Encarando la variedad y complejidad de las di-

Los instrumentos

Los instrumentos de democracia directa en el Derecho comparado Eloy García & Elisabetta Palici di Suni & Martín Rogoff

tratado de derecho público comparado

stintas formas que la democracia directa toma
hoy en día, el libro pone atención primero a los

de democracia
principales escenarios en los que históricamente
ha evolucionado y entonces considerar en gran
medida los sistemas actuales en diferentes país-
es. Es seguido por dos capítulos dedicados a Eu-
ropa y las Américas, donde la democracia directa
está más desarrollada. directa en
el Derecho
Eloy García es Catedrático de derecho Consti-
tucional en la Universidad Complutense de Ma-
drid.

Elisabetta Palici di Suni es Catedrática de De-

recho Público Comparado en la Universidad de
Turín.
comparado
Martin Rogoff es Professor of Law, Emérito, en
la Universidad del Maine (USA). Enseña y escri-
be en el area del Derecho Constitucional e Inter- Eloy García
nacional. Elisabetta Palici di Suni
El Tratado de Derecho Público Comparado consta Martín Rogoff
de un conjunto de volúmenes que abordan
los temas más relevantes del Derecho Público
Comparado. El trabajo tiene como objetivo
identificar y presentar, en un marco original, el
conocimiento del Derecho Comparado en el área
del derecho público a través de nuevas líneas de
interpretación. Cada volumen está escrito por
distinguidos académicos y ofrece un análisis
especializado dirigido a la doctrina, estudiantes y
académicos de la disciplina.

Fundado y dirigido por

Giuseppe Franco Ferrari

INAP
TRATADO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO
Fundado por Giuseppe Franco Ferrari
LOS INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA DIRECTA
EN EL DERECHO COMPARADO

ELOY GARCIA
ELISABETTA PALICI DI SUNI
MARTIN ROGOFF

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MADRID, 2019
El volumen fue publicado con la contribución de la Fundación Cariplo
El volumen fue sometido a revisión científica de igual a igual en régimen
de revisión por pares

Primera edición: diciembre 2019

Catálogo general de publicaciones oficiales:
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está reconocida por Scholary Publishers Indicators in Humanities and
Social Sciences (SPI) en las disciplinas de Ciencias Políticas y Derecho.
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Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), por la
Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora CNEAI y
por la ANEP (Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva).

Queda prohibida, salvo excepción prevista en la ley, cualquier forma de reproducción, distribución, comu-
nicación pública y transformación de esta obra sin contar con autorización de los titulares de propiedad
intelectual. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad
intelectual (arts. 270 y sigs. del Código Penal).

Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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ISBN: 978-84-7351-665-5 (formato papel) 978-84-7351-666-2 (formato electrónico)

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En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales
de la contratación pública.
Muchísimas gracias en particular a Arnulfo Mateos,
Claudia Nasi y Riccardo de Caria por su importante
colaboración y ayuda en las traducciones.

7
 PRESENTACIÓN

El Tratado de Derecho Público Comparado es fruto de la voluntad de

realizar un proyecto único en el panorama del derecho público compa-
rado. Dicho proyecto aspira en efecto a proporcionar al lector, –estudio-
so, estudiante, así como cualquiera que quiera aproximarse a la mate-
ria–, una exploración, una síntesis y una presentación original del saber
comparativo en el ámbito publicista, que se concretan tanto en la expo-
sición y compendio de diferentes tesis, como, cuando es posible, en el
desarrollo de líneas interpretativas originales.
El objetivo que el Tratado se ha marcado explica la decisión de es-
tructurarlo en más de 50 volúmenes, a fin de garantizar un análisis
profundizado de las temáticas de mayor interés comparatista. Junto a
ellas, caracterizadas por un enfoque transversal, se presta una especial
atención al estudio monográfico de los ordenamientos más significati-
vos de los cinco continentes. Se ha querido de este modo dar carta de
naturaleza a las dos almas de la comparación, a la más puramente com-
parada y a la del derecho extranjero. En cualquier caso, el elemento
unificador de la obra son las vastas miras que la definen, no tanto, o al
menos no solo, por el número de volúmenes, sino más bien por el con-
vencimiento de que en el mundo global el derecho comparado deba
abrirse al mayor número posible de ordenamientos. A partir de esta
constatación por tanto, los volúmenes monográficos se proponen ana-
lizar también muchos ordenamientos tradicionalmente marginales en
los estudios de comparación.
Por último, la apuesta por el trilingüismo (italiano, inglés y espa-
ñol). Es la primera vez que una obra de derecho público comparado

9
 presentación

se difunde simultáneamente en tres idiomas. El objetivo no es solo el de

dar a la obra una amplia difusión en el seno de la comunidad científica
internacional, sino sobre todo el de promover y favorecer un diálogo más
amplio entre las diversas culturas jurídicas.

Milán
Giuseppe Franco Ferrari

10
 CONTENIDO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Capítulo I.  La evolución histórica de la democracia directa . . 51

 
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.1.  La explosión de democracia directa en los sistemas
contemporáneas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.2.  Argumentos en contra o en favor de la democracia
directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.3. Herramientas de Democracia Directa . . . . . . . . . . . . . . 23
1.4.  Los orígenes de la democracia directa: de la antigüe-
dad a los Cantones Suizos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2. El período de revoluciones democráticas u el siglo diecinue-
ve en Francia y los Estados Unidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.1. Los Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
2.1.1. Las colonias Americanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2.1.2. 
El periodo revolucionario: La Declaración de
Independencia, las constituciones estatales, los
Artículos de la Confederación, las publicaciones
del Federalista y la Constitución de los Estados
Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.1.3. La “Revolución de 1800” y la “Revolución Jack-
soniana” (1829-1841) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2.1.4. El movimiento progresista . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

11
 índice

2.1.5. La democracia directa en Oregón . . . . . . . . . . . 61

2.2.
Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.2.1. L´ancien régime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
2.2.2. Les Lumiéres: Montesquieu y Rousseau . . . . . . 65
2.2.3. El periodo revolucionario: Sieyès, las constitu-
ciones revolucionarias y les sanculottes . . . . . . 69
2.2.4. La herencia bonapartista: la democracia plebis-
citaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
2.2.5. El siglo diecinueve: la República sumergida,
bajo sitio, y triunfante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
2.2.6. Los niveles departamentales y locales . . . . . . . . 79
3.1. La Constitución Española de 1931 . . . . . . . . . . . . . . . . 89
4. Plebiscitos
  y democracia directa en los regímenes autorita-
rios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.1. La democracia directa durante el Nazismo y fascismo 92
4.2. La democracia directa durante el periodo Franquista . . 95

Capítulo  II.  Referéndum y democracia directa en Europa . . 99

1. Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
1.1. El poder de iniciativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
1.2. El referéndum nacional en la Constitución de 1958 . . . 103
1.2.1. El referéndum legislativo. No obstante la tradi-
cional hostilidad republicana hacia la democracia
directa, la Constitución de 1958 autoriza al Pre-
sidente a llevar a cabo un referéndum si ciertas
condiciones enumeradas son satisfechas. El proce-
dimiento para la enmienda de la Constitución en
si misma incluye la posibilidad de un referéndum.
Enmiendas a la Constitución en 1995 y en 2006
extendieron el campo de aplicación del proceso
de referéndum y otras enmiendas han autorizado
referéndum a nivel subnacional . . . . . . . . . . . . . . . 103

12
 índice

1.2.2. El referéndum constitucional . . . . . . . . . . . . . . . 105

1.2.3. El referéndum en el ámbito internacional. . . . . . 105
1.3. El referéndum nacional en acción . . . . . . . . . . . . . . . . 106
1.4. El referéndum local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
1.5. La democracia participativa y la democracia de proxi-
midad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
2. Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
2.1. El referéndum en la Asamblea Constitutiva . . . . . . . . . 114
2.2. La problemática implementación del referéndum en
Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
2.3. Referéndums constitucionales y referéndums regionales 137
3. Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
3.1. La opción por la democracia representativa . . . . . . . . . 142
3.2. El referéndum para los cambios territoriales de los
Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
3.3. La democracia directa en los Länder . . . . . . . . . . . . . . 151
3.4.
Corrientes actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
4. España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
4.1. Planteamiento del tema: el significado político de la de-
mocracia directa y el cuestionable tratamiento unitario
del referéndum por el legislador español . . . . . . . . . . . 158
4.2. Las instituciones de democracia directa en el proceso
de elaboración de la Constitución: el referéndum y la
iniciativa legislativa popular. El desarrollo legislativo. 163
4.3. La praxis del Referéndum en la vida política española.
Problemas actuales de la institución referendataria en
España: “Derecho a decidir” y democracia; sus impli-
caciones políticas en la sociedad de masas . . . . . . . . . . 176
4.4. La cuestión catalana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

13
 índice

5.  Los otros países europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

5.1. El referéndum en los otros países europeos . . . . . . . . . 197
5.2. La iniciativa popular en Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
5.2.1. La iniciativa popular en los países europeos . . . 216
5.2.2. La iniciativa popular en la Unión Europea . . . . 217

Capítulo III. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

1. Los Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
1.1. El resurgimiento de la democracia directa . . . . . . . . . . . 221
1.2. La iniciativa legislativa popular y el referéndum . . . . . 224
1.3. La recusación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
1.4. La democracia directa a nivel local. . . . . . . . . . . . . . . . 233
1.5. La democracia directa en los tribunales. . . . . . . . . . . . 236
1.6. La democracia directa en California . . . . . . . . . . . . . . . 247
1.7. La democracia directa en la era de informática . . . . . . . 255
2. Canadá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
2.1. Democracia y forma de gobierno en Canadá: los oríge-
nes ingleses y franceses, la tradición parlamentaria, el
gobierno “representativo” y “responsable” . . . . . . . . . . 257
2.2. La democracia directa a nivel nacional. . . . . . . . . . . . . 267
2.3. Quebec: la société distincte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
2.4. La democracia directa a nivel provincial. . . . . . . . . . . . 274
2.5. La democracia directa a nivel municipal . . . . . . . . . . . . 277
3. La América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
5.1. La iniciativa normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
5.2.
El referendo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
5.3.
Consulta Popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
5.4.
El plebiscito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

14
 índice

5.5. La revocatoria del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

5.6.
Cabildo Abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
5.7. Las veedurías y otros mecanismos de participación
ciudadana orientados al control . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
5.8. La acción pública de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . 311

15
 CAPÍTULO I
LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA
DEMOCRACIA DIRECTA

 
1. INTRODUCCIÓN

1.1. La explosión de democracia directa en los sistemas

contemporáneas

Actualmente somos testigos del significativo crecimiento de la de-

mocracia directa en varios ordenamientos. En nuestro cada vez más
complejo y globalizado mundo, donde las distancias y los particularis-
mos están tendientes a desaparecer, la necesidad para la participación
directa de los ciudadanos, como en la pequeñas polis griegas, está cre-
ciendo dramáticamente.
Este es el concepto de ciudadanía activa,1 aquel jus activae civitatis,
el cual Georg Jellinek colocaba en el lugar más alto dentro de la escala
de derechos en las relaciones entre particulares y el Estado.2 Ciudadanía
activa ahora implica la asunción de responsabilidad directa en el ejerci-
cio de la toma de decisiones, consultas, y poderes de veto para los ciuda-
danos fuera de los canales políticos ordinarios. Esto está sucediendo
gracias a la evolución tecnológica y la subsecuente dispersión de nuevos
y más rápidos medios de comunicación, capaces de alcanzar y envolver

1 
Véase, por ejemplo, Dell’Avanzato, Verso una comune cultura politica. Compentenza e
processi per la cittadinanza attiva, Milan, Franco Angeli, 2010.
2 
G. Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, Freiburg, 1892 (Italian translation:
Sistema dei diritti pubblici subbiettivi, Milan, 1912, pp. 151 ff.).

17
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

a un número ilimitado de personas. Ambos fenómenos sucediendo den-

tro y fuera de las fronteras nacionales.
Estos avances tecnológicos promueven, tal vez de manera paradójica,
la forma más antigua de democracia: la democracia directa. La web está
replanteando los zócalos de las ciudades y las pequeñas comunidades.
Las personas pueden ahora conocerse virtualmente en grandes números
y con gran facilidad para hacer recomendaciones, influenciar decisiones
públicas o para crear la que ha sido nombrada como “protesta global”.3
Correspondiente a esta explosión de democracia directa y activa par-
ticipación de la ciudadanía —en el sentido de que es en parte su causa y
su consecuencia— es la crisis de los partidos políticos y de las institucio-
nes tradicionales de democracia representativa. ¿Acaso las personas
apelan a los modernos canales de democracia directa debido a su poca
confianza en los cuerpos representativos o es que acuden menos a los
cuerpos representativos porque es más simple y directo comunicarse a
través de la web?4 Tal vez ambas respuestas son válidas.
Otro elemento importante a considerar es el hecho de que las organi-
zaciones transnacionales están asumiendo un mayor rol, respecto y sobre
órganos representativos nacionales, especialmente en Europa.5 Es por
ello que no es coincidencia que muchos de los referéndums llevados a
cabo en países europeos en años recientes han girado respecto a los tra-
tados de la Unión Europea, incluso en aquellos países en los cuáles rara-
mente o nunca habían recurrido a la democracia directa.6
Los referéndums de independencia llevados a cabo y aquellos que
están siendo ahora propuestos podrían ser vistos como una reacción a la
unificación que disminuye la diversidad:7 pero tal vez estos referéndums
podrían ser vistos también como un símbolo del debilitamiento de las

3 
I. Krastev, La protesta globale, in Aspenia 65/2014. Disponible en: https://www.aspenins-
titute.it/system/files/...06/.../Krastev_Aspenia65.pdf, pp. 106 ff., en particular 108.
4 
Véase, F. Cassella, La rete e la rappresentanza politica, 16(4) Diritto Pubblico Comparato
ed Europeo (2014).
5 
Véase, V. Boehme-Neßler, Von der Euro-Krise zur globalen Demokratie, in Zeitschrift für
Rechtspolitik, 2012, pp. 237 ff.
6 
Véase, D. Tosi, Il ricorso al referendum nel processo di integrazione europea, 16(4) Diritto
Pubblico Comparato ed Europeo (2014).
7 
Véase, R. de Caria, I referendum indipendentisti, Diritto Pubblico Comparato ed Europeo
4/2014.

18
 la evolución histórica de la democracia directa

tradicionales fronteras nacionales, con rumbo a una Europa de personas,

naciones, lenguajes, y culturas, la cual transciende los límites actuales.
La Unión Europea ha decidido proveer un instrumento de democra-
cia directa y así permitir a los ciudadanos europeos de participar y estar
más envueltos en las políticas europeas, y de este modo intentar superar
el déficit democrático, el cual constituye una de las mayores debilida-
des de la Unión Europea. El artículo 11 (4) del Tratado de la Unión
Europea, después de su revisión en el Tratado de Lisboa, dispone que
“no menos de un millón de ciudadanos, que sean nacionales de un nú-
mero significativo de Estados miembros, puede tomar la iniciativa de
invitar a la Comisión Europea, dentro del marco de sus facultades, para
someter cualquier propuesta apropiada en asuntos que los ciudadanos
consideren que un acto legal de la Unión es requerido para el propósito
de implementar los tratados”.8

1.2. Argumentos en contra o en favor de la democracia directa

Hay argumentos en contra de la democracia directa, y en contra del

referéndum en particular.9 Estos argumentos han sido desarrollados en
diferentes órdenes legales y en diferentes momentos históricos, pero son
marcadamente similares.
Hoy, así como en el pasado, se ha dicho que las personas sólo pueden
ser cuestionadas para votar “sí” o “no”, a favor o en contra de una cierta
proposición formulada por un líder o un grupo. Y una decisión mayorita-
ria, la cual previene un compromiso, elude el proceso deliberativo y por
tanto socava el pluralismo.10

8 
Véase, cápitulo II, párrafo 5.2.2, infra.
9 
Véase, J.M. Denquin, Référendum et plébiscite. Essai de théorie générale, Paris, Librairie
générale de Droit et de Jurisprudence, 1976, p. 329; P.V. Uleri, Le forme di consultazione popo-
lare nelle democrazie: una tipologia, 15(2) Rivista italiana di scienza politica 208 (1985); D.
Butler & A. Ranney, Practice, en D. Butler & A. Ranney (eds.), Referendums around the world.
The Growing Use of Direct Democracy, Washington, AEI, 1994, pp. 17 ff.; M. Caciagli & P.V.
Uleri, Una prospettiva comparata per valutare le consultazioni referendarie, en M. Caciagli &
P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referendum, Bari, Laterza, 1994, 20; A. Ranney, Nuove pratiche
e vecchia teoria, ibidem, pp. 38 ff.
10 
C. Schmitt, Volksentscheid und Volksbegehren. Ein Beitrag zur Auslegung der Weimarer
Verfassung und zur Lehre von der unmittelbaren Demokratie, Leipzig & Berlin, Walter de Gru-
yter & Co., 1927, 31 ff. (traducción al italiano: Democrazia e liberalismo. Referendum e inizia-
tiva popolare. Hugo Preuss e la dottrina tedesca dello Stato, Milan, Giuffrè, 2001, M. Alessio
ed., 21 ff.); E.W. Böckenförde, Demokratie und Repräsentation: zur Kritik der heutigen Demo-

19
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Un segundo tipo de objeción acentúa la imposibilidad de las personas

de comprender los problemas que son presentados ante ellos. En la ma-
yoría de los casos las preguntas son muy complejas, con implicaciones
que sólo los políticos, líderes políticos, oficiales del gobierno y cuerpo
representativos son capaces de evaluar, y consecuentemente de tomar
una adecuada decisión.11 En otras palabras, el número y la complejidad
crecientes de las decisiones a tomar conducirían a la profesionalización
de la participación política.12
La voluntad popular es necesariamente generalizada, alguien tiene
que preguntar, darle forma: en su base siempre hay unaestructura de élite
con cuerpos dirigentes.13 Asimismo, los votantes tenderán a votar no por
la pregunta presentada, o el punto bajo discusión, sino a favor o en contra
del líder político o grupo político que formuló la pregunta. Los votantes
serán influenciados por las habilidades oratorias o por el carisma de éste
o aquel líder, y no por las razones que suportan o se oponen a la decisión
en concreto.14
Finalmente, es notado por varios comentaristas que la democracia
directa usualmente encamina a decisiones conservadoras. Las votacio-
nes evitan decisiones innovadoras; éstas temen el cambio y reformas
radicales.15

kratiediskussion, Berlin, Niedersächsische Landeszentrale für Politische Bildung, 1983 (traduc-

ción al italiano: Democrazia e rappresentanza, en Quaderni costituzionali V (1985), pp. 236 ff.
y en M. Nicoletti e O. Bruno (eds.), Stato, costituzione, democrazia. Studi di teoria della costi-
tuzione e di diritto costituzionale, Giuffré, Milano, 2006, pp. 499 ff.); M. Volpi, Referendum nel
diritto costituzionale, en Digesto - Discipline Pubblicistiche, XII, Turin, UTET, 1997, pp. 499,
505; F. Cassella, La rete e la rappresentanza politica, supra nota 4 (con particular referencia al
internet).
11 
C. Schmitt, Volksentscheid und Volksbegehren, supra nota 10; H. Kelsen, Demokratie
(1927), reimpresión en, H. Klecatsky, R. Marcic & H. Schambeck (eds.), Die Wiener Rechtstheo-
retische Schule. Vol. II, Salzburg & Munich, Europa Verlag, 1968, p. 1743 (traducción al italiano
en, H. Kelsen, Il Primato del Parlamento (C. Geraci ed.), Milan, Giuffré, 1982, 12); A. Di Gio-
vine, Democrazia diretta e sistema politico, Padua, CEDAM, 2001, pp .76-77, 177; F. Cassella,
La rete e la rappresentanza politica, supra nota 4 (con particular referencia al Internet).
12 
E.W. Böckenförde, Democrazia e rappresentanza, supra nota 10, p. 507.
13 
E.W. Böckenförde, Democrazia e rappresentanza, supra nota 10, pp. 504 ff.
14 
C. Schmitt, Volksentscheid und Volksbegehren, supra nota 10; A. Di Giovine, Democrazia
diretta: da chi?, 12(2) Teoria politica 1996, también en, A. Di Giovine, Democrazia diretta e
sistema politico, supra nota 11, pp. 73 ff., especialmente en pp. 83 ff. Pero véase también, A.V.
Dicey, Ought the Referendum to be Introduced into England?, 57 Contemporary Review, 507
(1890).
15 
G. Jellinek, Verfassungsänderung und Verfassungswandlung, Berlin, Häring, 1906. De
acuerdo a A.V. Dicey, Ought the Referendum, supra nota 12, el referéndum es democrático y
conservador al mismo tiempo: es democrático porque garantiza la soberanía de las personas y es

20
 la evolución histórica de la democracia directa

Hay algunos contraargumentos que pueden hacerse a estas objeciones.

Algunas decisiones implican necesariamente un “sí” o “no” como
respuesta. No todos los problemas pueden ser resueltos a través de la
deliberación o el compromiso. A veces recurrir a la democracia directa
ayuda a tomar decisiones que de algún modo u otro las fuerzas políticas
no son capaces de hacer a través de los canales institucionales tradicio-
nales. Decidir a favor o en contra del divorcio, el aborto, o formar parte
de organizaciones internacionales como la Unión Europea, necesaria-
mente significa decidir de un modo u otro, y las fuerzas políticas podrían
encontrarlo difícil en hacerlo. El dejar en manos de los votantes el decidir
por mayoría de votos es en muchos casos la mejor solución posible.
Ignorancia o falta de conocimiento por parte del cuerpo electoral
respecto a cuestiones políticas no es un problema de la democracia di-
recta, sino de la democracia en sí. Si piensas que las personas no serán
capaces de realizar decisiones inteligentes en ciertas temáticas, ¿cómo
puedes pensar que las mismas personas serán capaces de actuar inteli-
gentemente en la elección de un candidato o partido que apoye un cierto
programa político o que tenga una posición en ciertos temas? El proble-
ma de la democracia directa, pero más generalmente, de la democracia
en sí, es la educación del electorado. Las personas deben ser capaces de
comprender y evaluar las decisiones políticas generales que son presen-
tadas ante ellos, — es decir, las que involucran— a todos los ciudada-
nos. Recurrir a la democracia directa puede ciertamente promover tal
educación. Si los ciudadanos están acostumbrados a ser llamados a de-
cidir en problemas específicos, estos tendrán que educarse así mismos
para convertirse en conocedores.16 La democracia directa también ten-
dría un importante efecto educativo en la clase política. Si un líder o un
partido sabe que una cierta decisión es o puede ser objeto de referéndum,
los líderes políticos y los partidos tendrán todo el interés en explicar al
mayor número de personas posibles y de la manera más clara posible las
razones que surgen a favor o en contra de una decisión. Esto alentará la
toma de decisiones políticas que estén realmente encaminadas realmente
al interés público y no basado en intereses partisanos.17 La democracia

conservador porque pondera el interés común de la nación en contra del tumulto de partidos po-
líticos y del fanatismo de reformas.
16 
Véase, A.V. Dicey, Ought the Referendum, supra nota 12, en 501, 508. Dicey observa que
los Suizos están entre los mejores educados en política.
17 
Véase, A.V. Dicey, Ought the Referendum, supra nota 12, en 504.

21
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

directa puede por lo tanto tener un efecto positivo en la educación de

políticas a los ciudadanos y, simultáneamente, en la transparencia de las
de las decisiones públicas.
El argumento de que los electores están realmente votando a favor o
en contra de un líder o grupo político que propone una cierta cuestión, y
no en la problemática en sí, nuevamente resalta, desde una perspectiva
diferente, las controversias ya discutidas. Si las personas son soberanas
en la democracia, eso implica la creencia de que las personas deberían
ser capaces de decidir a través de elecciones, con total conocimiento de
los hechos, respecto a qué partidos y líderes deberían ocupar puestos
públicos, así como también resolver las cuestiones particulares que son
presentadas ante ellos en el referéndum.
La objeción de que a través de los instrumentos de democracia inter-
na los electores tenderán a realizar decisiones más conservadoras es fi-
nalmente una objeción que no es jurídica, sino más bien de conveniencia
política, y no siempre precisa. En muchos casos las personas acogen
decisiones innovadoras. No es realmente posible cuantificar la preva-
lencia de decisiones progresistas o conservadoras en los varios referén-
dums que han tomado lugar en los diferentes periodos históricos y dife-
rente lugares.
En cualquier caso, la mera suposición de que los votantes puedan
oponerse a una decisión progresiva considerada como apropiada para
algunos, debería ser un estímulo para las fuerzas políticas a favor de la
reforma para explicar claramente y convincentemente las razones y be-
neficios de la reforma.
En general, excepto por específicos casos que pueden ser evaluados
sobre una base individual, parece justo decir que si la democracia repre-
sentativa es realmente democrática, debe ponerse así misma en juego, al
presentar problemas particulares al pueblo soberano, con la tarea de ha-
cer comprensible a los votantes las razones de una cierta decisión, y así
asegurar la transparencia y responsabilidad por una acción política. De
cualquier modo, la democracia directa debería ser vista como un comple-
mento, y no como una negación, a la democracia representativa.18

18 
Véase, N. Bobbio, Democrazia rappresentativa e democrazia diretta, in Il futuro della
democrazia, Turin, Einaudi, 1991, 47 (primera edición 1984, traducción al inglés: The Future of
Democracy, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1987), de acuerdo al cual “democracia
representativa y democracia directa no son sistemas alternativos, en el sentido de que cuando

22
 la evolución histórica de la democracia directa

1.3. Herramientas de Democracia Directa

La democracia directa ha tomado varias formas a través de la historia

y en diferentes órdenes jurídicos. El origen de la democracia directa es
generalmente localizado en la antigua Grecia y las decisiones hechas
por la Asamblea (la ecclesia) con la participación de todos los ciudada-
nos. Las asambleas locales (Landesgemeinde) que marcan el inicio de
la democracia directa en el país más caracterizado por la democracia
directa, es decir, Suiza, tienen una resemblanza a la ecclesia. Estas pue-
den ser comparadas con las experiencias contemporáneas de la así lla-
mada “democracia participativa”, en la cual las decisiones públicas son
adoptadas por decisores institucionalizados, después de escuchar y to-
mar en consideración comentarios de los ciudadanos y organizaciones.
Las leyes de “gestión compartida” adoptadas en Italia entre el 2007 y
2013 en las regiones de la Toscana, Umbría y Emilia-Romagna repre-
sentan este fenómeno.19
Francia puso en su lugar la democratie de proximité20 por la ley No.
2002-276 del 27 de febrero del 2002, que promueve la participación
ciudadana al nivel local a través de los consejos vecinales, los cuales
proveen de un vínculo entre la población y las instituciones de las muni-
cipalidades. De acuerdo al artículo 10 de la ley, “el derecho de los habi-
tantes de la municipalidad a ser informados y ser consultados en las de-
cisiones que los afecten, en una manera consistente con la libertad
administrativa de las unidades territoriales, constituye el principio esen-
cial de la democracia local”.
En Alemania un debate caluroso, el cual se desarrollo princi-
palmente como reacción a un pomposo proyecto de renovación de la
estación de trenes en Stuttgart (Stuttgart 21), encaminó a la legislatura
a codificar el derecho de participación (Partizipationsrecht) y el deber

existe uno el otro no puede ser, sino que son dos sistemas que se pueden intergrar uno con el otro
… en un solo sistema democrático, la dos formas de democracia son igualmente necesarias, pero
no son, consideradas separadamente, suficientes”.
19 
Véase, U. Allegretti (ed.), Democrazia partecipativa. Esperienze e prospettive in Italia e
in Europa, Florence, University of Florence Press, 2010; Id., Democrazia partecipativa, en Enc.
Dir., Annali IV, 2011, pp. 295 ff.; Id., La democrazia partecipativa in Italia e in Europa, Rivista
AIC 1/2011; C. Fraenkel-Haeberle, Bürgerpartizipation und Betroffenbeteiligung mit Blick auf
Italien, 47 Die Verwaltung 271 (2014), especialmente en pp. 278 ff.
20 
Sobre este punto, véase cap. II, párrafo 1.5, infra.

23
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

de las autoridades de referir a las personas, con antelación, de proyectos

que afecten el interés público.21
La herramienta clásica de la democracia directa es el referéndum, el
cual es organizado de diferentes maneras y en diferentes lugares.22 Hay
algunas legislaciones que no permiten ninguna forma de referéndum;
hay referéndums obligatorios que deben ser llevados a cabo para ciertas
decisiones, como aquellos necesarios para una reforma constitucional; y
están aquellos referéndums que son realizados por iniciativa de entidades
públicas o privadas. En contraste con la mayoría de los ordenamientos
que permiten a ciertas instituciones, tales como el gobierno o el presi-
dente de la república, de realizar referéndums, hay algunas otras donde
los votantes pueden iniciar un referéndum con un cierto número de fir-
mas. Para la validez de un referéndum puede ser requerido un quórum de
participación. Algunas veces ese quórum es una simple mayoría de los
votantes, otras veces se refiere a la mayoría de un cierto porcentaje de los
individuos que pueden votar. El referéndum puede solamente ser so-
lamente declarativo o puede tener un efecto vinculante. Aún siendo for-
malmente declarativo, una consulta por referéndum puede tener un
efecto decisivo, al menos desde un punto de vista político, como ha sido
el caso en el Reino Unido.23 El referéndum también puede ser diferencia-
do de acuerdo a su objeto: enmienda constitucional, promulgación legis-
lativa, organización del Estado, etc.
Al parecer mayores o menores actitudes favorables a la democracia
directa están asociadas con estas distinciones. Podría parecer, por
ejemplo, que las jurisdicciones en la cuales los votantes cuentan con el
derecho a iniciar referéndums garantizarían una mayor participación
popular. Tomando en cuenta las limitaciones procedimentales y los

21 
Véase, cap. II, párrafo 3.4, infra.
22 
Respecto a la diversidad de tipologías de los instrumentos de democracia directa y el refe-
rendum en particular, véase, P.V. Uleri, Le forme di consultazione popolare, supra nota 9, pp.
205 ff.; M. Suksi, Bringing in the People. A Comparison of Constitutional Forms and Practices
of the Referendum, Dordrecht/Boston/London, Martinus, Nijhohh, 1993, 28 ff., and 126 ff.; M.
Caciagli & P.V. Uleri, Una prospettiva comparata, supra nota 9, pp. 6 ff.; S. Möckli, Nove demo-
crazie a confronto, in M. Caciagli & P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referendum, supra n. 9, 49
ff.; D. Butler & A. Ranney, Practice, supra n. 9, 1 ff.; M. Volpi, Referendum nel diritto costituzio-
nale, supra nota 10, pp. 500 ff.; G. Rolla, La tutela costituzionale dei diritti, 5ª ed., Milan,
Giuffré, 2014, pp. 140 ff.
23 
Véase, A. Torre, Referendum e sovranità parlamentare nel Regno Unito, 16(4) Diritto
Pubblico Comparato ed Europeo (2014).

24
 la evolución histórica de la democracia directa

“obstáculos” que las instituciones son capaces de erigir,24 se observa,

sin embargo, que una máxima garantización existe en aquellas jurisdic-
ciones que disponen un referéndum obligatorio para ciertos casos. En
estos casos, de hecho, se reconoce que el electorado cuenta con propias
competencias, constitucionalmente garantizadas, de manera paralela a
los órganos institucionales.
El referéndum debe ser diferenciado del plebiscito, sin embargo, no
es claro con cuál criterio. El plebiscito, el cual es normalmente visto
negativamente, es un evento de una sola vez, sin alguna previsión an-
terior de acuerdo a estándares constitucionales. Por lo que podría ser
caracterizado como una decisión desde lo alto, la cual los ciudadanos
sólo son llamados a ratificar. De hecho, a través de la historia el plebis-
cito ha tomado distintas formas, lo cual lo hace imposible de definir de
manera precisa.25
Otro instrumento de democracia directa es el derecho de iniciativa
popular, por el cual el electorado puede proponer a la legislatura una
ley ordinaria o una enmienda constitucional.26 Fue con la introducción
del derecho de iniciativa popular en la Unión Europea, como se men-
cionó, que ésta busca contrarrestar, al menos en parte, el déficit demo-
crático que parece caracterizarla. En los años posteriores a su introduc-
ción, ha habido numerosas peticiones para el uso de la iniciativa con
este propósito, y las instituciones de la Unión Europea han reconocido
su rol importante.27
Un instrumento de democracia directa que incluye ambas, la iniciati-
va popular y el referéndum, es la propuesta de referéndum, adoptada en
varios ordenamientos como Estados Unidos, Canadá, Letonia, Croacia,

24 
Italia es un caso paradigmático: como se verá (cap. II, párrafo 2.2, infra), hasta el fallo no.
68 de 1978 de la Corte Constitucional, el Parlamento recurria con la provision de mandato de
suspension del referéndum, en el caso de una nueva ley que regulara la misma materia objeto del
referéndum, con la finalidad de paralizar las más delicadas inciativas de referéndum, aprobando
leyes formalmente nuevas, pero que en usbtancia reproducian las previsiones previas
25 
A.V. Dicey, Ought the Referendum, supra nota 12, en pp. 492 ff.; J.M. Denquin, Référendum
et plébiscite. Essai de théorie générale, supra nota 9; G. Gemma, Plebiscito, en N. Bobbio, N.
Matteucci & G. Pasquino (eds.), Dizionario di politica, Turin, UTET, 1983; A. Chiappetti,
Plebiscito, en Enc. Dir., XXXIII, Milan, Giuffrè, 1988, 945 ff.; G.M. Salerno, Referendum, en
Enc. Dir., XXXIX, Milan, Giuffrè, 1988; S. Möckli, Nove democrazie a confronto, supra nota
20, p. 51; M. Volpi, Referendum nel diritto costituzionale, supra nota 10, p. 498.
26 
Véase, cap. II, párrafo 5.2.1, infra.
27 
Véase, cap. II, párrafo 5.2.2, infra.

25
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Suiza y Francia.28 En Italia ha sido introducida en años recientes en algu-

nas regiones.29 Sin embargo ésta toma diferentes formas de un país a
otro, la propuesta de referéndum es normalmente una iniciativa de ley
realizada por la población, la cual es entonces votada en referéndum (en
algunos casos sólo si la legislatura no la ha aprobado dentro de un deter-
minado tiempo).
Hoy en día, cuando las personas pueden conectarse por medios tecno-
lógicos, comos se mencionó anteriormente, ocupa un lugar crucial en
este proceso la llamada democracia digital o “tecnopolítica”.30
Tecnologías tempranas, tales como la radio y televisión, “establecie-
ron una forma vertical de comunicación, es decir, de lo alto al fondo,
magnificando el poder del moderador y la pasividad de la audiencia que
recibía el mensaje. Las nuevas tecnologías están modificando este pano-
rama. La comunicación se está convirtiendo más horizontal e igualitaria;
la comunicación puede ahora fluir del fondo hacia lo alto, y lo puede
hacer sin los mediadores sociales tradicionales, expandiendo el poder
individual y colectivo, y revelando un potencial igualitario. La naturale-
za misma del sistema político es afectada”.31 Pero, ¿es la Web capaz de

28 
Para los Estados Unidos, véase cap. II, párrafo 2.1.4 y cap. III, párrafo 1.1 y 1.2, infra; para
Canada, véase cap. III, párrafo 2.1 y 2.4, infra; para Letonia, véase párrafo 3 y cap. II, párrafo 5.1,
infra; para Croacia y Suiza, véase cap. II, párrafo 5.1, infra; para Francia, véase cap. II, párrafo
1.1, infra.
29 
Respecto a las regiones de Italia, véase cap. II, párrafo 2.3, infra.
30 
S. Rodotà, Tecnopolitica. La democrazia e le nuove tecnologie della comunicazione, Bari,
Laterza, 2004; Id., Tecnopolitica, en Enc. Italiana, VII Appendice, 2007; A. Di Giovine, Demo-
crazia elettronica: alcune riflessioni, 23(3) Diritto e società (1995), reimpresión en A. Di Giovi-
ne, Democrazia diretta e sistema politico, supra nota 11, pp. 55 ff., particularmente pp. 60 ff.; G.
Falcon, L’“uomo situato”: due idealtipi di democrazia partecipativa?, en U. Allegretti (ed.),
Democrazia partecipativa. Esperienze e prospettive, supra nota 17, 79 ff., especialemente p. 83;
M. Kneuer (ed.), Das Internet: Bereicherung oder Stressfaktor für die Demokratie?, Nomos,
2013; M. Nisticò & P. Passaglia, Internet e Costituzione (Proceedings of the Symposium in Pisa,
Nov. 21-22, 2013), Turin, Giappichelli, 2014; F. Cassella, La rete e la rappresentanza politica,
supra nota 4; S. Rodriguez, Esperienze di partecipazione politica nel diritto comparato, 16(4)
Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (2014). Véase también, N. Bobbio, Democrazia rappre-
sentativa e democrazia diretta, supra nota 19, p. 49: “ Nadie puede imaginar un Estado que
pueda ser gobernado por el continuo apelamiento a la población … Solamente en teoría o en
nuestra contemporanea ciencia ficción podría cada ciudadano enviar su voto a un cerebro electró-
nico mientras permanence confortablemente en casa presionando sólo un botón”. Por un punto
de vista más dubitativo, véase N. Bobbio, La democrazia dei moderni paragonata a quella degli
antichi (e a quella dei posteri), en Teoria generale della politica (M. Bovero, ed.), Turin, Einau-
di, 1999, p. 335: “La pregunta permanence: asumiendo que la democracia directa se vuelva
possible incluso en los grandes Estados gracias al perfeccionamiento de los medios tecnológicos
para transmitir los puntos de vista, ¿sería esto deseable? ”
31 
S. Rodotà, Tecnopolitica, en Enc. Italiana, supra nota 28, 2.

26
 la evolución histórica de la democracia directa

mejorar la democracia, asegurando mayor participación popular, y des-

truyendo y revirtiendo los establecidos instrumentos tradicionales de
democracia y deliberación parlamentaria?
Muchos comentaristas advierten de los peligros que yacen detrás de
estas nuevas formas de democracia. Destacan que las personas que usan
la Web no son todas las personas. Aquellos que se benefician del Internet
sólo son una parte de la población e incluso una pequeña parte consiste
en aquellos que utilizan el Internet como un medio de comunicación.32 El
Internet previene la deliberación,33 y se presta a varias formas de mani-
pulación y control por un reducido número de personas.34 El Internet es
de hecho gobernado y controlado por una élite elegida por el mercado.35
Críticas similares son dirigidas a las encuestas electrónicas que se están
volviendo cada vez más comunes.36
A través de la llamada “Democracia Liquida”, movimientos han lo-
grado establecerse como los Piraten en Alemania o el Movimiento Es-
trella 5 en Italia, los cuales por medio del uso del Internet se presentaron
así mismos como campeones de la real democracy fuera de las institu-
ciones establecidas del poder, e involucraron a todas las personas intere-
sadas. Se ha observado que esto es simplemente un aparente ensancha-
miento de participación, ya que la toma de decisiones es llevada a cabo
por un número más pequeño de personas que aquellas involucradas en
las decisiones de los partidos políticos tradicionales.37
Hay, sin embargo, asimismo otros resultados por el uso de la tecnolo-
gía. Por ejemplo, de gran interés fue el caso de la reforma constitucional
en Islandia a través de Internet que involucró a un gran número de perso-
nas y permitió experimentar con un nuevo acercamiento, el cual podría

32 
S. Eisel, Internet und “Direkte Demokratie”, en R.Th. Baus & T. Montag (eds.), Perspek-
tiven und Grenzen „Direkter Demokratie“, Berlin, Konrad Adenauer Stiftung, 2012, pp. 35 ff.
33 
Véase, F. Cassella, La rete e la rappresentanza politica, supra nota 4.
34 
S. Rodotà, Tecnopolitica, supra nota 28; A. Di Giovine, Democrazia elettronica, supra
nota 28, p. 60.
35 
G.L. Conti, La governance dell’internet: dalla costituzione della rete alla costituzione
nella rete, en M. Nisticò & P. Passaglia, Internet e Costituzione, supra nota 28, pp. 77 ff.
36 
Véase, A. Di Giovine, Democrazia elettronica, supra nota 28, pp. 62 ff. (muy crítico de la
así llamada “pollocracy”).
37 
B. Bullwinkel & L. Probst, Innerparteiliche Willensbildung und Entscheidungsprozesse
durch digitale Partizipation. Ein Praxistest des Konzepts der Liquid Democracy, en Zeitschrift
für Parlamentsfragen (ZParl) 45 (2014), 382 ff. Respecto al Movimiento Estrella 5 en Italia,
véase S. Rodriguez, Esperienze di partecipazione politica, supra nota 28.

27
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

ser replicado en cualquier lugar.38 En Finlandia el sitio “Ministerio de

legislación de colaboración abierta” fue establecido, el cual alenta inicia-
tivas de ciudadanos y organizaciones, y además promueve servicios de
colaboración y diálogo en línea.39 El sitio fue creado en 2012 por Joonas
Pekkanen para facilitar las relaciones entre ciudadanía y las institucio-
nes. Un sitio similar fue creado en Rusia en 2013.40 En Italia la región
Toscana ha creado la llamada “Junta del pueblo electrónica”,41 mientras
Veneto y Friuli han promovido referéndums de independencia a través
de la red.42 En 2013, a nivel nacional el gobierno promovió consultas
online en cuestiones de reformas constitucionales que estaban bajo con-
sideración.43
Estos desarrollos son en gran parte innovaciones y experimentos que
todavía requieren de mejoras, pero parece que no hay razón para recha-
zar la noción de que la tecnología y las nuevas formas de participación
ciudadana podrían usarse provechosamente para asegurar más real de-
mocracy y una participación directa de los ciudadanos en las decisiones
de interés general.
Evidencia que apoya el potencial democrático de las nuevas tecnolo-
gías viene del hecho, como ha sido correctamente notado, de que los
sistemas autoritarios temen y prohíben el uso de Internet. Esto es lo que
pasó en China y en Cuba.44 Y esto es lo que sucedió en Egipto al final de
la revolución de los dieciocho días (del 25 de enero al 11 de febrero de
2011), organizada y coordinada, como otras “Primaveras Árabes”, en

38 
Véase cap. II, párrafo 5.1, infra.
39 
Véase S. Rodriguez, Esperienze di partecipazione politica, supra nota 28.
40 
Véase C. Filippini, Il Referendum in Russia: disciplina e prassi di attuazione, 16(4) Diritto
Pubblico Comparato ed Europeo (2014).
41 
Véase V. Garramone & M. Aicardi, Democrazia partecipata ed Electronic Town Meeting.
Incontri ravvicinati del terzo tipo, Rome, Franco Angeli, 2011.
42 
Véase R. de Caria, I referendum indipendentisti, supra nota 7.
43 
Para un punto de vista crítico de la efectividad de este tipo de consulta, véase A. Valastro,
Internet e strumenti partecipativi nel rapporto fra privati e amministrazioni, in M. Nisticò & P.
Passaglia, Internet e Costituzione, supra nota 28, pp. 245 ff., especialmente en pp. 254 ff.
44 
G. Azzariti, Lex digitalis e democrazia, in M. Nisticò & P. Passaglia, Internet e Costituzione,
supra nota 28, pp. 351 ff. Respecto al derecho de información, la fundación del Estado
constitucional, así como los regímenes democráticos en contraste con los autocráticos, socialistas
y regímenes fundamentalista islámicos, véase G. Cordini, Società dell’informazione e diritti
costituzionali, in G. Guidi (ed.), La società dell’informazione: libertà, pluralismo, risorse
(Proceedings of the Symposium of the Associazione di Diritto Pubblico Comparato ed Europeo,
San Marino, Sept. 30, 2005), Turin, Giappichelli, 2006, 73 and 75.

28
 la evolución histórica de la democracia directa

Internet.45 Y esto es lo que pasó en Hungría, donde grandes manifestacio-

nes en las calles y protestas públicas obligaron el 24 de octubre de 2014
al premier Viktor Orban a retirar un proyecto que proponía gravar el
tráfico de datos en Internet.
La Constitución de Weimar colocó a la libertad de expresión y a la
libertad de prensa dentro de los derechos fundamentales de los indivi-
duos, en 1927 Rudolf Smend, como es bien conocido, recalcó el carácter
social y la función comunitaria de estos derechos. De hecho, de acuerdo
a Smend, es esencial para el individuo el poder hablar la verdad, pero el
significado de la libertad de expresión no se agota ahí, porque la prensa
es uno de los más importantes presupuestos e instrumentos de la vida
política de la sociedad, en estrecha relación con los derechos de asam-
blea y asociación.46 Desde entonces, el vínculo entre democracia y el
derecho de información y de libertad de expresión ha sido unánimemen-
te reconocido.47
Tomando en cuenta los problemas relacionados al uso de Internet y
todas las críticas elevadas a la democracia electrónica, podría verse muy
simplista e ingenuo decir que Internet se ha vuelto útil para la democracia.

45 
G. Parolin, Il Referendum in Egitto tra Rivoluzione e Riconfigurazione, 16(4) Diritto
Pubblico Comparato ed Europeo (2014).
46 
R. Smend, Das Recht der freien Meinungsausserung, Munich, Verhandlungen der Tagung
der Deutschen Staatsrechtslehrer, 1927, Berlin-Leipzig, De Gruyter, 1928, 50. Algunos años
antes, sin embargo, G. Jellinek, Verfassungsänderung und Verfassungswandlung, supra nota 13,
pp. 71 ff., había argumentado que la prensa, partidos politicos, organizaciones y la democracia
directa eran instrumentos que permitían una progresiva democratización de la sociedad, fuera de
las salones del Parlamento.
47 
Véase, S. Fois, Principi costituzionali e libera manifestazione del pensiero, Milan, Giuffré,
1957, pp. 60 ff., de acuerdo a quien una posición privilegiada fue reconocida a la libertad
de expression en asuntos politicos, así como fue necesaria para el desarrollo democrático y la
vida de la comunidad política; C. Esposito, La libertà di manifestazione del pensiero
nell’ordinamento italiano, Milan, Giuffré, 1958, reimpresión en Diritto costituzionale vivente:
capo dello Stato ed altri saggi (D. Nocilla, ed.), Milano, 1992, p. 124, insistiendo en el carácter
individual de la libertad de expression, y argumentando que es “innegablemente útil para
desarrollo de la vida democrática”; P. Barile, Libertà di manifestazione del pensiero, Milan,
Giuffré, 1975, pp. 10 ff.; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, vol II, 9ª ed., Padua, Cedam,
1976, pp. 1066 ff.; A. Di Giovine, I confini della libertà di manifestazione del pensiero, Milan,
Giuffré, 1988, examinando los límites de la libertad de expresión desde el punto de vista de los
“crímenes de opinión”; G. Cordini, Società dell’informazione e diritti costituzionali, supra nota
42; A. Valastro, Art. 21, in R. Bifulco, A. Celotto & M. Olivetti, La Costituzione Italiana, Principi
fondamentali. Diritti e doveri dei cittadini Commento agli artt. 1- 54, Turin, UTET, 2007, p. 454;
G. Rolla, La tutela costituzionale dei diritti, supra nota 20, p. 73.

29
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Debemos sin embargo, considerar que Internet existe. Consideracio-

nes deben ser hechas respecto a su potencial. Es claro que la red no es
suficiente para asegurar una mayor democratización, pero es equipara-
blemente claro que el crecimiento en la democracia no puede omitir el
tomar en cuenta la tecnología y un directo involucramiento de las perso-
nas. Los instrumentos tradicionales de democracia representativa ya no
son suficientes; debemos renovar la democracia también a través de la
tecnología informática.
La necesidad de asegurar una mayor participación en el proceso de
toma de decisiones, no sólo a través de Internet, es muy fuerte hoy en
día.48 La explosión de democracia directa ha ocurrido y continua desarro-
llándose en muy distintas formas. Por ejemplo, el levantamiento en
Ecuador en 2005 en contra del gobierno fue producto de las protestas que
se dispersaron no sólo por medio del Internet, sino además a través de la
radio.49 En algunos países un instrumento legal como la “Litigación de
Interés Público” ha sido asimilada en una forma de democracia directa,
creada por ciudadanos con ayuda del Poder Judicial.50
Como la libertad de expresión ha sido considerada esencial para la
democracia, podemos decir por lo tanto que Internet se ha vuelto necesa-
rio para alojar la necesidad de mayor participación, lo cual lo hace más
sencillo, pero no siempre y sólo por sí mismo.
Encarando la variedad y complejidad de las distintas formas que la
democracia directa toma hoy en día, debemos poner atención primero a
los principales escenarios en los que históricamente ha evolucionado y
entonces considerar en gran medida los sistemas actuales en diferentes
países. El primer capítulo provee un transfondo histórico. Es seguido
por dos capítulos dedicados a Europa y las Américas, donde la democra-
cia directa está más desarrollada. El análisis de las distintas formas que
históricamente la democracia directa ha tomado y aquellas que caracte-
rizan a los sistemas contemporáneas deberán permitir un juicio más

48 
Para la discussion del complejo proceso de transición al establecimiento de una política de
participación en África del Sur. Véase, V. Federico, Citoyenneté et participation politique en
Afrique du Sud, Paris, L’Harmattan, 2012.
49 
Véase, S. Bagni, La partecipazione popolare in Ecuador, 16(4) Diritto Pubblico Compara-
to ed Europeo (2014).
50 
Véase, M. Caielli, Public Interest Litigation: A Form of Popular Legislative Initiative?,
16(4) Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (2014).

30
 la evolución histórica de la democracia directa

balanceado en favor o en contra de la democracia directa, ya sea en un

contexto general o en uno específico.

1.4. Los orígenes de la democracia directa: de la antigüedad a los

Cantones Suizos

Entre los numeroso ejemplos de democracia directa a través de la

historia, debemos tomar en cuenta sobre todo la democracia ateniense,
donde, después de las reformas de Cleisthenes, el supremo cuerpo deli-
beracional fue la Asamblea (la Ecclesia). La Asamblea que se reunía en
el Pnyx, una colina que formaba un anfiteatro natural en el centro de
Atenas, podía reunir hasta 6,000 personas. Todos los ciudadanos adultos
mayores tenían el derecho de hablar cuando la Asamblea deliberaba.51
Este sistema de gobierno desarrollado en la Ciudad-Estado, la cual era
una pequeña extensión territorial, facilitando de esta forma “los lazos de
vida común y la intimidad de las relaciones entre los miembros de la
comunidad … (para que) los individuos se identificaran cercanamente
con la ciudad”.52 Como ha sido notado,53 parafraseando el famoso dicho
de Luis XIV de Francia (L´ État c´est moi). De acuerdo a Aristóteles, sin
embargo, “la peor forma de democracia … es aquella de las ciudades con
un gran número de habitantes, los cuales son presa fácil de los demago-
gos quienes manipulan la ley al reducirla al mero reclamo de las masas
(las cuales, reunidos en la Asamblea popular, solamente se inclinan a
aquello que los complace)”.54

51 
Véase, G. Daverio Rocchi, Città-Stato e Stati federali della Grecia classica. Lineamenti di
storia delle istituzioni politiche, Milan, Edizioni Universitarie di Lettere Economia Diritto, 1993,
pp. 255 ff.; G. Glotz, La città greca, Turin, Einaudi, 1948, p. 185; V. Ehrenberg, Der Staat der
Griechen (1967) (traducción al italiano: Lo stato dei Greci, Florence, La Nuova Italia, 1980, pp.
82 ff.); D. Stockton, The classical Athenian Democracy (1990) (traducción al italiano: La demo-
crazia ateniese, Milan, Rizzoli, 1993, pp. 77 ff.); W. Schuller, Die Polis als Staat, en M.H.
Hansen (ed.), The Ancient Greek City-State, Copenhagen, The Royal Danish Academy of Scien-
ces and Letters, 1993, pp. 106 ff., especialmente en 119.
52 
J.J. Chevallier, Histoire de la pensée politique. Tome I – De la Cité-Etat à l’apogée de
l’Etat-Nation monarchique, Paris, Payot, 1979 (traducción al italiano: Storia del pensiero politi-
co. Vol. I. Dalla città-stato all’apogeo dello Stato monarchico, Bologna, Il Mulino, 1981, p. 23).
Véase también, W. Schuller, Die Polis als Staat, supra nota 49, p. 108.
53 
M.H. Hansen, Introduction. The Polis as a Citizen-State, en M.H. Hansen (ed.), The An-
cient Greek City-State, supra nota 49, p. 10.
54 
J.J. Chevallier, Storia del pensiero politico, supra nota 50, p. 163.

31
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

En la Antigua Roma plebi scitum se refería a las decisiones (scitum,

de sciscere) hechas por asamblea de plebeyos, las cuales eran vinculan-
tes para sus miembros.55 En las antiguas comunidades alemanas las deci-
siones eran hechas por aclamación unánime.56
Era precisamente de esta forma que en Suiza, hogar de la democracia,
que las Landesgemeinde se desarrollaron como asambleas anuales sobe-
ranas de todos los hombres libres en las comunidades, quienes se reuni-
rían para decidir los asuntos más importantes. Entre las primeras reunio-
nes de las que tenemos conocimiento está la del canton de Schwyz en
1294, y desde entonces, desde principios del siglo catorce, en los canto-
nes rurales de habla alemana. En las ciudades cantones como Berne y
Zurich, sin embargo, el poder era ejercido por un noble, el obispo, o un
pequeño consejo, pero la asamblea popular era consultada para dar su
consentimiento de acuerdo con una práctica la cual acabó el reinado del
absolutismo patriarcal en el siglo diecisiete.
El término referéndum comenzó a ser usado en el siglo quince, cuan-
do las decisiones de las dietas eran normalmente sujetas a ratificación
por las comunidades locales: éstas eran adoptadas ad referéndum. En el
sigo dieciocho, en un período de absolutismo moderado, los movimien-
tos revolucionarios que intentaron regresar a las tradiciones democráticas
fueron frustrados.
Durante la ocupación francesa de 1802, el primer referéndum nacio-
nal fue llevado a cabo: una votación para aprobar la Constitución im-
puesta por Napoleón. Hubo 72,500 a favor de la constitución y 92,500
votos en contra, pero las 167,000 abstenciones fueron contadas como
votos favorables, de tal manera que la constitución fue considerada como
aprobada.
En 1830 un liberalismo comenzó a renacer. Muchas constituciones de
los cantones introdujeron el referéndum constitucional. En cuatro canto-
nes fue establecido un procedimiento muy complejo que permitía a los

55 
T. Mommsen, Le droit public romain, VI, I part, E. Paris, Thorin, 1889, p. 168; R. Oresta-
no, I fatti di normazione nell’esperienza romana arcaica, Turin, Giappichelli, 1967, pp. 268 ff.;
V. Arangio-Ruiz & T. Marchi, Plebiscito, en Enciclopedia Italiana, 1935, disponible en: <http://
www.treccani.it/enciclopedia/plebiscito_(Enciclopedia-Italiana)>/; P.P. Zamorani, II plebiscito
ne quis eundem magistratum intra decem annos caperet e il divieto di reficere consulem, en Ann.
Univ. Ferrara, Sc. giur., Nuova Serie, Vol. IV (1990); J.M. Denquin, Référendum et plébiscite,
supra nota 9, pp. 1 ff.
56 
G. Jellinek, Das Recht der Minoritäten, Vienna, Hölder, 1898, p. 2.

32
 la evolución histórica de la democracia directa

votantes el ejercicio del poder de veto a leyes. Durante un periodo de

pocas semanas después de la aprobación de una ley por el Gran Consejo,
un cierto porcentaje de ciudadanos podía pedir la convención de una
Asamblea General; la ley no entraría en vigor si los votos en contra al-
canzaban una mayoría absoluta de aquellos facultados para votar.
En 1848 el referéndum fue introducido en las constituciones federales
y cantonales. El rango del referéndum fue ampliamente expandido con la
revisión constitucional federal de 1874 y después modificada en subse-
cuentes revisiones constitucionales.57

  PERÍODO DE REVOLUCIONES DEMOCRÁTICAS U EL

2. EL
SIGLO DIECINUEVE EN FRANCIA Y LOS ESTADOS
UNIDOS.

Durante y en el despertar de la Revolución Francesa y la Guerra de

Independencia Americana (la cual los americanos llaman Revolución
Americana), ambas sociedades, la francesa y americana, tuvieron que
establecer un nuevo sistema de gobierno basado en las nuevas ideas po-
líticas. El sistema de gobierno que existió previamente en los dos países,
así como las ideas en la cuales el sistema era basado, fueron totalmente
desacreditadas. Un principio común emergió en ambos países como base
de la reconceptualización y reconstrucción del gobierno: la soberanía
nacional residía en la gente (en lugar del Rey en el caso de Francia o el
Rey y el Parlamento Inglés como en el caso americano). El problema que
surgió entonces fue de cómo expresar y poner en práctica la soberanía

57 
Respecto a la evolución de los instrumentos de democracia directa en Suiza, véase, A. V.
Dicey, Ought the Referendum, supra nota 12, pp. 490 ff.; K.W. Kobach, Switzerland, en D. Butler
& A. Ranney (eds.), Referendums around the world, supra nota 9, pp. 99 ff.; A. Auer, L’esperienza
del referendum in Svizzera e negli Stati Uniti, en M. Luciani & M. Volpi (eds.), Referendum.
Problemi teorici ed esperienze costituzionali, Bari, Laterza, 1992, pp. 68 ff.; M. Suksi, Bringing
in the People, supra nota 20, pp. 47 ff.; H. Kriesi, La lunga e complessa vicenda della Confede-
razione elvetica, en M. Caciagli & P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referendum, supra nota 9, pp.
63 ff.; G.M. Salerno, Referendum, supra nota 23, pp. 205 ff.; E. Grisel, Initiative et referendum
populaires. Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3th ed., Berne, Stæmpfli, 2004,
pp. 45 ff.; M.P. Viviani Schlein, Uno strumento insostituibile per la democrazia semidiretta elve-
tica: il referendum, 7 Diritto Pubblico Comparato ed Europeo 1368 (2005). Respecto a la concep-
ción de democracia en Suiza, véase, A. Auer, Problèmes fondamentaux de la démocratie suisse,
Revue de droit suisse (1984), II, pp. 1 ff.; P. Macchia, La democrazia semi-diretta: il caso della
Svizzera, 16(4) Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (2014). Véase también, A. Christmann,
Die Grenzen direkter Demokratie. Volksentscheide im Spannungsverhältnis von Demokratie und
Rechtsstaat, Baden-Baden, Nomos, 2012.

33
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

concebida a través de las instituciones de gobierno. Para ambos, france-

ses y americanos, esto no era un problema teórico, un problema de cien-
cia política, sino, en cambio un problema que debía ser resuelto en el
crisol de una sociedad que había perdido sus raíces políticas y estaba
experimentando un periodo de desorden e incertidumbre. Así que los
Estados estaban prontos para desarrollar una teoría de gobierno y los
medios necesarios para ponerla en práctica. Fue en este contexto que los
teóricos, franceses y americanos, y los líderes políticos confrontaron el
problema de la soberanía del pueblo. Era crítico para estas dos socieda-
des resolver la cuestión de maneras que fueran aceptables para la mayoría
de la gente, con la finalidad de establecer una fundación para la legitimi-
dad del régimen político y de gobierno. Sin legitimidad, cualquier régi-
men sería inestable y transitorio, y el caos político, provocado por la re-
volución, continuaría reinando.
El problema de poner en práctica la soberanía del pueblo después del
derrocamiento del régimen previo fue mucho más difícil en Francia,
donde el rol de la gente en los asuntos públicos nunca había sido acep-
tado. Por lo contrario, en el joven Estados Unidos los colonos, a nivel de
las colonias individuales y pueblos, ya estaban jugando un importante
rol en varias de las decisiones que los concernían. Asimismo, la econo-
mía y la estructura social de la sociedad americana, así como su orien-
tación cultural y religiosa, era más favorable para un rol más importante
de la gente.
De acuerdo a Patrice Higgonet: “Ambas revoluciones lucharon por la
soberanía popular, nacionalismo, los derechos del hombre, la no tributa-
ción sin representación, republicanismo, y la desconfianza a la religión
establecida … (Pero) la Francia pre-revolucionara era la contradicción
social e ideológica de las trece colonias”.58 Sería estas condiciones socia-
les e ideológicas las que tendrían un efecto decisivo en el desarrollo del
concepto de democracia y en su implementación práctica en Francia y
los Estados Unidos. Las tomaremos en consideración en la discusión de
Democracy in America de Alexis de Tocqueville.

58 
P. Higgonet, Sister Republics: The Origins of French and American Republicanism, Cam-
bridge, Massachusetts, 1988, 1, p. 5. Cfr. P. Raynaud, “Révolution américaine”, F. Furet e M.
Ozouf, Dictionnaire critique de la Révolutiomn française: Idées, Paris, 1992, pp. 437-455; J.
Livesey, Making Democracy in the French Revolution, Cambridge, Massachusetts, 2001, pp.
1-47 (para Francia); G. Wood, The Radicalism of the American Revolution, New York, 1991,
95-109 (para los Estados Unidos).

34
 la evolución histórica de la democracia directa

2.1. Los Estados Unidos

En su famoso discurso de Gettysburg en 1863, el Presidente Abraham

Lincoln expresó el concepto más conocido de democracia: “un gobierno
del pueblo, por el pueblo, y para la pueblo”.59 Como un científico políti-
co comentó: “El gobierno por el pueblo representa la máxima, así como
gobierno por el pueblo representa el mínimo del proceso democrático”.60
¿Fue el gobierno de los Estados Unidos durante el período de Lincoln, o
ha sido siempre, una verdadera democracia en cualquier sentido de la
palabra? ¿Y cuál fue el rol que la democracia directa (“gobierno por el
pueblo”) jugó en los Estados Unidos en el pasado y qué rol juega hoy en
día? Aquel gran observador de la democracia americana, el francés
Alexis de Tocqueville, nos dice que debemos regresar al “punto de parti-
da” para entender el presente: “Cada pueblo carga una marca en sus orí-
genes. Las circunstancias que rodearon su nacimiento y ayudaron a su
desarrollo también influyen en el subsecuente curso de su existencia…
América es el único país en el cual ha sido posible presenciar el natural
y tranquilo curso del desarrollo de la sociedad, y para marcar la influen-
cia del “punto de partida de un Estado” en su futuro”.61 Tocqueville esta-
ba “firmemente convencido de la siguiente verdad: que no hay ninguna
opinión, hábito, o ley,… que el punto de partida no pueda explicar”.62
El punto de partida para los Estados Unidos no es simple; por el con-
trario, es de hecho algo complejo. Durante el siglo diecisiete, doce colo-
nias inglesas fueron establecidas en la costa este del norte de América.
Una treceava, Georgia, fue establecida en 1732. Durante el siglo diecio-
cho y diecinueve, la antiguas trece colonias inglesas, las cuales se con-
virtieron en los Estado Unidos de América, se expandieron al oeste hasta

59 
Abraham Lincoln, Discurso de Getttysburg. Es interesante notar que la Constitución de los
Estados Unidos no contiene la palabra “democracia”, en contraste con las constituciones
modernas, como la Constitución Francia (Art. 1), la Constitución de Alemania (Art. 20), la
Constitución de Italia (Art. 1), y la Constitución de España (Art. 1). Véase también, la Constitución
francesa, Art. 2 (“El principio de la República deberá ser: el gobierno del pueblo, por el pueblo”).
Este lenguaje en el Art. 2 deriva directamente del discurso de Lincoln en Gettysburg. René
Chiroux, Article 2, en François Luchaire, Gérard Conac & Xavier Prétot (eds.), La Constitution
de la République française: Analyses et commentaires, 3era. ed., Paris, Economica, 2009, pp.
176-177.
60 
T. V. Smith, The Voice of the People, in Annals of the American Academy of Political
Science, vol. 169 (Sept. 1933), p. 109.
61 
Alexis de Tocqueville, Democracy in America (1835), vol. I (Arthur Goldhammer, trans.),
New York, The Library of America, 2004, pp. 31-32.
62 
Id., p. 33.

35
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

el océano Pacífico y en el sur hasta el Golfo de México. Las originales

trece colonias eventualmente se convirtieron en cincuenta estados (in-
cluyendo los dos no contingentes estados de Alaska y Hawai). Al prin-
cipio, las colonias de Nueva Inglaterra (Massachusetts, Connecticut,
Rhode Island y New Hampshire) eran vastamente diferentes de las co-
lonias del sur (Virginia, Carolina del Norte, Carolina del sur y Georgia).
Las colonias del Atlántico medio (New York, Pensilvania, New Jersey,
Maryland y Delaware) eran diferente asimismo de las colonias de Nue-
va Inglaterra y las colonias del sur. Más adelante, los Estados Unidos se
expandieron para abarcar todo el continente Norteamericano al norte
del Río Grande y al sur de lo que hoy es Canadá. Mientras que algunas
de estas nuevas áreas adquiridas (las cuales serían posteriormente divi-
didas y entrarían a la Unión como estados separados) fueron estableci-
das por gente proveniente de las colonias de Nueva Inglaterra y del At-
lántico medio, y algunas por habitantes de las colonias del sur, vastas
porciones de la parte oeste de Estados Unidos, debido a su pasado his-
tórico como áreas de dominio español y mexicano, su lejanía respecto
de los estados originales, y en parte a las condiciones de vida ahí, desa-
rrollaron sus propias tradiciones y prácticas de gobierno. Además, como
estas áreas del oeste fueron colonizadas por colonos americanos mucho
después de la era colonial, varias solamente en la segunda mitad del si-
glo diecinueve, las instituciones políticas y sociales estaban menos de-
sarrolladas y arraigadas.
Las colonias de Nueva Inglaterra fueron establecidas principalmente
por disidentes religiosos provenientes de Inglaterra con elevados propó-
sitos morales y religiosos. Los primeros colonos en Nueva Inglaterra en
mayor parte provenían de un transfondo económico de clase media y
contaban con una buena educación. Mujeres y niños comprendían una
porción sustancial de la población. Los colonos buscaron crear comuni-
dades permanentes, donde los individuos y las familias pudieran tener
una vida moralmente plena. Las colonias del sureste fueron establecidas
principalmente para explotación de los recursos naturales de la región,
ya que el suelo y el clima era propicios para la agricultura. Éstas atraje-
ron colonos, los cuales tenían motivaciones primordialmente económi-
cas, incluyendo varios especuladores. Las colonias del Atlántico medio
fueron establecidas por varias razones y tenían mayor diversidad reli-
giosa, étnica y económica que las colonias del norte o el sur. Los mayo-
res centro comerciales y financieros como Filadelfia, Nueva York y

36
 la evolución histórica de la democracia directa

Baltimore se localizaban en esta región. Durante el siglo dieciocho y

principios del diecinueve las colonias del sur, donde la agricultura a gran
escala predominaba, dependían fuertemente de la mano de obra esclava
y la sociedad del sur asumió un carácter estratificado y aristócrata. Nue-
va Inglaterra y las colonias del Atlántico medio estaban orientadas más
al comercio y la agricultura, que era a menor escala. La esclavitud nunca
enraizó en estas regiones (excepto en las pequeñas fronteras estatales de
Maryland y Delaware). Alexis de Tocqueville prestó especial atención en
su obra Democracy in America en describir los diferentes “puntos de
partida” de las colonias del norte y el sur.63 Como resultado de esas dife-
rencias, podríamos esperar ver distintas actitudes respecto a la amplia-
ción de la participación del pueblo en el gobierno. Más adelante, cuando
las áreas del oeste y el centro del país fueron colonizadas, las diferentes
condiciones y necesidades ahí64 llevarían igualmente a distintas perspec-
tivas en esas regiones respecto a la participación de la gente en el gobier-
no. Así como su gente, las ideas políticas y culturales de los Estados
Unidos variaban ampliamente de región a región y de estado a estado,
aunque también hay algunos valores comunes y puntos de referencia. En
cuanto a la democracia directa, uno puede encontrar ejemplos de su
aceptación y práctica dispersa dentro del país, principalmente a nivel
local, en menor grado a nivel estatal, e inexistente a nivel nacional.

2.1.1. Las colonias Americanas

En el siglo diecisiete cuando las colonias americanas fueron primero

establecidas por colonos provenientes de Europa, la democracia como
forma de gobierno no existía en Europa o en la colonias, y de hecho era
vista de manera negativa. Era considerada como el gobierno de la turba.
La monarquía era casi universal, y la sociedad y economía estaban orga-
nizadas de acuerdo a líneas feudales y aristocráticas. Dado las condicio-
nes sociales y materiales de colonización del Nuevo Mundo, así como la

63 
Id.
64 
Véase de manera general Colin Woodard, American Nations: A History of the Eleven Rival
Regional Cultures of North America, New York, Penguin Books, 2011. Véase también, Daniel
Berkowitz & Karen B. Clay, The Evolution of a Nation: How Geography and Law Shaped the
American States, Princeton, N.J., Princeton University Press, 2012 (encargándose de la pregunta:
“¿Qué conduce a las diferencias en las instituciones políticas y sociales de los países? p. 1; y
concluyendo finalmente que “las condiciones iniciales y los roles duraderos en la formación de
las instituciones políticas y legales en los Estados Americanos ”, p. 12).

