OSZLAK, Oscar.

“La organización nacional y la construcción del Estado” en La formación

del Estado argentino. Orden, Progreso organización nacional. Ed. Planeta, BsAs, 1999.
Caps 2 y 3
B.O.: Banda Oriental
C.A.: Confederación Argentina
G.C: Gobierno de la Confederación
G.C.A.: Gobierno de la Confederación Argentina
D.P.: Director Provisorio
D.P.C: Director Provisorio de la Confederación
C.: Confederación
g.: gobierno
g.n.: gobierno nacional
n.: nacional/nacionales
p.: provincia/provincial/provincias
L.: Litoral
E.: Estado
i.m.: interior mediterraneo

2. LA ORGANIZACIÓN NACIONAL Y LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO

INTRODUCCIÓN

La derrota de la C Argentina, por el ejército de BA, representó un hito crucial en el proceso

de construcción de la sociedad argentina. La historia del país quedaría marcada por un
episodio militar que permitió a los sectores dominantes porteños “nacionalizar” la revolución
liberal y organizar el E.
Llama la atención que la iniciación del proceso de consolidación del Estado nacional, de
definitiva institucionalización del poder, haya sido precedida por más de medio siglo de
guerras civiles y experimentos fallidos. Este largo interregno entre el movimiento
revolucionario de 1810 y la definitiva organización nacional fue sustentado por un
enfrentamiento entre unitarios y federales, con proyectos irreconciliables, que debieron
dirimir por las armas el derecho a imponer al país una fórmula política.
El autor se propone examinar estas cuestiones, analizando la formación de la nación y el
Estado, en términos de un proceso de mutua determinación de los atributos que las definen.
Destaca la debilidad del fundamento material de la nacionalidad, derivada de la
heterogeneidad de los intereses económicos regionales; las dificultades para la formación
de alianzas políticas estables que articularan un sistema de dominación; y la fragilidad de
las instituciones y recursos existentes para extender el poder de un Estado nacional sobre
el conjunto del territorio.
Hará un análisis de la experiencia de la Confederación Argentina, el intento más orgánico
para establecer las bases de un Estado nacional desde que el país adquiriera su
independencia. El fracaso de esta experiencia, cuando los clivajes que dividían a la
sociedad argentina ya no admitían como referencias la oposición entre unitarios y federales,
es quizá la mejor demostración de que una cabal interpretación de las guerras civiles que
por tanto tiempo impidieron la formación de un Estado nacional, se deben incorporar otras
variantes:
1- Los significados alternativos que tuvo la llamada cuestión nacional para las distintas
regiones, intereses y facciones en pugna, a la luz de las transformaciones que se iban
produciendo en el plano de la actividad económica.
2- El sentido que adquiria desde el punto de vista de la instauración de un sistema de
dominación estable, la cuestión del orden y su desagregación en los diversos planos de
relación social.
3- Los recursos administrativos y fiscales disponibles para construir la base material del
aparato institucional del Estado, y su debilidad frente a las exigencias del proceso de
transformación social y la correlación de fuerzas políticas existentes.
4- El juego de alianzas que permitió finalmente sentar las bases políticas e institucionales
de un Estado nacional.

EMANCIPACIÓN Y ORGANIZACIÓN NACIONAL

La Revolución de Mayo y las luchas de emancipación iniciadas en 1810 marcaron el

comienzo del proceso de creación de la nación argentina, la ruptura con el poder imperial no
produjo automáticamente la sustitución del Estado colonial por un Estado nacional.
Las fuerzas centrífugas desatadas por la ausencia de un centro de poder alternativo no
consiguieron ser contrarrestadas a través de la identificación de los pueblos que componían
esa vasta unidad política, con la lucha emancipadora. La secesión de las provincias del
Paraguay, el Alto Perú y la B.O. acentuó los débiles sentimientos nacionales y creó
conciencia en los líderes revolucionarios sobre la necesidad de defender la integridad del
territorio heredado de la colonia. Los arrestos separatistas producidos en el Litoral y el
interior indicaban que la unidad de la nueva nación no podía reposar únicamente sobre
referentes ideológicos.
El origen esencialmente local del movimiento independentista, y su asociación con los
intereses de BsAs, resultaba un problema para lograr la adhesión subordinada de los
pueblos del interior al nuevo esquema de dominación que se proponía. BA se constituyó en
capital de la organización política surgida del movimiento revolucionario, y en la verdadera
“nación”. Los diversos órganos políticos y proyectos constitucionales ensayados durante las
dos primeras décadas de vida independiente, fueron ineficaces para conjurar las tendencias
secesionistas y la pulverización de los centros de poder que tendieron a localizarse en
las viejas ciudades coloniales del interior. Estos centros de poder se integraron en torno
a la figura carismática de caudillos locales. Los intentos de organización republicana
fueron sustituidos por la autocracia y el personalismo. El acceso al poder pasó de depender
del control de la milicias, y los “partidos” surgieron como simple pantalla para legitimar la
renovación de autoridades.
La provincia (unidad política formal legada por la colonia) pasó a constituirse casi en
símbolo de resistencia frente a los continuados esfuerzos de BsAs por concentrar y heredar
el poder político del gobierno imperial.
El localismo no era una forma aberrante de organización social destinada a perpetuar en el
poder a caudillos, sino que respondía a la modalidad que habían adquirido las relaciones de
producción y los circuitos económicos en el territorio de las Provincias Unidas. Los
sentimientos localistas se hallaban teñidos por el carácter diferente que tenían los intereses
materiales de las fuerzas sociales radicadas en las diversas regiones del territorio. En cada
una de ellas, la organización nacional asumia significados diferentes en función de su
respectiva articulación dentro del esquema económico que se venía estructurando.
Los intereses del sector mercantil-portuario y de los terratenientes exportadores se
homogeneizaron en torno al fortalecimiento del circuito económico y a la
consolidación del sistema de instituciones de la provincia, que garantizaba la
estabilidad política interna. Esta homogeneidad de intereses era relativa y fue variando
según las alternativas que presentó la relación político-económica de BsAs con las
provincias del interior. Las clases dominantes porteñas coincidian en sostener la estabilidad
política de la provincia y el predominio de BsAs en sus relaciones con el resto del territorio.
El desarrollo de la producción pecuaria (ganadería) se basó en el uso extensivo de la
tierra y en la racionalización de la explotación en las estancias, que consistió en el
disciplinamiento de la fuerza de trabajo y el aprovechamiento integral del ganado.
La estancia era la unidad productiva y al mismo tiempo la unidad político-social, como
núcleo organizativo de la vida en la campaña. Poseia una organización militar para
defenderse de los indios, y para actuar como policía rural. Sin embargo, se caracterizaba
por la producción para el mercado y la difusión de relaciones salariales. Estas unidades
productivas tenían escasas vinculaciones económicas fuera de la línea que las unía con el
mercado externo y, por lo tanto, la producción de bienes exportables no se beneficiaba con
el dinamismo que el incremento continuo de las exportaciones permitía a la economía
urbana.
La organización nacional significaba para la burguesía terrateniente perder el control
local de las rentas aduaneras y destinar recursos e instituciones provinciales a la
unificación político-económica de un vasto territorio.
El interés del sector mercantil portuario en el fortalecimiento del circuito económico BA-
mercado externo se combinaba con el propósito de expandir el mercado para las
importaciones hacia el interior del territorio. El predominio de BA sobre las demás provincias
se ligaba en este caso a la integración de todas las regiones a la economía portuaria, bajo
un régimen liberal. La apertura de todo el territorio como mercado para las importaciones y
el potencial incremento de las exportaciones requerian uniformar el sistema de monetario,
abolir las barreras aduaneras internas, crear vías de comunicación y garantizar el tráfico
interprovincial, tareas que solo podrían encararse a partir del desarrollo de un sistema de
instituciones nacionales basado en los recursos de la provincia de BA.
La región mediterránea (provincias del centro, norte y oeste) comprendía varios
sistemas productivos con desigualdades y grados de desarrollo:
Zona central y norteña = vinculada al circuito de minas potosinas y el puerto de Lima (desde
época colonial) proveedora de carretas, tejidos y animales de carga.
Zona cuyana = compartio rasgos con la anterior, pero con vinculaciones importantes con
chile, y mayor desarrollo de la agricultura.
Catamarca y la Rioja = eran marginales a los circuitos económicos (centro-noroeste y
Cuyo), eran una zona económicamente atrasada.
El interior mediterraneo entro en un largo periodo de estancamiento con la paulatina
disolución del circuito que lo unía a la economía limeña, luego del agotamiento de las minas
potosinas y la posterior interrupción del tráfico con Perú debida a la ocupación española.
Las posibilidades de expansión de los sistemas económicos de la región mediterránea
dependen de la constitución de una instancia institucional que enajenara a BA el control
local de la aduana, limitara las importaciones y destinará una porción importante de las
rentas aduaneras a subsidiar a los gobiernos provinciales y a crear las condiciones político-
económicas para una vinculación más dinámica entre el interior y la región pampeano-
litoraleña.
La región del litoral tuvo un desarrollo de la actividad ganadera anterior al de BA. Participó
de los impulsos derivados de la exportación de productos pecuarios y de comercio de
importación. Pero se vio relegada a un segundo plano por la supremacía del puerto de BA y
al acceso directo al mismo que tenía la producción de esta provincia.
Teniendo la posibilidad de establecer un comercio directo con el mercado internacional, la
organización de la nación significaba, para el litoral, terminar con el exclusivismo portuario
de BA mediante la sanción de la libre navegación de los ríos interiores.
Nacionalizada la aduana de BsAs, abiertos los ríos interiores a la libre navegación y
organización el tráfico comercial en todo el territorio con una participación importante de las
provincias del litoral, sería posible neutralizar la gravitación política de la provincia de BsAs
y reducir el control económico que ejercía a través de la centralización del intercambio
externo en el puerto de BsAs.
La Organización Nacional, que los historiadores acostumbran a escribir con mayúscula
para aludir a la etapa institucional iniciada con la caída de Rosas en Caseros, comenzó a
vislumbrarse con mayor fuerza cuando la posibilidad de articular y compatibilizar estos
diferentes intereses empezó a dar sentido unificador a la nación, a fortalecer su componente
material.
El triunfo sobre Rosas debe entenderse no tanto como la derrota de una concepción
política, sino como la creación de nuevas condiciones para la articulación de los intereses
de los sectores dominantes del interior al circuito económico que tenía por eje el puerto de
BA.

