sus rasgos distintivos, para poder entender sus Abrams, P. 1978. "lntroduction" en Abrams y Wrigley (eds..), Towns in
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ceder a los más elevados niveles de la dignidad humana. Asimismo,
interpreta el desarrollo como un proceso amplío de transformación
del hombre y de la sociedad, y acomete esta tarea magna con el pro-
pósito de obtener el bienestar colectivo, fundado en el pleno dis-
frute de los derechos humanos y en el imperio de la justicia.
Es evidente que en el momento actual del desarrollo mexicano
no pueden postergarse las medidas orientadas a reducir los dese-
quilibrios, sectoriales y geográficos, cuya creciente agudización po-
ne en peligro la posibilidad misma de continuar el proceso de cre-
cimiento. En este sentido se inscribe la preocupación del Gobierno
de la República de definir políticas y de encauzar acciones que cam-
bien el rumbo del proceso urbano del país, y el de establecer las nor-
mas que fortalezcan la organización de los núcleos ejidales y co-
munales.
[243]
 244 lA CIUDAD, tA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO ANEXOS 245

El desarrollo debe ser un proceso integral y equilibrado, cuya En nuestro país, la explotación colectiva de los bienes de los eji-
medida y propósito es la evolución misma de la sociedad en su con- dos y las comunidades está plenamente justificada tanto desde el pun-
junto. Por ello, la política económica y social del Estado Mexica- to de vista técnico y económico como del social, histórico y polí-
no está orientada a impulsar el avance armónico del pais y a dis- tico. Las luchas agrarias por la restitución o dotación de tierras, aguas
tribuir con justicia sus beneficios, preferentemente entre los sectores y bosques han sido invariablemente colectivas.
mayoritarios de la población y en las regiones que han permanecido La experiencia ha demostrado que la explotación colectiva de
marginadas. De nuestra capacidad para superar el agudo contraste la tierra, adopta voluntariamente y apoyada resueltamente por el
entre el campo y la ciudad, y para evolucionar de un sistema ma- Gobierno de la Revolución permite incrementar la productividad,
crocefálico de ciudades a un desarrollo regional que dé bases a cen- reducir los costos y redistribuir, con justicia, el producto del trabajo.
tros urbanos de menor concentración, dependerá que avancemos vi- Al mismo tiempo la organización colectiva del ejido y de la co-
gorosamente hacia metas más elevadas en la productividad, el munidad permitirá a la vez que una mayor productividad que be-
crecimiento económico y la justicia social. neficie directamente a los propios campesinos, la plena superación
La Reforma Agraria es un proceso rustórico concebido para abo- económica, social y moral de los ejidatarios y comuneros que, apo-
lir el poder político, económico y social del régimen latifundista, pa- yada en una sólida y eficiente actividad de autogestión, solucionará
ra substituir un sistema de explotación feudal por una organización al mismo"tiempo los graves problemas que derivan de la confluen-
económica y democrática del sector agrario, que entra, ahora, a una cia del ocio involuntario, de los niveles de mera subsistencia, del
nueva etapa que hace imprescindible la adopción de renovados me- abandono de la tierra y la emigración a las ciudades, así como del
canismos institucionales que fortalezcan el trabajo colectivo de los ilegal alquiler de las parcelas.
hombres del campo. La adición Constitucional que se propone, por recoger la vo-
Con el reparto de la tierra fue necesario romper la unidad eco- luntad de los núcleos campesinos del país, manifestada en reitera-
nómica de explotación de las grandes haciendas; fraccionar la pro- das ocasiones por conducto de sus organizaciones, y por estar acor-
piedad territorial y su régimen de explotación individualista, lo que de con los principios de la Revolución Mexicana y con la filosofía
propició el minifundio y originó una economía de autoconsumo, con de la Reforma Agraria, da cauce al proceso de la colectivización de
mecanismos arcaicos que han auspiciado un lamentable desperdicio los ejidos y comunidades mediante la integración de unidades eco-
de recursos naturales, crediticios, técnicos y humanos en el medio nómicas de producción y comercialización de bienes y servicios. De
; : - - - - -:r ural.- - - esta manera, se auspicia la plena explotación agrícola, ganadera y
El sector agrícola es el eslabón más débil del proceso produc- forestal y la diversificación de las actividades productivas como un
tivo y su comportamiento se convierte en estratégico para e[logro principio de solución al problema económico del ejido y de la co-
del desenvolvimiento económico. Por ello, para consolidar su rit- munidad, y a la necesidad de que sus miembros dispongan de ocu-
mo de crecimiento, México requiere transformar su economía agrí- pación permanente.
cola, haciéndola más flexible, dinámica y eficiente, a fin de que pro- El desarrollo económico y social que se generó con el triunfo
duzca más y mejores alimentos y materias primas, en primer término, de la Revolución Mexicana y el establecimiento de las nuevas ins-
para satisfacer las necesidades de consumo de los mexicanos, los re- tituciones rectoras de nuestra vida social han traído cambios cuan-
querimientos de la industria nacional, asi como para incrementar titativos y cualitativos en el país entre los que destaca la evolución
el comercio exterior que genera importantes divisas para el país. Es- de una economía fundamentalmente rural hacia un crecimiento in-
to implica actuar simultáneamente sobre un sinnúmero de obstácu- dustrial y comercial que ha tenido como escenario los centros de po-
los y con un complejo de medidas de diversa naturaleza. blación urbanos, los que constituyen en su manifestación actual uno
Con esta finalidad, se considera conveniente adicionar el texto de los más dramáticos reflejos de la problemática socioeconómica
del párrafo tercero del artículo 27 Constitucional, señalando la fa- del país en su conjunto.
cultad de la Nación para dictar las medidas necesarias "para deter- Fijadas las bases de aplicación de la Reforma Agraria y encau-
minar en los términos de la ley reglamentaria, la organización y ex- zado el reparto de la tierra en favor de pueblos y comunidades, la
plotación colectiva de los ejidos y comunidades" . Nación confrontó la necesidad de impulsar el crecimiento econó-
 246 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO ANEXOS 247

mico dando estímulos a las industrias, que aprovechando las faci- ser disuelto a través de medidas complementarias que respondan a
lidades y ventajas otorgadas se establecieron básicamente en los gran- un desarrol1o socialmente armónico entre ]as regiones, los sectores
des centros urbanos del país. y los grupos productivos del país.
Entre los objetivos fundamentales de la mencionada política de Al romper la caduca dicotomía campo-ciudad, nos pronuncia-
industrialización destacó el otorgamiento masivo de empleo, asimi- mos por un principio de general validez para la acción del sector
lando de esa manera el excedente de mano de obra del campo, lo público, en el sentido de que igual atención merecen esos dos con-
que sólo se ha alcanzado parcialmente; no obstante, los centros ur- textos del conjunto nacional y que para el mejor aprovechamiento
banos han sido foco de atracción para los trabajadores desde hace de los recursos naturales, humanos, administrativos y financieros,
varias décadas, y al no encontrar en muchos casos la fuente de tra- entre otros, se deben aplicar políticas y medidas administrativas que
bajo deseada, pasan a integrarse al conjunto de hombres d.esem- consideren su interrelación, su apoyo mutuo y en conjunto una in-
pleados o en el mejor de los casos subempleados, dando ongen a tegración que los vincule económica y socialmente.
las zonas deprimidas de las ciudades. El crecimiento desordenado de los centros urbanos de pobla-
La tasa demográfica del país y la migración de los habitantes ción debido a las causas antes señaladas ha ocasionado en muchos
del campo a la ciudad han ocasionado, en muchas de nuestras ciu- países, entre otros el nuestro, sistemas y sub-sistemas macrocefáli-
dades controversias sobre tenencia de la tierra; posesiones al mar- cos de ciudades que provocan también un rendimiento decreciente
gen d~ la ley; insuficiencia de servicios públicos; viviendas sin las en la inversión de recursos para satisfacer las necesidades de ser-
condiciones satisfactorias mínimas; contaminación ambiental y en vicios públicos.
general deterioro ecológico, así como otros fenómenos similares de Los indicadores físicos de la problemática que se confronta en
igual trascendencia. los asentamientos humanos detectan su gravedad, la que va acom-
Por otra parte, el multicitado incremento de la población no ha pañada de otros hechos que afectan a la población urbana en forma
venido acompañado del correspondiente aumento de la superficie cotidiana, como los fenómenos de histeria social, la indiferencia an-
urbana disponible, hecho que ha originado, por una parte, un dé- te la vida en común y el impacto de un escenario en el que las má-
ficit de habitación, principalmente de la popular, y por otra, el des- quinas, los vehículos y las colosales estructuras de acero de concre-
bordamiento incontrolado de nuemerosos núcleos de población ha- to establecen su predominio sobre el hombre.
cia zonas muchas veces ejidales y comunales, circunstancia que afecta Abrir las posibilidades para que todos los habitantes del país
i- - - - --la-dichos núcleos e interrumpe actividades productivas, con el con- vivan en un centro de población digno y sean beneficiarios del bie-
siguiente quebrantamiento de la seguridad con que debe alentarse nestar que se deriva de los procesos de urbanización, de acuerdo con
todo proceso de transformación urbana, y propicia, al mismo tiem- las posibilidades socioeconómicas del país, es una exigencia de la
po, entre otros fenómenos negativos, el de la creciente especulación justicia social.
con la tierra. Esta Iniciativa propone el establecimiento de instituciones ju-
Asimismo, la presión ejercida por quienes tienen necesidad de rídicas que den base a procedimientos públicos que tiendan a resol-
un techo y de servicios públicos ha propiciado el nacimiento de las ver a mediano y largo plazo los problemas que confrontan los cen-
llamadas ciudades perdidas y de los cinturones de miseria, que cons- tros urbanos, señalando previsiones que encaucen el futuro desarrollo
tituyen asentamientos humanos no controlados, conformados sin su- de los mismos.
jeción a orden alguno que permita a las autoridades atender sus ne- Es necesario establecer las normas para que la planeación yor-
cesidades en el lugar en que se encuentran establecidos, ofreciendo denación de los centros urbanos de población integren a éstos de
notorios contrastes que deben eliminarse pues deprimen la vida so- manera conveniente al desarrollo socioeconómico del país, y se ob-
cial y deterioran las relaciones humanas. tenga el máximo aprovechamiento de los recursos, con la finalidad
Los problemas del campo influyen y se reflejan en el crecimien- de lograr una convivencia más humana en las grandes urbes.
to de los centros urbanos, y la problemática de éstos, a su vez, im- La programación económica y social del sector público deberá
pacta y dificulta las soluciones a las necesidades de los campesinos considerar el desarrollo de los centros urbanos y dicho sector de-
del país. Enfrentamos la existencia de un círculo vicioso que debe berá adecuarse para otorgarle la atención que le corresponda, es-
 248 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO ANEXOS 249