37
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

lejanía de las colonias respecto de Inglaterra y de Europa continental, el

autogobierno y la relativa amplia participación de la gente en el gobierno
logró fuertes raíces ahí. La Revolución Americana, la cual comenzó en
1775 y que su exitosa conclusión en 1783 marcó el fin del periodo colo-
nial, no sólo fue una guerra de independencia respecto de Gran Bretaña,
pero a su vez una revolución política y social en las colonias. Las deman-
das por un incremento de la participación del pueblo en el gobierno
fueron prominentes, y fueran realizadas hasta cierto grado.65
Cuando uno piensa en la democracia durante el periodo colonial en
América, uno lo hace principalmente en el Pacto del Mayflower y las re-
uniones comunales de Nueva Inglaterra, estas dos todavía adornan los
modelos idealizados de democracia directa. El juicio por jurado, otro ve-
hículo para la participación directa de los americanos en las decisiones
públicas, y una institución que todavía hoy tiene una gran importancia
simbólica, también sembró raíces en América durante el periodo colonial.
En 1630 un grupo de disidentes religiosos provenientes de Inglaterra,
los peregrinos, arribaron al Nuevo Mundo. Ellos habían obtenido un
permiso por parte de la Compañía Virginia, el cual era solamente válido
para los establecimientos en las tierras del área que es ahora el estado de
Nueva York. Su navío, sin embargo, salió de curso y desembarcó muy al
norte, en lo que es ahora Massachusetts. Para lidiar con el cambio de
lugar donde ahora tendrían que establecer su asentamiento, lo cual tam-
bién los despojó de una autorización legal y una estructura legal para
gobernarse así mismos, los peregrinos redactaron y firmaron un docu-
mento que todavía hoy en día es conocido como el Pacto del Mayflower.
El documento dicta lo siguiente:
EN EL NOMBRE DE DIOS, AMEN. Nosotros, de quienes nuestros
nombres están abajo escritos, los súbdito reales de nuestro temido sobe-
rano Lord Rey James, por la gracia de Dios, de la Gran Bretaña, Francia,
e Irlanda, Rey, Defensor de la Fe, &c. Habiendo tomado por la gloria de
Dios, el avance de la fe cristiana, y el honor de nuestro Rey y país, un
viaje para plantar la primera colonia en las partes nórdicas de Virginia;
Hacemos con esta presente, solemne y mutuamente, en la presencia de
Dios y de cada uno de nosotros, convenio y nos combinamos mutuamen-
te en un cuerpo civil político, para nuestro mejor orden y preservación, y

Véase de manera general, Gordon S. Wood, The Radicalism of the American Revolution,
65 

New York, Vintage Books, 1993.

38
 la evolución histórica de la democracia directa

fomento de los fines ya señalados: Y por la virtud de esto promulgamos,

constituimos, y demarcamos, tales justas e igualitarias leyes, ordenanzas,
actos, constituciones y oficios, de tiempo a tiempo, que sean considera-
das necesarias y convenientes para el bien general de la Colonia; dentro
de la cual prometemos conforme a toda sumisión y obediencia. EN PRE-
SENCIA de que nosotros hemos aquí suscrito nuestros nombres en Cabo
Cod, el once de Noviembre, en el reino de nuestro soberano Lord Rey
James, de Inglaterra, Francia e Irlanda, la decimoctavo, y de Escocia la
quincuagésima cuarta, Anno Domini; 1620.
El Pacto del Mayflower ha ocupado largamente un importante lugar
en el pensamiento americano respecto al gobierno y la participación de
la gente. Aunque todos los pasajeros en el Mayflower no les fue permiti-
do firmar el documento (las mujeres y casi todos los siervos por contrato
no fueron incluidos), representa una cercana aproximación de un contra-
to social –el voluntario acuerdo de los miembros de un grupo social para
establecer una comunidad política y someterse así mismos a las leyes
que promulgue. Actos constitutivos similares fueron tomados en otras
partes de las colonias americanas durante el periodo de colonización.66
Después de firmar el documento, los peregrinos seleccionaron a su
gobernador. El gobernador, apoyado después por cinco Asistentes, esta-
ba encargado de manejar los asuntos de la colonia. El gobernador no te-
nía facultades para crear leyes. Solamente la Corte General, la cual in-
cluía a todos los hombres libres, tuvo el poder de adoptar leyes generales.
El primer compendio de leyes fue promulgado en 1636. Cuando la colo-
nia se volvió más grande al incorporar más pueblos, un gobierno repre-
sentativo fue establecido. Ahora todos los hombres libres se reunirían en
su pueblo y elegirían representantes para participar y votar en su lugar en
la Corte General. De esta manera la democracia directa se volvió demo-
cracia representativa en la Massachusetts colonial, pero todavía persistía
a nivel local.
Una segunda colonia fue establecida en el futuro estado de Massachu-
setts en 1630 por los puritanos, otro grupo religioso de refugiados desde
Inglaterra. Su principal ciudad se convirtió en la actual ciudad de Boston.

66 
Véase, por ejemplo, el Acuerdo de los Colonos en Exeter, en New Hampshire (1639); el
Acuerdo Fundamental, o Constitución original de la Colonia de New Haven, (1639); la Combi-
nación de los Habitantes en el Río Pistacaqua para el Gobierno (1641). Disponible en: <http://
avalon.law.yale.edu/subject_menus/17th.asp>.

39
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

El líder de esta colonia fue John Winthrop, quien gobernó con la asisten-
cia de un consejo. Aunque el gobierno de la colonia era representativo, y
en principio tenía el poder de crear leyes e imponer impuestos sin el
consentimiento de las personas, en la práctica el consenso de las perso-
nas, o al menos su aceptación, era necesario para realmente hacer efecti-
va la voluntad del gobierno. Aun más, a nivel local, el alcalde y otros
oficiales del pueblo no tenían el poder para aprobar leyes o imponer
impuestos sin el consentimiento de la gente. Estos poderes eran ejercidos
por la institución de Nueva Inglaterra, la reunión comunitaria. Uno de
los historiadores del periodo colonial americano ha caracterizado a la
colonia puritana como “proto-democrática”.67 Un indicador de la impor-
tancia de las reuniones comunitarias en la colonia de Nueva Inglaterra
fue la amplía resistencia cuando el gobernador del efímero Dominio de
Nueva Inglaterra (una confederación de la colonias de Nueva Inglaterra
creada por los ingleses que existió de 1686 a 1689) busco limitar severa-
mente el rol de las reuniones comunitarias en el gobierno local.
El gobierno colonial de los Puritanos se superpuso al de la iglesia es-
tablecida. Como disidentes religiosos, los Puritanos rechazaban la orga-
nización jerárquica que caracterizaba a ambas iglesias, la católica y la
anglicana. De acuerdo al historiador Joshua Miller, “Los Puritanos desa-
rrollaron una teoría alternativa de organización eclesiástica que daba
poder a los miembros de pequeñas, ampliamente autónomas, congrega-
ciones … Los Puritanos plantaron las semillas para los movimientos
igualitarios en el siglo dieciocho”.68 El control local de asuntos religiosos,
el cual ocupaba un gran lugar en el primeros asentamientos puritanos,
inculcó actitudes que más adelante llevarían a un gobierno secular.
La historia en la primera colonia inglesa en el sur, Virginia, fue algo
diferente. Poco después de sus establecimiento en 1607, la esclavitud fue
introducida. Como Tocqueville remarca: “Este hecho capital iba a ejercer
una inmensa influencia en el carácter, leyes, y el futuro entero del sur.
Esclavitud … una labor deshonrosa. Esta introdujo holgazanería en la

67 
Joshua Miller, The Rise and Fall of Democracy in Early America, 1630-1789: The Legacy
for Contemporary Politics, University Park, Pennsylvania, Pennsylvania State University Press,
1991, p. 30. De acuerdo a un historiador, “Y la gente de Nueva Inglaterra valoraba su herencia
(de la reunión comunal) con una satisfacción independiente. Ellos, de entre todos los America-
nos, estaban más cerca de la Democracia”. John Gould, New England Town Meeting: Safeguard
of Democracy, Brattleboro, Vermont, Stephen Daye Press, 1940, p. 59.
68 
Id., p. 8.

40
 la evolución histórica de la democracia directa

sociedad, y con ella, ignorancia y orgullo, pobreza y lujo. Debilita el

poder de la mente y calma la actividad humana para dormir.69 Las con-
secuencias de la esclavitud encaminaron a una inequidad social y política
que era perjudicial para la amplia participación de los ciudadanos en el
gobierno, incluso a nivel local.
Los colonos americanos también buscaron inyectar una amplia parti-
cipación en el proceso jurisdiccional a través de la institución del juicio
por jurado. Herencia de Inglaterra, el juicio por jurado asumió una enor-
me importancia simbólica y práctica durante el periodo colonial, su im-
portancia aumentó conforme la revolución se acercaba. Alexis de Toc-
queville reconoció que “el jurado es la primera y principal institución
política y siempre debe ser juzgada como tal”.70 “Al permitir a los colonos
el resistir las políticas imperiales británicas, el jurado vino a ser asociado
con el gobierno representativo”.71 Durante el periodo colonial fueron al-
tamente publicitados los juicios por jurado en los cuales los jurados
protegían a los americanos de las, así percibidas, injusticias de la ley
británica y su aplicación en las cortes se convirtió en símbolo de libertad
personal.72 Una de las quejas particulares de los colonos en contra del
Rey de Reino Unido mencionada en la declaración de Independencia fue
“ privarnos, en varios casos, de los beneficios del juicio por jurado”. La
Constitución reconoce el derecho al juicio por jurado (Artículo III, Sec-
ción 2)73 así como lo hace el Bill of Rights (Sexta enmienda—derecho a
un juicio por jurado en los casos penales; Séptima enmienda—derecho a
juicio por jurado en casos civiles). El jurado, así como su desarrollo en el
periodo colonial, no sólo determinó los hechos del caso: tenía además el
poder de decidir y aplicar la ley en ambos casos, civiles y penales. El

69 
Alexis de Tocqueville, Democracy in America, op. cit., nota 3, p. 35.
70 
Id., p. 313. Véase también id., pp. 311-318, para la discusión de Tocqueville respecto al
jurado.
71 
John H. Langbein, Renée Lettow Lerner & Bruce P. Smith, History of the Common
Law: The Development of Anglo-Americamn Legal Institutions, New York, Wolters Kluwer,
2009, p. 474.
72 
Véase, por ejemplo, James Alexander, A Brief Narrative of the Case and Trial of John
Peter Zenger Printer of the New York Weekly Journal (1735), S. Katz, ed., Cambridge, Mass.,
Harvard University Press, 1963; Erving v. Craddock, en Quincy’s Reports 553 (1761).
73 
Alexander Hamilton reconoce la importancia del juicio por jurado en el Federalist No. 83,
en Alexander Hamilton, James Madison & John Jay, The Federalist Papers (1787-1788) (Clinton
Rossiter, ed.), New York, New American Library, 1999), pp. 494-509.

41
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

jurado podía por lo tanto decidir el no aplicar una ley que le desagradara
(una práctica que es llamada “nulidad por jurado”).74

2.1.2. 
El periodo revolucionario: La Declaración de Independencia, las
constituciones estatales, los Artículos de la Confederación, las
publicaciones del Federalista y la Constitución de los Estados
Unidos

El periodo revolucionario y su desenlace transcurrió desde 176375

hasta la ratificación de la Constitución en 1788. Durante este tiempo, la
oposición al mando inglés creció en las colonias, las colonias desarrolla-
ron instituciones que les permitieron cooperar en promover un interés
común, libraron una exitosa guerra de independencia en contra de Reino
Unido, y establecieron un marco para un gobierno común basado en una
Constitución escrita. Durante este periodo formativo, las ideas respecto
al gobierno eran acaloradamente debatidas y nuevas instituciones y prac-
ticas de gobierno fueron puestas en práctica, comúnmente con gran con-
troversia y conflictos políticos. A partir de este crisol: la fundación y el
prematuro desarrollo de la República Americana, las ideas, instituciones
y prácticas, fueron las que proveerían el contexto para el futuro pensa-
miento americano respecto a la forma de la democracia.
La declaración de Independencia de 1776 proclamó que “todos los
hombres son creados iguales”. Mientras en ese momento no era pensa-
do para ser aplicado a los esclavos o nativos americanos, como si la
Declaración realmente dijera “todos los hombres (blancos) son creados
iguales”, ésta reconoció la igualdad de aquellos a los que les era apli-
cada.76 El propósito inmediato de la Declaración de Independencia fue

74 
Véase William B. Nelson, The Lawfinding Power of Colonial American Juries, 71 Ohio
State L. J. 1003 (2010); Renée B. Lettow, New Trial for Verdict Against Law: Judge/Jury Rela-
tions in Early Nineteenth-Century America, 71 Notre Dame L. Rev. 505 (1996); Deirdre A. Ha-
rris, Jury Nullification in Historical Perspective: Massachusetts as a Case Study, 12 Suffolk L.
Rev. 968 (1978).
75 
El Tratado de París de 1763 marcó el fin de la Guerra Francesa-India (el cual es el nombre
dado al escenario de la Guerra de los Siete Años en Norte América). Como resultado de este
Guerra, Gran Bretaña se convirtió en el poder dominante en el continente Norteamericano derro-
tando a los franceses. A comienzos de 1763, Gran Bretaña introdujo nuevas políticas contributi-
vas y de comercio en sus colonias de Norteamérica, las cuales los colonos consideraron como
opresivas y las que ultimadamente encaminaron a la Guerra de Independencia (la Revolución
Americana) doce años después.
76 
Véase Pauline Mayer, American Scripture: Making the Declaration of Independence, New
York, Alfred A. Knopf, 1997.

42
 la evolución histórica de la democracia directa

el de declarar la independencia de las colonias de Reino Unido y el de

permitirles actuar como entidades legales soberanas bajo el derecho
internacional.77 El lenguaje de “todos los hombres son creados iguales”
debe ser interpretado bajo esta luz: que era probablemente encaminada
para lograr la igualdad de los colonos y de sus soberanos ingleses y el
de permitir a los colonos el afirmar sus derechos como hombres ingle-
ses. Pero las ideas una vez lanzadas normalmente toman otro significa-
do, y la “igualdad” considerada como “evidente” por los redactores de
la Declaración más adelante se convertiría en el leitmotiv del desarrollo
político americano. De acuerdo a Gordon Wood, el más reconocido
historiador de la Revolución Americana: (los americanos) se convirtie-
ron en la primera sociedad en el mundo moderno en traer a gente ordi-
naria a los asuntos del gobierno—no sólo como votantes si también
como actuales gobernantes. La participación de la gente común en el
gobierno se convirtió en la esencia de la democracia americana, y la
revolución así lo logró.78
Las constituciones estatales adoptadas poco después de la Declara-
ción se encaminaron decisivamente en una dirección democrática para
dar una expresión legal a las perspectivas igualitarias respecto a la
participación política que provoco el rompimiento de lazos con Reino
Unido.79 Por ejemplo, en la constitución de Pensilvania del 28 de sep-
tiembre de 1776, la oficina de gobierno fue eliminada y reemplazada
con un Consejo Ejecutivo de 12 miembros electos directamente por un
gran cuerpo de votantes. En la mayoría de los otros estados, el jefe del
gobierno era electo por la legislatura. En la mayoría de los estados el
poder de designar a los jueces y otros oficiales era otorgado a las legis-
laturas (a veces en cooperación con el gobierno). En cuanto al poder le-
gislativo, éste era visto como el depositario de la soberanía del pueblo.
Muchos estados expandieron la elegibilidad para votar y para servir en
un cargo político. El tamaño de los cuerpos legislativos estatales también
se expandió ampliamente y el rediseño de las líneas de los distritos legis-
lativos buscó un mejor balance en el número de votantes en cada distrito.

77 
Véase David Armitrage, The Declaration of Independence and International Law, 59
William & Mary Q. 39 (2002).
78 
Gordon Wood S. Wood, The Radicalism of the American Revolution, New York, Vintage
Books, 1993, p. 243.
79 
Véase, Gordon S. Wood, The Creation of the American Republic 1776-1787, Chapel Hill,
N.C., University of North Carolina Press, 1969, pp. 127-255.

43
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

A nivel nacional las relaciones entre los ahora estados independientes

fue regulado por los Artículos de la Confederación, los cuales fueron
adoptados en 1777, pero que no entraron en vigor hasta 1781. Como su
título señala, los Artículos parecían más a los de una confederación de
estados independientes, unidos por algunos intereses comunes más que a
un verdadero gobierno nacional. El artículo 2 proveía: “Cada estado re-
tiene su soberanía, libertad, e independencia y cada poder, jurisdicción,
y derecho que no esté expresamente delegado por esta Confederación a
los Estados Unidos, en Congreso reunido”. Y de acuerdo al Artículo 3: “
Los mencionados Estados respectivamente entran en una firme liga
amistosa con cada uno, para su común defensa, la seguridad de sus liber-
tades, y su mutuo y general bienestar, vinculándose así mismos para
asistirse, en contra de cualquier fuerza ofrecida, o ataques hechos contra
ellos, o a cualquiera de ellos, tomando en cuenta la religión, soberanía,
comercio o cualquier otra pretensión”. La Confederación carecía de una
autoridad central ejecutiva, el poder de regular el comercio, y el poder de
imponer multas. Cada Estado, independientemente de su tamaño, tenía
un voto en el Congreso Nacional y las decisiones del Congreso Nacional
requerían una supermayoría de votos. Los representantes de los Estados
no era elegidos directamente por la gente, pero eran nombrados por las
legislaturas. A nivel nacional, por lo tanto, la democracia por el pueblo
era hasta mucho remota e indirecta.
A nivel estatal, sin embargo, la situación era distinta. En lugar de un
poco de democracia, mucha gente pensaba que era demasiada. Con la
mayoría de las funciones de gobierno (ejecutivas, judiciales así como
legislativas) concentradas en los cuerpos legisladores de los estados y
con una amplía participación de votantes en la elección de los legislado-
res estatales, la voz de la gente ejercía una influencia dominante en los
asuntos de gobierno en todas las áreas. Legislación para la confiscación
de la propiedad y el pago de deudas en papel moneda, la designación de
jueces por las legislaturas de los Estados y el continuó control ejercido
por las legislaturas sobre el proceso judicial (por ejemplo, revirtiendo o
paralizando la ejecución de sentencias, prohibiendo a las cortes el ejerci-
cio de la jurisdicción en casos que involucraran la recolección de deudas,
etc.) y un aluvión de legislación emitida por legado de individuos parti-
culares para remediar pequeños problemas, entre otras acciones legisla-
tivas, dieron pie a un sentimiento entre varias personas de, como Gordon
Wood escribe: “Un exceso de poder en el pueblo estaba encaminando no

44
 la evolución histórica de la democracia directa

simplemente al libertinaje sino también a nuevo tipo de tiranía, no por

los gobernantes tradicionales, sino por el pueblo mismo…”.80 En un
principio, esfuerzos de reforma se concentraron en las constituciones de
los estados individuales, pero para 1786 se había vuelto aparente que
esos esfuerzos era fútiles; la igualdad y la ola democrática a nivel estatal
era muy fuerte.81
Como reacción a los desordenes de los estados, una convención fue
convocada por el Congreso Nacional para reunirse en Filadelfia en Mayo
de 1787 con el “único y expreso propósito de revisar las enmiendas a los
Artículos de la Confederación”. A pesar del cargo, los delegados se em-
prendieron a bosquejar una nueva constitución, la cual sería eventual-
mente ratificada por los Estados y entraría en vigor como la Constitución
de los Estados Unidos. El gobierno nacional creado por la Constitución
estaba lejos de ser democrático. De hecho, como los Los escritos del
Federalista explican, con detalle y justifican con razonados con argu-
mentos, el principal propósito de los redactores de la Constitución era el
de establecer una estructura de gobierno que filtrara y contuviera las
fuerzas democráticas del cuerpo político. El jefe del ejecutivo (el Presi-
dente) y los miembros de la cámara alta de la legislatura (el Senado) eran
elegidos indirectamente, el presidente con un Colegio Electoral y los
senadores por las legislaturas estatales. Además, cada estado, sin impor-
tar el tamaño de su población, tendría dos senadores, y la concurrencia
del Senado (sumada con la de la, elegida popularmente, cámara baja de
la Casa de Representantes) sería necesaria para la promulgación de legis-
lación. Así que los Estados con menor población serían en efecto sobre-
representados en las legislatura nacionales y los estados con gran canti-
dad de población serían correspondientemente infrarepresentados. La
Constitución no contiene una provisión para una participación directa de
los ciudadanos en el proceso legislativo.
El Preámbulo de la Constitución señala que: “Nosotros el pueblo de
los Estados Unidos … decretamos y establecemos esta Constitución para
los Estados Unidos de América”. El “Pueblo de los Estados Unidos”, sin
embargo, no participó directamente en la ratificación de la Constitución,
como el artículo VII del bosquejo constitucional dispone: “la Ratifica-
ción de las Convenciones de nueve Estados, deberá ser suficiente para el

80 
Id., p. 404.
81 
Id., pp. 463-67.

45
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

establecimiento de esta Constitución entre los Estados que ratifiquen la

misma”. La gente de los estados eligió a representantes para una conven-
ción especial en cada estado que debatiría y votaría el bosquejo de cons-
titución. Así que, a diferencia de la Constitución de Francia de 1958, por
ejemplo, no hubo participación amplía, o referéndum a nivel nacional en
la adopción de la Constitución de los Estados Unidos. Además, de acuer-
do al Artículo V, las enmiendas a la Constitución deben ser propuestas
por el Congreso Nacional (por dos terceras partes de la votación en cada
cámara) y entonces aprobadas por tres cuartos de las legislaturas de los
estados o convenciones en tres cuartos de los estados. De nuevo, ningún
rol directo de la gente en el proceso de enmienda.82
Los escritos del Federalista, una serie de 85 ensayos que aparecieron
entre octubre de 1787 y agosto de 1788 redactados por Alexander Hamil-
ton y James Madison (con algunas contribuciones por John Jay) con el
propósito de urgir la ratificación de la Constitución en el estado clave de
Nueva York, buscaban explicar y justificar elementos esenciales de la
Constitución. Los escritos del Federalista son considerados hoy en día
como perceptivos e influyentes análisis de la constitución americana, y
los principios subyacentes en varias de sus disposiciones. Los escritos
del Federalista son frecuentemente citados hoy como fuente de autori-
dad por la Suprema Corte de los Estados Unidos, estudiosos de la cons-
titución, y científicos políticos, así como reporteros y comentaristas en
preguntas y desarrollos contemporáneos constitucionales.
Los escritos del Federalista hicieron claro que la Constitución de los
Estados Unidos establecía una “república” y no una “democracia”. En el
Federalista No. 10, James Madison dice que uno de “los dos grandes
puntos de diferencia entre la democracia y la república (es) …la delega-
ción del gobierno, en la última, a un pequeño número de ciudadanos
elegidos por el resto; segundo, el gran número de ciudadanos y la mayor
esfera de país sobre el cual esta última debe ser extendida”.83 Madison
elaboró en el Federalista No. 14: “En la democracia, el pueblo reúne y
ejerce el gobierno en persona; en una república, ellos lo congregan y
administran por sus representantes y agentes. Una democracia, conse-

82 
La Constitución dispone otra forma de enmendar la Constitución , pero este método jamás
ha sido utilizado. Las legislaturas de dos tercios de los estados pedirán al Congreso el realizar una
convención para la propuesta de enmiendas que serán válidas si son aprobadas por las legislatu-
ras de tres cuartos de los estados.
83 
James Madison, Federalist Paper No. 10, en The Federalist Papers, op. cit., nota 15, p. 76.

46
 la evolución histórica de la democracia directa

cuentemente, debe ser confinada a un pequeño punto. Una república

debe ser extendida a una mayor región”.84
En Los escritos del Federalista No. 49 y 50, Madison fuertemente
discute contra “apelaciones a la gente por sí misma” en el caso de la in-
trusión de una rama del gobierno en las prerrogativas de otra. “Al ser el
pueblo la única fundación de legitimidad del poder, … parece estricta-
mente consonante con la teoría republicana el recurrir a la misma autori-
dad original … cuando uno de los departamentos ha cometido intrusión
en las estatuidas autoridades de los otros”.85 Pero, Madison alega, cons-
tantes apelaciones al pueblo despojarían el gobierno constitucionalmen-
te establecido de “veneración” y habrían de “perturbar” la tranquilidad
pública por intereses muy fuertes de las pasiones públicas.86 Después, en
el Federalista No. 63, al discutir el gobierno representativo, Madison
expresa su fuerte aprobación al principio de “total exclusión del pueblo
en su capacidad colectiva” o de cualquier participación en el poder del
gobierno (énfasis en el original).87
Revisando los antecedentes históricos y tomando en cuenta el contex-
to político en el cual la Constitución fue promulgada y ratificada, el ac-
tual Justice de la Suprema Corte Stephen Breyer ve la Constitución con
otra luz. De acuerdo al Justice Breyer “el objetivo original primario de la
Constitución” era “fomentar la libertad activa (al) crear una forma de
gobierno en la cual los ciudadanos compartieran la autoridad del gobier-
no, participando en la creación de políticas públicas”.88 Desde esta pers-
pectiva, el intento de los Framers de la Constitución era el de crear un
gobierno tan democrático como fuera posible en ese momento, más que
el de limitar la democracia en sí. Es desde esta perspectiva que Breyer
mantiene que el verdadero espíritu de la Constitución es democrático y
que los principios y prácticas democráticos deben ser extendidos hasta el

84 
James Madison, Federalist Paper No. 14, en id., p. 95.
85 
James Madison, Federalist Paper No. 49, en id., pp. 310-311.
86 
Id., p. 311-312.
87 
James Madison, Federalist Paper No. 63, en id., p. 385.
88 
Stephen Breyer, Active Liberty: Interpreting Our Democratic Constitution, New York,
Vintage Books, 2005, p. 33. Véase también Stephen Breyer, Making Our Democracy Work: A
Judge’s View, New York, Alfred A. Knopf, 2010; Martin Rogoff, Le juge constitutionnel aux
États-Unis (un ensayo basado en Stephen Breyer, Making Our Democracy Work: A Judge’s
View), en Jus Politicum, vol. 6 (Oct. 2011) (Disponible en: <http://www.juspoliticum.com/Ste-
phen-Breyer-Making-Our.html)>.

47
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

mayor grado posible dadas las condiciones políticas del momento.89 Los
puntos de vista de Breyer, sin embargo, encuentran escaso apoyo en los
antecedentes históricos.
Hubo una fuerte oposición a la ratificación de la Constitución. De
hecho, la Constitución fue ratificada por una extremadamente cerrada
votación de las convenciones en varios estados claves (New York 30-27;
Virginia 89.79; Massachusetts, 186-168). Objeciones al bosquejo de la
Constitución fueron presentados en artículos del periódico y en discursos
en las convenciones ratificadores estatales por poderosas figuras políti-
cas (como Patrick Henry de Virginia y George Clinton de nueva York) y
numerosos otros escritores y oradores durante el periodo de ratificación.
Las principales preocupaciones de los opositores de la Constitución
(Anti-federalistas, como eran llamados) era que el gobierno dispuesto
por el bosquejo de la Constitución estaba basado en aristocracia y prin-
cipios antidemocráticos, mostrando un poderoso poder ejecutivo, y care-
ciendo de provisiones para proteger derechos fundamentales. De acuerdo
a Gordon Wood: “Los Anti-federalistas perdieron la batalla sobre la
Constitución. Pero no perdieron la guerra sobre la forma de gobierno
nacional que tendría los Estados Unidos en buena parte, al menos hasta
el siglo siguiente. El entendimiento popular de la sociedad americana y
las políticas en la temprana república era muy precisa y poderosa para
ponerla abajo … Las realidades prácticas de la vida democrática ameri-
cana…contradecían el sueño republicano clásico del Federalista de esta-
blecer un gobierno liderado por un grupo desinteresado de caballeros
educados”.90 Poco después de la ratificación de la Constitución, en 1791,
fue enmendada para anexar un Bill of Rights, una de las principales de-
mandas de los Anti-federalistas. Además, dentro las luchas políticas
acompañando el establecimiento de la nueva república, la cual duró
hasta el siglo diecinueve, la fuerzas democráticas, lideradas por Thomas
Jefferson (presidente entre 1801-1809) y dos de sus cercanos asociados,
James Madison (presidente de 1809-1817) y James Monroe (presidente
de 1817.1825), asumieron control del gobierno federal.

89 
Por un punto de vista similar, pero basado en el espíritu de la Declaración de Indenpenden-
cia, véase Paul Krugman, E Pluribus Unum, in New York Times, July 4, 2013 (escrito de “el re-
sistente mantenimeinto del ideal democrático en nuestra nación”).
90 
Gordon S. Wood, The Radicalism of the American Revolution, New York, Vintage Books,
1993, p. 259.

48
 la evolución histórica de la democracia directa

Es significativo que la Constitución no se refiriera a la organización o

la operación de los estados o gobierno locales, excepto para garantizar
(en el Artículo IV, sección 4) “a cada Estado de la Unión una forma de
gobierno republicana…”.91 También hay algunas prohibiciones respecto
a lo que pueden hacer los estado (contenidos principalmente en el Artí-
culo I, sección 10), como entrar a tratados, imponer cargas de importa-
ción, entrar en contratos con otros estados sin el consentimiento del
Congreso, etc. Pero en mayor parte, los estados eran libres de organizar
sus instituciones de gobierno como deseasen. A tal extremo que la demo-
cracia directa existe en los Estados Unidos, y es encontrada a nivel esta-
tal y local.

2.1.3. 
La “Revolución de 1800” y la “Revolución Jacksoniana” (1829-
1841)

Por doce años, después de la adopción de la Constitución y el estable-

cimiento del nuevo gobierno (hasta 1801), el gobierno nacional estuvo
controlado por el partido Federalista. En 1800, sin embargo, Thomas
Jefferson, líder del partido republicano, fue electo presidente. El control
de la rama legislativa estaba ya moviéndose a la dirección republicana, y
en la elección de 1800 el partido republicano tomó el control de las dos
cámaras del Congreso. Como el historiador Joseph Ellis ha argumenta-
do: “Una forma de entender el significado de la democracia Jeffersoniana
es al verla como la fase final de la Revolución Americana”.92 El profesor
Ellis explica que “la América colonial fue gobernada por un pequeño
grupo de hombres…provenientes de prominentes familias”.93 “La adop-
ción de la Constitución, con sus numerosas restricciones respecto a la
política y las actividades económicas de los estados, fue una importante
victoria de la comunidad comercial americana”.94 Sobre los intereses de
la gran mayoría de la población, que estaba ocupada en actividades de

91 
La Suprema Corte de Estados Unidos, sin embargo, ha tomado una posición cerrada res-
pecto de la autoridad federal bajo esta disposición y ha rechazado la oportunidad de interferir con
la aplicación de los desarrollos politicos de un estado. Véase, por ejemplo, Luther v. Borden, 48
U.S. (7 How.) 1 (1849).
92 
Richard E. Ellis, The Jeffersonian Crisis: Courts and Politics in the Young Republic, New
York, Oxford University Press, 1971, p. 267.
93 
Id., p. 269.
94 
Id., p. 271.

49
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

agricultura a pequeña escala.95 El Partido Republicano representaba

aquellos elementos de la población que favorecían una amplia participa-
ción de la población en el proceso político. De acuerdo a Gordon Wood:
“El voto popular adquirió una significancia que nunca antes había tenido,
y el incremento en el número de elecciones concursadas para cargos,
federales y estatales, mandaron los números de votantes por los cielos…
Al mismo tiempo, los estados que no lo habían hecho comenzaron a ex-
pandir la franquicia al eliminar cualificaciones de pobreza o transfor-
mando los requisitos a solamente el pago de impuestos”.96 Este fue le
periodo de “incesante democratización”.97 Aunque estos desarrollos no
promovieron la democracia directa en ningún nivel, federal o estatal, el
movimiento para expandir la participación democrática en el gobierno
durante la presidencia de Thomas Jefferson (1801-1809) movió al país a
una dirección más democrática. El movimiento sería significativamente
acelerado durante las presidencias de Andrew Jackson (1829-1837) y su
sucesor Martin Van Buren (1837-1841).
Los políticos americanos se calmaron considerablemente después de
la elección de Thomas Jefferson como presidente en 1800 hasta media-
dos de 1820. Jefferson, el antiguo agitador democrático, probó ser prag-
mático y políticamente centrado como presidente.98 Un amplio consenso
se desarrolló en varias previas divisiones respecto a la estructura de la
autoridad pública, especialmente después de la Guerra de 1812. La así
llamada “Era de los buenos sentimientos” duró la mayor parte de la pre-
sidencia de James Monroe (1817-1825). Provocada por una seria depre-
sión económica en 1819 (el pánico de 1819), el aparente insoluble pro-
blema de la estructura de gobierno en una nación mitad libre y mitad
esclava (como ejemplifica la crisis sobre el carácter de estado de Missou-
ri, la cual fue resuelta por el compromiso de Missouri de 1820), y la al-

95 
Id., p. 280.
96 
Gordon S. Wood, Empire of Liberty: A History of the Early Republic, 1789-1815, New
York, Oxford University Press, 2009, p. 302.
97 
Id., p. 312.
98 
En su primer discurso inaugural, Jefferson dijo: “Dejémonos, entonces, queridos ciudada-
nos, unirnos en un solo corazón y una sola mente. Restauremos las relaciones sociales de armonía
y afección, sin las cuales la libertad e incluso la vida misma son pero cosas sombrías. Y reflexio-
nemos que, habiendo expulsado de nuestra tierra la intolerancia religiosa bajo la cual la humani-
dad ha sangrado y sufrido por tanto tiempo, hemos, sin embargo, ganado poco si consentimos una
intolerancia política tan déspota, tan corrupta, y capaz de persecuciones agrias y sangrientas.
Pero cada diferencia de opinión no es una diferencia de principio. Hemos llamado con diferentes
nombres géneros del mismo principio. Todos somos republicanos, todos somos federalistas”.

50
 la evolución histórica de la democracia directa

tamente sospechosa elección presidencial de 1824 (la cual el candidato

perdedor Andrew Jackson caracterizó como “un virtual golpe de Estado
en contra la voluntad del electorado”99), una coalición popular desarro-
llada bajo el liderazgo de Andrew Jackson el cual llegó al poder en 1829.
Central para el liderazgo de Jackson fue su deseo de dar efecto a la vo-
luntad de la mayoría, y de esta forma combatir la influencia monetaria y
comercial de la élite. Jackson impuso el poder y las prerrogativas de la
oficina presidencial, viendo al presidente como la representación de la
voluntad popular.100 “La democracia Jacksoniana fue…una segunda fase
americana de la persistente lucha entre la clase empresarial y el resto de
la sociedad la cual es la garantía de la libertad en un estado liberal
capitalista”.101 “El Jacksonianismo expandió el Jeffersonianismo enfoca-
do en la agricultura y los pequeños e independientes propietarios, para
incluir la clase trabajadora y el control del industrialismo”.102 Ellos bus-
caron expandir la igualdad política y las oportunidades económica para
todos, en vez de limitarla a una pequeña élite. Emblemático del acerca-
miento Jacksoniano a la economía, estaba el veto de Jackson de un acto
del Congreso para renovar el Banco de los Estados Unidos en 1832 y la
decisión de la Suprema Corte en el caso Charles River Bridge103 en 1837.
En un poderoso mensaje de veto, redactado por el abogado Roger Taney,
Jackson dijo: “Muchos de nuestros hombres ricos no han estado conten-
tos con la igual protección y beneficios equitativos, pero nos han pedido
que los hagamos más ricos por un acto del Congreso … Es momento de
detenernos en nuestra carrera para revisar nuestros principios, y si es
posible revivir el devoto patriotismo y espíritu de compromiso que dis-
tinguió a los sabios de la Revolución y los padres de la Unión. Si no
podemos de una vez, en justicia con los intereses investidos bajo una
improvisada legislación, hacer nuestro Gobierno lo que debe ser, pode-
mos al menos tomar una posición en contra de los nuevos monopolios
otorgados y privilegios exclusivos, en contra de cualquier prostitución de
nuestros compromiso y gradual reforma de nuestro código de leyes y el

99 
Sean Wilentz, The Rise of American Democracy: Jefferson to Lincoln, New York, W.W.
Norton & Co., 2005, p. 508.
100 
Jon Meacham, American Lion: Andrew Jackson in the White House, New York, Random
House, 2009, pp. 119-120.
101 
Arthur M. Schlesinger, Jr., The Age of Jackson, Boston, Little, Brown & Co., 1945, p. 307.
102 
Id., p. 312.
103 
Proprietors of Charles River Bridge v. Proprietors of Warren Bridge Co., 36 U.S. (11 Pet.)
420 (1837) (revirtiendo la decisión dominante del Federalista de la Suprema Corte en Dartmouth
College v. Woodward, 17 U.S. (4 Wheat.) 518 (1819)).

51
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

sistema político económico”.104 En el caso Charles River Bridge, en su

opinión autora por el nombrado por Jackson Chief Justice, antiguo abo-
gado general Roger Taney, la Corte negó el proteger un interés económi-
co investido en contra de una empresa competidora. La decisión simbo-
lizó la apertura a todos de la actividad económica y más ampliamente el
principio de igualdad de oportunidades.
La tradición democrática, populistas e igualitaria de Jefferson y Jack-
son se volvió una instalación permanente en la cultura política america-
na. Aunque a veces sumergida, ésta emerge como una fuerza poderosa en
la política americana de tiempo en tiempo para demandar igualdad polí-
tica y económica y una mayor participación de la gente en el gobierno. A
nivel nacional llevaría eventualmente a número de enmiendas constitu-
cionales para extender el sufragio a los antiguos esclavos (15ª Enmienda,
1870), a las mujeres (19ª Enmienda, 1920), y para todos los mayores de
dieciocho años (26ª Enmienda, 1971), para abolir el impuesto de urna
como requisito para votar (24ª Enmienda, 1964), para requerir la elec-
ción directa de los Senadores de los Estados Unidos (17ª Enmienda,
1913), y para permitir a los ciudadanos del Distrito de Columbia el votar
en las elecciones presidenciales (23ª Enmienda, 1961), y la legislación
federal para proteger el derecho al voto (por ejemplo, el Acta del Dere-
cho al Voto de 1965 y la Acta de Ayuda al Voto Americano de 2002), y
para regular el financiamiento de campañas en las elecciones federales
(por ejemplo, el Acta de Campaña de Elección Federal de 1971 y las
enmiendas de 1874 y la Acta de Reforma Bipartidista de 2002). La Su-
prema Corte de los Estados Unidos ha también tomado varias importan-
tes decisiones para proteger el derecho al voto basado en la Constitución
y las leyes federales. La democracia directa, sin embargo, nunca enraizó
a nivel nacional, aunque la actitud de Jefferson-Jackson hacia la partici-
pación del pueblo en el gobierno puede ser visto como simpático y apo-
yando al desarrollo de lo que debió ser la demanda de participación de-
mocrática directa en el gobierno. Dadas las realidades históricas y
actuales de la política Americana, es muy poco probable que la democra-
cia directa sea adoptada a nivel nacional.
A nivel estatal, sin embargo, convocatorias para la participación en la
adopción de las constituciones estatales, enmiendas de las constitucio-

104 
El mensaje del veto del Presidente Jackson respecto al Banco de los Estados Unidos; 10
de julio, 1832, Disponible en: <http://avalon.law.yale.edu/19th_century/ajveto01.asp>.

52
 la evolución histórica de la democracia directa

nes de los estados, y cierto tipo de promulgaciones legislativas (como la

locación de sedes del gobierno estatal, el contraer deudas, y la forma-
ción de las corporaciones bancarias) llevaron a la presentación de estas
y otras decisiones, constitutivas y legislativas, para la aprobación de los
votantes en los estados. De los trece originales estados sólo dos some-
tieron sus primeras constituciones al voto popular.105 Comenzando en
1817 con Misisipi y siguiendo poco después con Missouri en 1820 y
Nueva York en 1821, sin embargo, se volvió práctica común para el
nuevo estado el adoptar su primera constitución o para un estado exis-
tente el de adoptar una nueva constitución por votación popular directa.
La práctica de someter las enmiendas constitucionales a voto popular
directo fue rápidamente seguida. Considerando que ciertas provisiones
de las constituciones estatales o enmiendas de las constituciones estata-
les eran a veces legisladas con cierto carácter,106 requiriendo la aproba-
ción popular permitió a las personas el participar directamente en el
proceso legislativo. En mayor parte, sin embargo, la gente poseía sólo el
poder de reaccionar a iniciativas legislativas por aprobación o desapro-
bación de promulgaciones legislativas y enmiendas constitucionales.
Estos todavía carecían del poder de iniciar acciones legislativas o en-
miendas constitucionales por sí mismos.

2.1.4. El movimiento progresista

Mientras que los periodos de Jefferson y Jackson y la cultura política

democrática que dieron luz son conocidos como avances en la democracia,

105 
Ellis Paxson Oberholtzer, Law-Making by Popular Vote: Or, the American Referendum, 2
Annals of the American Academy of Political and Social Science 39 (1891). Los dos estados que
sometieron su primera Constitución a ratificación popular fueron Massachusetts y New Hamp-
shire, donde la participación de la gente en las reuniones de la comunidad para la creación de
leyes locales era una práctica vieja e importante. Id. Véase también, Ellis Paxson Oberholtzer,
The Referendum in America Together with Some Chapters on the Initiative and the Recall, New
York, Charles Scribner’s Sons, 1900, edición revisada, 1912).
106 
De acuerdo a Oberholtzer: “Los asuntos que eran antes dejados a la legislatura ahora son
lidiados con la Constitución. Para ilustrarlo, lo siguiente es ahora considerado apto para ser
objeto tratado por las constitucionales estatales: —la prohibición de privilegiar loterías, la pro-
hibición o regulación del tráfico de licor, el establecimiento de tasas de contribución, la funda-
ción y locación de escuelas y asilos, la regulación de relativa a los derechos y obligaciones de
las ferrocarrileras y otras corporaciones, y la definición de las relaciones entre maridos y espo-
sas, de deudores y acreedores, el establecimiento de una tasa legal de interés, los salarios de los
oficiales públicos, etc”.
.”
Id., p. 45. Véase también, James Bryce, The American Commonwealth, vol. 1, New York,
McMillan & Co., 1893, pp. 467-471.

53
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

estos avances a nivel nacional eran únicamente en democracia represen-

tativa y a una limitada forma de participación de los votantes al aprobar
y desaprobar actos constitutivos y legislativos a nivel estatal. No fue sino
hasta la Era Progresiva (1890-1920) que la democracia directa emergió
como un verdadero factor significativo en los Estados Unidos. El perio-
do siguiente al fin de la Guerra Civil en los Estados Unidos en 1865
hasta alrededor de 1900 es a veces llamado la Era Dorada. Fue un perio-
do de enorme crecimiento económico y rápida industrialización. La
oportunidad económica en los Estados Unidos atrajo millones de inmi-
grantes, sobre todo de Europa, pero sustancialmente de Asia, también,
quienes buscaban trabajo en las líneas de tren y en las fábricas y minas.
Negocios y empresas de transportes (como ferroviarias) crecieron am-
pliamente, dando a aquellas empresas un enorme poder económico y
político, el cual las empresas usaron para incrementar los precios y bajar
los salarios en desventaja de granjeros y trabajadores de fábrica. Las
condiciones de trabajo en las fábricas y minas eran regularmente peligro-
sas e insalubres, y las caídas económicas periódicas (como el Pánico de
1873 y el Pánico de 1893) probaron ser catastróficos para grandes seg-
mentos de la población. Los trabajadores buscaron formar organizacio-
nes laborales que representasen sus intereses y para actuar de manera
colectiva (como la huelga), pero estos esfuerzos eran casi siempre frus-
trados por la comunidad comercial, muchas veces dependiendo de la ley
existente y la aplicación de la misma por las autoridades del estado y la
federación. Los granjeros también tuvieron complicaciones. Ellos se
sentían explotados por lo altos precios cobrados por las ferroviarias para
el transporte de sus productos al mercado y por la empresas, casi mono-
pólicas, a gran escala que compraban sus productos a lo que ellos consi-
deraban precios indebidamente bajos.
Un movimiento político, llamado el Movimiento Populista, desarro-
llado para representar los intereses de estos grupos pisoteados y explota-
dos, pero que tuvo poco éxito en su oposición contra estos arraigados
intereses económicos, los cuales eran fuertemente apoyados por las ma-
quinarias políticas urbanas bajo el control de jefes políticos. Le siguió el
Movimiento Progresista, un movimiento de reforma el cual buscó un
avance político democrático, social democracia y economía igualitaria.
Al contrario que el Movimiento Populista, el cual su base política estaba
basado en organizaciones de granjeros y asalariados, el Movimiento
Progresista representaba elementos de clase media, comercial, y nego-

54
 la evolución histórica de la democracia directa

cios comunitarios, e intelectuales que estaban interesados en el “buen

gobierno”, eficiencia administrativa, ilustración social y economía polí-
tica. Liderando progreso a nivel nacional estaba el presidente Theodore
Roosevelt (1900-1909) y el presidente Woodrow Wilson (1913-1920) y
un número de influyente senadores de los Estados Unidos. Aunque de
alguna manera escéptico de la democracia directa al principio, el Movi-
miento Progresista eventualmente la abrazo como un medio de sortear el
proceso político a nivel estatal el cual era visto como corrupto, disfun-
cional y hostil hacia las políticas sociales y económicas.
En la última parte del siglo diecinueve, la promoción de empresas
estuvo por mucho tiempo en manos de las legislaturas, las cuales otorga-
ban contratos y otro tipo de privilegios a las empresas de comercio.
Granjeros y asalariados tenían poca esperanza de obtener ayuda de los
cuerpos legislativos estatales, los cuales eran ampliamente percibidos
como corruptos y bajo la influencia, sino el total control, de intereses
monetarios. Como reacción de la, así percibida, irresponsabilidad de las
legislaturas estatales a los intereses de los asalariados y granjeros, fueron
hechas propuestas para dar a la gente la competencia de iniciar y/o apro-
bar o rechazar legislación.107 Aunque arrastraron inspiración de la prácti-
ca de democracia directa en Suiza, los escritores avocaron la participa-
ción directa de los votantes en el proceso legislativo a través de la
iniciativa y el referéndum argumentando que la legislación directa no es
extraña a los Estados Unidos. En palabras de James W. Sullivan, escri-
biendo en 1893: “Desde el establecimiento de Nueva Inglaterra la prác-
tica (de legislación directa) ha sido acostumbrada en las reuniones comu-
nales, una institución ahora gradualmente dispersa en los estados del
oeste—en reciente años de rápido incremento… La institución no tiene
que ser injertada en esta república; se tiene que desarrollar de forma
natural”.108 Sullivan va adelante y cita un artículo de 1891 que describe
la práctica de referéndums en los niveles de estado, ciudad, condado y
municipal,109 y señala que muchas organizaciones laborales emplean la
iniciativa y el referéndum como parte de su “maquinaria de gobierno”.110

107 
Véase, por ejemplo, J. W. Sullivan, Direct Legislation by the Citizenship through the Ini-
tiative and Referendum (1893), disponible en: <http://www.gutenberg.org/files/17751/17751-
h/17751-h.htm>.
108 
Id., pp. 30-31.
109 
Id., p. 34.
110 
Id., p. 36.

55
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

La publicación del libro de Sullivan marcó el inicio de los serios esfuer-

zos por los reformadores de adoptar la iniciativa y el referéndum a nivel
estatal.111 El inglés, James Bryce, un posterior Tocqueville, dedicó un
capítulo en su trabajo de dos volúmenes The American Commonwealth a
la “Legislación directa por el Pueblo”.112 Mientras que remarcó las cier-
tas desventajas de la participación popular en los procesos legislativos a
través de la sumisión para el voto por el pueblo de medidas constitucio-
nales y legislativas, Lord Bryce finalmente concluye que dada la calidad
y corruptibilidad de las legislaciones estatales al momento de escribir la
obra, tal participación estaba justificada. En sus palabras:
Sería empero mejor si las buenas legislaturas fueran alcanzables, para
dejar la promulgación de lo que realmente serían meros estatutos de la
legislatura, en lugar de ponerlos en la Constitución. Pero si las buenas
legislaturas son inalcanzables, si es imposible elevar al Senado y a la
Cámara de cada estado respecto del bajo nivel en el que ahora se encuen-
tran…entonces el sistema de democracia por acción popular directa es-
taría justificado como un esfuerzo saludable de las fuerzas que hacen un
buen gobierno, abriéndose a nuevos canales.113
Con el apoyo del Movimiento Progresista y con los grupos, represen-
tando a granjeros y asalariados, dirigiendo consejos y esfuerzos legisla-
tivos a nivel estatal para promover la democracia directa, 23 estados
adoptaron la iniciativa y referéndum entre 1989 y 1918.114 Entre 1908 y
1933, 12 estados adoptaron la revocación de cargos estatales.115 En cada
uno de esos estados, dice el autor de un estudio de estado por estado
respecto de la adopción de la iniciativa y el referéndum:

111 
Thomas Goebel, A Government by the People: Direct Democracy in America, 1890-1940,
Chapel Hill, N.C, University of North Carolina Press, 2002, p. 38.
112 
James Bryce, The American Commonwealth, vol. 1, New York, McMillan & Co., 1893,
pp. 463-476.
113 
Id., p. 476. Lord Bryce dedica un capítulo subsecuente en The American Commonwealth,
vol. 1 para describir “el trabajo de los gobiernos de los estados” (pp. 528-548), en el cual él ca-
racteriza a las legislaturas de los estados como “not high-toned bodies” (p. 539), donde “el espí-
ritu del localismo…completamente domina” (p. 544). El ilustra una imagen depresiva de la
competencia y banalidad de los legisladores estatales. Véase también, Thomas E. Cronin, Direct
Democracy: The Politics of Initiative, Referendum, and Recall, Cambridge, Mass., Harvard Uni-
versity Press, 1989, pp. 54-59.
114 
Véase, Thomas Cronin, id., p. 51, para una lista de estos 23 estados.
115 
Oregon (1908), California (1911), Arizona (1912), Colorado (1912), Nevada (1912),
Washington (1912), Michigan (1913), Kansas (1914), Louisiana (1914), North Dakota (1920),
Wisconsin (1926), Idaho (1933). Id., p. 126.

56
 la evolución histórica de la democracia directa

Los votantes frustrados fueron eventualmente conducidos a concluir

que ellos se había vuelto económicamente dependientes y políticamente
indefensos. Convencidos de que sus representantes elegidos habían fa-
llado en responder a los cambios que afectaban sus vidas como contribu-
yentes, ciudadanos, o granjeros, y que ellos habían cedido una parte
desproporcionada de poder político en manos de intereses especiales, los
votantes concluyeron que la naturaleza de la participación política debía
ser redefinida. Si la economía política iba ser fundamentalmente cambia-
da y el espíritu de la Declaración de Independencia llevada a cabo, los
votantes debían ser empoderados.116
A nivel teórico, el portavoz intelectual del Movimiento Progresista
fue Herbert Croly. En su libro Progessive Democracy que apareció en
1914, él hace un fuerte y matizado argumento a favor de lo que él llama
“gobierno directo”.117 Croly destaca los avances en la comunicación, por
medio de periódicos y revistas, proveyendo a los ciudadanos de la infor-
mación necesaria para la toma de decisiones.118 “Por lo que, él escribe, la
democracia tiene a su disposición un mecanismo de desarrollo e inter-
cambio de opiniones y de poder llegar a decisiones las cuales son inde-
pendientes de las asambleas representativas, … La adopción de la ma-
quinaria de gobierno directo es una expresión legítima de este cambio”.119
Pero, de acuerdo a Croly, la democracia directa debe ser complementaria
a, y no un reemplazo, al gobierno representativo. “Debe volverse una
parte del grupo de instituciones políticas, cuyo objeto fundamentalmente
es vigorizar y socializar la acción de la opinión pública de América”.120
Croly entonces cita al presidente Woodrow Wilson: “Si sentimos que
tenemos un genuino gobierno representativo en nuestros estados, nadie
propondría la iniciativa y el referéndum en los Estados Unidos. Nuestros
más fervientes y exitosos abogados los consideran como medios sobrios
para obtener la genuina acción representativa de parte de los cuerpos
legislativos”.121 Croly dice que él está primariamente concernido del

116 
Steven L. Piott, Giving Voters a Voice: The Origins of the Initiative and Referendum in
America, Columbia, Missouri, University of Missouri Press, 2003, pp. 251-252.
117 
Herbert Croly, Progressive Democracy, New York, The McMillan Co., 1914. Véase tam-
bién, Herbert Croly, The Promise of American Life, New York, The McMillan Co., 1910; Benja-
min Parke DeWitt, The Progressive Movement, New York, General Books, 1915.
118 
Herbert Croly, Progressive Democracy, id., p. 264.
119 
Id., p. 265.
120 
Id., p. 270.
121 
Id., p. 273.

57
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

“permanente bienestar moral de la democracia”, en lugar de sólo “el

cumplimiento y mantenimiento de específicos resultados”.122 Finalmente
Croly ve la relación de gobierno directo y gobierno representativo como
“suplementaria y mutuamente interdependiente”.123 Pero él está preocu-
pado por la operación del gobierno directo en la práctica. “En estados
como Oregón, él dice, los cuales han tomado los nuevos instrumentos de
legislación popular más seriamente y los han usado frecuentemente, el
efecto no ha sido el de revigorizar el gobierno representativo, sino de
aumentar su debilitamiento”.124
La iniciativa es un proceso por el cual los ciudadanos pueden propo-
ner medidas legislativa (iniciativas estatutarias) o de enmienda constitu-
cional (iniciativa constitucional) al llenar una petición portando un nú-
mero requerido de firmas de los votantes registrados en la jurisdicción.125
La iniciativa puede ser directa o indirecta. En el caso de la iniciativa di-
recta, la sumisión de la propuesta por petición es enviada a los votantes
para su aprobación o rechazo; en el caso de la iniciativa indirecta, cuando
suficientes firmas son obtenidas, la propuesta primero va a las legislatu-
ras, la cuales podrían aprobar, modificar, o rechazarla.126 El referéndum
se remite a propuestas de enmiendas constitucional o a la propuesta de
una ley o sumisión de una ley existente presentadas a los votantes para
su aprobación o rechazo. Un referéndum puede ser iniciado por el proce-
so de iniciativa o puede ser resultado de una provisión constitucional que
requiera que ciertas cuestiones (como las enmiendas constitucionales o
cierto tipo de legislaciones) sean sometidas al voto popular antes de en-
trar en vigor. El primer estado en adoptar la iniciativa y el referéndum
fue Dakota del Sur, el cual lo hizo por la enmienda constitucional de
1898. Fue poco después seguido por Utah en 1900 y Oregón en 1902.
Otros veinte (en su mayoría estados del oeste) adoptaron la iniciativa y
el referéndum en durante la década y la mitad que le siguió, incluyendo
el muy poblado estado de California en 1911.127 Hasta el año 1918, los

122 
Id., p. 281.
123 
Id., p. 284.
124 
Id., pp. 284-285.
125 
Thomas Cronin, op. cit., nota 55, p. 2.
126 
David B. Magleby, Direct Legislation: Voting on Ballot Propositions in the United States,
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1984, pp. 35-36.
127 
Tres de estos estados (New Mexico, Kentucky, and Maryland) adoptaron el referéndum
solamente.

58
 la evolución histórica de la democracia directa

mecanismos de participación directa de los votantes fueron utilizados de

manera más extensiva en Oregón y California.128
La revocación del mandato permite a los votantes remover a un fun-
cionario público de un puesto al llenar una petición que contenga un
número específico de firmas válidas para demandar una votación respec-
to a la continuación de su mandato. Primero adoptada por la ciudad de
Los Ángeles en 1903, la revocación de mandato fue pronto incorporada
a nivel estatal en algunos otros estados (notablemente, Oregón en 1908 y
en California en 1911). De los seis estados que adoptaron la democracia
directa en la primera década del siglo veinte (Oregón, California, Arizo-
na, Colorado, Nevada y Washington), todos excepto uno (Washington)
extendieron la revocación del mandato a jueces, quienes eran a menudo
percibidos como corruptos o como obstáculos al progreso social y eco-
nómico. De los seis estados que adoptaron la revocación del mandato
después de 1912 (Michigan, Kansas, Louisiana, Dakota del Norte, Wis-
consin y Idaho), sin embargo, sólo dos (Dakota del Norte y Wisconsin)
incluyeron al judiciario.129
Aunque en principio el gobierno americano está basado en la sobera-
nía del pueblo, la Constitución, como hemos visto, establece una forma
de gobierno republicana, no una democracia. La Constitución contiene
un provisión (Artículo IV, sección 4) de acuerdo a la cual “Los Estados
Unidos garantizarán a cada estado en la Unión una forma republicana de
gobierno…”. Recusaciones a la iniciativa y referéndum en Oregón por
violación directa de la Cláusula de Garantía fueron rechazadas por los
condados de Oregón y por la Suprema Corte de los Estados Unidos.130
Los 23 estados que adoptaron reformas de democracia directa (inicia-
tiva, referéndum, revocación de mandato) durante la Era Progresiva es-
taban fuertemente concentrados en el oeste.131 Sólo había algunos pocos
estados en el Sur (Arkansas, Missisipi, Oklahoma), Medio oeste (Michi-

128 
Véase, estado por estado un listado del recurso a la iniciativa y el referéndum en Steven
Piott, op. cit., nota 58, pp. 259-299.
129 
Thomas Goebel, op. cit., nota 53, p. 65.
130 
Pacific States Telephone and Telegraph Company v. Oregon, 223 U.S. 118 (1912). Véase
generalmente, Philippa Strum, The Supreme Court and “Political Questions”: A Study in Judi-
cial Evasion, Tuscaloosa, Alabama, University of Alabama Press, 1974, pp. 27-35.
131 
Thomas Goebel, op. cit., nota 53, p. 70.

59
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

gan, Ohio), o Este (Massachusetts, Maine) que lo hicieron.132 El Profesor

Goebel ofrece una buena explicación de las diferencias regionales:
Los partidos políticos en el oeste de los Estados Unidos eran relati-
vamente débiles, carecían de organizaciones fuertes, característica de los
partidos concentrados en el Este y Sur, no podían controlar la agenda
política, y fueron obligados a ratificar una serie de reformas encaminadas
a debilitar aún más su poder. En el Este, los defensores de la democracia
directa enfrentaron mas resistencia por las organizaciones partidistas y
sólo fueron victoriosos en circunstancias especiales, … En el Sur, fi-
nalmente, la encrucijada de las relaciones raciales y los esfuerzos de los
blancos de privar de derechos a la población negra, condenaron las refor-
mas desde el inicio.133
¿Como trabajó la democracia directa durante su apogeo en la Era
Progresiva? La democracia directa actuó más para el avance de los inte-
reses de corporaciones bien financiadas, así como de grupos bien organi-
zados que tenían los recursos para recolectar firmas para medidas favo-
rables para ellos, de conducir campañas y movilizar votantes para obtener
la aprobación por referéndum. Como el Profesor Goebel escribe: “En
lugar de permitir a las personas el superar la resistencia a la corrupción y
las legislaturas recalcitrantes, la democracia directa rápidamente emer-
gió como una herramienta útil en el arsenal de intereses de los grupos
políticos”.134 Hablando del periodo anterior a 1940, dice “Se volvió cada
más claro que la legislación directa favorecía a aquellos que ya eran po-
derosos e influyentes”.135
Con respecto al entusiasmo por la democracia directa, podemos datar
el fin de la Era Progresiva en 1922, con la publicación de un libro enor-
memente influyente titulado Public Opinion, por Walter Lippman. A la
luz de la complejidad de la sociedad moderna, especialmente la econó-
mica, Lippman avocaba a la dependencia de expertos para el manejo de
los asuntos públicos. Desde su perspectiva, la soberanía popular y la
democracia directa eran antiéticas para esa forma de gobierno operacio-
nal. Más adelante, durante los 1930s, después de la elección del presi-

132 
Id.
133 
Id. Para una más detallada discusión de las diferencias regionales en la adopción de la
democracia directa, véase id., pp. 91-109.
134 
Thomas Goebel, id., p. 153.
135 
Id., p. 154.

60
 la evolución histórica de la democracia directa

dente Franklin Roosevelt y la adopción por el Congreso de su Programa

“New Deal”, el interés en la democracia directa declinó significati-
vamente. La legislación a nivel nacional se encargaba de varias de las
preocupaciones de los granjeros y asalariados, proveía una regulación
para los bancos y los mercados de aseguradoras, y estableció un sistema
de seguridad social. No fue hasta finales de los 1960s y principios de loa
1970s que el entusiasmo por la democracia directa revivió.

2.1.5. La democracia directa en Oregón

Oregón fue el primer estado en donde la democracia directa fue seria-

mente debatida e implementada.136 De hecho, durante la Era Progresiva
la democracia directa (la iniciativa, el referéndum y la revocación del
mandato) fue llamado el “Sistema Oregón”.137 Los argumentos y las tác-
ticas políticas empleadas por los proponentes de democracia directa de
Oregón, y las medidas promulgadas por los votantes de Oregón después
de que pudieran legislar, tuvieron una significativa influencia en el desa-
rrollo de la democracia directa en otros estados durante la Era Progresi-
va. Inspirado por el libro de J.W. Sullivan de 1893 “La legislación direc-
ta de los ciudadanos a través de la iniciativa y el referéndum”, un
abogado de Oregón, William U´Ren, organizó un exitoso esfuerzo polí-
tico, trayendo juntos organizaciones de granjeros y trabajadores, y los
progresistas del “buen gobierno”, para enmendar la constitución de
Oregón, para autorizar el referéndum y la iniciativa.
Durante los 1880s y los 1890s, las políticas de Oregón tenían una
reputación nacional de corruptas e inefectivas. Emblemático de la pre-
tenciosa, banalidad e inhabilidad de gobernar fue la sesión legislativa
de 1897, llamada “La legislatura retenida de 1897”. La legislatura no
fue capaz de acordar ese año por irretractables desacuerdos entre las
facciones contendientes, especialmente para la decisión del Senador
federal. Quejas respecto a fraudes, sobornos, abuso de poder, y mal uso
de dinero público. Era ampliamente percibido que los legisladores de

136 
David Schuman, The Origin of State Constitutional Direct Democracy: William U’Ren
and “The Oregon System,” 67 Temple Law Review 947 (1994), p. 948. Véase también David D.
Schmidt, Citizen Lawmakers: The Ballot Initiative Revolution, Temple University Press, Phila-
delphia, 1989, pp. 261-266.
137 
See Allen H. Eaton, The Oregon System: The Story of Direct Legislation in Oregon, Chi-
cago, A.C. McClurg & Co., 1912.

61
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Oregón estaban comprometidos con los grandes intereses monetarios,

como ferrocarriles, compañías de utilidades, u otras grandes entidades
corporativas. Al mismo tiempo, sin embargo, Oregón tenía una fuerte
tradición progresiva y populista. Los granjeros y trabajadores industria-
les estaban bien organizados y actuaban como portavoces articulados de
los intereses de sus integrantes. William U´Ren se interesó fuertemente
en estas organizaciones, las cuales reunió en la Liga de Legislación de
Directa, la cual él fundo, para conducir su campaña por la democracia
directa.
En su sesión de 1899, la legislatura de Oregón voto para aprobar la
enmienda constitucional que autorizaba la iniciativa y el referéndum. En
1902 la enmienda fue sometida a los votantes para su aprobación, la cual
ellos dieron por un gran margen. La enmienda agregó el siguiente len-
guaje al enunciado que depositaba el poder legislativo estatal en la asam-
blea legislativa: “Pero el pueblo se reserva para sí mismo el poder de
proponer leyes y enmiendas para la Constitución, y para promulgar o
rechazar las mismas en encuestas, independientemente de la asamblea
legislativa, y además se reserva el poder a su propia opción de aprobar o
rechazar en las encuestas cualquier acto de la asamblea legislativa”.138
En los doce años que le siguieron, los votantes de Oregón promulga-
ron un número de estatutos progresistas, incluyendo: dar el derecho de
votar a las mujeres; la elección popular de los Senadores federales; el
establecimiento de las primarias presidenciales; requerir el nuevo nom-
bramiento de los distritos estatales legislativos y los distritos federal
congresionales después del censo decenal; imposición de impuestos a
compañías ferrocarriles, de utilidades, comunicaciones, y petroleras;
regulación de las tasas de carga ferroviarias; la autorización de la uni-
versidad pública; la jornada de ocho horas para los trabajadores en
proyectos de trabajo públicos; un sistema de compensación para los
trabajadores; el autogobierno de la municipalidades con la iniciativa y
el referéndum como parte del autogobierno; y la abolición de la pena de
muerte. Durante este periodo hubo un gran consenso en medidas pro-
gresivas: “en las primeras veintiséis medidas que podríamos llamar
“progresivas”, los ricos votaron con la clase laboral un 80% del tiempo;

138 
Constitución de Oregón, art. IV, sección 1 (1902). La actual Constitución de Oregón
contiene disposiciones detallando, autorizando y proveyendo reglas operativas respecto a ambos,
iniciativa y referéndum. Constitución de Oregón, art. IV, secciones 2-6.

62
 la evolución histórica de la democracia directa

los trabajadores urbanos acordaron con los granjeros un 86% del tiem-
po; y los votantes de la ciudad acordaron con los votantes rurales un
94% del tiempo”.139
Este consenso al poco tiempo se quebró, en lugar de emplear las he-
rramientas de la democracia directa para reformar el proceso político y
hacerlo más acorde con la voluntad popular o avanzar en las causas de
los económicamente desaventajados y con menos poder, la democracia
directa en Oregón, así como en otros estados que adoptaron la iniciativa
y el referéndum, vino más y más a servir los intereses de los ricos y
poderosos. Como veremos más tarde en nuestra discusión de democra-
cia directa de hoy en día, Oregón ha vuelto a tomar la iniciativa en re-
formar el sistema de democracia directa para minimizar este efecto.

2.2. Francia

La cuestión de la participación directa de la gente en la toma de deci-

siones políticas tiene una muy controversial historia en Francia y saca a
la luz sentimientos muy fuertes. Incluso los métodos para seleccionar a
sus propios representantes, incluyendo al más alto oficial del ejecutivo,
sus poderes, y la división de poderes entre ellos, han sido fuertemente
discutidas a través del tiempo. Las actitudes francesas hacia la participa-
ción de la gente han cambiado muchas veces, así como la forma en la que
han sido expresadas en la ley, en la serie de constituciones entre 1789 y
1958,140 oscilando desde un participación amplia en el proceso legislativo
(la Constitución de 1973) a la amplia participación en las decisiones
políticas importantes, que en realidad consistían sólo en la aprobación
formal de los líderes políticos y sus acciones a través de los plebiscitos
(Bonapartismo). Aún más, durante el periodo revolucionario y el siglo
diecinueve surgió el temor de la acción de insurrección directa del pue-
blo, la forma más extrema de democracia directa. Esta historia es impor-
tante por la forma en la cual los franceses ven la democracia directa hoy
en día.

139 
Dorothy O. Johansen & Charles M. Gates, Empire of the Columbia: A History of the Pa-
cific Northwest, New York, Harper & Row, 1957, p. 435.
140 
Todas las constituciones francesas desde 1789 hasta el día de hoy, véase, J. Godechot e H.
Faupin, Les Constitutions de la France depuis 1789, París, 2006.

63
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

2.2.1. L´ancien régime

El periodo antes de la Revolución Francesa de 1789 fue llamado el

“ancien regime” ( el viejo Régimen). Durante este periodo la teoría
dominante de la soberanía era que ésta residía en la persona del rey. Es
necesario comprender que la concepción de democracia que se desa-
rrolló antes y después de la Revolución eran reacciones a la teoría del
ancien régime. El locus classicus de esta concepción son los Seis libros
de la República de Jean Bodino (1576). De acuerdo a Bodino, la sobe-
ranía (la autoridad política suprema, incluyendo al poder constituido,
el cual puede ser ejercido legítimamente por el Estado) es indivisible y
reside exclusivamente en la persona del rey. Bodino estaba escribiendo
durante las guerras francesas, las cuales eran devastadoras para el país
en ese momento. Los líderes y teóricos de las diferentes facciones cla-
maban el derecho de resistir al rey a quien consideraban como injusto
y opresivo. Bodino creía que el reconocimiento de tal derecho era un
ingrediente para la guerra civil y la anarquía. Así que sus ideas de que
la soberanía era absoluta, indivisible, y que residía exclusivamente en
la persona del rey tenían como propósito la unificación y pacificación
de país. Políticamente, Bodino era centrista, quien rechazaba el extre-
mismo. Dada la situación de Francia en ese momento, la consolidación
del poder en la persona del rey legitimo, era el más seguro camino ha-
cia la paz y el orden.
La concepción de soberanía se volvió más absoluta durante el siguien-
te siglo con la atribución al rey no sólo de poderes temporales, sino de
poderes espirituales, como lo expresa La Politiqu tirée l´Écritur saint de
Jean-Benigne Bousset, escrito al final del siglo diecisiete (1679, publica-
do en 1709) durante el reino de Luis XIV. El desarrollo de esta concep-
ción de soberanía coincidió con el conflicto entre monarquía y la Iglesia
Católica por la supremacía de la organización religiosa en Francia, así
como con el problema presentado por la existencia de una sustancial
minoría protestante. Al incluir el poder espiritual dentro del poder sobe-
rano del rey, la monarquía habría sido capaz de eliminar las bases legales
de los reclamos de estas organizaciones por autonomía en ciertas situa-
ciones, como la designación de importantes oficiales eclesiásticos, el
derecho de imponer ciertos impuestos, y el derecho de administrar la
justicia en ciertos casos. Los reclamos del rey Luis XIV por lo tanto re-
presentaban la continuación de la política de consolidación de los pode-
res internos del país.