LA CUESTIÓN DEL PROGRESO

La base material de los intereses económicos se había transformado. En las postrimerías

del siglo XVIII ya se advertían signos de una intensificación de la actividad económica, en el
medio siglo transcurrido hasta Caseros el proceso expansivo no se detuvo. No obstante, la
autonomía de la p persistía como bandera de lucha, ello se debió tanto a su contenido
simbólico como a su utilización como instrumento de negociación política en torno a la
organización nacional.
La gradual apertura externa de la economía originaba nuevas necesidades, relaciones,
intereses, marcos de referencia, sobre todo en sectores ligados al mercado mundial. Una
plena inserción en este mercado implicaba dinamizar los circuitos de producción y
comercialización, tanto en lo que respecta a la producción primaria exportable como a la
conformación de un mercado interno para el creciente volumen de negocios que se abría al
comercio importador. La “internalización” de la vida económica parecía necesaria para la
“nacionalización” de la sociedad argentina.
La expansión de la economía exportadora comenzó a acelerar su ritmo a partir de la caída
de Rosas. La eliminación de las restricciones al comercio y la exportación de oro, y los
efectos de la II rev. ind., produjeron un fuerte incremento de la producción y el intercambio.
La experiencia externa produjo un profundo cambio en las concepciones vigentes acerca
del futuro del país. La Generación del ‘37 influida por las ideas románticas y el liberalismo
europeo, había señalado el camino. Intentó legitimar su programa en la presunta
recuperación del ideario de la Rev de Mayo, proponiendo un proyecto de país inspirado en
la experiencia europea y norteamericana. La idea de “progreso” representaba la condición
de la existencia de la sociedad. El progreso se constituía en idea integradora de la
sociedad, en fundamento de la nacionalidad.
La Constitución de 1853 representó la plasmación normativa de esta nueva concepción. El
proyecto de la generación del ‘80 encontró en la carta constitucional su más acabado
fundamento. Tierra, trabajo y capital, estos pondrían en marcha esa indetenible
maquinaria del progreso. Solo el Estado estaba en condiciones de construir los pilares del
nuevo orden social anticipado. El Estado era la máquina del Progreso.
El país no contaba con ferrocarriles; hacía casi 30 años que se había obtenido el único
empréstito de cierta cuantía; la inversión extranjera, reducida la al comercio y las fianzas,
permanecía estacionaria; vastas tierras aún estaban en manos de los indígenas, la frontera
interna se había estrechado; la inmigracion era escasa.
Las nuevas condiciones comenzaron a movilizar a los agentes económicos y a producir
ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales. La libre navegación
de los ríos y la eliminación de las aduanas interiores generaron nuevas posibilidades de
intercambio comercial y formación de mercados. Ello contribuyo a producir una paulatina
transformación de la estructura social del país. En los hechos, la nueva situación acentuó
las notorias diferencias que ya existían entre el propio Litoral y un interior mediterreneo
crecientemente empobrecido.
El enfrentamiento que separó a BA de la C Arg. luego de Caseros, tenía profundas
raíces económicas. Terminar con Rosas no significó acabar con la política “federalista” de
BsAs, que desde la Inde. fue la manera más inteligente de mantener la posición privilegiada
de la provincia, evitando la adopción de una política de alcances nacionales que hubiese
permitido una gradual integración de la economía nacional y una distribución más equitativa
de los ingresos fiscales. En el interior se origina y destina un 10% del comercio exterior, la
reivindicación porteña de mantener el control de la aduana y la recaudación impositiva
producida por la misma, tenía sólidos fundamentos en una situación de hecho. Como
solución se pretendía imponer a BA una política proteccionista que asegurara la colocación
de su producción en el expansivo mercado del Litoral, así como asegurar una participación
más equitativa en la recaudación de la aduana bonaerense. Esta propuesta habría
restringido la floreciente actividad introductoria monopolizada de BA, y la fuente
fundamental de recursos que permite el mantenimiento de un aparato burocrático-militar
crucial para la viabilidad institucional de la provincia escindida, y para respaldar su
pretensión de constituirse en el eje articulador de un nuevo modelo de organización social.

LA CUESTIÓN DEL ORDEN

Las posibilidades de articulación de los factores productivos se vieron limitadas por diversos
obstáculos:
-La dispersión y el aislamiento de los mercados regionales;
-La escasez de población,
-La precariedad de los medios de comunicación y transporte,
-La anarquía en los medios de pagos y en la regulación de las transacciones,
-La inexistencia de un mercado financiero,
-Las dificultades para expandir la frontera territorial incorporando nuevas tierras de la
actividad productiva,
-La ausencia de garantías sobre la propiedad,
-La estabilidad de la actividad productiva y hasta de la propia vida (guerra civil e incursiones
indígenas) oponian escollos insalvables a la iniciativa privada.
Había que regularizar el funcionamiento de la sociedad de acuerdo con parámetros dictados
por las exigencias del sistema productivo que encarnaba la idea de Progreso.
“Regularizar” significaba imponer un nuevo marco de organización y funcionamiento social,
coherente con el perfil que iban adquiriendo el sistema productivo y las relaciones de
dominación.
El “Orden” se erigía como cuestión dominante en la agenda de problemas de la sociedad
argentina. El Orden excluía a todos aquellos elementos que podrían obstruir el progreso, el
avance de la civilización, fueran estos indios o montoneras. El orden también contenía una
implícita definición de ciudadanía, no tanto en el sentido de quienes eran reconocidos como
integrantes de una comunidad política, sino más bien de quienes eran legítimos miembros
de la nueva sociedad, de quienes tenían cabida en la nueva trama de relaciones
sociedades.
El orden también tenía proyecciones externas, su instalación permitirá obtener la confianza
del extranjero en la estabilidad del país y sus instituciones. Se atraerán capitales e
inmigrantes. Con respecto al capital extranjero, la CA dio los primeros pasos. En la línea
inaugurada en los EEUU por Hamilton más de medio siglo antes, negoció un acuerdo para
el pago del empréstito de 1824 aún pendiente, con el visible objeto de recuperar el crédito
externo. Tanto en la CA como en el estado de BsAs las cifras alcanzaron un nivel apenas
modesto.
La instauración del orden significaba dar vida real a un Estado nacional cuya existencia no
se evidenciaba mucho más allá de la formalidad de un precepto constitucional
Los atributos del Estado Argentino, el conjunto de propiedades que le otorgaban su
condición de tal, sólo tenían vigencia en la letra de la ley. La CA compartía con BsAs el
reconocimiento externo de su soberanía política. Este “duopolio” llegaba a una
“competencia oligopólica” cuando se trataba de la institucionalización de la autoridad, o del
control sobre los medios organizados de violencia, atributo que los 14 gobiernos
provinciales reservaban celosamente. A esta dispersión de la autoridad se contraponía la
inexistencia o precariedad de un aparato administrativo y jurídico con alcances nacionales.
Bajo estas condiciones, tampoco podía esperarse que el gobierno confederado ejerciera un
efectivo control ideológico de la dominación (capacidad de generar símbolos reforzadores
de sentimientos de pertenencia y solidaridad social), esencial atributo de la “estatidad”.
El fracaso de la CA en organizar definitivamente la nación y asegurar la viabilidad del E
debe interpretarse a la luz de las condiciones existentes para plasmar un pacto de
dominación estable y disponer de los recursos institucionales para materializar su
existencia.
Veremos las causas de ese fracaso.