tablecer los vinculas de coordinación entre sus diversas entidades, de los niveles de Gobierno por los múltiples elementos, materias y
tendiendo a lograr una mayor eficiencia de la inversión y del gasto atribuciones que concurren a la misma.
públicos de los diversos niveles de gobierno; procurando el mejora- En los términos de la vigente distribución de competencias del
miento de las condiciones de vida de la población, así como la pro- sistema federal mexicano, la Federación ejerce facultades decisivas
moción de una distribución adecuada de la misma en las zonas ur- en el desarrollo urbano, como son las correspondientes a la tenen-
banas y rurales. cia de la tierra, agua, bosques, contaminación ambiental, vías ge-
La Iniciativa de reforma y adiciones constitucionales que hoy nerales de comunicación, energía eléctrica, y en otra materias, así
someto al Constituyente Permanente por el digno conducto de us- como en lo relativo a la promoción económica, las inversiones pú-
tedes, busca el cambio de actitudes, conductas y costumbres que lo- blicas de la Federación tienen impacto determinante en dicho pro-
gren una nueva conciencia comunitaria y hagan posible substituir, ceso, condicionan las posibilidades del crecimiento agrícola e indus-
con el esfuerzo de todos, una sociedad de privilegios para pocos y trial, y dan origen a la creación de fuentes de trabajo, las que
de sumisión para muchos, por otra justa y equitativa. constituyen el elemento de atracción básica en la elección que los
Los elementos y acciones que inciden en los centros urbanos de grupos humanos forman para asentarse.
población por parte del sector público corresponden a los tres ni- La multiplicidad de elementos y de competencias que inciden
veles del gobierno previstos en el sistema constitucional mexicano, en el fenómeno urbano nos lleva al principio de que la estructura
lo que implica que, para la ordenación de los centros urbanos, las jurídica que dé regulación al mismo deberá establecer la concurren-
acciones de los ayuntamientos, gobiernos estatales y del propio Go- cia de los tres niveles de Gobierno a través de nuevas formas de co-
bierno Federal deberán darse ete acuerdo con las competencias que laboración de las Entidades Federativas entre sí, y de éstas con la
la Constitución General de la República les ha conferido, respon- Federación, como única forma de ser congruente al federalismo, den-
diendo a objetivos comunes en el marco de una visión de con- tro de un cauce de responsabilidad institucional compartida. Fede-
junto de la problemática urbana, debiendo por tanto fijarse dichas ralizar estas acciones públicas sería una posición conservadora, anti-
bases en la carta fundamental y en la ley reglamentaria correspon- histórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamen-
diente. te nuestro sistema federal; sólo la acción compartida entre la federa-
En los sistemas de Gobierno Federal, lo que ha determinado el ción y los Estados permitirá una acción intergubernamental de amplia
conferirle a la Federación una competencia es la trascendencia na- comunicación que dé atención al problema de manera integral.
t-- - - - -cional de una materia cuya atención rebasa el ámbito de una En- En la adición Que se propone para la primera parte del párráfo
tidad Federativa en lo particular; ése ha sido el sentido del sistema tercero del Articulo 27 Constitucional se destaca el principio fun-
mexicano consagrado en diversas normas del texto constitucional damental del aprovechamiento de los elementos naturales suscepti-
y especialmente destacado por el Artículo 117 de la Constitución en bles de apropiación en beneficio de la sociedad, en el marco de un
vigor. En este mismo sentido los problemas que pertenecen a dos desarrollo armónico del país, que permita alcanzar mejores condi-
o más Entidades Federativas en materia de nivel nacional deben de ciones de vida para la población en su conjunto, debiendo aban·
atenderse con la participación del Gobierno Federal, criterio gene- donar la tendencia de concentrar las acciones gubernamentales en
ral que sigue la Constitución al establecer la competencia de los tri- determinados centros de población, y en especial en 'las grandes urbes.
bunales federales para dirimir las controversias que se susciten en- La Iniciativa establece en el nivel constitucional el derecho pú-
tre dos Entidades Federativas. blico y la responsabilidad politica que tiene el Estado para fundar
La Constitución de 1917 no contiene ninguna norma que esta- y ordenar los centros de población.
blezca regulaciones en materia urbana: por tanto, en los términos Las autoridades deberán dictar las medidas necesarias para re-
del Artículo 124 se entiende en principio como una materia reser- glamentar los asentamientos humanos en el amplio sentido del tér-
vada a los Estados: sin embargo, es de señalarse que además de las mino y establecer las provisiones, usos, destinos y reservas de tie-
razones históricas que explican la ausencia correspondiente, la pro- rras, aguas y bosques, con objeto de planear y regular la fundación
blemática urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que de las ciudades y demás centros de población: su conservación y me-
difícilmente podrían establecer una facultad exclusiva a cualquiera joramiento.
250 LA CIUOAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL UERECHO ANEXOS 251

En consecuencia con lo anterior, se propone la adición de dos obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación,
fracciones al Articulo 115; en la primera de ellas y para los efectos mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para el frac-
de la reforma al párrafo tercero del Articulo 27 de la propia Cons- cionamienlo de los latifundios; para disponer, en los términos de
titución, se reafirma la facultad de los Estados y de los Municipios la ley Reglamentaria , la organización y explotación colectiva de los
para que dentro del ámbito de sus competencias expidan las leye" ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad
los reglamentos y las disposiciones administrativas que correspon- agrícola en explotación; para la creación de nuevos centros de po-
dan a la observancia de la ley federal reglamentaria de la materia; blación agrícola con tierras yaguas que les sean indispensables; pa-
en la segunda se prevé la posibilidad y se establecen los mecanismos ra el fomento de la agricultura y para evitar la destrucción de los
de solución para que en forma coordinada la Federación, las En- !Iementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en
tidades Federativas y los Municipios planeen y regulen de manera perjuicio de la sociedad. Los núcleos de población que carezcan de
conjunta el desarrollo de los centros urbanos de población que es- tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las ne-
tando situados en territorios municipales de dos O más entidades fe- cesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas,
derativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica. tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la
Finalmente, en el Artículo 73 se faculta al Congresó de la Unión pequefia propiedad agrícola en explotación.
para que expida las leyes que establezcan la adecuada concurrencia
de las Entidades Federativas, de los Municipios y de la propia Fe- I a XVIIl.- ... .
deración en la solución de los problemas expresados.
Por lo antes expuesto y con fundamento en la fracción 1 del Ar- Artículo Segundo.- Se adiciona el Articulo 73 de la Constitución
tículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi- Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la fracción XXIX-C
canos, me permito someter al H . Constituyente Permánente por el para quedar como sigue:
digno conducto de ustedes, la siguiente iniciativa de
Artículo 73 ...
REFORMAS y ADICIONES A LOS ARTlcULOS 27, 73 y 115
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
1 a XXIX-B.- ....
DE LOS ESTADOS UNIDOS M EXICANOS XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurren-
cia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el
Articulo Primero.- Se reforma el párrafo tercero del Artículo ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamien-
27 de la Constitución Política de los Estados U nidos Mexicanos, pa- tos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo
ra quedar como sigue: tercero del Artículo 27 de esta Constitución.
Artículo 27 ... XXX.- ...
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la Artículo Tercero.- Se adiciona el artículo 115 de la Constitu-
propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, con las fracciones
como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los IV y V para quedar como sigue:
elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de ha-
cer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su Artículo 115 ...
conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejora-
miento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. l aIII .- .. ..
En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar •
los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competen-
reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar cias, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrati-
 252 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRI VADA Y EL DERECHO

vas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el
párrafo tercero del articulo 27 de esta Constitución en lo que se re-
fiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la
materia.