64
 la evolución histórica de la democracia directa

En 1776, no mucho antes del inicio de la Revolución, el rey Luis XV

famosamente expresó la concepción prevaleciente de soberanía en los
siguientes términos:
Es en mi persona que el poder soberano reside … y a partir de mi so-
lamente que mis cortes poseen su existencia…la entereza de esa autori-
dad, la cual ellos ejercen sólo en mi nombre, reside solamente en mí, y el
uso del cual no puede nunca ser usado contra mi;… es solamente a mi a
quien el poder de legislar pertenece, sin dependencia o compartir; … la
totalidad de los asuntos del orden público vienen de mi;…los derechos e
intereses de la nación..son necesariamente reunidos en mi y el resto so-
lamente en mis manos.141
De acuerdo a Luis XVI en 1789: “El rey es responsable solamente
ante Dios por la existencia del poder supremo”. Con la soberanía total en
las manos del rey, no había un rol para el pueblo en los asuntos públicos,
excepto en la amplitud que era otorgado a ellos por el rey. El sistema era
por lo tanto exactamente contrario al de democracia directa.

2.2.2. Les Lumiéres: Montesquieu y Rousseau

El siglo dieciocho en Francia fue una era de la “Ilustración”. Durante

este siglo, ninguna idea, institución, o concepción tradicional estaba
exenta de estudio, criticismo, y reconsideración. En el mundo de las
ideas políticas, los más importantes pensadores de la Ilustración fueron
Charlos-Louis de Secondat, baron de La Bréde et de Montesquieu y
Jean-Jacques Rousseau. Las ideas de estos teóricos establecieron la fun-
dación y el contexto del pensamiento político del periodo revolucionario.
Aunque las ideas de Rousseau eran dominantes durante la era revolucio-
naria, las ideas de Montesquieu eran igualmente importantes.
En su libro El espíritu de las Leyes (1748), Montesquieu argumentó
que la constitución política de la sociedad dependía de su estructura so-
cial, sobre todo de sus moeurs (costumbres, usos y hábitos). Desde esta
perspectiva, la legitimidad política podía asumirse de distintas formas,
dependiendo de las moeurs de la sociedad. Aunque Montesquieu no pro-
puso una forma de gobierno democrática, sus ideas hicieron posible la

141 
Louis XV, Procès-verbal de la séance du Parlement de Paris du 3 mars 1766 dite « Séance
de la Flagellation » (“Flagellation” Session). Disponible en: <http://www.scribd.com/
doc/2529849/Flagellation-1766>.

65
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

aceptación de esta forma de gobierno si las condiciones intrínsecas so-

ciales lo permitían. Por ejemplo: así como las condiciones sociales y
económicas del pueblo en la sociedad se volvían más equitativas, el po-
der político podría esparcirse más ampliamente; pero, también estaba la
posibilidad que estuviera más concentrado en las manos de una sola
persona. La principal preocupación de Montesquieu era el abuso del
poder, el cual podría llevar ultimadamente a la tiranía. Él estaba pensan-
do en el reinado de Luis XIV. Era de poca importancia como la soberanía
era expresada. Lo esencial era que ningún individuo o institución de
gobierno posea el poder completo; poder que tenía que ser dividido en
sus componentes, y cada uno tenía que pertenecer a una diferente insti-
tución. Montesquieu describió el sistema de gobierno inglés, subrayando
la separación de poderes entre las ramas legislativa, ejecutiva y judicial
del gobierno.142 Esta división de poderes no solamente proveería las ba-
ses de organización a los gobiernos modernos, sino además prepararía el
camino para un mayor análisis de la soberanía y el poder político. Ahora
cada poder público podría ser analizado separadamente y tal vez deriva-
do de una diferente fuente u organización distinta.
Montesquieu también lidió con la cuestión de representación, la cual
él creía era claramente mejor que la democracia directa. De acuerdo a él:
La gran ventaja de los representantes es su capacidad de discutir los
asuntos públicos. Para esto la gente en colectivo es extremadamente ina-
propiada, lo cual es uno de los grandes inconvenientes de la democracia.
No es del todo necesario que los representantes, quienes han recibido
la instrucción general de sus constituyentes, deban esperar para ser diri-
gidos en cada asunto particular…
Una de las grandes fallas que había en las antiguas repúblicas en las
que las personan tenía el derecho de decisiones activas, tales requerían
de alguna ejecución, una cosa de la cual ellos eran absolutamente inca-
paces. Ellos no debían tener participación en el gobierno, sólo en la
elección de sus representantes, lo cual se encontraba a su alcance.143
Es tal vez irónico que las idea de Montesquieu tuvieron más efecto
en los Estados Unidos que en Francia durante la era revolucionaria. Las
ideas de Montesquieu eran moderadas, aptas al cambio gradual, ideas

142 
El espíritu de las leyes, libro XI, capítulo 6.
143 
Id.

66
 la evolución histórica de la democracia directa

que podrían proveer las bases técnicas para la estructura de un gobierno.

Sus ideas no eran aptas para la movilización política de un cambio radi-
cal social, político y de estructura legal de la sociedad. Ese sería el rol
de Rousseau, quien daría a la Revolución su vocabulario y su forma de
pensamiento respecto a la ley, la estructura institucional del poder, y el
rol de la gente en la toma de decisiones de gobierno. Las ideas de Rous-
seau eran más importantes por su rol en la destrucción del régimen
existente (l´ancien régime) que por su contribución en la construcción
de un régimen que los sustituyera. De hecho, las ideas de Rousseau hi-
cieron la construcción de un régimen político estable más difícil duran-
te la era de la revolución porque sus ideas eran la receta para una revo-
lución continua.
Rousseau fue el pensador político más importante en la concepción
francesa de democracia, del derecho y el rol de la instituciones políticas.
Varias de sus principales ideas encontraron expresión directa en la De-
claración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, la cual es
ahora una parte integral de la Constitución de 1958, la actual constitución
francesa (por ejemplo, Art. 1 “Los hombres nacen y permanecen libres
en igualdad de derechos”. Art. 3 “El principio de toda soberanía yace
primariamente en la nación. Ningún cuerpo colegiado, o individuo puede
ejercer cualquier autoridad que sea expresamente emanado de ella”. Art.
6 “La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos
tienen el derecho de tomar parte, personalmente o través de sus represen-
tantes, en su creación. Debe ser la misma para todos, ya sea que proteja
o castigue”.) En su libro El Contrato Social (1762), Rousseau comple-
tamente invierte la teoría de la soberanía del ancien régime´s: de acuer-
do a él, la soberanía reside en el pueblo entero, y el gobierno (por ejem-
plo, el rey) es simplemente el agente del pueblo, ejerciendo sólo aquellos
poderes delegados por el pueblo, de administrar los asuntos públicos de
acuerdo a la ley promulgada por el mismo. Rousseau rechazaba la idea
de la representación, escribiendo: “la soberanía no puede ser
representada”.144 El pueblo ejerce la soberanía por medio de su “expre-
sión de la voluntad general”, la cual es “indivisible, inalienable, infalible,
e ilimitable”.145

144 
El Contrato Social, libro III, capítulo 15.
145 
El Contrato Social, libro II, capítulos 1-4.

67
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Todos los miembros de la comunidad política participaban igualmen-

te en la determinación del contenido de la voluntad general, la cual es
expresada en la ley. Para ser la verdadera expresión de la voluntad gene-
ral, la ley debe expresar el interés común de la comunidad, no el interés
de cualquier grupo particular o individual.
Rousseau es el santo patrón de la democracia directa. Es necesario
citar algunos extractos de su Contrato Social:
Tan pronto como el servicio público ceso de ser relevante para los
ciudadanos y estos vinieron a preferir el servir al Estado con su bolsillo
en lugar de su persona, el Estado se encuentra próximo a la ruina … En
un genuino Estado libre, los ciudadanos hacen todo con sus propias ma-
nos y nada con fines lucrativos;…
El mejor Estado es constituido, entre más asuntos públicos toman
precedencia respecto a los privados en las mentes de sus ciudadanos…
La soberanía no puede ser representada, por la misma razón que no
puede se alienada; su esencia es la voluntad general, y la voluntad no
puede ser representada —ya sea la voluntad general o cualquier otra
cosa. Ya que los diputados del pueblo no son y no podrían ser sus repre-
sentantes; ellos son meramente sus agentes, y ellos no pueden decidir
nada finalmente. Cualquier ley que el pueblo no ha ratificado en persona
es nula, de hecho no es ley…
Ya que la ley no es otra cosa sino la declaración de la voluntad gene-
ral, es claro que no puede haber representación del pueblo en el poder
legislativo; pero podría y debería haber tal representación en el poder
ejecutivo, el cual es solamente el instrumento para la aplicación de la
ley…
El momento en que el pueblo adopta representantes, éste ya no es li-
bre; ya no existe.146
En su fundamento, el poder movilizador de la teoría de la voluntad
general y su popular éxito constituye la ardiente expresión de la mayoría
de la gente de Francia por la igualdad social y legal. Los cambios de las
condiciones económicas, en ambas áreas urbanas y rurales, hicieron a la
organización jerárquica de la sociedad, en los niveles económicos y so-
ciales, cada menos viable. De acuerdo a Bernard Manin:

146 
El Contrato Social, libro III, capítulo 15.

68
 la evolución histórica de la democracia directa

…El trabajo de Rousseau es, sobre todo, una petición a favor de la

igualdad y hostilidad a la nobleza y privilegios de un específico fenóme-
no (un legalizado estatus de superioridad social) … La pasión anti-no-
bleza en su aspecto específico (el odio de un legalizado estatus de supe-
rioridad social) repercutió más al actual estado de la sociedad francesa
que las teorías de Rousseau.147
Así como es fácil ver, las teorías de Rousseau de la expresión general
de la voluntad y la formación de la ley son justificaciones teóricas de la
democracia directa. ¿Pero eran tales ideas realizables en la práctica en un
país con más de 20 millones de personas extendidas en un vasto territo-
rio? En su libro El gobierno de Polonia (1782) Rousseau aceptó la nece-
sidad de la representación, pero sólo con la condición de que los repre-
sentantes actuaran como agentes de la gente que estaban representando.148

2.2.3. 
El periodo revolucionario: Sieyès, las constituciones
revolucionarias y les sanculottes

En 1788, el rey Luis XVI decidió convocar a los États généraux (Es-
tados Generales), principalmente para tomar ciertas medidas fiscales que
eran necesarias para lidiar con la crisis presupuestaria. Los Estados Ge-
nerales eran una asamblea consultiva que representaba las tres órdenes
de la sociedad francesa del ancien régime: el Primer Estado (el clero), el
Segundo Estado (la aristocracia) y el Tercer Estado (el resto de la pobla-
ción urbana y rural). 1139 miembros fueron electos: 291 del Primer Es-
tado, 270 del Segundo Estado, y 578 del Tercer Estado. Antes de la primer
reunión de los Estados Generales, una controversia surgió respecto al
método de votación en la asamblea: ¿el voto sería por orden o por miem-
bro? Si era por orden (como en el pasado), los dos ordenes privilegiados
(el clero y la aristocracia) dominarían las procedentes y, al hacer esto,
serían capaces de proteger sus intereses y derrotarían el deseo del Tercer
Estado de promulgar reformas progresistas. Fue en este contexto que en
enero de 1789 apareció un polémico panfleto escrito por Abbé Emma-
nuel Sieyès titulado “Qu`est-ce que le Tiers État?” (¿Qué es el Tercer
Estado?), el cual tendría un impacto monumental en la forma de pensar

147 
B. Manin, Rousseau, en F. Furet e M. Ozouf, Dictionnaire critique de la Révolution
française: Idées, Paris, 1992, p. 464.
148 
El Gobierno de Polonia, capítulo VII.

69
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

de Francia respecto a la soberanía del pueblo, democracia y representa-

ción política.
De acuerdo a Sieyès, el Tercer Estado, el cual comprendía a 26 millo-
nes de ciudadanos (la población entera de Francia, excepto por los
200,000 miembros de las dos ordenes privilegiadas), constituían la Na-
tion (la Nación). Sólo la Nation, actuando por medio de los representan-
tes electos, podría expresar la voluntad general de la sociedad. De acuer-
do a Siyès:
Los intereses de los ciudadanos son similares, por lo tanto, son los
únicos que pueden administrar en común, los únicos por quienes y en
nombre de aquellos pueden clamar derechos políticos, es decir, una parte
activa en la creación de la ley social; y los únicos, consecuentemente,
que pueden calificar a un ciudadano como representado.149
Contrario a Rousseau, Sieyès pensó que la soberanía del pueblo po-
dría y debería ser representada. De acuerdo a Sieyès, la democracia re-
quería democracia representativa en lugar de democracia directa. Los
ciudadanos de la nación deben hablar con una sola voz, y esa voz debe
ser la Asamblea Nacional que ellos han electo. En junio de 1789, el Ter-
cer Estado proclamó la Asamblea Nacional y declaró: “…es para esta
asamblea, y sólo para ella, el interpretar y representar la voluntad general
de la nación”.150
Sieyès rechazo la noción de que la estructura política tenía que ser
basada en la tradición, es decir, en la existente organización e institucio-
nes. De acuerdo a él las nuevas instituciones deberían ser establecidas
por ciudadanos ejerciendo la voluntad general de la Nation. En una so-
ciedad compleja, como la Francia de ese momento, la división del traba-
jo era necesaria y la división del trabajo “pertenece al trabajo político
como todo otro tipo de trabajo productivo”.151 Como Keith Baker obser-
vó: “Asimilando de esta forma la representación política y la división del
trabajo, Seiyès tomó un paso decisivo: él completamente liberó la idea
de representación de sus restricciones que le habían estorbado en su pre-

149 
E.-J. Sieyès, Qu’est-ce que le Tiers État? (1789) en Écrits politiques (R. Zapperi, éd.),
París, 1985.
150 
Déclaration de l’Assemblée national du 17 juin 1789.
151 
E.-J. Sieyès, Observations par un député à l’Assemblée nationale du 2 octobre 1789, en
Écrits politiques (R. Zapperi, éd.), Paris, 1985, p. 262. Cfr. ibidem pp. 262-266, para la discusión
y justificación de la representación.

70
 la evolución histórica de la democracia directa

via teoría política revolucionaria. Representación, ya sea como principio

o consecuencia de la libertad… se volvió una expresión general del prin-
cipio que da a la sociedad civil una existencia autónoma”.152 Como iba
progresando la Revolución, se volvió necesario el pasar de teoría a la
acción y de encontrar un principio y una práctica para dar legitimidad al
gobierno revolucionario y a sus decisiones.
La Constitución de 1971 estableció una monarquía constitucional.
Reconoció que todo el poder derivaba del pueblo y que era ejercido por
la Asamblea Nacional y el rey, pero solamente en su capacidad como
delegados. La democracia directa no fue una posibilidad porque todo el
poder público tenía que ser ejercido por los representantes del pueblo. La
siguiente provisión de la Constitución aplica a la representación. La in-
fluencia de Rousseau y Sieyès es aparente:
La soberanía nacional es unitaria, indivisible, inalienable e impres-
criptible. Pertenece a la Nación; ninguna sección del pueblo o cualquier
individuo puede clamar ejercerla (Título III, Art. 1).
La Nación, de la cual todos los poderes emanan, pueden ejercerse sólo
por delegación. La Constitución francesa es representativa; los represen-
tantes son el cuerpo legislativo y el rey (Título III. Art. 2).
El poder legislativo es delegado a una Asamblea Nacional compuesta
de representantes temporales, libremente electos por el pueblo…(Título
III, Art. 3).
La Constitución de 1973 representa un quiebre fundamental con la
teoría de la Constitución de 1791, sobre todo en sus disposiciones para la
expresión de la voluntad general en la práctica. La Constitución de 1793
fue adoptada por el pueblo (en lugar de una asamblea representativa
como la Constitución de 1791). Rechazó la separación de poderes y con-
centró el poder en una sola asamblea, la cual era electa por el sufragio
universal masculino. Esta asamblea entonces elegía un consejo ejecutivo
de 24 miembros. Más importante para la democracia directa es el hecho
de que incorporó el mecanismo del referéndum en el proceso de promul-
gación de legislación.

152 
K. Baker, Sieyès, en F. Furet et M. Ozouf, Dictionnaire critique de la Révolution
française : Acteurs, París, 1992, p. 304.

71
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

La Constitución de 1793 fue fuertemente influenciada por el bosquejo

preparado por Nicolas de Caritat, marquis de Condorcet. El principal
objetivo de Condorcet era “dar a un territorio de veintisiete mil leguas
cuadradas, habitado por veinticinco millones de personas, una Constitu-
ción que, basada solamente en el principio de la razón y la justicia, pu-
diera asegurar a los ciudadanos el completo disfrute de sus derechos”.153
Condorcet pensó que la separación de poderes propuesta por Montes-
quieu no era suficiente para proteger la libertad del pueblo. Era también
necesario el limitar y controlar el poder de las instituciones de gobierno.
Condorcet asignó este rol a la democracia directa, en la forma del refe-
réndum y de la iniciativa popular. Aunque la iniciativa popular no fue
incluida en el texto final, un rol central le fue atribuido al referéndum en
el proceso legislativo.
Aquí yacen las provisiones relevantes de la Constitución de 1793:
La soberanía reside en el pueblo; es unitaria e indivisible, inalienable
e imprescriptible (Declaración de los derechos, Art. 25).
El pueblo siempre tiene el derecho de revisar, reformar, y cambiar su
Constitución. Una generación no puede sujetar a futuras generaciones a
sus leyes (Declaración de derechos, Art. 28).
Cada ciudadano tiene el igual derecho de concurrir en la formación de
la ley y a la elección de sus representantes o sus agentes (Declaración de
Derechos, Art. 29).
El pueblo francés está dividido, por el ejercicio de su soberanía, en las
Asambleas Primarias Cantorales (Acta Constitucional, Art. 2).
Cada hombre nacido y residente en Francia que tenga una edad de
veintiún años; cada (hombre) extranjero que tenga 21 años, y que ha re-
sidido en Francia por un año, vive de su propio trabajo o adquiere una
propiedad real o se casa con una mujer francesa o adopta un niño o cuida
de una persona vieja; cualquier extranjero que es considerado por el
cuerpo legislativo para merecerlo, puede ejercer los derechos de la ciu-
dadanía francesa (Acta Constitucional, Art. 4).

153 
Condorcet, Exposition des principes et des motifs du plan de Constitution, en Œuvres, XII,
París, 1968, p. 335.

72
 la evolución histórica de la democracia directa

Las Asambleas Primarias están compuestas de (200 a 600) ciudada-

nos domiciliados por seis meses en cada cantón (Acta Constitucional,
Art. 11).
La legislatura propone leyes y emite decretos (Acta Constitucional,
Art. 53).
Los proyectos son impresos y enviados a todas las comunas de la
República, con el título: ley propuesta (Acta Constitucional, Art. 58).
Cuarenta días después de la transmisión de la ley propuesta, si, en la
mitad de los departamentos (départements) más uno, una décima parte
de las Asambleas Primarias, regularmente convocadas, no han protesta-
do, la ley propuesta es aceptada y se convierte en ley (Acta Constitucio-
nal, Art. 59).
Si hay una protesta, la Legislatura convoca a las Asambleas Primarias
(Acta Constitucional, Art. 60).
La Constitución de 1793 fue aprobada por la Asamblea el 24 junio de
1793. Ésta fue aprobada el mes siguiente por 1.8 millones de votantes,
aunque hubo 4.3 millones de abstenciones (porque el voto fue público y
oral y fue empleado justo antes del inicio del Reinado del Terror). En ese
momento, Francia estaba en guerra con Prusia y Austria y, después de
algunas primeras victorias, la guerra tomó un giro para lo peor para Fran-
cia. Aunado a eso, la guerra civil (la contra-revolución) estaba en progre-
so en la parte oeste del país. Dadas estas condiciones, la aplicación de la
Constitución de 1973, la cual habría debilitado el poder ejecutivo y hacia
la toma de decisiones más complicado, fue suspendida hasta el final de
la guerra. Nunca entró en vigor.
La Constitución de 1793, sin embargo, fue muy significativa para
Francia porque proveyó de un ejemplo de las grandes aspiraciones de la
Revolución: democracia, igualdad, fraternidad, y derechos sociales. Aún
hoy en día ocupa un importante lugar simbólico en Francia.
El año 1793 tuvo otra simbólica importancia para la democracia fran-
cesa: el rol jugado por los sans-culottes, las clases bajas de la gente de
Paris y de otras ciudades importantes de Francia. Aunque la Revolución
fue dirigida principalmente en contra de la aristocracia, también contenía
un elemento antiburgués. Sucesivas insurrecciones, principalmente en
Paris, pero también otras ciudades importantes (Lyons, Marseilles, Bor-
deauz), dirigidas en contra de la Asamblea Nacional el 10 de agosto, 31

73
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

de mayo y 2 de junio de 1973, encaminaron a importantes cambios en la

dirección de la Revolución. Estas insurrecciones fueron los eventos prin-
cipales que iniciaron y mantuvieron el reinado del Terror. Estas acciones,
organizadas por las sections revolucionarias en Paris, representaron el
ejercicio de la democracia directa en su forma más directa y radical: el
uso de la fuerza por el pueblo para determinar el curso de los eventos.154
La Constitución de 1973 podría ser interpretada para apoyar estas accio-
nes. Expresamente reconocía el derecho del pueblo “para revisar, refor-
mar, y cambiar su Constitución. Una generación no puede sujetar a las
generaciones futuras a sus leyes”.155 El ejemplo de estas acciones, la
cuales serían repetidas varias veces durante el siglo diecinueve (en 1830,
1832, 1848 y 1870), atemorizaban a las clases propietarias y las hizo
hostiles a la importancia política del rol de las masas. La democracia
directa vino a ser identificada con la muchedumbre. La tradición de la
acción directa por el pueblo continua en Francia a través de las manifes-
taciones populares masivas (manifestations), las cuales son frecuentes y
a veces ejercen una influencia importante en las acciones del gobierno.
La Constitución de 1795, adoptada después de la Reacción de Termi-
dor del 27 de julio de 1794, la cual trajo a fin el reinado del Terror,
acentúo la separación de poderes, estableció una legislatura bicameral,
limitó el sufragio, no dejo ningún rol en el proceso legislativo a las
Asambleas Primarias, y era hostil a los derechos sociales. La democra-
cia, especialmente la democracia directa, fue retirada. Este retiro se vol-
vería una derrota con las constituciones Bonaparte de 1799, 1802 y 1804.
Estas constituciones y prácticas que el régimen napoleónico introdujo
tendrían implicaciones significativas para la democracia directa.

2.2.4. La herencia bonapartista: la democracia plebiscitaria

El régimen establecido por la Constitución de 1795 fue llamado le

Directoire (la Dirección) porque el órgano en la cumbre de las institucio-

154 
“La democracia directa ha sido redescubierta o reinventada en la historia moderna cada
tiempo que una colectividad ha entrado en un proceso radical de autoconstitución o actividad
propia: reuniones locales durante la Revolución Americana, sections durante la Revolución Fran-
cesa, la Comuna de París…En todos estos casos, el cuerpo soberano es la totalidad de aquellos
preocupados; en aquellos en donde la representación es inevitable, los delegados no son sólo
electos sino también sujetos de revocación de mandato. C. Castoriadis, Philosophy, Politics,
Autonomy, New York, 1991, p. 107.
155 
Constitución de 1793, Declaración de derechos, Art. 28.

74
 la evolución histórica de la democracia directa

nes políticas estaba compuesto por cinco miembros llamados directores

quienes constituían una suerte de gobierno colegiado. Durante el periodo
de este régimen (1795-1799), hubo algunas dificultades financieras, las
guerras en el extranjero había recomenzado, y había una insurrección
monárquica en la parte oeste del país. Conflictos políticos hicieron impo-
sible el encargarse efectivamente de estos problemas o de adoptar una
nueva Constitución que podría haber hecho más eficaz el ejercicio del
poder. Abbé Sieyés, quien había permanecido activo en la vida política
del país desde 1789, fue el espíritu guía del coup d`etat que trajo a un
joven general llamado Napoleón Bonaparte al poder en noviembre de
1799. Cinco semanas después los franceses tuvieron una nueva constitu-
ción. El espíritu de la Constitución de 1799 es expresado en el aforismo
de Sièyes:
“La confianza viene desde abajo; el poder viene desde arriba”.156 La
Constitución de 1799 fue bosquejada, adoptada y promulgada por un
pequeño comité y no por una asamblea electa. Fue sometida a la gente
para su aprobación; pero fue aplicada antes de la votación. Es el primer
ejemplo de democracia plebiscitaria, la cual asumiría una gran importan-
cia durante el reinado de Napoleón. Muchos otros plebiscitos le segui-
rían. Napoleón también dependió del plebiscito en 1802 y 1804 para la
aprobación de cambios importantes en el gobierno de Francia. En 1802
la gente fue llamada para votar la cuestión de si Napoleón debería ser un
cónsul de por vida. En 1804 la cuestión puesta a la gente fue de si el títu-
lo imperial debería ser hereditario a los descendientes directos de Napo-
león Bonaparte. El plebiscito y la democracia directa eran ahora vistos
como la aprobación pasiva de las políticas de un gobierno personal y
autoritario para dar legitimidad a su estatus y sus acciones, y por ello un
instrumento del Cesarismo (o Bonapartismo, como así fue llamado desde
entonces en Francia).
De acuerdo a Robert Michels:
Bonapartismo es la teoría de la dominación individual originada de
la voluntad colectiva, pero tendiente a emanciparse así misma de esa
voluntad y volverse soberana en su turno… En el Bonapartismo, el
gobierno del César…se vuelve un órgano regular de la soberanía popu-
lar. “Il sera la démocratie personnifiée, la nation faite home”. (citando

156 
Citado por O. Duhamel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 2009, p. 97.

75
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

E. Laboulaye, Paris en Amérique, 24. ed., 1869, p. 381) éste es la síntesis

de dos conceptos antagónicos, la democracia y la autocracia…En las
multitudes democráticas, el Bonapartismo encuentra un suelo favorable,
por eso da a las masas la ilusión de ser maestros de su maestro; aun más,
el introducir la práctica de la delegación le da a esta ilusión un color le-
gal…157

2.2.5. 
El siglo diecinueve: la República sumergida, bajo sitio, y
triunfante
De acuerdo a François Furet, el más importante historiador de
la revolución Francesa, la era revolucionaria duro hasta 1880, cuando
la Tercera República fue finalmente capaz de establecer los principios
democráticos y la igualdad en una fundación sólida, firmemente asentada
en la ley.
Gran parte del siglo diecinueve, por lo tanto, era todavía un campo
de batalla de fuerzas políticas e ideas. Después de la derrota de Napoleón
en 1814/1815, la monarquía fue reestablecida en la persona de Luis
XVIII. En 1830, como consecuencia de la insurrección de París en contra
del régimen conservador de su sucesor Carlos X, la monarquía pasó a un
miembro de la familia real que representaba una ala más liberal, Louis
Philippe. El preámbulo de la Carta constitucional del 14 de junio de 1814,
afirmaba que: “Nosotros tenemos voluntariamente, y por el ejercicio de
nuestra autoridad real, ACORDADO Y ACORDAMOS, CONCEDER
Y GARANTIZAR a nuestros siervos…la Carta Constitucional que
sigue a continuación”. De acuerdo a la Carta de 1814, la soberanía ya
no reside en el pueblo, sino ha que regresado al rey, donde estaba antes
de la Revolución. La Carta Constitucional de 1830, la cual modificó la
Carta de 1814 en varios particulares, no incluyó el preámbulo, lo que
significaba indirectamente que la Carta ya no era “concedida” por el rey,
pero emanada de la voluntad de la nación. Ninguna de las dos carta fue
aprobada por el pueblo.
Un influyente ensayo por el filósofo político Benjamin Constant

157 
R. Michels, Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie. Untersuchun-
gen über die oligarchischen Tendenzen des Gruppenlebens, Leipzig, 1911, parte III, capítulo 2,
“Ideologia bonapartista”). Sociologia del partito politico nella democrazia moderna: studi sulle
tendenze oligarchiche degli aggregati politici (A. Polledro, traducción), Torino, 1912. Political
Parties (E. & C. Paul, transl.), New York, 1959, pp. 216-217, 220.

76
 la evolución histórica de la democracia directa

(basado en un discurso que dio en 1819) el cual iba a tener un importante

impacto en la concepción de democracia directa en Francia, fue titulado
“La libertad de los antiguos, comparada con la de los modernos”.158 En
este ensayo, Constant retomó el problema con las ideas de Rousseau
de la voluntad general y la democracia directa y avanza con poderosos
argumentos a favor de la democracia representativa. Constant hace
una distinción entre la “libertad de los antiguos”, la cual consistía en la
colectiva y directa participación de los ciudadanos en todas las funciones
del gobierno, con la “libertad de los modernos”, la cual consistía en el
pacífico disfrute de la libertad individual. En este sentido, la libertad
de los antiguos era la democracia pura directa. De acuerdo a Constant,
en el mundo antiguo, donde las ciudades eran pequeñas, donde sólo un
número reducido de personas eran ciudadanos, los esclavos daban a
esos ciudadanos el tiempo libre de participar en los asuntos públicos,
y los ciudadanos no participaban en las actividades comerciales, la
democracia directa era posible. En el mundo moderno (países grandes,
la abolición de la esclavitud, la importancia del comercio, el deseo
de libertad individual), por el otro lado, la libertad real es la libertad
individual, la cual requiere de una forma representativa de gobierno.
Pero Constant no rechazó la participación (en adición a la votación de
los representantes) de la sociedad en la vida política; de hecho, él la
vio como necesaria: “El peligro de la libertad moderna es que nosotros,
absortos en el disfrute de nuestra propia independencia y en la búsqueda
de nuestros propios intereses, podemos fácilmente ceder nuestro derecho
de compartir el poder político…Por lo tanto, lejos de desestimar una u
otro tipo de libertad que he descrito, es necesario (repito) para nosotros
el aprender cómo combinar las dos”.159
Después de la revolución popular de 1848, una Segunda
República fue establecida. La Constitución de 1848 disponía un
presidente directamente electo por el pueblo. Louis Napoleón, el sobrino
de Napoleón (él era el hijo de un hermano de Napoleón) fue electo como
presidente. Un coup d´etat el 2 diciembre de 1851 por Louis Napoleón
Bonaparte puso a fin la Segunda República. Un corto tiempo después

158 
B. Constant, De la liberté des anciens comparée à celle des modernes, en B. Constant,
Collection complète des ouvrages publiés sur le gouvernement représentatif et la constitution
actuelle, ou Cours de politique constitutionnelle, París, 1820, pp. 238-274.
159 
Id.

77
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

(21 y 22 de diciembre de 1851), un referéndum confirmó su toma de

poder y lo autorizó para bosquejar y adoptar una nueva Constitución.
Louis Napoleón, o Napoleón III, como fue llamado, hizo frecuente uso
del plebiscito durante su reinado, el cual duro hasta 1870. Su régimen,
como el de su tío, fue caracterizado por el poder personal, legitimizado
y sustentando por plebiscitos periódicos. El régimen de Napoleón III
(el Segundo Imperio) por ende reforzó la asociación de la participación
amplía del pueblo con el Bonapartismo y el Estado autoritario. Es
interesante notar que Napoleón III apoyó el sufragio varonil universal;
pero debido a la estructura del proceso legislativo (en el cual el ejecutivo
retenía casi todo el poder de iniciativa), el Segundo Imperio ha sido
descrito como “una democracia sin libertad”.160 Por ende, en Francia, la
democracia directa tiene una doble connotación: liberal (de acuerdo a la
tradición de 1793) y autoritaria (Bonapartismo).
El espíritu de 1793, sin embargo, estaba todavía vivo en Francia
durante el siglo diecinueve. En 1851, al pensar sobre la organización
política del país, el líder político de la izquierda, Alexandre Ledru-Rolin,
publicó un corto trabajo inspirado por las ideas de Rousseau llamado
Sobre el Gobierno directo del Pueblo.161 Las referencias principales de
Ledru-Rolin son 1973 y el Contrato Social de Rousseau. Ledru-Rolin
describe la Constitución de 1793 como “maravillosa” y “realizable”.
Haciendo eco de Rosseau, Ledru-Rolin declara que “la soberanía, siendo
solamente ejercida por la voluntad general, no puede ser delegada, y el
soberano, que es una entidad colectiva, puede ser sólo representado por
él mismo”. Ledru-Rolin apoyo este argumento con la aserción que “la
historia de los representativos es solamente una larga serie de violaciones
a los derechos de los representados”.
La Constitución de la Tercera República de 1875,162 en contraste
con la Constitución de la Segunda República, no incluyo una disposición
para la elección directa del presidente. De acuerdo a la nueva Constitución,
“El presidente de la República deberá ser electo por una mayoría
absoluta de los votos del Senado y la Cámara de Diputados, unidos en
la Asamblea Nacional (Art. 2). Se pensaba que en ese momento que la

160 
M. Prélot, La signification constitutionnelle du Second Empire, in Revue française de
science politique, 1953, número 1, pp. 31-56.
161 
A. Ledru-Rolin, Du gouvernement direct du peuple, París, 1851.
162 
La Ley Constitucional del 25 de febrero de 1875 en la Organización de los Poderes
Públicos fue aprobada por la mayoría, por un solo voto (353-352).

78
 la evolución histórica de la democracia directa

Constitución todavía daba mucho poder al presidente, pero después de

una serie de victorias en las elecciones legislativas durante la siguiente
década que permitieron a la República consolidarse, las modificaciones
a la Constitución redujeron los poderes del presidente en orden de
reflejar la hostilidad republicana al poder personal del presidente. Un
indicador posterior del temor al resurgimiento del Bonapartismo fueron
las dos leyes de 1873 y 1875 las cuales prohibieron al presidente el
presentarse en las cámaras parlamentarias. El temor que condujo a tales
acciones era la idea que el presidente sería capaz de usar su presencia
en el parlamento para intimidar y dominar la legislatura y asimismo, su
presencia simbolizaría el reemplazo del primer ministro por el presidente
como principal autoridad ejecutiva.163

2.2.6. Los niveles departamentales y locales

Hasta ahora hemos considerado la democracia y la democracia direc-

ta solamente a nivel nacional. ¿Pero qué paso en los niveles inferiores del
gobierno, en los départements y las comunas? En los Estado Unidos,
hemos visto que en ciertos estados, ciudades y pueblos la democracia
directa era (y sigue siendo) una fuerza vital en la vida política de la co-
munidad. ¿Pero cuál era la situación en Francia?
Es importante comprender que Francia, desde la Revolución hasta
hoy, es un país fuertemente centralizado, ya sea política o administrati-
vamente. El federalismo siempre ha sido una anatema para los franceses
(aunque algunas actitudes hacia la devolución del poder han cambiado
de alguna manera desde los años de 1980s). Rechazando la organización
federal del Estado en 1789, Abbé Sieyès denunció:
Los falsos principios…los cuales encaminan nada más a cortar, par-
celar, y despedazar la Francia en una infinidad de pequeñas democra-
cias, las cuales solamente serán unidas por el vínculo de una confedera-
ción general. Francia no debe ser la unión de pequeñas naciones; no es
una colectividad de Estados. Es una única totalidad compuesta por par-
tes integrales. Todo está perdido si nos permitimos el considerar a los

Esta prohibición duro hasta las enmiendas constitucionales de 2008. Véase, Constitución
163 

de 1958, Art. 18.

79
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

municipios, distritos o provincias como repúblicas unidas solamente por

relaciones de fuerza o de defensa común.164
De acuerdo a León Duguit, un gran constitucionalista de la primera
mitad del siglo veinte: “Resulta…de la indivisibilidad y la soberanía de
la República que ninguna colectividad puede ser investida con alguna
porción de soberanía, y que el federalismo…es contrario a los principios
esenciales del Derecho público francés”.165
Las razones para esta fuerte hostilidad al federalismo es la
preocupación histórica de la unidad nacional y la igualdad. A nivel teórico,
la soberanía del pueblo pertenece a la Nation, vista como una entidad
colectiva. Todo el pueblo francés es miembro de esta colectividad. La
soberanía nacional no puede ser ejercida por una parte de esta colectividad;
es indivisible. Una parte de la nación (un departamento, una comuna)
actuando sola no posee la competencia legal de establecer leyes, incluso
por conducto de sus propios ciudadanos, porque eso contravendría el
principio de igualdad de todos los ciudadanos del territorio nacional. Esta
actitud hacia el ejercicio del poder de toma de decisiones por parte de las
entidades locales (y su expresión en la Constitución de 1958) persiste
hoy en día, y representa problemas legales para el proceso administrativo
descentralizado que el país ha comenzado desde los 1980s.
el periodo revolucionario y durante el siglo veinte, la figura publica más importante a
Desde

nivel provincial fue el prefecto (le préfer). A nivel comuna, fue el alcalde (le maire). No hubo
otro nivel intermediario de gobierno, hasta que las regiones fueran establecidas en 1982. Las
provincias históricas del ancien régime fueron abolidas con el propósito de romper el poder de la
nobleza local. El prefecto era el representante del Estado en el departamento. Para la mayor
parte del siglo diecinueve el prefecto elegía al alcalde, quien era el jefe administrativo de la co-
muna. Solamente hasta 1884 el alcalde fue electo por un consejo municipal electo por la gente.
Ya que el poder legislativo era ejercido sólo a nivel nacional y la administración del país era ob-
jeto exclusivo de control del gobierno nacional, no había una real democracia a un nivel inferior
que aquel del Estado. Este sistema local de gobierno puede ser descrito como un “Cesarismo
provincial” o “Cesarismo comunal”. Este sistema, el cual fue completamente diferente de la de-
mocracia local desarrollada en América durante el periodo colonial y después en las partes occi-
dentales del país, no cambió significativamente hasta los 1980s.
3. La democracia directa en la Italia del Risorgimento y la
Constituciones europeas posteriores a la Primera Guerra Mundial
Después de los plebiscitos napoleónicos, y en imitación de los
mismo, hubo plebiscitos en Italia para declarar la anexión del reino de
Cerdeña a los territorios de Emilia y de Lombardia-Venecia en 1848,

164 
E.-J. Sieyès, Dire de l’Abbé Sieyès sur la question du veto royal, & C., à la séance du 7
septembre 1789, en E.-J. Sieyès, Écrits politiques (R. Zapperi, ed.), París, 1985, p. 234.
165 
L. Duguit, Traité de droit constitutionnel (3ª éd.), París, 1928), p. 120.

80
 la evolución histórica de la democracia directa

y la incorporación de un número de otros territorios del Reino de

Italia en 1860. En el primer caso, el plan de constituir una asamblea
constituyente, apoyada por demócratas, fue abandonado. Un votación
popular, el método preferido por los moderados, fue adoptada. El voto
tomo lugar con base en el “sufragio universal, el cual en principio dio
amplío reconocimiento a la soberanía popular, pero el cual de hecho
convocó a personas que no tenían experiencia alguna con el voto y sin
particular conocimiento de los hechos expresados a ellos directamente”.
El voto era directo y era llevado a cabo al poner una firma en registros
especiales.166 En el segundo caso, con la finalidad de recurrir de nuevo al
voto popular, la resistencia diplomática y la de los liberales moderados
debía ser superada,167 porque inicialmente se creía que los votos de 1848
eran suficientes.168 En este caso el voto fue, al menos en principio, secreto
y en boletas especiales.169
El Statuto Albertino, el cual se convirtió en la Constitución del Reino
de Italia,170 no disponía la democracia directa. Después de numerosas
experiencias con referéndums organizados autónomamente por algunos

166 
E. Mongiano, Il voto della Nazione. I plebisciti nella formazione del Regno d’Italia, 1848-
60, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 75-76. En las anexiones de 1848 más general, ibidem, pp. 35
ff. Respecto a los plebiscitos en Italia durante el periodo napoleónico, véase, G.L. Fruci, Alle
origini del movimento plebiscitario risorgimentale. I liberi voti di ratifica costituzionale e gli
appelli del popolo nell’Italia rivoluzionaria e napoleonica (1797-1805), en E. Fimiani (ed.), Vox
populi? Pratiche plebiscitarie in Francia Italia Germania (secoli XVIII-XX), CLUEB, Bologna,
2010, pp. 87 ff.
167 
G.S. Pene Vidari, Accordi diplomatici e consenso popolare. I plebisciti del marzo 1860,
en G.S. Pene Vidari (ed.), Verso l’unità d’Italia. Contributi storico-giuridici, Giappichelli,
Torino, 2010, 171 ff.; E. Mongiano, Le regole del voto popolare nei plebisciti italiani del 1860,
ivi, pp.188 ff.
168 
E. Mongiano, Il voto della Nazione, supra nota 165, p. 183.
169 
E. Mongiano, Il voto della Nazione, supra n. 165, pp. 217 ff.; respecto a los instrumentos
que en ese momento hacian la secrecya solo aparente, ibidem, p. 228. Respecto a los plebiscitos
de 1860, véase también,
E.
Mongiano, Les plébiscites de 1860 en Italie, en M. Ortolani & B. Berthier (eds.), Consen-
tement des populations, plébiscites et changements de souveraineté à l’occasion du 150° anni-
versaire de l’annexion de la Savoie et de Nice à la France, Serre, Nice, 2013, pp. 187 ff.; S.
Visciola, Les plébiscites de 1860 en Toscane. Dynamiques péninsulaires et implications interna-
tionales, ivi, pp. 199 ff.; S. Sarlin, Conquête ou libération? Le plébiscite d’annexion d’octobre
1860 dans l’ancien royaume de Naples, ivi, pp. 209 ff.
170 
Respecto al valor cuestionable de los plebiscitos con respecto a la extension del Statuto
Albertino del Reino de Italia, véase, M. Dogliani, Un peccato originale del costituzionalismo
italiano: incertezze e silenzi sulla novazione dello Statuto dopo i plebisciti, 16(3) Diritto pubbli-
co 509 (2010).

81
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

municipios e inicialmente opuestos por el gobierno,171 la Ley no. 102 del

29 de marzo de 1902 lidió con esa tarea. El artículo 13 disponía el voto
de la población en las decisiones que el consejo municipal adoptara res-
pecto a la contratación directa de servicios públicos por la municipali-
dad.172 La ley de 1903 fue incorporada en la ley consolidada de contrata-
ción directa de servicios públicos por las comunas y las provincias en
1925 (R.D., 15 de octubre de 1925, no. 2578). Las municipalidades po-
dían tomar el control del establecimiento y directa operación de los
complejos de servicios públicos enlistadas por la ley al poner una agencia
especial. La decisión del consejo municipal respecto a la toma de servi-
cios públicos directos estaba sujeta a votación por los votantes de la
ciudad por requerimiento de un veinteava parte de los votantes o un ter-
cera parte de los consejeros municipales. Los votantes podían votar “sí”
o “no” en la toma directa de los servicios. En el caso de un resultado
contrario a la decisión del consejo municipal, la propuesta no podría ser
sometida de nuevo por tres años, a menos que una cuarta parte de los
votantes así lo pidiera, pero en ese caso al menos un año debió haber
transcurrido desde la votación.
Los primeros instrumentos posteriores a la Primera Guerra Mundial
de democracia directa fueron incluidos en algunas constituciones euro-
peas: específicamente, la Constitución Danesa de 1915, la Constitución
de Luxemburgo de 1919, la Constitución de Weimar Alemana de 1919,
la Constitución de Austria de 1920, la Constitución Checa de 1920, la
Constitución de Estonia de 1920, la Constitución de Latvia de 1922, la
Constitución Irlandesa de 1922, la Constitución Griega de 1927, la
Constitución de Lituania de 1928, y la Constitución Española de 1931.173
La Constitución Danesa de 1915 contemplaba un referéndum obliga-
torio para la enmienda de la Constitución: la enmienda constitucional
debe ser aprobada por una mayoría de los votantes, quienes representen
al menos el 45 por ciento de aquellos facultados para votar. La propuesta
de incluir en la Constitución un referéndum consultativo fue rechazada,

171 
S. Basile, Il referendum nell’Italia liberale. Dibattiti ed esperienze, en M. Caciagli & P.V.
Uleri (eds.), Democrazie e referendum, supra nota 9, pp. 304 ff.
172 
S. Basile, ibidem, pp. 295 ff.; G.M. Salerno, Referendum, supra nota 23, 200; G. Busia, Il
referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un “cammino carsico” di oltre
cinquant’anni, 16(2) Nomos 27 (2003), disponible en: www.astrid-online.it/.../I.../BUSIA_Refe-
rendum-costituzionale-02_0.pdf, 10 y nota 29.
173 
G.M. Salerno, Referendum, supra nota 23, p. 204 y nota 16; M. Duverger, Referendum e
sistemi politici, in M. Luciani & M. Volpi (eds.), Referendum, supra nota 55, p. 184.

82
 la evolución histórica de la democracia directa

pero, aún así, en 1916 un referéndum consultativo respecto a la venta de

las Islas Danesas (actualmente las Islas Vírgenes) a los Estados Unidos
fue realizado. Hubo 283,670 votos a favor por la venta y 158,157 en
contra.174
La independencia de Luxemburgo fue aprobada por voto popular por
medio de un referéndum en 1860. En 1919 Charlotte, hija del gran Du-
que William IV, sucedió a su hermana Marie Adélaïde, quien había abdi-
cado al trono por su excesiva actitud pro-germánica durante la Primera
Guerra Mundial. La primera iniciativa de Charlotte fue un referéndum
respecto a la forma de Estado monárquica o republicana. 80 por ciento de
la población estuvo a favor de la monarquía. La Constitución de 1919
introdujo el sufragio universal y el referéndum en el artículo 52.175
Entre las Constituciones del periodo posterior a la Primera Guerra
Mundial, los más completos y famosos instrumentos de la democracia
directa eran aquellos contenidos en la Constitución de Weimar de 1919.
Las disposiciones relativas al referéndum fueron el resultado de un com-
promiso entre los partidos dentro de la Asamblea Constitucional: (1) 165
miembros del Partido Social Demócrata, partidarios del sistema parla-
mentario, quienes estaban, con algunas excepciones, a favor de la demo-
cracia directa, como lo estaban los 22 miembros del Partido Indepen-
diente Social Democrático; (2) 75 miembros del Partido Alemán
Democrático estaban a favor de la democracia directa, en la cual veían
un contrapeso al poder parlamentario. (3) 43 miembros del Partido Na-
cional Alemán del Pueblo, quien, como los 22 miembros del Partido del
Pueblo favorecían un presidente poderoso como límite a la omnipotencia
del parlamento y quienes se oponía a la democracia directa, viéndola
como una herramienta radical socialdemócrata, con excepción de algu-
nos que estaban a favor de ella por sus efectos conservadores; (4) 90
miembros del Partido Central, quienes no tomaron ninguna posición
respecto a la democracia directa.176 El referéndum tenía que ser incluido

174 
P. Svensson, Denmark: the Referendum as Minority Protection, en M. Gallagher & P.V.
Uleri (eds.), The Referendum Experience in Europe, St. Martins Press, New York, 1996, pp. 33 ff.
175 
Véase A. Rigo, The ratification process of the European Constitution in Luxemburg: a
large consensus amongst the political class for holding a referendum (February 2005), disponible
en: www.proyectos.cchs.csic.es/euroconstitution/, p. 3; M. Pacifico, Il referendum nel Benelux, 7
Diritto Pubblico Comparato ed Europeo 1297 (2005).
176 
Véase, C. Mortati, La Costituzione di Weimar, Sansoni, Firenze, 1946, pp. 14 ff., y H.A.
Winkler, La Repubblica di Weimar: 1918-1933: storia della prima democrazia tedesca (traduc-
ción al italiano M. Sampaolo, Roma, Donzelli, 1998, pp. 108 ff.)

83
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

en el programa del Partido Social Demócrata por varios años. Georg Je-
llinek, sin embargo, vio una contradicción en esta posición, dada la natu-
raleza conservadora del referéndum y los atrasos que produce en el pro-
ceso legislativo.177
Los artículo 18, 43, y 73-76 de la Constitución de Weimar178 lidiaron
con el referéndum:

177 
G. Jellinek, Verfassungsänderung und Verfassungswandlung, supra nota 13, pp. 76 ff.
178 
Artículo 18 —La división del Reich en estados deberá contribuir al mayor progreso eco-
nómico y cultural de la gente, con respeto a los deseos de la población afectada. La alteración de
las fronteras estatales y la creación de estados dentro del Reich deberá ser por virtud de ley na-
cional que modifique la constitución.
Cuando los estados directamente afectados lo consientan, una ley nacional ordinaria será
suficiente.
Una ley nacional ordinaria será suficiente cuando uno de los estados afectados no lo consienta,
pero donde la alteración de la frontera o la creación de un nuevo estado es demandado por los
deseos de la población y un abrumador interés nacional lo requiere así.
Los deseos de la población deberán ser corroborados por referéndum. El Ministerio Nacional
deberá ordenar que tal referéndum tome lugar a petición de un tercio de los residentes del
territorio que será separado que estén calificados para votar por miembros del Reichstag.
Tres quintos de los votos registrados, y al menos una mayoría del número total de electores,
son necesarios para efectuar cualquier alteración de las fronteras o la creación de un nuevo
estado. Incluso para la separación de sólo una parte de un distrito del gobierno prusiano o del
correspondiente distrito administrativo en cualquier otro estado, los deseos de la población de
todo el distrito afectado deberá ser alcanzado. Si no hay conexión geográfica entre la porción a
ser separada y el distrito entero, una ley nacional especial podrá declarar que los deseos de la
población de la parte a ser separada son suficientes.
Cuando los deseos de la población han sido acreditados, el Ministerio Nacional deberá
someter una ley apropiada al Reichstag para su aceptación.
Si una disputa surge en la ocasión de una unión o separación de un territorio con respecto a
derechos de propiedad, deberá ser decidido por la Suprema Corte del Reich a petición de
cualquiera de las partes.
Artículo 43— …Antes de la expiración de su término el Presidente del Reich podrá ser
removido de su cargo por el voto popular por resolución del Reichstag. La resolución del
Reichstag requiere una mayoría de dos tercera partes de la votación. Con tal resolución el
Presidente está suspendido de cualquier ejercicio posterior de sus funciones. Si el voto popular
falla en remover al Presidente tal votación sera considerada como una nueva elección del
Presidente y le será seguida por una disolución del Reichstag…
Artículo 73—Una ley aprobada por el Reichstag deberá, antes de su publicación, ser sujeta
de un referéndum si el Presidente del Reich, dentro de un periodo de un mes, así lo decide.
Una ley, cuya publicación ha sido diferida a petición de un tercio de los miembros del
Reichstag deberá ser sujeta a un referéndum a petición de una veinteava parte de los votantes
calificados.
Un referéndum deberá tomar lugar, si una décima parte de los votantes calificados pide el
sometimiento de la ley propuesta al mismo. Tal petición debe basarse en un proyecto
completamente elaborado. El proyecto deberá ser enviado al Reichstag por el Ministro
acompañado con sus respectivo punto de vista. El referéndum no tomará lugar si el proyecto,
pedido para a su aceptación por el Reichstag, carece de enmienda.
Sólo el Presidente del Reich puede ordenar un referéndum concerniente al presupuesto, leyes
tributarias, y regulación de salarios.

84
 la evolución histórica de la democracia directa

a) Referéndum para cambios en las fronteras territoriales de los esta-

dos, a petición de un tercio de los votantes en el territorio a ser separado
(Art. 18);
b) Voto popular para remover al Presidente en las iniciativas del Rei-
chstag (Art. 43.2);
c) El referéndum propuesto por el Presidente antes de la publicación
de la ley, dentro de un mes de su adopción (Art. 73.1);
d) La suspensión de la ley a petición de un tercio del Reichstag y su
remisión a referéndum después de una petición de 1/20 parte del electo-
rado (Art. 73.2);
e) El referéndum en un bosquejo de ley por iniciativa de la décima
parte del electorado (Art. 73.3);
f) El referéndum respecto al presupuesto y los impuestos por propues-
ta del presidente (Art. 73.5);
g) El referéndum propuesto por el presidente en ausencia de un acuer-
do de una ley entre el Reichstag y el Reichsrat (Art. 74.3);
h) El referéndum para hacer inefectiva una decisión del Reichstag
(Art. 75);

Regulación detallada respecto al referéndum y las iniciativas será preescrita por una ley
nacional.
Artículo 74 — Leyes promulgadas por el Reichstag deberán ser sujetas de veto por el
Reichsrat. El veto debe ser comunicado al Ministerio Nacional dentro de las dos semanas después
de la votación final en el Reichstag, y dentro de las dos semanas adicionales deberá ser respaldada
por razones.
En caso de que el veto de ley deba ser presentado por el Reichstag para reconsideración. Si
ningún acuerdo respecto al asunto es alcanzado dentro del Reichstag y el Reichsrat, el Presidente
del Reich deberá dentro de tres meses someter el asunto a referéndum. Si el Presidente falla en
ejercer este derecho, la ley deberá ser considerada sin efecto. Si el Reichstag supera el veto del
Reichsrat por dos tercios de la mayoría de votos, el Presidente deberá dentro de tres meses
publicar la ley en la forma adoptada por el Reichstag o deberá ordenar un referéndum.
Artículo 75 — La resolución del Reichstag no deberá ser anulada a menos que una mayoría de
los votantes calificados participen en la elección. Artículo 76 — La Constitución deberá ser
enmendada por acción legislativa. Sin embargo, las resoluciones del Reichstag por enmienda de la
Constitución son válidas sólo si dos tercios de los miembros legales están presentes y si dos tercios
de aquellos presentes dan su consentimiento. Además, las resoluciones del Reichsrat para enmienda
de la constitución requieren dos tercios de la mayoría de todos los votos convocados. Si por petición
popular una enmienda constitucional es sometida a referéndum, debe ser aprobada por una
mayoría de los votos calificados.
Si el Reichstag adopta una enmienda constitucional sobre el veto del Reichsrat, el Presidente
del Reich no deberá publicar esta ley si el Reichsrat dentro de dos semanas demanda un
referéndum.

85
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

i) El referéndum en una enmienda constitucional (Art. 76).

Un rica variedad de referéndums y otras formas de democracia direc-
ta serían vistas como una de las más distintivas características de la
Constitución de Weimar, siguiendo la tradición ya largamente estableci-
da en Alemania a nivel local y entonces reafirmada y considerada duran-
te la revolución de 1848/9.179 En 1919 el Ministro de Interior Eduard
David señaló que con esta nueva Constitución Alemania era la Democra-
cia más democrática en el mundo.180
Se pensaba que la decisión a favor de la democracia directa había sido
dictada con base en necesidades más teóricas que prácticas, como un
mecanismo correctivo del sistema parlamentario.181 El control sobre el
parlamento, para prevenir medidas legislativas impopulares, ha sido
mencionado por Jellinek, quién colocó a la institución de la democracia
directa entre los instrumentos que permitirían una gradual democratiza-
ción de la sociedad fuera de las salas del Parlamento, junto con la prensa,
partidos políticos y las asociaciones.182 Sin embargo, como Carl Schmitt
críticamente observó, las modificaciones regularmente resultan en
“colisiones”.183 Retrasos al implementar esas leyes —la ley de referén-
dum de 1921—184 y el pobre uso del mismo en los subsecuentes años
debe ser visto en relación con la dificultad de compromiso respecto a la
democracia directa entre los seis partidos políticos en la Asamblea de
Weimar de 1919.185

179 
Véase, A. De Petris, Gli istituti di democrazia diretta nell’esperienza costituzionale tedes-
ca, Padua, CEDAM, 2012, pp. 1 ff. Véase también, J. Sohnle, La tradition allemande des modi-
fications territoriales: Voter avec les pieds, en M. Ortolani & B. Berthier (eds.), Consentement
des populations, supra nota 168, pp. 105 ff.; A. Weber, République Fédérale d’Allemagne, en F.
Delpérée (ed.), Référendums, CRISP, Bruxelles, 1985, p. 329.
180 
H.A. Winkler, La Repubblica di Weimar, supra nota 175, p.112.
181 
R. Schiffers, Schlechte Weimarer Erfahrungen?, en H.K. Heußner & O. Jung, Mehr dire-
kte Demokratie wagen. 2. völlig überarbeitete Auflage, München, 2009, pp. 52 ff.
182 
G. Jellinek, Verfassungsänderung und Verfassungswandlung, supra nota 13, pp. 71 ff.
183 
C. Schmitt, Volksentscheid und Volksbegehren, supra nota 10, p. 51.
184 
La ley del 27 de junio de 1921 respecto al referéndum está disponible en: <http://www.
documentarchiv.de/wr/1921/volksentscheid_ges.html>.
185 
Véase, C. Mortati, La Costituzione di Weimar, supra nota 175, pp. 35 ff; C. Pestalozza,
Der Popularvorbehalt. Direkte Demokratie in Deutschland (lectural enviada al Berliner Juristis-
chen Gesellschaft el 21 de enero de 1981), Walter de Gruyter, Berlin-New York, 1981, pp. 29 ff;
O. Jung, Direkte Demokratie: Forschungsstand und –aufgaben, in Zeitschrift für Parlamentsfra-
gen 1990 nota 3, pp. 495 ff; E.G. Mahrenholz, Referendum e democrazia, en M. Luciani & M.
Volpi (eds.), Referendum, supra nota 55, pp. 22 ff.; H.A. Winkler, La Repubblica di Weimar,
supra nota 175, p. 112; R. Sturm, La Germania ha bisogno del referendum?, en M. Caciagli &
P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referendum, supra n. 9, 207 ss.; M. Suksi, Bringing in the People,

86
 la evolución histórica de la democracia directa

Unas pocas iniciativas fueron presentadas, con poco éxito, por parti-
dos que buscaban tomar ventaja del descontento popular para oponerlo
a la mayoría partidaria. En 1926, los partidos de la izquierda remitieron
a los votantes un proyecto de ley para la expropiación de la propiedad y
residencias del Príncipe (“Fürstenenteignung”) de acuerdo al artículo
73(3). 14.5 millones de votantes votaron a favor de la ley y sólo 590,000
en contra. El referéndum falló, sin embargo, porque sólo 39.3 por ciento
de los votantes facultados para votar participaron, pero 50 por ciento de
la participación era requerida. El quórum no fue ni siquiera alcanzado
en 1929 para una ley en contra de la esclavitud del pueblo Alemán (“Ge-
setz gegen die Versklarungsdes Deutschen Volkes”, la así llamada ley de
la libertad —la “Freheitsgesetz”), propuesta por los partidos del ala
derecha, en particular por Hitler y Hindenburg,186 para abolir el “Plan
Young” de 1929 respecto a las reparaciones de guerra, adoptada por las
Fuerzas Aliadas en implementación de los Tratados de Versalles. Una
vez más, una mayoría abrumadora estaba a favor, pero solamente 14.9
por ciento de los votantes facultados para votar participó. Las propues-
tas de medidas en oposición a un proyecto propuesto un año anterior
para la construcción de un nuevo navío armado no fueron capaces de
alcanzar las firmas de una décima parte del electorado como lo requiere
el artículo 73(3).
La Constitución de Austria de 1920 incluyó disposiciones para refe-
réndums compulsorios y opcionales. Conforme al artículo 44, la revisión
total de la Constitución debe ser remitida a la aprobación de la nación
entera; revisiones parciales pueden ser sometidas a referéndum por peti-
ción de un tercio de los miembros del Consejo Nacional o el Consejo
Federal. De acuerdo al artículo 43, aun más, la mayoría del Consejo Fe-
deral puede requerir una ley al electorado antes de su promulgación.
Doscientos mil votantes podían también ejercer el poder de iniciativa
legislativa.

supra nota 20, pp. 95 ff.; C. Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, Tübingen, Mohr Siebeck,
1997, 94 ff., ( quien observa que en realidad el plebiscito es una mera arma cortante, “einstumpfe
Waffe”); R. Schiffers, Schlechte Weimarer Erfahrungen?, supra nota 180, pp. 53 ff; F. Palermo,
Il referendum nelle esperienze costituzionali di Germania e Austria: tra scarsa vocazione e am-
pia prassi sub-statale, 7 Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, 1304, en nota; G. Corni, Il
nazionalsocialismo: una dittatura plebiscitaria?, en E. Fimiani (ed.), Vox populi, supra nota 165,
pp. 181 ff.
186 
G. Corni, Il nazionalsocialismo, supra nota 184, p. 194.

87
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Checoslovaquia se volvió independiente del Imperio Austro-Húngaro

después de la guerra. Su Constitución de 1920 estatuía que, si la Asamblea
Nacional no aprobaba un ley propuesta por el gobierno, el gobierno po-
día someter la ley al electorado en referéndum.
Un amplío grado de democracia directa fue otorgado a la población de
Estonia por su Constitución de 1920, por ambos referéndum e iniciativa.
La Constitución de Letonia de 1922 incluyó el poder del presidente de
proponer la disolución de parlamento. Tal propuesta, sin embargo, tenía
que ser votada en un referéndum. Si la mayoría de los votantes votaban
por la disolución, el Parlamento tenía que ser disuelto, pero si la mayoría
votaba en contra de la disolución, el presidente era obligado a resignar
(artículos 48 y 50). En adición, una décima parte del electorado tenía el
derecho de someter a un proyecto ordinario o una propuesta para una
enmienda constitucional. Si el Parlamento no aprobaba la medida some-
tida o la aprobaba con modificaciones substanciales, el proyecto o pro-
puesta de enmienda era entonces sometida a referéndum. Una propuesta
para revisión constitucional que era sometida a referéndum era adoptada
si era aprobada por la mayoría de los votantes facultados para votar (ar-
tículos 78-80).
La Constitución de Lituania proveía varias formas de consulta popu-
lar: para cambios territoriales (artículo 4), para enmiendas constituciona-
les por petición del presidente de la república o cincuenta mil electores
(artículo 104), para leyes adoptadas o rechazadas por el Parlamento a
petición del gobierno o de cincuenta mil votantes (artículo 105), y para
la ratificación de la Constitución dentro de un periodo de diez años (artí-
culo 107).
La democracia directa era una de las ideas fundamentales subyacentes
en la Constitución del nuevo Estado de Irlanda. Era una expresión de la
soberanía popular, y marcaba la diferencia de Irlanda con el sistema par-
lamentaria británico.187 El artículo 14 proclamaba el derecho de todos los
ciudadanos sin distinción de sexo a votar para el Parlamento y de parti-
cipar en el referéndum y la iniciativa popular. Más específicamente, de

187 
Cfr. M. Gallagher, Referendum e democrazia nella Repubblica d’Irlanda, en M. Caciagli
& P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referendum, supra nota 9, p. 180; V. Bogdanor, Western Euro-
pe, en D. Butler & A. Ranney (eds.), Referendums around the world, supra nota 9, p. 78, L.
Volpe, L’“Esmeralda virtuosa”: la democrazia diretta in terra gaelica, 7 Diritto Pubblico Com-
parato ed Europeo 1386 (2005).

88
 la evolución histórica de la democracia directa

acuerdo al artículo 47, cualquier ley podía ser suspendida por 90 días a
petición de dos quintos de los miembros de la cámara baja o la mayoría
de los miembros del Senado; a petición de tres quintos de los miembros
del Senado o una veinteava parte de los ciudadanos facultados para votar
una ley propuesta, sería sometida a referéndum, y podía ser aprobada por
la mayoría de los votantes. Este procedimiento no estaba permitido para
leyes financieras, leyes consideradas necesarias y la urgente protección
de la paz, seguridad o salud pública. Conforme al artículo 50, las pro-
puestas de enmienda constitucional eran sujetas a referéndum, el cual
debía ser aprobado por la mayoría de los ciudadanos facultados para
votar o por dos terceras partes de los votos logrados. El artículo 48 go-
bernaba los procedimientos de la iniciativa ordinaria y leyes constitucio-
nales por cincuenta mil votantes. Esta provisiones constitucionales, sin
embargo, muy ricas en contenido, permanecían inutilizadas.188
En Grecia, después de los referéndum-plebiscitos de 1862 para la
elección del rey al final del periodo Otomano y en 1920 para el regreso
del Rey Constantino, la Asamblea Constituyente establecida después de
la elección general de 1923 decidió someter a referéndum popular la
transición de la monarquía a república. Cerca del 70 por ciento de los
votantes votó a favor de la república y 30 por ciento a favor de la monar-
quía. Después de dos golpes de Estados y la dictadura del General Pan-
galos, la Constitución de 1927 por primera vez permitió el referéndum al
proveer la posibilidad de un referéndum de las enmiendas constituciona-
les, con excepción de sus principios fundamentales. Después de un pe-
riodo de severa inestabilidad política, sin embargo, en 1935, hubo un
referéndum institucional en el cual 97.88 por ciento de los votantes
aprobaron la restauración la monarquía bajo George II.189

3.1. La Constitución Española de 1931

En España la tradición de la democracia directa en el orden constitu-

cional es débil. A través del siglo diecinueve y mayor parte del siglo

188 
Cfr., M. Gallagher, Referendum e democrazia, supra nota 186, p. 181; L. Volpe,
L’”Esmeralda virtuosa”, supra nota 186, 1383 y 1387.
189 
Cfr., V. Perifanaki Rotolo, Fra autoritarismo e democrazia: la difficile istituzionalizzazio-
ne del referendum in Grecia, in M. Caciagli & P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referendum, supra
nota 9, pp. 231 ff.; C. Kyrkos & G. Makropoulou, Referendum: A challenge for democratic
self-determination, disponible en: www.jus.uio.no/.../w16- kyrkos-makropoulou.pdf, pp. 1 ff.