APARATO INSTITUCIONAL Y ORGANIZACIÓN NACIONAL

La estrategia de Urquiza dirigida hacia la organización de un gn tendió, después de

Caseros, a consolidar la unidad política del territorio nacional y neutralizar la posible
generalización de conflictos provinciales o regionales. Los caudillos del interior mediterreneo
controlaban las situaciones provinciales, se mantuvieron pasivos ante el conflicto entre el
Litoral y BsAs. La alianza de fuerzas litoraleñas que depuso a Rosas con el auxilio de
efectivos extranjeros asumió objetivos de organización nacional cuya consecución se basó
en incorporar los poderes locales a la organización del gn mediante acuerdo
interprovinciales. Esta estrategia suponía respetar la autonomía de las provincias y no
afectar la estabilidad política de los poderes constituidos en cada una de ellas durante el
periodo anterior, salvo por BA, esta permaneceria bajo control militar.
El respeto a la autonomía provincial y la aceptación de la diversidad de orientaciones
políticas de los gobiernos provinciales se vinculaban a la limitaciones de las fuerzas del
Litoral para abrir otro frente de lucha. La realidad política que anhelaba la nación era un
conjunto de comunidades para las cuales la organización política, y el poder del caudillo
local, un elemento de cohesión esencial, Urquiza promueve la unidad política del territorio
mediante un sistema institucional nacido de acuerdos interprovinciales. La concurrencia de
las provincias a la organización de la nación ocurrió sin dificultades, salvo en el caso de
BsAs quien se niega a participar de la CA.
La auto exclusión de BsAs privó a las autoridades de la CA de la única fuente significativa
de recursos fiscales que existía en el territorio. Fuera del circuito económico formado por la
prov de BsAs y el mercado externo, no existía una economía suficientemente dinámica
como para constituir una fuente de recursos fiscales capaz de solventar la construcción del
aparato institucional de la nación. Ninguna de las precarias administraciones provinciales
podría promover al gn los medios para empezar a hacer efectiva su presencia en el territorio
que se hallaba formalmente bajo su jurisdicción.
En mayo de 1852, mediante el Acuerdo de San Nicolas, las provincias otorgaron a
Urquiza el cargo de Director Provisorio de la CA. este debía:
-Reglamentar la navegación de los ríos interiores.
-Organizar la administración general de los correos, transportes y comunicaciones.
-Podía intervenir en cualquier lugar del territorio nacional.
Por su parte, las provincias debían contribuir a los gastos del gobierno nacional
proporcionalmente a sus recursos.
Casi todos los recursos con que contó en un comienzo el Director Provisorio provinieron de
la federalizada provincia de Entre Ríos.
A casi 2 años de San Nicolás, la existencia del gnl era precaria: No se habían organizado
las rentas nacionales. El gobierno nacional contaba solamente con las recaudaciones de la
provincia de Entre Ríos , el ingreso proveniente de unas pocas operaciones de crédito
interno y pequeñas contribuciones de los gobiernos de Santa Fe, Córdoba y Mendoza. La
centralización de la conducción militar sólo se daba en los casos de acuerdos bilaterales
entre Urquiza y los gobiernos provinciales. La única fuerza que dependía directamente del
gn era el ejército de Entre Ríos. En el ámbito civil, afirmaba Urquiza ante el congreso de
1854, el gobierno nacional solo actuaba a través de las instituciones locales de cada
provincia.
Las bases materiales para llevar a cabo la efectiva unificación del territorio nacional se
hallaban en la provincia de BsAs, donde, se estaba consolidando un gobierno
independiente.
Uno de los principales problemas que enfrentó el g de la CA fue la organización de un
aparato regulador, había una falta de un medio de circulación uniforme, de rentas y crédito,
de un banco, de una organización aduanera y portuaria.
Los experimentos de creación de un Banco Nacional y de la emisión de papel moneda
fueron seguidos por la rápida depreciación de este último y el cierre del primero.
El intento de centralización de las aduanas, casas de moneda y correos provinciales,
mediante un sistema de Administración de Hacienda y Crédito, también fracasó. El sistema
debía centralizar el funcionamiento de las aduanas y correos y la emisión de giros
bancarios, a través de las “Administraciones de Hacienda y Crédito” que se crearian en
cada localidad. Sin embargo, en 1855 las aduanas se encontraban aún en manos de los
gobiernos locales,a pesar de que se reconociera su dependencia del gobierno. Se decretó
la sujeción de toda oficina nacional de recaudación de las Administraciones de Rentas
Nacionales, organizados que a su vez se subordinaron a la Contaduría General de la
Nación. Se designaron dos Inspectores de Aduana con la misión de centralizar las aduanas
y administraciones, uniformar el sistema de recaudación de renta y mejorar la información
sobre gastos y recursos nacionales.
Sin la centralización de la recaudación aduanera, única fuente de recursos genuinos del gn,
no se podía organizar el sistema de rentas nacionales. El GC nunca alcanzó una situación
económica mínimamente estable, y permanentemente se vio acosado por los gastos de
guerra. No pudo obtener empréstitos externos significativos y siempre debió manejarse con
operaciones crediticias en pequeña escala, destinadas a atender vencimientos acumulados.
La actividad del gobierno nacional destinada a regular y desarrollar las relaciones
económicas, no tuvo mayores alcances. El objetivo central era facilitar las relaciones
comerciales entre las provincias y con el exterior. Hubo un éxito con la abolición de los
impuestos aduaneros internos, aunque fracasó el intento de introducir una moneda uniforme
y crear un sistema crediticio. Mediante tratados de libre navegación con Inglaterra, Francia y
EEUU y la aplicación de derechos diferenciales a las mercaderías entradas por BA, el GC
trató de incentivar el comercio del puerto de Rosario. Pero el resultado fue limitado.
Las leyes de derecho diferenciales tuvieron una vigencia relativamente corta. En 1859
quedaron sin efecto por el pacto del 11 de noviembre firmado después de Cepeda.
Los únicos servicios de transporte y comunicaciones que se inauguraron durante la C
fueron las mensajerías nacionales, y el servicio de navegación a vapor entre las ciudades
de Santa Fe y Paraná.
El correo oficial, reorganizado por el GC, fue muy poco usado por particulares, no obstante,
el gobierno logró centralizar el servicio de correo.
Las provincias al ser abolidas las aduanas internas y nacionalizadas las externas, se vieron
privadas de los recursos necesarios para atender los gastos de las exiguas
administraciones locales. Se había previsto al decidirse la supresión y nacionalización de
aduanas, el gn debía subsidiar el déficit que esto causaría a las administraciones
provinciales. Sin embargo, subsistieron diversos gravámenes contrarios a la prescripción
constitucional, y el gn, que no se hallaba en condiciones de prestar ningún auxilio
económico, se limitó a presentar su propuesta ante las respectivas legislaturas provinciales.
Al finalizar la década del ‘50, la C poseía una deuda desproporcionada con respecto a sus
recursos genuinos y el gobierno se hallaba imposibilitado de continuar recurriendo al
endeudamiento público. A pesar de que los afanes centralizadores tuvieron cierto éxito.
En cuanto a la organización militar, el GCA no llegó a contar con un ejército nacional en
sentido propio. Durante este gobierno la única fuerza militar a disposición del gobierno
nacional fue el ejército de la provincia de Entre Ríos. Las prescripciones del acuerdo de San
Nicolás, que colocaban las fuerzas permanentes de cada prov bajo el mando del DP, así
como el carácter de comandante en jefe que la constitución del ‘53 acordó al presidente de
la confederación, sólo trascendieron el plano formal a través de alianzas entre el ejecutivo
nacional y gobernadores provinciales. Las medidas tendientes a la organización del ejército
nacional tomadas en 1854, ordenaba la organización de batallones para custodiar los
límites de Santa Fe con BA y cubrir las fronteras con los indios en otras provincias. Pero
estos batallones debían crearse a través de los gobiernos provinciales, lo cual acarreó 2
consecuencias: la mayor parte de las fuerzas no pudo reunirse por falta de recursos hasta
varios años más tarde, y las que efectivamente se organizaron permanecieron bajo la
conducción directa de los poderes provinciales.
Además de los ejércitos de línea destinados a custodiar las fronteras interiores, los
gobiernos provinciales contaban con milicias locales denominadas “guardias
nacionales”. El grueso de estos cuerpos lo formaban la población civil que se enrolaba por
orden del gobierno local. Cuando desaparecian las circunstancias que habían motivado la
reunión de la guardia nacional, las tropas eran licenciadas. En 1854 se dispuso la creación
de la Inspección General del Ejército y guardias Nacionales, con el objeto de centralizar la
conducción del ejército y reglamentar el funcionamiento de las milicias de cada provincia.
El E de BA bajo el gobierno de Valentín Alsina ofrecía fuertes sumas a quienes sirviesen
como voluntarios en los cuerpos de línea por el término de 4 años, lo cual revela las
dificultades de reclutamiento. Pero, a pesar de estas dificultades, y a diferencia del GC, el E
de BA contó con la posibilidad de movilizar recursos financieros para la organización y
sostenimiento de su ejército. Utilizar el crédito del banco de la p, la afectación de rentas
aduaneras y el producto de la venta y arriendo de tierras públicas.
A pesar de las vicisitudes de la guerra civil y del asedio que le impusieron las tropas
confederadas luego de la secesión, BA dispuso de control de su Aduana y el apoyo de su
banco, pilares de la viabilidad institucional del E provincial.
Durante la secesión de BA, si bien no se llegó a sentar las bases del aparato estatal, se
produjeron avances decisivos en la consolidación de vínculos nacionales entre las
provincias. BA permaneció separada por 10 años con un g independiente pero no dejó de
ser reconocida como parte integrante de la nación. A su vez, el resto del territorio dio los
primeros pasos hacia la formación de un mercado único con la desaparición de las barreras
aduaneras internas y la nacionalización de las externas. Dado el escaso desarrollo de las
relaciones económicas interregionales, la coextensividad del territorio y mercado nacional
fue mucho más una formal expresión de acuerdo entre las provincias que un sistema de
relaciones sustantivas.
Pese a las limitaciones y fracasos reseñados, el territorio se mantuvo formalmente bajo la
jurisdicción de instituciones que facultaban a sus titulares a tomar decisiones de carácter
nacional. El gn llegó a gozar de un cierto grado de estabilidad de sus instituciones, estuvo
supeditada a que se restringiera la autonomía de los g provinciales.