V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios ANEXO 2

municipales de dos O más Entidades Federativas formen o tiendan
a formar una continuidad geográfica, la Federación, las Entidades
Federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus com- ACTA DE EMISIÓN DE CERTIFICADOS DE
petencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada PARTICIPACIÓN INMOBILIARIA DEL EDIFICIO
el desarrollo de dichos centros can apego a la Ley Federal de la ma- NUEVO LEÓN. UNIDAD HABITACIONAL
teria.
NONOALCO-TLATELOLCO
'fRANSITOIÚOS ANTECEDENTES DE PROPIEDAD Y DEL
FIDEICOMISO BASE DE LA EMISIÓN
Primero. Las presentes reformas y adiciones entrarán en vigor el día
siguiente al de su publicación en el "Diario Oficial" de la Federación. En escritura pública número veinte mil quinientos sesenta y dos, de
fecha treinta de septiembre de mil novecientos sesenta y cuatro, otor-
Segundo. El Congreso Federal y las legislaturas Locales, deberán gada ante el Notario No. 91 de esta capital, Licenciado Ignacio
expedir en el plazo de un año, las leyes reglamentarias previstas en Velázquez Jr. , consta que el Fideicomiso denominado "FONDO
las anteriores reformas y adiciones. DE HABITACIONES POPULARES", que se constituyó en el Banco
Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, Sociedad Anó-
Reitero a ustedes en esta ocasión, las seguridades de mi consi- nima, hoy Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad
deración distinguida . Anónima, es propietario de los terrenos circunscritos por las calles
de Manuel González, al Norte: Prolongación del Paseo de la Re-
Sufragio Efectivo No Reelección forma, al Oriente, Calzada de Nonoalco y su prolongación que se
,
;1
México, D. F., a 12 de noviembre de 1975
El Presidente Constitucional de los
Estados U nidos Mexicanos.
llama calle de Almacenes, al Sur y Avenida Insurgentes Norte, al
Noroeste, con una superficie total aproximada de setecientos cin-
cuenta mil ochocientos cuarenta y dos metros cuadrados, dos de-
címetros cuadrados, sobre los cuales actualmente se encuentra
LUIS ECHEVERRIA ÁLVAREZ.
construido el "Conjunto Urbano Presidente López Mateos", en
Nonoalco-Tlatelolco, de esta Ciudad de México, en virtud de la trans-
misión que a su favor se hizo de los de propiedad pública ubicados
dentro de dicha área, según Decretos de fechas diecinueve de mayo
de mil novecientos sesenta, y quince de enero de mil novecientos se-
senta y cuatro y de haber adquirido los que pertenecían a particu-
lares mediante los contratos de compra-venta respectivos, quedan-
do así consignada en ese título la agrupación de todos ellos para
construir un sólo predio, de lo que se tomó debida nota en el Re-
gistro Público de la Propiedad de esta Capital, en la Sección Pri-
mera, Tomo ciento cincuenta y siete Volumen décimo de la Serie
"A", a fojas de la ciento veintiuno a la ciento ochenta y tres, bajo
[253]
 254 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y el DERECHO ANEXOS 255

los números del ciento noventa y nueve al trescientos cincuenta y Club Antonio Caso" y el edificio de estacionamien-
seis, yen la propia Sección Primera, Tomo treinta y seis, Volumen lo, marcados respectivamente con los núms. 690,
Fideicomisos, a fojas de la sesenta y siete a la setenta y tres, bajo 680 y 650 de Paseo de la Reforma, con zona libre
los números del cincuenta al doscientos ocho. de por medio.
Ubicación del Edificio, así como descripción del departamento
que ampara este título que aparecen en la escritura de EMISIÓN Construcciones: Edificio de 15 niveles
correspondiente, de la que más adelante se transcriben las cláusulas
relativas a los certificados de participación inmobiliaria, no amor- ELEMENTOS Y CARACTERÍSTICAS DEL EDIFICIO
tizables, serie "B". MATERIA DE LA EMISiÓN:
La Institución Fiduciaria, para cumplir con los fines que para
el "Fondo de Habitaciones Populares" señalaba el capítulo X de a) En total existen dentro de sus plantas o niveles 288 departa-
la Ley Orgánica vigente en aquella época y con lo concretamente mentos, que se encuentran marcados respectivamente con los nú-
ordenado por los Decretos citados en el antecedente 1, procedió a meros:
la urbanización del inmueble a que se refiere el mismo antecedente,
de acuerdo con el proyecto que para ese efecto aprobó el Depar- Entrada "A-BU
tamento del Distrito Federal, así como a la construcción de los di-
versos edificios de departamentos y locales comerciales que cons- Escalera "A": 101, 102, 103, 104, 201, 202, 203, 204, 301,
tituyen el Centro Urbano "Presidente López Mateas", ubicado en 302, 304, 401, 402, 403, 404, 501, 502, 503,
la zona Nonoalco-Tlatelolco, en esta Ciudad de México, Distrito 504, 601, 602, 604, 701, 702, 703, 704, 801,
Federal, entre cuyos edificios se encuentra el denominado EDIFICIO 802,803,804,901,902,904, 1001, 1002, 1003,
"NUEVO LEaN", que se localiza en la Unidad Habitacional UH-TRES, 1004, 1101, 1102, 1103, 1104, 1201, 1202,
al que corresponde el número oficial 668 de la Prolongación del 1204, 1301, 1302, 1303, 1304.
Paseo de la Reforma, con la superficie y linderos siguientes:
Escalera "B" 105, 106, 107, 108, 205, 206, 207, 208, 306,
Superficie: 2 105.17 M2 307, 308,405,406, 407, 408, 505, 506, 507,
1-- - - - - 508, 606, 607, 608, 705, 706, 708, 80S, 806,
Linderos: 807,808,906,907,908,1005,1006,1007,1008,
1105,1106,1107,1108,1206,1207,1208,1305,
None: En 13.10 M., con el edificio "Yucatán" de Manuel 1306, 1307, 1308.
González No. 50, con zona libre de por medio.
Entrada "e-D":
Sur: En 13.10 M., con la entrada al edificio del estacio-
namiento de automóviles de Reforma No. 650, con Escalera ICe" 109, 110, 111, 112,209,210,211,212,309,
zona libre de por medio. 310, 312,409,410,411,412,509,510,511,
512,609,610,612,709,710,711,712,809,
Oriente: En 160.70 M., con el edificio "Veracruz" de Paseo 810, 811,812, 909, 910, 912, 1009, 1010, 1011,
de la Reforma 704, y el estacionamiento de auto- 1012, 1109, 1110, 1111, 1112, 1209, 1210,
móviles con entrada por el Paseo de la Reforma, 1212, 1309, 1310, 1311, 1312.
con zona libre de por medio. •

Poniente: En 160.70 M., con el edificio "Michoacán" de Ma- Escalera "D' ': 113, 114, 115, 116, 213, 214, 215, 216, 314,
nuel González No. 60 y el edificio "Nayarit", "El 315, 316,413, 414, 415, 416, 513, 514, 515,
 256 LA CIUDAU, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO ANEXOS 257

516,614,615,616,713,714,715,716,813, B) DENOMINACiÓN, OBJETO Y DOMICILIO DE LA EMISORA.

814,815,816,914,915,916, 1013, 1014, 1015,
1016,1113,1114, 1115, 1116, 1214, 1215, 1216,
I 1313, 1314, 1315, 1316. Conforme a su escritura constitutiva y Ley Orgánica, la deno-
1
I
Entrada "E_F H : 1., minación que corresponde a la Emisora es la de "BANCO NACIO-
NAL DE OBRAS y SERVICIOS PÚBLICOS. SOCIEDAD ANÓNIMA", Ins-
titución Fiduciaria, siendo su objeto el definido y precisado en ellas,
Escalera "E": 117, 118, 119, 120,217,218,219,220,317, teniendo su domicilio establecido en esta Ciudad.
318,320,417,418,419,420,517,518,519,
520,617,618,620,717,718,719,720,817, C) BIENES MATERIA DE LA EMISIÓN.
818,819,820,917,918,920,1017,1018,1019,
1020,1117,1118,1119,1120,1217,1218,1220, El edificio denominado "NUEVO LEON" que forma parte del
1317, 1318, 1319, 1320. Conjunto Urbano "PRESIDENTE LÓPEZ MATEOS" ubicado en la
Zona Nonoalco-Tlatelolco, de esta Ciudad, cuya ubicación, super-
Escalera "F": 121, 122, 123, 124, 221, 222, 223, 224, 322, ficie, medidas, linderos, colindancias y demás características se men-
323, 324, 421, 422, 423, 424, 521, 522, 523, cionan en el antecedente dos y se tienen aquí por reproducidos en
524, 621, 622, 623, 624, 721, 722, 723, 724, lo conducente como si se insertasen a la letra.
821,822,823,824,922,923,924,1021, 1022,
1023,1024,1121,1122,1123,1124,1222,1223, D) ACTO CONSTITUTIVO DEL FIDEICOMISO.
1224, 1321, 1322, 1323, 1324.
El Fideicomiso base de la emisión está constituido en la forma
y términos que han quedado expresados en el antecedente uno de
Además existen 24 locales comerciales, marcados con los números este instrumento que aquí se tiene por reproducido.
del I al 24.
E) AVALÚO PERICIAL Y DICTAMEN.
CLÁUSULAS
Los documentos respectivos se agregan al apéndice de esta es-
critura y aparecen ya relacionados en el antecedente número seis,
PRIMERA.- a) EMISIÓN.- El Departamento Fiduciario del Banco por lo que se tienen aquí por reproducidos.
Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Anónima, en re- SEGUNDA.- IMPORTE DE LA EMISIÓN.- Respecto al inmueble des-
presentación del Fideicomiso del Fondo de Habitaciones Popula- crito en los puntos dos y tres del capítulo de antecedentes y.de acuerdo
res de conformidad con lo establecido por los artículos doscientos con lo establecido por el artículo veinticinco de la Ley Orgánica del
vei~tiocho-a Y doscientos veintiocho-m de la Ley General de Títu- Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Anónima,
los y Operaciones de Crédito: veinte, fracción VIII Y veinticinco a el Fiduciario emite una serie de Certificados de Participación Inmo-
veintisiete, veintinueve 'a treinta y tres, treinta y seis y cuarenta y biliaria. No Amortizables, que representan para sus titulares los de-
cinco a cincuenta y uno de su Ley Orgánica: Y demás relativos de rechos que se precisan en la Claúsula Sexta, siendo su importe la
ambos ordenamientos: por declaración unilateral de voluntad emi- cantidad de $47'677,757.00 (cuarenta y siete millones, seiscientos
te una Serie de Certificados de Participación Inmobiliaria . No Amor- setenta y siete mil, setecientos cincuenta y siete pesos).
tizables, Serie "B", de aprovechamiento directo, a fi~ de !epresen- CUARTA .- CERTIFICADOS DE PARTICIPACIÓN INMOBILIARIA No
tar mediante esos títulos de credito, los derechos y obligaCIones que AMORTIZABLES, SERIE "B".-DENOM.INACIÓN. NÚMERO y VALOR DE
en términos de esta escritura tendrán sus tenedores sobre el inmue- LOS CERTIFICADOS.- Los Certificados de Participación Inmobilia-
ble descrito en los antecedentes dos y tres. ria de esta Serie, se denominarán "Certificados de Participación
 258 LA C IUDAD , LA PROPIEDAO PRIVADA y El. DEREC HO ANEXOS 259