89
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

veinte, las Constituciones Españolas no hicieron mención, casi sin nin-

guna excepción, de las modalidades de democracia directa, tales como el
referéndum y el plebiscito. En el contexto de los conflictos políticos y
sociales que encaminaron al advenimiento y triunfo de la modernidad, la
democracia representativa era en sí revolucionaria y por un largo tiempo
era la única alternativa para las hereditarias y conservadoras institucio-
nes del Antiguo Régimen. Fue solamente a finales del siglo diecinueve,
que en un contexto marcado por el crecimiento de la crisis de las institu-
ciones representativas vinculado al incremento de la corrupción y el de-
cline de la democracia real, fue que aparecieron estudios doctrinales,
comenzando desde una evaluación crítica de las instituciones existentes,
que buscaron hacer a la gente consciente de la existencia del referéndum.
El 9 de noviembre de 1895, Segismundo Moret, el futuro primer mi-
nistro, dirigió un llamado en el Ateneo de Madrid, un templo del libera-
lismo en aquella ciudad, en el cual, por primera vez, explicó la importan-
cia del referéndum y, en esencia, habló ampliamente respecto a éste. Tal
vez fue coincidencia, pero dos años más tarde la ley positiva española
tomó en cuenta el referéndum por primera vez, cuando, el 25 de noviem-
bre de 1897, un decreto real de la regente María Cristina considero nece-
sario —para asumir ciertas obligaciones financieras con Cuba y Puerto
Rico, dos colonias perdidas el año anterior— el llevar a cabo un referén-
dum. En ese mismo año Ángel Ganivel, el gran “regenerador”, refirió el
referéndum como “in vogue”. Desde entonces el referéndum fue siempre
asociado con el renovamiento de la vida pública en escritos sobre el mis-
mo, por ejemplo, el libro de Julián de Reparez titulado El Referéndum,
en las prácticas administrativas, que fueron tomadas en consideración en
el proyecto de la Ley Municipal de 1924 por Calvo Sotelo durante la
dictadura de Primo de Rivera, pero quien dio la verdadera inspiración,
fue la idea de renacimiento que Antonio Maura enunció veinte años an-
tes, del cual la meta final era la “erradicación del caciquismo”.
El término de “referéndum” fue admitido en el diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española en 1927, el cual los define como “la
consultación al pueblo respecto a temas de interés común”, y, basado en
esta simple conceptualización, fue incluido —al igual que otros mecanis-
mos de democracia directa— en la Constitución de 1931 de la Segunda
República. La Constitución Republicana Española —influenciada en
esto y otras cosas por la Constitución de Weimar— incluyó tres tipos
diferentes de democracia directa: la iniciativa popular legislativa para

90
 la evolución histórica de la democracia directa

llevar a cabo referéndums para promulgar leyes (Artículo 66), la inicia-

tiva popular para celebrar referéndums para la abrogación de una ley
(artículo 66), y el plebiscito para aprobar estatus autonómicos (artículo
12(b)). Los dos primeros mecanismo existieron sólo en papel, se suponía
que iban a ser implementados por una ley especial que nunca fue pro-
mulgada. Por lo tanto, sólo el plebiscito encontró una aplicación en la
práctica. Los plebiscitos fueron llevados frecuentemente durante un pe-
riodo de cinco años para la aprobación de los estatus de tres regiones
autonómicas: Cataluña, el país Vasco y Galicia. Solamente en las dos
primeras regiones entraron en vigor, lo cual ocurrió antes o al mismo
tiempo con el inicio de la Guerra Civil (1936-1939). En términos de la
Constitución Republicana Española de 1931, aunque completamente
democrática, fue fiasco político, que incluso su principal partidario y
promotor, Manuel Azaña, lo admitió en 1940 al gran intelectual Gugliel-
mo Ferrero. Su principal defecto era probablemente su falta de apoyo
popular, lo cual resultó en su frágil base de legitimidad. Usando el térmi-
no de Karl Loewenstein, la Constitución Española de 1931 era una cons-
titución “nominal” en el sentido que comprendía una voluntad democrá-
tica en una sociedad políticamente inmadura en la cual la participación
en el orden legal presupone el conflicto. En la España de 1931-39 no
hubo un quiebre con la legalidad, sino simplemente la legalidad nunca se
volvió la base legitima para la política.
La experiencia republicana española, sin embargo, en adición con ser
un punto de referencia para la ley constitucional europea en los años de
la dictadura, se volvió un punto moral de referencia para la oposición
democrática. A través del entero régimen Franquista, los demócratas es-
pañoles continuaron considerando el texto de 1931 el modelo de la de-
mocracia que querían alcanzar, si los plebiscitos durante esos años fueran
reconocidos como válidos por la Constitución democrática de 1978. Pero
eso es parte de otra historia.190

190 
Los principales tratados españoles respecto a esta temática son todos relativamente re-
ciente, todos ellos dentro de los últimos cuarenta años. El primer estudio de este tema fue hecho
por J. Santamaría Osorio, Participación política y democracia directa, en Estudios Homenaje al
profesor Carlos Ollero, Guadalajara, 1972, el cual en gran parte recapitula su tesis doctoral escri-
ta en Estados Unidos. Otra tesis subsecuente apareció, escrita en España, por L. Aguiar de Luque,
Democracia Directa y Estado Constitucional, Madrid, 1977. Para el periodo siguiente a la entra-
da en vigor de la Constitución, los trabajos siguientes merecen una especial atención: P. Cruz
Villalon, El referéndum consultivo como modelo de razionalización constitucional, in REP, 13,
1980; y J. Oliver Araujo, El referéndum en el sistema constitucional español, 29, 1989. Para más
recientes tratados, véase el excelente trabajo sobre el referéndum de A. Cuenca Miranda en su

91
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

 
4. PLEBISCITOS Y DEMOCRACIA DIRECTA EN LOS
REGÍMENES AUTORITARIOS

4.1. La democracia directa durante el Nazismo y fascismo

Unos años después de la entrada en vigor de la Constitución de Wei-

mar y después de su temprana aplicación, Carl Schmitt criticó severa-
mente el referéndum y las provisiones constitucionales relativas al mis-
mo. De acuerdo a Schmitt, el problema principal con la democracia
directa es que le gente es llamada para decir “sí” o “no”. Con la boleta
secreta el individuo tiene que hacer un juicio técnico respecto a un asun-
to, pero esto no significa que cada ciudadano es un hombre de Estado y
conocedor de todas las cosas. De hecho, él está realmente diciendo sí o
no al partido o líder político que propone y formula la cuestión. Las
personas no son invitadas a deliberar sino a “aclamar”. Esto es más evi-
dente en el caso del proyecto de ley propuesto por una décima parte de
los votantes de acuerdo al artículo 73(3) de la Constitución de Weimar,
el cual fue la provisión empleada para las iniciativas populares durante el
periodo de la Constitución de Weimar. Esta es la disposición en la que
Schmitt se concentra principalmente. De acuerdo a Schmitt no hay
realmente una décima parte de los votantes que realmente proponga la
ley, sino, una o más personas, que inducen a la otros a decir sí o no.191
Schmitt observa que incluso un monarca absoluto necesita de ser res-
paldado por las muchedumbres que lo aclaman: no ha habido ningún
Estado sin pueblo y no hay pueblo sin aclamación (Kein Staat ohen Volk,
kein Volk ohne Akklamationen).192
Esto parecería explicar las tendencias plebiscitarias de todos los regí-
menes dictatoriales. Ciertamente, unos años después parece que los Na-
zis confirmaron las observaciones de Schmitt. Hitler uso el plebiscito
para resaltar el apoyo popular en sus confrontaciones, asimismo, para

Comentario a la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y a la Ley Orgánica del
Referéndum, Madrid, 2014.
191 
C. Schmitt, Volksentscheid und Volksbegehren, supra nota 10, pp. 31 ff.
192 
Ibidem, en 34.

92
 la evolución histórica de la democracia directa

“echar en cara al mundo la solidaridad del pueblo Alemán detrás de las

políticas internacionales del Führer“.193
Mientras que en anteriores años los instrumentos de democracia di-
recta, ampliados por la Constitución, habían permanecido en papel y
sólo tuvieron algunas esporádicas e infructuosas aplicaciones. Hitler
comprendió, e hizo a los otros comprender, que las “aclamaciones” po-
pulares eran una confirmación y posterior consolidación de su poder.
Esto estaba ciertamente alejado de las intenciones que habían inspirado
los constituyentes de Weimar, para quienes la democracia directa repre-
sentaba un corolario, control, verificación y posibilidad de contrapeso,
pero no negación de la instituciones representativas.194
Ha sido recalcado, de manera muy certeza, como el uso del plebisci-
to por Hitler fue reduciéndose significativamente con el paso del tiem-
po.195 En julio de 1933, poco después de asumir el poder, Hitler tenía
una ley de referéndums aprobada. El gobierno podía someter una deci-
sión a los votantes, quienes decidirían por mayoría. No hubo ningún
tipo de apertura a la participación.196 En octubre de ese mismo año, los
alemanes fueron convocados a decidir dos cuestiones: una boleta pre-
guntando la aprobación de una única lista de candidatos dirigidos por
Hitler para la elección del nuevo Parlamento; y una segunda boleta
preguntando a los votantes el abandono de la conferencia de desarme y
de renunciar a la Liga de las Naciones. Las boletas fueron parafraseadas
de tal manera que uno sólo podría dar una respuesta positiva; la única
forma de expresar disenso era al no ir a las consultas o al entregar una
boleta en blanco. Los votos “negativos” fueron muy pocos y se concen-
traron en las grandes ciudades.
Un segundo plebiscito fue llevado a cabo en 1934 respecto a la ley
que unificaba los cargos del presidente y de canciller, pero la votación
fue menor respecto de previos plebiscitos. Esto propició que Hitler
evadiera el riesgo de realizar futuros plebiscitos. Solamente hubo dos

193 
L. Rapone, Un plebiscitarismo riluttante. I plebisciti nella cultura politica e nella prassi
del fascismo italiano, en E. Fimiani (ed.), Vox populi?, supra nota 165, p. 175.
194 
Cfr., P. Ridola, La costituzione della Repubblica di Weimar come “esperienza” e come
“paradigma”, in Rivista AIC no. 2/2014, p. 13; M. Suksi, Bringing in the People, supra nota 20,
pp. 98 y 102.
195 
G. Corni, Il nazionalsocialismo, supra nota 184, pp. 179 ff., quien analiza los sucesivos
plebiscitos durante el periodo Nazi, el inicial entusiasmo de Hitler por ellos, y su posterior
abandono.
196 
Cfr., M. Suksi, Bringing in the People, supra nota 20, p. 99.

93
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

más plebiscitos, uno para la anexación de Saar197 y otro para la anexa-

ción de Autria.
No hubo ningún problema para la anexación de Saar, lo cual ya había
sido estipulado por la ley de Saar promulgada en 1919. La anexación de
Saar a Alemania tomó lugar en 1935. Francia no tuvo particular interés
en obstruirla, pero el porcentaje de votos a favor de la reunificación con
la Alemania nazi fue mayor de lo esperado, excediendo de un 90 por
ciento. El plebiscito de 1938 respecto a la cuestión de la anexación de
Austria fue sometida junto a una única lista de candidatos electa por
Hitler, pero en una sola boleta. En el caso de Austria, como en el de Saar,
el porcentaje de votos favorables fue extremadamente alto.
Durante el periodo fascista, Italia llevo a cabo dos plebiscitos: en
1929 y en 1934, ambos para la elección de la Cámara de Diputados. Los
votantes les presentada una única lista de 400 nombres, la cual fue esta-
blecida por la ley. Una ley subsecuente, promulgada en Enero de 1939,
abolió las elecciones. La Cámara de Diputados fue transformada en la
Cámara del Fasci y convocada para otros asuntos. Todas las formas de
sufragio típicas del viejo sistema parlamentario fueron eliminadas.198 Las
razones del por qué Mussolini no consideró más recurrir al plebiscito,
contentándose solamente con las dos elecciones por plebiscitos que ha-
bían producido excelentes resultados para él199 y que habían contribuido
grandemente al fortalecimiento del régimen, están vinculadas con la
ideología fascista, como ha sido convincentemente demostrado.200 Los
gremios eran la expresión de la sociedad civil, y los Estados Corporados
habían alcanzado la perfecta unión entre el Estado y la gente, y de este
modo transcendiendo la teoría de la separación de poderes y haciendo
innecesaria cualquier otra forma de elección o plebiscito.

197 
Del mismo véase D. Rauch & O. Vernier, Un consentement orienté et un plébiscite sous
surveillance : le cas de La Sarre en 1935, en M. Ortolani & B. Berthier (eds.), Consentement des
populations, supra nota 168, pp. 451 ff.
198 
L. Rapone, Un plebiscitarismo riluttante, supra nota 192, pp. 145 ff.; E. Fimiani, La le-
gittimazione plebiscitaria nel fascismo e nel nazionalsocialismo. Un’interpretazione comparata,
32 Quaderni storici 94 (1997), pp. 184 y 190 ff.
199 
Los votos favorables fueron 98.3% en 1929 y 99.8% en 1934. Véase L. Rapone, Un
plebiscitarismo riluttante, supra nota 192, p. 145, y E. Fimiani, La legittimazione plebiscitaria,
supra nota 197, p. 185, de acuerdo a quien “los votos del 24 de marzo de 1929 fueron políticamente
decisivos, y sin ninguna duda emblemáticos de la eficacia de la legitimidad popular, de tal manera
para hacer de ese año un parteaguas en la historia del régimen”.
200 
L. Rapone, Un plebiscitarismo riluttante, supra nota 192, pp. 151 ff.

94
 la evolución histórica de la democracia directa

Visto desde otro ángulo, la ideología del Nazismo estaba basada en la

superioridad de la raza Aria y del pueblo alemán, y Hitler era su interpre-
te y vocero. La expresión de la uniformidad y firme voluntad de la gente
a través del plebiscito era una precisa demostración de esto.201 Pero,
como vimos, al confrontarse con resultados menos positivos que los
esperados, Hitler comenzó a recurrir al plebiscitos solamente en situacio-
nes de necesidad, poniendo en su lugar todas las medidas precautorias
para reducir el riesgo.

4.2. La democracia directa durante el periodo Franquista

En cuanto al régimen Franquista (1936-1975), es necesario tomar

como punto de partida la particular circunstancia que, desde una pers-
pectiva europea comparada, fue fundacional para el régimen: la Guerra
Civil. De hecho, en España —a diferencia de los países europeos cerca-
nos—la modernidad burgués no fue un producto de la Revolución Fran-
cesa, pero de un mucho posterior quiebre que ocurrió en el periodo entre
1936 y 1939. En España el ciclo que comenzó en Europa con la Revolu-
ción Francesa y culminó con la modernidad política y las constituciones
democráticas, ocurrió violentamente por revoluciones internas, que fue
primero política (1931) y, después, social (1936). Estos sucesos en turno
desencadenaron una contrarrevolución, dirigida por el militar Francisco
Franco, Comandante en Jefe del ejército forjado en una guerra colonial
en África. Franco tomó la ventaja de la guerra civil para construir un
sistema político basado en el modelo Hobbesiano: la total destrucción y
conquista por la espada. El nuevo Estado, sin precedente, fue construido
de las humeantes ruinas del pasado y forjado solamente por el poder de
la espada. Franco representaba para España lo que el Leviatán era para el
Estado Hobbesiano: poder absoluto, sin condiciones, con solamente la
vida como intercambio.
Este fue el modelo político que gobernó la vida del régimen de Fran-
co, cuyos poderes estaban enumerado en las “Leyes de Prerrogativa de
1942”, las cuales reconocían su autoridad para imponer leyes con base
en su simple voluntad. No era por lo tanto, una dictadura militar en el
sentido tradicional del término. No era un régimen totalitario como los

201 
L. Rapone, Un plebiscitarismo riluttante, supra nota 192, pp. 173 ff.; E. Fimiani, La le-
gittimazione plebiscitaria, supra nota 197, pp. 202 ff.

95
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

de Italia o Alemania, pero un sistema particular basado en el voluntad

exclusiva de un hombre que había conquistado un país pulgada a pulga-
da, salpicando toda la sangre que fuera necesaria para pagar tributo a la
máxima de Clausewitz: “La meta de la guerra es el de destruir, de aniqui-
lar al adversario hasta que despedaces de él hasta el último reducto de
voluntad de recurrir a las armas”. Franco gobernó España con un puño de
acero por periodo vitalicio, y aquellos que vivieron sujetos a su poder no
se atrevieron a ponerlo en cuestión. Incluso la oposición Comunista,
debilitada, acepto la vuelta de la rueda histórica que trajo al Caudillo al
poder, lo cual sirvió para recordar que cualquier desviación de lealtad
incondicional al él podía llevar de nuevo a la guerra.
Sin embargo, Franco no podía hacer todo. Él gobernaba con poder
absoluto, pero era largamente gracias a su extraordinaria astucia al esco-
ger siempre la carta correcta para jugar. Le tomó un largo tiempo a Pé-
tain, Mussolini y a Hitler el comprenderlo. Lo mismo para Eisenhower,
De Gaulle y Nixon, cuando lidiaron con su régimen por razones estraté-
gicas, pero ellos nunca comprendieron su verdadera naturaleza. El Fran-
quismo puede ser entendido como la expresión de la voluntad general,
aunque esto sería totalmente ilógico. Era, por ende, un hecho a ser expli-
cado por las particulares circunstancias que prevalecían en España en ese
momento. Las instituciones no existían y, hasta en el caso de que lo hi-
cieran, estas eran el producto de la condiciones existentes en ese momen-
to, incapaces de sobrevivir a la muerte de su autor, como lo demostraron
los eventos subsecuentes a 1975.
El régimen era, ultimadamente, un ensamblaje arquitectónico único.
España era descrito como el reino sin rey desde 1947 y como Estado
corporado, una absurda mezcla de ideologías que iban desde una demo-
cracia cristiana a un populismo, fascismo, conservadurismo y tradiciona-
lismo. En esta extraña mezcolanza, el plebiscito jugó un rol integral. En
dos momentos claves de su existencia, en 1947 y 1969, el régimen recu-
rrió al plebiscito para asegurar su continuidad política. Primero, al apoyar
la continuación de Franco en oposición a las sugerencias, tentativamente
avanzadas de los victoriosos de la Segunda Guerra Mundial, de restaurar
la monarquía democrática en la persona del hijo del último rey. Segundo,
al reconocer y confirmar la sobrevivencia del régimen del Caudillo post-
mortem en la persona designada por él, el futuro rey Juan Carlos I.

96
 la evolución histórica de la democracia directa

Los dos primeros referéndums fueron claramente llevados a cabo bajo

condiciones no democráticas, como sucede en una dictadura, pero es
igualmente cierto que —a diferencia de lo que sucedió en Portugal en
1957 con la candidatura de Humberto Delgado para la presidencia de la
república— el régimen realmente ganó debido al apoyo de la inmensa
mayoría de la población, la cual vio en el General Franco el garante de la
paz que les permitiría prosperar. La legitimidad vino a través de la actua-
ción de los tecnócratas. Este hecho es importante desde el punto de vista
constitucional por dos razones: 1) Genealógicamente, el sistema consti-
tucional es la descendencia legal —aunque no legítima— del Franquis-
mo, ya que la transición política, a diferencia de las revoluciones moder-
nas, no constituyó un proceso de quiebre con el pasado, como en el caso
portugués, sino como resultado de varias de las asunciones políticas del
Franquismo, comenzando con aquellas concernientes a la cabeza del
Estado, que han continuado perdurando en el régimen democrático; 2)
Las instituciones de democracia directa en la Constitución Española de
1978 son objeto de una particular desconfianza y suspicacia, porque son
vistas como posibles reminiscencias del Franquismo. No es coincidencia
que la transición técnica de la dictadura a la democracia ocurrió en di-
ciembre de 1976, por medio de un referéndum, el cual fue activamente
opuesto por las fuerzas democráticas y que —de acuerdo al viejo estilo
Franquista (fue de hecho el tercer plebiscito del régimen, del cual su
fundador había muerto un año antes—ganó por una mayoría democráti-
cas sin ser completamente democrático (no había partidos políticos li-
bres, libertades civiles o jueces independientes.

97
 CAPÍTULO II
REFERÉNDUM Y DEMOCRACIA DIRECTA
EN EUROPA

 
1. FRANCIA

Como ha sido ya visto, la democracia directa en Francia, aunque

fuertemente apoyada por algunos teóricos y lideres políticos, como
Rousseau, Condorcet y Ledru-Rolin, e intentada periódicamente (la
Constitución de 1793, la acción directa del pueblo en 1830, 1848 y
1871, los plebiscitos de Napoleón Bonaparte y Napoleón III, y la elec-
ción presidencial de 1848) era vista con hostilidad por la mayoría de la
tradición republicana. Ya sea porque daba mucho poder a las masas,
vistas como irracionales e incontrolables, o porque era un instrumento
de autocracia (Bonaparte). La Tercera República (1870-1940) optó por
un gobierno representativo.1 A nivel local, el poder decisional de los
departamentos y comunas (donde la democracia directa pudo haber sido
más fácilmente puesta en práctica) iba en contra del importante valor
republicano de la centralización, el cual era esencial para la unidad e
igualdad nacional.
Después de la Segunda Guerra Mundial, Francia tuvo que reestable-
cer el gobierno. Durante la guerra, Francia fue ocupada por los alema-
nes, quienes instalaron un gobierno autoritario en el país, el régimen de
Vichy. Después de la liberalización en 1944, la cuestión surgió: si era o
no necesario reestablecer la Tercera República. El General Charles De
Gaulle, Jefe de Estado del Gobierno Provisional, decidió someter dos

1 
Véase R. Priouet, La République des députés, París, 1959. El más importante teórico de la
Tercera República, Raymond Carré de Malberg. Cfr. R. Carré de Malberg, Considérations théo-
riques sur la question de la combinación du referéndum avec le parlamentarisme, en Revue du
droit publique, 1931, 225-244.

99
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

preguntas al pueblo. La primera pregunta relativa a si debía mantenerse

o abrogarse la Constitución de 1875, es decir, la Constitución de la Ter-
cera República. La segunda proponía la adopción de una constitución
provisional de tipo parlamentaria, en anticipación de la adopción poste-
rior, también por referéndum, de una Constitución de la Cuarta Repúbli-
ca. Los votantes respondieron con un “Sí” a ambas preguntas. El 21 de
abril de 1944 la franquicia fue extendida a las mujeres por el Comité
Francés de Liberación Nacional, confirmado por la ordenanza del 5 de
octubre del Gobierno Provisional de la República francesa, pero fue so-
lamente efectuado el 29 de abril de 1945 para las elecciones comunales
y en octubre para las elecciones de la Asamblea Constituyente.
Se llevaron a acabo dos referéndums en 1946. En el primero, los vo-
tantes rechazaron una constitución cuyo bosquejo fue fuertemente in-
fluenciado por el Partido Comunitario. En el segundo referéndum los
votantes aprobaron una Constitución más moderada la cual restablecía el
régimen parlamentario.
El General de Gaulle se opuso a las dos constituciones. El presentó
sus ideas en dos importantes discursos,2 los cuales iban a proveer las
bases para la Constitución de 1958, la presente Constitución francesa.
La Cuarta República probó ser incapaz de lidiar efectivamente con los
problemas que afligían a Francia, particularmente la descolonización (
y las guerras resultantes en Indochina y Algeria). La inhabilidad fue
producto en gran parte de un proceso político disfuncional y la falta de
un poder ejecutivo fuerte. La crisis alcanzó su culminación en 1958.
Cómo última opción, el Parlamento pidió al General Charles De Gaulle
asumir el liderazgo del gobierno y autorizar a dicho gobierno el bosque-
jo de una nueva Constitución. El gobierno de Charles de Gaulle, bajo la
dirección de Michel Debré, quien se convertiría en el primer ministro de
la Quinta República, bosquejó una constitución que fue aprobada por
una abrumadora mayoría de los votantes en el referéndum de septiem-
bre de 1958 (con una participación de 85%; 79% de lo votantes votó por
el “Sí”).

2 
El discurso en Bayeux, 16 de junio de 1946, en Philippe de Gaulle (ed.), Charles De Gau-
lle: L´espirit de la Vº République: Mémoires d´espoir, París, 1970, 309-314; Discurso en Épinal,
29 de septiembre, 1946, ibídem., 317-323.

100
 referéndum y democracia directa en europa

El poder de iniciativa
1.1. 

El poder de iniciativa es sin lugar a dudas el más importante poder

para la democracia directa en los ámbitos legislativo y constituyente.
Sin este poder proactivo, es decir el poder de iniciar una ley o una en-
mienda de la constitución y de proponer su texto, la gente se encontraría,
en la mayoría de los casos, dentro de los instrumentos en el juego polí-
tico de aquellos que detentan estos poderes, a ser llamados solamente
para responder a las propuestas realizadas por otros, cuando estos con-
sideren que sería políticamente expedito el buscar la aprobación (o
desaprobación) del pueblo. En Francia, con solamente unas menores
excepciones, el poder de iniciativa en ambos niveles, nacional y local,
pertenece exclusivamente a oficiales electos (oficiales ejecutivos y ofi-
ciales deliberativos).
La Constitución original de 1958 no incluía ninguna provisión res-
pecto a la iniciativa popular. Solamente el presidente tenía la autoridad
de someter una cuestión a referéndum del pueblo (aunque cuando se
trataba de una cuestión relativa a una enmienda constitucional, el con-
sentimiento del Parlamento era requerido). En el 2008, la Constitución
fue enmendada para permitir a una minoría parlamentaria (20%) apoya-
da por un 10% de los votantes registrados a iniciar un referéndum. El
Reporte Balladur, el cual proveyó las bases para las enmiendas consti-
tucionales de 2008, recomendó que la constitución fuera modificada
para aumentar la participación de la gente en el proceso legislativo al
permitir un referéndum por iniciativa de una minoría parlamentaria y de
los votantes. El Reporte sugería que el Parlamento estuviera envuelto en
el proceso de iniciativa para evitar “un excesivo ensanchamiento del
terreno de la democracia directa”.3 El acta de enmienda constitucional
introducida por el gobierno, sin embargo, no incluyó esta propuesta
para la enmienda del Artículo 11. Esa provisión fue agregada por el
Parlamento después de su introducción por el grupo Socialista durante
el debate parlamentario.
A nivel local, la enmiendas constitucionales de 2003 y 2008 dieron a
la gente tres posibilidades de participación en las decisiones políticas de
las unidades territoriales: los derechos de petición, consultación y de

3 
Comité de réflexion et de proposition sur la modernasitation et le rééquilibrigae des insti-
tutions de la Vº République preside par Édouard Balladur, Une Vº République plus démocrati-
que, París, 2008, 147.

101
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

referéndum (Consideraremos los primeros dos aquí y el referéndum lo-

cal en la sección 1.4 abajo). El derecho de petición, reconocido por el
artículo 72-1 (1), dispone que “…los votantes en cada comunidad te-
rritorial pueden usar su derecho de petición para pedir que una cuestión
dentro de los poderes de la comunidad pueda ser incorporada en la
agenda de su Asamblea Deliberativa…”. Como estaba originalmente
propuesto, este artículo debió haber tenido la palabra “requerir” en la
inclusión de un tema en la agenda, pero “ una mayoría de senadores,
quienes estaban más preocupados acerca de la prerogativa de los oficia-
les electores que de los derechos de los ciudadanos, sustituyeron la pala-
bra “requerir” con la palabra “pedir”.4 Más aun, el derecho de petición
aplica solamente en las “unidades territoriales” y no a sus autoridades
públicas o a las unidades intercomunales, las cuales ejercen poderes muy
importante. Este derecho, entonces, es “más ilusorio que real”.5
Para resumir la situación de la disponibilidad de la iniciativa de los
ciudadanos en el tiempo actual, ni la Constitución o algunas de las leyes
proveen algún derecho para una iniciativa popular pura (es decir, un re-
feréndum iniciado por la gente sin la participación de los oficiales elec-
tos). Las más cercanas aproximaciones al poder de iniciativa popular son
el referéndum nacional por iniciativa del 20% de los miembros del Par-
lamento y un 10% de los votantes registrados (Art. 11(3)) y el referéndum
local autorizado por la asamblea deliberativa de una unidad territorial
después de que los votantes de la unidad hayan presentado una petición
para ser incluida en la agenda de la asamblea (Art. 72-1(1)).
El artículo 72-1 regula la “consulta” de los votantes en las unidades
territoriales “dentro las condiciones determinadas por el estatuto”. De
acuerdo a la ley aplicable: “En una comuna, una quinta parte de los vo-
tantes registrados y, en otras unidades territoriales, una décima parte de
los votantes, pueden requerir la organización de una consultación respec-
to a cualquier cuestión dentro de la competencia de los poderes de deci-
sión de su asamblea deliberativa sea incorporada en la agenda de dicha
asamblea”.6 La consulta no es una iniciativa; es meramente consultativa;
no es legalmente vinculante. “Después…de la consulta, la autoridad
competente de la comunidad territorial tomará su propia decisión en el

4 
Ibídem.
5 
Ibídem.
6 
Code général des collectivités territoriales, Art. L1112-16.

102
 referéndum y democracia directa en europa

asunto sometido a su cuestión”.7 Más aun, el rango de la consulta es ex-

tremadamente limitado: no se considerará materia de interés de la comu-
nidad si la cuestión no entra dentro de las competencias de decisión (tales
como la propuesta de ruta de una autopista o un línea ferroviaria, las
cuales entran dentro de la competencia del gobierno central).8

1.2. El referéndum nacional en la Constitución de 1958

1.2.1. 
El referéndum legislativo. No obstante la tradicional hostilidad
republicana hacia la democracia directa, la Constitución de 1958
autoriza al Presidente a llevar a cabo un referéndum si ciertas
condiciones enumeradas son satisfechas. El procedimiento para la
enmienda de la Constitución en si misma incluye la posibilidad de
un referéndum. Enmiendas a la Constitución en 1995 y en 2006
extendieron el campo de aplicación del proceso de referéndum y
otras enmiendas han autorizado referéndum a nivel subnacional

Al proveer directrices para el primer bosquejo de la Constitución de

1958, el General De Gaulle estaba particularmente preocupado en esta-
blecer un contrapeso al poder del Parlamento, de tal manera que el interés
nacional no sería sacrificado en la competición de los intereses especia-
les representados por los partidos políticos. En su opinión, esto requería
una autoridad fuerte del ejecutivo, la cual sería puesta por encima de las
maquinaciones de los partidos. Dada la tradición republicana francesa,
más específicamente la autorización dada a su gobierno por parte del
Parlamento que “el Gobierno debe ser responsable ante Parlamento”,9 el
General De Gaulle quería crear un presidente fuerte y darle los poderes
necesarios para adoptar políticas y tomar las acciones necesarias para
proteger los intereses esenciales de la nación. Para él, un componente
importante de esta estructura era el referéndum.
A nivel nacional, el Artículo 11 de la Constitución es el más importan-
te. El primer párrafo autoriza al presidente de someter a referéndum
cierto tipo de preguntas bajo la propuesta del gobierno o de las asambleas

7 
Ibídem., Art. L1112-20.
8 
Y. Luchaire, op. cit. 1716.
9 
Loi constitutionelle du 3 juin 1958 portant dérogation transitoire aux dispositions de
l´article 90 de la Constitution, J.O.R.F., 4 juin 1958, 5326.

103
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

parlamentarias. Hasta la enmiendas constitucionales de 2008, la compe-

tencia de someter una pregunta a referéndum pertenecía exclusivamente
al presidente. Aunque él solamente podía actuar con base de una pro-
puesta por parte del gobierno o de las asambleas parlamentarias, era suya
la decisión únicamente de someter la pregunta a referéndum. Incluso, en
la situación de que el partido del presidente controlará la cámara baja, la
Asamblea Nacional, y de tal modo el gobierno, el presidente era el ver-
dadero decisor.
“El referéndum representaba, de tal modo, un medio entre otros, dado
al presidente para permitirle el garantizar el funcionamiento apropiado
del gobierno”.10
Las reformas constitucionales de 2008, cuyo propósito era el de refor-
zar los poderes del Parlamento y de ampliar los derechos de los
ciudadanos,11 permitir a una mayoría parlamentaria (una quinta parte de
sus miembros) apoyada por una minoría de los votantes (una décima
parte de los votantes registrados) de iniciar un referéndum. A pesar de
que la enmienda al Artículo 11 en 2008 representó un movimiento hacia
la democracia directa, fue un paso muy pequeño. La gente todavía no
podía iniciar por sí misma un referéndum, , su única función era la de
aprobar (o no) el referéndum propuesto por una minoría parlamentaria.
Un referéndum de acuerdo al Artículo 11 puede solamente ser llevado a
cabo en legislación propuesta, iniciada por el gobierno o por un miembro
del Parlamento. Cuestiones de políticas, con detalles para ser elaborados
después por el Parlamento, eran por lo tanto, no admisibles de referén-
dum. Más aún, el Artículo 11 limitaba el campo del referéndum a ciertas
categorías enumeradas. Las categorías enumeradas en la Constitución
original fueran ampliadas por las enmiendas constitucionales de 1995 y
2008. En la Constitución original, lo referéndums eran limitados a cues-
tiones de organización de las autoridades públicas, o la ratificación de un
tratado en el cual, aunque no contrario a la Constitución, afectaría el

10 
G. Conac & J. Le Gall, Artículo 11, en F. Luchaire, G. Conac & Petrot, La Constitution de
la République fancaise: Analyses et commentaires, 3 ed., París, 2009, 415. Jean-Claude Colliard,
antiguo miembro del Consejo Constitucional ha descrito el sistema de la Vª República como un
“régimen parlamentario con un correcciópn presidencial” (en Jean-Luc Warsmann, Rapport fait
au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration gé-
nérale de la République sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de
la Ve République, Assemblée nationale, no. 892, 15 mai 2008, 41, pdf, <http://www.assemblee-
nationale.fr/13/rapports/r0892.asp)>.
11 
Rapport Balladur, op. cit.

104
 referéndum y democracia directa en europa

funcionamiento de las instituciones. Adiciones posteriores agregaron

“reformas relativas a las políticas económicas y sociales de la Nación, y
a los servicios públicos que concurren en ella”. De acuerdo a dos exper-
tos constitucionales: “Los sectores legislativos excluidos parecían ser la
ley penal, la administración de justicia, cuestiones de soberanía como la
policía, defensa, y asuntos exteriores, “cuestiones sociales”, libertades
republicanas y los principios contenidos en el bloque constitucional. En
el lado positivo, parecer ser que los impuestos, salud, educación, urba-
nismo, y los servicios públicos estaban incluidos… las libertades Civiles
parecen estar excluidas de…el ámbito del referéndum”.12

1.2.2. El referéndum constitucional

La Constitución también dispone el referéndum para enmiendas cons-

titucionales. De acuerdo al Artículo 89: “El Presidente de la República,
bajo la recomendación del Primer Ministro, y miembros del Parlamento
igualmente tendrá el derecho de proponer enmiendas a la Constitución.
Una acta del gobierno o de un solo miembro de enmendar la Constitu-
ción debe ser…aprobada por las dos cámaras en los mismo términos. La
enmienda deberá tener efecto después de la aprobación por referéndum”.
Un referéndum no es necesario, sin embargo, “cuando el Presidente de la
República decide someter al Parlamento reunido en Congreso; el acta de
gobierno para enmendar la Constitución será solamente aprobada si es
pasada por tres quintas partes de la mayoría de votos realizados”.

1.2.3. El referéndum en el ámbito internacional.

En 2005, el Artículo 88-5 fue agregado a la Constitución para requerir

un referéndum respecto a cualquier ley que autorice la ratificación de un
tratado que gire en torno a la adhesión de un Estado a la Unión Europea.
Esta adicción fue claramente política, con la intención de asegurar de
que el pueblo francés tuviera voz en la decisión de admitir a Turquía en
la Unión Europea y por lo tanto de separar esa cuestión de aquella de la
ratificación de Francia por referéndum del tratado que establecía una
Constitución para Europa, la cual iba a tomar lugar aquel año. A pesar

12 
G. Conac & J. Le Gaill, Artículo 11, en F. Luchaire, G. Conac & X. Prétot, La Constitution
de la République Franchise: Analyses et commentaires, 3 ed., París, 2009, 425-426.

105
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

de esta maniobra, el Tratado fue derrotado (un 55% por el “no”). En

2007, el Artículo 88-5 fue enmendado para permitir la ratificación de un
tratado de adhesión a la Unión Europea por acción parlamentaria bajo la
iniciativa del Presidente de la República como alternativa en lugar de
someterlo a referéndum.

1.3. El referéndum nacional en acción

En enero de 1961 y abril de 1962, el General De Gaulle utilizó dos

referéndums para obtener la aprobación de la gente por una política que
el quería llevar a cabo para lidiar con la situación de Algeria. Ambas
votaciones tuvieron el carácter de plebiscitos: a los votantes no les fue-
ron dadas dos alternativas para elegir aquella que prefirieran o solamente
una propuesta con la posibilidad de rechazarla y votar por una alternati-
va en el futuro (como pasó en 1946 con la Constitución de la Cuarta
República), sino solamente de aprobar la política ya decidida sin una
posibilidad real de reemplazarla con otra, que implicaría otro futuro
referéndum.13
Un tercer referéndum tomó lugar en octubre de 1962 respecto a la
enmienda de la Constitución para la elección popular directa del Presi-
dente de la República. La Constitución original disponía que el Presi-
dente de la República sería electo por un colegio electoral compuesto
por alredor de 80,000 miembros (oficiales electos y nacionales). La
enmienda propuesta por el General De Gaulle proponía para la elección
directa del presidente el sufragio universal. El efecto de este cambio en
el método de elección para el presidente incrementaría significati-
vamente su legitimidad y por tanto su poder. Éste sería entonces el
depositario de la soberanía nacional, delegada a éste por la voluntad
popular. De Gaulle invocó el procedimiento del Artículo 11 de la Cons-
titución en su búsqueda por apoyo popular, en lugar del procedimiento
del Artículo 89, el cual es específicamente aplicable para las enmiendas
constitucionales. Al hacer esto, él buscó evadir la intervención del Par-
lamento, como el Artículo 89 requería. El uso del procedimiento del
Artículo 11 era legalmente altamente sospechoso y casi ciertamente

13 
Véase H. Ehrman, Direct Democracy in France, en The American Political Science Re-
view, vol. 57, No. 4, 891-893.

106
 referéndum y democracia directa en europa

inconstitucional.14 En una decisión importante, el Consejo Constitucio-

nal decidió que no tenía la competencia de revisar una ley adoptada por
referéndum. Ya que es un acto del poder constitutivo y “una expresión
directa de la soberanía nacional”.15
El efecto colectivo de estos tres referéndums era el mover el sistema
político francés en la dirección del espectro político bonapartista. Fran-
cia se había convertido en una “monarquía republicana”16 y la Constitu-
ción en “una constitución presidencial”.17 Todo esto cambio sin embar-
go, con el subsecuente referéndum, el cual tomó lugar en 1969, debido
a las acciones del propio Presidente De Gaulle. La propuesta del presi-
dente, nuevamente utilizando el Artículo 11 para enmendar la Constitu-
ción (esta vez para modificar ciertas disposiciones relativas al Senado y
la creación de una nueva unidad del gobierno local, la región) fue derro-
tada. El Presidente De Gaulle consideró el rechazo a su propuesta como
un voto de no confianza a su liderazgo, y renunció inmediatamente de la
presidencia. Esta fue la última vez que un presidente hizo uso del Artí-
culo 11 para enmendar la Constitución y de esta manera evitar la parti-
cipación del Parlamento. Provocó también, gracias a la renuncia del
Presidente De Gaulle, una recalibración de las relaciones entre el presi-
dente y la gente: el presidente era, en realidad, responsable ante el pue-
blo, sin su apoyo, el no poseía más la legitimidad para ejercer el poder.
Tres años después, el sucesor del presidente De Gaulle, Georges
Pompidou, sometió a referéndum popular la cuestión de la ampliación
del mercado común (la admisión de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca).
El presidente Pompidou quería reforzar su posición política, de manera

14 
Las deliberaciones del Consejo Constitucional cuando fue verificado la propuesta de la ley
de referéndum antes de su remisión al pueblo, indicaban que los miembros tenían substanciales
reservaciones respecto al uso del procedimiento del Artículo 11, pero le dieron cabida ante la
situación política del momento. Séance du 2 octobre 1962, Avis sur le referéndum relatif á l´
élection du président de la Republiqué au suffrage universal direct, en B. Mathieu et al., Les
grandes délibérations du Conseil constitutionelle, París, 2009, 99-112.
15 
Decisión del 6 de noviembre de 1962, 62-20 DC, Rec. 27. Véase también, Séance du 6
novembre 1962, Décision No. 62-20 DC, Loi grandes référendaire relative á l´élection du prési-
dente de la République au suffrage universal direct, en B. Mathieu et al., Les grandes délibera-
tions du Conseil constitutionelle, París, 2009, 113-114.
16 
Véase, por ejemplo, C. De Gaulle, Conferencia de Prensa del 31 de enero, 1964, en Les
grands textes de la pratique constitutionnel de la Vº République (D. Maus, ed.), París, 1998,
42-44.
17 
J. Gicquel & J-E- Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques (23 ed.), París,
2009, 494.

107
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

interna y externa, para lidiar con cuestiones concernientes a la membre-

sía de Francia en el Mercado Común y además reestablecer el referén-
dum presidencial, el cual era muy importante para la concepción de go-
bierno degaullista. Aunque los votantes votaron por el “sí” a la pregunta
presentada, la participación fue muy baja y el prestigio del presidente
Pompidou salió disminuido del proceso.
Solamente ha habido otros cuatro referéndums desde 1972,: en 1988
respecto al estatus y evolución de la nueva Caledonia (Acuerdos Matig-
non), en 1992 respecto al Tratado de la Unión Europea (Tratado de
Maastrciht), en el 2000 respecto a la reducción del período presidencial
de siete a cinco años (le quinquenat), y en 2005 respecto a la Constitu-
ción Europea. Los votantes aprobaron los Acuerdos Matignon y el Trata-
do de Maastricht, pero el alto grado de abstencionismo en el primer refe-
réndum y pequeña mayoría (51%) en el segundo tuvieron el efecto de
debilitar políticamente la presidencia de Mitterand.
Los dos referéndums durante el período del presidente Chirac tuvie-
ron los mismos resultados: 70% de abstencionismo por parte de los vo-
tantes en el período presidencial; y la Constitución europea fue derrotada
(55% por el “no”, con una participación de solamente el 30%). Uno
puede decir que después del presidente De Gaulle el referéndum ya no
servía como un instrumento de autoritarismo sino en cambio como un
medio de participación de la gente en las decisiones importantes por ra-
zones políticas.

1.4. El referéndum local

En 1982 Francia se embarcó en un gran esfuerzo de descentralizar la

toma de decisiones y el proceso administrativo. Después de las decisio-
nes del Consejo Constitucional, el cual impidió la devolución del poder
a las subdivisiones políticas (regiones, departamentos y comunas) por-
que aquello violaba el principio constitucional de indivisibilidad de la
República santificado en el Artículo 1, la Constitución fue enmendada en
2003 para eliminar las barreras legales de descentralización. Texto fue
agregado al Artículo 1º, el cual dice ahora, en un relevante parafraseo:
Francia será una indivisible…República…Estará organizada sobre un
base descentralizada”. (La adición de 2003 está en itálicas). El título de
la Constitución que lidia con las unidades territoriales (les collectivités

108
 referéndum y democracia directa en europa

territoriales) fue substancialmente modificado. El Artículo 72 establece

el principio de subsidiariedad (“Las comunidades territoriales podrán
tomar decisiones en cuestiones que surjan bajo los poderes que pueden
ser ejercidos a su nivel”) y acuerdos regulatorios de poder (le pouvoir
réglementaire) a las unidades territoriales dentro del dominio de sus
competencias. Tal vez la parte más significativa de las enmiendas de
descentralización es la abolición del control (tutelle) que el prefecto
(préfet) anteriormente ejercía sobre las decisiones de las autoridades lo-
cales. Renombrado el “representante del Estado” (le représentat de
l´Etat), éste ya no poseía el poder de anular decisiones bajo la base de su
legalidad o su deseablidad desde una perspectiva política. Su función
ahora es de “representar cada uno de los miembros del gobierno, …(y)
de ser responsable de los intereses nacionales, supervisón administrativa
y aplicación de la ley”. (Art. 72(6)) Si éste considera que una acción de
un oficial local o cuerpo deliberativo local no está conforme con la ley o
la Constitución, su sola decisión es de informarlo al tribunal administra-
tivo. Ya no tiene la competencia de anularlo por sí mismo.
Las enmiendas de 2003 iniciaron un nuevo acercamiento no solamente
a la descentralización de las competencias de toma de decisiones y de
limitar el poder de representación del gobierno, pero además de permitir
algún grado de democracia directa a la unidades territoriales subnaciona-
les. La Constitución ahora permite a los votantes en las unidades territo-
riales el ejercer el derecho de petición: “Las condiciones bajo las cuales
los votantes de cada comunidad territorial pueden emplear su derecho de
petición respecto a materias dentro de los poderes comunales para in-
cluirla en la agenda de su Asamblea Deliberativa será determinada por el
estatuto”. (Art. 72-1(1)) Las unidades locales territoriales pueden asimis-
mo llevar a cabo referéndums respecto a cuestiones que se encuentren
dentro de las competencias de su unidad: “En las condiciones determina-
das por un acto institucional, proyectos de decisiones o actos dentro de
las facultades de una comunidad territorial podrán, bajo la iniciativa de
la última, ser sometidos a la decisión de los votantes de dicha comunidad
a través del referéndum”. (Art. 72-1(2)) Hay también provisiones consti-
tucionales que ahora permiten, y en algunos casos requieren, un referén-
dum en cuestiones vinculadas a la modificación de las fronteras de las
unidades territoriales o la creación o modificación de la unidades territo-
riales con un estatus especial (Art. 72-1(3)) y cambios en la organización
de un listado de departamentos y territorios de ultramar (Art. 72-4 (2)).

109
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

1.5. La democracia participativa18 y la democracia de

proximidad19

Las virtudes simbólicas y democráticas de lo “local” han variado de

tiempo a tiempo dentro de la historia francesa: lo local es alguna veces
denunciado como lugar del clientelismo, aristocracia y parroquialismo y
otra veces es alabado como el lugar de ciudadanía, participación, innova-
ción, experimentación, flexibilidad y fundación de legitimidad política.20
Los eventos de mayo de 1968 en Francia colocaron a lo “local” bajo una
luz positiva como el lugar donde “la clase media” podría vindicar sus
prerrogativas en contra de la élite de la clase política.21 Estos factores
dieron cabida a voces a favor de la participación democrática a nivel lo-
cal. Este movimiento ganó fuerza durante los 1980s y 1990s con la legis-
lación de descentralización promulgada en 1982 y sucesivas modifica-
ciones a la Constitución permitieron la devolución de la responsabilidad
decisional a los niveles inferiores del Estado (l´Etat).22 Aun más, el
siempre creciente output de la Unión Europea, el cual fue impactando
económica y socialmente más y más con las reglas y regulaciones pres-
critas por autoridades supranacionales distantes, incrementando el deseo
por más participación política de los ciudadanos a nivel local, más cerca-
no a ellos, donde podrían sentirse con más control de sus vidas diarias.23
En 2002, para responder a los llamados por más participación política
de los ciudadanos a nivel local, el Parlamento promulgó una ley de de-

18 
Respecto a los primeros libros influyentes en cuanto a la idea de democracia participativa,
véase C. Pateman, Participation an Democracy Theoriy, Cambridge, 1970; C.B. Macpherson,
The Life and Times of Liberal Democracy, Oxford, 1977.
19 
Sobre democracia de proximidad, véase M.-H. Bacqué, H. Rey & Yves Sintomer, Gestion
de proximité et démocratie participative, París, 2005. Véase también la excelente colección de
artículos sobre democracia local, La démocratie locale, Représentation, participation et espace
public, París, 1999.
20 
R. Lefebvre, Retour sur les annés 1970. Le parti socialiste, l´autogestion et la démocratie
locale, en M.-H. Bacqué & Y., Sintomer, la démocratie participative: Histoire et génealogie,
París, 2011.65.
21 
Ibídem.
22 
Véase Comité pour la rçefomr des collectivités locales préside par Edouard Balladur, I
lest temps de décider: Rapport au Président de la Republique, París, 2009; Pierre Mauroy, Re-
fonder l´action publique locale: rapport au Premier ministre, París, 2000.
23 
R. Lefebvre, Retour sur les années 1970. Le parti socialiste, l´autogestion et la démocratie
locale, en H.-M. Bacqué & Y Sintomer, La démocratie participative: Histoire et génealogie,
París, 2011, 65.

110
 referéndum y democracia directa en europa

mocracia de proximidad.24 Un examen de esta ley y de su progreso a

través del proceso legislativo revela la actitud actual francesa hacia la
democracia directa a nivel local. La historia comienza con el reporte
Refonder l´action publique (Reconstruyendo la Acción Pública) del año
2000 por el ex-Primer Ministro Pierre Mauroy. En su letra de instruccio-
nes al Sr. Mauroy, primer ministro en ese momento, Lionel Jospin, escri-
bió: “Las autoridades locales se han convertido en actores principales en
la vida económica, social y cultural. Con ellos, la acción pública ha sido
enriquecida y mejorada. Una mayor entrada a oficios electivos locales en
todas las categorías sociales, más participación de los ciudadanos en la
democracia local, y más responsabilidad fiscal de las unidades locales
políticas puede consolidar la democracia en la mente de sus ciudadanos”.25
Reconociendo que la “geografía humana” de Francia ha cambiado “pro-
fundamente” desde la promulgación de la primera ley de descentraliza-
ción en 1982 y que las medidas de descentralización, ya adoptadas, y la
“construcción Europea” han traído a cuestión el modelo actual de des-
centralización (“La democracia local no es siempre vista como suficien-
temente local o suficientemente democrática”), el reporte formuló varias
recomendaciones relevantes para la democracia directa.26 Su principal
recomendación fue la de crear consejos de proximidad en las ciudades de
más de 20,000 habitantes y de alentar su desarrollo en otras ciudades.
Estos consejos serían designados por el consejo municipal; estos provee-
rían una conexión entre la gente del vecindario y las autoridades munici-
pales para permitir a la gente el proporcionar su consejo, para el inter-
cambio de ideas y abrir canales de comunicación con los proveedores de
servicios públicos para responder a los caprichos de la vida cotidiana; y
las autoridades municipales proveerán información y recursos a ellos
para operar efectivamente.

24 
Loi no 2002-276 du 27 février 2002 relative á la democratie de proximité, J.O.R.F./LD
03808. Una ley de 1992 había ya comenzado el proceso de “garantizar la democracia local”. Loi
d´orientation no. 92-125 du février 1992 relative á l´administration territoriales de la Républi-
que, J.O.R.F. (citation) (Art. 10: “Los derechos de los habitantes de la comuna de ser informados
y consultados respecto de las decisiones que les conciernen, inseparable de la libre administra-
ción de las unidades territoriales, es un principio esencial de la democracia local”).
25 
Lionel, Jospin, Lettre de misión, Refonder l´action publique locale, Annexe 1, 141-142.
26 
El reporte también propone muchos cambios para mejorar la democracia representativa.

111
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

El acta presentada al Parlamento por el gobierno fue llamada “Acta de

Democracia de Proximidad”27 y su primer título, el cual establecía la
consejos de proximidad fue “Democracia de Proximidad”. El primer
capítulo del primer título fue “Participación de los Residentes de la Vida
Local”. Durante la primera lectura en la Asamblea Nacional, el primer
título fue cambiado a “Democracia Participativa” y el primer capítulo de
“Participación de los Residentes en la Democracia Local”.28 La razón
para estas enmiendas era el de simbolizar y de acentuar la participación
de los residentes en el manejo de la comunidad así como en el debate
político más generalmente. Como un diputado dijo, es una cuestión de
una “declaración de principio”. Sin embargo, el Senado (el cual repre-
senta los intereses de las comunidades territoriales del país) no accedió;
y los títulos originales fueron restaurados por la comisión mixta.29
El Reporte Mauroy recomendó que los consejos de proximidad fueran
establecidos obligatoriamente en las comunas con 20,000 habitantes o
más. El acta de gobierno requirió el establecimiento obligatorio de los
consejos de proximidad en comunas con 50,000 habitantes o más. Los
diputados de izquierda de la Asamblea Nacional buscaron en vano en-
mendar el acta para requerir el establecimiento de consejos de proximi-
dad en todas las comunas, arguyendo que “el umbral de 50,000 habitantes
para la creación de consejos de proximidad aplicaría solamente a 14
millones de personas y solamente a 112 ciudades”. El texto final, como
emergió de la comisión mixta, requirió la creación de consejos de proxi-
midad en comunas con más de 80,000 habitantes.
La ley que emergió del Parlamento autoriza a los consejos municipa-
les el determinar los límites de los vecindarios, la composición de los
consejos de proximidad, y sus procedimientos. Los consejos pueden ser
consultados por el alcalde y éste puede presentar propuestas a ellos de
cualquier índole relativa al vecindario o la ciudad. El alcalde los puede
involucrar en la formulación, operación y evaluación de acciones que
son del interés para el vecindario y en aquellas acciones tomadas con

27 
Assemblée nationale, Projet de loi relatif á la démocratie de proximité, no. 3089 (29 mai
2001).
28 
Assemblée nationale, Projet de loi adopté par lássamble nationale en prmiére lecture,
texte adopté no. 691 (25 juin 2001).
29 
Rapport fait au nom de la Commission mixte paritaire chargé de proponer un texte sur les
dispositions restant en discusión du projet de loi relatif á la démocratie de proximité, Assemblée
nationale no. 3560, Sénat no. 192 (4 février 2002).

112
 referéndum y democracia directa en europa

base en las políticas de ciudades amplias. (Art. L. 2143-1) Criticas a la

ley argüían que al dar el papel principal al alcalde y a los consejos muni-
cipales, así como de limitar las áreas objetivo dentro de las cuales los
consejos municipales pueden participar en asuntos puramente locales (en
lugar de, por ejemplo, permitir al consejo de expresarse en las políticas
nacionales que podrían haber tenido un impacto significativo en la ciu-
dad), la ley promulgada por el Parlamento indebidamente limita la de-
mocracia participativa a nivel local.
Resumiendo el efecto general de la ley, Antoine Bevort dice: “ el go-
bierno y los miembros del Parlamento prefirieron negar el poder real de
los ciudadanos y su derecho a participar en las decisiones concernientes a
la comunidad y de preservar los privilegios de los oficiales locales elec-
tos.30 Bevort llama a este modelo “de arriba para abajo”,31 el cual ve como
una replica de la estructura del gobierno central (l´Etat o el Estado) a nivel
local: las comunas resemblan “pequeñas monarquías republicanas”.32
¿Qué está ocurriendo en la práctica a nivel local en Francia con res-
pecto a la participación de sus habitantes en la formulación de las políti-
cas y la supervisión de su eficacia?¿Son las preocupaciones expresadas
por Antoine Bevort justificadas o han sido realizados en la práctica los
requisitos para la participación de los ciudadanos en el gobierno local ?
Hay cuatro principales cuestiones que deben ser contestadas: (1) ¿Son
los consejos de proximidad u otros mecanismos de participación de los
residentes realmente representativos de la población local? (2) ¿ Son
realmente éstos independientes de las autoridades políticas locales (al-
caldes y consejos municipales? (3) ¿Pueden discutir y formular reco-
mendaciones respecto a todas las cuestiones concernientes a ellos, inclu-
yendo cuestiones que tienen aspectos comunales, regionales, nacionales
e internacionales? (4) ¿Sus discusiones y recomendaciones tienen un real
impacto en el proceso de toma de decisiones de la comunidad? La evi-
dencia hasta la fecha es mixta; y estudios indican que hay bases sustan-
ciosas para el pesimismo.33 En cualquier caso, es posible que un nuevo
paradigma esté emergiendo. De acuerdo a tres principal estudiosos fran-
ceses de la democracia participativa:

30 
A. Bevort, Pour une démocratie participative, París, 2002, 112.
31 
Ibídem., 115.
32 
Ibídem 120.
33 
Cfr., los artículos en el libro M.-H. Bacqué, Henri Rey & Yves Sintomer, Gestion de
proximité et démocratie participative: Une perspective comparée, París, 2005.

113
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

• Hasta hora, la idea de que los votantes tienen el monopolio en el

interés general y que el sistema político es inmune en contra de las
presiones de los ciudadanos, se están volviendo ampliamente ilegí-
timas, mientras que las raíces de la acción y del modo “participati-
vo” se están poco a poco desarrollando en temas centrales de las
dinámicas de la democracia; al mismo tiempo, la acción pública
está dejando su insolación y está abriendo cada vez más a otros que
oficiales de carrera.34

 
2. ITALIA

2.1. El referéndum en la Asamblea Constitutiva

La Asamblea que estaba encargada de redactar la nueva Constitución
italiana fue electa el 2 de junio de 1946 por un cuerpo electoral llamado a
las urnas después de veinte años de fascismo y por primera vez por sufragio
universal, masculino y femenino. Al mismo tiempo de la elección de los
diputados de la Asamblea Constitutiva, el electorado tenía que elegir, por
referéndum, la forma institucional del Estado. La decisión de colocar al
pueblo a decidir en favor de la monarquía o la república no fue del todo
autoevidente. Inicialmente, el Decreto No. 151 del 25 de junio de 1944,
había encomendado a la Asamblea Constituyente la decisión de la forma
institucional, pero dos años más adelante, con el Decreto No. 98 del 16
de marzo de 1946, un acercamiento contrario prevaleció y la decisión fue
dada al pueblo. Este acercamiento, avocado por De Gasperi y apoyado
por los gobiernos Aliados, fue opuesto por Togliatti y otros políticos,35
e incluso durante el trabajo de la Asamblea constituyente ellos buscaron
oponerse al uso del referéndum de cualquier forma posible.

34 
M.-H. Bacqué, Henri Rey & Yves Sintomer, Conclusion: La démocratie participative,
modéle et enjeux, en ibídem., 305-306.
35 
A. Barbera & A. Morrone, La republica dei referéndum, Il Mlino, Bologna, 2003. Véase
también G. Ambosini, Referendum, Bollati Boringhieri, Torino, 1993, 22, quien contrasta los
partidos de izquierda, que pelearon para que el voto tomará lugar en la Asamblea Constitutyente,
con los grupos cercanos a la Monarquía, que favorecían el referéndum “a lo cual los Demócratas
Cristianos no presentaron ningún obstáculo”. Sobre las razones y consecuencias de esta decisión,
véase T.E. Frosini, Sovranitá popolare e constitucionalismo, Giuffré, Milano, 1997 et seq.

114
 referéndum y democracia directa en europa

La dicotomía entre la democracia directa y la democracia representa-

tiva, por lo mismo, yace en las raíces de la nueva república italiana. El
hecho de que la elección de una forma republicana de gobierno fue he-
cha por los mismos votantes que eligieron la Asamblea Constituyente
hizo esencial para la Constitución el incorporar instrumentos de demo-
cracia directa. La incertidumbre de varios miembros de la Asamblea
Constituyente respecto a estos instrumentos, sin embargo, encaminó a
una ambigua decisión indirecta.36 Durante un largo periodo el cual corre
de la etapa del comité hasta las sesiones plenarias, hubo una fuerte opo-
sición, en parte dentro los partidos mismos,37 entre aquellos que miraban
a favor de la introducción de formas de democracia directa que permiti-
rían la supervisión del pueblo, como último depositario de la soberanía
después de todo, de las asambleas representativas, y de aquellos que
veían con suspicacia y temor las herramientas de democracia directa
que podrían poner en cuestión el poder de decisión de las instituciones
representativas.
En la Asamblea Constituyente, la cuestión del referéndum fue consi-
derada por primera vez el 3 de septiembre de 1946, en el segundo subco-
mité por el relator Constatino Mortati en la función de la legislatura.38
Lidiando con el “papel dado a la gente como un órgano de poder legisla-
tivo”, Mortati al principio abordo el problema al comparar las soluciones
propuestas con aquellas adoptadas en un número de otros países. El ob-
servó al inicio que la participación política de la gente a través del refe-
réndum es un requisito que se manifiesta así mismo más intensamente en
aquellas jurisdicciones con mayor rigidez, tales como Suiza o los Estados
Unidos, donde el plazo constitucional de los órganos tiene un tiempo
determinado, comparado con los sistemas parlamentarios donde los me-

36 
De acuerdo a A. Chimenti, Storia dei referendum: dal divorzio alla reforma elettorale,
1974-1992, 2da ed., Laterza, Roma-Bari, 1993, 3 et seq., desde el hecho que la Asamblea Cons-
tituyente nació de una votación conectada al referéndum, hubo un entusiasmo inicial por la de-
mocracia directa, pero pronto los temores por las consecuencias vinieron a predominar. Véase
también G.M. Salerno, Referendum en Enciclopedia del Diritto, giuffré, Milano, 1988, XXXIX,
208, y G. Ambrosini, Referendum, supra n. 1, 37. Respecto al debate de la Asamblea Constiu-
tyente, véase Id., 24 et seq.
37 
Véase S.P., Panunzio, Esperienze e prospettive del referéndum abrogativo, en Attualitá e
attuazione Della Costituzione, Laterza, Roma-Bari, 1979, 66 et seq.; A. Chimenti, Storia dei re-
ferendum, supre n. 2, 6; G. Busia, Il referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un
“cammino carico” di oltre cinquant´anni, en 8(2) Nomos 27 (2003), 27 et seq.
38 
La Costituzione Della Repubblica nei lavoro preparatori dell´Assemblea Costituente, VII,
Camera dei Deputati, Roma, 1971, 907 et seq.

115
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

canismos son más flexibles al permitir el voto de la gente en cualquier

momento durante la disolución del Parlamento. Pero, en los sistema
parlamentarios, de acuerdo a Mortati, la intervención de la gente todavía
puede lograr una función útil de balance, al promover la educación polí-
tica de la gente y al imponer a los partidos políticos a tener más contacto
con la gente en asuntos concretos, y por lo tanto atemperar la omnipoten-
cia de los partidos. Los oponentes al referéndum criticaban que era un
elemento desarmonizador del proceso político. Así, que ¿cuál fue la so-
lución más apropiada? Mortati refirió a las primeras asambleas francesas,
anteriores a la Revolución Francesa, en las cuales la gente participaba,
no para decir “sí” o “no”, pero para tomar parte en el debate. De acuerdo
a este modelo, uno podría imaginar que la gente convocada para decir
“sí” o “no”, ya sea agrupada en apropiados cuerpos colegiados o no,
sería capaz de debatir y de proponer enmiendas antes que el asunto en-
trara a votación. Recordando las prácticas de Norteamérica que permi-
tían a la gente el condicionar su consentimiento respecto la aceptación
de ciertas enmiendas. Ninguna referencia explícita fue hecha por Mor-
tati a la Constitución de Weimar, incluso aún cuando él había concluido
un estudio de la misma, en el cual el notó39 que la implementación de la
democracia directa no podría “ser cargada, aunque esto es valido para
los casos de regimenes puramente representativos, con la introducción
de un elemento que desarmoniza o altera, dentro de las instituciones de
acción constitucional, porque éstas son adecuadas para un orden legal
que da a la gente una función dinámica, en un sentido material, dentro
de la acción del Estado… Es de observarse que cuando hay una división
de la gente en múltiples tendencias, cuando grandes masas de ciudada-
nos permanecen fuera de los partidos políticos, y fallan en fundirse al-
rededor de una opinión común, cuando, en otras palabras, ellos carecen
de los medios apropiados para organizar y expresarse claramente…las
instituciones concernientes estás destinadas a permanecer inutilizadas
en la práctica, como pasó en Weimar”. En este libro, por lo mismo,
Mortati había expresado un juicio positivo de las provisiones de la
Constitución de Weimar respecto al referéndum, arguyendo que el fra-
caso en implementarlas fue a causa de la incertidumbre política y las
circunstancias que existieron en Alemania después de su entrada en vi-
gencia. Proponiendo a la Asamblea Constitutiva un sistema similar,
Mortati evidentemente creía que este fenómeno no ocurriría en la Repú-

39 
C. Mortati, La Costituzione di Weimar, Sansoni, Firenze, 1946, 35 et seq.

116
 referéndum y democracia directa en europa

blica italiana.40 Era probable, sin embargo, que el temor a la referencia

de la experiencia de Weimar pudieran hacer surgir reservaciones a los
miembros de la Asamblea respecto a la propia democracia directa, y
para tomar un acercamiento más directo de proponer distintos tipos de
referéndums, como será visto más tarde.
La falta de una referencia a la Constitución de Weimar, más aún,
parece estar también presente en el artículo de la promulgación de las
leyes propuestas por Mortati dos meses más tarde, el 21 de diciembre de
1946. Al contrario de las disposiciones realizadas por el Comité Coordi-
nador, las enmiendas propuestas por Mortati señalaban que “la promul-
gación será suspendida cuando, dentro del tiempo anteriormente señala-
do, un referéndum popular sobre la ley ha sido iniciado por el Jefe de
Estado o por un porcentaje de votantes referidos en este artículo…”.
Motivando la enmienda, Constatino Mortati destacó, que el reconoci-
miento del poder del Presidente de la República aseguraría una mayor
independencia respecto del Parlamento y de esa manera permitirle ejer-
cer eficientemente su poder.41 Al otorgarle a la iniciativa, no solamente
al pueblo, sino también al Jefe de Estado,, facilitaría “la determinación
de una certera voluntad popular, la cual, dejada por sí sola, tomaría una
menor puntual y decisiva forma y por lo tanto no lograría alcanzar la
meta a la cual el referéndum apunta”.42 Tosato también favoreció esta
solución. Él remarcó la necesidad de evitar una disposición en la cual el
Presidente de la República deba enviar al Parlamento una acta particu-
lar, la cual se encontraría bajo la total merced de dicho cuerpo. Tosato
es una voz aislada. La propuesta que el referéndum pueda ser llevado a
cabo por iniciativa del Jefe de Estado es puesta a votación y no es apro-
bada. Siguiendo la petición de Paolo Rossi, una votación respecto a la
posibilidad de un referéndum por iniciativa popular no fue llevada a
cabo, pero es propuesta en orden de permitir que el asunto del referén-
dum se examinado en su totalidad.

40 
Una propuesta diferente es tomada por S. Basile, Il referendum nell´Italia liberale,Dibattiti
ed esperienze, 17(1) Il pensiero politico (1993) 27, en 56 et seq, de acuerdo a quien “La concreta
experiencia de Weimar, respecto y sobre el modelo textual, fueron de mínima influencia para
Mortari, ni mencionar a otros como Fabbri, quien, en aparente ignorancia de los desastres ya
producidos, propuso la provisión del quórum para los participantes”.
41 
La Costituzione Della Repubblica nei lavori preparatori, supra n. 4, 1631.
42 
Id., 1632.

117
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Aún así, poco después un tema similar fue presentado al subcomité.