ALIANZAS POLÍTICAS Y ORGANIZACIÓN NACIONAL

A principios de los ‘50, las provincias de Corrientes y Entre Rios rompieron la alianza que
había posibilitado que el partido federal de BsAs liderara la política nacional y postergara los
compromisos relativos a la organización de la nación contraídos por el pacto de 1831. Este
partido representaba los intereses terratenientes y comerciales identificados con la
consolidación del circuito económico formado por BA y el mercado externo. Su política
tendía a fortalecer a BA y postergar la organización n. A principios de la ‘30 había tenido a
su favor el fracaso de la política liberal-centralista del unitarismo. La confluencia de las
provincias en contra del unitarismo, el liderazgo político de Rosas, y la satisfacción
esporádica de algunas demandas de los gob prov permitió al federalismo de BsAs llenar de
contenido nacional una política que se opuso a la organización de instituciones nacionales.
Cuando el federalismo litoraleño puso fin a la alianza con Rosas, contaba con la pasividad
del interior y el apoyo activo de los unitarios y segmentos del federalismo porteño, que no
habían enfrentado abiertamente a Rosas, participaron de la conspiración iniciada en su
contra. A esta reunión de fuerzas contribuyeron Brasil y Uruguay, Inglaterra se mantenía
neutral, sin quitar su apoyo formal a Rosas hasta último momento.
El interior mediterraneo constituyo un aliado potencial para un ataque frontal de la C a BsAs.
El proyecto de federalización de BsAs apoyado por Urquiza en San Nicolás y en las
conversaciones preliminares realizadas con los principales dirigentes políticos de BsAs, los
ejércitos del litoral acampados en las afueras de esta ciudad, los aliados potenciales de
Urquiza en el interior y la influencia que él mismo ejercía sobre el gob de BsAs desde su
campamento en palermo, hacían poco probable que los representantes de esta p pudieran
garantizar la integridad político-económica de la misma e imponer sus objetivos,
concurriendo a la organización del gob nacional bajo circunstancias tan desfavorables. La
alianza de sectores políticos de BA con el Litoral había agotado sus objetivos con la
deposición de Rosas.
Las resoluciones de San Nicolás, que otorgaban a Urquiza funciones nacionales con poder
discrecional y adjudicaba a cada p el mismo n° de diputados haciendo caso omiso de
diferencias en la cantidad de habitantes o en la cuantía de los recursos con que cada p
contribuiría a la sustentación del futuro gob nacional, produjeron el primer conflicto abierto
entre BsAs y Urquiza, después de Caseros. Más tarde, cuando Urquiza pierde la posibilidad
de controlar la provincia por medio de un gobierno elegido localmente, debió asumir
personalmente el poder, interviniendo en virtud de sus atribuciones como DPC.
Al principio, Urquiza se había apoyado en el sector unitario liderado por Valentin Alsina para
neutralizar la oposición de los restos del federalismo rosista porteño. Como no obtuvo el
apoyo del unitarismo para llevar a cabo sus planes de organización nacional, buscó
reconciliarse con los federales para ganar a través de ellos el control directo de la provincia.
En ambas circunstancias se manifestó la ausencia de un correlato de la política litoraleña en
el conjunto de las fuerzas políticas de BA. La relación de BA-Litoral era esencialmente
conflictiva y se superponia a toda coincidencia parcial o coyuntural de intereses u objetivos
entre cualquier fracción política de BA y Urquiza.
Las diferencias entre las fuerzas políticas que habían participado en la rev de septiembre
cobraron relevancia una vez que se estableció un g autónomo en la p, y al desaparecer la
amenaza inmediata de las tropas entrerrianas, que fueron retiradas de Palermo. El nuevo g
p reunía antiguos federales y unitarios, que a partir de entonces lucharon por el predominio
en el ámbito provincial. Los federales buscaron apoyo del Litoral, pero sin adherir a su
política de organización nacional. Los unitarios aprovecharon la amenaza de una guerra con
la C para consolidar su situación con el g p. La C presionó constantemente para incorporar
a BsAs, sin lograr apoyo imp en el ámbito local.
Se fue configurando una nueva fuerza política; el partido unitario, pasó a llamarse liberal,
permaneció unido y en el control del gobierno prov. Pero la mismo tiempo se fue
desprendiendo la fraccion liberal-nacionalista conducida por Mitre, opouesta al sector liberal
que posteriormente se denominara autonomismo. El liberal-nacionalismo, si bien postulaba
la defensa y fortalecimiento de los intereses locales de la prov, tenía como objetivo central
crear las condiciones para iniciar un nuevo proceso de organizaiocn nacional que, en vez de
ser conducido por el Litoral, despues autonomista, se distinguio por seguir una política de
conflicto abierto con la C. La posición autonomista se caracteriza por su posición anti
urquicista extrema, y por considerar la unidad nacional como algo a ser negociado más que
un objetivo político fundamental.
El coronel Lagos, de un sector del federalismo, organizó fuerzas rurales y en diciembre de
1852 sitio la ciudad de BA, exigiendo la concurrencia al congreso constituyente y el
reconocimiento del g n.
El gobierno de BsAs logró, en julio, el levantamiento del sitio, el fortalecimiento de su
soberanía y el retiro de las fuerzas de la C que se hallaban en territorio p.
Los federales pro urquicistas obtuvieron garantías de índole individual, pero ningún
reconocimiento de orden político por parte del g de la p. Posteriormente realizaron
esporádicas e infructuosas invasiones a la prov. El GC no se encontraba en condiciones
para apoyar esas invasiones, estaba más interesado en negociar la incorporación de la
provincia a la C con sus autoridades que en desatar una guerra abierta cuyo resultado era
imprevisible. El federalismo disidente de BsAs constituyó más que un aliado del Litoral, un
elemento de presión sobre el g p.
En 1854 se sancionó la constitución provincial, declarando a BA, provisoriamente, E
independiente, apoyando la sanción de la constitución como primer paso para la
organización nacional bajo la conducción del partido liberal.
En diciembre de 1854 y enero del 55, BsAs y la C firmaron 2 convenios que reafirmaban la
situación autónoma de la prov. El progresivo deterioro del GC favorecia a bsAs.
Entre 1856 y 1859 el GC fue endureciendo progresivamente su política hacia BsAs. En
1857 se aplicaron las leyes de derechos diferenciales y se conminó a la p que estudiara la
constitución de 1853, a fin de su pronta incorporación.
Luego de la batalla de Cepeda, BsAs se comprometió a revisar la Constitución de 1853
mediante una convención provincial. Si en esta convención no surgian objeciones a la
Constitución Nacional, la p se incorporaría de inmediato a la C. En caso contrario, la
incorporación sería posterior a la reunión de una convención nacional, con participación de
BsAs, que consideraria las reformas propuestas. BsAs se comprometía a hacer entrega de
su aduana a las autoridades nacionales. El resto de las instituciones prov seguirian bajo
jurisdicción de la autoridad local. La p se comprometia a no ejercer un papel independiente
en las relaciones exteriores, a dar una total anistia política y a rehabilitar a los funcionarios
civiles y militares desplazados desde 1852. La C retirará el ejército de la p.
El sector liberal nacionalista pasó a desempeñar un rol crucial, en tanto era el interlocutor
más apropiado para negociar con la C en un momento en que la misma había llevado al
extremo sus esfuerzos por incorporar a BsAs. La correlación de fuerzas entre BA y la C era
de un equilibrio inestable.
En las elecciones de marzo de 1860 para la renovación de esta legislatura la fracción
mitrista obtuvo mayoría en ambas cámaras. Posteriormente, Mitre fue elegido Gob. Este
propuso a hombres del sector radicalizado integrar su gabinete, pero estos rechazaron el
ofrecimiento. Recurre a sus colaboradores más allegados: Rufino Elizalde, Gelly y Obes,
Vélez Sarsfield, Sarmiento. Y anunció su propósito de incorporar la p a la C. El gabinete fue
criticado y se acusó al g de haber traicionado la rev de septiembre.
A fines de 1859 había sido electo presidente Derqui, representante de una política
intransigente para con la p de BA. Urquiza seguía siendo la figura política clave de la C
como g de Entre Ríos, jefe del partido federal y comandante en jefe del ejército. A pesar de
su apoyo a Derqui, él era partidario de una política flexible de una alianza del L con BA, la
base para la g nacional.
En mayo de 1860 se iniciaron las tratativas entre las autoridades de la C y un representante
de BA, Vélez Sarsfield, para reformular y ampliar las disposiciones del pacto de noviembre
de 1859, relativas a la incorporación de BA a la C. A través del acuerdo de junio de 1860 la
p ratificó sus compromisos e hizo nuevas concesiones, acordando la entrega mensual de un
millón de pesos m/c al g n y comprometiéndose a solventar los gastos que ocasionará la
convención convocada para discutir las reformas constitucionales propuestas por BA.
Sin embargo, la p continuó prolongando los plazos de la incorporación, reafirmó el
reconocimiento de su soberanía y reaseguro el control sobre sus principales instituciones
(aduna y ejército provincial). Además fortaleció su influencia económica sobre la C, como
contrapartida del subsidio mensual, el papel moneda de BA sería aceptado en las oficinas
de recaudación de todo el territorio nacional y las mercaderías entradas por BA serían libres
de derechos en todo la C. BA pagaba un subsidio al g n pero centralizaba de hecho la
percepción de las rentas n, casi la totalidad de las importaciones consumidas en todo el
territorio se introducían a través del puerto de BA.
Mitre estableció lazos con los g del interior mediterraneo para lograr el desconocimiento de
las autoridades n y crear desde BA las condiciones para una organización n alternativa.
La incorporación al g de hombres del sector radicalizado de la rev de septiembre imponía un
mayor endurecimiento de la política de BA hacia la C.
En 1861 los diputados de BsAs fueron rechazados en el congreso nacional. BA apoyó con
armas y oro la posición rebelde del g de Córdoba frente a las autoridades nacionales.
Declaró que se debía apoyar a los sectores liberales en el interior e iniciar preparativos
militares para atacar Rosario.
El GC había llegado al límite de su crítica situación económica y para cada paso debía
recurrir a una medida de emergencia. No le quedaba otro recurso que la guerra. Esta inició
a mediados de 1861, no contaba con la concurrencia incondicional del L, sumando la
estrecha vinculación de g del im con BA.
Despues del dudoso triunfo militar de BA en Pavon, Mitre desplegó un plan que comprendía
la ocupación militar de Santa Fe, el fortalecimiento de los partidos liberales en el im con el
apoyo de los g p vinculados a BA, y la pacificación del L a través de un acuerdo con
Urquiza.
Los g p quitaron su apoyo al g n, que dejó de existir en diciembre de 1861, y
delegaron en el Gob de BA el ejercicio provisorio de las funciones del ejecutivo n y la
facultad para convocar a un nuevo congreso sobre las bases de la Constitución de
1853, reformada en 1860.
Mitre colocó el ejercicio de las funciones que le habían delegado bajo la dependencia del g
p y no trató de establecer instituciones nacionales claramente diferenciadas de las
instituciones de la p. Se creó la Secretaría Gnral de Asuntos Nacionales y, adjunto, un
registro nacional para consignar las disposiciones del poder ejecutivo hasta que se
establecieran las autoridades nacionales de acuerdo con la Constitución de 1860. La
estructura organizativa que había quedado luego de la disolución del GC no fue modificada.
Mitre centró su actividad en la negociación política, con las fuerzas opositoras de BA,
concerniente a las condiciones en que se instauraria el futuro g n. Se procuró la pacificación
del interior a través de los aliados del liberal-nacionalismo.
Cobraron mayor importancia las diferencias entre le liberal-nacionalismo y el sector
radicalizado, autonomista. A mediados de febrero de 1862, esta fracción del partido liberal
dejó de participar en el gabinete de Mitre y estableció una condición básica para la
reorganización: la preservación de la integridad territorial y la autonomía política de la p de
BA. Mitre cedió a la presiones del autonomismo tendientes a obtener prerrogativas para la p
de BA y garantías de su integridad territorial y autonomía política.
Mitre obtuvo autorización de la Legislatura de BA para convocar al Congreso Nacional para
el 25 de mayo. Reunido el congreso propuso la federalización de la p de BA. La medida fue
rechazada. El acuerdo a que se llegó permitió la coexistencia de las autoridades nacionales
y p en esa ciudad, con jurisdicción de la primera sobre el municipio. La legislatura sancionó
el proyecto y el Congreso lo transformó en ley nacional el 1° de octubre de 1862.