Inmobiliaria. No Amortizables", Conjunto Urbano "Presidente Ló- 3. Estarán redactados en español y en su texto se insertarán las
pez Mateos", Zona Nonoalco-T1atelolco, México, Distrito Federal, menciones y requisitos indicados en la Cláusula Décima Primera.
Edificio "NUEVO LEÓN", Serie "B" y estarán representados por 312 4. El Fiduciario no está obligado a hacer el pago de su valor
titulos, uno por cada departamento y local comercial de los que for- nominal a sus titulares en ningún tiempo, de acuerdo con el artículo
man parte del citado edificio, cuya numeración corresponderá a la doscientos veintiocho-k de la Ley General de Títulos y Operaciones
de los departamentos y locales comerciales a que los títulos se refie- de Crédito.
ren: otorgarán a sus tenedores y legítimos titulares los derechos y SEXTA.·DERECHOS y OBLIGACIONES DE LOS TENEDORES Y LE·
obligaciones por las leyes que los rigen y los que específicamente se GÍTIMOS TITULARES DE LOS CERTIFICADOS DE PARTICIPACIÓN IN-
establecen en este instrumento y tendrán los valores nominales que MOBILIARIA No AMORTIZABLE, SERIE "B",- El Fiduciario transmi-
se indican en la tabla anexa. tirá estos titulos en la forma que ju~gue más conveniente para sus
QUINTA .. CARACfERÍSTICAS.· Los Certificados de Participación intereses, reservándose tanto la propiedad como su tenencia, hasta
Inmobiliaria No Amortizables, Serie "B", tendrán lllS siguientes en tanto se cumplan las obligaciones y condiciones establecidas en
características: los contratos de compra-venta respectivos, los cuales no podrán
l. Representar para sus tenedores y legítimos titulares, los de- celebrarse sino con las personas que reúnan las cualidades y se
rechos que establecen los artículos doscientos veintiocho-a, de la Ley encuentren comprendidas en las circunstancias que el propio Fidu-
General de Títulos y Operaciones de Crédito y veintinueve y demás ciario exija como requisitos para ocupar los departamentos o locales
relativos de la Ley Orgánica del Banco Nacional de Obras y Ser- comerciales que forman parte del inmueble materia de la emisión
vicios Públicos, Sociedad Anónima, y en particular el derecho de apra- y siempre y cuando los beneficiarios y sus familias estén ya ocupan-
vechamiento directo del inmueble materia de la emisión; derecho cu- do o desde luego vayan a ocupar realmente el departamento o local
ya extensión, límites, modalidades, términos y condiciones, se comercial amparado por el título, según lo dispuesto por el artículo
determinan en esta escritura, con las obligaciones que aquí se fijan. treinta de la Ley Orgánica del Banco y tomando en consideración
2. Serán nominativos y para que su transmisión por endoso o además, lo seilalado por los artículos treinta y seis y setenta y dos,
cualquier otra forma legal surta efectos, deberá inscribirse en el Re- fracción sexta del ordenamiento invocado.
gistro que para tal fin llevará la Emisora desde el momento en que J. Mientras los adquirentes de Certificados Serie "B" no ha-
le haya sido pagado cuando menos uno de estos Certificados. Re- yan cubierto en su totalidad el valor nominal de sus títulos y cum-
1-- - - - - gisfro en el cual expresarán los datos generales del titular y los que plido aetemás, con todas las prestaciones a que estén obligados y con
identifiquen, tanto los Certificados, como los departamentos o lo- las demás obligaciones y requisitos que se les exijan para su entre-
cales comerciales a que se refieran, además de las transmisiones de ga, el Fiduciario conservará en su poder los Certificados y se reser-
que hayan sido objeto. vará invariablemente el dominio sobre los mismos: por lo que, y de
El Fiduciario sólo considerará como tenedores y legítimos titu- conformidad con lo dispuesto por el artículo treinta, fracción 111
de la Ley Orgánica del Banco, no podrán ser objeto de embargo u
lares de los Certificados y de los derechos y obligaciones que ellos
incorporan a quienes aparezcan como tales en el Registro citado. operación alguna que los afecte en beneficio de terceros, salvo que
se trate del cumplimiento de obligaciones contraídas con la Fidu-
Las inscripciones y anotaciones sólo se harán si previamente se ciaria por sus propios titulares. En todo caso , el derecho de ocu-
cumplen las condiciones establecidas en la Cláusula Sexta de este pación anticipada de los departamentos o locales comerciales que
instrumento. Si no está totalmente cubierto el precio de estos Cer- forman parte del inmueble materia de la presente emisión, estará
tificados o mientras sus compradores o adquirentes no hayan cum- sujeto a la condición resolutoria de que quienes disfruten de dicho
plido con todas y cada una de las prestaciones a q'!e se hubieren obli- beneficio no incurran en incumplimiento de cualquiera de las obli-
gado y con las demás condiciones y obligaciones y satisfech.:., los gaciones que asuman en los convenios especiales que para ese efec-
requisitos necesarios para su transmisión, no tendrán otros derechos to otorguen las partes.
que los establecidos en los respectivos contratos de compra-venta En consecuencia. aunque son distintos sus objetos y fines, tan-
con reserva de dominio que hayan celebrado. to los contratos de compra-venta, como los convenios especiales a
 ANEXOS 261

260 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PR1VADA y EL DERECHO

mento o local comercial a que se refiera el Certificado y a servirse

que se refiere esta Cláusula siempre se celebrarán simultáneamente de los elementos, partes del edificio e instalaciones generales que se
~in perjuicio de que las estipulaciones relativas se implementen con- consideran como comunes, por ser necesarias para la existencia
junta o separadamente, según resulte más conveniente a juicio del seguridad, comodidad de acceso, recreo, ornato o cualquier otro fi~
Fiduciario. semejante, tales como pórticos, puertas de entrada, vestibulos,
Queda claramente estipulado que sin autorización del Fiducia- patios, j.ardines, galerías, azoteas, corredores, escaleras, alumbra-
rio dada por escrito, no se podrán ceder, traspasar, o de otro modo do exlenor y en general, los demás aparatos, objetos e instalaciones
tr~nsmitir los mencionados derechos de ocupación anticipada ni nin- que sirvan para el uso y disfrute común del edificio, de acuerdo con
gun otro: y que por la s?la inscripción de esta escritura en el Regis- su naturaleza y destino ordinario, pero deberán utilizarse de manera
tro Público de la PropIedad, surtirá efectos contra terceros tanto de no perjudicar, restringir, impedir o hacer más oneroso el uso y
la reser~a de dominio como todo lo estipulado en ella sin que sea disfrute a los demás ocupantes y con las prohibiciones Y limitacio-
necesana para tal fin la inscripción posterior de documento alguno. nes que en esta escritura se fijan o que dispongan los reglamentos,
2. Queda expresamente establecido que aunque se ·encuentre ín- normas técnicas y administrativas aprobadas al efecto por la Asam-
tegramente pagado su valor, los derechos que confieren esta clase blea de Tenedores en el caso previsto en la Cláusula Séptima, o es-
de Certificados quedarán sujetos al régimen de Fideicomiso a que tablecidos por el Fiduciario.
se en,cuentra afectado el inmueble materia de esta emisión, en tanto Estos derechos de aprovechamiento directo se extinguirán si la
el mismo no se extinga en los términos previstos en esta escritura Asamblea de que se habla en la citada cláusula llega a tomar una
y sus tenedores deberán cumplir con las obligaciones fiscales y de decisión por la que resulte incompatible su existencia y ejercicio de
otra índole que les incumban en virtud o como consecuencia de sus parte de los tenedores de Certificados.
Certificados. 2.- REsPECTO DE SU TíruLO. Para que el endoso o cualquier otro
3. Una vez que todos los adquirentes hayan cubierto Íntegra- acto u operación referente a los titulas y a los derechos y.obligacio-
mente el v~or nominal de ·sus titulas, liquidado todas las presta- nes que incorporan, surtan efecto contra el Fiduciario o contra ter-
ciones economlcas a las que estén obligados y cumplido con las de- ceros, la operación deberá inscribirse en el Registro de la Emisora,
más obligaciones y condiciones que para ellos se establezcan en los así como en el propio título y será suficiente que le notifiquen dicha
contratos de compra-venta lisa y llana o con reserva de dominio re- operación al Fiduciario, para que, éste otorgue su autorización por
1+_____ la!i~os a estos Certificados, se les entregarán transmitiéndoles di- escrito, la CJue sólo podrá negar si a su juicio existen causas justifi-
chos documentos, con todos los derechos y obligaciones incorpo- cadas para ello. Una vez concedida la autorización procederá a efec-
rados en ellos. tuar las anotaciones de que se ha hablado.
Al realizarse la situación señalada en el párrafo anterior y mien- El endoso debe ser puro y simple. Cualquier condición a la cual
tras no se extinga el Fedeicomiso en lo que se refiere al Edificio ma- lo subordine el endosante se tendrá por no escrita. El endoso par-
teria de la emisión, ya sea porque los tenedores y legítimos titulares cial será nulo de acuerdo con lo dispuesto en el articulo treinta y
de los Certificados, que aparezcan como tales en el Registro de la uno de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.
Emisora, no puedan decidir sobre el destino del inmueble O si su El endosatario en propiedad, en su carácter de legítimo titular
deci~ión al ~especto carece de validez y el Fiduciario no haya esta- del Certificado, tendrá los mismos derechos y obligaciones estable-
bleCido el reglmen de copropiedad en la forma prevista en la Cláu- cidos en las Leyes que rigen estos títulos y las que se señalan en esta
sula Séptima, los tenedores y legitimos titulares mencionados ten- escritura.
drán en especial los siguientes derechos y obligaciones, además de Asimismo, quienes hayan pagado todas las prestaciones eco-
los que a su favor establecen las otras cláusulas de este instrumento: nó~icas a su cargo y tengan en su poder los títulos respectivos ten-
A.. DERECHOS.· ).. RELATIVOS AL APROVECHAMIENTO DIRECTO dran el derecho de arrendar el departamento O local comercial am-
DEL DEPARTAMENTO O LOCAL COMERCIAL AMPARADO POR LOS CER. parado por su titulo, en ejercicio, de su derecho de aprovechamiento
TIFtCADOS y DE LOS ELEMENTOS O PARTES COMUNES DEL EDIFICIO.· directo, con la única limitación de que en los contratos de arren-
Los tenedores y legitimas titulares y/ o su familia tendrán derecho damiento respectivos se impongan al arrendatario las mismas obli-
a la ocupación y aprovechamiento directo y exclusivo del departa-
 262 lA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO ANEXOS 263