La versión del Comité de Coordinación dispuso que, en caso de des-
acuerdo entre las Cámaras del Parlamento, si una rechazaba la propues-
ta de ley de la otra, el Jefe de Estado podría celebrar un referéndum o,
alternativamente, disolver el Parlamento. Dentro de las participaciones
que vale la pena destacar está la del Sr. Bolloni, de acuerdo a quien el
referéndum es un instrumento de iniciativa popular, el cual sería distor-
sionado si pudiera ser convocado por el Jefe de Estado. La votación
respecto a la posibilidad del Jefe de Estado de convocar a un referéndum
nuevamente fallo, con siete votos a favor y trece en contra.43
Resumiendo la discusión general respecto al referéndum, Mortati,
encargado de redactar artículo relevantes, quiso clarificar ciertos aspec-
tos para ser capaz de formular una propuesta conjunta. La idea de un
referéndum consultivo fue descartada, por las consecuencias que traería.
Debido a que la gente es el cuerpo político más calificado en el Estado
democrático, sus decisiones deberían ser vinculantes. En el caso de un
resultado negativo, el referéndum consultivo debería requerir la disolu-
ción del Parlamento, ya que éste no reflejaría la voluntad de la nación.
Dudas fueron también levantadas respecto al referéndum iniciado por el
Parlamento, porque pondría en duda el papel del Parlamento como repre-
sentante del pueblo.44
La propuesta de referéndum presentada por Constatino Mortati al se-
gundo subcomité el 17 de enero de 1947, ampliamente reprodujo las
provisiones de la Constitución de Weimar, aunque Mortati, como se ha
visto, no hizo referencia explicita a ésta. En cambio, el citó, más gene-
ralmente otras experiencias, como la suiza, la norteamericana y la fran-
cesa. El propuso dos iniciativas de referéndums por el Gobierno y dos
para la gente.45 El boceto de Mortati disponía que el gobierno podría
llamar a referéndum para suspender una ley aprobada por el Parlamento
o, en el caso contrario, de promulgar una acta rechazada por el Parlamen-
to. De acuerdo a Mortati esto llevaría a un conflicto entre el Gobierno y
el Parlamento, pero uno que no sería tan serio como para llevar al gobier-
no en crisis y que podría ser resuelto por el voto popular. El poder formal
de convocar a referéndum es conferido al Jefe de Estado por un acto que

43 
Id., 1636.
44 
Id., 1637.
45 
Id., 1641.

118
 referéndum y democracia directa en europa

es contrafirmado por la cabeza del Gobierno. También hay dos provisio-

nes para dos referéndums por iniciativa popular: uno para repeler una ley
que entra en fuerza y otra para introducir enmiendas al acta. El boceto
también proveía que una ley desaprobada por voto popular no puede ser
nuevamente presentada dentro de un periodo de dos años y que la ley del
presupuesto o el voto de la cámara alta para autorizar la ratificación de
un tratado internacional no podían ser objeto de referéndum. El boceto
preveía referéndums regionales para leyes y actos administrativos, lo que
era obligatorio en el caso de asumir servicios públicos, la contratación de
deudas y el desembolso de pagos a ciertas entidades.
Un número de oradores adelantaron algunas preocupaciones, espe-
cialmente en dos puntos: El establecimiento de un quórum para la validez
del referéndum y el papel del Jefe del Estado. Entre los pocos que habla-
ron a favor de permitir un discurso por el Jefe de Estado, es de mencionar
el Sr. Tosato, de acuerdo a quien es importante el garantizar la posibilidad
de también tener opiniones diferentes expresadas en el Parlamento.46
Einaudi destacó que el referéndum debería ser permitido como remedio
del sistema representativo, pero es importante el explorar otros aspectos
relacionados con la formulación de la pregunta. Desde esta perspectiva
Mortati notó que para este propósito el boceto provee una referencia a la
ley, pero también podría indicar dos directivas para la legislatura: una
concerniente a la necesidad de autenticidad de las firmas y la otra a los
procedimientos del referéndum de tal manera que la gente sería capaz de
votar sabiendo respecto a lo que van a votar.47 Yendo más específicamen-
te a la votación de los artículos propuestos por Mortati, el segundo sub-
comité rechazó la posibilidad de que el Presidente de la República some-
tiera a referéndum leyes pasadas por referéndum o actas del Parlamento
en las cuales haya un desacuerdo entre las dos cámaras.48 Encarado con
varias reservaciones y dudas levantadas respecto a varios aspectos de su
propuesta, Mortati consideró necesario el reiterar las razones del referén-
dum.49 La posibilidad de un veto popular sería útil, para el interés general
y el fortalecimiento de la autoridad del Parlamento. El Parlamento puede
también cometer errores y por lo mismo no reflejar exactamente la vo-
luntad del pueblo. Si es aceptado que la soberanía reside en la voluntad

46 
Id., 1648.
47 
Id., 1650.
48 
Id., 1652.
49 
Id., 1662 et seq.

119
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

del pueblo, debemos por eso aceptar el veto del pueblo por referéndum.
Más aún, el referéndum también hace posible el despertar el interés de la
gente en asuntos de importancia para el país, promoviendo una mayor
educación política y el desarrollo de una democracia saludable en Italia.
Después de una larga discusión y varias propuestas, el segundo subcomi-
té aprobó un artículo que dice lo siguiente: “Será llevado a cabo un refe-
réndum respecto a una ley aprobada por el Parlamento, cuando sea pedi-
do por 500,000 votantes o sietes asambleas regionales. El tiempo para la
promulgación será suspendido si, dentro de 15 días desde la publicación
provisional de la ley, 50,000 votantes o tres asambleas regionales toman
la iniciativa de llamar a referéndum, de acuerdo con el primer subpárra-
fo, debe ocurrir dentro de dos meses desde la fecha de publicación. Una
acta que las dos Cámaras, por una mayoría absoluta, han declarado de
tener un carácter urgente no pueden ser sujetas de referéndum”. El si-
guiente párrafo es entonces añadido: “Leyes para la autorización de rati-
ficar un tratado internacional y leyes de presupuesto no pueden ser obje-
to de referéndum”.
Falta el examinar la posibilidad de un referéndum respecto a una
iniciativa popular de un acta, cuando el acta no es considerada dentro
de un periodo de seis meses, o es desechada o sujeta de enmiendas, o la
abrogación de una ley ya en vigor. Mortati agrega que la ley propuesta
de iniciativa popular pueda ser objeto de referéndum directo, sin la
consideración del Parlamento (al invocar, aunque no explícitamente, el
único tipo de referéndum que, como se recordara, fue actualmente lle-
vado a cabo en la República de Weimar). En su votación, sin embargo,
el Segundo Subcomité rechazo esta propuesta y entonces también el
referéndum respecto a la iniciativa popular de un proyecto de ley re-
chazado por el Parlamento. En cambio, adoptó una disposición que
requería referéndum para la abrogación de leyes y decretos legislativos.
También aprobó una disposición de acuerdo a la cual la propuesta ob-
jeto de referéndum es aprobada cuando recibe una mayoría de votos
validos proveyendo que dos quintas partes de los votantes hayan parti-
cipado en la votación.
El texto que disponía el referéndum preventivo-suspensivo y abro-
gatorio fue sometido a sesión plenaria el 29 de enero de 1947. Aquí el
oponente más incondicional del referéndum fue Togliatti, quien lo consi-
deraba antidemocrático, porque permitiría a un partido altamente organi-
zado el suspender el Parlamento y por lo tanto la vida constitucional. A

120
 referéndum y democracia directa en europa

pesar de las objeciones, la sesión plenaria rechazo por lista de los presen-
tes la propuesta, adelantada por Grassi, de eliminar el referéndum pre-
ventivo. Aquellos a favor de eliminarlo fueron Einaudi, Fanfani, Maria
Federici, Moro, Mortati, Perassi y Tosato. Un texto acordado fue adopta-
do, el cual incluía una enmienda propuesta por Perassi, de excluir del
referéndum preventivo las leyes aprobadas por una mayoría de dos ter-
ceras partes de los miembros de cada Cámara.
El debate respecto al referéndum tomo lugar en la Cámara de Diputa-
dos el 16 de octubre de 1947. La primera enmienda fue presentada por
Codaci Pisanelli, quien propuso sustituir el referéndum preventivo con la
posibilidad suspender la ley por parte de la Corte Constitucional. Bozzi,
Cifaldi y Nitti propusieron en cambio el abolir el referéndum preventivo.
La eliminación del primer párrafo, el cual disponía el referéndum
preventivo, fue puesto a votación y aprobado. La eliminación del segun-
do párrafo, del referéndum abrogativo, no fue aprobado por votación de
lista. Hubo 107 votos a favor de la eliminación, incluyendo a Togliatti,
Nenni y Laconi, mientras los 209 que votaron por la retención del refe-
réndum abrogatorio fueron Mortati, Codacci Pisanelli, De Gasperi, Ein-
audi, Gronchi, Moro, Perassi y Ruini. Es interesante observar que la
mayoría de las mujeres votaron en contra del referéndum: diez votaron
por la abolición del referéndum abrogatorio (10 de los 107 que votaron
en contra), mientras que solamente siete votaron porque se mantuviera (7
de 209 que votaron a favor). Un podría pensar que las primeras mujeres
escogidas para formar parte de la asamblea representativa más importan-
te tenderían a poner mayor confianza en las instituciones representativas
que en las formas de democracia directa, de las cuales los resultados to-
davía eran inciertos. Las diputadas del PCI, Ottavia Penna de Uomo
Qualunque, y Lina Merlin del PSI se oponían al referéndum abrogativo;
Bianca Bianchi del PSI y las diputadas del DC estaban a favor.50 Entre
los diputados masculinos, el PCI voto en contra del referéndum abroga-
tivo, los Cristianos demócratas votaron a favor, y los Socialistas, Libera-
les y miembros del Uomo Qualunque estuvieron parcialmente en contra
y parcialmente a favor.
Con respecto al referéndum abrogativo, la mayoría de la Asamblea se
expresó por la abolición del periodo de validez, ya fueran cinco o dos

50 
No estaban presentes en la votación Pollastrini del PCI y Bianchini, Guidi y Nicotra del
DC.

121
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

años, como condición para convocar tal referéndum bajo iniciativa de

500,000 votantes o siete consejos regionales.
El quórum establecido inicialmente, de acuerdo al cual eran necesa-
rias dos quinta partes de los votantes elegibles de participar en el voto,
fue elevado a una mayoría. Las modalidades para llevar a cabo el refe-
réndum iban a ser previstas por la ley.
Más animada y problemática fue la discusión respecto a la definición
de las leyes que deberán ser sujetas al referéndum. Maria Maddalena
Rossi y otras diputadas comunistas propusieron excluir las leyes electo-
rales también. Ruini contraria a esta propuesta, destacó que “si había
algo en lo cual la gente puede expresar su voluntad, es el sistema
electoral”.51 La inclusión de leyes electorales entre aquellas no sujetas al
referéndum fue puesto a votación y adoptado. El referéndum, por lo mis-
mo, no está permitido para leyes fiscales, leyes para la aprobación del
presupuesto, leyes que otorguen amnistía y perdón, leyes electorales y
leyes que autorizan la ratificación de tratados internacionales.52
Como ha sido notado, la referencia a leyes electorales será eliminada
del texto final del artículo 75 de la Constitución promulgada por el Jefe
de Estado el 27 de diciembre de 1947. No hay duda que esta eliminación
es atribuida Ruini, quien se opuso a la enmienda de Maddalena Rossi, a
la cual le fue encomendado, como Directora del Comité Editorial, el
preparar el proyecto final del texto constitucional.53 Paradójicamente,
como se verá, los referéndums sobre leyes electorales serán los más nu-
meroso y entre los más importantes en la historia constitucional de Italia.
Como ha sido ampliamente notado,54 en la Asamblea Constituyente el
debate respecto al Referéndum acabo con un proyecto más limitado del
inicialmente propuesto. Se sentía que el resultado fue “una reserva implí-

51 
La Costituzione Della Repubblica nei lavoro preparatori, supra n. 4, IV, 3324.
52 
Id., 3325.
53 
Sobre este punto, véase C. Salamone, La parola amarrita: sul testo dell´art. 75 della
Costituzione, en Bibliotheca, Bolletino di Notizie e Documentazione Della Camera dei Deputta-
ti, 1990, no. 1, 19 et seq. y A. Chimenti, Storia dei referendum, supra no. 2, 13.
54 
C. Mezzanote & R. Nania, Referendum e forma di gobernó in Italia, en 21(1-2) Democrazia
e diritto 52 (1981); A. Chimenti, Storia dei Referendum, supra no.2, 4 y 18; A. Barbera & A.
Morrone, La repubblica dei referéndum, supra, n. 1, 19; G.M. Salerno, Referendum, supra n. 2,
207 y 208; S.P. Panunzio, Riforme costituzionale e referendum, en M. Luciani & M. Volpi (eds.),
Referendum. Problemi teorici ed esperience costituzionale, Laterza, Roma-Bari, 1992, 77-120,
83; M- Volpi, Referendum nel diritto costituzionale, en Digesto-Discipline Pubblicistische,
UTET, Torino, 1997, XII, 509.

122
 referéndum y democracia directa en europa

cita y a priori con respecto a la decisión hecha acerca del carácter cerra-
do y de este modo posiblemente determinativo” de la forma de gobierno
“bien definido y basado en la relación fiduciaria que debería existir entre
el Gobierno y el Parlamento”, con la supremacía política del último.55
Desde nuestra perspectiva, sin embargo, esa solución “tan mínima” fue
debido a los temores de varios de los miembros de la Asamblea acerca de
las consecuencias del referéndum sobre la vida parlamentaria, como se
ha mencionado anteriormente,56 y de los partidos políticos, pero también
de las varias fuerzas activas en diversos lugares que a largo del camino
han causado que la institución del referéndum, como estaba contenida en
la propuesta original, haya perdido su coherencia y unidad orgánica. El
proyecto inicial de Mortati, con dos referéndums por iniciativa del Go-
bierno y dos por iniciativa popular, tenía su propia lógica y podía por
supuesto ser cambiado y mejorado. Varios diputados, sin embargo, ex-
presaron sus distintas visiones en momentos distintos y en lugares distin-
tos, haciéndolo cada vez más inconsistente y debatible como un todo. En
este contexto, por ejemplo, era entendible que la mayoría de la Asam-
blea rechazara el referéndum preventivo-suspensorio por el electorado o
por los consejos regionales de leyes promulgadas pero todavía no pro-
mulgadas. Inicialmente este referéndum fue propuesto junto con otro
referéndum convocado por el Jefe de Estado bajo iniciativa del Gobierno.
Poniendo a un lado la idea de acudir al Jefe de Estado, la iniciativa popu-
lar y regional se estaba volviendo complicada desde un punto de vista
organizacional: ¿Cuánto tiempo dejar para la propuesta de un referéndum
antes de la promulgación de la ley? ¿Cuántas firmas eran necesarias?
¿Qué leyes debían ser excluidas? Retener solamente el referéndum abro-
gativo se había vuelto la decisión política menos complicada, pero tam-
bién era la solución más lógica al final de un debate largo y tortuoso que
gradualmente erosionó el diseño original.57
Después del referéndum abrogativo para leyes ordinarias, todavía
permanecía la idea de un posible referéndum para la revisión de la Cons-

55 
C. Mezzanote, R. Nania, Referendum e forma di goberno, supra n. 20, 55. Véase también
G.M. Salerno, Referendum, supra n. 2, 266 et seq.
56 
T.E. Frosini, Sovranitá popolare e costituzionalismo, supra n. 1, 143 et seq.
57 
Parece que esta opinión no es compartida por G.M. Salerno, Referendum, supra n. 2, 206,
de acuerdo a quien el referéndum abrogativo “provocó el más vivo interés entre los Constituyentes
y encaminó a lo que fue probablemente el debate más iluminador”. Sobre la hostilidad de los
Constituyentes hacia la democracia directa, véase también G. Busia, Il referendum costituzionale,
supra n.3, 33 et seq, en particular 35.

123
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

titución y el referéndum mandatario para la modificación de las fronteras

de las regiones, provincias y municipios.
Con respecto a la revisión constitucional,58 la preocupación de la
Asamblea Constituyente era el especificar que el referéndum podría ser
requerido respecto una ley ya aprobada por el Parlamento, pero antes de
su promulgación. El proyecto propuesto por el comité disponía que el
referéndum sería requerido dentro de los tres meses de la publicación de
la ley. Perassi remarcó que de esta forma la gente tendría el derecho de
vetar una decisión parlamentaria. Para evitar esta decisión, Perassi pro-
puso insertar una disposición de acuerdo a la cual la ley objeto de refe-
réndum no podría ser promulgada si no ha sido aprobada por una mayo-
ría de votos validamente convocados. Lo que la Asamblea
Constituyente quería enfatizar no era solamente el carácter contingente
de la revisión constitucional, pero también, sino además, que el pronun-
ciamiento popular era parte “integral” del proceso de revisión constitu-
cional, como un “elemento de formación de la ley constitucional”,59
para confirmar o rechazar la decisión que cae dentro de la prerrogativas
del Parlamento, como cuerpo representativo supremo. Él quería evadir
la apariencia de que los votantes, a través de su poder de veto, pudieran
confrontar al Parlamento. No hubo discusión: la enmienda fue aprobada
sin ninguna objeción. Es de mencionar que el mismo Perassi, quien ad-
virtió respecto del posible poder de veto del cuerpo electoral, era uno de
aquellos quienes en enero de 1947, a lado de Einaudi, Tosato y otros,
había votado a favor de la propuesta de Mortati de incluir no solamente
el referéndum abrogativo, pero además el referéndum preventivo por
iniciativa popular para las propuestas no consideradas por el Parlamento
o sujetas a éste para su enmienda. Entonces, ilustrando sus propuestas,
Mortati había expresamente descrito el referéndum como veto del pue-
blo, justificando el hecho de que el Parlamento también podía cometer
errores y no exactamente reflejar la voluntad del pueblo. En menos de
año más tarde, al final del trabajo de la Asamblea Constituyente, en di-
ciembre de 1947, Perassi, uno de los pocos protagonistas en el debate
respecto al referéndum durante el periodo liberal de la Asamblea

58 
Sobre el debate en la Asamblea Constitutiva respecto al referéndum, véase G. Busia, Il
referendum costituzionale, supra n. 3, 21 et seq.
59 
La Costituzione Della Repubblica nei lavori preparatori, supra n. 4, V, 4322. Sobre la
eficacia del referéndum constitucional y otras diversas opiniones expresadas por los académicos
véase, sin embargo, G.M. Salerno, Referendum, supra n. 2, 232 et seq; M. Volpi, Referendum nel
diritto costituzionales, supra n. 20, 513 et seq.

124
 referéndum y democracia directa en europa

Constituyente,60 asumió el papel de vocero de la actitud de temor hacia

la democracia directa que a nadie importó refutar. Él también se opuso
al supuesto “entusiasmo” por la institución del referéndum, el cual de
acuerdo a algunos había caracterizado el trabajo de la Asamblea Cons-
tituyente, al menos en su fase inicial.61
Con referencia al referéndum para la modificación de las fronteras
territoriales de las regiones, provincias y los municipios, es interesante
notar que inicialmente el involucramiento directo de las poblaciones
afectadas ha sido dispuesto respecto a cambios en distritos municipales,
pero no regionales. De acuerdo al Sr. Gaspare Ambrosini, de hecho, el
interés en jugar un papel en estas cuestiones sería más fuerte en pequeños
distritos como los municipios.62 A petición de Mortati, sin embargo, la
propuesta fue aprobada de someter a referéndum los cambios en la com-
posición de las regiones.63 En la Asamblea, la discusión se centro princi-
palmente en el número mínimo de habitantes para las nuevas regiones y
en otros aspectos para el procedimiento, pero no para las objeciones que
fueron levantadas para la remisión de una propuesta para una modifica-
ción territorial a un referéndum.64
Los únicos referéndums mandatarios incluidos en la Constitución
Italiana son aquellos que levantaron menos problemas y menos temores
dentro de la Asamblea Constitutiva. Paradójicamente, han sido los me-
nos empleados.

2.2. La problemática implementación del referéndum en Italia

Disputas surgieron dentro de la Asamblea Constitutiva en el debate, las
cuales son reflejadas en el texto final de la Constitución, con respecto
a los procesos de implementación de las disposiciones constitucionales

60 
S. Basile, Il referendum nellñ Italia liberale, supra n. 6, 56.
61 
Véase n. 37.
62 
De acuerdo al subcomité, sesión del 18 de diciembre de 1946, en La Costituzione Della
Repubblica nei lavori preparatori, supra n. 4, VII, 1588.
63 
Id., 1589.
64 
La Costituzione Della Repubblica nei lavori preparatori, supra n. 4, véase 4382 et seq.
Pero véase M. Pedraza Gorlero, Le variación territoriali delle regioni, Cedam, Padova, 1979, 49
et seq., de acuerdo a quien el problema de la consulta o el valor de toma de decisiones para atri-
buir al referéndum fue tomado pero no resuelto. Mucho más controversial, como veremos ade-
lante, empero, fue la provisión respecto a la “obligación de consultar a la población afectada”,
contenida en el artículo XI de las provisiones transitorias. Véase Infra, subsección 3 y nota 74.

125
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

concernientes al referéndum. Estas disposiciones, como todas las partes

innovadoras de la Constitución, pero muy lejanas de realizar en la
práctica.

A pesar de las grandes diferencias entre los grupos, como se ha visto,

los Demócratas Cristianos era el grupo el cual, como un todo, estaba más
a favor del referéndum. De acuerdo al pensamiento Cristiano, el cual se
oponía a la excesiva concentración del poder en el Estado y por ello fa-
vorecía el pluralismo,65 formaciones intermedias y libertad de religión y
consciencia, los Demócratas Cristianos solamente podían ver positiva-
mente las herramientas de democracia directa, las cuales le permitirían a
los individuos oponerse, en ocasiones apropiadas, a decisiones hechas
por los órganos del Estado o de la mayoría parlamentaria.
Habiéndose convertido en el partido con mayoría, sin embargo, los
Demócratas Cristianos ya no estaban interesados en crear herramientas
de posible “oposición” popular disponibles para confrontar sus decisio-
nes de mayoría en gobierno. Una situación similar fue creada respecto al
regionalismo. Si por las mismas razones los Demócratas Cristianos eran
lo más favorables en fortalecer la autonomía regional, por su parte los
partidos de izquierda miraron con suspicacia el reconocimiento de pode-
res autónomos a las regiones que podrían confrontar y obstruir el proceso
de reforma, los Demócratas Cristianos, ahora en el poder a nivel nacio-
nal, ya no tenían interés en crear regiones que pudieran, en algunas
partes del país, producir mayorías diferentes de las mayorías nacionales.
Como resultado, la regionalización fue implementada con mucho retra-
so, y bajo presión de los partidos de izquierda (lo que tuvo por resultado
que se revirtieran las posiciones que se habían tomado en la Asamblea
Constituyente).66

65 
Véase P. Rescigno, Persona e comunitá. Saggi di diritto privato, il Mulino, Bologna, 1966,
3; F. Traniello, Concezioni cristiane del pluralismo sociale, en Il pluralismo sociale nello Stato
democratico, Vita e Pensiero, Milano, 1980, 17 et seq; U. De Siervo, Il pluralismo sociale dalla
Costituzione repubblicana ad oggi: presupposti teorici e soluzioni nella Costituzione italiana,
id., 60 et seq.; E Rossi, Le formazioni sociali nella Costituzione italiana, Cedam, Padova, 1989,
13 et seq. y 60 et seq.
66 
Respecto a la reversa de las posiciones políticas con respecto al referéndum 20 años des-
pués de la Asamblea Constituyente, véase G. Ambrosini, Referendum, supra n. 1, 45, quien ana-
liza los eventos que rodearon las distintas propuestas legislativas presentadas por la primera le-
gislatura, id., 41 et seq.

126
 referéndum y democracia directa en europa

La implementación de referéndums en Italia vino muy tarde como

resultado de una situación muy especial. Por años, Italia debatió la intro-
ducción del divorcio. La única fuerza política que se oponía eran los
Demócratas Cristianos, con el apoyo de la Iglesia Católica. Eventual-
mente un acuerdo fue logrado (el así llamado Pacto Lodo Fanfani): la ley
podría ser legislada, con el voto negativo de los Demócratas Cristianos,
disponiendo que los procedimientos necesarios para implementar las
disposiciones constitucionales concernientes al referéndum serían segui-
das (finalmente).67 Los Demócratas Cristianos creían que la mayoría de
los italianos se opondrían a ley del divorcio. “Reglas para el Referéndum
en la Constitución y la para a Iniciativa Popular Legislativa” fueron pro-
mulgadas por la Ley No. 352 del 25 de mayo de 1970.68 En el mismo año
la Ley No. 898 del 1 de diciembre de 1970, fue legislada, titulada “Re-
glas en Casos de Disolución de Matrimonio”. Un comité organizador
para el referéndum fue formado inmediatamente y fue juzgado permisi-
ble por la Corte Constitucional en su Decisión No. 10 del 25 de enero de
1972. De ahí siguió un periodo de turbulencia política: la temprana diso-
lución de la legislatura y la disolución del Parlamento. Después de una
acalorada campaña electoral , el primer referéndum en Italia para repeler
una ley ordinaria tomo lugar. El 12 y 13 de mayo de 1974 , 87.7% de lo
votantes legibles fueron a las urnas: 40.7% voto a favor de repeler la ley
que introducía el divorcio, pero un 59.3% estaba en contra de esto. El
partido con la mayoría relativa, el cual tenía el gobierno, fue derrotado
en el primer Referéndum Italiano después de la Constitución.
Sin embargo, las barreras que hasta ese momento prevenían la imple-
mentación de la democracia directa estaban fallando. El arma del refe-
réndum ya no era utilizada por el partido con la mayoría, sino por los
partidos de la oposición, especialmente los del Partido Radical, quien lo
hizo su característica definitoria.69

67 
A. Barbera & A. Morrone, La repubblica dei referendum, supra n. 1, 29 et seq.; G. Ambro-
sini, Referendum, supra n. 1, 45 et seq.
68 
La ley disponía en el Título 1 el referéndum de la enmienda de la Constitución; el Título II
el referéndum abrogativo; el Título III el referéndum de las modificaciones territoriales de las
regiones, en el Título IV la iniciativa popular para la legislación de leyes; y el Título V contenía
las provisiones finales.
69 
Respecto a las circunstancias que rodearon los varios referéndums que tuvieron lugar en
Italia, véase F. Ambrosini, Referendum, supra n. 1, 81 et seq.; A. Barbera & A. Morrone, La
reppublica dei referendum, supra n. 1; A. Chimenti, Sotira dei referendum, supra n. 2; G.M. Sa-
lerno & E. Capuzzo, Referendum, en Enc. It., Appendice V, 1994, disponible en: <http://www.
treccani.it/enciclopedia/referendum>.

127
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

La Corte Constitucional tomo un papel principal en esta nueva fase.

En su primer fallo sobre la admisibilidad del referéndum, la Corte
Constitucional adoptó una actitud de autocontrol, reconociendo que
“esta Corte, en su actual postura, está encomendada solamente a la com-
petencia de determinar la petición del referéndum en asuntos relativos a
la materias del artículo 75, segundo párrafo, de la Constitución excluidas
del voto popular. Artículo 2, primer subpárrafo, de la Ley Constitucional
No. 1 del 11 de marzo de 1953 y artículo 33, cuarto subpárrafo, de la Ley
No. 352 del 25 de mayo de 1970, acorde con esta limitada competencia
para la revisión de la Corte de la orden de la Oficina Central”.70 El mismo
concepto fue reiterado unos años más adelante: “La revisión (de la Cor-
te) es para el limitado propósito (Decisión No. 10 de esta Corte de 1972),
en el involucramiento de un procedimiento unitario que es dividido en
uno consecutivo, en etapas secuenciales, de asegurar que un procedi-
miento de abrogación en proceso, posea las características esenciales e
independientes requeridas por otras decisiones de esta Corte, en particu-
lar, con respecto a decisiones sobre la legitimad constitucional de las le-
yes y actos que tienen fuerza de ley… Consecuentemente, para la Corte,
en su postura actual, su única tarea es el determinar si estas provisiones
pertenecen a las categorías excluidas del referéndum por el segundo pá-
rrafo del artículo 75 de la Constitución (leyes fiscales y de presupuesto,
amnistía y de perdón, o leyes que autoricen la ratificación de tratados
internacionales)”.71
La actitud de la Corte Constitucional cambió radicalmente cuando fue
confrontada con la primera “ola” de preguntas de referéndum en 1978.72
En esa ocasión la corte adoptó un rango de revisión mayor para su
valoración de la permisibilidad del referéndum de acuerdo al artículo 2
de la Ley Constitucional No. 1 de 1953. Con su famosa Decisión No. 16
de 1978 (Rapporteur Livio Paladin), la Corte Constitucional dispuso que
“en adición a los principios que la Constitución dispone de manera ex-
presa y detallada”, hay “cuatro grupos separados de razones para la ad-
misibilidad”: 1) preguntas que contienen “una pluralidad de asuntos he-

70 
Decisión No. 10 del 25 de enero de 1972.
71 
Decisión No. 251 del 18 de diciembre de 1975.
72 
Del papel de la Corte Constitucional respecto al referéndum, véase A. Di Giovine, Demo-
crazia Diretta e sistema politico, Cedam, Padova, 2001, 113 et seq.; A. Tempestini, Le forche
caudina dei referendum: la Corte costituzionale, en M. Caciagli & P. V. Uleri (eds.), Democrazie
e referendum, Laterza, Roma-Bari, 316 et seq.

128
 referéndum y democracia directa en europa

terogéneos, con ninguna conexión razonable o unitaria y que caen dentro

de los parámetros del artículo 75 de la Constitución”; 2) Propuestas que
“tienden a abrogar, en su totalidad o en parte, la Constitución, enmiendas
constitucionales, y “otras leyes constitucionales” bajo el artículo 138 de
la Constitución, así como actos legislativos dotados con un efecto pasivo
(forza passiva particolare) (y por lo mismo no susceptibles de ser vali-
damente abrogados por leyes ordinarias subsecuentes)”; 3) “referéndums
teniendo como objeto legislación ordinaria con contenido constitucional
determinado, cuyo núcleo normativo no puede ser alterado o disminuido
en efectividad sin causar violaciones a una provisión específica de la
Constitución misma (o de otras leyes constitucionales)”; 4) las bases de
la inadmisibilidad descritas en el artículo 75(1).
En el mismo año hubo otra decisión fundamental de la Corte Consti-
tucional para la organización del referéndum en Italia. Por esta decisión
de la Corte se puso final a una práctica de algún modo cuestionable. En
orden de evitar la remisión de un juicio político por el Parlamento a los
votantes, el Parlamento, cercano al tiempo del referéndum, aprobaría
una ley sustancialmente idéntica a la cual fue puesta a referéndum. Si el
objeto de la ley del referéndum fue formalmente repelida, de acuerdo al
artículo 39 de la Ley No. 352 de 1970, la Oficina Central para el refe-
réndum tenía que declarar que proceso del referéndum no podría proce-
der. Con su decisión No. 68 de 1978, la Corte Constitucional declaro,
sin embargo, que “la inconstitucionalidad del artículo 39 de la Ley No.
352 del 25 de mayo de 1970, hasta la parte donde señala que si la repul-
sión de actas o disposiciones individuales referidas al referéndum es
acompañada de otra disposición en el mismo asunto, sin cambiar ya sea
los principios de legislación existente o el contenido normativo esencial
de las reglas individuales, el referéndum en la nueva disposición legis-
lativa debe ser llevado a cabo”. Como la Corte explicó en su razona-
miento, “la Oficina Central para el referéndum es por lo tanto llamada a
evaluar —a propuesta del proponente— si es que la nueva legislación,
puesta en marcha en el curso de los procedimientos, ha o no hecho tales
cambios para precluir el referéndum, ya puesto en marcha en la pro-
puesta existente: en efecto adoptando o alargando encima de la propues-
ta en la legislación subsecuente, incluso en el caso de un resultado ne-
gativo del voto”.
En 1978 hubo referéndums de ley y orden, respecto al financiamiento
público de partidos políticos, respecto al aborto. Todos estos fallaron: la

129
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

mayoría de la población se oponía a revocar cada una de las leyes sujetas

a referéndum.
Los primeros resultados positivos fueron alcanzados por cinco pro-
puestas de referéndum en 1987 respecto a los temas de responsabilidad
civil de los jueces, comisiones investigadoras y plantas nucleares. En
estos caso, cerca del 80% de lo votantes estaban a favor de repeler.
Hubo un éxito similar con el octavo referéndum propuesto en 1993.
Estos incluían el repeler el financiamiento público de los partidos políti-
cos, la abolición de algunos ministerios, la abolición de las reglas de
designar altos oficiales de bancos públicos, el repeler penas por el uso de
drogas suaves, y el repeler el sistema electoral proporcional y su cambio
a sistema mayoritario. El común denominador de la mayoría de estas
cuestiones era la reducción del poder de los partidos políticos, lo cual
coincidía con las así llamadas investigaciones “mani pulite” las cuales
habían revelado serios y expansivos incidentes de corrupción.
El referéndum para la abolición de la representación proporcional no
fue el primer referéndum puesto a los votantes. Dos años antes, una ma-
yoría de 95.6% había aprobado la reducción de tres a uno de los votos
preferenciales (voti di preferenza) para las elecciones parlamentarias.
Asuntos que la Asamblea Constituye había decidido de excluir del
referéndum serían objeto de estos y otros referéndums. Vetos cruzados,
que prevenían a los partidos de llegar a acuerdos sobre una reforma de la
ley electoral, llevaron al comité liderado por Mario Segni a formular una
cuestión de referéndum que sería admisible y que permitiría a los votan-
tes el imponer sobre una impotente y contenciosa legislatura la modifi-
cación radical de un sistema electoral considerado entre las causas prin-
cipales de la inestabilidad política y de partidos políticos, que había
caracterizado la historia republicana de Italia.
Particularmente con respecto a referéndums sobre la ley electoral, con
su Decisión No. 47 de 1991, la Corte Constitucional especificó primero
que la Constitución cargaba un peso como texto escrito: era entonces
para la Corte el revisar el debate de la Asamblea Constituyente y los
eventos relacionados al fallo de incluir en el texto final de la Constitu-
ción un propuesta de enmienda que habría incluido a las leyes electorales
en la disposición que prohibían referéndum abrogativo. En esta ocasión,
la Corte Constitucional había, sin embargo, delineado los límites dentro

130
 referéndum y democracia directa en europa

de los cuales las cuestiones concernientes al sistema electoral podrían ser

consideradas elegibles de referéndum,73 de acuerdo a una regla cla-
ramente enunciada en su Decisión No. 32 de 1993: “Leyes electorales
relacionadas a cuerpos constitucionales o de significancia constitucional
son sujetas del referéndum popular bajo la doble condición que las pre-
guntas sean consistentes y racionalmente relacionadas, y que un esquema
normativo coherente resulte de ello, inmediatamente aplicable, para así
asegurar, incluso en el caso de inacción legislativa, la continua operación
del órgano”.
La Ley No. 29 del 6 de febrero de 1948, titulada “Reglas para la Elec-
ción del Senado” disponían el establecimiento de distritos de un solo
miembro en cada región, basado en su población. De acuerdo al artículo
17, el candidato que reciba un número valido de votos no menor a 65%
de los votos convocados era entonces electo. En distritos donde ningún
candidato recibiera este porcentaje, los curules eran asignados por lista
individual por el método proporcional. Curules adicionales serían pre-
miados al usar este método.
La pregunta, considerada admisible por la Corte Constitucional en su
Decisión No. 32 de 1993, fue la propuesta de repeler el leguaje parenté-
tico “con 65% de los votos”, con la finalidad de producir un sistema
predominantemente mayoritario. La eliminación de estas palabras per-
mitiría por lo tanto, con un simple referéndum, la transformación de la
ley actual para la elección del Senado a una regla de inmediata de aplica-
ción basada en el principio de mayoría y no más en la proporcionalidad.
El resultado de este referéndum, con 82.7% de los votos a favor,
forzó al Parlamento de inmediatamente al Parlamento de implementar
dos leyes, No. 266 y No. 267 de 1993, que transformaron el sistema
electoral para las dos Cámaras a tres cuartos por sistema mayoritario
(475 curules en la Cámara y 232 en el Senado) y un cuarto proporcional
(155 en la Cámara y 88 en el Senado). En 1999 y 2000 hubo referén-
dums proponiendo la abolición de la parte proporcional, pero en ambos
casos el quórum de 50% de los votantes requeridos para su validez no
fue alcanzado.

73 
Véase A. Giorgis, Il referendum elettorali. Il “compromesso” n. 47/91, Giappicheli, Tori-
no, 1991. Por una apreciación critica de la orientación de la Corte con respecto a los referéndums
electorales, véase M. Volpi, Referendum nel diritto costituzionale, supra n. 20, 511.

131
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

En 2005 la legislación electoral fue nuevamente enmendada por una

ley que desde el inicio recibió más críticas que acuerdos. La decisión de
la Ley No. 270 del 21 de diciembre de 2005, fue increíble, de regresar a
un sistema de representación proporcional, con, empero, una serie de
fuertes correctivas mayoritarias. La ley introdujo una barrera umbral,
que difería de una lista combinada a una no combinada: para la Cámara
de Diputados el umbral para listas no combinadas era de 4%, 2% para
listas combinadas, y 10% para colaciones; para el Senado, 8% para listas
no combinadas, 3% para listas combinadas, y 20% para coaliciones. La
corrección más importante, sin embargo, fue la mayoría premium, el in-
tento el cual era asegurar al partido o a la coalición el recibir la mayoría
de votos, más de 55% de los curules a nivel nacional en la Cámara de
Diputados y por cada región en el Senado.
La falta de una provisión por un umbral mínimo por obtener la mayo-
ría Premium llevó a la Corte Constitucional a declarar la ley inconstitu-
cional en su Decisión No. 1 de 2014. La provisión que no permitía a los
votantes de expresar su preferencia por candidatos fue también declarada
inconstitucional.
Antes de esta decisión, otros referéndums habían sido propuestos,
pero no había producido resultados. En 2009 fue propuesto el abolir la
mayoría premium para coaliciones y retenerlo solamente para listas, pero
el referéndum no obtuvo el quórum necesario para su validez. El referén-
dum de 2012, el cual buscó el repeler la Ley No. 270/2005 de traer de
vuelta en vigor la ley anterior (Ley No. 276 y 277 de 1993), fue declara-
da inadmisible por la Corte Constitucional en su decisión No. 13 de
2012. Como la Corte observo, un referéndum podría no tener por objeto
una ley electoral en su totalidad, porque esto llevaría a la falta de reglas
operativas, ya que el revivir leyes anteriores tendría consecuencias im-
predecibles y sería contrario a la legalidad jurídica.
Otra área en la cual ha habido varios referéndums y ha resultado co-
rrespondientemente a cambios legislativos es aquel concerniente al fi-
nanciamiento público de los partidos políticos.
La Ley No. 195 del 2 de mayo de 1974, introdujo por primera vez en
Italia el financiamiento público para los partidos representados en el
Parlamento. La meta era el evitar las influencias de intereses poderosos,
después de los escándalos que habían ocurrido en 1965 y en 1973. La ley
fue aprobada en pocos días con el consentimiento de todos los partidos

132
 referéndum y democracia directa en europa

excepto el Partido Liberal. El Partido Liberal entonces lanzó una campa-

ña de firmas para llamar a un referéndum abrogativo, pero fallo en con-
seguir un numero suficiente. Junto con el Partido Radial, el referéndum
fue propuesto de nuevo en 1978, junto con otro número de referéndums.
La Decisión No. 16 de 1978, previamente mencionada, mantuvo
como admisibles el referéndum para la abrogación de la ley de financia-
miento público de partidos políticos. Todos los partidos, con la excepción
del Partido Radical y el Partido Liberal, se opusieron al referéndum, el
cual no fue aprobado, pero el 43.6% de los que votaron por repeler la ley
fue mucho mayor que los votantes de los dos partidos políticos que ha-
bían apoyado el referéndum. Basado en este resultado, la Ley No. 659
del 18 de noviembre de 1981, doble financiamiento e impuso la obliga-
ción de reportar.
El referéndum fue propuesto de nuevo en 1993, junto con otros varios
referéndums mencionados arriba. Esta vez el 90.3% de los votantes fa-
vorecieron el repeler. Así que la ley fue repelida como resultado del refe-
réndum. El mismo año el Parlamento paso la Ley No. 515 el 10 de di-
ciembre de 1993, conteniendo “reglas para las campañas de elección
para elegir la Cámara de Diputados y el Senado de la República”, la cual
disponía el reembolso de los gatos electorales por el término entero de la
legislatura como una contribución para los gastos de elección. La Ley
No. 2 del 2 de enero de 1997, prescribió “reglas para la regulación de
contribuciones voluntarias a partidos políticos y movimientos” introdu-
ciendo la posibilidad para los contribuyentes de colocar 0.4% de sus
impuestos al financiamiento de los partidos políticos y proveer para un
fondo transicional de más de 82 millones de euros para los partidos polí-
ticos para 1997. Nuevas reglas en gastos electorales,, eliminando el re-
querimiento de cualquier relación directa de los gastos con gastos actua-
les incurridas en las campañas de elección, fueron provistas por la Ley
No. 157 del 3 de junio de 1999.
En este punto, el comité organizador para el referéndum sobre el fi-
nanciamiento público de partidos políticos trajo una disputa jurisdiccio-
nal a la Corte Constitucional. En su Decisión No. 468 de 1990, concer-
niente a las reglas de la responsabilidad civil de los magistrados, la cual
había sido repelida por el referéndum de 1987, la Corte Constitucional
estatuyó que “A diferencia de la legislatura, la cual puede ser corregida o
incluso cambiar su opinión respecto a lo que decidió anteriormente, el

133
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

referéndum presenta una expresión definitiva e irrepetible de la volun-

tad”, y reitera el mismo principio en las Decisiones No. 32 y No. 33 de
1993. Por la Orden No. 9 de 1997, la Corte declaró la disputa inadmisi-
ble, negándo al comité organizador competencia en una separación de
poderes entre autoridades del Estado.
Por su Orden No. 17 de 1978, la Corte Constitucional ha reconocido
en una disputa jurisdiccional al comité organizador del referéndum,
competente de interponer una acción contra la Oficina Central en la Cor-
te de Casación,74 pero de acuerdo a la Corte Constitucional el comité or-
ganizador calificaba como una autoridad estatal solamente durante el
proceso de referéndum, no después de su conclusión.
En 2000 hubo otro referéndum para abrogar la ley gastos de elección,
pero solamente 32.2% del cuerpo electoral voto. Aunque 71.1% favore-
cía el repeler, el referéndum fue invalidado. La Ley No. 156 del 26 de
julio de 2002, conteniendo “las provisiones relacionadas al reembolso
electoral” significativamente incrementaron la cantidad de reembolsos.
La Ley No. 51 del 23 de febrero de 2006 dispuso que los reembolsos
eran por los cinco años enteros del término de la legislatura, indepen-
dientemente de su duración actual.
Después de numerosos escándalos seguidos por las investigaciones
concernientes a vastas sumas dirigidas al financiamiento de los partidos
políticos y para gastos personales, la legislatura finalmente comenzó a
poner un alto a estos pagos que habían asumido grandes proporciones,
siendo claramente contrario a los deseos expresados por una gran mayo-
ría de los votantes en el referéndum de 1993. La Ley No. 13 del 21 de
febrero de 2014, y la Ley-Decreto No. 149 del 28 de diciembre de 2013,
dispuso por una reducción gradual de los reembolsos hasta su elimina-
ción en 2017, previendo en cambio por contribuciones voluntarias de
individuos particulares y contribuyentes.
Los referéndums sobre el financiamiento de los partidos políticos, así
como otros referéndums,75 elevaron la cuestión del efecto del referéndum.
¿Tendrá el referéndum abrogatorio el mismo efecto que una ley, la cual

74 
Fue durante esta disputa que la Corte Constitucional elevó su propia moción de constitu-
cionalidad del artículo 39 de la ley del referéndum, Ley No. 352 de 1970, la cual subsecuente-
mente resolvió, como hemos visto, por la Decisión No. 68 de 1978.
75 
Como los referéndums respecto a materias electorales y aquellos de la administración de
sevicios públicos. Véase, Infra.

134
 referéndum y democracia directa en europa

puede ser revisada en cualquier momento, o tiene un efecto mayor, dado

que “expresa un definitiva e irrepetible” voluntad, como la Corte Consti-
tucional ha repetidamente establecido? ¿Es su efectividad legal o (so-
lamente) política? ¿Está la democracia directa al mismo nivel que la de-
mocracia representativa, o es que ocupa una lugar más alto o más bajo?
La opinión académica está dividida en este punto,76 pero la Corte
Constitucional parece tener resuelta esta cuestión con su Decisión No.
199 de 2012. Con respecto a esta provisión titulada “Adaptación de la
Regulaciones para los Servicios Públicos para el Referéndum y las Re-
glas de la Unión europea” contenida en el Decreto-Ley No. 138 del 13 de
agosto de 2011, convertida, con las enmiendas, en la Ley No. 148 del 14
de septiembre de 2011, la Corte consideró inconstitucional la ley. Argu-
yendo que violaba “la prohibición de restaurar legislación repelida por el
voto popular, inferible del artículo 75 de la Constitución, el cual ha sido
ya reconocido por la jurisprudencia constitucional”. Como fue especifi-
cado por la Corte, “una constricción similar de un referéndum abrogato-
rio se considera justificada, a la luz de la interpretación coherente del
tejido constitucional y desde la perspectiva de la integración de los ins-
trumentos de democracia directa en el sistema de democracia representa-
tiva establecido por el texto de la Constitución, con el único propósito de
prevenir el resultado de la consulta popular…de ser traída a nada y pri-
varla de su eficacia, sin ser determinada, después de ser repelida, de
cualquier cambio, ya sea de la situación política o de las circunstancias
fácticas, tales para justificar dicho efecto, que han tomado lugar”. De
acuerdo a la Corte, sin embargo, esta constricción tiene “un carácter pu-
ramente negativo, desde que legislatura ordinaria…retiene el poder de
tomar el objeto e la cuestión a referéndum sin limitación especial otra
que aquellas relacionadas con la prohibición de revivir una ley repelida”.
La decisión de la Corte concerniente a un referéndum llevado a cabo
en 2011, el cual levantó un gran interés público. Los votantes fueron

76 
Véase A. Mangia, Referendum, Cedam, Padova, 1999, quien considera el problema desde
una perspectiva de diversas opiniones respecto a éste. Véase también G.M. Salerno, Referendum,
supra, n. 2, 217 et seq. Y 263 et seq., quien no tenía dudas acerca “la obligación del Parlamento
de abstenerse, rebus sic stantibus, de volver a promulgar la ley derogada por el voto abrogativo”,
y C. Mortati, Art. 1 en G. Branca (ed.), Commentario Della Costituzione. Principi fondamentali,
Art. 1-12, Zachinelli, Bologna-Roma, 1975, 40, quien igualmente cree que “es necesario para el
Jefe de Estado el determinar si la situación traída al voto se ha vuelto tal que requiere de una
discusión temprana del Parlamento en orden de reestablecer la unidad política debilitada por el
voto popular”.

135
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

llamados a regular el manejo de los servicios públicos, en tasas para el

servicio del agua, energía nuclear, y respecto a la legalidad de la prohibi-
ción del Presidente del Consejo de Ministros y otros Ministros de com-
parecer en una corte criminal. La última cuestión involucró a la Ley No.
51 del 7 de abril de 2010, que estipulaba: “Al Presidente del Consejo de
Ministros le está prohibido, de acuerdo con el artículo 420-ter del Código
de Procedimientos Penales, de comparecer en la corte en procedimientos
de casos penales como defensor mientras ejerce uno o varios de sus po-
deres dispuestos por las leyes u otras regulaciones…, es relativo a sus
preparatorias y subsecuentes actividades así como cualquier actividad
empero esencial para el funcionamiento del Gobierno…El juez, a peti-
ción del un partido, cuando aplique los principios referidos a la subpárra-
fos precedentes, deberá de aplazar el procedimiento de otra audiencia”.
El propósito del referéndum era el de eliminar la disposición específica
dirigida a proteger la persona de Silvio Berlusconi. En relación a la cues-
tión de la energía nuclear, es interesante observar que la Ley-Decreto No.
34 del 31 de marzo de 2011, seguida por la Ley No. 75 del 26 de mayo
de 2011, fue legislada cuando el referéndum estaba en proceso, pero por
orden del 1º de junio de 2011, la Oficina Central para el referéndum ha-
bía considerado que las nuevas reglas frustrarían el propósito del refe-
réndum abrogatorio y se llamo a otro referéndum. La pregunta del refe-
réndum fue entonces de nuevo redactada para el voto de una nueva
disposición. Cerca del 55% del electorado participó en estos referéndums
y cerca del 95% de los votantes votaron por repeler.
Las prácticas y experiencias de los referéndums contenciosos particu-
larmente de temas delicados parece mostrar que en Italia el referéndum
se ha convertido en una herramienta —tal vez la más efectiva, cierta-
mente la más temida por los partidos— la cual la sociedad civil tiene que
oponer a la clase política que es incapaz o no tiene la voluntad de llevar
a cabo una reforma, ya sea que afecté la clase política o concierne a
cuestiones en las cuales los partidos fallaron en alcanzar un acuerdo.
El éxito del referéndum referido en el artículo 75 de la Constitución,
sin embargo, depende en gran parte de la mediática y su habilidad de
transmitir mensajes claros, los cuales levantan la opinión pública en
asuntos de interés general.

136
 referéndum y democracia directa en europa

2.3. Referéndums constitucionales y referéndums regionales

En Italia es posible, como se ha visto, el tener referéndums sobre la

enmienda de la Constitución. De acuerdo al artículo 138, una acta de
enmienda constitucional, adoptada por una segunda revisión de las dos
Cámaras por una mayoría absoluta, puede ser sujeta a referéndum si es
pedido, dentro de tres meses, por una quinta parte de los miembros del
consejo de una de la Cámaras o por quinientos mil electores o cinco
consejos regionales. Un referéndum no puede ser convocado, sin embar-
go, si en la segunda lectura, la ley de enmienda constitucional es aproba-
da por ambas cámaras por dos tercios de la mayoría.
La primera ley de enmienda constitucional en Italia fue aprobada sin
referéndum, en parte debido a que el referéndum, como hemos visto,
solamente fue disponible hasta 1970.
El primer referéndum respecto a una enmienda constitucional tomó
lugar en 2001 sobre la ley de reforma del Título V de la Constitución.77
La necesidad llevar acabo una comprensible reforma de la Constitución
fue sentida en Italia al comienzo de los años noventa. En un intento de
alcanzar un acuerdo entre las fuerzas políticas principales, dos comi-
siones parlamentarias de reforma constitucional fueron establecidas
por la Ley Constitucional No. 1 del 6 de agosto de 1993 y la Ley Cons-
titucional No. 1 del 24 de enero de 1997,78 conocidas respectivamente,
como la comisión de De Mita-Iotti y la comisión de D´Alema. Ningu-
na fue capaz de completar su trabajo. Con la Ley Constitucional No. 3
del 18 de octubre de 2001, sin embargo, la mayoría centro-izquierda
aprobó “Enmiendas al Título V de la Parte II de la Constitución” en la
cual, el 7 de octubre de 2011, el primer referéndum respecto a una re-
visión constitucional fue llevado a cabo, seguido por dos peticiones
hechas al Parlamento, una por los miembros de la oposición y la otra
por la mayoría. El resultado fue 34.1% y la votación a favor fue de
64.2%. No alcanzado el quórum requerido para la validez del referén-

77 
Véase, Romboli, Il possible referéndum cotituzionale e le procedure per una revisiones
“organica” Della costitzione, en Forum di Quaderni Costituzionali 2007; S. Gambino & G.
D´Ignazio (eds.), La revisiones costitzionale e i suoi limiti: fra teoria costitzionale, diritto inter-
no, esperienze straniere, Giuffre, Milano, 2007 (Proceedings of the Symposium on “La revisiones
costituzionale e i soui limiti: fra teoria costitzionale, diritto interno, esperienze straniere”, Uni-
versitá Della Calabria, 22-23 de mayo de 2006).
78 
Respecto a este punto véase A. Di Giovine, Democrazia directa e sistema politico, supra
n. 38, 97 et seq.

137
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

dum, la ley de revisión constitucional entro en fuerza en consecuencia.

El gobierno centro-izquierda intentó una reforma más comprensiva en
2005, con una ley sobre “Enmiendas de la Parte II de la Constitución”,
pero en el referéndum del 25 y 26 de junio de 2006, en 2006 la reforma
fue rechazada: 53.6% de los votantes legibles fue a las urnas, pero so-
lamente 38.3% voto a favor. El 12 de abril de 2016 se aprobó el texto
de Ley Constitucional “Disposiciones para superar el bicameralismo
igualitario, la reducción del número de parlamentarios, la contención de
los gastos de funcionamiento de las instituciones, la abolición del CNEL
y la revisión del Titulo V de la Parte II de la Constitución” El texto fue
sometido a referéndum el 4 de diciembre de 2016, con un resultado ne-
gativo: el 66,47% de los electores con derecho de voto acudieron a las
urnas. Los votos favorables fueron de 40,8% y los en contra de 59,11%.
Como se ha visto, el único referéndum hecho obligatorio por la Cons-
titución italiana es aquel para la fusión y creación de regiones, contenido
en el artículo 132, de acuerdo al cual: “(1) Por ley constitucional, después
de la consultación con los Consejos Regionales, una fusión entre regio-
nes existentes o la creación de nuevas regiones hechas por un número de
Consejos Municipales representando por no menos de un tercio de la
población involucrada, y el pedido ha sido aprobado a través de un refe-
réndum por una mayoría de los mencionados pobladores. (2) Las Provin-
cias y Municipios que pidan ser separados de una Región e incorporados
a otra, les es permitido hacer esto, siguiendo un referéndum y una ley de
la República, la cual obtenga una mayoría de la población de la Provincia
o Provincias o del Municipio o Municipios concernientes, y después de
haber escuchado los Consejos regionales”.
Los territorios de las regiones fueron identificados por la Asamblea
Constituyente y listados en el artículo 131, por referencia de las áreas
definidas por propósitos estadísticos en 1871.79 Esta limitación estaba
por lo mismo basada en regiones “históricas”, pero este criterio era ópti-
mo desde el punto de vista de una precisa demarcación de los territorios
con cultura común, económica y necesidades históricas. Permitió, empe-

79 
Véase M. Pedrazza Gorlero, Le variación territoriali delle regioni, supra n. 30; E. Gizzi,
Manuale di diritto regionale, 4th ed., Milano, Giuffrñe, 1981, 55 et seq., en particular 58 et seq.;
C. Desideri, Se le regioni italiane abbiano un fundamento territoriales e quale sia (Septiembre
2012), Istituto di Studi sui sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie (ISSiRFA) “Massimo
Severo Giannini”, disponible en www.issirfa.cnr.it/6739,908.html.

138
 referéndum y democracia directa en europa

ro, una pronta y cierta delimitación de las nuevas autoridades locales.80

Estas demarcaciones eran modificables de acuerdo con el procedimiento
del artículo 132 y fue de hecho modificado dentro de un periodo de cinco
año para simplificarlo, “sin conformidad con las condiciones requeridas
bajo el primer párrafo del artículo 132”, bajo las bases del artículo XI de
las disposiciones transitorias, las cuales disponen que “Hasta cinco años
después de la implementación de la Constitución, otras Regiones pueden
ser establecidas por leyes constitucionales, y por ende enmendar la lista
del artículo 131, y sin las condiciones requeridas bajo el primer párrafo
del artículo 132, sin prejuicio, sin embargo, a la obligación de consultar
a las personas concernientes”. La última formulación del artículo XI de
las disposiciones transicionales fue el resultado de varias enmiendas, las
cuales hicieron la referencia a “la obligación de consultar a las personas
concernientes” susceptible de diferentes interpretaciones: ¿Deliberacio-
nes del consejo regional? ¿Referéndum vinculante? ¿Referéndum man-
datario? ¿Opinión consultiva?81
Lo que se volvería el artículo XI transicional fue propuesto por Mor-
tati con la finalidad de revisar y hacer más práctica la división territorial
de las regiones en un corto periodo de tiempo, dada la naturaleza preli-
minar de la división de las regiones hechas por la Asamblea Constituyen-
te.82 De acuerdo a las intenciones de algunos, esto permitiría la creación
de la región Molise, separándola de la región Abruzzi-Molise, la cual fue
dispuesta en la división estadística, pero aunque estas intenciones habían
sido expresadas por varios diputados, no fue adoptado por la Asamblea
Constituyente.83
El momento y los procedimientos siguientes para crear la región Mo-
lise reflejaron la ambigüedad de estas disposiciones.
En 1958, mucho después del periodo que las disposiciones transito-
rias habían expirado, la Ley Constitucional No. 1 del 18 de marzo de
1958 dispuso que “el periodo referido en el artículo XI de las disposicio-
nes transitorias de la Constitución expirarían el 31 de diciembre de
1963”. Antes de que expirara este periodo, la Ley Constitucional No. 3

80 
Véase E. Gizzi, Manuale, supra n. 45, 60; C. Desideri, Se le regioni italiane abbiano un
fundamento territoriales, supra n. 45.
81 
Véase M. Pedraza Gorlero, Le variazoni teritoriali, supra n. 30, 104 et seq.
82 
M. Pedrazza Gorlero, Le variazoni territoriali, supra n. 30, 99.
83 
Id., 99 et seq.

139
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

del 27 de diciembre de 1963, estableció la región Molise, sin consultar a

las poblaciones concernientes. El artículo 73 de la Ley No. 62 del 10 de
febrero de 1953 estableció una “regla de implementación del artículo XI
de las disposiciones transitorias de la Constitución”, la cual dispuso que
“para los propósitos de la aplicación del artículo XI de la última y transi-
toria disposición de la Constitución, la obligación de consultar a las po-
blaciones afectadas es satisfecha al consultar a los Consejos Municipales
o los Comisionados de Prefecturas de la región o las regiones a las cuales
los municipios que buscan volverse autónomos pertenecen”. Así, que en
lugar de que el cuerpo electoral a través del referéndum, eran 214 conse-
jos municipales de Abruzzi y Molise que expresaron su opinión respecto
al establecimiento de la región Molise.84
El asunto completo fue marcado por una serie de contradicciones. Si el
propósito de la disposición transitoria XI era el de hacer la delimitación de
regiones más práctica para satisfacer las exigencias económicas, culturales
y otras, debió haber sucedido al momento de entrar en operación los regí-
menes legales de las regiones, en lugar de después de una largo retraso en
los años setenta. Tal retraso pudo haber justificado el establecimiento de
una nueva fecha límite, ya que el la disposición transitoria del XI presupo-
nía la entrada inmediata en operaciones de todas las regiones.
El prolongar en 1963 un término ya expirado, sin preveer el estableci-
miento de las regiones, y por ello más allá de cualquier requisito funcio-
nal, en cambio hizo inútil el artículo XI de la disposiciones transiciona-
les.85 La extensión fue por ello planeada solamente para el propósito de
establecer la región Molise, abiertamente contraviniendo las decisiones
de la Asamblea Constituyente.
Hoy, cincuenta años después de la separación de las dos regiones,
paradójicamente, su reunificación, o incluso su unión con la región Mar-
cas en la “Marca Adriatica” macroregión, está siendo discutido. Las
nuevas regiones “Abruzzo-Molise” o “Marca Adriatica” serían ahora
establecidas después de consultar a la gente afectada por un referéndum.

84 
C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, supra Capítulo I n. 45, 893, nota 1.
85 
L. Paladin, Diritto regionale, 3era ed., Cedam, Padova, 1979, 23, describe el estableci-
miento de la región Molise, el primero de varios falsos pasos hechos a princios de los sesentas:
“si uno estaba buscando un óptimo tamaño de las regione, las debería haber reducido y no alar-
gado”. Preocupaciones similares son expresadas por C. Mortati, Istituzioni, supra Capítulo I n.
45, 892, nota 1, de acuerdo a quien “El resultado deseado fue de satisfacer pequeños intereses
locales al crear dos posiciones de senado para la región”.

140
 referéndum y democracia directa en europa

Varios referéndums han sido llevado a cabo en años recientes en re-

giones individuales de acuerdo a sus instrumentos86 respectivos de go-
bierno para establecer nuevos municipios o de cambiar la configuración
o nombres de conformidad al artículo 133 de la Constitución.
En Abruzzo en mayo de 2014 un referéndum fue realizado respecto a
la fusión de las ciudades de Pescara, Montesilvano y Siracusa, para la
creación de la “nueva Pescara”. 70% del electorado fue a las urnas; 64%
de los votos fueron favorables.
En años recientes algunas regiones han adoptado, paralelamente a los
referéndums abrogativo y consultivo, la referéndum “propuesta”. Si un
cierto número de votantes somete al Consejo regional una propuesta para
una ley regional y, si el Consejo no la aprueba dentro de un tiempo deter-
minado, es sometida a referéndum.87 La región del Valle d´Aosta experi-
mentó con este nuevo tipo de referéndum en 2007, pero la participación
del voto no alcanzó el 45% de los votantes requeridos por la ley. En 2009,
sin embargo, el quórum requerido por la ley fue alcanzado en Bolzano. En
2012 otro referéndum de propuesta fue llevado a cabo en el Valle D´Aosta
que fue exitoso: la participación fue de 48.92% de aquellos con derecho a
votar y la propuesta de prevenir la construcción de una planta de agua
caliente para aguas residuales obtuvo más de un 94% de la votación! Sin
embargo, la Ley Regional No. 33 del 23 de noviembre de 2012, la ley que
resultó del referéndum, fue declarada inconstitucional por la Corte Cons-
titucional en su Decisión No. 285 de 2013. De acuerdo a la Corte la ley
excedió la autoridad de la región, debido a la competencia exclusiva del
Estado en materias de “protección del medio ambiente y el ecosistema”
dispuesto en el artículo 117(s) de la Constitución.

86 
Véase M. Scudiero, Il referendum regionale, en M. Luciani & M. Volpi (eds.), Referen-
dum, Problemi teorici ed esperienze costituzionali, supra n. 20, 137 ss.
87 
Véase artículo 15 de la Ley No. 11 de la Provincia de Bolzano del 18 de noiembre de 2005;
Ley Regional No. 5 del Valle d´Aosta del 14 de marzo de 2006; artículo 4 de la Ley Regional No.
1 de Sardinia del 10 de julio de 2008; artículo 15 de los Estatutos de Campania (2009). Véase M.
Luciani, Gli istituti di partecipazioni popolare negli statuti regionali (Septiembre 2006), disponi-
ble en www.issirfa.cnr.it/3416,908.html; R. Louvin, Riforme elettorali in valle d´Aosta: il refe-
rendum propositivo apre la via verso nuovi scenari, en federalismo.it, No. 14/2007; id., Sorprese
nella nuova “giurisprudenza” sul referendum propositivo (Noviembre 2011), disponible en
www.issirfa.cnr.it//6070,908.html; V. De Santis, Il referendum aprobativo nel nuovo Statuto De-
lla Regione Campania, en federalismo.it, No. 10/2009.

141
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

 
3. ALEMANIA

3.1. La opción por la democracia representativa

Es opinión extendida que las disposiciones plebiscitarias de la Cons-

titución de Weimar fueron entre las causas principales del ascenso del
Nazismo,88 y esto llevó a los alemanes después de la Segunda Guerra
Mundial a fortalecer la democracia representativa, renunciando, excepto
en algunas excepciones, a los instrumentos de democracia directa.89 En
tiempos recientes, empero, esta visión ha sido reconsiderada. Ha sido
observado que los plebiscitos no fueron tanto la causa, pero en cambio la
expresión de la crisis.90 De acuerdo a algunos es una exageración el decir
que el referéndum tuvo un papel crucial en la crisis de Weimar,91 mien-
tras otros enfatizan la inconclusa e ambivalente experiencia de Weimar.92
De hecho, lo que llevó al advenimiento del Nazismo no fue tanto el
(poco) uso del referéndum, como lo fue la debilidad y confusión de las
instituciones conectadas a una forma de gobierno que oscilaba entre el
Parlamento y el Presidente de la República,93 a un sistema electoral pro-

88 
Esta opinión fue empleada por primera vez por Theodor Heuss, vocero del Partido Liberal
en el Consejo Parlamentario. Véase O. Jung, Direkte Demokratie, supra Capítulo I n. 184, 496;
R. Sturm, La Germania ha bisogno del referendum?, en M. Caciagli & P.V. Uleri, Democrazie e
referendum, supra n. 38, 207; R. Schiffers, Schlechte Weimarer Erfahrung?, en H.K. Heußner &
O. Jung ( eds.), Mehr direkte Demokratie wagen, Olzog, München, 2009, 51.
89 
Véase, por ejemplo, W. Erbguth, Art. 29, en M. sachs (ed.), Grungesetz Kommentar, C.H.
Beck, München, 1999, 974; M. Suksi, Bringing in the People: A comparison of Constitutional
Forms and Practices of the Referenudm, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1993, 107 et
seq.; G. Corni, Il nazionalsocialismo: una dittatura plebiscitaria?, Clueb, Bologna, 2010, 185; Y.
Vilain, La démocratie participative Dans un cadre fedérela: l´expérience allemande, en U. Alle-
gretti (ed.), Democrazia participativa, Esperienze e propsettive in Italia e in Europa, Firenze
University Press, Firenze, 2010, 305.
90 
C. Gusy, Die Weimarer Reichverfassung, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, 98.
91 
R. Sturm, La Germania ha bisogno del referendum?, supra n. 54, 207.
92 
R. Schiffers, Schlechte Weimarer Erfahrungen?, supra n. 54, 207.
93 
Véase, C. Pestalozza, Der Popularvorbehalt: direkte Demokratie in Deutschland, Walter
de Gruyter, Berlin-New York, 1981, 29, de acuerdo a quien Weimar seguramente colapso debido
al parlamentarismo debido a la democracia directa. Véase también A. Weber, République Fédé-
rale d´Allemagne, supra Capítulo I, n. 178, 332, y P. Ridola, La costituzione Della Reppublica di
Weimar come esperienza e come paradigma, en Rivista AIC No. 2/2014, 15, quien identifica entre
las causas del eclipse del constitucionalismo “la crisis del consenso que la democracia de Weimar
encontró entre grandes segmentos de la opinión pública…a lo cual el clima espiritual en Alema-
nia durante las primeras décadas del siglo XX, marcadas por corrientes de pensamiento crítico de
democracia y parlamentarismo, contribuyeron significativamente.

142
 referéndum y democracia directa en europa

porcional que llevó a múltiples partidos a competir entre sí, y, como es

obvio, la dificultad económica y la situación social en la Alemania post-
guerra. Es en este contexto que debemos ver la decisión de la Ley Básica
de estabilizar instituciones al fortalecer al poder ejecutivo dentro del
marco de un racional forma de gobierno parlamentaria. Independien-
temente de las disposiciones de la Constitución de Weimar y su aplica-
ción, es claro que los instrumentos de democracia directa no podrían ser
vistos como potenciales elementos de inestabilidad y debilidad, o como
detrimento de las instituciones de las democracia representativa. A dife-
rencia de la Constitución de Weimar, no fue la meta de la Ley Básica de
volverse la Constitución más democrática en el mundo (como el Ministro
David remarcó en 1919),94 pero la Constitución provisional95 de una
democracia protegida, la cual podría estabilizar un orden político demo-
crático liberal, evitando una resultado dictatorial como el construido de
las cenizas de una forma de gobierno que era muy débil e incierta.

3.2. El referéndum para los cambios territoriales de los Länder

La única referencia explícita en los textos de la Ley Básica a la demo-

cracia directa son las contenidas en el artículo 29 en relación a los cam-
bios territoriales de los Länder. Las disposiciones invocan el artículo 18
de la Constitución de Weimar,96 de la cual difiere solamente en una pe-
queña parte,97 demostrando el hecho que la democracia directa en Ale-
mania ha sido sentido como natural a nivel local, aunque vista con suspi-
cacia y temor a nivel federal por sus posibles implicaciones para la
estabilidad de las instituciones representativas.98

94 
Véase el siguiente capítulo, sección 3 y nota 135.
95 
Provisional con la expectativa y esperanza de una futura reunificación. Fue debido a este
carácter provisional que, como ha sido notado, el término “Ley Básica” fue preferido en lugar de
Constitución.
96 
W. Erbguth, Art. 29, supra n. 55, 971; I. Pernice, Art. 29, en H. Dreier (ed.), Grundgesetz
Kommentar, II, Mohr Siebeck, Tübingen, 1998, 567.
97 
T. Maunz & R. Herzog & R. Scholz, Art. 29, en T. Maunz & G. Duürig (eds.), Grundgesetz
Kommentar, C.H. Beck, München, 32 ed., octubre 1997, 7 et seq.
98 
C. Schmitt, Volksentscheid und Volksbegehren, Duncker & Humboldt, Berlin, 2014, 43 et
seq, observa que en el caso de decisiones administrativas de cantones, provincias o municipios es
muy diferente, porque no involucran la esfera política y por lo tanto no despiertan cuestiones que
conciernen a la organización del Estado.

143
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

El artículo 29 dispone que los cambios en la organización territorial

de los Länder y la creación de Länder son determinados por la ley fede-
ral confirmados por referéndum o por una consulta popular que tomará
lugar por una propuesta hecha por al menos una décima parte de aquellos
facultados para votar. En ambos casos, la propuesta debe ser aprobada
por una mayoría de los votos convocados, la cual corresponde al menos
a una cuarta parte de aquellos facultados para votar. Estos son procedi-
mientos complejos que deben ser implementados por una ley especial.
Una ley es también requerida para regular la conducta de los referéndums
sobre propuestas de iniciativas populares que puedan ser llevadas de
tiempo en tiempo.
La ley sobre la implementación del artículo 29 (Gesetz über das Ver-
fahren bei Volkentscheid und Volksbegehren, Volksbefragung nach Arti-
kel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes vom 30. Juli 1979) fue finalmente legis-
lada en 1979, apoyando una interpretación restrictiva de la disposición
constitucional.
Aun la Corte Federal Constitucional vio la ley como restrictiva, antes y
después de su implementación. En 1961 la Corte dispuso que la modifica-
ción de los distritos territoriales de los Länder de acuerdo al artículo 29 es
una materia de la jurisdicción federal, así que los Länder no tienen legiti-
midad de interponer quejas en contra de la federación. A diferencia de los
partidos políticos, los comités de referéndums no son necesariamente ins-
tituciones para la vida constitucional y consecuentemente no pueden ser
parte de la litigación en las disputas entre órganos de gobierno. Similar-
mente, ellos no pueden ser considerados como ciudadanos individuales, a
quienes en este contexto también precluye un recurso directo para elevar
una cuestión de constitucionalidad. El derecho a participar en el referén-
dum no es comparable al derecho a votar.99 Estos principios fueron reitera-
dos por la Corte Federal Constitucional en 1978.100 Más recientemente, en
1997, la Corte Federal Constitucional declaró inadmisible las quejas eleva-
das contra la constitucionalidad por parte de la Ministra Federal de Interior
y los gobiernos de tres Länder (Bavaria, Baden-Württemberg y Thuringen)
en relación con su rechazo de llevar a cabo un referéndum para la forma-

99 
BVerfGE 13,54 (Neugliederung Hessen).
100 
BVerfGE 49, 15 (Volksentscheid Oldenburg).

144
 referéndum y democracia directa en europa

ción de un nuevo Land (Franken), compuesto por un numero de distritos

actualmente incluidos en esos Länder.101
La reglas complejas contenidas en el artículo 29 de la Ley Básica
nunca han sido aplicadas.
Los cambios territoriales de las fronteras de los Länder han sido he-
chas, pero por medio de la derogación a través del artículo 29. De hecho,
la Ley Básica contiene dos reglas de excepción, disponiendo un procedi-
miento más simplificado que aquel del artículo 29.
El artículo 118 dispone que la reorganización territorial del área que
comprende los Länder de Baden, Baden-Württemberg, y Wüttemberg-
Hohenhollern deberá tomar lugar sin tomar en cuenta lo dispuesto en el
artículo 29 por un acuerdo entre los Länder concernientes. Si ellos no
llegan a un acuerdo, una ley federal deberá proveer un referéndum.
El artículo 118 fue insertado en el último minuto en la Ley Básica por
iniciativa de Wüttemberg-Hohenzollern, cuyas respectivas capitales eran
Freiburg, Stuttgart y Tübingen, las cuales habían sido ocupadas por las
fuerzas aliadas de América y Francia después de la Segunda Guerra
Mundial. Había, por lo mismo, la necesidad de reconstituir los antiguos
Länder por razones históricas, geográficas y culturales. Otra idea fue
formar un único Land Suroccidental Alemán que sería más influyente
económica y políticamente. Propuestas similares fueron ya realizadas en
los 1800 y durante el periodo de Weimar. La Constitución de Baden-
Wüttemberg de 1946 ha visionado la posibilidad de decidir por mayoría
de votos la unión de los Länder de Hessen y Baden-Wüttemberg. Una
decisión considerada como necesaria, de tal modo que una disposición
fue incluida en las disposiciones finales y transitorias de la Ley Básica de
insertar el artículo 118 para permitir la resolución de la cuestión del área
suroccidental de acuerdo a un procedimiento más simplificado que la
aplicación de las leyes generales contenidas en el artículo 29.102 Ya que
los gobiernos de los tres Länder no podían llegar a un acuerdo, un infor-
mal, no vinculante, voto popular fue llevado a cabo en 1950. Un poco
más de la mitad de la población de Baden voto en contra de fusionar los
tres Länder, mientras una avasalladora mayoría de los votantes de los

BVerfGE 96, 139 (Volksbegehren Franken).

101 

Véase T. Maunz & Dürig, Art. 118, en Grundgesetz Kommentar, supra n. 63, 6ta ed., No-
102 

viembre de 1962.