CONSIDERACIONES FINALES

Pavon demostró la inviabilidad de la C como E n. Sin BA, la C habría continuado siendo un

conglomerado acéfalo; con BsAs, el g n difícilmente podría haberle impuesto una política
que contrariara sus poderosos intereses.
El concurso y el liderazgo de BA resultaban cruciales para organizar la nación, estructurar
un mercado nacional y hacer viable un E capaz de asegurar condiciones de estabilidad y
progreso material.
Las facciones políticas de BA mantuvieron una conflictiva alianza, cuya distribución de
fuerzas interna estuvo estrechamente ligada a los enfrentamientos y eventuales acuerdos
con el GC. El liberal-nacionalismo se apoyó en el autonomismo p para acceder a la
conducción del proceso de organización n. Su triunfo significó el triunfo de una facción que
halló la clave de su éxito en la posibilidad de tomar la bandera nacional e invocar en su
favor la unidad de la nación, apoyándose en el poder que le confería su alianza con las
fuerzas localistas de BA. Pudo legitimar su política en nombre de la unidad n e imponerla en
base a los recursos de la p de BA. Esta pasó a ser la escena y el principal agente de la
política nacional.
El liderazgo de Mitre sobre los del interior le daba un amplio margen de maniobra en la
conducción del g n, la oposición interna en su propia p le impidió instaurar este g sobre
sólidas bases financieras e institucionales, BA conservó la mayor parte de sus instituciones
bajo jurisdicción p. El g n, establecido en octubre del ‘62, nació cautivo de las fuerzas
políticas porteñas y dependiendo institucional y financieramente de la administración p.
No obstante, durante las décadas siguientes tendría lugar la formación y consolidación de
un sist de inst n relativamente independiente de alianzas actuales o potenciales con
poderes locales. Este sist desplazaría a la relación entre p como eje y escenario del proceso
político, para dar lugar a otros mecanismos de representación, negociación y control, tales
como el Congreso Nacional, los partidos de la oligarquía, y el ejército nacional. Pero la
consolidación de este nuevo orden institucional llenaría otra etapa conflictiva.

CAPÍTULO 3: LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL

ESTADO

INTRODUCCIÓN
Pavón→ despeja el camino para la organización nacional sobre las bases impuestas por BA. Pero la
confirmación de la hegemonía porteña no fue suficiente para solucionar el problema de la
institucionalización del poder del país. No se podía asegurar esa vigencia sólo a fuerza de sangre y
fuego. Era necesario ordenarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de los
instrumentos de dominación de las interacciones sociales para someterlas a las exigencias
del sistema productivo emergente.
De hecho Pavón inaugura una situación inédita: de un conflicto “horizontal”, entre pares (ya
sean caudillos, facciones o bloques) se pasa a un conflicto “vertical”, jerarquizado, donde
toda movilización de fuerzas contrarias al orden establecido por los vencedores sería
considerado un “levantamiento” o “rebelión”.
El E como una forma dominante de integración social y política, encarnado en una coalición
de fracciones de una burguesía en formación, basada en las actividades mercantiles y
agroexportadoras de la economía bonaerense, a la que se vinculan, por origen social,
militares e intelectuales de la vida porteña y, por lazos comerciales, burguesías del interior y
del litoral. Pero esta heterogénea alianza era aún débil. Pasaron 18 años hasta la
consolidación del pacto de dominación, lapso en el que también se irán afianzando los
atributos materiales del E.

ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y FORMAS DE PENETRACIÓN DEL ESTADO

Al disolverse la CA, la resolución de los asuntos “públicos” (con excepción de las rree en
manos de Mitre) retornó a manos de los gobiernos provinciales y de algunas instituciones
civiles. La construcción de un E implicaba enajenar a esas instituciones parte de sus
facultades.
Aunque la Constitución funcionaba como un importante marco de referencia, su
desagregación e implementación seguían pendientes. Se trataba de materializar lo que
hasta entonces había sido solo una declaración de intenciones.
Esto exige replantear los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el marco de
referencia de la actividad social de un ámbito local-privado a un ámbito nacional-público.
Paralelamente se necesitaba concentrar recursos materiales y de poder a partir de los
cuales afrontar los desafíos del desarrollo capitalista.
Creación de ámbitos de acción nacional→ Ejército y aparato recaudador
Ejército: disuelta la C, las fuerzas de BA pasaron a ser el núcleo de las fuerzas nacionales.
Formalmente Mitre organizó el ejército nacional en 1864, creando y distribuyendo una
serie de cuerpos de línea por el interior del país. Sin embargo sus bases eran todavía
inestables.
Aparato recaudador: se llevó a cabo a partir de los recursos y organismos de la p de BA.
Pero para la institucionalización se requería: controlar las aduanas interiores, deslindar
de hecho las jurisdicciones impositivas de provincias y nación, asegurar los presupuestos
provinciales, uniformar los organismos de recaudación y control, búsqueda de recursos
alternativos.
Otras prerrogativas que el E nacional buscaba atribuirse:
→ Emisión monetaria: implicaba ganar la confianza del comercio después de varios fracasos, y
vencer la resistencia de comerciantes y hacendados porteños que no querían perder control sobre el
Banco Provincia.
→ Justicia de última instancia: se necesitó para ello una codificación moderna
→ Lucha contra el indio en la frontera
→ Registro civil (nacimientos, matrimonios, cementerios)
→ Educación: incursiona en este ámbito pero compartiendo con g p y particulares
→ Ferrocarriles y obras públicas: incursión compartida con provincias y con privados. Modalidad de
concesión, formación de una clase social de contratistas y socios del E.
→ Servicio de correos y telégrafos, exploración geológica y minera, control sanitario, formación de
docentes, registro estadístico, promoción de la inmigracion.