gaciones que en cuanto a la ocupación aceptó cumplir el adquirente y en tanto los titulares de los Certificados de Participación Inmobi-
del titulo en el contrato de compra venta celebrado con el Fiducia- liaria No Amortizables, Serie "B", no puedan decidir por no haberse
rio, al que deberá darse aviso de su celebración en el caso de que cumplido las condiciones requeridas o cuando habiéndose cumpli-
aún subsista el Fideicomiso sobre el inmueble materia de la emisión. do no lleguen a decidir en Asamblea acerca de que el inmueble ma-
3.-RESPECTO DEL FIDUCIARIO. El tenedor o legítimo titular del teria de la emisión continúe en Fideicomiso y en particular sobre la
Certificado tendrá derecho a exigir al Fiduciario por sí mismo o por forma en que deberá administrarse el propio inmueble, la forma en
conducto del Representante Común, según el caso, el cumplimiento que deban cubrirse los gastos generales y demás características del
de las obligaciones contraídas por el Fiduciario en esta escritura. Fideicomiso, inclusive la posibilidad de adjudicación en. copropie-
4.- ASAMBLEAS. Todo tenedor o legítimo titular tendrá dere- dad del edificio a los titulares, y en general sobre su desuno, la ad-
cho de concurrir a las Asambleas, participar en sus deliberaciones ministración de éste quedará a cargo del Fiduciario por sí O por con-
e intervenir en sus resoluciones y acuerdos mediante el ejercicio del ducto de la persona que él designe, la cual recibirá la correspondiente
derecho de voto. retribución. Tocará al Administrador determinar periódicamente el
B. OBLIGACIONES: 1. RESPECTO AL APROVECHAMIENTO DIREC- monto de los gastos generales y la forma y términos en que los titu-
TO DEL DEPARTAMENTO O LOCAL COMERCIAL AMPARADO POR SU TÍ- lares deberán cubrirlo, así como ordenar la ejecución de las obras
TUW y DE LOS ELEMENTOS O PARTES COMUNES DEL EDIFICIO. necesarias para el mantenimiento y conservación de los elementos
a) El tenedor y legítimo titular del Certificado y/ o su familia y partes comunes, objetos, aparatos e instalaciones generales del edi-
deberá usar y disfrutar del departamento o local comercial ampa- ficio y de los servicios comunes, a fin de que funcionen regular, y
rado por su título en forma ordenada y tranquila y no podrá des- eficazmente, debiendo efectuar revisiones periódicas en cada uno de
tinarlo a otro uso que no sea el de casa-habitación, o comercio en éstos, con cargo al presupuesto de gastos correspondientes.
el caso de locales comerciales ni utilizarse para fines contrarios a
la moral y las buenas costumbres o prohibidos por la ley; y le está Si el presupuesto no basta para cubrir los gastos generales or-
prohibido ocupar vestíbulos, corredores, jardines, patios, azoteas dinarios o cuando sea preciso realizar obras urgentes no previstas,
y otros lugares de uso común. podrá el Fiduciario si lo juzga conveniente solicitar créditos, otor-
b) Está también obligado el tenedor y legítimo titular y/ o Su'Kl- gando las garantías que estime pruedente y aplicará las cantidades
milia a mantener el departamento o local comercial amparado por así obtenidas a realizar las obras urgentes no previstas que han que-
su Certificado en buen estado de conservación, al igual que los ser- dado mencionadas o a cubrir los faltantes en los gastos generales
, - - - - -VICIOS einstaJáciones del mismo y a efectuar por su cuenta las obras ordinarios, anadiendo las erogaciones hechas o que tengan que ha-
que requieran los techos interiores, pisos medianeros, paredes no cerse para cubrir los créditos que solicitó, al presupuesto de gastos
maestras u otras divisiones que tengan ese carácter. de uno o varios de los siguientes períodos, a juicio del Administra-
No podrán emprender, ni efectuar obra alguna en los bienes co- dar, quien tomará en consideración la cuantía de aquéllos.
munes, ni en las instalaciones generales, como tampoco podrán ha- Los tenedores y legítimos titulares de los Certificados Serie "B"
cer obras o reparaciones, ni en su mismo departamento o local co- estarán obligados a contribuir en proporción al porcentaje que sus
mercial, si afectan en alguna forma los elementos esenciales del títulos representan en el importe normal de la emisión a los gastos
edificio, dailan su estructura, solidez, seguridad, condiciones sani- generales que deban efectuarse por concepto de administración, por
tarias su comodidad o buen aspecto, o cuando impidan o dificulten las obras que exija el mantenimiento y la buena conservación de los
el manejo, operación o simple utilización de los elementos, objetos, jardines, pavimentos, entradas, pórticos, vestíbulos, pasillos, corre-
instalaciones generales o servicios comunes, ni deberán incurrir en dores, paredes exteriores, azoteas y demás elementos; los objetos, apa-
omisiones que produzcan los mismos resultados. ratos e instalaciones generales del edificio necesarios para que fun-
2. GASTOS DE ADMINISTRACiÓN, CONSERVACiÓN, MANTENIMIEN- cione regular y eficazmente, como son: los ascensores, tinacos y
TO YOPERACiÓN DE LOS BIENES YSERVICIOS COMUNES.· Mientras no cailerías; instalaciones eléctricas exteriores y otros elementos de igual
se extinga el Fideicomiso en lo que se refiere al bien inmueble mate- carácter; a los gastos por servicios comunes de limpieza general,
ria de la presente emisión en los términos de la Cláusula Séptima alumbrado exterior, portero y demás que se necesiten y deberán con-
 264 LA CJUDAD. LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DEREC HO ANE XOS 265

tribuir al pago, de la prima de seguro que se contrate para proteger a fin de que éstos ejerciten los derechos que les otorgan los artículos
el edificio. doscientos veintiocho-a, incisos b) y c) y doscientos veintiocho-k de
Las cuotas para gastos comunes que no cubran los titulares opor- la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, previniéndole
tunamente, causarán el interés del 12"7. (doce por ciento) anual sobre • que la misma deberá celebrarse dentro del término de un afio con-
su importe, a favor del Fiduciario. tado a partir de la fecha del citado requerimiento.
No se incluirán dentro de los gastos generales antes menciona" 2. Si dentro de dicho plazo de un afio no llegare a celebrarse
dos y por lo tanto serán por cuenta exclusiva de cada titular, los oca- la Asamblea General Extraordinaria o si habiéndose celebrado no
sionados por las reparaciones que deban hacerse para el manteni- se adopta válidamente alguna resolución respecto al destino del in-
miento y conservación del departamento o local comercial amparados mueble, el Fiduciario con su sola comparecencia procederá a otor-
por su Certificado y de sus instalaciones, tales como la reparación gar la escritura pública de copropiedad a favor de los tenedores de
de techos interiores, paredes no maestras, pisos medianeros, divi- los Certificados de Participación Inmobiliaria No Amortizables, pre-
siones y demás bienes no mencionados en el párrafo anterior como cisando que cada uno de ellos será titular de los derechos que se se-
elementos o partes comunes o como objetos, aparatos "e instalacio- fialan a continuación.
nes generales del edificio o las de aquellas que por no destinarse al a) Derecho exclusivo a una parte alícuota del edificio materia
beneficio común o por su propia naturaleza resulte imposible con- de la emisión y derecho de ocupación y aprovechamiento directo y
siderar con el carácter de bien de uso común. exclusivo del departamento o local comercial representado por su
Los gastos exigidos por los servicios propios del departamento Certificado de Participación Inmobiliaria No Amortizable, Serie
o local comercial, como los de gas, teléfono, luz, Impuesto Predial, "B", estándose a lo dispuesto por el Código Civil en materia de me-
Derechos por Servicio de Agua y otros similares, serán pagados por dianerías y servidumbres en relación a los muros Que circunscriben
cada titular, sin perjuicio de que cubran el costo de las reparaciones el departamento O local comercial, lo mismo que respecto a las lo-
que hagan necesarios sus actos u omisiones que dallen el edificio o sas de entrepisos, techos y azoteas.
impidan o limiten en cualquier forma la operación o el buen fun- b) Copropiedad pro-indiviso respecto de los elementos o partes
cionamiento de los elementos o partes comunes de los objetos, apa- comunes, objetos, aparatos, instalaciones generales o servicios co-
ratos, instalaciones generales o servicios comunes. En estos casos munes; los cuales sólo podrán ser modificados con el consentimien-
deberán pagar asimismo, la indemnización por dafios y perjuicios to de todos los copropietarios del "inmueble o si media orden de au-
Ii._ _ _ _ que .Ilf.9"~_eda.
toridad competente en dicho sentido.
SÉPTIMA.- EXTINCIÓN DEL FIDEICOMISO EN LA PARTE RELATIVA
AL INMUEBLE MATERIA DE LA PRESENTE EMISIÓN. El Fideicomiso c) Copropiedad pro-indiviso del terreno en que se halla cons-
relacionado con el antecedente número uno de esta escritura se ex- truido el edificio materia de la emisiÓn, en proporción a la relación
tinguirá al cumplirse los términos y las condiciones siguientes: existente entre el valor nomin.iI de los Certificados No Amortiza-
1. Cuando todos los compradores de Certificados No Amorti- bles Serie "B", de que sean titulares y la superficie de dicho terreno.
zables hayan cumplido íntegramente con las obligaciones y condi- 3. Si dentro del plazo fijado se celebra la Asamblea General Ex-
ciones establecidas a su cargo por esta escritura y los respectivos con- traordinaria de Tenedores de Certificados Serie "B", en ella podrá
tratos de compra-venta lisa y llana O con reserva de dominio; se hayan optarse por:
cubierto en su totalidad los certificados fiduciarios de adeudo, en a) La venta del inmueble y la distribución del producto neto de
caso de que se hubieren emitido; se encuentren amortizados total- la misma en los términos del artículo doscientos veintiocho-a, de la
mente los Certificados de la Serie HA"; estén cubiertas por com- Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, en cuyo caso el
pleto o debidamente garantizadas las erogaciones que correspon- Fiduciario otorgará la escritura correspondiente a nombre del com-
dan, en los términos de esta escritura, a gastos generales y, por prador o compradores a quienes los tenedores y titulares hayan de-
último, no exista a cargo de los compradores ningún adeudo por cidido transmitir dicha propiedad; o bien:
otros conceptos, el Fiduciario requerirá al Representante Común pa- b) La adjudicación a su favor del inmueble materia de la emi-
ra que convoque a Asamblea General Extraordinaria de tenedores sión, adoptando cualquier régimen de propiedad compatible con las
266 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRrVADA y EL DERECHO ANEXOS 267