145
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

otros tres Länder estaban a favor. Entonces una ley federal dispuso la
celebración de un referéndum de acuerdo a las provisiones del artículo
118. El referéndum tomó lugar en diciembre de 1951 con resultados si-
milares a aquellos de las votaciones previas.103 Así, en 1952, el nuevo
Land de Baden-Wüttemberg fue establecido.
Después de la reunificación de Alemania el problema de fusión entre
los Länder de Berlin y Brandenburg surgió,104 y de nuevo, en lugar de
aplicar el nunca usado artículo 29 de la Ley Básica, una regla de especial
de derogación fue legislada. El artículo 118ª está limitado a disponer que
la reorganización de los territorios de dos Länder tomará lugar, en dero-
gación del artículo 29, por el acuerdo de los dos Länder y con la partici-
pación del electorado. Siguiendo al artículo 118ª, los gobiernos de Berlín
y Brandenburg firmaron un acuerdo para la fusión, de acuerdo a cual
Potsdam se volvería la capital del Land unificado, mientras Berlín per-
manecería como capital federal. El 5 de mayo de 1996, este acuerdo fue
sometido a la población en un referéndum, quienes lo rechazaron. El
voto de Berlín fue a favor de la unificación (53.4%), pero en Brandenburg
los votos favorables fueron solamente 36.6%. Después de este resultado
negativo, en lugar de fusionar, los dos Länder estuvieron limitados a
entrar a acuerdos sobre temas específicos y servicios (transporte público,
aeropuertos, parques regionales, cooperación económica, etc.).105

103 
La Ley del 25 de abril de 1952 había dividido el área involucrada en cuatro distritos:
Norbaden, Südbaden, Nordwüttember y Südwüttemberg. El nuevo Land suroccidental fue esta-
blecido con una mayoría de votación favorable en tres distritos. Más del 60% de la población
participó y 70% de los votantes estaban a favor. In Wüttemberg los votos favorables excedían el
92%, en Nordbaden el voto favorable fue de 57%, mientras que en Südbaden 62% de los votantes
fueron opuestos. Véase K. Schubert & J. Wagner, Federalismo e riordino territoriales. La fallita
fusione di Berlino e Brandenburgo ovvero le particolaritá del federalismo tudesco, en 18(1)
Quaderni costituzionali 66 (1998), de acuerdo a quien con respecto a la decisión si el territorio
debía permanecer dividido en cuatro distritos “los proponentes de la unificación habían ya preva-
lecido”. Sobre el nuevo Land suroccidental, véase también T. Maunz & R. Herzog & R. Scholz,
Art. 29, supra n. 63, 9.
104 
Véase K. Schubert & J. Wagner, Federalismo e riordino territoriales. La fallita fusione di
Berlino e Brandenburgo, supra n. 69, 51 et seq.; véase V. Losco, Riordino territoriales dei Län-
der: una cuestione marginale del federalismo tedesco?, 3(1) Diritto Pubblico Comparato ed
Europeo 6 et seq, (2001).
105 
Véase R. Scholz, Art. 188ª, en T. Maunz & G. Dürig, Grundgesetz Kommentar, 32 ed.,
supra n. 63; véase V. Losco, Riordino teritoriale dei Länder, supra n. 70, 8; J. Drews, Berlin-
Brandenburg – A Joint Metropolitan Authority, Metrex Glasgow Spring Conference, April 24-26,
2013, disponible en: www.eurometrex.org/Docs/Meetings/glasgow_2013/Presentations/Jan-
Drews-METREX-Joint-Spatial-Department.pdf.

146
 referéndum y democracia directa en europa

El artículo 29, por ello, nunca fue usado. Deberá ser puntualizado, sin
embargo, que los procesos de referéndum han sido activados en relación
con los cambios territoriales de los Länder. Incluso sin el empleo del
complejo procedimiento del artículo 29, la directa consulta al cuerpo
electoral fue considerada necesaria en los casos relativos a decisiones
importantes para los cambios territoriales.
Si el artículo 29 —junto con los artículos 118 y 118a— es la única dis-
posición de la Ley Básica que expresamente prescribe un instrumento de
democracia directa, un reconocimiento general del papel que la población
debe jugar dentro del Estado está contenido en el artículo 20. Esta dis-
posición estipula, en su segundo párrafo, que: “Alle Staatsgewalt geht
vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und
durch besondere Organe der Gesetzgebung der vollziehenden Gewalt
und der Rechstprechung ausgeübt”. Esta disposición, que su primera
parte reproduce el artículo 1(2) de la Constitución de Weimar (“Die
Staatsgewalt geht vom Volke aus”), puede ser traducida como “Toda
autoridad del Estado es derivada del Pueblo. Y será ejercida por el pueblo
a través de sus elecciones y otros votos y por medio de los órganos legis-
lativo, ejecutivo y judicial”. Abstimmungen no necesariamente significa
referéndums. Significa literalmente votar, o acordar. En contraposición a
las elecciones (Wahlen), su significado es: decisiones hechas direc-
tamente por el electorado. La soberanía popular, por lo mismo, se expre-
sa a través de los órganos representativos electos por el pueblo, y a través
de las decisiones que la gente hace directamente.106
Pastalozza cree que el artículo 20 reconoce que la gente posea una
competencia ilimitada, personal y substantiva, mientras que las autorida-
des estatales están asignadas con poderes específicos y limitados.107
Pero, ¿por qué, después de esta disposición general de la Ley Básica,
es tan pequeño el alcance dado a la democracia directa?

106 
De acuerdo a H. Dreier, Art. 20 (Demokratie), en H. Dreier (ed.), Grundgesetz Kommentar,
supra n. 62, 61, “Abstimmungen” es entendido como una forma de ejercicio del poder estatal por
el pueblo y no hay relación de jerarquía con respecto a las elecciones. El sistema representativo
es una forma de democracia en un sentido literal(eigentlich) y el plebiscito es una forma
pura(echt) de democracia.
107 
C. Pastalozza, Der Popularvorbehalt, supra n. 59, 12.

147
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

En opinión de algunos es una brecha que permanece “esencialmente

como letra muerta”.108
De acuerdo a otros la referencia a la democracia directa en el artículo
20 es simplemente genérica, controversial en su significado,109 o solamente
se refiere a las instituciones mencionadas en los artículos 29, 118 y 118ª,
excepto por la posibilidad de expandir los instrumentos plebiscitarios a
nivel federal a través del proceso enmienda constitucional dispuesta por
el artículo 79(3) de la Ley Básica.110
De acuerdo a Schefold111 la falta de una democracia directa a nivel
federal puede todavía ser compensada por una democracia directa dentro
de los Länder.
Desviando a la siguiente subsección del análisis de la democracia di-
recta en los Länder y municipios, debemos considerar que la Ley Básica
en sí misma no fue sujeta a voto popular, aunque acaba con el artículo 146,
el cual solemnemente proclama: “Esta Ley Básica, la cual hasta alcanzada
la unidad y libertad de Alemania aplica a todo el pueblo alemán, dejara de
cesar su aplicación en el día en el cual una Constitución libremente adop-
tada por el pueblo alemán tome efecto”. Esta disposición reemplaza aque-
lla que entró en vigor antes de la reunificación, de acuerdo a cual: “Esta
Ley Básica cesará de estar en vigor en el día en el cual una Constitución
adoptada por libre decisión del pueblo alemán entre en vigor”.
Los académicos alemanes tienden a disminuir el alcance del artículo
146. Ellos lo consideran solamente con un significado ornamental, consi-
derando que el procedimiento de enmienda de la Constitución está basado
en los principios de la democracia representativa y no en el plebiscito.112

108 
F. Palermo, Il referendum, supra Capítulo I n. 184, 1305.
109 
E.G. Mahrenholz, Referendum e democrazia, en M. Luciani & M. Volpi (eds.), Referen-
dum. Problemi teorici ed experienze costituzionali, supra n. 20, 23.
110 
M. Sachs, Art. 20, en M. Sachs (ed.), Grundgesetz Kommentar, supra n. 55, 753 et seq.
Para un punto de vista similar, véase H. Dreier, Art. 20 (Demokratie), supra n. 62, 64 et seq, de
acuerdo a quien sería también posible el instituir un referéndum advisorio, uno sin efectos vincu-
lantes, por una ley ordinaria. Por un punto de vista contrario, basado en los lineamientos conte-
nidos en la jurisprudencial constitucional y en esfuerzos en esta dirección, véase M. Suksi,
Bringing in the People, supra n. 55, 108 et seq.
111 
D. Schefold, Politische Mitwirkung der Bürger auf Landesebene, en Zeitschrift für Parla-
mentsfragen 3/1989, 425 et seq., particularmente 427 et seq.
112 
R. Scholz, Art. 146, en T. Maunz & Dürig, Grundgesetz Kommentar, supra n. 63, 29 ed.,
septiembre de 1991, 7 et seq.

148
 referéndum y democracia directa en europa

La remisión al electorado puede ser considerada, pero no impuesta, para

revisiones totales, que requerirían una fundación política amplia.113
Estos puntos de vista, aunque definitivamente con la mayoría, con-
trastan con el punto de vista de la minoría de aquellos que se oponen a
una interpretación del artículo 146 que devaluaría y critican su no imple-
mentación.114
En su decisión histórica de Lisboa (Lissabon Urteil) del 30 junio del
2009, la Corte Federal Constitucional se refirió al artículo 146. En esa
ocasión la Corte de Karlsruhe, como es conocida, ampliamente rechazo
la quejas realizadas en contra de las leyes para la implementación del
Tratado de Lisboa. La Corte las declaró inconstitucionales solamente
mientras no dispusieran en el procedimiento simplificado para la revi-
sión de los tratados que el representante del Gobierno alemán en el Con-
sejo Europeo estuviera autorizado por el Bundestag y el Bundesrat por
medio de una ley especial legislada en conformidad con el artículo 23 de
la Ley Básica.115 De otra forma la Corte Constitucional consideraría, en

113 
M. Huber, Art. 146, en M. Sachs, Kommentar, supra n. 55, 2259 et seq. Véase también G.
Krings, Die Grenzen der “Direkten Demokratie” aus parlamentarischer Sicht, en R. Th. Baus &
T. Montag (eds.), Perspektiven und Grenzen “Direkter Demokratie”, Konrad-Adenauer-Stiftung
e.V., Sankt Augustin-Berlin, 2012, 14.
114 
H. Meyer, Artikel 146 GG. Ein unerfüllter Verfassungsauftrag?, en H.H. von Arnim (ed.),
Direkte Demokratie, Duncker & Humboldt, Berlín, 67 et seq.
115 
Véase el Juicio, en 319, disponible en <www.bverfg.de/entscheidungen/
es20090630_2bve000208.html>; Traducción al italiano disponible en www.cortecostituzionale.
it/documenti/convegni_seminari/Traduzione_setenza.pdf: Traducción al inglés disponible en:
<w w w.bu nde sve r fa ssu ngsge r icht.de/Sh a re d Do cs / Ent scheidu nge n / E N/20 09/0 6/
es20090630_2bve00208en>. Sobre la decisión, véase R. Caponi, Democrazia, integrazione euro-
pea, circuito delle Corti costitzionali (dopo il Lissabon-Urteil), en 20 Rivista italiana di diritto
pubblico comunitario (2010), disponible en: www.astrid.eu/dossier--14/studi--ric/Caponi_Lissa-
bonurteil_Riv-Dir-Pubbl-Com.pdf; A. Abegg, Das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgeri-
chts zum Lissabon-Vertrag der Europäischen Union —Lehrstück zur Demokratie innerhalb eines
supranationalen Verbundes, en Jusletter, 28 de septiembre, 2009, disponible en: pd.zhaw.ch/pu-
blikation/upload/202708.pdf; F. Liberati, La setenza del Tribunale costituzionale tudesco sulla
compatibilitá del Trattato di Lisbona con il Grundgesetz: una guida alla lettra, en Federalism.it,
No. 14/2009; L. Cassetti, Il “Sí, ma” del Tribunale costituzionale federale tedesco sulla ratifica
del Trattato di Lisbona tra passato e futuro dell´integrazione europea, id.; R. Dickman, Integra-
zione europea e democrazia parlamentare secondo il tribunale costituzionale tedesco, id; A.M.
Russo, Il BundesVerfassungsGericht en “difesa della normlitá”: la “Lissabon Urteil” (30 giugno
2009) e le tendenze alla “rigermanizzazione”, en 13 Civitas Europa, No. 23, 123 (2009) disponi-
ble en: scienzepolitiche.unical.it/bacheca/archivio/materiale/398/DIRITTO%20REGIONA-
LE%20EUROPEO%20E%20COMPARATO/GERMANIA/Lissabon%20Urteil.pdf; P. Ch. Mü-
ller Graff, Das Lissabon-Urteil: Implikationen für die Europapolitik, en Bundeszentrale für
politische Bildung, 23.4.2010, disponible en: www.bpb.de/apuz/32791/das- Lissabon Urteil. Alcu-
ne considerazioni, en Associazione Italiana di Studi Europei, 2/2011.

149
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

este largo y complejo razonamiento, que la naturaleza del Staatverband

(Unión de Estados) de la Unión Europea confirmaría este carácter, sin
embargo derivado, de la soberanía de los Estados Miembros, los cuales
retienen el derecho de retirarse. Los solicitantes arguyeron, inter alia,
que la transformación de la Unión Europea en un Estado federal excede-
ría los poderes de los órganos constitucionales de la República Federal
Alemana y requeriría una ley constitucional aprobada conforme al artí-
culo 146.116 La Corte estableció que el artículo 146 da a los ciudadanos el
derecho de participar, lo cual presupone un poder constituyente antece-
dente a la ley constitucional el cual no podría ser anulado por las autori-
dades establecidas.117 En congruencia con el artículo 23, junto con los
artículos 20, 79, y 146 de la Ley Básica, que la Unión Europea no puede
estar basada en una legitimidad autónoma e independiente.118
Estas alusiones de la Corte federal Constitucional al artículo 146 pa-
recen confirmar la necesidad de un recurso al procedimiento dispuesto
por ello para las revisiones que son extensivas o de naturaleza general.
Parece que esto suponía ser el caso para la adopción de la Constitución
de la Alemania reunificada después de más de cuarenta años de separa-
ción. Paradójicamente, sin embargo, la Ley Básica, la cual entró en vigor
como una Constitución provisional en anticipación de la reunificación,
se volvió la Ley Básica de la Alemania unificada después de la caída del
muro de Berlín.119 Aun más paradójico, sin embargo, es que en esa oca-
sión la decisión libre del pueblo alemán, aunque subsecuentemente rea-
firmada, fue pospuesta para fecha posterior.
La adopción de la Ley Básica como la Constitución de la Alemania
unificada es ciertamente la mejor evidencia del éxito de este texto cons-
titucional al pasar de los años. Sin embargo, el procedimiento permanece
como una anomalía, desde que las revisiones constitucionales son adop-
tadas por las dos Cámaras con una mayoría de dos tercios en conformi-
dad con el procedimiento dispuesto en el artículo 79 de la Ley Básica, sin

116 
Véase Juicio, en 113.
117 
Id., en 179.
118 
Id., en 232.
119 
Para un breve discusión, véase E. Palici di Suni, I costituzionalismo tedesco e quello ita-
liano a confronto: alcuni paradossi, en G. Cerrina Feroni & G.P. Parodi & P. Ridola & F. Palerno
(eds.), I 60 anni Della Legge fondamentale tra memoria e futuro. 60 Jahre Grundgesetz zwischen
Herkunft und Zukunft, Giappichelli, Torino, 2012, 81 et seq.

150
 referéndum y democracia directa en europa

ser el texto constitucional sometido a la gente, como dispuso y sigue

disponiendo el último artículo de la Constitución.
Esta historia parece confirmar la antipatía de Alemania de usar los
instrumentos de democracia directa, pero otros sucesos apuntan en la
dirección contraria. Tomando una perspectiva más amplia, consideramos
las numerosas y complejas referencias a la democracia directa en ambos,
los Länder y los municipios, de acuerdo a una moda manifestada a las
afueras de la experiencia constitucional alemana y la cual continua des-
pués de la reunificación. En años recientes iniciativas y referéndums,
incluso a nivel federal, se han vuelto más frecuentes, ya sea dentro de los
partidos políticos, así como con respecto a propuestas de enmiendas
constitucionales.

3.3. La democracia directa en los Länder

La constituciones de los Länder, la mayoría de la cuales entraron en

vigor antes de la Ley Básica, introdujeron una rica gama de instrumentos
de democracia directa,120 las cuales reproducen preparativos similares a
los contenidos en la Constitución de Weimar.
Mientras instrumentos de democracia directa contenidos en la Cons-
titución de Weimar no eran utilizados, o solamente mínimamente o sin
éxito, la historia es diferente en los Länder, donde los instrumentos de
democracia directa han sido extensivamente usados y expandidos a tra-
vés de los años, han sido adoptados en eso Länder que inicialmente no
los habían adoptado.121
La Constituciones de los Länder que fueron adoptadas en 1946 y
1947 disponían para el referéndum, y, para la mayor parte, la iniciativa
popular. Actitudes hacia la democracia directa cambiaron en algunos
Länder después de la adopción de la Ley Básica, la cual tenía una orien-
tación contraria. Solamente había tres Länder que cambiaron sus deci-

120 
Véase F. Palermo, Il referéndum, supra Capítulo I n. 184, 1307 et seq.; A. De Petris, Gli
istituti di democrazia directa nellésperienza costitzionale tedesca, Cedam, Padova, 2012, 243 et
seq.: O. Jung, Referendum e iniziative nei “Länder” tedeschi, en M. Caciagli & P.V. Uleri, De-
mocrazie e referendum, supra n. 38, 218 et seq.; B.O. Bryde, Die Reform der Landesverfassun-
gen, en H.H. von Arnim (ed.), Direkte Demokratie, supra n. 80, 147 et seq.; A. Weber, République
Fédérale, d´Allemagne, supra n. 59, 336 et seq y 351 et seq.; Y. Vialain, La démocratie partici-
pative, supra n. 55, 307 et seq.
121 
Véase F. Palermo, Il referendum, supra Capítulo I n. 184, 1307.

151
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

siones iniciales: Schleswig-Holstein, Lower Saxony y Hamburg. Los

otros Länder que retuvieron los instrumentos de democracia directa
para los cuales sus constituciones ya los disponían o habían introducido,
como sucedió con las constituciones del Norte del Rhein-Westphalia y
Berlín en 1950.122 Por ejemplo, la Constitución de Berlín disponía que
los ciudadanos podían expresar su voluntad directamente a través de las
elecciones de sus representantes y por medio del referéndum, e indirec-
tamente a través de sus representantes (artículo 2(2)), repitiendo, pero
también haciéndolo más explícito, el significado del artículo 20(2) de la
Ley Básica.123 En adición, el artículo 49 disponía por un referéndum
respecto a una acta de iniciativa de 1/5 del electorado bajo los prepara-
tivos similares a los regulados en el artículo 73(3) de la Constitución de
Weimar, y también, igualmente análogamente a la Constitución de Wei-
mar, referéndums sobre enmiendas constitucionales (artículo 88). La
Constitución de Berlín actualmente en vigencia dispone el derecho de la
iniciativa legislativa, el cual puede ser ejercido por veinte mil ciudada-
nos que tienen al menos 16 años de edad. Su representante tiene el de-
recho de se escuchado por el comité responsable para el referéndum
(artículo 61). Los artículos 62 y 63 concernientes al referéndum para la
adopción, modificación o abrogación de la ley, mientras el artículo 100
dispone por un referéndum sobre enmiendas constitucionales. La Cons-
titución de Hamburgo de 1952, sin embargo, no contiene ninguna forma
de democracia directa. La iniciativa legislativa popular fue adoptada en
1996 (artículo 48), junto con el referéndum para la adopción, modifica-
ción y abrogación de la ley (artículo 50) y el derecho del pueblo de pe-
tición (artículo 25c).
Una ley electoral introducida por una iniciativa popular fue aprobada
en Hamburgo en 2004. Recibió 66.5% del voto, mientras una propuesta
alternativa, presentada por el CDU y el SPD, recibió solamente 33.5%.124
Desde entonces ha habido una batalla en curso entre los partidos mayores

122 
Véase O. Jung, Referendum e iniziative nei “Länder” tedeschi, supra n. 120, 219 et seq.
123 
De acuerdo al artículo 2: Träger der öffentlichen Gewalt ist die Gesamheit der deutschen
Staatsangehörigen, die in Berlin ihren Wohnsitz haben. Sie üben nach dieser Verfassung ihren
Willen unmittelbar durch Wahl zu der Volksvetretung und durch Volksentscheid, mittelbar durch
die Volksvetretung aus. (La autoridad pública debe ser portada por todos los nacionales alemanes
domiciliados en Berlín. Ellos ejercerán su voluntad de acuerdo a esta constitución directamente al
elegir al Parlamento y al votar, e indirectamente a través del Parlamento). En adicción, el articulo
3 dispone: Die Gesetzgebende Gewalt steht allein der Volksvetretung un durch den Volskentscheid
dem Volke zu. (El poder legislativo será implementado por el voto y por el Parlamento).
124 
Véase F. Palermo, Il referendum, supra Capítulo I n. 184, 1309.

152
 referéndum y democracia directa en europa

y los partidos menores, la cual ha ido en varias ocasiones a la Corte

Constitucional de Hamburgo. La ley aprobada por el referéndum de 2004
estipulaba por un sistema electoral muy individualizado, con listas abier-
tas, y sin umbral de barreras. Habiéndose convertido en la mayoría, en
2006 el CDU aprobó una nueva ley electoral, la cual limitaba el voto
preferencial (un candidato debía obtener al menos 30% de los votos para
mejorar su posición en la lista establecida por el partido) e introdujo un
umbral del 5% a nivel distrital. La ley fue confrontada en la Corte Cons-
titucional de Hamburgo, la cual, en su Decisión del 7 de abril de 2007
(04/06 HVerfG), sostuvo que el umbral del 30% violaba el principio de
equidad del voto. La decisión fue adoptada por una mayoría de siete
jueces. De acuerdo a la opinión disidente de dos jueces, la ley violaba el
principio de lealtad porque una mayoría en el gobierno no puede oponer,
sin razón valida, la decisión del electorado en un referéndum. La deci-
sión de la Corte de Hamburgo no puso, sin embargo, fin al conflicto. En
2009 seguido de un acuerdo entre la “Liga para la Libertad y la Igualdad
del Voto” (MehrDemokratie—Einfaires Wahlrecht für Hamburg) y los
partidos políticos, el umbral de elección establecido por la ley para la
elección de las asambleas distritales fue reducido de 5% a 3%. La Cons-
titución de Hamburgo fue también enmendada, al introducir en el artícu-
lo 50(4) la posibilidad de un referéndum popular para abrogar leyes o
modificar leyes adoptadas por le gente. Por un periodo de tres meses
después de la promulgación de la ley modificada, sería posible el pedir
un referéndum. La Corte Constitucional de Hamburgo, en su decisión del
13 de enero de 2013 (HVerfG 02/11), declaró inconstitucional el umbral
del 3% para las asambleas distritales, como contrario al principio de
igualdad al voto e igualdad de oportunidades para los partidos. El umbral
no fue tampoco justificado considerando que la asambleas distritales
realizan funciones puramente administrativas y por lo tanto no requieren
de una mayoría estable como lo parlamentos con poderes legislativos.
Como resultado de esta decisión, el Parlamento de Hamburgo (Bürgers-
chaft) promulgó la Decimoquinta Enmienda a la Constitución de Ham-
burgo el 13 de diciembre de 2013, la cual agregó al texto constitucional
el umbral del 3% APRA las asambleas distritales (artículo 4(2)) y el
umbral del 5% para el Parlamento de Hamburgo (artículo 6(2)). Por su
decisión del 24 de febrero de 2014 (HVerfG 04/13), la Corte Constitucio-
nal de Hamburgo finalmente puso a descansar la posibilidad de un refe-
réndum sobre esta enmienda a la Constitución, razonando que el artículo
50(4) se refiere solamente a leyes ordinarias.

153
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Esta feroz batalla en Hamburgo que oponía los campos de democracia

representativa y democracia directa sobre la crucial cuestión de la repre-
sentación, mediada por y bajo el control de los jueces constitucionales,
parece particularmente significativa.
En Hamburgo hubo un fuerte empuje de la sociedad civil de asumir
un papel más directo en la política y en los asuntos de interés general, y
este es uno de los Länder donde esta tradición estuvo ausente, dado que
los instrumentos de democracia directa habían sido introducidos relati-
vamente recientemente.
Los partidos mayoritarios intentaron todo lo posible para combatir
esta tendencia, usando todos los instrumentos legales a su disposición,
alternando, como se ha visto, entre comprensión y acuerdos con repre-
sentantes de la sociedad civil (lo cual llevó a bajar el umbral de 5% a 3%
en 2009) a verdaderos espectáculos de fuerza (tales como promulgar una
ley constitucional en 2013 que incluía criterios justamente declarados
inconstitucionales por la Corte de Hamburgo).
En adición a los Länder, experiencias importantes de democracia di-
recta han ocurrido a nivel municipal, con una amplia variedad de proce-
dimientos y métodos.125 Así como en los Länder, en los municipios,
también, los movimientos hacia la democracia directa, aunque ya bien
establecidos sobre la base de una tradición establecido, se han vuelto
cada vez más pronunciada desde los años noventa.

3.4. Corrientes actuales

En 2011 la ciudad de Stuttgart estaba en proceso de implementar un

proyecto de grandiosa infraestructura para renovar completamente su
estación de trenes. Un referéndum fue iniciado para oponerse a este
proyecto, conocido como “Stuttgart 21”, juzgado como muy caro y no
necesario por las fuerzas opositoras. Esto no era suficiente, sin embar-

Sobre democracia directa a nivel municipal, véase Th. Schiller, Die Praxis der Direkten Demokratie auf
125 

, en H.H. von Arnim (ed.), Direkte Demokratie, supra n. 80, 83 et seq.; A. De Petris,
kommunaler Ebene
Gli istituti di democrazia directa, supra n. 86, 308 et seq.; A Weber, République Fédérale
d´Allemagne, supra n. 59, 343 et seq. Y 353 et seq. Con particular referencia a los municipios en
Schleswig-Holstein, véase también M. Sutela, Comparative Aspects of Local Direct Democracy:
The Municipal Referendum in Finland, Sweden, Germany and Switzerland, en 7(4) European
Public Law 651(2001), en particular 656 et seq., 659 y 665.

154
 referéndum y democracia directa en europa

go, para acabar con la controversia y las fuertes protestas de la pobla-

ción.126 Un acalorado debate resulto en todo el país dentro de la opinión
pública, los escritos académicos y entre las fuerzas políticas sobre la
cuestión de asegurar la participación popular en la toma de decisiones
públicas.127 Esto llevo en 2013 a la codificación del derecho de partici-
pación (Partizipationsrecht): una nuevo párrafo fue agregado a la sec-
ción 25 de la Ley Procesal Administrativa (VVwVfG) requiriendo a las
autoridades públicas a someter de antemano al público cualquier deci-
sión que pudiera tener repercusiones en gran porcentaje de la gente (einer
Zahl von Dritten größeren), y reconociendo la oportunidad de hacer co-
mentarios en propuestas específicas.128
El Partido Social Demócrata estaba a favor de la democracia directa
incluso antes de la República de Weimar y su contribución fue instru-
mental en la introducción del referéndum en la Constitución de 1919.
Fortalecido por esta tradición,129 el SPD ha continuado el uso del método
de la consulta directa de sus miembros en sus operaciones internas. Re-
cientemente el referéndum llevado a cabo entre los votantes del SPD
sobre el acuerdo de la gran coalición concluido con el CDU y la canciller
Merkel seguido de las elecciones de septiembre de 2013 ha tenido un
significativo impacto incluso fuera de Alemania.130 La firma del acuerdo

126 
Véase A. De Petris, Gli istituti di democrazia directa, supra n. 86, 307 et seq.
127 
Véase J. Ziekow, Neue Formen der Bürgerbeteilung? Planung und Zulassung von
Projekten in der parlamentarischen Demokratie, Verhandlungen des 69. Deutschen Juristentages,
Beck, München, 2012; M. Möstl & M . Schuler-Harms, Elemente direkter Demokratie als
Enwicklungsperspektive, en Repräsentative Demokratie in der Krise?, Veröffentlichungen der
Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Tomo 72, W. De Gruyter, Berlín-Boston, 2013,
355 et seq. Y 417 et seq. Véase M Haug, “Partizipationsrecht” — Ein Pläyoder für eine eigene
juristische Kategorie, en 47 Die Verwaltung 221 (2014); S. Drescher, Instrumente politischer
Partizipation: über den Stellenwert von Bürgerbefragen, id., 263 et seq.; C. Fraenke-Haeberle,
Bürgerpartizipation und Betroffenbeteiligung mit Blick auf Italien, id., 271 et seq.
128 
§ 25(3) dispone: “Die Behörde wirkt drauf hin, dass der Träger bei Plannung von
Vorhaben, die nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Belange einer größeren Zahl von
Dritten haben können, die betroffene Öffentlichkeit frühzeitig über die Ziele des Vorhabens
unterrichtet (frühe Öffentlichkeitsbeteiligung). Die frühe Öffentlichkeit soll Gelegenheit zur
Äußerung und zur Erörterung gegeben werden. Das Ergebnis der vor Antragstellung
durchgeführten frühen Öffentlichkeitsbeteiligung soll der betroffenen Öffentlichkeit un der
Behörde spätestens mit der Anstragstellung, im Übrubrigen unverzüglich mitgeteilt werden. Satz
1 gilt nicht, soweit die betroffene Öfentlichkeit bereits nach anderen Rechtsvorschriften vor der
Antrangstellung zu beteiligen ist. Beteiligunsrechte nach anderen Rechtsvorschriften bleiben
unberührt.
129 
Véase E.G. Mahrenholz, Referendum e democrazia, supra n. 75, 24.
130 
Véase A. De. Petris, Sunt pacta politica etiam servanda? Gli accordi di coalizaione nella
forma di gobernó tudesca, en 16(2) Diritto Comparto ed Europeo 761 (2014).

155
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

del SPD fue hecho objeto del consentimiento de los miembros del parti-
do. En diciembre de 2013, el consentimiento fue expresado por una ma-
yoría abrumadora de 76%.
Una expresión legal más específica del deseo de incrementar la demo-
cracia fue tomando en la forma de propuesta para enmendar la Ley Bási-
ca al introducir más instrumentos de democracia directa a nivel federal.
Una propuesta fue hecha en los años noventa por la Asociación Mehr
Demokratie,131 la cual está asumiendo cada vez más un papel importante
en Alemania y mantiene conexión con varios Länder132(ya hemos descri-
to su papel en Hamburgo).
Otra propuesta fue hecha en 2002 por los miembros del SPD y los
Verdes,133 pero no obtuvo una mayoría de 1/3 en las dos cámaras, lo cual
es requerido para enmendar la Ley Básica.
Más recientemente, el 11 de junio de 2013, el Partido Social Demó-
crata presentó una nueva propuesta por una revisión constitucional. La
propuesta apuntaba a la introducción a nivel federal de la iniciativa po-
pular (Volksinitiative), la propuesta popular (Volksbegehren), la decisión
popular (Volksentscheid) y el referéndum. De acuerdo a esta propuesta,
el actual artículo 78 de la Ley Básica se convertiría en el último párrafo
del artículo 77, y un nuevo artículo 78 dispondría por la posibilidad de
presentar al Bundestag una acta (Volksinititative) firmada por 100,000
votantes. Si la propuesta no era aceptada por el Bundestag dentro de seis
meses, un referéndum (Volksentschied) sería llevado a cabo dentro de los
seis meses sucesivos en los cuales una mayoría de votos validos, la cual
corresponde al menos a un cuarto de aquellos facultados para votar, po-
drían promulgar el acta. Más aún, un millón de votantes tenían el derecho
de someter a referéndum una ley ya pasada por el Bundestag (referéndum
popular). El Bundestag, por una decisión de dos tercios de la mayoría,
debía someter a referéndum una ley federal (referéndum parlamentario).
Los proponentes del referéndum tienen el derecho en cualquier etapa de
los procesos de ser escuchados por el Bundestag y el Bundesrat.

131 
Véase A. De Petris, Gli istituti di democrazia directa, supra n. 86, 335 et seq.
132 
Véase el sitio de la asociación, disponible en: www.mehr-demokratie.de/.
133 
Véase A. De Petris, Gli istituti di democrazia directa, supra, supra n. 86, 331, et seq.

156
 referéndum y democracia directa en europa

Esta propuesta, como es evidente, reproduce en muchos aspectos los

referéndum ya propuestos por la Constitución de Weimar y la constitu-
ciones de los Länder.
Después de las elecciones de 2013, como hemos visto, el acuerdo de
la coalición entre el CDU y el SPD fue sometido a un referéndum por los
miembro del SPD. El acuerdo no hace referencia explícita al referéndum
o a la democracia directa, pero hay un párrafo especialmente dedicado a
la participación popular.134
En este contexto el acuerdo recae sobre todo en la digitalización. La
meta es de hacer de Alemania el “campeón digital” dentro de la “agenda
digital” de la Comisión europea. La participación pública debe ser mejo-
rada sin afectar la velocidad de velocidad de los procedimientos de go-
bierno. La meta es de atraer a los ciudadanos así como a los representan-
tes de la sociedad civil en la discusión de la planificación del futuro, al
desarrollar nuevas formas de participación popular y comunicación al
traer juntas a las personas en un esfuerzo conjunto.
Incluso sin la expresa referencia a la democracia directa, la dedicación
de las fuerzas poderosas de responder a la creciente demanda de partici-
pación popular, de tender puentes a lo que parece ser una “brecha” de la
ley constitucional alemana, parece claro.135
Que pasaría concretamente en los años que vienen es difícil de prede-
cir, pero el proceso de superar el monopolio de las instituciones repre-
sentativas ahora parece ser imparable, incluso en Alemania.

134 
Deutschland Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18.
Legislaturperiode, 151, disponible en www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/
Breg/koalitionsvertrag-inhaltsveryeichnis.html.
135 
Véase la introducción del acta del SPD: “Die im Grundsgesetz verankerte parlamenta-
risch-repräsentative Demokratie hat sich in der Bundesrepublik Deutschland über mehr als
sechs Jahrzehnte bewährt. Doch auch der Wunsch nach stärkerer Beteiligung wächst in der Be-
völkerung. Anders als in Ländern und Kommunen, in der EU und in vielen befreundeten Nationen
kennt unsere Verfassung außer zur Neugliederung des Bundesgebietes und zur Ablösung des
Grundgesetzes (artikel 29 und 146) keinen Volksabstimmung. Dies wird weithin als Lücke em-
pfunden. Die Bundesrepublik Deutschland braucht deshalb heute auch auf Bundesebene eien
bürgerfreundliche Regelung für die Durchführung von Volksinitiativen, Volksbegehren, Volk-
sentscheiden und Referenden”.

157
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

 
4. ESPAÑA

4.1. Planteamiento del tema: el significado político de la

democracia directa y el cuestionable tratamiento unitario del
referéndum por el legislador español
Punto de partida para cualquier estudio o enunciado respecto
de la estructura formal adoptada por la democracia en la Constitución
Española, es el art. 23. 1, de la CE que dice: “Los ciudadanos tienen
derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio
de sus representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por
sufragio universal”.

Dos son pues, las formas o maneras en que es posible articular la

participación democrática en el marco de la Constitución española: bien
a través de la intermediación de representantes, o bien como acción del
pueblo en primera persona. Conviene insistir en que se trata exclusi-
vamente de dos modos distintos de ordenar la intervención del pueblo
como sujeto político, y no de dos procedimientos enmarcados – por así
decirlo – en una relación de prelación, en la que uno es percibido como
más intensa y profundamente democrático que otro, en razón a reconocer
un peso cualitativamente superior a la presencia directa del pueblo en la
construcción de la opinión colectiva. En democracia constitucional, ha-
bitualmente los procesos de conformación de la voluntad política se co-
rresponden con aquel concepto o categoría que la doctrina administrati-
vista ha venido denominando “acto complejo”, y que consiste en integrar
en un mismo iter secuencial, una suma de actuaciones de diverso tipo y
condición (fases), todas exigibles por igual, y ninguna de la cuales puede
recabar en solitario la responsabilidad del resultado final que, por princi-
pio, es producto de un obrar compartido y se expresa en un sólo y único
acto. En este sentido, nada tiene de extraño que en ese iter vayan conflu-
yendo gradualmente, diferentes manifestaciones, directas e indirectas, de
la voluntad popular, sin que cualquiera de ellas pueda ser tenida como
democráticamente superior a otra. Y lo mismo debe repetirse de los actos
de formación de la voluntad política que se sustancian en un solo trámite:
comparados entre sí, no devienen susceptibles de ser catalogados como
más o menos democráticos por la circunstancia de nutrirse de la partici-
pación directa o indirecta del pueblo.

158
 referéndum y democracia directa en europa

Así pues y para empezar, en el artículo 23. 1 de la CE, se recogen dos

fórmulas distintas de organizar procesalmente la presencia del pueblo en
el convivir democrático, que no se encuentran emplazadas en una rela-
ción de jerarquía, sino que resumen una colección de supuestos de espe-
cialización funcional en la acción política del pueblo. Ello supone que en
el orden constitucional español, el pueblo obrando en primera persona,
no es ni políticamente más relevante, ni distinto en sustancia, ni tampo-
co, encarna una autoridad superior al pueblo eligiendo a sus representan-
tes y construyendo en diálogo a través de su concurso, la opinión colec-
tiva. En nuestro modelo de democracia constitucional, la voluntad
política emana inexorablemente del pueblo, pero son muchas las vías y
mecánicas por cuya intervención esa voluntad popular se organiza y
manifiesta. Todas son instrumentales en relación con el resultado final;
todas son ineludibles en el respeto a su configuración estructural; todas
responden a un particular significado funcional que opera como criterio
interpretativo fundamental de su cometido. Y ello máxime, si se cae en la
cuenta de la dinámica hacia la que apuntan los dos cruciales desafíos que
en nuestro horizonte inmediato, condicionan y hacen más quebradizo y
difícil el discurrir práctico de la vida democrática:
–– La naturaleza cada vez más plural –incluso cabría hablar de frag-
mentaria– de las sociedades modernas, que exige que para la ob-
tención democrática de la voluntad común, la diversidad de opinio-
nes se vaya decantando en un trabajoso, proceloso, delicado y
pasmosamente lento proceso de debate colectivo en el que se exclu-
yen tanto la imposición, como las voluntades unilaterales, como
muy especialmente el recurso a la decisión propiamente dicha.
–– La creciente impenetrabilidad y labilidad de los problemas a resol-
ver para una opinión cada vez menos consciente del contenido y
alcance en clave Política, de lo que se está discutiendo, que aconse-
jan descartar el empleo de fórmulas simplificadoras focalizadas en
torno a un maniqueo dilema del sí o el no, por su formidable poten-
cialidad manipuladora y su inagotable capacidad de generar la
apariencia.
En resumen y para concluir este apunte preliminar sobre la naturaleza
política de los institutos de democracia directa, no cabe admitir en demo-
cracia constitucional, o al menos en el modelo español de democracia
constitucional del 78, el célebre y polémico argumento de Carl Schmitt,
sustentado en la radical antinomia y la insuperable tensión entre dos
principios incompatibles, rampantes y sempiternamente dispuestos a

159
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

llegar a la ruptura: representación y democracia. Incluso, antes bien, lo

contrario, ya que desde la lógica constitucional española sólo existe un
postulado de principio: la voluntad democrática del pueblo, que encuen-
tra un límite infranqueable en los valores, preceptos y formas de proceder
estipulados en su día por el Poder Constituyente. Fuera de la Constitu-
ción, por consiguiente, no hay manifestación de la voluntad democrática
que valga. La Constitución es la expresión concreta en términos de lega-
lidad, de aquella idea de legitimidad que Thomas Paine reputara de <go-
vernement by Society>: la construcción democrática por la sociedad del
contenido de la Política. Y este régimen democrático se articula por me-
dio de los cauces organizativos recogidos en la Constitución, y muy es-
pecialmente y de manera preferente, por la representación política que se
opera con y desde los partidos.
Este fue el exacto entendimiento de la democracia que quedó meridia-
namente plasmado en la sesión del debate constituyente en la que de
manera más consciente y pública, se llegó a abordar el papel de las insti-
tuciones de la democracia directa en la Constitución Española:
“En un país donde no ha sido (la partitocracia) el mal fundamental
–afirmaría el ponente Solé Tura en la sesión del 6 de junio de 1978– sino
precisamente la negación de los partidos … denunciar el mal de la par-
titocracia es un mal servicio a la causa de la consolidación de la demo-
cracia que intentamos llevar adelante. … el problema que tenemos hoy
no es la partitocracia, sino conseguir que los partidos funcionen, conse-
guir que los partidos sean representativos, que los partidos tengan fuer-
za, conseguir que los partidos sean reconocidos como interpretes con-
cretos de las grandes masas de la población y eso es lo fundamental ....
Y tenemos que asegurar también …. la importancia del papel de un
parlamento elegido democráticamente … las formas de democracia di-
recta no son únicamente el referéndum, hay otras muchas y la democra-
cia directa significa no tanto la posibilidad de un referéndum sino las
formas de intervención, de decisión y de participación, y eso es lo que la
Constitución en otros artículos abre.” (Sesión del 6 de junio de 1978.
Pág. 2942 Dsc.)
A la luz de estas afirmaciones, debe colegirse que si en la intenciona-
lidad de sus redactores, la Constitución española puede aspirar a privile-
giar algún procedimiento de obtención de la opinión democrática, ese es
justamente, la elección por el pueblo de los representantes encuadrados

160
 referéndum y democracia directa en europa

en partidos; una forma de elección que –no olvidemos– en sí misma,

también implica la actuación directa del pueblo. Tal fue, en conclusión,
la gran ambición del constituyente.
Pero dejando a un lado estas consideraciones relacionadas con la at-
mósfera y los problemas de la democracia actual, a las que más adelante
habrá oportunidad de referirse, por el momento, importa señalar que la
Constitución española prevé cuatro figuras, o si se prefiere, actuaciones
funcionales, en las que la opinión del pueblo se realiza directamente y sin
intermediarios: la iniciativa legislativa popular del art 87.3; el llamado
referéndum consultivo del art 92; los dos referéndums de reforma cons-
titucional del Título X; y los diferentes referéndums de naturaleza terri-
torial, recogidos tanto en el Título VIII, como en las disposiciones tran-
sitorias de la Constitución.
Ahora bien, interesa subrayar que el nexo o punto de unión en derecho
positivo español de estas tres clases de referéndums, además del hecho
de la presencia en primera persona de la ciudadanía como sujeto político,
no es otro que la existencia de una norma regulatoria común, la Ley sobre
regulación de las distintas modalidades de referéndum LOR (Ley orgá-
nica 2/1980, de 18 de enero), que da cumplimento al mandato del artícu-
lo 92.3 de la Constitución (“Una ley orgánica regulará las condiciones y
el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas
en esta Constitución”), y que dota al conjunto de los referéndums de un
fondo procesal-operativo común compartido.
La gran pregunta que inmediatamente salta a la vista resulta obvia
¿cuál puede ser el motivo por el que el art. 92.3, ha querido introducir un
tratamiento legal unitario del régimen general del referéndum, si las di-
ferentes manifestaciones de este instituto no son la consecuencia de un
gran postulado político forjado en la idea democrática depositaria de la
tradición roussoniana? Cada uno de los referéndums previstos en la
Constitución, responde de manera ineludible, a una dinámica causal pro-
pia, relacionada con una específica y concreta preocupación o interés
funcional del legislador constituyente, que no mantiene necesariamente
una relación de coincidencia material con las demás. Luego, los elemen-
tos comunes a todo ellos, salvo por el hecho operativo de la presencia
directa del pueblo ejercitando un derecho fundamental, no acreditan ser
lo suficientemente relevantes como para justificar semejante tratamiento
unitario. No estuvo acertado, o al menos, no parece haber sido muy co-

161
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

herente el legislador constituyente con su entendimiento funcional del

papel de las figuras de la democracia directa, en el momento de redactar
este precepto del art. 92.3.
Por lo tanto, la ley sobre regulación de las distintas modalidades de
referéndum LOR (Ley orgánica 2/1980, de 18 de enero), requiere ser
entendida como un marco regulador común no natural, como una suerte
de estatuto normativo o estructura procesal de acción compartido que
procura encauzar artificialmente el curso de los diferentes tipos de refe-
réndum, y no como una proyección más del cuerpo político de la demo-
cracia pura, ni como la expresión de las diferentes manifestaciones insti-
tucionales de un tronco finalista común. Y algo de lo mismo podría
predicarse de la iniciativa legislativa popular del art. 87 de la CE, en el
sentido de que no obedece a una construcción institucional reconducible
a una idea sustancial de identidad democrática. También en esta figura
no detectamos otra particularidad que un supuesto funcional de inter-
vención del cuerpo ciudadano en la vida política - en este caso en la fase
inicial de la promoción o de la creación innovadora del derecho- sin in-
termediación alguna.
De este modo, el tratamiento unitario que el art. 92.3 de la CE dis-
pone para la totalidad de las modalidades de referéndum - que luego ha
sido reiterado por el art. 1º de la LOR-, sólo se explica por la desafor-
tunada inclinación del constituyente en favor de una técnica legislativa
más que cuestionable, que agrupando y simplificando lo que funcional-
mente es palpablemente diferente, ha dado lugar a importantes compli-
caciones y problemas de índole operativa que han forzado a que con
motivo de cada referéndum, el propio decreto de convocatoria se vea
obligado a introducir ciertas reglas específicas destinadas a cubrir la-
gunas -por ejemplo, en materia de subvenciones a las formaciones po-
líticas que intervienen en cada particular ocasión. Y abunda la eviden-
cia, la circunstancia de que la propia LOR, en su art. 11.1, haya debido
estipular de manera expresa el carácter supletorio de la ley orgánica de
régimen electoral (ley orgánica 5/1985 de 19 de junio) en las materias
relativas al referéndum (“El procedimiento de referéndum estará some-
tido al régimen electoral general en lo que sea de aplicación y no se
oponga a la presente Ley.”).
En este sentido, con toda probabilidad, lo más aconsejable hubiera
sido que, sin perjuicio de la reserva a ley orgánico de la norma de desa-

162
 referéndum y democracia directa en europa

rrollo por tratarse de un derecho fundamental (art. 81 CE), existiera para

cada supuesto específico una regla particular que atendiera adecua-
damente a las diferentes circunstancias funcionales en que tiene lugar la
apelación al pueblo o incluso, como remedio alternativo, que cada una de
estas particularidades funcionales fueran recogidas en un tratamiento
singularizado en capítulos independientes dentro de la propia Ley Elec-
toral General (LOREG).
Pero además, la temprana fecha de elaboración de la LOR, aprobada
en los últimos momentos del gobierno post-constituyente de la UCD,
para hacer frente a un vacío legislativo incompatible con el urgente desa-
rrollo de la Constitución en materia territorial, añadió nuevas insuficien-
cias técnicas a la ley que - si las circunstancias lo hicieran posible - acon-
sejarían una revisión en profundidad de sus contenidos para facilitar un
tratamiento diferenciado de los diferentes modelos de referéndum res-
pondiendo a su peculiaridad funcional.

4.2. Las instituciones de democracia directa en el proceso de

elaboración de la Constitución: el referéndum y la iniciativa
legislativa popular. El desarrollo legislativo.

  tramitación constitucional del referéndum del art. 92 y de las di-

A. La
ferentes modalidades de referéndum.
 
1. Durante el proceso de gestación de la Constitución española de
1978, en lo que respecta a los artículos que regulan las institucio-
nes de democracia directa, sólo el actual art. 92, sufrió cambios
significativos que parecen dignos de consideración. En su redac-
ción inicial, el entonces art. 85 preveía tres posibilidades de refe-
réndum136:

136 
En su redacción inicial el texto elaborado por la ponencia del entonces art. 85 decía “1. La
aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y aún no sancionadas, las decisiones
políticas de especial transcendencia y la derogación de leyes en vigor, podrá ser sometida a re-
feréndum de todos los ciudadanos. 2. En los dos primeros supuestos del número anterior el refe-
réndum será convocado por el Rey a propuesta del Gobierno, a iniciativa de cualquiera de las
dos Cámaras de tres Asambleas de Territorios Autónomos. En el tercer supuesto la iniciativa
podrá proceder también de setecientos cincuenta mil electores. 3.El plazo previsto en el apartado
anterior para la sanción real, se contará, en este supuesto, a partir de la publicación oficial del
resultado del referéndum. 4. El resultado del referéndum se impondrá a todos los ciudadanos y
a todos los órganos del estado. 5. Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum le-

163
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

––De aprobación o ratificación legislativa, que permitía que a inicia-

tiva del gobierno, las dos Cámaras o tres Asambleas de Comuni-
dades Autónomas, fuera posible someter al voto directo del cuer-
po electoral la fase última de elaboración de un texto para su
conversión definitiva en ley.
––Abrogatorio legislativo, que permitía que a iniciativa del Gobierno,
las dos Cámaras, tres Asambleas de Comunidades Autónomas o
750.000 electores se promoviera un referéndum para la abroga-
ción popular de una ley vigente. (Se trataba por tanto, de un su-
puesto de doble intervención directa del pueblo: primero solici-
tando el referéndum y después refrendando la derogación.)
––Referéndum consultivo y de carácter vinculante promovido a ini-
ciativa del gobierno, las dos Cámaras o tres Asambleas autonómi-
cas en relación con decisiones políticas de especial trascendencia.
En la misma sesión del debate constituyente en que tuvo lugar la in-
tervención del profesor Solé-Turá anteriormente aludida, se optó por li-
mitar notablemente el alcance de este precepto, dejándolo reducido a los
términos actuales que se corresponden con los propios de una forma de
democracia incardinada en el marco del Estado de Partidos. Así, el art.
92.2 dice que sólo el Presidente del gobierno, previa autorización del
Congreso de los Diputados, puede elevar al Rey la convocatoria del
referéndum.
Ello significa que la iniciativa del referéndum corresponde exclusi-
vamente a la persona que desempeña la máxima responsabilidad en el
ejecutivo, que en la tradición política española se ha venido identificando
con el mismo sujeto que ostenta el liderazgo de la fuerza política que
ostenta o encabeza la mayoría parlamentaria. No existe, en principio, la
posibilidad de utilizar el referéndum para desequilibrar el Parlamento, y
menos aún, cuando su convocatoria requiere de la previa aprobación del
Congreso de los Diputados, el órgano del que emana la confianza y que
eventualmente puede promover la censura del Presidente del Gobierno,
ya que en el sistema parlamentario español el Senado carece de semejan-
te facultad, que se atribuye en exclusiva a la Cámara baja.
En la configuración constitucional del art. 92.2, el referéndum ha sido
diseñado, por consiguiente, como un instrumento destinado a convivir

gislativo y del constitucional, así como de la iniciativa popular a que se refiere el presente artí-
culo y la establecida en el artículo 80. ”

164
 referéndum y democracia directa en europa

armónicamente con la idea de representación parlamentaria, y no pensa-

do para favorecer la confrontación ejecutivo -legislativo. A mayor insis-
tencia, la LOR dispone un distanciamiento temporal obligatorio entre la
fecha de celebración del referéndum y la convocatoria de elecciones, en
el manifiesto propósito de impedir una colisión directa (art. 5.2 “Tampo-
co podrá celebrarse referéndum … en el período comprendido entre los
90 días anteriores y los 90 posteriores a la fecha de celebración, en el
territorio a que afecte, de elecciones parlamentarias o locales generales
o de otro referéndum. Quedará suspendido automáticamente todo refe-
réndum ya convocado, cuando hubiera de celebrarse en el período antes
señalado, debiéndose proceder a nueva convocatoria.”)
Así explicado, convendría preguntarse ¿cuál puede ser en el modelo
constitucional español la función de este referéndum convocado a inicia-
tiva del Presidente? La respuesta la ofrece en buena medida el apartado
1º de ese mismo art. 92, que afirma que el referéndum, por un lado, versa
sobre “decisiones políticas de especial trascendencia” y, que por otro,
tiene, además, carácter “consultivo”. Cuando se suman las cautelas que
el legislador constituyente ha dispuesto para la convocatoria del referén-
dum, a los limitados efectos - no obligatorios - que a sus resultados se
reconocen, se percibe fácilmente que estamos en presencia de una figura
jurídica en la que las desconfianzas y temores, superan con mucho, las
esperanzas e ilusiones que los redactores de la Constitución depositaron
en ella. Más que abrir un camino a la intervención directa del cuerpo
ciudadano, lo que se diseña es un sistema de cautelas y precauciones que
dificultan su empleo y hacen limitadamente provechoso su resultado.
Todo lo más, para lo que sirve funcionalmente este modelo de referén-
dum es para reforzar el liderazgo político del Presidente del Gobierno,
eventualmente frente a su propio partido y también frente a la oposición
política, permitiéndole acudir directamente a la misma fuente de poder
que alimenta la posición de ambos. Y es en este sentido, en el que el re-
feréndum aparece configurado como un instrumento de control del líder
del ejecutivo sobre los partidos.
Tampoco la definición de la cuestión sobre la que potencialmente
pudiera versar la pregunta, ayuda a percibir de manera positiva el refe-
réndum en el sistema español. Es al propio convocante a quien en última
instancia corresponde determinar sobre qué decisión de especial trascen-
dencia debe pronunciarse la consulta. Es al Presidente del Gobierno a
quien compete poner en marcha el proceso, y al que en última instancia,

165
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

corresponde tanto precisar la oportunidad de la circunstancia, como la

cuestión o materia sobre la que recaerá. En este sentido, y aunque el
Congreso de los Diputados tiene competencia para mediar al respecto,
advirtiéndose que posee la facultad denegarle su aprobación, no parece
que se encuentre en verdaderas condiciones de hacerlo desde el momen-
to en que resulta impensable un Presidente del Gobierno – que es quien
efectivamente recibe la votación de investidura en el sistema constitucio-
nal español - sin mayoría parlamentaria.
Antes que otra cosa, la conclusión a que induce la lectura de las pre-
visiones constitucionales de este art. 92, es que los padres de la Consti-
tución, cuando decidieron enmendar la redacción del texto inicial de este
precepto, no se atrevieron a suprimirlo directamente y optaron preferen-
temente por desustanciarlo, transmutándolo en una figura definida más
por lo que no se puede hacer, que por los cometidos concretos que debie-
ran serle encomendados.
Y con esta línea de consideraciones, coincide también, de algún modo
confirmándola, la inadecuada ubicación del art. 92 en el conjunto de la
sistemática constitucional, ya que teniendo por contenido un instrumento
de acción política del Presidente del Gobierno, el referéndum consultivo
se encuentra situado en el Capítulo II, dedicado a regular la elaboración
de las leyes, del Título III de la Constitución, que tiene por rúbrica De las
Cortes Generales. Otro rastro más de un diseño de referéndum que fi-
nalmente no prosperó en la redacción definitiva de la Constitución.
Es muy probable que en el trasfondo de todo este proceso de reducción
de la dimensión constitucional del referéndum, estuviera muy presente
tanto el peso negativo de la tradición plebiscitaria de la dictadura franquis-
ta, como la particular regulación que de la figura había establecido la Ley
para la Reforma Política, la norma que durante la Transición política per-
mitió el paso de la dictadura a la democracia constitucional. El rechazo al
franquismo y a sus formulaciones, y la preocupación por no reproducir una
fórmula de desbloqueo como la prevista durante la Transición Política para
el caso de que las Cortes dificultaran la elaboración de la nueva Constitu-
ción (artículo 5), atribuyendo al Rey la facultad de convocar un referéndum
de carácter vinculante, actuaron, sin duda, como estímulos negativos para
inspirar la definitiva redacción del actual artículo 92. Es así, como este
precepto dejó estipulado una variante de referéndum que en su funciona-
miento práctico ha dado lugar a no pocas complicaciones.

166
 referéndum y democracia directa en europa

Y esa misma interpretación sobre las nefastas implicaciones de la

poco meditada reformulación del antiguo art. 85 en el actual 92, sirve
para explicar la inadecuada redacción del apartado 3º de este último pre-
cepto. Frente a un texto inicial que agrupaba distinguiendo referéndum
legislativo, de reforma constitucional e iniciativa legislativa, y dejaba
fuera los referéndums territoriales como materias reservadas a una ley
orgánica común, la norma actualmente vigente introduce una clausula
general en la que toda la regulación de desarrollo se remite a una única
ley orgánica. Ello indica que la renuncia expresa a la democracia de la
identidad, efectuada por la enmienda promovida por el ponente Solé-
Tura en nombre de toda la comisión salvo el Partido Popular, tuvo como
consecuencia directa una pérdida de coherencia y de significado material
de los institutos de democracia directa, que en determinados aspectos
concretos no fue correctamente reflejada por el redactor de la Constitu-
ción, y que en definitiva, y como ya hemos explicado, es la razón princi-
pal de algunas de las notables deficiencias técnicas que hoy se observan
en la letra de sus preceptos. En definitiva pues, la inadecuada reescritura
de este precepto fue también, la causa última de que el régimen común
de los referéndums recogido en la LOR, estuviera abocado desde un
principio a incurrir en el error técnico y sistemático.
  segundo tipo de referéndum previsto en la CE se corresponde
2. El
con los dos supuestos establecidos en el titulo X referido a la refor-
ma Constitucional.
A este respecto, la Constitución señala dos procedimientos diferentes
de reforma, el más sencillo del art. 167 y el agravado del art. 168. El
primero de ellos hace referencia a las materias relativas a los Títulos III
a IX y al I, excepción hecha del Capítulo II, sección primera. En todos
esos supuestos, el procedimiento a seguir resulta bastante dificultoso y
requiere de la aprobación de los dos tercios de ambas Cámaras o de la
mayoría absoluta del Senado y los dos tercios del Congreso. Superada
esta fase, el referéndum aparece como potestativo, correspondiendo su
convocatoria a la petición de una décima parte de los miembros de cual-
quiera de las dos Cámaras, en el plazo de los quince días posteriores a su
aprobación por el Parlamento.
Importa señalar que estamos ante un supuesto radicalmente inverso
en términos de utilidad y cálculo político, al ya analizado referéndum
consultivo del artículo 92. En efecto, y a diferencia de cuanto sucedía en

167
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

la anterior ocasión, en el caso del art. 167 de la CE, el fin del legislador
introduciendo el referéndum, no fue diseñar un instituto pasivo y de es-
casa eficacia práctica, sino prever un requisito activo y de enorme capa-
cidad desmovilizadora que determina que el camino de la reforma solo
pueda ser emprendido si previamente se cuenta con un alto quorum. El
referéndum se configura como un instrumento que sirve para bloquear y
hacer más desaconsejable, si cabe aún, el recurso a la revisión constitu-
cional. Todo esto tiene que ver con la peculiaridad que caracteriza a la
reforma constitucional en el sistema español.
A diferencia de lo sucedido en otros países cercanos, en España la
reforma constitucional ha sido entendida como un factor disuasorio del
cambio en la Constitución. La idea imperante en el momento de redac-
ción de la Constitución era que la mejor forma de conferir estabilidad al
sistema democrático que inauguraba la Ley Fundamental del 78, rom-
piendo con una tradición de fracaso político de la democracia, consistía
en dotar al nuevo texto de una especial rigidez que lo hiciera inmune a
los cambios circunstanciales y poco fundados en la voluntad colectiva.
Se diseñó de este modo, un procedimiento de revisión que requería de la
aprobación de una alta mayoría que solamente era posible reunir cuando
se alcanzaba un gran consenso entre las fuerzas políticas que habían par-
ticipado en la elaboración de la norma fundamental. A agravar más esta
dificultad, contribuye el requisito del referéndum potestativo, introduci-
do con plena consciencia por el constituyente, en un escenario político
donde – como ya constamos - la regla era la desconfianza y el temor
hacia cualquier apelación directa al pueblo. Solo cuando se está seguro
de contar con un amplio consenso superior a los dos tercios del Congre-
so, es posible emprender el camino de la reforma. De lo contrario se corre
el riesgo de que la minoría promueva la intervención del pueblo para que
juzgue la oportunidad del cambio.
El resultado es evidente, en treinta y siete años de vida constitucional,
únicamente se han efectuado dos reformas constitucionales, siempre por
la vía del art. 167, que afectan a la letra del art. 13. 2, introduciendo en
1992 la locución “y pasivo” para referirse al derecho al sufragio de los no
españoles, y la más discutible nueva redacción del art. 135 relacionada
con la llamada estabilidad presupuestaria de 2011. Ambas reformas pu-
dieron concluirse satisfactoriamente gracias al amplio apoyo político con
que contaron al ser suscritas por los principales partidos y no sólo por la
mayoría gobernante. Sin embargo, la posibilidad de generar un cierto

168
 referéndum y democracia directa en europa

rechazo susceptible de convertirse en oposición al proyecto, estuvo pre-

sente en la segunda ocasión, y aunque se conjuró rápidamente, puso de
manifiesto que la inclusión de la convocatoria de referéndum en este
preciso mecanismo de reforma del art 167, había sido ideada como ins-
trumento de freno al cambio en la Constitución.
La misma desconfianza hacia el referéndum, juega en esta ocasión, un
papel inverso al previsto en el art. 92. Mientras que en la anterior vez fue
la tibieza para con los mecanismos de participación directa del legislador
constituyente, lo que llevó a dibujar una figura referendataria poco ope-
rativa, ahora idénticos reparos sirven al constituyente para incorporar un
mecanismo fácilmente operativo pensado para disuadir al poder de refor-
ma, de la conveniencia de ponerse en marcha si no cuenta con un alto
consenso previo. El referéndum actúa aquí, como un freno a la reforma
que pone en manos de una minoría la posibilidad de apelar al pueblo y
por lo tanto de bloquearla. Y es que en el proceso constituyente español,
algunos de los consensos claves, como por ejemplo los referidos a la
configuración territorial del Estado, fueron obra más de una élite dirigen-
te, consciente de la imperiosa necesidad de llegar a acuerdos imprescin-
dibles para la estabilidad de la democracia, que de la voluntad conscien-
te del conjunto del colectivo social.
La otra fórmula de referéndum constitucional tiene que ver con el art.
168 de la CE que, en este caso, se corresponde con el procedimiento de
la revisión total de la Constitución, dentro de la que se entienden com-
prendidos también, el Título preliminar, los artículos sobre derechos
fundamentales incluidos en la Sección primera del Capítulo Segundo del
Título I, y el Titulo II relativo a la Corona.
Esta vez el referéndum se convierte en un requisito inexcusable que
se sitúa procesalmente en el momento final del camino de la reforma.
Para acudir a la vía de reforma del art. 168, se requiere, además de la
aprobación del nuevo texto por dos tercios de ambas cámaras, de su rati-
ficación posterior por un nuevo parlamento convocado al efecto tras la
inmediata disolución del primero, por idéntica mayoría, y de la celebra-
ción de un referéndum final de ratificación. Llama la atención en este
caso, que el referéndum de aprobación final suceda temporalmente des-
pués de la convocatoria de unas elecciones parlamentarias que dada la
circunstancia sobre las que gravitan, tendrán como objeto preferente el
debate sobre la reforma. Ningún sentido parecería tener esta nueva con-

169
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

sulta directa al pueblo, si no fuera por la intención de reforzar el carácter

disuasorio que la presencia del referéndum cobra en la reforma. El refe-
réndum se configura pues, como un valladar real a la reforma que apare-
ce formalmente cuando los representantes salidos de las urnas - y se en-
tiende que expresamente mandatados al efecto con la confianza de la
sociedad- han expresado ya la voluntad popular que representan. Terrible
mecanismo de afianzamiento de la reforma que en la práctica deviene
inoperativo y que fue concebido como remedo a la inexistencia en la
Constitución Española de cláusulas de intangibilidad constitucional del
estilo de aquella que en la Constitución de la Vª. República francesa,
proclama la irreformabilidad de la forma republicana de Estado.
  tercer tipo de referéndum lo integran los relativos a la cuestión
3. El
territorial, es decir todos aquellos que de una u otra forma se en-
cuentran relacionados con la puesta en marcha, modificación o
definición competencial de las Comunidades Autónomas. La
Constitución contempla cinco supuestos.
  referéndum de iniciativa autonómica del artículo 151. 1
a. El
CE, destinado a poner en marcha la constitución de Comuni-
dades Autónomas que asumen las competencias plenas (artícu-
los 148 y 149 CE), que no hubieran plebiscitado sus estatutos en
anteriores procesos históricos. Es el caso de Andalucía que
además en su día forzó a una modificación del art. 8 de la LOR,
para permitir que el cómputo de votos que exigía como requisi-
to la mayoría absoluta, se efectuara desde el conjunto de la
Comunidad que se constituía y no teniendo en cuenta las pro-
vincias que se adherían.
  referéndum de aprobación de los Estatutos de Autonomía
b. El
que es la norma institucional básica de cada Comunidad, que
siguen la vía del art. 151.2, 1º y 2º de la CE.
  referéndum de aprobación de Estatutos de Autonomía que
c. El
siguiendo lo dispuesto en el art 151.2, 5º CE han sido tramitados
y aprobados como ley orgánica por la Cortes Generales que en
su momento sirvieron para aprobar los Estatutos del País Vasco,
Cataluña y Andalucía.
  realidad en los tres casos, se trata de supuestos histórico que
d. En
en su día fueron empleados para promover la constitución de

170
 referéndum y democracia directa en europa

unas determinadas Comunidades Autónomas o la aprobación

de sus Estatutos, y cuyas finalidades quedaron agotadas cuando
cumplieron su función.
  referéndum previsto por el art. 152.2 de la Constitución que
e. El
sirve para proceder a la reforma de los Estatutos de Autonomía
aprobados por la vía del art. 151, que son el País Vasco, Catalu-
ña, Galicia y Andalucía.
Esta fórmula ha servido, en fechas recientes, para promover la refor-
ma de los Estatutos de Cataluña y Andalucía y habida cuenta de que cada
Estatuto puede establecer sus propios procedimientos de reforma, se ha
extendido a otros Estatutos como es el del caso de Valencia.
El referéndum de incorporación de Navarra a la Comunidad Autóno-
ma del País Vasco, previsto en la Disposición Transitoria Cuarta de la
Constitución.
Ahora bien, con independencia de estos cinco supuestos concretos de
referéndum territorial, el verdadero punto crucial del problema se sitúa
en la posibilidad de introducir nuevos referéndums ampliando el elenco
enumerado por la Constitución de manera expresa, y muy especialmente,
en la cuestión de la procedencia o no, de la extensión del referéndum de
naturaleza político del art. 92, al gobierno ordinario de las Comunidades
Autónomas. El instrumento legal al efecto, sería una norma de la propia
Comunidad Autónoma.
Al respecto, ha existido una cierta polémica doctrinal que la redacción
del art. 149.1.32 CE ha contribuido a impulsar, al declarar como exclusi-
va competencia del Estado central “la autorización para la convocatoria
de consultas populares por vía de referéndum”. Se trata de una fórmula
que da pie a establecer una distinción entre el referéndum y las consultas
populares que utilizan la vía referendataria, dentro de las que se incluiría
una figura vehicular de naturaleza poco definida pero suficientemente
capaz de expresar la voluntad democrática de la Comunidad Autónoma.
Sin perjuicio de que este precepto parece haber sido diseñado al único
propósito de preservar en favor del poder central el monopolio de la auto-
rización para convocar cualquier consulta en las Comunidades Autónomas,
lo cierto es que su tenor literal deja abierto un portillo para aceptar la exis-
tencia de otro tipo de consultas populares autonómicas que pese a que no
se denominasen formalmente referéndums, si pudieran operar como mani-

171
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

festaciones de la democracia directa e incluso fueran susceptibles de tras-

cender a los fenómenos de estricta dimensión territorial interna.
La primera afirmación viene corroborada por la redacción de los apar-
tados, 1º y 2º, del art 2 de la LOR, que atribuye la competencia para au-
torizar la convocatoria del referéndum al Gobierno, a propuesta de su
Presidente, en nombre del Estado. Sin embargo, la segunda duda no
queda en absoluto despejada en la medida en que la LOR no se recoge
una prohibición taxativa de introducir otros referéndums que los previs-
tos en la Constitución y, por ello, permite sostener que eventualmente
pudiera caber una lectura implícita que dejase abierta la posibilidad de
que se dictara una ley autonómica de consultas populares situada en la
órbita del art. 23 CE.
En otras palabras, la clave de la cuestión radica en determinar ¿si acaso
estamos ante una figura tasada o en presencia de una cláusula abierta, que
posibilita implícitamente la introducción de nuevos referéndums en el
ámbito autonómico? O, y presentadas las cosas desde otra perspectiva, ¿si
las consultas populares convocadas vía referéndum por las Comunidades
Autónomas, pueden llegar a ser potenciales expresiones de la fórmula de
democracia directa contemplada en el art. 23 de la CE?
Si así fuera, todo parecería indicar que en esta ocasión, el destinatario
natural del efecto producido por el referéndum no sería otro que el propio
ejecutivo central. Ciertamente, habida cuenta de la relativa incidencia
que la convocatoria de un referéndum puede tener sobre el habitual fun-
cionamiento interno de la vida democrática de una Comunidad Autóno-
ma y en lo que se refiere a la formación ordinaria de su voluntad colecti-
va, su proyección lógica parecería dirigirse a la fuente habitual de tensión
que en las últimas décadas viene presidiendo la dialéctica política: las
relaciones con el Estado. Es así como el referéndum puede terminar con-
virtiéndose en un hipotético instrumento de enfrentamiento entre poder
central y el “pueblo” de una Comunidad Autónoma, capaz de abrir un
camino en origen no previsto constitucionalmente, por el que se explaye
la amenaza de autodeterminación de ciertos territorios. Algo que de fac-
to, significaría desencadenar una ruptura de la Constitución.
En el fondo, la cuestión que se está dilucidando es si resulta viable
provocar una ruptura de la Constitución por el procedimiento de acudir a
un referéndum que, apelando a las viejas teorías identitarias de la demo-
cracia roussonina, consiga escamotear el camino de la reforma, que en

172
 referéndum y democracia directa en europa

democracia constitucional es el medio natural de incorporar el cambio en

la Constitución sin desencadenar su destrucción.
A este respecto, la indefinición constitucional inicial la ha resuelto
definitivamente, en sendas sentencias, el Tribunal Constitucional: la
103/2008 de 11 de septiembre, y la 31/2010 de 28 de junio, que declaran
materia reservada exclusivamente a la LOR el referéndum, y clarifican el
contenido material que se corresponde con la figura del referéndum.
En relación con esto último, la sentencia 1003/2008 relativa a la ley
del Parlamento Vasco de convocatoria y regulación de una consulta
popular para recabar la opinión ciudadana sobre la apertura de un pro-
ceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política,
establece un criterio de distinción entre “referéndum” y consulta popular
en base a tres elementos que configuran al “referéndum” como instituto
propio de la democracia directa: a) la identidad, el sujeto consultado es
el cuerpo electoral titular del derecho a manifestar la voluntad general; b)
contenido, la materia objeto de consulta deberá versar sobre una cuestión
de naturaleza política que exprese la voluntad general; c) procesal, la
entera disciplina de su establecimiento y regulación como proceso elec-
toral corresponderá en exclusiva a la legislación estatal, la LOR y, en su
caso, la LOREG.
Sólo cuando se cumplen estos tres requisitos, se puede hablar en
puridad, de un referéndum que desarrolle el derecho a la participación
del art. 23 de la CE. Lo que implica que la regulación de esta materia
se encuentra reservada exclusivamente al Estado a través de la ley or-
gánica de referéndum del 92.3. En las consultas populares previstas por
las leyes autonómicas no existe pues, rastro alguno de una idea demo-
crática vinculada con la soberanía popular. Todo lo más, serían simples
manifestaciones de un “tertium genus” relacionado con la democracia
participativa, una construcción derivada del art. 9.2 que ninguna rela-
ción guarda con el principio político-democrático en su concepción
tradicional.
Lo dicho no impide que los Estatutos de Autonomía, en su doble
condición de norma de rango orgánico que cumple con lo dispuesto en
el art. 81 CE, y de norma refrendada por la propia Comunidad Autóno-
ma (art. 152,2 CE) puedan establecer la exigencia de que cualquier re-
forma de sus propios textos requiera la aprobación directa del pueblo
mediante referéndum, aunque en un primer momento no se hubiera

173
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

dispuesto así. Corolario que el Tribunal Constitucional deriva de su

potestad de auto-organización. Ello ha determinado que algunos Estatu-
tos (Valencia, Extremadura, Aragón) hayan incorporado en sus recientes
reformas la necesidad del referéndum para aprobar la correspondiente
modificación.