Esta sustitución de otros agentes sociales y concentración de funciones por parte del E
representaba a su vez una fuente de legitimación y poder. Las otras instancias cedían
funciones y se subordinan a nuevas modalidades de relación que se incorporaban en la
conciencia de los individuos.
Pero estos intentos de apropiación no tardaron en generar reacciones en el Interior,
manifestadas sobre todo en pronunciamientos de jefes políticos dispuestos a cambiar
situaciones adictas o contrarias al nuevo régimen y en los intentos de continuidad de las
prácticas autónomas.
Ya en su primer año de g Mitre despliega las tropas militares hacia el interior. Fue esta
rápida movilización la forma más efectiva de “ganar la adhesión” de las provincias. Pero la
presencia del Estado nacional no podía ser solo coactiva. Se necesitaba crear bases
consensuales de dominación, a través de una alianza política estable pero también de una
base material e ideológica que soldara los vínculos de nacionalidad.
La penetración del Estado se dio a través de varias modalidades:
→ Represiva: supuso la organización de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente
→ Cooptativa: captación de apoyos entre los sectores dominantes del interior a través de alianzas
→ Material: obras, servicios, regulaciones
→ Ideológica: creación y difusión de valores, conocimientos y símbolos para el sentimiento de
nacionalidad.

PENETRACIÓN REPRESIVA

Implica la aplicación de violencia física o amenaza de coerción para eliminar resistencias. El

instrumento clave fue la creación del Ejército Nacional. Durante las décadas anteriores hubo
sin duda ejércitos, pero hasta 1862 el aparato represivo estaba compartido por el g n y las
provincias. Existía una renuencia de las provincias en ceder la conducción de las fuerzas
militares radicadas en su territorio, base para la defensa de sus autonomías.
Mitre es quien decide organizar formalmente el Ejército nacional. Al comienzo, los
problemas más acuciantes eran:
→ Simultaneidad de frentes de lucha: frontera con el indio, levantamientos del interior
→ Falta de profesionalización: problemas de reclutamiento ante la ausencia de una ley de
conscripción obligatoria, debían recurrir a las guardias nacionales no profesionales.
→ No se contaba con una fuerza integrada por aportes de todas las provincias
→ No existía una jerarquía de rangos adecuada
→ La capacidad de convocatoria seguía en manos de las provincias, ya que numéricamente el Ejército
nacional seguía dependiendo de las guardias nacionales.
Durante las presidencias de Mitre y Sarmiento hubo numerosas rebeliones
interiores, motivadas por la defensa de la autonomía local.
El simultáneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa, en las provincias o en
la frontera interior, exigió el despliegue de una creciente capacidad operativa y recursos.
Esto se acentúo con la guerra al Paraguay. En estas operaciones participaban tanto las
tropas regulares como las guardias nacionales. Estas últimas son licenciadas en 1876. Pero
hasta entonces, al constituirse prácticamente en una institución permanente,su existencia
aceleró la penetración del Estado nacional sobre todo el territorio. A partir de 1876 el
Ejército nacional asume la exclusiva responsabilidad militar, con tropas voluntarias. Durante
todos esos años el Ejército nacional tuvo una protagónica actuación en el control de las
situaciones provinciales, triunfos que habían favorecido su profesionalismo e
institucionalización. La próspera economía durante el gobierno de Sarmiento propició un
mejor equipamiento y sueldos, fundación de institutos militares. A su vez favorecieron a la
capacidad ofensiva del Ejército nacional los avances tecnológicos: armamento, ferrocarril,
telégrafo.
Con Avellaneda el Ejército nacional ya estaba completamente institucionalizado y con
renovada experiencia organizativa. Solucionados los conflictos provinciales, Avellaneda
concentra toda la fuerza militar en la “solución final” del problema indigena, lo que implicaba
ganar amplias franjas de territorio para el sistema productivo. Para ello se necesita sostener
una presencia continua en puntos estratégicos, no solo para repeler a los indígenas sino
para mantener a raya las situaciones provinciales. Por lo tanto el presupuesto del gobierno
de Avellaneda dedicó gran porcentaje a lo militar. Desde lo político, este auxilio de la fuerza
militar al gobierno nacional significó una diferenciación de la base de apoyo, que ya no
dependía de la burguesía porteña.
Las cifras de los presupuestos hasta 1880 muestran el peso que tuvo el componente
represivo en la configuración inicial del aparato estatal. Esto fue posible también gracias a
un aumento de los ingresos del Estado provenientes del crédito, sumado al control nacional
de la aduana. Un cumplimiento estricto del pago de estas deudas les valió la confianza del
capital extranjero.

PENETRACIÓN COOPTATIVA

Ciertas formas de cooptación ya habían sido puestas en práctica por BA en los años
después de Caseros. Hay que tener en cuenta que ni las clases dominantes porteñas
constituían un bloque homogéneo, ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra
BA. Luego de la Rev. de Septiembre de 1852, el gobierno de BA manda al Gral Paz a
buscar apoyos en las provincias en contra de Urquiza, inaugurando una serie de acciones
destinadas a convertir a BA en el núcleo de la organización nacional.
En los hechos, Urquiza basaba su poder en los recursos de Entre Ríos y en relaciones
personales con caudillos locales, en negociación permanente.
BA promovió las disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliarse con el primero, y
también intentaron socavar la adhesión de las provincias al gobierno de Paraná.
El gobierno nacional post Pavón se enfrentaba a un dilema: diferenciarse de su matriz
porteña sin traicionar los intereses del puerto, pero a la vez no convertirse en una mera
emanación del autonomismo provincial. La intención última Mitre era desplazar a las
provincias como eje de articulación de las relaciones sociales y sustituirlas por una instancia
más abarcativa.
Sin embargo las provincias no podían ser ignoradas, ya que institucionalmente contaban
con la “llave maestra del sistema político”, el Senado. El gobierno nacional debía crear
mecanismos que contrabalancearan el poder del Senado, procurando un creciente control
de las situaciones locales. Mitre quería demostrar que la autoridad del Estado nacional
antecedía a la de las provincias.
La autonomía y jurisdicción funcional de las provincias se irían desdibujando al ritmo de la
acción penetradora del Estado nacional. Se trataba de incorporar a los sectores dominantes
del interior no como representantes de los intereses locales sino como componentes de un
nuevo pacto de dominación a nivel nacional.
El E’ nacional por momentos usó la fuerza y recursos de BA para someter a las
demás provincias, y en otras ocasiones se valió pactos con las oligarquías
provinciales para debilitar a la burguesía porteña.
Para ello el E’ nacional usó diferentes mecanismos de cooptación:
-Subvenciones: en tiempos de la Confederación las provincias contribuían (aunque
magramente) al sostenimiento del E’ central. La situación se invirtió del gobierno de Mitre en
adelante, ya que el Estado aportaba a los presupuestos provinciales. Sin embargo estas
contribuciones tendieron a disminuir en las sucesivas presidencias. Aún así significaban un
ingreso considerable para las provincias, por lo que una súbita suspensión de estas
subvenciones o, por el contrario, su refuerzo, constituía un importante instrumento para
consolidar las posiciones de los aliados en el interior.
-Cargos públicos: al declinar las economías del interior, el empleo público se convirtió en un
importante factor compensador y por lo tanto en un medio para captar apoyos. En estos
años gran parte del presupuesto se destinó a crear contingentes de funcionarios y
empleados públicos. Los ocupantes de estos nuevos cargos se convirtieron en pilares de la
estabilidad política del interior. Nepotismo, negociaciones pre y post electorales
multiplicaban el uso instrumental de los cargos públicos.
-Intervención federal: permitía al PEN intervenir en los asuntos provinciales a fin de
“establecer la forma republicana de gobierno cuando esta se encuentre amenazada”. Esta
vaguedad de la Constitución dio pie a un amplio grado de discrecionalidad en las
intervenciones. Este recurso fue usado con mucha frecuencia durante todo el periodo de
organización nacional, como una forma constitucionalmente aceptada de avasallar las
autonomías provinciales. Su uso apuntó a la conformación de un sistema político en el que
los “partidos” provinciales dominantes se someterían a las orientaciones fijadas desde el
gobierno nacional.
En esta época el término “partido” se usaba para designar a las parcialidades de una
corriente aglutinadora de intereses por lo general inmediatos, coyunturales y
efímeros, con un marcado sello personalista. Las visiones doctrinarias (liberales,
federales, etc) servían como símbolo de identificación antes que como efectiva guía para la
acción. En el caso de “unitarios” y “federales”, ni unos querían un sistema unitario ni los
otros buscaban una federación como la de EEUU. Todo se resumía, a decir verdad, en
enemigos y amigos de Rosas. Caído Rosas, tanto federales como unitarios se mezclan en
bandos con similares teorías de gobierno pero diferencias personales de conducción.
Luego de Pavón parece reactualizarse el conflicto federal-unitario con la división de los
liberales en autonomistas (que al parecer buscaban una primacía de las provincias) y
nacionalistas (en teoría defendían un gobierno central absorbente y fuerte). Pero en la
práctica se ve que los alsinistas en el poder se hacen absorbentes y fuertes con Sarmiento
y Avellaneda, y los nacionalistas se convierten desde abajo en descentralizadores. Esto
revelaba una flexibilidad y pragmatismo atentos a los intereses cambiantes más que a
principios ideológicos contradictorios.
A pesar de la discrecionalidad con la que se aplicaron esos avances sobre la autonomía
provincial y las disidencias, el gobierno nacional no las tendría siempre consigo. Tanto Mitre
como Sarmiento fueron incapaces de imponer a su sucesor por medio de “la verdad del
sufragio” (si bien Avellaneda contaba con el apoyo de Sarmiento, los comicios se
desarrollaron en un clima de violencia y fraude). Fue Avellaneda quien desde el gobierno
propició la consolidación de un mecanismo político-partidario que permitiera controlar
efectivamente la sucesión presidencial.