caracteristicas del mismo y que se encuentre previsto por las leyes Certificados Serie "B" al pago de los rendimientos y a la amorti-
respectivas. zación del valor nominal de los Certificados Serie" A" , que se hu-
En este caso el Fiduciario otorgará la escritura en los términos bieren emitido, así como redimir los gravámenes que reporte el edi-
que procedan quedando extinguido el Fideicomiso a partir de ese ficio materia de la emisión originados por Certificados Fiduciarios
momento. En el caso de que la Asamblea dicte una resolución in- de Adeudo en caso de que se hubieren emitido.
compatible con las características del inmueble o si el régimen adop- NOVENA.· REPRESENTANTE COMÚN.- aj.-ACEPTACIÓN y PROTES-
tado por las misma resulta legalmente inaplicable o inoperante, el TA DEL CARGO.· Señor Representante Común del Conjunto de Te-
Fiduciario dará por extinguido el Fideicomiso y procederá a otor· nedores de Certificados de Participación Inmobiliaria No Amorti-
gar la escritura de copropiedad en los términos establecidos en el zables, cuya emisión se consigna en la presente escritura, el
punto dos de esta Cláusula. Departamento Fiduciario de la "ASOCIACIÓN HIPOTECARIA MEXI·
En ninguno de los casos previstos, el Fiduciario hará erogación CANA", SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, quien por con-
alguna por concepto de impuestos, honorarios, gastos o derechos ducto de su Delegado Fiduciario, señor Arturo López Gómez, acepta
que originen dichas operaciones, pues éstos serán siempre por cuen- el cargo que se le confiere y protesta su leal y fiel desempeño. La
ta de los interesados. gestión del Representante Común debe entenderse sin perjuicio de
OcrAVA.- OBLIGACIONES DEL FIDUCIARIO.· El Fiduciario ten- los derechos individuales que a los tenedores otorgan los artículos
drá, además de las otras señaladas en esta escritura y de las que le conducentes de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito
imponen las leyes aplicables, las siguientes obligaciones, mientras y los que se derivan de este instrumento.
no se extinga este Fideicomiso, en la parte que afecta al inmueble bj FACULTADES, OBLIGACIONES YDECLARACIONES DEL REPRE-
materia de la emisión: SENTANTE COMÚN.- Representante Común de los Tenedores de Cer-
1. Permitir a los adquirientes y/ o sus familias el uso y disfrute tificados de Participación Inmobiliaria No Amortizable, obrará como
del departamento o local comercial en su caso, y el de los elementos mandatario de éstos; podrá otorgar poderes judiciales y tendrá las
o partes comunes del edificio en la medida que corresponda, siem- facultades y obligaciones que señalan el artículo doscientos
pre y cuando cumplan con todas las obligaciones contraídas en los veintiocho-r en lo conducente a los artículos doscientos seis y dos-
contratos de compra-venta de los Certificados Serie "B" y las deri- cientos veintiseis de la Ley General de Títulos y Operaciones de Cré-
vadas de esta escritura. dito y las demás que se deriven de esta escritura y desde luego mani-
2. Administrar el inmueble en los términos señalados en la Cláu- fiesta que: .
sula Sexta. 1. No presta su garantía personal;
3. Contratar y mantener en vigor un seguro suficiente contra 2. Ha verificado la constitución del Fideicomiso base de la emisión.
incendio y/o rayo, temblor y explosión, sobre el inmueble materia 3. Ha comprobado la existencia del bien inmueble materia de la
de esta emisión y los bienes destructibles del mismo, durante el tiem- emisión y la autenticidad del avalúo pericial y dictamen practi-
po que dicho inmueble permanezca afecto al Fideicomiso o resuel- cados en los términos de los artículos doscientos veintiocho-h
va lo contrario la Asamblea de Tenedores. del ordenamiento citado y veintiséis de la Ley Orgánica del
El Fiduciario deberá comprobar que ha cumplido con esta obli- Banco.
gación cuando así lo solicite el Representante Común y, en caso de 4. Vigilará que la Emisora contrate y mantenga en vigor un segu-
ocurrir el siniestro, estará obligado a invertir la indemnización pre- ro suficiente sobre el bien inmueble materia de la emisión y partes
cisamente en la reparación o reconstrucción del edificio dañado o destructibles del mismo en los términos que se señalan en la cláu-
destruido, así como de sus elementos, objetos, instalaciones y de- sula anterior y por todo el tiempo durante el cual el bien indica-
más bienes perjudicados por el siniestro, en la forma que en su caso do se encuentre afecto a este Fideicomiso.
determine la Asamblea. 5. En su oportunidad llevará a cabo el registro de esta escritura.
4. Proporcionar al Representante Común los informes que so- 6. Autorizará con su firma los Certificados que se emitan.
licite y darle las facilidades necesarias para el desempeño de su cargo. 7. Convocará y presidirá las Asambleas de Tenedores de Certifi-
5. Aplicar los productos que obtenga con la colocación de los cados de Participación Inmobiliaria.
 , ----------------------

268 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO

ANEXOS 269
Amortizables, en los términos de la Ley General de Títulos y
Operaciones de Crédito y de esta escritura y ejecutará sus deci- lo doscientos dieciséis, párrafo segundo, de la Ley General de Titu-
siones, conservando las actas de las Asambleas, lo mismo que los y Operaciones de Crédito. En caso de falta de Representante
los títulos, estados de contabilidad y los demás datos y docu- Común se estará a lo dispuesto por el artículo citado en su párrafo
mentos referentes a la emisión y a la actuación de las Asam- tercero.
bleas o de él mismo, para que puedan ser consultadas por los DÉCIMA.- ASAMBLEA DE TENEDORES.· Las Asambleas de Tene-
Tenedores de dichos Certificados cuando asl lo deseen, los cua- "dores de Certificados tendrán lugar en la Ciudad de México y repre-
les tendrán el derecho de que se les expidan a sus expensas, las sentarán al conjunto de éstos y sus resoluciones, lOmadas de acuer-
copias certificadas que necesiten de estos documentos. do con la Ley General de Tltulosy Operaciones de Crédito y con
S. Vigilará la administración, que lleve a cabo el Fiduciario por esta escritura, serán válidas respecto de todos los Tenedores, aún
si mismo o por conducto de la persona que designe en lo con- de los ausentes y disidentes.
cerniente a las obligaciones del mismo respecto al Conjunto de A.- CLASES.- Las Asambleas de Tenedores podrán ser ordina-
Tenedores de la Serie "B" y en lo tocante a que se efectúen las rias y extraordinarias.
reparaciones y obras necesarias para el mantenimiento y con- l. A LAS ASAMBLEAS EXTRAORDINARIAS LES CORRESPONDERÁ:
servación del inmueble y bienes comunes y en relación con el Resolver en cualquier tiempo sobre la designación y remoción del
funcionamiento normal y eficaz de los servicios comunes. Representante Común, autorizar a éste para que dé su consentimiento
9. Recabará de los funcionarios de la Institución Fiduciaria todos a fin de que la Emisora proceda a concertar y obtener préstamos
los informes y datos que necesite para el ejercicio de sus atribu- destinados al mejoramiento o incremento del edificio y para que emi-
ciones, inclusive los relativos a la situación financiera del inmue- ta Certificados Fiduciarios de Adeudo por tal concepto: en su caso,
ble base de la emisión. consentir y otorgar prórrogas o esperas a la Sociedad Emisora y ha-
lO. Autorizará al Fiduciario para concertar y obtener préstamos des- cer las modificaciones a este instrumento que se juzguen necesarias
tinados al mejoramiento o mantenimiento del inmueble, cuan- dentro de los términos y condiciones previstos por él mismo, y por
do así lo decida la Asamblea de Tenedores, en cuyo caso el Fi- último, decidir sobre el destino final del inmueble, de acuerdo con
duciario emitirá Certificados Fiduciarios de Adeudo por tal lo establecido en la Cláusula Séptima.
concepto, de acuerdo con el artículo doscientos veintiocho-f de 2. A LAS ASAMBLEAS ORDINARIAS CORRESPONDERÁ: Conocer
.la Ley General de Tltulos y Operaciones de Crédito. y resolver sobre cualesquiera asuntos y cuestiones diferentes a las
11. Otorgará, en nombre y representación del Conjunto de Tene- antes enurneradas~siempre que se relacionen con ¡os intereses comu-
dores, los documentos y contratos que deban celebrarse con la nes de los Tenedores de Certificados.
1" Emisora. Ninguna resol'ución de la Asamblea podrá modificar, ni variar
c) RETRIBUCIÓN. El Representante Común tendrá derecho a la forma o el destino del inmueble, ni las cláusulas de la presente
prescribir por el desempeilo de su cargo la cantidad que de común escritura, salvo en los casos que expresamente se seilalan .
acuerdo fije con el Fiduciario, la cual cubrirá éste con cargo al pre-
sente Fideicomiso. Asimismo la Emisora cubrirá con cargo al pro- B.- CONVOCATORIA.· Los Tenedores de Certificados de Parti-
pio Fideicomiso los demás conceptos indicados en el artículo dos- cipación Inmobiliaria No Amortizable, a fin de poder reunirse en
cientos veintiséis de la Ley General de Tltulos y Operaciones de Asamblea, deberán ser legalmente convocados, de acuerdo con las
Crédito salvo los gastos que originen la convocatoria y la celebra- siguientes reglas:
ción de las Asambleas que soliciten los Tenedores en los términos a) Las asambleas se celebrarán cuando deba tomarse alguna re-
del articulo doscientos dieciocho de la propia Ley que deberán cubrir solución acerca de los asuntos de su competencia que afecten al Con-
los solicitantes si la Asamblea no aprueba las decisiones por ellos junto de Tenedores.
propuestas. b) Las Asambleas se verificarán sólo si son convocadas por el
d) TERMINACIÓN DEL CARGO. El cargo de Representante Co- Representante Común y además cuando lo soliciten Tenedores que
mún terminará por renuncia o remoción en los términos del artícu- representen el diez por ciento de los Certificados emitidos, por lo
menos.
 ANEX OS 271
270 LA CIUDAD. LA PROPIEDAD PRIVAllA y EL DERECHO