B.  La iniciativa legislativa popular.

La iniciativa legislativa popular viene regulada en la Constitución
Española en el art. 87. 3 que dice “Una ley orgánica regulará las formas
de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de
proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 fir-
mas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de
ley orgánica, tributaria o de carácter internacional, ni en lo relativo a la
prerrogativa de gracia.”
El desarrollo legislativo tuvo lugar mediante la Ley orgánica 3/84, de
26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. La citada ley
define y configura la estructura general de la iniciativa. La iniciativa im-
pulsada por la comisión promotora deberá reunir ciertas características:
• El texto de la proposición no puede versar sobre cuestiones mani-
fiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre sí.
• Que no exista en tramitación en ninguna de las dos Cámaras un
proyecto o proposición que tenga el mismo objeto de la iniciativa
legislativa.
• Que no se trate de una mera reproducción de otro texto igual pre-
sentado al Parlamento en la misma legislatura.
• Que no afecte a las materias consideradas excluidas que son ade-
más de las citadas en este mismo art. 87.3 CE, las relativas al Art
131. 1 referente a la planificación por ley de la economía y a los
Presupuestos Generales del Estado. También se encuentra excluida
a sensu contrario, la posibilidad de promover la reforma constitu-
cional, en razón a que el tenor literal del art 166 CE excluye tácita-
mente esa eventualidad.
La mesa del Congreso de Diputados, dispone de quince días para pro-
ceder a examinar la propuesta y calificarla. Si el resultado fuera negativo
cabe la posibilidad en ciertos casos de subsanar los vicios y en todos de
recurrir en amparo ante el Tribunal Constitucional contra la inadmisión.
Se trata de una consecuencia lógica derivada de la relación entre la ini-

174
 referéndum y democracia directa en europa

ciativa legislativa y el derecho a participar directamente en los asuntos

públicos consagrado en el art. 23 CE. De manera que la iniciativa se de-
fine en términos constitucionales en el sistema español como un derecho
subjetivo y goza del mismo sistema de protección que corresponde a
cualquier otro derecho del mismo tipo.
En caso de admisión de la iniciativa legislativa popular por la mesa
del Congreso, se abre el periodo de recogida de firmas que dura nueve
meses y resulta prolongable por otros tres, a criterio de la mesa. Importa
señalar que de esta forma la verificación de la procedencia de la iniciati-
va antecede al acto material de recogida de firmas que expresan el res-
paldo a la iniciativa y que deben reunir el número de 500.000. Compete
a la Junta electoral Central la garantía y vigilancia del proceso de recogi-
da de firmas y su control final.
Estas dos notas, rompen con la vieja tradición que se remontaba a Wei-
mar que atribuía al ejecutivo y concretamente al ministerio del Interior, la
calificación de la procedencia de la iniciativa, así como que tal califica-
ción se efectuara una vez la iniciativa había reunido el número de firmas
exigido. En ambos casos, se ha introducido un cambio orientado a objeti-
var y a facilitar el proceso de recogida de firmas, evitando incurrir en
gastos cuando la propuesta no puede progresar por discurrir sobre mate-
rias exentas a la propia iniciativa. En líneas generales, se observa en el
sistema una tendencia a la progresiva institucionalización de los mecanis-
mos que sirven para ponerla en marcha, que además de facilitar la inicia-
tiva cuando surge, tienden a convertirla en una acción protegida desde el
Estado, sin que por ello pierda su condición de manifestación directa de
la voluntad política del cuerpo electoral, y por tanto de la sociedad.
A partir del momento de su calificación, la iniciativa seguirá la trami-
tación que corresponde a cualquier proposición de ley, salvo en el su-
puesto de que se produzca una disolución anticipada de las Cortes en
cuyo caso no decaerá, permaneciendo el texto presentado, vivo para su
discusión en la siguiente legislatura.
De cualquier forma, se trata de una figura de participación directa del
pueblo en el proceso legislativo de escasa utilidad práctica, en la medida
de que al hallarse disociada del referéndum abrogatorio, no suele produ-
cir grandes efectos. Al efecto, cabe recordar que en España durante trein-
ta y siete años de democracia apenas se han presentado 66 proposiciones,
de las que solo 12 han sido capaces de reunir las 500.000 firmas necesa-

175
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

rias para proceder a la discusión del texto propuesto. De esas 12, sólo una
ha tenido cierta fortuna, al llegar a convertirse en texto normativo modi-
ficando la Ley de Propiedad horizontal, se trata de la iniciativa de ley de
reclamación de deudas comunitarias de 1995 que en la V legislatura fue
aprobada como parte de otra iniciativa en la que quedó subsumida. Muy
pobre resultado para una institución que tan dificultosamente consigue
ponerse en marcha. Y que permite concluir aquí la consideración de esta
figura de democracia directa.

4.3. La praxis del Referéndum en la vida política española.

Problemas actuales de la institución referendataria en
España: “Derecho a decidir” y democracia; sus implicaciones
políticas en la sociedad de masas
A. Referéndum y polémica política.

El referéndum siempre ha sido polémico en la vida democrática es-

pañola137. Lo fue en sus inicios, cuando ante la inexistencia de la Ley

137 
Véase AAVV., Encuesta: el Referéndum en la Constitución. en Teoría y Realidad Consti-
tucional, nº 30. 2012; Aguado Renedo, Cesar, Referéndum autonómico y jurisprudencia consti-
tucional, en Teoría y Realidad Constitucional, nº 28. 2011; Aguiar de Luque, Luis, Democracia
Directa y Estado Constitucional. Madrid 1997; Alonso de Antonio, Ángel Luis, Análisis
Constitucional de la ley catalana de consultas populares no refrendatarias y otras formas de
participación ciudadana. Madrid 2015; Barceló, Mercé, Derecho a Decidir. Teoría y prácti-
ca de un nuevo derecho. Madrid 2015; Carrasco, Manuel, Referéndum versus consulta, en
Revista de Estudios Políticos, nº 160, 2013; Carreras, Francesc , ¿Puede celebrarse un refe-
réndum en Cataluña?, en El Cronista del Estado de Derecho Demicrático y social. Nº 42,
2014; Corcuera, Javier, La competencia en materia de consultas populares por la vía del refe-
réndum en la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, en Revista Catalana
de Dret Públic. Especial STC 31/2010, 2009; Cruz Villalón, Pedro, El referéndum consultivo
como modelo de racionalización constitucional, en Revista de estudios políticos, Nº 13, 1980;
Cuenca Miranda, Alfonso, Comentario a los arts. 1ª 7 de la LOR en Delgado-Iribarren, M.
Comentario a la Ley Orgánica del régimen electoral general y a Ley Orgánica de referén-
dum. Madrid 2014; Fossas i Espader, Enric, Interpretar la política: comentario a la STC
42/2014, de 25 de marzo, sobre la Declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo
de Cataluña, en Revista Española de Derecho Constitucional, nº 101, 2014; González Ayala,
Mª Dolores, Democracia directa e instituciones de Democracia directa en el ordenamiento
constitucional español, en Trujillo Fernández, G., López Guerra, L., y González Trevijano, P.,
La experiencia constitucional 1978-2000. Madrid 2000; Lasagabaster, Iñaki, Consulta o
Referéndum. La necesidad de una nueva reflexión jurídica sobre la idea de democracia.
Bilbao 2008; Linde Paniagua, Enrique, Comentario ala art. 92 CE, en Alzaga, O. Comentario
a la Constitución española de 1978. Madrid 1998; López Basaguren, Alberto, Sobre Referén-
dums y Comunidades Autónomas. La ley vasca de la “consulta” ante el Tribunal Constitucio-
nal, en Revista d´ Estudis Autonòmics i Federals nº 9. 2009; López González, José Luis, El
referéndum en el sistema español de participación política. Valencia 2005; López, Jaume.-

176
 referéndum y democracia directa en europa

Orgánica de Referéndum del art 92.3 CE, el gobierno decidió convocar

los referéndums de aprobación de los Estatutos de Autonomía del País
Vasco y Cataluña por la vía del decreto-Ley previsto en el art. 86 CE,
(Real Decreto-Ley 13/1979 y Real Decreto-Ley 14/1979), actuación
que choca directamente con lo preceptuado en el art 81 CE que reserva
a la ley orgánica la regulación de esta materia, que además, está expre-
samente excluida del ámbito de acción del 86 CE. También fue polémi-
ca, la modificación efectuada en el texto de la LOR, poco después de
aprobada, para dar cabida, retocando ciertos supuestos normativos, a la
situación que se había producido en Almería con motivo del referén-
dum de aprobación de la iniciativa autonómica de Andalucía. En pocas
palabras, esta provincia no había alcanzado el quorum de mayoría ab-
soluta previsto en la redacción inicial de la ley y hubo que enmendarla
a posteriori para dar por válido lo que en la disposición inicial de la
norma no lo era, permitiendo de ese modo que Almería se incorporara
a la Autonomía andaluza. Las consecuencias de aquél proceso fueron
definitivas en dos sentidos, de una parte abrieron el camino a la genera-
lización del proceso autonómico a todo el territorio español, rompiendo
a medio plazo el modelo de dos velocidades, dos clases de Autonomía
diferenciadas en su nivel de competencias. Segundo y en términos exclu-
sivamente políticos marcaron el principio del fin de la fuerza política que
había promovido la Transición Política, que con aquél referéndum mar-
caría el inicio de su declive inexorable y posterior desaparición política.
Así mismo, resultó igualmente polémico, el primer referéndum convo-
cado por el Presidente del Gobierno Felipe González al amparo de lo
dispuesto en el art. 92 CE, poco después de acceder al poder del Partido
Socialista, en relación al mantenimiento de España en la OTAN en 1986.
En aquella ocasión, tanto la praxis procesal en la que tuvo lugar el proce-
so de referéndum, como sus consecuencias en orden a reforzar el papel
del líder del partido mayoritario, fueron objeto de una agría polémica que
incluso llevó a una fuerza tradicionalmente pro-atlántista como el Partido

Refererénduns. Una inmersión rápida. Barcelona 2017; López, Jaume y Requejo, Ferran,
Análisis de experiencias de democracia directa en el ámbito internacional (1995-2007).
Oñati 2009; Martín, Esther, Comentario a la sentencia sobre el Estatuto. Competencia en
materia de consultas populares (art. 122), en Revista Catalana de Dret Públic. Especial STC
31/2010, 2009; Pérez Sola, Nicolás.- La regulación constitucional del referéndum. Jaén 1994;
Santamaría Julián, Participación política y democracia directa, en Estudios de Ciencia Polí-
tica y sociología. Homenaje al profesor Carlos Ollero. Madrid 1972, pág 143 y ss.; Santama-
ría Pastor, Juan Alfonso, Comentario al art. 92 CE, en Garrido Falla, F., Cazorla Prieto, L.
Comentarios a la Constitución española. Madrid 2001.

177
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Popular a propugnar una abstención, por principio incoherente con su

credo. En este sentido y pese a su carácter consultivo, el referéndum per-
mitió que la responsabilidad que en circunstancias normales hubiera re-
caído sobre el Presidente del gobierno, de enmendar en la acción política
una promesa electoral, fuera atribuida al conjunto de la sociedad que de
este modo gracias a una ajustada mayoría (52% si, 39,85 % no 6,54% en
blanco, con una abstención del 39,38%) asumió la responsabilidad políti-
ca del cambio de postura del líder del Partido gobernante.
Cabe decir igualmente, que sin haber sido polémico en su convocato-
ria, ni en su desarrollo, tampoco resultó exitoso el referéndum celebrado
en España en el año 2005, al amparo del art. 92 CE, con ocasión de la
aprobación de la non nata Constitución Europea diseñada por el Tratado
de Maastricht. Como es sabido, la falta de aprobación del tratado por
varias naciones europeas, impidió su perfección final y determinó que el
proyecto quedara paralizado.
Actualmente el referéndum esta resultado particularmente polémico
porque, además de haber sido utilizado en el ámbito territorial para pro-
mover una serie de procesos de reforma estatutaria (primero en Cataluña
en 2006 y después en Andalucía) que han abocado a la actual crisis de
unidad estatal que vive España, han puesto sobre la mesa una opción en
favor de un pretendido “derecho a decidir” que puede tener consecuencias
insospechadas. La importancia de esta cuestión y su actualidad exigen un
estudio en detalle de sus circunstancias y de los problemas que genera.

  problemas actuales del referéndum en España: “Derecho a deci-

B. Los
dir” y democracia.
Las sentencias del Tribunal Constitucional de 25 de febrero 2015 que
resuelven, de una parte, el recurso de inconstitucionalidad 5829-2014,
interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento
de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no
referendarias y otras formas de participación ciudadana, y de otra, la
impugnación del Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, del Presidente
de la Generalitat de Cataluña, de convocatoria de la consulta no referen-
daria sobre el futuro político de Cataluña, zanjan de manera negativa la
posibilidad de que dentro del marco constitucional vigente, la Generalitat
de Cataluña o cualquier otra Comunidad Autónoma, disponga de atribu-

178
 referéndum y democracia directa en europa

ciones para convocar un referéndum en el que se dilucide el derecho de

un ente territorial a constituirse en Estado independiente.
Ahora bien y contra lo que pudieran indicar las apariencias, las men-
cionadas sentencias zanjan semejante posibilidad de una manera tal que,
en la medida en que presentan el referéndum como una manifestación
del democrático “derecho a decidir”, no sólo no despejan de forma sufi-
ciente y conceptualmente correcta el núcleo medular del problema, sino
que, además, abren una vía potencial para que emerjan nuevos interro-
gantes que llegan a poner en tela de juicio la esencia democrática de la
Constitución e, incluso, amenazan la propia supervivencia de nuestra
cultura democrática.
Como la afirmación es arriesgada e induce a polémica, conviene ana-
lizar en detalle el contenido de la jurisprudencia del Tribunal y examinar
sus fundamentos, para procurar valorar con ponderación lo que según
nuestra argumentación, se encuentra en liza en esta ocasión: un debate de
fondo sobre el contenido efectivo de la democracia moderna y el sentido
operativo-real de sus mecanismos instrumentales.
En este sentido, tres son básicamente los argumentos invocados por
el Tribunal en las anteriormente citadas sentencias que, a su vez, se
corresponden con otras tres importantes cuestiones de naturaleza cons-
titucional:
  Poder Constituyente y la Constitución como límite a la acción
a. El
de los poderes constituidos.
  significado del referéndum en el marco de la democracia repre-
b. El
sentativa definido, entre otros artículos, por el 23.1, de la Constitu-
ción y la posible existencia de un tercer género de figuras análogas
o relativamente asimilables, como la “democracia participativa”.
  distribución constitucional de competencias y la eventualidad
c. La
de que los Estatutos de autonomía o las leyes del Estado que am-
plían el ámbito competencial territorial, atribuyan a los órganos de
las Comunidades Autónomas potestades en materia refrendataria
que puedan afectar de lleno a la categoría de Poder Constituyente
o a lo que se considera sus derivaciones lógicas.
Las dos primeras son cuestiones de fondo, la tercera lo es de índole
formal. Respecto de esta última, el Tribunal entra de lleno en el tema
competencial y lo resuelve con simplicidad, pero de manera terminan-

179
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

te. Ello no obsta para que en su pronunciamiento, el máximo intérprete

de la Constitución se limite a bordear la primera de las cuestiones y no
se preocupe por definir meridianamente ni qué entiende por Poder
Constituyente, ni cuál es su relación con la Constitución y con los po-
deres constituidos, ni, por consiguiente, llegue a adentrarse en el pro-
blema de si en la Constitución existen o no límites infranqueables im-
plícitos al poder constituido. Se trata de un tema difícil, que se
complica desde el momento en que nuestra Constitución, no se recogen
“clausulas pétreas” y se caracteriza por su conocido “indiferentismo
ideológico”. De manera que, solventado el problema competencial,
permanecerá sin resolver el tema de principio, la cuestión de sí por vía
legal es posible desapoderar completamente al Estado de sus atributos
como poder o, y dicho de otro modo, queda sin clarificar la más tras-
cendental de todas las preguntas ¿cuáles son los límites irrenunciables
para evitar que el Estado-sujeto central se diluya constitucionalmente
en otros órganos constitucionales territoriales y pierda la esencia que le
permite reconocerse como tal Estado?
Así pues, más allá de otras consideraciones, la posición adoptada por
el Tribunal significa convertir potencialmente la solución al primer pro-
blema (no existe título competencial legal que habilite la acción refren-
dataria de la Comunidad Autónoma catalana) en una mera cláusula u
obstáculo de tiempo, legalmente superable a través de fórmulas de
transferencia de potestades, y en cambio, deja abierto y sin atacar, el
verdadero problema de fondo que pudiera expresarse en los siguientes
términos ¿el referéndum como instrumento de democracia directa, es
decir, como expresión de “la voluntad de decidir” de un pueblo (sea este
cuál sea), cabe en la Constitución española de 1978?
La cuestión de si en democracia constitucional procede un referén-
dum que apelando al “derecho a decidir” pueda desembocar en la auto-
determinación de Cataluña (segundo tema señalado), se convierte así, en
el punto clave que la sentencia no aborda ni suficiente ni decididamente.
Y es que a propósito de ella, el Tribunal se limita a efectuar una disquisi-
ción sobre el significado y la naturaleza de la participación política no
refrendataria que resulta admisible dentro de la Constitución y al margen
de la figura del referéndum del artículo 92, que según el artículo 149.1.32
se considera competencia exclusiva del Estado. A este respecto, el Tribu-
nal llega casi a construir un tipo o modelo constitucional de “participa-
ción no referendataria”, pero no afronta, sin embargo, la tarea de definir

180
 referéndum y democracia directa en europa

cuál puede ser el concepto de referéndum que resulte más adecuado a

nuestra Constitución, y se limita a recoger al efecto, o mejor dicho, a
remitirse a la doctrina ya expuesta en dos sentencias anteriores.
Las dos sentencias anteriores que contienen un pronunciamiento di-
recto sobre el significado constitucional del referéndum y su vinculación
con “el derecho a decidir” son: la 42/14 de 25 de marzo, que se manifies-
ta sobre la resolución del parlamento de Cataluña de 23 de enero de
2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y el derecho a
decidir del pueblo de Cataluña, y la 103/2008 de 11 de septiembre que
se pronuncia sobre la constitucionalidad de la ley del Parlamento Vasco
de 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta
popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad
Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negocia-
ción para alcanzar la paz y la normalización política.
–– En relación con la STC 42/14 de 25 de marzo sus Fundamentos
jurídicos 3 y 4, afirman literalmente: “Respecto a las referencias al
“derecho a decidir” cabe una interpretación puesto que no se
proclaman con carácter independiente, o directamente vinculadas
al principio primero sobre la declaración de soberanía del pueblo
de Cataluña, sino que se incluyen en la parte inicial de la Decla-
ración (en directa relación con la iniciación de un “proceso”) y en
distintos principios de la Declaración (segundo, tercero, séptimo y
noveno, párrafo segundo). Estos principios, como veremos, son
adecuados a la Constitución y dan cauce a la interpretación de
que el “derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña” no apa-
rece proclamado como una manifestación de un derecho a la auto-
determinación no reconocido en la Constitución, o como una
atribución de soberanía no reconocida en ella, sino como una as-
piración política a la que solo puede llegarse mediante un proceso
ajustado a la legalidad constitucional con respeto a los principios
de “legitimidad democrática”, “pluralismo”, y “legalidad”, ex-
presamente proclamados en la Declaración en estrecha relación
con el “derecho a decidir”; y añade muy significativamente en el
apartado a) del FJ 4, “el punto segundo de la Declaración procla-
ma el principio de “legitimidad democrática. Uno de los princi-
pios fundamentales consagrados en nuestra Constitución es el
principio democrático, el cual ha sido caracterizado por este Tri-
bunal como valor superior de nuestro ordenamiento reflejado en
el art. 1.1 CE (STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8). Entre las
manifestaciones más evidentes y constitucionalmente relevantes
de aquel principio se encuentran, entre otras, la que reclama la

181
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

mayor identidad posible entre gobernantes y gobernados, la que

exige que los representados elijan por sí mismos a sus represen-
tantes, la que impone que la formación de la voluntad se articule a
través de un procedimiento en el que opera el principio mayorita-
rio y, por tanto, la consecución de una determinada mayoría como
fórmula para la integración de voluntades concurrentes, y la que
exige que la minoría pueda hacer propuestas y expresarse sobre
las de la mayoría, pues un elemento basilar del principio demo-
crático es el proceso de construcción de las decisiones y la demo-
cracia tiene importancia como procedimiento y no solo como re-
sultado. Todas estas manifestaciones del principio democrático
tienen su reflejo en el texto constitucional, cuyo ejercicio no cabe
fuera del mismo.”. Se trata de una consideración que además se
lleva expresamente al fallo, donde literalmente se dice: “Se decla-
ra que las referencias al <derecho a decidir de los ciudadanos de
Cataluña> contenidas en el título, parte inicial, y en los principios
segundo, tercero, séptimo y noveno, párrafo segundo, de la Decla-
ración aprobada por la Resolución del Parlamento de Cataluña no
son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone
en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta Sentencia.”
  No hace falta recurrir a interpretación alguna. De todo esto se co-
lige directamente que según la jurisprudencia del Tribunal, cabe
perfectamente en la Constitución la categoría democrática del
“derecho a decidir” que, además y si procede a respetar una deter-
minada interpretación, resulta plenamente admisible en el ejercicio
de las potestades de la Comunidades Autónomas. Pero todavía aún
más, y ante la ambigüedad y falta de clarificación del significado
del concepto, todo parece indicar que para el Tribunal las consultas
refrendatarias (entre las que se incluye el referéndum) o no refren-
datarias (entre las que se incluyen las previstas en la Ley de Con-
sultas catalana), son, o eventualmente pueden ser, consideradas
como expresión directa de un “derecho a decidir” constitucional-
mente correcto.
–– B) Por su parte el fundamento jurídico 1.2 de la sentencia 103/12008
afirma: “el referéndum es un instrumento de participación directa
de los ciudadanos en los asuntos públicos, esto es, para el ejercicio
del derecho fundamental reconocido en el art. 23.1 CE. No es cau-
ce para la instrumentación de cualquier derecho de participación,
sino específicamente para el ejercicio del derecho de participación
política, es decir, de aquella participación “que normalmente se
ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede

182
 referéndum y democracia directa en europa

ser directamente ejercida por el pueblo” (STC 119/1995, de 17 de

julio, FJ 3). Es, por tanto, una forma de democracia directa y no
una mera manifestación “del fenómeno participativo que tanta
importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actua-
les y al que fue especialmente sensible nuestro constituyente”, que
lo ha formalizado como “un mandato de carácter general a los
poderes constituidos para que promuevan la participación en dis-
tintos ámbitos” (arts. 9.2 y 48 CE) o como un verdadero derecho
subjetivo (así, por ejemplo, arts. 27.5 y 7, 105 y 125 CE). …. en el
art. 23.1 CE se trata de las modalidades —representativa y direc-
ta— de lo que en el mundo occidental se conoce por democracia
política, forma de participación inorgánica que expresa la volun-
tad general” (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 4), en la que no tie-
nen cabida otras formas de participación en las que se articulan
voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es, no
imputables al cuerpo electoral.”
  De los términos de esta segunda sentencia parece deducirse, sin
lugar a dudas, la existencia de dos tipos de democracia formal y
cualitativamente diferente: la representativa de naturaleza ordinaria
y una segunda extraordinaria, que se corresponde con la llamada
democracia directa, también conocida por algunos autores como
“democracia de la identidad”. Y es justamente en este segundo tipo
o forma de democracia, donde parece encajar exactamente el refe-
réndum; el referéndum responde a un ejercicio directo del derecho
recogido en el artículo 23.1 de la Constitución, sostiene el Tribunal
en este pronunciamiento.
Si ponemos en relación ambas sentencias, es fácil concluir que, según
el Tribunal, sería perfectamente constitucional una interpretación del re-
feréndum que viera en esta figura una manifestación del “derecho a deci-
dir” del sujeto pueblo que, de esta manera extraordinaria y directa, ejerci-
ta las facultades que le reconoce el artículo 23.1. Una lectura que, sin
embargo, no resulta aplicable al caso de Cataluña, ni de ninguna Comuni-
dad Autónoma por falta de competencia y de idoneidad del sujeto titular.
Ello no obstante, lo importante de toda la argumentación del Tribunal es
que el camino a la identificación del referéndum del art. 92 de la Consti-
tución con el “derecho a decidir” queda expedito, y mucho más a su defi-
nición como expresión palpable de la democracia directa o de la identidad.
Llegados a este punto, conviene objetar el razonamiento del Tribunal
y plantearse tres preguntas:

183
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

–– ¿es lícito invocar desde la legitimidad democrática- constitucional

“el derecho a decidir” del pueblo que se expresa en un referéndum?
O en otras palabras ¿el concepto constitucional de referéndum es
compatible con un “derecho a decidir” que actúe como una dimen-
sión de la democracia directa?
–– Sostener lo anterior ¿supone dejar abierta la posibilidad de que la
democracia del pueblo se contraponga en contienda a la democra-
cia representativa articulada desde los partidos?
–– ¿Cuáles son las consecuencias que semejante posicionamiento de-
jaría eventualmente abiertas en orden no ya al marco de relaciones
Estado- Comunidades Autónomas, sino al funcionamiento habitual
de las instituciones, en un momento en que las llamadas al pueblo
y a la soberanía democrática empiezan a aparecer en el horizonte?
Una aproximación al texto de las sentencias referidas, nos sitúa ante
la evidencia de que el Tribunal en sus afirmaciones no maneja unas
categorías conceptuales claras y precisas. Dicho de otra forma, su len-
guaje constitucional incluye términos que responden bien a conceptos
no definidos con nitidez (“derecho a decidir”), o bien a fórmulas vagas
(“democracia directa”) que históricamente han sido invocadas de ma-
nera discutible en la vida democrática, y que han terminado dando lugar
a los plebiscitos jacobinos, napoleónicos y a otras experiencias recientes
cuya simple alusión sirve para evocar el peligro que encierran.
Si las palabras nunca son neutrales, los conceptos lo pueden ser mu-
cho menos, y para el derecho constitucional resulta sumamente peligroso
asumir la constitucionalidad, es decir, la compatibilidad lógica de ciertos
conceptos y categorías con la Constitución, para negar luego a renglón
seguido, una parte de las consecuencias inherentes al argumento cuya
licitud ha sido admitida. En derecho no cabe hacer trampas a la propia
lógica, máxime en cuestiones en las que se juega con la sensibilidad de-
mocrática de la sociedad, y en momentos en que en el fondo del sentir
social se empieza a escuchar cada vez con mayor fuerza un rumor que
atribuye a los representantes y más concretamente a los partidos políti-
cos, el grave cargo de secuestrar la democracia, responsabilizándolos de
la degradación de la vida política. En este punto, convendría recordar
que la máxima que sirvió de argumento a Luis Napoleón para promover
el plebiscito que le permitiría proclamarse Napoleón III fue la urgente
necesidad de “salir de la legalidad para reentrar en el derecho”.

184
 referéndum y democracia directa en europa

Sin embargo, tanto en el propio ordenamiento constitucional, como

en el proceso de gestación de nuestra Ley fundamental, como también en
los ordenamientos comparados y en la doctrina científica, existen argu-
mentos suficientes no solo para desechar la interpretación que el Tribunal
ha sostenido sobre la constitucionalidad del “derecho a decidir” y su
posible incardinación en la doctrina de la democracia directa/identidad,
sino incluso para tachar semejante doctrina de inconstitucional y antide-
mocrática, de contraria a los supuestos fundamentales que informan
nuestra propia convivencia política. Y es que el Tribunal, no sólo ha
construido su jurisprudencia desde un desconocimiento de fondo de las
categorías de fondo del constitucionalismo representativo, sino que ha
dejado abierto un enorme boquete en la línea de flotación de la democra-
cia que urge taponar desde la razón política democrática y desde las
consideraciones del derecho.
Veamos primero el derecho positivo. El artículo 92. 1 de la CE dice
“Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser someti-
das a referéndum consultivo de todos los ciudadanos”. Una revisión so-
mera del precepto nos enseña varias cosas:
i.  La Constitución recoge expresamente el término “decisión”.
  referéndum por el que se consulta al pueblo, se encuentra en-
ii. El
marcado en una estructura compleja que tiene por objeto la cons-
trucción de la opinión política, en la que la intervención del pueblo
es sólo una fase intermedia entre la propuesta del presidente y la
aceptación del Congreso.
  referéndum venía concebido en la redacción inicial de la po-
iii. El
nencia, como un instrumento o fase dentro del proceso de produc-
ción legislativo (como atestigua todavía su actual ubicación en un
capitulo - II del título III – que lleva por rúbrica “de la elaboración
de las leyes”) y cuyo significado no puede ser entendido al mar-
gen del contexto en que se inserta y del papel que se prendió
atribuirle: un fase de un iter bastante más amplio y que envuelve
a muchos sujetos y trámites.
  debate constitucional sobre este artículo fue excepcionalmente
iv. El
rico. Y como ya vimos, determinó una sustancial modificación del
texto inicialmente propuesto por la ponencia y contó con una im-
portante intervención del diputado Solé Turá, asumida por la ma-

185
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

yoría, que expresaba el sentir de desconfianza que se traslucía

hacia la redacción inicial de este precepto y en general hacia las
llamadas instituciones de democracia directa.
Las tres posibilidades diferentes de referéndum que recogía en su
inicial redacción el art 92 CE, se inspiraban en la precedente Constitu-
ción republicana de 1931. De esta redacción inicial, apenas quedó nada
salvo la palabra “decisiones” y una concepción del referéndum entendido
como instrumento de control en un proceso complejo de formación de la
voluntad, así como, claro está la reserva de ley orgánica que ha dado lu-
gar a la LOR.
El papel del referéndum según el tenor de la Constitución, no conecta
tanto pues, con una expresión directa de la voluntad popular, como con un
deseo de incardinar la opinión del pueblo en un proceso de formación de la
voluntad en el que intervienen una multiplicidad de órganos y sujetos. No
se trata por tanto, de un pueblo-arbitro quien interviene en la elaboración
de un acto complejo, sino de un pueblo-sujeto constituido, que obra antes
como instancia de control que como protagonista de una decisión.
Opta de este modo nuestro constituyente, coherente con los principios
que proclaman los artículos 1º y 6º de la CE, por una forma de entender
la democracia para la que el referéndum no se concibe como una institu-
ción de la democracia directa –resto a su vez de una imposible democra-
cia de la identidad–, sino como un mecanismo más de participación re-
presentativa de los ciudadanos en democracia. Ello significa renunciar
por completo a las viejas construcciones de Rousseau y de Condorcet
(Lettres d´un bourgeois de Virginia a un citoyen de New Haven, 1788) y
afirmar que en la Democracia de los Modernos no cabe otra concepción
del referéndum que la que la define como un instrumento de control.
Así las cosas, el referéndum del art. 92 de la CE se corresponde con
una figura jurídica que:
–– Por su propia estructura interna no contribuye a construir el acuer-
do sobre la base de integrar voluntades, reconduciendo una opinión
inicial hasta un principio consensuado por la continua adición de
opiniones que van modulando el resultado final. El referéndum se
configura como un mero recuento de las voluntades individuales
que se miden numéricamente y que tiene por objeto manifestar el
estado de posicionamiento sobre un asunto, no llegar a un acuerdo.

186
 referéndum y democracia directa en europa

–– No resulta adecuada para representar una opinión social cuya habi-

tual fragmentación no puede reducirse a una respuesta simplista. El
referéndum expresa su resultado atendiendo sólo a la ley de la ma-
yoría y lo hace con una simplificación escasamente democrática.
–– Cumple una función sustancial de control en el juego de equilibrio
de poderes, operando como contrapeso.
–– No puede en ningún caso servir como instrumento de participación
alternativo a la democracia representativa de partidos porque cons-
truye su acción sobre un instante y no sobre la continuidad necesa-
ria en toda medida u opción política. Olvidar su carácter excepcio-
nal y singular y utilizarlo de manera repetida y continua,
significará desestabilizar las demás instituciones constitucionales.
En las dos últimas consideraciones insistieron particularmente tanto
Peréz Llorca, como Solé Turá. Especialmente este último, cuando, como
ya se explicó sobradamente, rebatiendo al también ponente Fraga Iribar-
ne que proponía la inclusión de un modelo de referéndum ligado al prin-
cipio de la democracia directa, advirtió que lo fundamental en el modelo
de democracia que se estaba forjando entonces era reforzar los partidos
y su condición democrática para insertarlos efectivamente en la vida
social.
En resumidas cuentas, de los dos modelos teóricos de referéndum
posibles nuestro constituyente optó, sin dudas, por el único compatible
con la idea de democracia constitucional: el referéndum-mecanismo de
control. Pero un repaso de los modelos teóricos y la lectura de la litera-
tura existente al respecto, nos enseña que además, el segundo modelo
teórico de referéndum solo ha sido posible en los libros y en las especu-
laciones febriles de quienes han aspirado a servirse del fraude constitu-
cional para destruir la legitimidad democrática.
En este sentido, la Constitución republicana de 1931 en la que se ins-
piró inicialmente el texto de la de 1978, si se encuentra mucho más cerca-
na a este segundo modelo de democracia. Y ello fácilmente pudiera de-
berse a la influencia de la Constitución de Weimar –o mejor dicho, a una
parcial lectura o interpretación de la Constitución Alemana de 1919 – y a
la particular atmósfera de conflicto revolucionario que en aquellos años
se palpaba.
La Constitución española de 1931 preveía en su artículo 66, “el pue-
blo podrá atraer a su decisión mediante <referéndum> las leyes votadas

187
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

por las Cortes”. Como recuerda Pérez Serrano, el precepto no figuraba

en las previsiones iniciales de la Comisión Jurídica Asesora, y fue inclui-
da como consecuencia de una enmienda promovida por los sectores más
radicales del movimiento republicano, con la opinión en contra de los
socialistas y el recelo no confesado del grueso del partido republicano.
La institución no tuvo oportunidad de entrar en juego, pero ello no es
óbice para señalar que por el tenor literal de sus palabras (“el pueblo
atrae a su decisión”) y por las inclinaciones de sus mentores, nada ten-
dría de extraño ver en ella una apelación al pensamiento de quien por
aquella altura del tiempo aparecía como teórico de la política como deci-
sión y precursor de la democracia de la identidad y por lo tanto a una
interpretación minoritaria y con tremendas implicaciones prácticas de la
democracia con el derecho a decidir.
La Constitución de Weimar recoge de manera prolija un conjunto de
instituciones de participación directa que han servido de modelo a todo el
constitucionalismo posterior. En este tema refleja una doble influencia:
i. La preocupación de Max Weber, que en sus escritos de 1917 sobre
la reconstrucción constitucional de la Alemania de postguerra, hacién-
dose eco de los temores de Ostrogosky y Bryce, defiende la necesidad
de reforzar el elemento plebiscitario-carismático, y el papel del referén-
dum como fuente de legitimidad alternativa a la elección representativa
y a la degradación de los partidos.
Más que resucitar la vieja fórmula de Rousseau y Condorcet de un
pueblo qué manifieste en primera instancia su opinión, la aspiración de
Weber es abrir un camino para que el hombre comprometido con sus
ideas y que haga de ellas su vocación (el emprendedor de la economía
industrial moderna, trasmutado en líder político), pueda disponer de un
cauce para obrar en política y no resultar ahogado por las burocracias.
ii. Junto con el legado de Weber, la Constitución de Weimar integraba
una segunda aportación más efectiva desde el punto de vista de la redac-
ción de la norma positiva, la de Hugo Preuss quien fuera heredero inte-
lectual y ejecutor constitucional de Weber, pero también un constitucio-
nalista con criterios propios, ligado intelectualmente a Gierke. Hugo
Preuss, el profesor de Berlín al que se encargaron los trabajos preparato-
rios de la Constitución de 1919, se movía por otra preocupación princi-
pal: defender la democracia constitucional. El famoso artículo de Preuss
en la prensa de Berlín de 1919, dejaba claro que se trataba de elegir entre

188
 referéndum y democracia directa en europa

Wilson y Lenin, entre la democracia representativa y la soviética. La

democracia wilsoniana se correspondía con lo que desde Constant cono-
cemos como Democracia de los Modernos, una sociedad plural represen-
tada por gobernantes elegidos que nacen del pueblo y que operan some-
tidos a derecho, vigilando los derechos fundamentales.
iii. Para este modelo de democracia, que tiene como valor supremo el
reconocimiento de la pluralidad social (y para la que la diferencia y la
discrepancia son un valor irrenunciable que fundamenta una diferencia
humana que es un bien a proteger), la única forma de construir la opinión
colectiva es el acuerdo. La democracia representativa es una forma de
hacer política en la que la pluralidad social concierta temporalmente
acuerdos para poder funcionar juntos, pero que nunca renuncia a la dife-
rencia. Los acuerdos son el resultado natural de la diferencia, y tienen un
carácter temporal. Para que la Política sea verdaderamente democrática
e integre a todos, es necesario que todos participen en la concertación
colectiva, cediendo su opinión e integrándose en la que entre todos van
construyendo. La democracia es pues, un acuerdo temporal acerca de
qué hacer en una determinada situación, que más allá de ese caso concre-
to se mantiene como diferencia y discrepancia permanente. A mayor,
integración y debate, mayor grado y profundidad cualitativa de la demo-
cracia. Pero en democracia, la discrepancia es permanente, y en ella resi-
de la gran riqueza de la política, en la posibilidad de oponer permanente-
mente multitud de opiniones a los diferentes problemas que va
suscitando de manera repetida el vivir colectivo.
En este cometido, el papel de los partidos resulta fundamental. No
sólo representan la pluralidad social, la hacen operativa, agrupando en
debate las diferentes opciones sociales. Permiten la participación activa
de quiénes quieren intervenir directamente en política, y la pasiva de
quienes no aspiran, o por sus obligaciones no pueden hacerlo. Desempe-
ñan una función instructiva, tanto de los componentes de la sociedad,
como los protagonistas de la política, suministrando ideas, alternativas,
soluciones, asumiendo responsabilidades de las que tienen que estar dan-
do continuamente cuenta (accountability). Pero, sobre todo, su papel es
inexcusable en el momento de obtener el acuerdo porque ellos son quie-
nes modulan y matizan las discrepancias y las convierten en consenso.
Justamente, este fue el motivo que en 1929 llevó a Kelsen a publicar una
segunda edición de su Esencia y valor de la Democracia para rebatir la
desconfiada resignación hacia los partidos que expresara Triepel.

189
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

En este contexto, se comprende que el papel de los mecanismos de

participación directa prevista por la Constitución de Weimar, en la inter-
pretación doctrinal mayoritaria fuera harto limitado, y se configurara
como un instrumento de control. Una figura destinada a frenar el abuso
que de su posición constitucional pudiera hacer otro poder. Un recurso
previsto para la eventualidad de que el parlamento pudiera llegar a blo-
quearse y para el caso de que el Presidente se viera obligado a desatascar
la discusión en favor de la mayoría que señalara la sociedad. Un tipo de
referéndum legislativo, que también era el que preveía el texto inicial de
nuestra Constitución española de 1978, antes de que la enmienda de la
comisión constitucional del Congreso lo dejara en su redacción actual.
Ello no empeció para que sobre este tema y sobre el sentido final de la
democracia, se produjeran importantes debates que nos interesa reseñar,
aunque sólo sea de forma breve y casi telegráfica.
Una primera confrontación doctrinal tiene como escenario el propio
libro-homenaje publicado en honor al desaparecido Max Weber. Entre
otros autores oponen sus criterios Richard Thoma y Carl Schmitt. El
primero defiende la democracia representativa y de partidos como forma
política coherente con el proyecto constitucional de Weimar. El segundo
construye en este trabajo su teoría de la decisión como fundamento de la
Política y expresión de la soberanía. No hace al caso detenerse en las
múltiples derivaciones que a lo largo de experiencia de Weimar tuvo esta
polémica inicial. Lo único que importa es que en 1927, Carl Schmitt
publicará un folleto titulado Volksentscheid und Volksbegehre (Referén-
dum e iniciativa popular, cuyo significativo subtítulo era “una contribu-
ción a la interpretación de la Constitución de Weimar y a la doctrina de
la democracia directa”) que tenía como objetivo conectar la iniciativa
popular con la decisión del pueblo como expresión de la democracia di-
recta. En este trabajo, la democracia directa responde a una idea de Polí-
tica forjada sobre la decisión y no sobre el acuerdo.
Otras dos obras casi coetáneas de este autor, El concepto de lo Políti-
co y Teoría de la Constitución, ambas de 1928, servirán para apuntalar su
razonamiento: a) el pluralismo es incompatible con el Estado y el fin de
la política es la unidad política, b) existen dos modelos antinómicos de
democracia que coexisten en tensión difícilmente conciliable dentro de
la Constitución democrática, la identidad democrática que se construye
en la decisión y la representación que toma cuerpo en la legalidad y los
derechos. La democracia de la identidad es más pura en términos de in-

190
 referéndum y democracia directa en europa

tegridad democrática que la representativa, la primera expresa el verda-

dero ser del pueblo, decidiendo en la plaza, en el foro, en el líder. La se-
gunda es el resultado de una renuncia y palidece siempre necesariamente
ante la identidad democrática. Sólo la democracia de la identidad es ca-
paz de alcanzar el objetivo último de la política, la unidad interna que
representa el Estado frente al pluralismo disolvente. Identidad democrá-
tica y poder del Estado se convierten así en los dos extremos de una larga
ecuación que da sentido a lo realmente político, la lucha contra el enemi-
go exterior; una lucha que es existencial.
Herman Heller se encargará de recordar el sofisma que subyace tras la
construcción schmittiana, que ignora tanto que nuestra democracia tiene
como punto de partida el pluralismo, como el hecho de que en democra-
cia pluralista no se decide, se acuerda, que en democracia no hay decisión
sino consenso. La decisión responde a la lógica del poder; el acuerdo a la
lógica de la política democrática. No es lo mismo Política que polémica
aunque partan de la misma polisemia, de una común raíz.
Ni que decir tiene que un entendimiento del referéndum vinculado a la
democracia de la identidad, evoca forzosamente el fantasma de Schmitt y
las consecuencias que sus tesis tuvieron en un régimen como el nacional-
socialista que invocó siempre la legalidad que le confería la ley de plenos
poderes de 1933 y que pretendió hacer compatible con la legitimidad ca-
rismática del líder. Obvia insistir también, que para ese modelo político la
decisión ocupa el lugar que la democracia reserva al acuerdo.
No es este el lugar de detenerse en las polémicas de la doctrina de
Weimar. Basta sólo con recordar la influencia que todos sus autores tu-
vieron sobre el constitucionalismo posterior y recordar que en la Consti-
tución republicana española de 1931 hay ecos de sus aportaciones en lo
que respecta al referéndum y a otras muchas instituciones. Más impor-
tante es recordar que pese a las manipulaciones interesadas y falsedades
conceptuales que encierra y los múltiples equívocos a que da lugar, la
doctrina de Schmitt ha sido recuperada en varios momentos por autores
que blanden sus ideas como si fueran grandiosos descubrimientos de la
verdad democrática. Y esto es muy grave porque independientemente de
que sus construcciones puedan ser refutadas desde la razón de los con-
ceptos, en muchas ocasiones tras su brillantez expositiva ocultan una
abierta apología del totalitarismo, de la dictadura y en definitiva de la
negación de la razón democrática.

191
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

En esta línea de consideraciones, hay que señalar que a finales de los

años sesenta, justamente en un momento en que Europa asistía a un cre-
ciente cuestionamiento y crisis de los modelos de democracia represen-
tativa y de partidos, se hizo repentinamente célebre un ensayo de Ernest
Fraenkel (Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im demo-
kratischen Verfassungsstaat) en el que el autor defendía la existencia de
dos supuestos componentes del Estado Constitucional, uno plebiscitario
y otro representativo. Ni que decir tiene que Fraenkel fue miembro del
grupo de alumnos de Schmitt que militaban en la izquierda social-demó-
crata. Pero lo más importante es que su trabajo de 1968, volvía a poner
en marcha el viejo argumento de que la decisión y no el acuerdo, era el
fundamento de la democracia. Una idea que era claramente tributaria de
aquella afirmación schmittiana que enlazando con un descontextualizado
Rousseau, defendía la superioridad de democracia de la identidad sobre
la democracia de la representación.
Como señalara Benjamín Constant, la Democracia de los Modernos
implica asumir un planteamiento muy diferente de la idea de autogo-
bierno colectivo que, a fin de cuentas es lo que significa en sustancia la
palabra democracia. Y en ese planteamiento no tiene cabida ni la “de-
cisión” ni un modelo de referéndum construido desde un entendimiento
de la democracia que aspire a conseguir la identidad gobernantes-go-
bernados. El referéndum en democracia constitucional es un mecanis-
mo de control que opera en el proceso de formación del querer colecti-
vo. Nunca la expresión de un “derecho a decidir”, que sólo puede
encontrar respaldo democrático si se consideran democráticas las tesis
de Carl Schmitt.
Por eso, no se entiende bien el alcance último del pronunciamiento
del Tribunal Constitucional en la sentencia 42/14 de 25 de marzo, en la
que se acepta una lectura constitucional del “derecho a decidir” (Funda-
mento Jurídicos 3 y 4 y fallo, ya citados). Como tampoco resulta fácil-
mente comprensible el reconocimiento que la otra sentencia citada, la
103/2008 sobre la constitucionalidad de la ley del Parlamento Vasco de
9/2008, efectúa de dos formas diferentes de democracia. La democracia
es una, constitucional y representativa, y se manifiesta a través de una
pluralidad de mecanismo ordenados según criterios funcionales, sin que
haya uno que tenga un peso cualitativamente superior a otro.

192
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Esta es precisamente, la argumentación que lleva a considerar peli-

grosa y arriesgada, la jurisprudencia constitucional a este respecto. Una
jurisprudencia que si bien ha tenido como consecuencia inmediata negar
la constitucionalidad de los mecanismos jurídicos que desde determina-
dos sectores se han esgrimido para intentar celebrar un referéndum de
autodeterminación, no ha despejado la premisa principal. Es profunda-
mente desatinado que el difuso y culturalmente poco construido concep-
to de referéndum que maneja el Tribunal deje una puerta abierta a una
lectura “decisionista” de la democracia, y no se haya esforzado en cons-
truir un concepto constitucionalmente adecuado de esta figura coherente
con el papel de control que en lógica democrática le corresponde. Y si
alguien alberga alguna duda al respecto para despejarla lea las páginas
iniciales del libro que recoge los dictámenes y trabajos con que se arro-
pan la ley del Parlamento Vasco de 9/2008, donde se habla del “derecho
a decidir” como el producto de un modelo de democracia cualitativa-
mente diferente (Iñaki Lasagabaster, Consulta o Referéndum, Bilbao
2008, pág 8).
La preocupación por los riesgos que puede llevar implícita la referida
doctrina jurisprudencial, no atiende tanto a la posible utilización de la
figura del referéndum para procurar la autodeterminación de una Comu-
nidad Autónoma, una vez se proceda a superar el obstáculo de la falta de
competencia o incluso de la no-idoneidad del sujeto pueblo. La gran
amenaza que pesa sobre la Constitución y la democracia es que invocan-
do las consideraciones efectuadas por el Tribunal en sus sentencias,
quede asentado un concepto de referéndum que incorporé “el derecho a
decidir” como instrumento operativo de un valor cualitativo superior a la
acción política ordinaria que sirve para construir el acuerdo.
Semejante interpretación del referéndum, ofrece un flanco desguarne-
cido para la cultura democrática en el momento actual. Y conviene insis-
tir en lo que ello significa. Y, sin ánimo de incurrir en pretenciosidades
que no vienen al caso, convendría recordar que una de las líneas de de-
bate que actualmente agita al constitucionalismo alemán, discurre preci-
samente por este derrotero. Autores como Hanns Wiegand, Otmar Jung,
Rehinard Schiffers o Frank Decker, desde distintas posiciones y creen-
cias, han recordado muy recientemente que la contraposición democracia
directa– representativa, además de haber deparado tristes experiencias
históricas, adquiere en el momento presente un sesgo particularmente
alarmante cuando permite que una minoría, con la simple pasividad de la

193
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

mayoría, se apropie del poder invocando una legitimidad democrática

que la propia democracia no le reconoce.
Es este mismo sentido, Christopher Lasch ha venido señalando en los
últimos años, las terribles consecuencias que derivan de las transforma-
ciones operadas en la vida cultural de las sociedades contemporáneas.
No se trata solamente de que una cultura activa esté siendo sustituida
paulatinamente por una obrar pasivo que apoyado en los grandes medios
virtuales permiten al hombre consumir bienes culturales sin tomar parte
en su gestación y discusión y en definitiva construcción. Se trata, sobre
todo, de que vivimos en un mundo en el que, los artificios que simplifi-
can lo complejo nos presentan constantemente falsas apariencias de co-
sas que creemos conocer y en realidad no conocemos. En el que la estan-
darización y la homogeneización desdibujan los gustos y las aptitudes de
los hombres para conocer y apreciar. En el que gigantescas fuerzas con-
tribuyen a confundir a un hombre que cada vez tiende a dominar menos
un mundo del que creía haberse enseñoreado.
En medio de toda esta pérdida generalizada de referentes culturales,
en el que el saber se entremezcla y confunde con la información, admitir
la pertinencia constitucional de un referéndum que por su supuesta ido-
neidad para identificar gobernantes y gobernados, sirva de cauce a una
protesta democrática desordenada puede conllevar terribles riesgos.
En los próximos años es muy posible que asistamos a nuevas apela-
ciones a la superior voluntad del pueblo, para que se manifieste decidien-
do como soberano. Nuevas demandas políticas y sociales pueden abocar
a la búsqueda de soluciones que se presenten como cualitativamente su-
periores según los criterios de la identidad democrática. Nada tendría de
extraño, entonces, que, contraponiendo la simplicidad de la decisión
popular al lento y puede ser que degradado sistema representativo, cre-
yendo mejorarlo, estemos contribuyendo a poner la bases para destruir la
democracia– algo contras lo que con innegable sagacidad pone en guar-
dia en un reciente artículo el gran intelectual alemán Heinrich Winkler
(“La Gran Ilusión” Der Spigel 21. XI. 2011).
La democracia es acuerdo, pero el acuerdo sólo es posible cuando
media suficiente claridad y transparencia, y ese es el gran riesgo que
pende sobre la democracia contemporánea. En este sentido, no es casual
que una de las contadas aportaciones del Consejo Constitucional Francés
a la jurisprudencia constitucional comparada, se llame el “derecho a no

194
 referéndum y democracia directa en europa

ser confundido”, construida en una sentencia en la que el referéndum y

la función electoral son puestas en conexión. Y es que frente a la deci-
sión, la democracia constitucional precisa además de acuerdo, de clari-
dad, una claridad que precisamente falta en un momento que nuestra
cultura crítica parece estar desfalleciendo. En el siglo XXI, las palabras
y los conceptos deben ser claros, porque de otra forma se impondrá las
quimeras que prometiendo enseñar el verdadero camino de la democra-
cia nos conducirán al viejo sendero de la tiranía, donde el gobierno del
pueblo es solo una apariencia, un flatus vocis.

4.4. La cuestión catalana

Los acontecimientos sucedidos en Cataluña confirman las tesis aquí

sostenidas. De una parte y desde la perspectiva jurídico-constitucional el
conflicto sobre la posible modificación del estatuto de autonomía catalán
se ha movido en un plano de conflicto entre legalidad-autonómica y lega-
lidad-constitucional mediatizado por la idea de democracia y soberanía
popular (legalidad-legitimidad). Para el gobierno de Madrid y la mayoría
parlamentario que sostiene su postura, la soberanía popular se expresa en
la Constitución (que se pronuncia por la indivisible unidad de la nación
española. art. 2 CE) y en sus instituciones. Y corresponde al Tribunal
Constitucional apreciar la violación de la norma fundamental e incluso
desde la reforma de la Ley Orgánica de 2015 (Ley Orgánica 15/2015, de 16
de octubre) sancionar pecuniariamente y promover directamente la ejecu-
ción de sus sanciones. En cambio para el gobierno de la Generalitat catala-
na sustentado en el parlamento regional por la mayoría de un voto, la lega-
lidad constitucional está sujeta al refrendo de una voluntad popular que
debe manifestarse en referéndum. Por eso justamente el problema ha esta-
do centrado en estos años en la pertinencia constitucional del referéndum
para determinar el significado y alcance de una ampliación del techo
competencial estatutario de Cataluña que en la lectura de los nacionalistas
catalanes puede llegar hasta la independencia (autodeterminación) mien-
tras que para el gobierno del Estado y la minoría representada en el parla-
mento catalán, semejante potestad invade la competencia del Estado reco-
gida en el art. 92 CE y además, resulta imposible porque destruiría la
soberanía nacional y la indisoluble unidad de la nación española estableci-
das en los artículos 1.2 y 2 de la CE. Así las cosas, el debate jurídico ha
discurrido entre la pretensión de la comunidad catalana de dotarse de un

195
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

instrumento refrendatario que le permitiera consultar directamente al pue-

blo (Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referen-
darias y otras formas de participación ciudadana) y la reiterada declaración
de inconstitucionalidad de sus proyectos por el Tribunal Constitucional
(Sentencia 31/2015, de 25 de febrero de 2015). Frente a estas declaraciones
la Generalitat ha aducido el “derecho a decidir” del pueblo catalán, una
variante de la democracia directa entendido como derecho a la autodeter-
minación, que requiere de la celebración de una consulta popular. Ello
llevó a la aprobación de una segunda ley catalana del referéndum (Ley
19/2017 del referéndum de autodeterminación de Cataluña) nuevamente
declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional (Sentencia del
Tribunal Constitucional de 17 de Octubre de 2017). En ambos casos tanto
en 2014, como en 2017, la Generalitat negando toda legitimidad democrá-
tica al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, se dispuso a celebrar
sendos referéndums que sin respetar los procedimientos legalmente esta-
blecidos y con abstenciones superiores al 50% del electorado, tuvieron
como resultado pronunciamientos favorables a la independencia. El segun-
do de estos pronunciamientos, tachado de ilegitimo e inconstitucional por
el Tribunal Constitucional y por el gobierno, dio lugar a una ambigua
declaración de independencia y a la proclamación de la República cata-
lana por el parlamento de Barcelona, que a su vez tuvo como respuesta
la intervención de la autonomía catalana y a la convocatoria de eleccio-
nes al parlamento catalán por el Presidente del Gobierno al amparo del
artículo 155 de la CE, apreciado por el Senado.
Pero en segundo lugar, en un sentido más político, el conflicto se ha
planteado en términos de confrontación entre ley y Constitución como
orden racional y voluntad popular (“derecho a decidir”) expresado en
clave de ilusión democrática y frecuentemente construido en clave vir-
tual. Dicho de otro modo frente a la declaración de inconstitucionalidad
de los referéndums, la Generalitat amparada en la mayoría de un voto en
el parlamento ha convocado y celebrado los referéndums y proclamado
que sus resultados la vinculan, procediendo a crear una realidad virtual
que soporta y desemboca la independencia. Estamos en definitiva ante
un supuesto en que la ilusión democrática soportada en un referéndum
inconstitucional pretende crear una nueva legalidad que choca con el
texto constitucional pero que apela a la legitimidad democrática expresa-
da en las movilizaciones callejeras, las redes sociales y los medios vir-
tuales de comunicación. Un supuesto claro de enfrentamiento entre la

196
 referéndum y democracia directa en europa

representación democrática tradicional y los nuevos modos de expresión

virtual de la opinión democrática combinados con formas espurias de
democracia directa.

 
5. LOS OTROS PAÍSES EUROPEOS

5.1. El referéndum en los otros países europeos

La mayoría de los sistemas europeos disponen el referéndum iniciado

por petición de las instituciones del gobierno (el Presidente, el Gobierno
o el Parlamento) y a veces a petición del electorado. En algunos casos,
un referéndum es mandatario, especialmente sobre leyes pata enmendar
la Constitución.
Muchos referéndums en años recientes concernieron a la Unión Euro-
pea: hubo varios referéndums sobre el Tratado de Maastricht, sobre el
Tratado para establecer la Constitución para Europa, y la incorporación
de nuevos Estados a la Unión Europea. Casi todos los países que recien-
temente se han unido a UE, especialmente desde 2003, han llevado a
cabo un referéndum de ascenso: Malta, Eslovenia, Hungría, Lituania,
Eslovaquia, Polonia, República checa, Estonia y Letonia. En Croacia el
referéndum para la membresía en la Unión Europea fue llevado a cabo
en enero de 2012.
La Constitución de Bélgica no lo contempla y por lo tanto, de acuerdo
a muchos, prohíbe el referéndum, el cual socava el sistema representati-
vo y, más importante, el complejo balance entre las comunidades Fla-
mencas y Francófonas. Esto es evidenciado por la experiencia de único
referéndum nacional, el cual fue llevado a cado en 1950 sobre la restau-
ración de la monarquía bajo Leopoldo III, quien manifestaba tendencias
fascistas y Nazis durante la Segunda Guerra Mundial. El resultado del
referéndum fue favorable para el rey, con un voto de 57.68% pero
Leopoldo III decidió abdicar de cualquier forma debido a la controversia
que el referéndum había accionado y debido a que casi todos los votos
favorables venían de la comunidades Flamenca.138 El artículo 41 de la

138 
Véase, M. Pacífico, Il referedum nel Benelux, en 7 Diritto Pubblico Comparato ed Europeo
1290 (2005). Véase también V. Bogdandor, Western Europe, supra Capítulo I, n. 186, 87 et seq.

197
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Constitución dispone referéndums, pero solamente a nivel municipal y

de provincia.
Del mismo, la Constitución de Holanda no dispone el referéndum,
pero este silencio no fue entendido para ser restrictivo, como en el caso
de Bélgica.139 Referéndums locales fueron llevados a cabo en Haarlem,
Leiden, y Ámsterdam en 1991 y 1992. El primer referéndum nacional
fue llevado a cabo el 1 de junio de 2005 sobre la Constitución Europea,
y resulto en una votación negativa de 61.54%.
Solamente referéndums locales son permitidos en Chipre, donde la
ley sobre municipios disponen que cualquier comunidad podría volverse
un municipio a través d un referéndum local.
En el Reino Unido, hogar del Parlamento y la democracia represen-
tativa, el referéndum tuvo gran dificultad de establecerse, tanta que, hace
poco años, el sistema británico fue rankeado entre aquellos en los cuales
el referéndum estaba ausente o totalmente excepcional.140 Uno de los más
tempranos y más perceptivos teóricos de la democracia directa y de la
posibilidad de su introducción en el Reino Unido, sin embargo, fue Al-
bert Venn Dicey, un ilustre e incondicional promotor de la supremacía
del Parlamento y el rule of law. En un excelente artículo, publicado en
1980 en el Contemporary Review,141 después de analizar los instrumen-
tos de democracia directa así como se habían desarrollado en Suiza y en
Francia, Dicey se preguntaba si la democracia directa en el Reino Unido
sería (a) posible y (b) deseable. La respuesta para el autor fue sí para las
dos preguntas. Dicey primero sugiere una variedad de formas por las
cuales las leyes más importantes aprobadas por la Cámara de los Comu-
nes la cual tengan una orientación sobre la Constitución de la nación
pueden ser sometidas al electorado por iniciativa de la Cámara de los
Lores o de la Corona. Esto sería apropiado en un sistema con una Cons-
titución flexible, como la del Reino Unido.142 El papel de la Cámara de

139 
Véase, M. Pacífico, Il referendum nel Benelux, supra n. 102, 1299 et seq.
140 
Véase, M. Duverger, Referendum e sistemi politici, en M. Lucinai & M. Volpi (eds.), Re-
ferendum. Problemi teorici ed esperienze costituzionali, supra n. 20, 178; M. Volpi, Referéndum
nel diritto costitzionale, supra n. 20, 507.
141 
A.V. Dicey, Ought the Referendum to be Introduced into England?, supra Capítulo I n. 12,
498-511. Sobre la influencia de Dicey en el constitucionalismo británico, véase A. Torre, Il refe-
réndum nel regno Unito: radici sparse, pianta rigogliosa, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.) De-
mocrazia rappresentativa e referéndum nel Regno Unito, Maggioli, Rimini, 2012, 21.
142 
A.V. Dicey, Ought the referendum, supra Capítulo I n. 12, 502 y 505 et seq.

198
 referéndum y democracia directa en europa

los Lores como guardián de la Constitución sería por lo mismo apoyado

por la aprobación popular, mientras que la prerrogativa real sería trans-
formada en un poder del pueblo.143 Si los miembros del Parlamento sa-
bían que sus decisiones serían o podrían ser objeto de la aprobación de la
nación, estos ser inclinarían a tomar la mejor opción y de actuar transpa-
rentemente, sin sucumbir a los intereses partisanos.144 Finalmente, el re-
feréndum tendría efectos positivos sobre la educación política de la
gente, como la ha tenido en Suiza, donde la educación política del elec-
torado ha alcanzado el más alto nivel en Europa.145
Sin embargo, tomó casi un siglo para que la sugerencia de Dicey fue-
ra implementada. El primer referéndum tomó lugar en 1973 sobre la
continuación de la membresía de Irlanda del Norte en el Reino Unido.146
Y en 1975 sobre la entrada del Reino Unido a la Unión Europea.147
El referéndum de 1975 fue llevado a cabo con la promesa del Partido
Laborista a los Conservadores que este “experimento constitucional”
permanecería como un evento único.148 Sin embargo, cualquier gobierno
encontraría ahora difícil de aprobar una gran reforma constitucional sin
la aprobación por referéndum.149 De los 90s en adelante, todas las mayo-
res reformas fueron sujetas e referéndum. La mayoría de las reformas
fueron sobre la devolución de procesos, otras sobre Europa, y en 2011
hubo referéndum sobre uno de los aspectos característicos del Reino
Unido: el sistema electoral mayoritario. Aquel referéndum, solicitado
por el Partido Liberal, fue llevado a cabo el 6 d mayo de 2011, pero la

143 
Id., 498.
144 
Id., 504.
145 
Id., 508 y 501.
146 
Véase G. Montella, Il referendum nord-irlandese sui confini (Border Poll) del 1973, en J.O.
Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappresentatvia e referendum nel Regno Unito, cit. 175 ss.
147 
J.O. Frosini & Tagiuri, Il referéndum del 1975: quando i britannici decisero di rimanere
nella Comunitá economica europea, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappresenta-
tiva e referéndum nel Regno Unito, supra n. 105, 155 et seq.
148 
D. Patel, Referenda: Plebiscites or Opinion Polls. An Analysis of the Use, Constitutionality
and Appropriatness of Direct Democracy in the British Constitution, en INTEGRAL STUDIES,
Guildford y Berlín, disponible en: www.iniref.org/ref.const.pdf 7.
149 
Id., 18. Sobre el referéndum llevado a cabo en el Reino Unido, véase A. Torre, Un
referéndum per tutte le stagioni: sovranitá del Parlamento e democrazia directa nel Regno
Unito, en 7(3) Diritto Pubblico Comparato ed Europeo 1338 (2005); J.O. Frosini & A. Torre
(eds.) Democrazia rappresentativa e referendum, supra n. 105, y en particular A. Torre, Il
referéndum nel Regno Unito, supra n. 105, 11 et seq.

199
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

propuesta de introducir alguna flexibilidad en el sistema electoral mayo-

ritario fue rechazada por 68.5% de la votación.150
Después del referéndum de 1973 sobre Irlanda del Norte,151 referén-
dums fueron llevados a cabo en 1979 sobre la devolución en Escocia152 y
Gales,153 con resultados negativos, en 1997 de nuevo en Escocia154 y
Gales,155 esta vez exitoso, y en 1998 sobre Irlanda del Norte156 el Gran
Londres.157 El resultado de estos referéndums fue el Acta de Gobierno de
Gales, el Acta de Escocia, y el Acta de Irlanda del Norte, todos de 1998,
y el Acta de la Autoridad del Gran Londres de 1999.
Siguiendo estos importantes referéndums, el de los Partidos Políticos,
el Acta de Elección y Referéndums fue promulgada en 2000 para pro-
veer reglas para la conducta de los referéndums. La regulación general
del proceso del referéndum definitivamente significa que el referéndum
ya no es más un excepcional “experimento constitucional”. La promul-
gación de la ley 2000 lo ha transformado en una clase de reforma consti-
tucional del contemporáneo orden legal el cual todavía permanece sin
una Constitución escrita y por ello carece de un procedimiento específico

150 
Sobre este evento véase C. Martinello, Molto rumore per nulla, ovvero il referéndum
elettoralee nel Regno Unito, en J.O. Frosini & A. Torre (ed.), Democrazia rappresentativa e re-
feréndum, supra n. 105, 375 et seq.
151 
Véase G. Montanella, I confini d´Irlanda: limiti e carenze del Northern Ireland (Border)
Oll 1973, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappresentativa e referéndum, supra n.
105, 175 et seq.
152 
Véase M. Caielli, La devolution scozzese: il referéndum sullo Scotland Act 1978 del 1ª
marzo 1979, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappresentativa e referéndum, supra
n. 105, 217 et seq. Sobre el origen del movimiento separatista escocés , véase A. Torre, Referen-
dum e sovranitá parlamentare nel Regno Unito, en E. Palici di Suni (ed.), Democrazia directa e
partecipazione popolare nell´eta di internet, special issue of Diritto Pubblico Comparato ed
Europeo, 2014(4), 1628.
153 
Véase G Aravantinou Leonidi, The Welsch Veto. Il referéndum in Galles del 1979: gli
esiti inattesi di un “espediente politico”, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappre-
sentativa e referéndum, supra n. 105, 261 et seq.
154 
Véase F. Del Conte, Scotland said yes. Fli Scozzesi si pronnunciano positivamente
sull´attuazione della reforma devolutiva, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappre-
sentativa e referéndum, supra n. 105, 261 et seq.
155 
Véase F. Clemente, Settemila voti che hanno fatto la differenza: il referendum sulla devo-
lution in Galles del 1997, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappresentativa e refe-
réndum, supra n. 105, 277 et seq.
156 
Véase G. Caravale, Un voto per la pace? Il referéndum sul Belfast agreement del 22 ma-
ggio 1998, en J.O. Frosini & A. Torre (ed.s), Democrazia rappresentativa e referéndum, supra n.
105, 191 et seq.
157 
Véase S. Pennicino, Un sindaco per Londra o the importante of being “elected”. Il refe-
réndum sulla creazione della Greater London Authority, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.) Demo-
crazia rappresentativa e referéndum, supra n. 105, 309 et seq.