PENETRACIÓN MATERIAL

Consiste en obras, servicios, regulaciones y recompensas destinados a incorporar las

actividades productivas desarrolladas a lo largo del territorio nacional al circuito de la
economía pampeana. Esta incorporación producía:
-Una ampliación del mercado nacional
-Una extensión de la base social de la alianza que sustenta al nuevo E’, al suscitar el apoyo
de los sectores ec. del interior beneficiados por dicha incorporación.
Hay que incorporar el análisis de la dimensión física o geográfica: el país se reducía a un
ramillete de ciudades coloniales prácticamente aisladas entre sí sobre un vasto territorio. El
“país” heredado de la colonia no coincidía con el espacio de la soberanía, sea está
provincial o nacional. Existía una gradación de espacios diferenciales según una “escala del
progreso en la ocupación del suelo”: la provincia (reducida a la jurisdicción de sus
poblaciones) y el Desierto. Los límites provinciales se expandían o estrechaban según los
resultados de la lucha entre estas dos instancias. Existía un estado intermedio, los llamados
territorios nacionales, espacios subordinados a la jurisdicción nacional.
Las distancias y el aislamiento habían debilitado el desarrollo de vínculos nacionales,
sentimientos de pertenencia, formación de un mercado nacional. Por la configuración de las
rutas coloniales, la circulación de mercancías había tomado un sentido centrífugo
(especialmente hacia Chile y Bolivia).
Aún así, hacia mediados de siglo se observa un importante progreso de las actividades
mercantiles y pecuarias destinadas al mercado externo. Pero era evidente el atraso y el
potencial que se estaba desaprovechando, todavía más teniendo como referencia el
ejemplo de EEUU. Al promediar el siglo la distancia entre el país posible y la cruda
manifestación de su atraso material se hizo más patética y se evidenció la necesidad
urgente de fortalecer los vínculos materiales.
Aunque el país era pródigo en tierras, su puesta en producción exigía trabajo y capitales.
Hasta tanto los hombre y los capitales afluyeran a explotar los campos, poblar ciudades y
construir infraestructura que ligara las distintas etapas del proceso económico, la sociedad
argentina no rompería con su localismo ni elevaría su nivel material.
-Comunicaciones: casi no había caminos. Además de los problemas técnicos y económicos,
la construcción de un camino dependía de que se resolvieran previa o simultáneamente
problemas de otra índole. Por ej: escasez de agua implicaba la construcción de pozos,
accidentes naturales podían exigir la construcción de puentes, las dificultades de
aprovisionamiento y albergue exigían la existencia de postas. Y aún satisfechos estos
aspectos, la factibilidad económica dependía en última instancia de un probable volumen de
tráfico que justificara la inversión. El desarrollo de los cambios sociales radica en la
asociación que en cada caso se establece entre el surgimiento de una oportunidad, el
desarrollo de un interés y la creación de una necesidad a superar. Estos procesos son
propios de formaciones sociales capitalistas basadas en la acumulación, la propiedad
privada y el beneficio individual. Podemos decir que en este periodo se estaban
constituyendo los elementos que caracterizarían al capitalismo argentino y en este proceso
el Estado tuvo un papel crucial, en crear, atraer, transformar, promover y ensamblar los
distintos factores de la producción, regulando sus relaciones.
La penetración material comparte con la cooperativa y la ideológica su carácter consensual,
es decir se impone a partir de contraprestaciones o beneficios que crean vínculos
recíprocos. Pero estas formas vienen acompañadas simultáneamente de la penetración
represiva, ya que ganar aliados también da lugar a ganar enemigos, y el progreso que se
ofrece a algunos exige el orden que debe imponerse a otros. Dicho esto, no significa que no
se hayan contemplado los problemas sociales dentro del proceso de organización nacional.
En esta época el desorden también era visto como producto de la miseria y, si el progreso
exige orden, también el orden requería progreso. El progreso era un factor legitimante del
orden, por lo que el Estado debía anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades
insatisfechas. Por eso una de las primeras medidas del gobierno fue establecer contacto
con los gobernadores para recabar información sobre los aspectos más elementales de la
vida en comunidad: producción, caminos, inmigracion, educación, capacidad militar, etc.
A continuación se produjo una intensa movilización de empresarios, profesionales,
intermediarios políticos y unidades estatales dispuestos a explorar y explotar las
posibilidades creadas por el proceso de organización.
En este sentido la acción estatal implicó: provisión de medios financieros y técnicos para
obras y servicios, dictado de reglamentos, concesión de privilegios para empresarios,
acuerdo de garantías bajo el patrocinio estatal.
Los reglamentos sirvieron para introducir cierta regularidad en determinadas actividades
como el servicio de postas y el correo, o el sistema de medidas y pesas para todo el país.
Cuando los recursos financieros y técnicos del E’ eran insuficientes se recurre a la
concesión a privados, como un nuevo modo de vincular E’ y sociedad. El ejemplo más
conocido es el de los ferrocarriles. El impacto del ferrocarril fue desigual, jugando en el
Litoral un rol articulador que contrasta con el difícil papel cumplido en el interior. Los
ferrocarriles crearon un mercado internacional, pero sobre todo posibilitaron la explotación
de la pampa húmeda, generaron un alza inédita en el precio de la tierra y contribuyeron de
este modo a la consolidación de los terratenientes pampeanos como clase hegemónica. En
general los ferrocarriles no llegaron a integrar a las viejas poblaciones del interior y en
algunos casos las aislaron aún más. El manejo discrecional de las tarifas sirvió como
instrumento para favorecer o perjudicar el desarrollo de las diferentes regiones del país.
Respecto a las garantías, estas implicaban muchas veces una participación intensa y
protagonista en el suministro de bienes, servicios y regulaciones. La garantía funcionaba no
solo hacia los concesionarios, sino también hacia los gobiernos provinciales y los
particulares. Por ejemplo, el E’ nac. se responsabilizaba de que el ferrocarril funcionara con
regularidad, comodidad y seguridad, también se constituía en vocero de los accionistas del
país ante la empresa del ferrocarril. Múltiples compromisos del Estado: se garantizaban los
capitales en su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproducción y la tierra en su
posesión.
Por último, el E tuvo un papel central como empleador de fuerza de trabajo y formador de
un extenso sector de contratistas e intermediarios, extendiendo así las relaciones de
producción capitalistas.

PENETRACIÓN IDEOLÓGICA

Mecanismos mucho más sutiles que operan sobre valores, percepciones, actitudes,
representaciones asociados a los sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional,
tendientes a legitimar un patrón de relaciones sociales.
Se trata por un lado de la creación de una conciencia nacional (sentido de pertenencia a
una comunidad territorialmente arraigada que se identifica por una comunidad de origen,
lenguajes, símbolos, tradiciones, creencias y expectativas. Por otro lado hablamos de una
adhesión “natural” al orden social vigente para transformarlo en hegemonía, en el caso
argentino se trata del consenso en torno al orden capitalista, con ciertos valores deseables
como la libertad e iniciativa individual, el progreso, etc. En ambos casos se pone en juego la
capacidad de creación simbólica del E’.
Educación: los grupos dirigentes asignaron a la educación una función política y no una
función económica. La escuela primaria cumplía un papel integrador por la transmisión de
valores seculares y pautas universalistas. Se pretendía usar a la educación como
instrumento que asegurase la gobernabilidad de “la masa”, es decir, más como garantía de
orden que como condición del progreso. Se privilegiaba la formación de sujetos para las
funciones burocráticas más que para las productivas. Elitismo, enciclopedismo, enseñanza
media es privilegiada, colegios nacionales. El debate y sanción de la ley 1420 (ed común,
laica y gratuita) se vinculó estrechamente con el papel de la educación primaria como
instrumento de control social, extendiendo el papel del E’ en detrimento de la Iglesia
y particulares.
Conflictos entre E’ e Iglesia: al contrario de lo que se cree, el E’ no buscaba constituir a la
Iglesia en una esfera separada y autónoma, sino que, influenciado por el positivismo,
buscaba subordinar a la Iglesia a sus intereses y usarla instrumentalmente: si la Iglesia
controlaba las conciencias, el E’ controlaba a la Iglesia.
Matrimonio civil: el movimiento de bienes y personas imprimía un dinamismo inédito a la
sociedad, creando en la élite gobernante la necesidad de instrumentar, en materias
vinculadas al matrimonio, un control que la Iglesia ya no era capaz de garantizar. La ley de
matrimonio civil fue aprobada en 1888. Sin embargo no se apartaba en lo sustancial de las
concepciones tradicionales sobre la familia y el rol subordinado de la mujer, reforzando la
autoridad del pater.
Servicio militar obligatorio: La ley se sanciona en 1902 durante el segundo gobierno de
Roca y constituye un poderoso mecanismo de socialización y adoctrinamiento. Hacia fines
de siglo XIX y comienzos del XX, la transformación de la sociedad argentina había
generado diversos focos de conflictividad y cuestionamiento al poder (huelgas generales,
protestas por la ley de residencia, etc). El proyecto de conscripción obligatoria preveía que
los jóvenes conscriptos serían devueltos a sus hogares expurgados de todo sentimiento
contestatario y convertidos en “elementos de moralización pública”. También implicaba una
homogeneización étnica frente al carácter aluvional que adquiría la población con el proceso
inmigratorio. La carga simbólica internalizada durante el servicio militar contribuía a
“argentinizar” más velozmente a los hijos de inmigrantes, para convertirlos en ciudadanos
previsibles. Construcción de un “nosotros” disciplinado.
Crear en la conciencia de los ciudadanos la convicción de que el orden constituido coincidía
con el orden deseable.