En este caso los solicitantes deberán precisar en su petición los deberán depositar sus títulos o los Cenificados de depósito que les
puntos que deban tratarse en la Asamblea. haya expedido una Institución de Crédito en el lugar señalado por
e) El Represenlante Común deberá expedir la convocatoria den- ., la convocatoria de la Asamblea, un día antes por lo menos de la
tro del término de un mes a partir de la fecha en que se le presente fecha en que deba ésta celebrarse.
la solicitud, que incluirá la orden del día; y de no hacerlo, los Los Tenedores de Certificados podrán hacerse representar en
Tenedores que hayan solicitado podrán acudir ante un juez de Pri- la Asamblea por medio de apoderados que acreditarán su carácter
mera Instancia de la Ciudad de México, quien expedirá la convoca- con simple carta poder. Los representantes debidamente acredita-
toria que igualmente deberá contener la orden del día correspon- dos del Fiduciario, con simple carta poder podrán asistir a la Asam-
diente. • blea.
PUBLICIDAD. La convocatoria se publicará en el Diario Oficial En ningún caso podrán estar representados en la Asamblea, los
de la Federación y en uno de los periódicos de mayor circulación Cenificados que no hayan sido emitidos.
de esta Ciudad, con una anticipación no menor de diez días natura- E) DIRECCiÓN DE LA AsAMBLEA. Las Asambleas estarán presi-
les a la fecha fijada para la reunión de la Asamblea. didas por el Representante Común o en su defecto por el Juez que i
. En la convocatoria se mencionarán los puntos que deban tra- en su caso haya hecho la convocatoria o quien resulte designado por
tarse en la Asamblea. la propia Asamblea.
Se nombrarán asimismo un Secretario y dos Escrutadores para I
Estos requisitos son aplicables tanto' a la primera como a la se-
gunda convocatoria.
C.- QUÓRUM y MAYORIAS. 1.. AsAMBLEAS ORDINARIAS. Para
que una Asamblea ordinaria se considere legalmente inStalada en
virtud de la primera convocatoria se necesita que estén representa-
dos en ella por lo menos las tres cuartas partes de los Certificados
emitidos y sus decisiones sólo serán válidas si resultan aprobadas
que certifiquen el número de títulos que se encuentren representados.
F) VOTACiÓN. Los tenedores de certificados tendrán derecho a
un voto por cada $100.00 (CIEN PESOS 001 lOO Moneda Nacional)
y tendrán derecho a tantos votos como les correspondan, según el
valor de su título.
G) APLAZAMIENTO DE LAS RESOLUCIONES. Los titulares que re-
¡
por una mayoría de votos que representen el cincuenta y uno por presenten el treinta y tres por ciento de los tenedores de los votos
ciento de los mismos. disidentes, tendrán derecho a que se aplace la resolución respecto
Si la Asamblea se reúne en virtud de una segunda O ulterior con- de aque\los asuntos sobre los cuales no se consideren suficientemente
1--- - -\'9ll8tGria, se considerará legalmente instalada, cuanclo estén repre- informados. _
sentados en ella el cincuenta y uno por ciento de los Certificados En este caso y sin necesidad de convocatoria la Asamblea vol-
y sus decisiones serán válidas en el caso de que sean aprobadas por verá a reunirse diez días después en el mismo lugar y hora en que
la mayoría de votos de los asistentes. antes se reunió y tomará la resolución que corresponda.
El derecho a que se refiere este párrafo no podrá ejercitarse si-
2.- ASAMBLEAS EXTRAORDINARIAS. Se convocarán cuando se
no una sola vez para el mismo asunto.
trate de decidir sobre los asuntos de su competencia. Tanto en pri-
mera como en segunda o ulterior convocatoria, la Asamblea queda- H) Acr A DE LA ASAMBLEA. Concluida la Asamblea se redac-
rá legalmente instalada si a la misma concurren Tenedores de Certi- tará el acta respectiva que contendrá la fecha de la reunión, los nom-
ficados que representen las tres cuartas partes del importe nominal bres de los asistentes a e\la, el número de votos que cada uno repre-
de la emisión por lo menos. sente y los acuerdos tomados .
Las resoluciones de la Asamblea serán válidas cuando sean to- .1 El acta será autorizada con las firmas de quienes hayan fungido
madas por la mayoría indicada, si se ha reunido en virtud de una como Presidente y Secretario; y a ella se agregará una lista de asis-
primera convocatoria; cuando se verifique a consecuencia de una tencia firmada por los concurrentes y los escrutadores.
segunda o ulterior convocatoria, la mayoría requerida para la va- Figurarán como anexos del acta los documentos relacionados
lidez de las decisiones será la que represente el cincuenta y uno por tales como informes, estados de cuenta, convocatorias. etcétera.
cIento del Importe nominal de la emisión. J. NULIDAD DE LAS ASAMBLEAS y SUS RESOLUCIONES. Serán nu-
D) INSTALACiÓN. Para concurrir a la Asamblea, los Tenedores las y sin ningún valor las resoluciones de las Asambleas cuando los
 272 LA CIUDAD. LA PKOPJEDAD PRIVADA y El DERECHO ANE XOS 273

requisitos de asistencia O de mayoría a!1tes señalados no hayan que-

dado satisfechos o cuando no se haya dado el debido cumplimiento
r
funci~~ para cumplir con sus obligaciones derivadas de la presen-
te emlSlon y de los fines que con ella se persiguen.
a los relativos participantes, convocatoria o celebración. . DÉCIMA QUINTA .• LEYES APLICABLES. En lo no previsto en este
En lo no previsto por esta escritura en relación con las Asam- IOstrumento se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco
bleas se aplicarán en lo conducente en los artículos, dosciento~ NaCIOnal de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Anónima, Ley Ge-
dieciocho, doscientos diecinueve, doscientos veinte y doscientos J n.eral de Títu~o~ y Operaciones de Crédito, Ley General de Institu-
veintiuno de la Ley General de Títulos y Operaciones de Cré- cIOnes de Cr~dllo y Organizaciones Auxiliares y demás leyes mer-
dito. ~t'¡",: ~elatlva.s así como supletoriameme a las disposiciones de la
DÉCIMA PRIMERA. TEXTO DE LOS CERTIFICADOS. Serie "B". legts.laclOn comun que sean compatibles con las estipulaciones de esta
Los Certificados de Participación Inmobiliaria No Amortizables escntura.
Serie "B" , deberán contener: los requisitos establecidos por las frac- DÉCIMA SEXTA.- COMPETENCIA JURISDICCIONAL. Serán com-
ciones I a IV inclusive, IX y X del artículo doscientos ventiocho-n pete.mes par~ conocer de cualquier controversia que se suscite con
de la Ley General de Títulos, y Operaciones de Crédito, así como motivo de la IOterpretación y cumplimiento de esta escritura los Tri-
el nombre y nacionalidad de su titular; la especificación del número bunales de la Ciudad de México, Distrito Federal, con excl:"ión de
del departamento que amparan; el porcentaje que sobre el importe cualesqUIera otros.
nominal de la emisión le corresponde a cada título; número de vo-
tos a que tendrán derecho en las Asambleas; una descripción gene- E N DOSOS :
ral del edificio materia de la emisión y del departamento que ampa-
ra el Certificado: los derechos concedidos y las obligaciones
impuestas en los Tenedores yen general la transcripción de las prin-
cipales Cláusulas de esta escritura relativas a díchos títulos o que
tengan conexión con ellos. En esta clase de títulos se expresarán las
causas de extinción del Fideicomiso previstas en la Cláusula Sépti-
ma de esta escritura.
DÉCIMA SEGUNDA.· PRESCRIPCIÓN. Las acciones derivadas de
1It-- - - - -los·Certificados de Participación Inmobiliaria No Amortizables, de
aprovechamiento directo, Serie liD", prescribirán en los términos
y bajo las condiciones que establecen los artículos doscientos
veintiocho-v de la Ley General de Titulas y Operaciones de Crédito
y cincuenta y ocho de la Ley Orgánica del Banco Nacional de Obras
y Servicios Públicos, Sociedad Anónima.
DÉCIMA TERCERA.- ADHESiÓN DE LOS TENEDORES. Se entenderá
que se adhieren incondicionalmente a esta escritura en todas sus par-
tes, quienes llegaren a ser por cualquier medio Tenedores de Certi-
ficados de Participación Inmobiliaria No Amortizable de la Serie
"B", cuya emisión se consigna en este instrumento.
DÉCIMA CUARTA.· GASTOS. Los gastos que se causen por el
otorgamiento de la presente escritura, su registro y testimonio, im-
presión de títulos, retribución del Representante Común y demás
relativos, serán hechos por el propio Fiduciario con cargo a este Fi-
deicomiso, siendo también a cargo del mismo Fideicomiso los de-
más que tengan que efectuar el Fiduciario en el desempeño de su
 ANEXO 3