CRISTALIZACIONES INSTITUCIONALES

El aparato burocrático y normativo experimentaba múltiples transformaciones. La

descentralización del control, condición inseparable de la centralización del poder, implicaba
diferenciar organismos, especializar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones
normativas abstractas. La estatidad requería la emergencia de un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones públicas relativamente autónomas respecto de la sociedad
civil, con cierto grado de profesionalización y control centralizado. La precariedad de este
aparato al comienzo del gobierno de Mitre contrasta con la relativa consolidación alcanzada
dos décadas más tarde, cuando el E’ nacional se había convertido en el núcleo irradiador de
medios de comunicación, regulación y articulación social.
Pero durante los primeros años el aparato estatal era esencialmente un aparato militar. La
burocracia estaba constituida principalmente por organismos castrenses.
El gobierno nacional no solo era “huésped” poco grato en la propia BA, sino también en las
distintas poblaciones donde la actividad de sus organismos tenía por objeto consolidar su
capacidad de extracción de recursos y control social. Las grandes distancias y la escasez
de recursos del E’ nacional para controlar esas dependencias provinciales propiciaron una
lealtad contradictoria en estos funcionarios. Existían altas dosis de “flexibilidad” en la
aplicación de las disposiciones establecidas por las autoridades centrales. Por ej. en las
aduanas se evidencia la presencia de contrabando.
Es interesante el papel de “explorador” o “empresario” que asumen muchos funcionarios
nacionales en las provincias, cumpliendo un papel intermediador entre los intereses del
gobierno nacional y los de la comunidad de su jurisdicción, sin olvidar la promoción de sus
propios intereses. Esta etapa constituye un periodo de transición entre la burocracia colonial
y el modelo institucional que comenzaría a delinearse a partir de los ‘80.
En 1862 el gobierno nacional debía enfrentarse a una situación inédita ¿cómo definir el
modelo institucional a implementar? ¿Qué organismos se creaban en respuesta a qué
problemas? Hay que descartar toda hipótesis de una burocracia ajustada a algún modelo
nítidamente reconocible. No obstante comenzaría a manifestarse cada vez más la imitación
a los modelos norteamericano y europeo (ingles y frances). Pero la implementación de
estas pautas foráneas no siempre coincidía con el nivel de desarrollo de las fuerzas
productivas argentinas ni con las necesidades reales. De todas formas la clase dirigente
pensaba que la recreación de formas institucionales modernas aumentaría su legitimidad
ante el exterior, sobre todo en un contexto donde se necesitaba inversión extranjera.
Desde el punto de vista de la estructura del aparato burocrático, Mitre mantuvo lo dispuesto
por la Constitución: cinco ministerios especializados (de Hacienda,de Interior, de RREE, de
Justicia, Culto e Instrucción pública y de Guerra y Marina). Tres ministerios se constituyen
en los instrumentos de las modalidades de penetración antes descriptas:
-El ministerio de Guerra y Marina condujo el aparato represivo.
-El ministerio del Interior fue el articulador de los distintos mecanismos de penetración
cooptativa (administrar y regular la relación Nación-provincias). También movilizar los
recursos e instituciones para producir adelantos materiales: asumió el manejo de correos y
telegrafos, políticas de inmigracion, registro estadístico, obras públicas, etc.
-El ministerio de Justicia, culto e Instrucción Pública fue el órgano fundamental de
penetración ideológica desde el derecho, la religión y la cultura.
-El ministerio de RREE se encargaba de la gestión diplomática, crucial para consolidar la
soberanía nacional y la integración al mercado mundial.
-El ministerio de Hacienda: organización y administración de un eficaz aparato de extracción
y captación de recursos internos y externos.

NUEVA DIVISIÓN DEL TRABAJO

Los gobiernos provinciales perderían a manos del E’ nacional el poder de reunir ejércitos,
emitir moneda, decretar el estado de sitio, administrar justicia en ciertos fueros o instancias
o recaudar determinados gravámenes. Su intervención se concentraría en asegurar el
normal desenvolvimiento de las relaciones en el ámbito local de la producción y el
intercambio mediante el disciplinamiento de la fuerza de trabajo (educación, justicia,
cárceles) y la provisión de ciertos servicios. Particulares e instituciones civiles: en algunos
ámbitos (enseñanza, beneficencia, registro civil) perderían sus facultades, en otros (obras
civiles, prestación de servicios) encontrarían nuevas oportunidades bajo auspicio y garantía
del mismo E’.
Quedarían reservadas para el E’ nacional: lucha contra el indio, políticas de inmigracion,
empleo productivo de la fuerza de trabajo, rree, atraer capitales, regulación de las
relaciones económicas.
Si el orden fue el lema recurrente durante el gobierno de Mitre, en el gobierno de
Sarmiento se puso más el foco en el progreso, esto fue permitido por una próspera
situación económica: fin de la guerra en el Paraguay, fin de la crisis lanera, repunte de la
produccion, contratacion de emprestitos. Esta disponibilidad de recursos permitió: extender
y garantizar las obras y servicios públicos, sofocar las últimas rebeliones de caudillos y
facilitar el crédito a particulares a través de bancos oficiales.
Pero la expansión afectó diferencialmente a las provincias: aquellas que consiguieron
incorporarse a la economía agroexportadora vieron aumentada la capacidad contributiva de
su población (por el aumento del precio de los inmuebles y por el incremento de los
negocios). En cambio las provincias que no lograron esa incorporación internacional o que
no lograron generar un mercado nacional para su producción primaria cayeron en una
dependencia cada vez mayor de los subsidios y el empleo proporcionados por la Nación.
Esta situación tendía a reforzar la hegemonía de BA y las provincias pampeanas.
Por otro lado, al asumir el E’ nacional las luchas que antes había encarnado BA, la provincia
tuvo el camino más libre para reorientar sus recursos y refuerzos, y desde 1862 no paró de
progresar.

RELACIÓN NACIÓN-PROVINCIAS

En un cierto sentido, el proceso de transformación del E’ implicó la gradual sustitución del

marco provincial como eje articulador. Parte de este proceso fue la transformación de
diversos sectores dominantes del interior en integrantes de una coalición a nivel nacional.
Sin embargo los gobiernos provinciales continuaron siendo, al menos hasta 1880, los
interlocutores políticos del E’ nacional.
Pero cabe aquí distinguir una vez más a BA de las demás provincias ya que sus relaciones
con el E’ nacional presentaron patrones diferentes. BA apoyó toda iniciativa dirigida a
penetrar en el territorio nacional y afianzar la hegemonía porteña. Pero resistió todo intento
del gobierno nacional de coartar su autonomía y atribuciones. Las burguesías del interior,
por su parte, no estaban dispuestas a aceptar que el E nacional se constituyera en un mero
epítome institucional de la burguesía porteña. Por eso es importante sustraerse a la visión
maniquea que considera al sistema de dominación surgido de Pavón como simple
prolongación de la burguesía porteña en el E. Al mismo tiempo tampoco hay que concederle
al E nacional una completa autonomía de BA.
Por lo dicho se pueden explicar los cambios en las relaciones Nación-provincias desde
1862: en una etapa inicial se produjo un arrollador avance de la nación sobre el interior, con
un apoyo explícito de BA y sus aliados en las provincias. Sin embargo pronto surgieron
desavenencias entre BA y el E’ nacional (que se manifiestan en la división del P. liberal), a
medida que los sectores dominantes de BA comenzaron a tomar conciencia de que si bien
la “delegación” de algunas atribuciones provinciales constituía una condición necesaria para
viabilizar su propia fórmula política, también implicaba una efectiva pérdida de poder. Esto
dio lugar a conductas recelosas y agravantes (por ej el levantamiento de Mitre ante la
elección de Avellaneda como presidente, y posteriormente el conflicto por la capitalización
de 1880). Se puede decir que el Estado nacional internaliza en su seno el conflicto que por
años había dividido a BA y el interior. El gobierno de BA y la burguesía porteña fueron los
últimos en reconocer que el Estado había desplazado definitivamente a la provincia como
centro de gravedad de la vida social y política, y suena paradójico considerando que esta
misma burguesía es la que dio pie a la gestación de ese nuevo Estado. Pero fue justamente
por eso que les resultó más difícil aceptar que su “retoño” había cobrado entidad nacional e
institucional y que sus bases e intereses se habían diversificado.