REGLAMENTO DE ASOCIACIONES
PRO-MEJORAMIENTO
DE LAS COLONIAS DEL DISTRITO FEDERAL
Diario Oficial, 28 de marzo de 1941

CONSIDERANDO:

Que el número de colonias en la ciudad de México y sus contornos

ha venido aumentando en los últimos años de una manera inusita-
da, por el afán muy justificado de llegar a poseer una casa propia;
Que por regla general los vecinos de las colonias de reciente for-
mación han adoptado la práctica de fundar Uniones, Juntas y otros
organismos para la defensa de sus derechos, para ayudarse mutua-
mente y para otros fines que ameritan la ayuda de las Autoridades;
pero que no siempre estas agrupaciones cumplen tan loable finali-
dad, sino que con frecuencia se convierten, como la experiencia lo
ha demostrado, en instrumentos de especulación y abuso en perjui-
cio de los mismos coionos, o cuando menos no llenan satisfacto-
riamente su objeto y se estorban a veces unas a otras o se exceden
en sus funciones;
Que en el Departamento del Distrito Federal existe la Oficina de
Cooperación, entre cuyas atribuciones se comprende la organiza-
ción y fomento de esta clase de colonias, así como de los servicios
públicos que les son indispensables, por lo que, sin menoscabo de
las actividades de los grupos que en ellas se forman con los fines
lícitos al principio expresados, la Autoridad debe intervenir en di-
chas actividades por conducto de la Oficina que se menciona, por
ser la más indicada en el caso;
Que conforme a la Ley Orgánica del Distrito y de los Territo-
rios Federales, el Departamento del Distrito Federal tiene a su car-
go la solución del problema de abaratar las habitaciones, por lo que
procede reglamentar esta función del propio Departamento, he te-
nido a bien dictar el siguiente.
[275]
 276 LA CIUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL DERECHO ANEXOS 277

REGLAMENTO DE ASOCIACIONES PRO-MEJORAMIENTO DE deral, el cual estará obligado a cerciorarse de que en la formación
LAS COLONIAS DEL DISTRITO FEDERAL de aquélla se satisfacen todos los requisitos legales y en especial los
que establece este Reglamento.
lo. Toda clase de organizaciones que persigan la agrupación de 80. Solamente podrá funcionar una Asociación en cada Colo-
los vecinos o habitantes de una colonia, dentro del Distrito Federal, nia y no podrá intervenir en los asuntos relacionados con otra u otras
para la defensa de sus derechos, para el mejoramiento de la urba- colonias.
nización o de los servicios públicos, para la fundación de nuevas co- 90. Se reputará ilegal la existencia de cualquiera otra agrupa-
lonias o para cualesquiera otro fin lícito de beneficio colectivo que ción no autorizada por el Departamento del Distrito Federal, que
se relacione con la habitación o la vida en las colonias, deberán cons- pretende realizar los mismos fines a que están destinadas las Aso-
tituirse en Asociaciones Pro-Mejoramiento de las Colonias, con arre- ciaciones de que se habla en este Reglamento, o que puedan con-
glo a las prevenciones del presente Reglamento. vertirse en instrumentos de explotación o de abuso en perjuicio de
20. Las Asociaciones a que se refiere el artículo precedente ten- los colonos, por considerarse que constituye un perjuicio social el
drán personalidad jurídica y serán constituidas con arreglo a las nor- funcionamiento de organismos que estorben o interfieran el de las
mas que fijan los artículos 25, fracción VI y 2670 a 2686 del Código Asociaciones debidamente autorizadas.
Civil. 100. Cualquiera agrupación que funcione o se constituya sin la
30. La constitución de esta clase de Asociaciones sólo podrá ser autorización necesaria, será inmediatamente disuelta, procediéndo-
acordada mediante Asamblea en la que estén presentes cuando me- se a su liquidación mediante un Interventor que nombre el Departa-
nos el 75% de los Jefes o cabezas de familia que habiten en la co- mento del Distrito Federal, debiendo denunciarse ante las Autori-
lonia de que se trate, la cual deberá ser convocada oficialmente por dades competentes a todas aquellas personas que hubieren incurrido
el Departamento del Distrito Federal, a solicitud de un número no en alguna responsabilidad o delito.
menor del 20"7. de los vecinos, publicándose la convocatoria en el 110. Las Asociaciones autorizadas por el presente Reglamento
órgano de prensa del Propio Departamento, si lo hubiere, y en uno no estarán facultadas para cobrar cuotas o cooperación de ninguna
de los principales periódicos de la capital. Cuando se trate de la crea- especie a los colonos. Sólo el Departamento del Distrito Federal será
ción de nuevas colonias, se necesita la concurrencia, por lo menos, el facultado para cobrar a los colonos las cuotas que por concepto
de 200 Jefes de Familia. de cooperación señalan las leyes y aquellas que correspondan al pre-
l'-------- 4'1, Las Asociaciones a que se refiere este Reglamento estarán cio de los terrenos que les venda el propio Departamento.
regidas por un Comité Directivo que constará de un número siem- 120. Ninguna obra podrá emprenderse en las colonias, sin que
pre impar de colonos, que no podrá ser menor de tres ni mayor de el proyecto y presupuesto respectivos hayan sido aprobados por la
nueve, debiendo uno de ellos tener la calidad de Presidente, el cual Dirección de Obras Públicas y por la Oficina de Cooperación.
tendrá la representación legal de la Asociación. 130. Cuando para la realización de alguna obra se necesite al-
50. Uno de los componentes del Comité Directivo tendrá a su guna aportación o ayuda de parte del Departamento del Distrito Fe-
cargo la Secretaría de la Asociación y llevará un libro de actas au- deral, la tramitación respectiva se hará por conducto de la Oficina
torizado por el Departamento del Distrito Federal. de Cooperación.
60. Además de su inscripción en el Registro Público de la Pro- 140. Siempre que de conformidad con el artículo 11 de este Re-
piedad, las Asociaciones de que trata este Reglamento tendrán que glamento tengan los colonos que hacer entregas en numerario, los
registrarse en la Oficina de Gobierno y Trabajo de la misma de- fondos deberán depositarse en las Cajas de la Tesorería en donde
pendencia y en la Oficina de Cooperación, la cual tendrá al efecto serán guardados hasta que se les dé la aplicación a que estén desti-
un libro en el que se anoten todas las particularidades que se juz- nados, debiendo llevarse una cuenta detallada para cada Asociación.
guen necesarias, relativas a cada Asociación. Estos servicios serán gratuitos.
70. En la Asamblea en que se acuerde la constitución de una 150. El Departamento del Distrito Federal levantará un padrón
Asociación conforme a las disposiciones de este Reglamento, de- de habitantes en cada colonia en el que se exprese quiénes tienen
berá intervenir un Representante del Departamento del Distrito Fe- calidad de Jefes o Cabezas de Familia, a fin de expedir boletas de
278 LA elUDAD, LA PROPIEDAD PRIVADA Y El DERECHO

empadronamiento. También intervendrá la Oficina de Cooperación

en la celebración de contratos de compra-venta y en la expedición
de títulos de propiedad, respecto de los terrenos que pertenezcan a!
Departamento del Distrito Federa!, o por haberlos expropiado, para
entregarlos a los colonos.
160. Al adquirir un lote o terreno que pertenezca al Departa-
mento del Distrito Federal, todo colono se obliga a constituir con
él, el patrimonio de su familia, con arreglo a! Título XII, Capítulo
Unico, del Libro Primero del Código Civil; y sin la aceptación de
este requisito, no podrá ser enajenado el lote o terreno. La misma
obligación tendrán los colonos cuando así se determine en los Esta-
tutos de las Asociaciones, aun cuando los terrenos que adquieran
o hubiesen adquirido no hayan pertenecido al Departamento del Dis-
trito Federa!. ...

TRANSITORIOS:
La ciudad, la propiedad privada y el derecho
lo. Este Reglamento surtirá sus efectos cinco días después de se terminó de imprimir en septiembre de 1989 en los talleres
su publicación en el Diario Oficial. de Programas Educativos, S.A. de C.V.,
20. Se concede a las Agrupaciones u Organismos que existen Chabacano 6S-A, 068S0 México, D.F.
actualmente en las Colonias del Distrito Federa!, un plazo de no venta Se imprimieron 1000 ejemplares
días, a partir de la vigencia de este Reglamento, para que constitu- más sobrantes para reposición.
yan y ajusten su funcionamiento de conformidad con las proscrip- Disefió la portada Mónica Dlez-Martlnez.
ciones del mismo. Cuidó la edición el Departamento de Publicaciones
de El Colegio de México .