200
 referéndum y democracia directa en europa

de revisión constitucional. Como Bogdanor158 dice, “En la práctica, si no

en la teoría, entonces, el referéndum constituye un método de demarca-
ción de algunas leyes de otras fundamentales, tal cual que ellas requieren
la ratificación por la gente”. Sin embargo, “Desde que Bretaña tiene una
Constitución elástica, yo sé que el uso del referéndum debe ser elástico”.159
Referéndums fueron de nuevo empleados para llevar a cabo cambios
en los regimenes de poderes devueltos. En 2004 hubo un decisivo resul-
tado negativo, por un 77.9% de los votos, en un referéndum para la crea-
ción de una Asamblea Regional en el Norte de Inglaterra. Este resultado
desanimo la convocatoria de subsecuentes referéndums, ya planeados,
por el Noreste de Inglaterra y para áreas de Yorkshire y Humber.160 En
2011 hubo un referéndum exitoso sobre la devolución de los poderes a
Gales,161 el cual inicialmente era solamente de naturaleza ejecutiva. El
referéndum más importante fue llevado a cabo el 18 de septiembre de
2014, para decidir sobre la independencia de Escocia del Reino Unido.
Independencia, la cual habría levantado muchas preocupaciones acerca
de sus posibles consecuencias y cuyo resultado parecía muy incierto has-
ta el final, fue rechazado por el 55% de la votación.162 También, similar el
referéndum de 2011 sobre el sistema electoral, era probable que el temor
de un cambio muy radical, con sus consecuencias muy inciertas, fue lo
que prevaleció, así como una preferencia por el status quo. El dia 23 de

158 
Véase Bogdano, Western Europe, supra Capítulo I, n. 186, 46.
159 
Véase también D. Kavanagh, Referendums in British Politics, en J.O. Frosini & A. Torre
(eds.), Democrazia rappresentativa e referéndum, supra n. 105, 113 et seq., en particular 122; P.
Leyland, The Case for the Constitional Regulation of Referendums in the UK, id., 125 et seq; M.
Calamo Specchia, Quale disciplina refendaria nel Regno Unito? Brevi note su di un approccio
sistematico per un modello a-sistematico, id., 139 et seq., en particular 145 y 150 et seq., G.G.
Carboni, I referendum mai realizzati e ancora da realizzare, id., 399 et seq; A. Torre (eds.), Refe-
rendum e sovranitá parlamentare, supra n. 116.
160 
Véase S. Parolari, Il referéndum nel North-East e il fallimento del progetto regionalista
per l´Inghilterra, en J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappresentativa e referendum,
supra n. 116.
161 
Véase E. Gianfrancesco, Devolution e referendum in Galles. Uno sguardo dal continente,
en J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappresentativa e referendum, cit. 293 ss.
162 
Véase G Caravale, Il referéndum del 18 settembre 2014: Scotland chooses the best of both
worlds, en Federalism.it No. 18/2014; A. Torre, Referendum e sovrenitá parlamentare, supra n.
116; R. De Caria, I referéndum indipendentisti, en E. Palici di Suni (ed.), Democrazia diretta,
supra n. 116; 1611. Entre los comentarios que aparecen sobre la víspera del referéndum, véase G.
Marzulli, Il “prossimo” referúndum sull´indipendenza Della Scozia. Un´analisi costituzonale, en
J.O. Frosini & A. Torre (eds.), Democrazia rappresentatvia e referendum, supra n. 105, 427 et
seq.; A. Torre, Scozia: devolution, quasi federalismo, indipendenza?, en Revista AIC No. 2/2013,
en particular 16 et seq.;. G. Milani, Regno Unito – Firmato l´accordo per l´indipendenza Della
Scozia, en DPCE online 2013-2.

201
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

junio de 2016 se habia realizado el referendum sobre la salida del Reino

Unido de la Union Europea: este referendum habia sido prometido por el
premier David Cameron en un famoso discurso pronunciado el dia 23 de
jenero de 2013: rompiendo con una tradicion de prudencia que siempre
habia caracterizado el electorado britanico, en esta ocasion el 51,8% de
los electores se ha pronunciado en favor de la salida de la Union Europea.
Escocia, donde la mayoria de los votantes se habia manifestado en favor
de la permanecencia en la Union Europea, tiene planeado un nuevo refe-
rendum que tiene por objeto la secesion y una fuerte rechazo del resulta-
to se ha expresado por parte de los electores contrarios a la salida, elec-
tores que representan un porcentaje muy elevado. Cameron se ha
demitido de inmediato y Theresa May ha sido nombrada premier.
En Malta ha habido seis referéndums desde 1870. En 2003 hubo un
referéndum respecto a la membresía de la Unión Europea; y en mayo
de 2011 un referéndum respecto al divorcio. Malta fue el único país de
la Unión Europea en no reconocer el divorcio. Una iniciativa sobre el
divorcio fue propuesto por el Gobierno de Jeffrey Pullicino Orlando, un
miembro del centro-derecha Partido Nacionalista. El Primer Ministro
Lawrence Gonzi estaba profundamente en contra del divorcio, pero de-
cidió que en este asunto era necesario el consultar a la gente a través del
referéndum. Al final de una acalorada campaña de referéndum, en la cual
la oposición apoyo el divorcio, el electorado votó a favor del divorcio
por 54% de la votación, y el Primer Ministro al poco tiempo declaró que
la ley del divorcio sería promulgada por el Parlamento.
Después del referéndum de 1974 para escoger entre monarquía y re-
pública, la Constitución de Grecia de 1975 dispuso, siguiendo el modelo
francés, que el Presidente podría convocar a referéndums sobre asuntos
nacionales críticos. Con la reforma constitucional de 1986, la cual reduce
el papel del Jefe de Estado, la decisión de convocar a referéndum es
ahora encomendada por el nuevo artículo 44 al Gobierno y también agre-
ga al referéndum “nacional” el referéndum sobre leyes pasadas por el
Parlamento pero todavía no promulgadas, relacionadas con “serios pro-
blemas sociales”. En este caso la propuesta debe ser sometida por dos
quintas partes y entonces aprobada por tres quintas parte de los miembros
el Parlamento.163 En 2005, los partidos opositores propusieron un refe-

163 
Véase V. Perifanaki Rotolo, Fra autoritarismo e democrazia: la diffcile istituzionalizza-
zione del referéndum in Grecia, en M. Caciagli & P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referéndum,

202
 referéndum y democracia directa en europa

réndum “social” sobre la ratificación de leyes sobre el Tratado que esta-

blecía una Constitución para Europa, pero la propuesta fue rechazada por
la mayoría.164 Un referéndum para decidir si Grecia iba a aceptar las
condiciones del rescate propuesta por los acreedores internacionales y
europeos en la crisis de la deuda del gobierno que tomó lugar el 5 de julio
de 2015. Las propuestas fueron rechazadas por una mayoría de 61%, si-
guiendo el fuerte estímulo del Primer Ministro Alexis Tsipras. Después
del referéndum, sin embargo, Tsipras tuvo que aceptar las duras condi-
ciones para evitar el colapso financiero de Grecia y mantener el euro.
El artículo 43 de la Constitución de Austria dispone que cualquier ley
antes de su promulgación puede ser sujeta de un referéndum a petición
de la mayoría de los miembros del Consejo Nacional. Conforme al artí-
culo 44, leyes para una revisión total de la Constitución son sujetas de
referéndum antes de su promulgación, y, a petición de un tercio de los
miembros del Consejo Nacional, la leyes de parcial revisión, también.
En Austria el referéndum ha sido raramente usado. En 1978 hubo un
referéndum sobre energía nuclear y en 1994 sobre la incorporación a la
Unión Europea. Como en Alemania, sin embargo, desde los 70s la demo-
cracia directa ha tenido varias aplicaciones a nivel de los Länder y, si-
guiendo la revisión constitucional de 1984, a nivel municipal también.165
La Constitución de Luxemburgo, después de la revisión constitucio-
nal de 2003, dispone en el artículo 114 que en el proceso de enmienda
constitucional la segunda lectura de la enmienda propuesta en el Parla-
mento puede ser reemplazada por un referéndum, a petición de un cuarto
de los miembros del Parlamento o de 25,000 votantes. De acuerdo al
artículo 51 de la Constitución, además, los votantes pueden ser convoca-
dos a decidir a través de referéndum sobre materias y en la manera pres-
crita por la ley. El 4 de febrero de 2005 una ley sobre el referéndum fue
promulgada, y en julio del mismo año un referéndum fue llevado a cabo
sobre la Constitución Europea,166 la cual fue aprobada por 56.52% de los

supra n. 38, 234 et seq.; B. Berdardini d´Arnesano, Il referéndum in Grecia: le molteplici poten-
cialita di un istituto ancora poco valorizzato, en 7 Diritto Pubblico Comparato ed Europeo 1236
(2005); C. Kyrkos & G. Makropoulou, Referéndum, supra Capítulo I n. 188, 4.
164 
B. Bernardini d´Arnesano, Il referéndum, supra n. 127, 1244; C. Kyrkos & Makroupolou,
Referéndum, supra Capítulo I n. 188, 5.
165 
F. Palermo, Il referéndum, supra Capítulo n. 184, 1312 et seq.
166 
Sobre el debate anterior al referéndum de 2005, véase A. Rigo, The ratification process of
the European Constitution in Luxemburg: a large consensus amongst the politicla class for hol-

203
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

votantes. Esta actualmente bajo discusión una mayor reforma constitu-

cional sobre la extensión de los derechos de votación de los no ciudada-
nos, quienes en Luxemburgo representan 45% de la población. El primer
referéndum está planeado para la primera mitad del 2015, el cual presen-
tará a los votantes un número de preguntas que podrían ser objeto de
enmiendas constitucionales. Después del referéndum, el Parlamento
preparará el texto de reformas propuestas, sobre el cual los votantes se-
rán consultados en otro referéndum, antes de que entre en vigor. Actual-
mente, el texto de la reforma está bajo discusión en el Comité sobre las
Instituciones y Revisiones Constitucionales (CIRC) y ha sido publicado
en la página de Internet del Parlamento que publica su contenido al pú-
blico en grande.
La Constitución de Portugal de 1976 no dispone instrumentos de
democracia directa, lo cual fue después introducido por subsecuentes
enmiendas constitucionales.167 Actualmente, el artículo 115 dispone que
un referéndum puede ser propuesto por ambos, el Presidente de la Repú-
blica bajo propuesta de la Asamblea de la República o desde el Gobierno,
o por los ciudadanos, quienes deben, sin embargo, someter su petición a
la Asamblea de la República. El referéndum debe concernir asuntos im-
portantes de interés nacional en los cuales la Asamblea o el Gobierno es
facultado para actuar para efectos de un tratado internacional o una ley,
pero ciertas materias están excluidas (leyes de revisión constitucional,
presupuesto e impuestos, leyes concernientes a los poderes del Parla-
mento). La Ley No. 15, de la Ley Orgánica sobre el Referéndum (LORR)
fue promulgada el 3 de abril de 1998. El mismo año dos referéndums
fueron llevados a cabo: uno sobre la despenalización del aborto y el otro
sobre la creación de seis regiones administrativas. En ambos casos el
quórum requerido de participación dispuesto por la Constitución no fue
obtenido. Solamente el 31.94% de los votantes facultados participaron
en el primer referéndum y 48,29% de los votantes facultados en el segun-
do. El referéndum sobre le despenalización del aborto durante las prime-
ras diez semanas de gestación fue nuevamente sometido al electorado
por el Gobierno en octubre de 2006. El referéndum fue llevado a cabo en
febrero de 2007, pero de nuevo el quórum del 50% no fue alcanzado.

ding a referendum, disponible en www.unizar.es/euroconstitucion/library/working%20papers/

Rigo,%20A._2005%20Luxemburg.pdf.
167 
Sobre el referéndum en Portugal, véase C. Bassu & T.E. Frosini, Il referéndum in spagna
e Portogallo, adelante con juicio, en 7 Diritto Pubblico Comparato ed Europeo 1227 (2005).

204
 referéndum y democracia directa en europa

En Irlanda un referéndum es requerido para aprobar definitivamente

una ley de enmienda a la Constitución, conforme al artículo 46 y 47 de la
Constitución. Con la ley constitucional de 1972, Irlanda aceptó, con 83%
de la votación, unirse a las Comunidades Europeas. Hubo resultados fa-
vorables sobre el referéndum de la ratificación del Acta Única Europea,
el Tratado de Maastricht, el Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Niza.
El Tratado de Lisboa falló en el referéndum de 2008, con 53.4% de votos
negativos. Un año después, sin embargo, un nuevo referéndum revirtió
ese resultado, con 67% de los votos a favor de la ratificación. Una ley
constitucional que autoriza el divorcio fue aprobada en 1995 con un
50.3% de votos positivos, mientras que en 2002 hubo un voto negativo
al aborto. En octubre de 2013, un referéndum que proponía la abolición
del Senado fue derrotada por el sorpresivo angosto voto del 51.7%. Estos
referéndums (y por lo tanto las propuestas de enmienda constitucional)
fueron más bien frecuentes. Menos puede ser dicho del procedimiento
complejo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución, de acuerdo al
cual el Presidente, ya sea por su propia iniciativa o por un conjunto de
peticiones de la mayoría de los miembros del Senado, y al menos un
tercio de los miembros de la Cámara, puede proponer un referéndum
sobre una ley, todavía no promulgada, pasada por la dos cámaras.168
Como hemos visto en el caso de Reino Unido, el referéndum se ha, de
hecho, vuelto necesario para las más importantes leyes de carácter cons-
titucional, incluso dentro del marco de un sistema constitucional flexible,
uno sin Constitución escrita, el cual por lo tanto no estipula procedimien-
tos específicos para la revisión constitucional. El sistema irlandés, con su
rígida, Constitución escrita y procedimiento de enmienda constitucional
regulada por ésta, se asemeja al sistema británico al disponer un referén-
dum sobre leyes de revisión constitucional, y en este aspecto difiere de
todos los demás países europeos, los cuales tienen procedimientos cons-
titucionales de revisión que no necesariamente requieren de cualquier
tipo de referéndum169 o lo disponen, como requerido u opcional, junto
con otras formas de requerimientos legislativos agravados (e.g., mayo-

168 
Sobre el referéndum de Irlanda, véase M. Suski, Bringing in the People, supra n. 55, 186
et seq.; M. Gallagher, Referendum e democrazia, supra Capítulo I, n. 186, 183 et seq. Véase
también V. Bogdanor, Western Europe, supra Capítulo I, n. 186, 80 et seq.; L. Volpe, L´”Esmeralda
virutosa”: la democrazia directa in terra gaelica, en 7(3) Diritto Pubblico Comparato ed Euro-
peo 1838 (2005), 1289 et seq.
169 
Como es el caso de Alemania, Hungría o Portugal, donde las leyes de revisión constitu-
cional debe ser aprobadas por el Parlamento por dos tercios de la mayoría.

205
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

rías especiales parlamentarias, disolución del Parlamento). Que un refe-

réndum sea el único requerimiento agravado para la revisión de la Cons-
titución en Irlanda es subrayado por el hecho que la jurisprudencia, desde
McKenna v. An Taoiseach (1995), ha reafirmado que el Gobierno debe
permanecer neutral y por ende no financiar la campaña en apoyo a un
resultado de un referéndum en particular. Los ciudadanos deben ser li-
bres de decidir entre un sentido u otro.170 El Parlamento, por ende, tiene
el papel de legislador, pero la enmienda a la Constitución requiere, ade-
más, la directa, aprobación del pueblo soberano, sin las restricciones por
el Gobierno o los cuerpos representativos. Paradójicamente, por lo tanto,
Irlanda, el cual ha introducido el referéndum en su Constitución para
diferenciarse del Reino Unido, haciendo énfasis en la soberanía popular,
en lugar que la soberanía parlamentaria,171 se encuentra como el único
país europeo, junto con Reino Unido, donde las leyes constitucionales
son distinguidas de la leyes ordinarias solamente por los propósitos del
referéndum.
Entre los países escandinavos, Dinamarca es el único que reconoce el
referéndum en su extensión más amplia. La Constitución dispone por un
referéndum obligatorio para la aprobación final de la leyes constituciona-
les (artículo 88)172 y para las leyes que determinan la edad para votar (ar-
tículo 29). Un referéndum puede ser también pedido por un tercio de los
miembros del Parlamento sobre leyes ordinarias que han sido aprobadas
pero todavía no promulgadas (artículo 42) y por el Gobierno para leyes
que transfieren poderes constitucionales a cuerpos internacionales, cuan-
do la ley no ha sido aprobada por una mayoría de cinco sextos (artículo
20). En la historia constitucional danesa, ha sido el referéndum empleado
muchas veces en todas las situaciones dispuestas por la Constitución.173

170 
El acercamiento en el caso McKenna fue reafirmado en 2012 por la Suprema Corte en
McCrystal v. Minister for Children and Youth Affairs, un caso concerniente a la Enmienda treinta
y uno sobre los derechos del niño. Véase M. Cerroni, Irlanda —Approvato con referéndum il
trentunesimo alla Costituzione sui diritti del bambini, en DPCE online 2013-2.
171 
Véase el capítulo precedente, subsección 3 y nota 146.
172 
En Dinamarca, como en los otros países escandinavos, el Parlamento el cual aprueba una
ley que enmienda la Constitución debe ser disuelto y el nuevo Parlamento debe volver a promul-
gar el mismo texto que efectúa la enmienda constitucional.
173 
Sobre el referéndum en Dinamarca, véase P. Svennson, I referendum nella politica dane-
se, en M. Caciagli & P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referéndum, supra n. 38, 135 et seq.; Id.
Denmark: the Referenudm as Minority Protection, en M. Gallagher & P.V. Uleri, The Referendum
Experience in Europe, St. Martin Press, New York, 1996, 33 et seq.; M. Suski, Bringing in the
people, supra n. 55, 183 et seq.

206
 referéndum y democracia directa en europa

En Suecia, la propuestas para introducir el referéndum datan de fina-

les de 1800. El primer referéndum consultivo tomó lugar en 1922 sobre
la prohibición del alcohol. Ha habido referéndums sobre el tráfico (1955),
sobre rentas (1957) y sobre energía nuclear (1980). El Capítulo VIII de
la Ley Básica sobre la Forma de Gobierno contiene una disposición de
1974 concerniente al referéndum consultivo (artículo 4), indicando que
la mayoría social democrática pensó que un referéndum compulsivo se-
ría contrario al sistema parlamentario sueco. En 1979, un gobierno no
socialista introdujo la posibilidad de referéndum, a petición de una déci-
ma parte de los miembros del Parlamento y con el consentimiento de un
tercio de ellos, como procedimiento para la adopción de una ley funda-
mental (artículo 15). Sin embargo, en Suecia no ha habido referéndums
constitucionales conforme al artículo 15.174 Otros referéndums consulti-
vos fueron llevados a cabo respecto a la Unión Europea. En 1994, Suecia
accedió a unirse a la Unión Europea, con un 83.3% de número de asis-
tentes y 52.3% de la votación. El resultado fue un “triunfo personal” para
el Primer Ministro Ingvar Carlsson.175 El Euro falló en el referéndum en
2003, con 55.9% de votos negativos. La reforma constitucional de 2011
hizo sencillo el llevar acabo un referéndum local: si una propuesta por un
referéndum era firmada por al menos un décima parte de los votantes
residentes en un municipio, esta propuesta no debería más ser apoyada
por una mayoría de miembros de la asamblea local, pero solamente por
un tercio de ellos.
La Constitución de Finlandia dispone en el artículo 53 la posibilidad
de referéndums consultivos cono dictamina la ley. Una ley general pro-
mulgada en 1987 estipula que cada referéndum y los procedimientos
para su implementación deben ser de acuerdo a una ley especial.176 Ya
nos hemos referido a la página “Open Ministry-Corwssourcing Legisla-
tion”, establecida en 2012 para promover entre los ciudadanos iniciativas
y diálogo con las instituciones.177 La Constitución de Noruega no prevé
el referéndum, pero de acuerdo con una convención constitucional, refe-

174 
Sobre la evolución del referéndum en la historia constitucional de Suecia, véase M. Suski,
Bringing in the People, supra n. 55, 212 et seq.
175 
Ch. Brown-Humes, Sweden en 1994, en Britannica, Online Encyclopedia <www.britan-
nica.com/print/topic/576486; A. Burke, A doubtful Referendum, en Great European Expecta-
tions, hhtps://www.nnn.se/n-model/eu/eu.html>.
176 
Sobre el referéndum en Finlandia, véase M. Suski, Bringing in the People, supra n. 55,
219 et seq.
177 
Véase Capítulo I, sección 1.

207
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

réndums pueden ser llevados a cabo y ha habido actualmente algunos

referéndum consultivos.178
En los países escandinavos, el uso del referéndum ha sido crucial en
años recientes para las decisiones relativas a la Unión Europea.179 El re-
feréndum de 1994 relativo a unirse a la Unión Europea tuvo un resultado
negativo en Noruega, pero fue positivo en Finlandia y Suecia. En un re-
feréndum de 1998, Dinamarca voto a favor del Tratado de Maastricht,
pero en 2000 votó en contra de la introducción el euro (como lo hizo
Suecia en 2003).
El caso de Islandia180 es algo inusual. En 1944 Islandia decidió por
referéndum nacional su independencia de Dinamarca. La Constitución,
redactada en un corto tiempo antes del final de la Segunda Guerra Mun-
dial, fue inmediatamente aprobada. El texto, el cual fue destinado como
temporal, que reproduce ampliamente la Constitución de Dinamarca,
reemplazando al Rey con el Presidente. Desde entonces, la Constitución
ha sido parcialmente revisada cuatro veces. Finalmente, la necesidad de
acordar una nueva Constitución se sintió fuertemente en el despertar de
la crisis financiera de 2008, la cual había causado el colapso de las gran-
des bancos y había mostrado la inhabilidad del Gobierno de actuar en
una forma efectiva y a tiempo. Esto resulto en una serie de protestas que
dieron lugar a la llamada “Guerra de los utensilios de comida”. Los orga-
nizadores de las protestas hicieron cuatro peticiones específicas: remover
el Gobierno, remover la junta directiva del Banco Central, remover la
junta directiva de la agencia del gobierno encargada de monitorear los
bancos (La Autoridad Supervisora Financiera), y llamar a nuevas elec-

178 
Véase T. Bjørklund, Le consultazioni referendarie in Norvegia tra partiti e movimenti, en
M. Caciagli & P.V. Uleri (eds.), Democrazie e referendum, supra n. 38, 160 et seq.
179 
Sobre los referéndums en los países del Norte de Europa, véase M. Suski, Rappresentan-
za e referéndum in Scandinavia e il caso Della Finlandia, en M. Caciagli & P.V. Uleri (eds.),
Democrazie e referéndum, supra n. 38, 124 et seq.; F. Duranti, Il referendum neo Paesi del Nord
Europa: principie d esperienze, en 7(3) Dirittto Pubblico Comparato ed Europeo 1268(2005).
180 
Véase H. Filimore-Patrick, The Iceland Experiment (2009-2013): A Participatory Ap-
proach to Constitutional Reform, DPC Policy Note, Sarajevo, August 2013, disponible en www.
democratizationpolicy.org; E. Bergmann, Reconstituting Iceland —constitucional reform in the
wake of crisis, Conference paper, Leiden, enero de 2013; A. Renwick, Reconstituting Iceland —
constitucional reform caught in a new critical order in the wake of crisis Icelands Constitutional
Reform Referendum, Reading Politics, University of Reading, disponible en www.academia.edu;
B. Bjarnason, Iceland “crowd-sourced” consitution is dead, 19 de marzo de 2013, disponible en:
studiotendra.com/2013/03/29/icelands-crowd-sourced-constitution-is-edad/; Th. Gylfason, De-
mocracy on Ice: a post-mortem of the Icelandic constitution, junio de 2013, disponible en: www.
opendemocracy.net.

208
 referéndum y democracia directa en europa

ciones. Todas estas peticiones fueron aceptadas y en abril de 2009 nuevas

elecciones fueron llevadas a cabo, las cuales vieron la derrota del Partido
Independentista, el cual había estado en el poder por 18 años, y el surgi-
miento de una nueva coalición, consistente de los Social-Demócratas y
los Verdes. En 2010 y en 2011 el Presidente Ólafur Grímsson convocó a
dos referéndums sobre con base en el artículo 26 de la Constitución, el
cual nunca había sido aplicado anteriormente. Los artículos disponen
que el Presidente al negarse a la promulgación de una ley, ésta será so-
metida al electorado, el cual decidirá si la aprueba o la rechaza. En los
referéndums de 2010 y de 2011, la población estuvo del lado del Presi-
dente y en contra de la resolución del Parlamento, la cual estaba destina-
da a asumir la deudas de los bancos de Islandia, y por lo tanto transfirien-
do la deuda a los contribuyentes. Esto remarcó la importancia que el
procedimiento del referéndum pudiera asumirse en Islandia. En noviem-
bre de 2009, una asamblea nacional no oficial fue llevada a cabo en Re-
yjvik, sin la aprobación del Gobierno, para definir los valores considera-
dos más importantes para la sociedad islandesa y de planificar el futuro
el país. La reunión fue atendida por 1,200 ciudadanos islandeses selec-
cionados del registro nacional y representantes de grupos de interés. La
población entera estaba involucrada en la iniciativa en ambas, en su ini-
cio y después por redes sociales y mails (en 2009, 94% de los islandeses
estaban usando el Internet). Lo siguientes valores fueron identificados
como los más importantes de la sociedad islándica: integridad, derechos
iguales, respecto, justicia, amor, libertad, responsabilidad, sustentabili-
dad y democracia. En junio de 2010, una ley fue promulgada para elegir
la Asamblea Constituyente compuesta por 25-31 delegados electos di-
rectamente por los ciudadanos y encargados de preparar un proyecto de
revisión de la Constitución para ser sometida al Parlamento. La Asam-
blea Constituyente fue precedida por el forum nacional, estructurado
sobre el modelo de la Asamblea Nacional, de miles de votantes elegidos
del registro nacional, que podrían sugerir propuestas no vinculantes y
recomendaciones sobre la nueva Constitución. El forum fue llevado aca-
bo el 6 de noviembre de 2010, e insistiendo, entro otras cosas, en la nece-
sidad de un referéndum sobre asuntos mayores, incluyendo la membresía
en la unión Europea. La elecciones de la Asamblea Constituyente fueron
llevadas a cabo al final del mismo mes, el 27 de noviembre de 2010, pero
en enero de 2011, la Suprema Corte invalido las elecciones por defectos
procesales. El Parlamento entonces seleccionó un Comité Constituyente
que prepararía el proyecto y lo sometería a los votantes a través de la

209
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

web. Un gran número de propuestas fueron incluidas en el proyecto que

fue descrito como la “primera constitución de fuente pública”. Como
dispone la ley, en octubre de 2012, un referéndum no vinculante fue lle-
vado a cabo sobre la Constitución propuesta, el cual 49% de los votantes
facultados para votar participaron, quienes aceptaron la propuesta del
Comité Constituyente. En marzo de 2013, la constitución propuesta fue
aceptada por el Parlamento el cual fue disuelto. El nuevo Parlamento, sin
embargo, contenía una mayoría de la coalición formada por el Partido
Independentista y los Progresistas, quienes no pretendían proceder con la
reforma constitucional. Es por ello, que por el momento, ésta es la última
noticia sobre uno de los experimentos más interesantes en la democracia
directa, iniciado directamente por el electorado y subsecuentemente en-
dorsado, por necesidad, por las instituciones representativas.
Las constituciones de los países de Europa del este, aprobaron des-
pués del colapso de la Unión Soviética, acorde al significativo papel del
referéndum, como reacción al excesivo estatismo que había caracteriza-
do al periodo de la dominación soviética, pero también sobre la base de
las tradiciones constitucionales, ya discutidas, de Checoslovaquia y las
países Bálticos.181
La Constitución de Bulgaria confió a la Asamblea Nacional la tarea
de decidir el convocar a un referéndum (artículo 84) y dispone un alcan-
ce amplio para los referéndums locales (artículo 136). La Constitución
de Eslovenia dispone que la Asamblea Nacional puede llamar a referén-
dum por iniciativa propia o por propuesta de un tercio de los miembros
del Consejo Nacional o por 40,000 votantes: Si treinta miembros de la
Asamblea Nacional lo piden, una propuesta por una revisión constitucio-
nal debe ser sometida a los votantes. De acuerdo a la Constitución de
Hungría, un referéndum nacional debe ser llevado a cabo por el Parla-
mento bajo la propuesta de al menos 200,000 votantes, mientras un refe-
réndum puede ser llevado a cabo bajo propuesta del Presidente de la
República, el Gobierno, o 100,000 votantes. El resultado del referéndum
es vinculante y es valido si la mitad más uno de los votantes participan y
el si el resultado produce una mayoría más uno de los votos. El referén-
dum puede ser relativo a cualquier materia que entre dentro de las com-
petencias y responsabilidades del Parlamento, pero los referéndums están

181 
Véase A. Ciammariconi & A. Di Gregorio, Il referéndum nei nuovi Stati membri
dell´Unione Europea, en 7(3) Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, 1406 (2005).

210
 referéndum y democracia directa en europa

prohibidos en las áreas enumeradas en el artículo 8 (revisión de la Cons-

titución, presupuesto, elecciones, obligaciones internacionales, recursos
humanos, organizaciones dentro de la jurisdicción del Parlamento, diso-
lución del Parlamento u otros cuerpos representativos, declaraciones de
guerra, estado de emergencia, o crisis nacional, y declaraciones o exten-
siones del estado de defensa, operaciones de participación militar, y
otorgamiento de perdón).
La Constitución de Eslovaquia contiene unas extensivas y complejas
disposiciones sobre el referéndum. Un referéndum es requerido para
aprobar una ley constitucional que ratifique los acuerdo entre Eslovaquia
y otros Estados (artículo 7). Un referéndum puede ser empleado para
decidir otros asuntos de interés público. El referéndum es proclamado
por el Presidente a petición de 450,000 ciudadanos o sobre la base de una
decisión del Consejo Nacional. Para que el referéndum sea válido, la
mitad de los votantes facultados debe participar y la propuesta debe reci-
bir una mayoría de los votos. La propuesta aprobada por referéndum
debe ser promulgada como una ley. El Consejo Nacional debe enmendar
o actualizar la decisión del referéndum solamente con una ley constitu-
cional y no dentro de tres años. El Presidente de la República puede ser
removido de su cargo por un referéndum convocado por una resolución
adoptada por el Consejo Nacional con una mayoría de tres quintas partes
de los diputados (artículo 106).182 La Constitución de la República Che-
ca está limitada a proveer que una ley constitucional pueda requerir en
cambio un referéndum en lugar de la ley para la ratificación de un tratado
internacional. Un referéndum está expresamente dispuesto para la entra-
da a la Unión Europea (artículo 62(1)).
La Constitución de Letonia dispone un referéndum nacional para
decidir sobre la entrada a la Unión Europea (artículo 68), pero también
requiere referéndums sobre otras materias, aunque, lo cual hace de un
modo algo inusual. Una décima parte del electorado puede de hecho
iniciar un referéndum en conexión con una ley suspendida por el Parla-
mento antes de su promulgación (artículo 72) o someter una propuesta
para una ley constitucional o ordinaria: si el Parlamento no aprueba esta
propuesta sin una modificación, es sujeta a referéndum (artículo 78). El
Presidente de Letonia puede también proponer la disolución del Parla-

182 
Véase A. Ciammariconi & A. Di Gregorio, Il referendum nei nuovi Stati membri, supra n.
144, 1418.

211
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

mento, pero, en este caso, la cuestión de la disolución debe ser sometida

a un referéndum. Si la población está a favor de la disolución, el Parla-
mento es disuelto, pero si el referéndum falla, el Presidente debe renun-
ciar y el Parlamento elige a un nuevo Presidente. En Letonia hubo un
referéndum en 1991 sobre su declaración de independencia y otros refe-
réndums siguientes de acuerdo a los varios procedimientos encontrados
en la Constitución.183
En Lituania un referéndum puede ser propuesto por 300,000 votantes
o por una cuarta parte de los miembros del Parlamento. En adición al
quórum se requiere la participación de la mayoría de los votantes facul-
tados, la ley requiere el voto favorable de una mayoría absoluta, i.e., una
mayoría, no solamente de aquellos que votaron, pero de todos aquellos
facultados para votar. Desde 2002, la mayoría de aquellos que votan es
suficiente, pero que sean al menos un tercio de aquellos autorizados para
votar. Después del referéndum respecto la declaración de independencia,
hubo once referéndums en Lituania, incluyendo, como vimos, aquel de
2003 respecto a unirse a la Unión Europea, el cual fue el primero en el
cual una mayoría absoluta de los votantes ya no era requerida. De acuer-
do al artículo 105 de la Constitución de Estonia, el Parlamento tiene el
derecho de someter a referéndum actas u otras materias de interés nacio-
nal. Si la propuesta sometida a referéndum no es aceptada por la mayoría
de los votantes, el Presidente disolverá el Parlamento y llamará a nuevas
elecciones. En todas las tres Repúblicas Bálticas, un referéndum es re-
querido para enmiendas constitucionales concernientes a los principios
fundamentales de la Constitución.
Respecto a enmiendas constitucionales concernientes a principios
fundamentales, de acuerdo a la Constitución de Polonia, el referéndum

183 
En 1998, hubo un referéndum sobre el sensible problema de la ciudadanía. 53.9% de los
votantes se opusieron a revocar la ley que permitía condiciones más favorables que aquellos es-
tablecidos antes por adquirir la ciudadanía de Letonia. En 1999 un referéndum concerniente a las
pensiones no alcanzó el quórum de participación requerido (al menos la mitad de los votantes en
la última elección); en 2002, hubo un referéndum sobre la UE, el cual ha sido ya discutido. En
2007 un referéndum convocado conforme al artículo 72 sobre dos leyes de seguridad nacional las
cuales han sido suspendidas por el Presidente, no alcanzó la proporción de votantes requeridos
para su validez, pero en vista de el alto número de votos recabados en contra de esta ley, éstas
fueron revocadas después. En el 2011, un referéndum para la propuesta de la disolución del
Parlamento fue favorecido por el 93,3% de lo votantes! En 2099, un referéndum bajo una pro-
puesta, pedida por una décima parte de la población, de incorporar en la Constitución la posibili-
dad de referéndum sobre la disolución del Parlamento no alcanzó el quórum requerido de parti-
cipación. En 2012, una propuesta para incluir en la Constitución el ruso como segunda lengua
oficial fue rechazada por el 74,8% de los votantes.

212
 referéndum y democracia directa en europa

es opcional y puede ser propuesto por una quinta parte de los diputados,
o por el Senado, o por el Presidente de la República. Conforme al artícu-
lo 125, un referéndum sobre materias de particular importancia para el
Estado también pueden ser propuestas por una mayoría absoluta de la
Cámara de representantes o por el Presidente de la República con el con-
sentimiento del Senado.
En Rumania, nacida en 1859 de la unión de los principados de Mol-
davia y Wallachia producto de un referéndum,184 da un mayor papel a la
democracia directa. Con una formula similar a la contenida en el artículo
3 de la Constitución francesa, la Constitución de Rumania dispone, en el
artículo 2, que la soberanía nacional reside en el pueblo que la ejerce por
medio de sus representantes escogidos de manera libre, justa y en elec-
ciones periódicas, así como el referéndum. El referéndum, sobre materias
de interés nacional, es convocado por el Presidente, después de haber
consultado el Parlamento. Un referéndum es siempre requerido para la
aprobación final de las enmiendas constitucionales. En el caso de sus-
pensión del Presidente por graves violaciones a la Constitución, la deci-
sión de la Cámara del Parlamento en sesión conjunta es sometida a refe-
réndum. Dos casos así han sucedido. En abril de 2007, el Presidente
Traian Bǎsescu fue suspendido por el Parlamento en sesión conjunta,
pero la propuesta de removerlo de su cargo fue rechazada por la larga
mayoría del electorado en el referéndum del 19 de mayo de 2007.
Bǎsescu, reelecto por sufragio universal directo en diciembre de 2009,
fue de nuevo suspendido por el Parlamento en sesión conjunta el 6 de
julio de 2012. Un referéndum nacional tomó lugar el 29 de julio de 2012,
pero esta vez el quórum requerido de participación, una mayoría de los
votantes registrado, no fue obtenido. Después de la decisión del 21 de
agosto de 2012, en la cual la Corte Constitucional validó el resultado del
referéndum, el Presidente resumió sus funciones.185

184 
Seguido del Congreso de París de 1856, los grandes poderes de Europa decidieron unificar
los principados de Moldavia y Wallachia en lo que se convertiría en Rumania. Las poblaciones
de Moldavia y Wallachia eligieron sus propios representantes respecto “diván”, los cuales, en
1857, votaron casi unanimamente en apoyo de la unión de los dos principados: Véase Y. Bruley,
L´affaire des “divans ad hoc”: Concert européen et consentment des populations Dans la nais-
sance de la Roumanie (1856-1859), en M. Ortolani & B. Berthier (eds.), Consentment des popu-
lations, plébiscites et changements de souverainetés, Serre, Nice, 2013, 217 et seq.
185 
Véase D. Bosioc, Romania: la sospensione del Presidente Traian Basescu e il referéndum
revocatorio del 29 liglio 2012, en 15 Diritto Pubblico Comparato ed Europeo 271 (2013); Id.,
Referendum e reforma costituzionale in Romania: a good practice?, en E. Palici di Suni (ed.),
Democrazia directa, supra n. 116, 1729.

213
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

La Constitución de Croacia dispone un referéndum opcional y uno

mandatario, así como la posibilidad de una ley que pueda disponer por
un referéndum consultivo.186 De acuerdo al artículo 87, un referéndum
bajo propuesta para una enmienda de la Constitución, sobre un acta, u
otro asunto dentro de la competencia del Parlamento, puede ser requeri-
da por el Parlamento, el Presidente de la República bajo la propuesta del
Gobierno, o por un 10% del electorado.187 El Artículo 142 estipula que
cualquier decisión concerniente a la entrada de Croacia a la unión con
otros Estados debe ser ratificada por referéndum. Un referéndum sobre
la independencia fue llevado a cabo en 1991, y en 2012, un referéndum
respecto a la membresía en la Unión Europea. Temiendo que un bajo de
número de participante pudiera descarrilar un referéndum tan importante
para Croacia, el quórum de la mayoría de los votantes, el cual había sido
inicialmente requerido para la validez del referéndum, fue abolido en
2010. 43.51% de los votantes facultados participó y los votos favorables
fueron del 66.27%. En 2013, un referéndum fue llevado a cabo para pro-
hibir los matrimonios del mismo sexo. En 2003 una ley fue promulgada
que permitía el reconocimiento de las parejas homosexuales después de
cohabitar un periodo de al menos tres años. Para oponerse al reciente
proyecto de ley del gobierno centro-derecha, el cual apuntaba a extender
de los derechos de las parejas homosexuales, permitiéndoles el registrase
como “parejas de vida”, un grupo llamado “En nombre de la familia”,
temiendo que esto podría llevar a la introducción del matrimonio del
mismo sexo en Croacia, pidió un referéndum conforme al artículo 87 de
la Constitución, para enmendar la Constitución y especificar que el ma-
trimonio es la unión entre un hombre y una mujer. El referéndum tomó
lugar el 1 de diciembre de 2013, y , aunque la mayoría del Gobierno es-
taba opuesta, 65% de los votantes estaban a favor de la propuesta. So-
lamente el 35% de la población participó en la votación, pero eso, como
resulta, no importa para la validez del referéndum, el cual fue vinculante,
de acuerdo al artículo 87. La nueva disposición fue por ende incluida en
el artículo 62, segundo párrafo, de la Constitución.188

186 
Tal posibilidad fue dispuesta para solamente el 2010.
187 
En el texto original de la Constitución, no había disposición para la iniciativa popular, la
cual más tarde fue introducida por la revisión constitucional de 2000.
188 
Sobre el régimen del referéndum en Croacia, sobre su aplicación, y sobre sus aspectos
problemáticos, véase T. Cerruti, Il referéndum nella Reppublica di Croazia: un istituto in fase di
evoluzione, E. Palici di Suni (eds.), Democrazia directa, supra n. 116, 1714.

214
 referéndum y democracia directa en europa

El Artículo 34 de la Constitución de la Confederación Suiza recono-

ce los siguientes derechos políticos para proteger la libre formación de la
voluntad e integridad del voto:
–– El derecho de petición (artículo 33);
–– La iniciativa popular para la total revisión de la Constitución Fede-
ral (artículo 138)
–– La iniciativa popular para la parcial revisión de la Constitución
Federal (artículo 139);
–– El referéndum obligatorio (artículo 140);
–– El referéndum opcional (artículo 141).
Una completa o parcial revisión de la Constitución puede ser propues-
ta por 100,000 votantes. La iniciativa para la parcial revisión puede ser
formulada como una propuesta general (en tal caso debe ser elaborada
por la Asamblea Federal) o como una acta detallada (en tal caso la Asam-
blea Federal podría poner en oposición una contrapropuesta).
Es obligatorio el someter modificaciones a la Constitución, membre-
sías a organizaciones colectivas de seguridad o comunidades supranacio-
nales, o leyes federales adoptadas como urgentes por la Asamblea Fede-
ral para el voto de ambos, el pueblo y los cantones. Por otro lado,
iniciativas populares para la revisión total de la Constitución, aquellas
para la revisión parcial que han sido rechazadas por la Asamblea Federal,
y una propuesta para la revisión total de la Constitución en el caso de un
desacuerdo entre las dos cámaras debe ser sometido al electorado.
Un referéndum opcional sobre leyes federales y decretos y tratados
fuera de aquellos sujetos al referéndum obligatorio pueden ser pedidos
por 50,000 votantes o por ocho cantones. Entre 1848 y 1995, fueron
llevados a cabo 437 referéndums, de los cuales 311 fueron obligatorios
y 126 opcionales.189 Una completa revisión de la Constitución fue toma-

189 
J.F. Aubert, Leçon suisses, en Pouvoirs No. 77 (1996), 125 et seq. Véase también K.W.
Kobach, Switzerland, supra n. 55, 108 et seq; H. Kriesi, La lunga e complexa vicenda Della
Confederazione elvetica, en M. Caciagli & P.V. Uleri, Democrazie e referendum, supra n. 38, 67
et seq. A. Auer, L´esperienze del referéndum in Svizzera e negli Stati Uniti, en M. Luciani & M.
Volpi (eds.), Referendum. Problemi teorici ed esperienze costituzionali, supra n. 20, 72 et seq.; G.
Malinverni, Gli istituti di democrazia directa in Svizzera, en 8 Annali Della Scuola post univer-
sitaria di Studi Europei 76 (Roma 1986).

215
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

da en el año 2000 a través de un referéndum obligatorio.190 En 2013, la

gente y los cantones rechazaron la propuesta por una enmienda consti-
tucional de la elección directa de los miembros del Consejo Federal y la
elección anual por Consejo (en lugar de por Asamblea Federal) del
Presidente y el Vicepresidente de la Confederación.191 El referéndum
que fue llevado a cabo en febrero de 2014 “en contra de la masiva inmi-
gración” y en medio de un gran número de comentarios de otros países
europeos, de acuerdo al cual, dentro de tres años el Gobierno Federal
debe establecer topes de permisos de residencia y cuotas anuales para
todos los extranjeros, calculados de acuerdo a las necesidades de la eco-
nomía. El referéndum, iniciado por el partido de ala derecha y opuesto
por las otras fuerzas políticas, fue aprobado por 17 de 36 cantones, pero
solamente 50.3% de la población. Así que Suiza tendrá que renegociar
los acuerdos con la Unión Europea, sobre todo el Acuerdo Schengen
sobre el libre transito de personas al cual accedió en 2002.192
Finalmente, es de mencionar que desde 1998 la Confederación ha
empezado a experimentar con el uso del voto electrónico, primero para
los votantes Suizos viviendo en el extranjero y entonces, gradualmente,
a nivel de cantones y nacional.193

5.2. La iniciativa popular en Europa

5.2.1. La iniciativa popular en los países europeos

Como hemos visto, el referéndum sobre la iniciativa popular se ha

propagado en un número de países europeos, tales como Suiza, Letonia,
Croacia, y Francia, así como algunas regiones italianas, a través del cual

190 
Véase M.P. Viviani Schlein, Uno strumento insostutuible per la democrazia: il referén-
dum in Svizzera, en 7(3) Diritto Pubblico Comparato ed Europeo 1371 (2005).
191 
Véase V. Fara, Svizzera, Il popolo rifiuta l´elezione popolare del Consiglio federale, en
DPCE online 2013/3.
192 
Sobre las consecuencias del referéndum para las relaciones entre Suiza y la Unión
Europea, véase, R. Kunz, Schweiz-EU: Wohin führt der bilaterale Weg nach der Annahme del
Volksinitiative “Gegen Masseneinwanderung”?, en ZaöRV 74 (2014), 329 et seq.; S. Gerotto,
L´iniziativa popolare svizzera “contro l´inmigrazione di masa”. Qualche considerazone non del
tutto “ a caldo”, en federalismi, No. 4/2014.
193 
Véase P. Macchia, La democracia semi-diretta: il caso Della Svizzare, en E. Palici di Suni
(ed.), Democrazia directa, supra n. 116, 1654.

216
 referéndum y democracia directa en europa

el electorado es llamado a decidir sobre una propuesta de ley ordinaria o

constitucional presentada por un número de ciudadanos o, en el caso de
Francia, por una quinta parte de los miembros del Parlamento con el
apoyo de una décima parte del electorado..
El poder de iniciativa legislativa en varios países, particularmente
Europa del Norte, es atribuido solamente al Gobierno y a los parlamen-
tarios. Algunos países europeos mediterráneos y del este han dado tal
poder al electorado, con diferencias relacionadas en su mayor parte al
número requerido de votantes facultados para someter una propuesta de
ley y por ende representan una actitud diferente hacia la participación
popular en la formación de las leyes.
Se requieren 50,000 votos en Italia (Constitución, artículo 7) y el mis-
mo número es requerido en la mucho más pequeña Lituania (Constitu-
ción, artículo 68). 50,000 votantes podrían proponer una ley en Hungría
bajo la antigua Constitución, pero tal posibilidad está ahora excluida de
la Constitución la cual entró en vigor en 2012. Toma alrededor de 100,000
firmas en Polonia (Constitución, artículo 118) y en Austria las propuestas
pueden venir de una sexta parte de los votantes en al menos tres Länder
(Constitución, artículo 41). En Rumania el derecho de iniciativa está re-
conocido a 100,000 votantes, quienes deben sin embargo venir de al
menos un cuarto de los condados y en cada uno de estos condados la
propuesta debe ser firmada por al menos 5,000 votantes; la iniciativa
popular no está disponible para materias concernientes a impuestos,
asuntos internacionales, amnistía, y perdón (Constitución, artículo 74).
En España la iniciativa popular está hecha en cambio de una forma difícil
porque requiere de 500,000 votantes (Constitución, artículo 87), mien-
tras que en Portugal solamente 35,000 (Constitución, artículo 167 y Ley
No. 17/2003) y en Eslovenia 5,000 (Constitución, artículo 88). En Leto-
nia, como hemos visto, una décima parte del electorado puede someter al
Presidente un proyecto para ser sometido al Parlamento (Saeima)(Cons-
titución, artículos 65 y 78).

5.2.2. La iniciativa popular en la Unión Europea

Aunque la iniciativa popular no es un rasgo distintivo en todos los

países europeos, la Unión Europea, en el Tratado de Lisboa, ha introdu-
cido el derecho de iniciativa para los ciudadanos europeos como una

217
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

forma de compensar y de atenuar el déficit de democracia, como un paso

hacia la democratización de la Unión y su legitimidad popular, un paso
hacia la construcción de una ciudadanía política europea.
El Artículo 11(4) del Tratado sobre la Unión Europea dispone que:
“No menos de un millón de ciudadanos que son nacionales de un signi-
ficante número de Miembros de los Estados puede tomar la iniciativa de
invitar a la Comisión Europea, dentro del marco de sus poderes, de so-
meter cualquier propuesta sobre materias donde los ciudadanos conside-
ran que un acto legal de la Unión es requerido para los propósitos de
implementar los tratados.194
Los requerimientos fueron especificados en la Regulación No.
211/2011, la cual entro en vigor el 1º de abril de 2012. El número mínimo
de Estados Miembros a los cuales los ciudadanos deben pertenecer fue
estipulado de ser un cuarto de ellos (y por ende, hasta hoy, siete) y por
cada Estado el mínimo de firmas requerido es igual al número de miem-
bros del Parlamento Europeo electos en cada Estado miembro multipli-
cado por 750, determinado de acuerdo a la tabla anexada a la Regulación
y después enmendada por la Comisión Delegada de Regulación (UE)
No. 531/2014 del 12 de marzo de 2014.195
El número relativo, por ende, por un lado del número de Estados y por
el otro de ciudadanos en proporción a la población de cada Estado: unión
de Estados y unión de ciudadanos, representación de los Estados y repre-

194 
Véase G. Bordino (ed.), Un nuovo diritto per la democrazia e lo sviluppo in Europa. L
iniciativa dei cittadini europei (Ice), il Mulino, Bologna, 2013; C. Bova, Il dirittto d´iniziativa dei
europei ed i confermati limiti dell´iniziativa legislativa popolare in Italia, en Forum dei Quaderni
Costituzionali 2010; G. Allegri, La partecipazione delle sosita civili nazionali ed europee
all´iniziativa dei cittadini europei (Ice), in attuazione dell´art 11, par. 4 del TUE e del regolamen-
to UE n. 211/2011, en Rivista AIC No. 2/2012; F.R. Dau, La democrazia participativa alla prova
dell´ordinamneto comunitario. L´iniziativa legislativa dei cittadini europei, en DPCE online
2014-1; G. De togni, L´iniziativa dei cittadini europei (Ice). Tra democrazia rappresentativa e
prove di democrazia partecipatvia, en Rivista dell´Associazione Itliana dei Costituzionalisti,
septiembre 2014; G. Porro, Democrazia directa e Unione europea: il ruolo dell´Iniziativa dei
cittadini europei (ICE), en E. Palici di Suni (ed.), Democrazia directa, supra n. 116, 1558; A.
Manzella, La democracitá del processo legislativo dell´Unione Europea, en Il Filangieri, Quader-
no 2014, 7: N. Lupo, L´iniziativa legislativa nella forma di gobernó dell´Unione europea ed il
ruolo dei Parlamenti nazionali, id., 17; F. Ferraro, L´iniziativa dei cittadini europei alla prova dei
fatti, id., 53; A. Maffeo, Il procedimento dell´iniziativa dei cittadini europei tra presente e futuro,
id., 71; P. Ponzano, La iniziativa dei cittadini europei: teoria e pratica, id., 91.
195 
Por ejemplo, para Alemania el cual tiene 96 diputados en el Parlamento Europeo 72,000
firmas son requeridas. Francia con 74 diputados, 55,500 firmas, Dinamarca con 13 diputados
9,750, y Chipre con 6 diputados 4,500 firmas.

218
 referéndum y democracia directa en europa

sentación de los ciudadanos, democracia directa para los ciudadanos

europeos, pero basado en la ciudadanía de los Estados miembros, y sobre
la población de los Estados y sus respectivo peso en Europa.
El número de firmas requerido fuera del millón de ciudadanos es pro-
porcional y tal vez un poco debajo del número promedio de firmas re-
queridas para la iniciativa en los países en los cuales existe: un millón de
firmas para los veintiocho países corresponde a un promedio de aproxi-
madamente 35,700% firmas de cada país. Así que los diferentes requisi-
tos de los países individualmente para la iniciativa, su presencia o ausen-
cia, y las formas de hacerlo más o menos inevitable desaparecen a nivel
europeo.
El recolectar un millón de firmas en al menos siete países no parece
sencillo, pero la tecnología es de gran ayuda: la Regulación expresamen-
te refiere a sistemas electrónicos de colección (artículo 6). Para la reco-
lección de firmas, un comité organizador consistente de al menos siete
individuos de los siete diferentes Estados debe aplicar su registro a la
Comisión, anterior a la propuesta. La Comisión evalúa la aceptabilidad
dentro de dos meses (artículo 4). Sobre recibo de peticiones debidamen-
te firmadas para la iniciativa, dentro de un periodo de tres meses, la Co-
misión establece en un comunicado por escrito sus conclusiones legales
y políticas, y qué acción, si alguna, que intenté tomar, y sus razones de
actuar así (artículo 10).
En un corto tiempo desde su entrada en vigor la iniciativa europea ha
sido utilizada varias veces. Hay un página de Internet especial de la
Unión Europea,196 la cual contiene información oficial pertinente al dere-
cho de iniciativa de los ciudadanos europeos y una riqueza de informa-
ción sobre los procedimientos a ser seguidos y sobre los resultados de las
iniciativas ya presentadas. Aprendemos del sitio que dos iniciativas han
alcanzado la etapa final con las comunicaciones de la Comisión: “Right-
2Water” (Agua y saneamiento son derechos humanos! El agua es un bien
público, no una comodidad!) y “One of Us” (protección jurídica de la
dignidad, el derecho a la vida y de la integridad de cada ser humano a
partir desde la concepción en las áreas de las competencias de la UE en
las cuales tal protección es de particular importancia).

196 
< ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome?lg=en>.

219
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

La iniciativa “Right2Water” empujó a la Comisión Europea a propo-

ner legislación que incluye el derecho humano universal a beber agua y
saneamiento, como reconocen las Naciones Unidas, y esto promovería
la disposición del agua y servicios de sanidad como un servicio público
para todos: Con su comunicado del 19 de marzo de 2014, la Comisión ha
tomado algunas actividades concretas: el intensificar los esfuerzos por
una implementación completa de la legislación del agua en la Unión
Europea por los Estados Miembros; el lanzar un diálogo público a nivel
europeo sobre la directiva de beber agua para evaluar sus alcances y
modalidades para su mejora; el incrementar el conocimiento de los ciu-
dadanos al hacer más transparente y simplificado el manejo y disemina-
ción de información sobre aguas residuales urbanas y agua potable, el
considerar la empresa de un análisis comparativo de la calidad del agua;
el promover un diálogo estructurado entre las partes interesadas sobre la
transparencia en el sector del agua; el colaborar con otras iniciativas para
expandir el rango de criterios para los servicios del agua y mejorar la
transparencia y responsabilidad de proveedores de servicios de agua y
permitir a los ciudadanos el acceder a información equiparable sobre
indicadores económicos claves y calidad; el alentar acercamientos inno-
vadores para desarrollar asistencia y promover mejores prácticas en los
Estados Miembros; el defender el acceso universal a agua potable y el
saneamiento como área de prioridad en el contexto de las metas de desa-
rrollo sustentable de 2015; y finalmente, invitar a los Estados Miembros,
dentro del marco de sus competencias, de tomar en cuenta la preocupa-
ciones expresadas por sus ciudadanos a través de esta iniciativa y de
alentarlos de intensificar sus esfuerzos de asegurar que todos puedan te-
ner acceso a agua segura, limpia y asequible. Para dar seguimiento a la
iniciativa, el 23 de junio de 2014, la Comisión lanzó una consulta públi-
ca sobre la directiva respecto de tomar agua (“consulta sobre la Calidad
del Agua Potable en la Unión Europea).
El 28 de mayo de 2014, la Comisión europea respondió a la iniciativa
ciudadana europea “One of Us” al decidir no presentar una propuesta
legislativa. La iniciativa “One of Us” pedía a la Unión Europea el parar
de financiar actividades que involucraran la destrucción de embriones
humanos, en particular en las áreas de investigación, desarrollo de ayuda
y salud pública. La Comisión, sin embargo, consideró que el marco de
financiamiento, recientemente discutido y acordado por los Estados
Miembros y por el Parlamento Europeo, era apropiado.

220
 CAPÍTULO III.

 
1. LOS ESTADOS UNIDOS

1.1. El resurgimiento de la democracia directa

Massachusetts y Dakota del Norte adoptaron la iniciativa legislativa

popular y el referéndum en 1918. Fueron los últimos Estados que lo hi-
cieron durante la Época Progressive. No fue hasta más de cuarenta años
más tarde cuando otros Estados adoptaron estos instrumentos de demo-
cracia directa. Alaska fue admitido en los Estados Unidos como Estado
en 1959, con disposiciones relativas a la iniciativa y al referéndum en su
Constitución. Durante los años 60 del siglo XX, y a continuación en las
décadas que siguieron, siete Estados y el Distrito de Columbia adoptaron
la iniciativa legislativa popular o el referéndum, o ambos. En 2013, vein-
ticuatro Estados y, aproximadamente la mitad de las ciudades de Améri-
ca, contemplaban la iniciativa legislativa popular. Hoy en día, alrededor
del 70% de la población vive en o una ciudad o un Estado que permite la
iniciativa legislativa popular1. Diez Estados han adoptado la recusación
de los titulares de cargos estatales y locales durante la Época Progressive
y dos más durante la década siguiente. Después de 1959, ocho Estados
más adoptaron la recusación (recall)2.

1 
Véase en general, John G. Matsusaka, For the Many or the Few: The Initiative, Public
Policy, and American Democracy, Chicago, University of Chicago Press, 2004, 1-9. En 2000, la
iniciativa legislativa popular estaba disponible en quince de las veinte ciudades más grandes. V.
ibidem, 160-161.
2 
Para las referencias a las disposiciones de las constituciones y leyes estatales que prevén la
recusación de titulares de cargos estatales y locales v. National Council of States Legislatures,

221
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Sin embargo, el actual regreso de la democracia directa en los Estados

Unidos, como factor importante en la política estadounidense, se podría
remontar a la aprobación en 1978 de la Proposition 13 en California a
través de una iniciativa ciudadana3. El éxito de esta iniciativa de los
ciudadanos para limitar los impuestos de propiedad causó un renovado
interés hacia la iniciativa legislativa popular y al referéndum para res-
ponder a preocupaciones de los electores que no parecían susceptibles de
ser solucionadas por parte de las legislaturas estatales. En cuanto a la
recusación, aunque hubo algunas elecciones de recusación durante la
Época Progressive y las décadas que siguieron, el número de elecciones
de recusación para los cargos estatales y locales se incrementó significa-
tivamente después de 1980.
El renovado interés en la democracia directa a partir de 1978 se pue-
de atribuir a varios factores. En primer lugar, como se evidencia me-
diante la Proposition 13 y muchos otros intentos de los ciudadanos para
reducir los impuestos, está la llamada „rebelión de impuestos“. Como
resultado del enorme gasto público necesario para continuar la Segunda
Guerra Mundial y más tarde la Guerra Fría, las pretensiones fiscales a
nivel nacional aumentaron a niveles sin precedentes. Impuestos más
altos se requerían también a nivel nacional, estatal y local para sustentar
el welfare state, muy ampliado, y una gama más extensa de servicios y
actividades del gobierno. En aquellos Estados donde los instrumentos
de democracia directa ya estaban disponibles, los ciudadanos recurrie-
ron cada vez más a la iniciativa legislativa popular y al referéndum para
limitar o reducir los impuestos, para tener más control local sobre los
ingresos fiscales, y para desplazar la financiación de actividades guber-

Recall of State Officials, disponible en <http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/re-

call-of-state-officials.aspx>.
3 
Durante los años 1911-1920 hubo 293 iniciativas legislativas populares a nivel de todo un
Estado. Después, el número de iniciativas legislativas populares a nivel de todo un Estado cayó
bruscamente y luego aumentó significativamente después de 1978. Hubo 389 iniciativas legisla-
tivas populares a nivel de todo un Estado durante los años 1991-2000 y 346 entre 2001 y 2010.
M. Dane Waters, Initiative and Referendum Almanac, Durham, North Carolina, Carolina Acade-
mic Press, 2003, 8 (para los períodos 1911-1920 y 1991-2000); Initiative and Referendum Insti-
tute, IRI Historical Database, disponible en <http://www.iandrinstitute.org/data.htm> (para el
período 2001-2010 y para obtener una lista de todas las iniciativas legislativas populares a nivel
de todo un Estado de 1904 a 2010).

222
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

namentales desde la fiscalidad general hacia tasas pagadas por los usua-
rios de cada servicio4.
En segundo lugar, durante los últimos treinta años aproximadamente,
hubo un creciente descontento de los electores en relación con el funcio-
namiento del proceso político, tanto a nivel nacional como estatal. Por
parte de las asambleas legislativas estatales no llegaban reformas, ya que
sus miembros tenían un gran interés en no intervenir en un proceso que
habían utilizado con éxito para lograr y mantener sus cargos. En conse-
cuencia, los electores utilizaron los procedimientos de iniciativa legisla-
tiva popular y el referéndum para varias medidas de reforma electoral,
como la regulación de la financiación electoral, el establecimiento de lí-
mites de mandato para los miembros de las asambleas legislativas, y la
subdivisión y redistribución de los distritos electorales.
En tercer lugar, en las últimas décadas surgieron una serie de cuestio-
nes relacionadas con los derechos económicos, sociales, ambientales y
civiles que, en opinión de muchos ciudadanos, el proceso legislativo
normal había abordado de manera inadecuada, si no es que ignorado por
completo. Por ejemplo, las reformas en materia de educación, medio
ambiente, aborto, derechos de los homosexuales y matrimonio entre per-
sonas del mismo sexo, control sobre el uso de armas, derecho penal y
pena de muerte, responsabilidad civil, legislación laboral, políticas sobre
drogas, juegos de azar y derechos de los animales. En todos estos ámbi-
tos se llevaron a cabo referéndums por iniciativa popular.
El retorno de la democracia directa en los Estados Unidos se limitó en
su mayor parte a Estados en la parte occidental del País. Durante los años
80 y 90 del siglo XX, se propusieron leyes para introducir el proceso de
iniciativa legislativa popular en casi todos los Estados de la nación, pero
se aprobaron solo en uno, Mississippi, y en cualquier caso, con impor-
tantes restricciones en su uso5. La reflexión sobre la falta de atractivo del
procedimiento de iniciativa legislativa popular tras la adopción de la
Proposition 13 por parte de California se ha centrado en el ejemplo ne-
gativo que dicha experiencia supuso para muchos: es decir, el hecho de
que la intervención ad hoc del pueblo en el proceso legislativo conduce

4 
John G. Matsusaka, For the Many or the Few: The Initiative, Public Policy, and American
Democracy, Chicago, University of Chicago Press, 2004, 13.
5 
Richard J. Ellis, Democratic Delusions: The Initiative Process in America, Lawrence, Kan-
sas, University Press of Kansas, 2002, 38-42.

223
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

a una disfunción en el gobierno y aumenta el poder de los intereses

particulares6.

1.2. La iniciativa legislativa popular y el referéndum

La iniciativa legislativa popular y el referéndum no existen a nivel

nacional en Estados Unidos. La Constitución de Estados Unidos no per-
mite a los electores participar directamente en el proceso de enmienda
constitucional o en el proceso legislativo. El artículo I de la Constitución
confiere „todos los poderes legislativos aquí otorgados al Congreso de
Estados Unidos“. Haría falta una enmienda a la Constitución para esta-
blecer la iniciativa legislativa popular o el referéndum a nivel nacional,
y la Constitución es muy difícil de cambiar. Por lo tanto, la iniciativa
legislativa popular y el referéndum sólo existen a nivel estatal y local en
Estados Unidos y para su existencia dependen de las Constituciones o
leyes estatales7.
A nivel estatal, todos los Estados excepto Delaware requieren ahora
que los electores aprueben las enmiendas a la Constitución del Estado
por referéndum, pero solamente 18 estados permiten a los electores pro-
poner enmiendas constitucionales a través de una iniciativa legislativa
popular. En todos los demás Estados, las enmiendas constitucionales
solamente pueden ser propuestas por la asamblea legislativa. Veinticua-
tro Estados y el District of Columbia permiten a los electores emprender
medidas legislativas. El uso de la iniciativa legislativa popular, tanto
para las enmiendas constitucionales como para la adopción de medidas
legislativas, está concentrado en cinco Estados del Oeste: California,
Oregón, Colorado, Washington y Arizona8.

6 
Ibidem.
7 
En un famoso pasaje, citado a menudo, el juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos
Louis Brandeis escribió: „Es una de las coincidencias felices del sistema federal que un solo
Estado valiente pueda, si sus ciudadanos así lo deciden, servir de laboratorio; e intentar nuevos
experimentos económicos y sociales sin riesgo para el resto del País“. New State Ice Co. v. Lieb-
mann, 285 U.S. 262 (1932), 311 (opinión discrepante). Los „experimentos“ de Oregón y Califor-
nia con la democracia directa, tanto durante la Época Progressive como más recientemente, ofre-
cieron los „laboratorios“ sugeridos por el juez Brandeis.
8 
Initiative and Referendum Institute, Initiative Use, Jan. 2013, disponible en <http://www.
iandrinstitute.org/IRI%20Initiative%20Use%20%282013-1%29.pdf; Initiative and Referendum
Institute, Constitutional Amendments, Report 2006-3, Oct. 2006, disponible en http://www.ian-
drinstitute.org/REPORT%202006-3%20Amendments.pdf>.

224
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Cada Estado tiene sus propios requisitos y procedimientos para hacer

llegar a las urnas una medida de iniciativa popular, pero el proceso bási-
co es el mismo. Tomemos como ejemplo Oregón9. En primer lugar, la
Constitución de Oregón reserva específicamente al pueblo los poderes
de iniciativa legislativa popular y referéndum:
(1) El poder legislativo del Estado, con la excepción de los poderes de
iniciativa legislativa popular y referéndum reservados al pueblo, se asig-
na a una Asamblea Legislativa, que consta de un Senado y una Cámara
de Representantes.
(2)(a) El pueblo reserva para sí mismo el poder de iniciativa legislati-
va popular, que es el de proponer leyes y enmiendas a la Constitución y
aprobarlas o rechazarlas en una elección independientemente de la
Asamblea Legislativa.
[...]
(3)(a) El pueblo reserva para sí mismo el poder de referéndum, que es
el de aprobar o rechazar en una elección cualquier ley, o parte de ella, de
la Asamblea Legislativa [...]10. La Constitución también reconoce los
poderes de iniciativa legislativa popular y referéndum a las unidades
políticas locales11.
La Constitución de Oregón establece que una iniciativa de ley popular
puede ser propuesta solamente a través de una petición firmada por un
número de electores con derecho a voto igual al 6% del número total de
votos atribuidos a todos los candidatos a gobernador en la última elec-
ción a gobernador. Una petición para una iniciativa para modificar la
Constitución debe ser firmada por un número de electores con derecho a
voto igual al 8% del número total de votos atribuidos a todos los candi-

9 
„ Oregón tiene el récord por el mayor número de iniciativas legislativas populares a nivel
de todo un Estado, con 363 entre 1904 y 2013“. Initiative and Referendum Institute, Oregon,
disponible en <http://www.iandrinstitute.org/Oregon.htm>.
10 
Constitución de Oregón, Art. IV, Sec. 1, disponible en <http://bluebook.state.or.us/state/
constitution/constitution04.htm>.
11 
Art. IV, sec. 1(5): „Los poderes de iniciativa legislativa popular y referéndum reservados al
pueblo por las subsecciones (2) y (3) de esta sección están aún más reservados para los electores
que tengan derecho de cada municipio y distrito con respecto a toda la legislación local, especial
y municipal de cualquier tipo en o para su municipio o distrito. La forma de ejercicio de estos
poderes estará reglamentada por leyes generales, pero las ciudades pueden reglamentar la mane-
ra de ejercer estos poderes con respecto a su legislación municipal. En una ciudad, no se puede
requerir más de un 15% de los electores con derecho para proponer un acto a través de la inicia-
tiva legislativa popular, y no más de un 10% para un referéndum sobre leyes“.

225
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

datos a gobernador en la última elección a gobernador. Un referéndum

sobre una ley o parte de una ley de la Asamblea Legislativa puede ser
impuesto a través de una petición firmada por un número de electores
con derecho a voto igual al 8% del número total de votos atribuidos a
todos los candidatos a gobernador en la última elección a gobernador12.
A diferencia de algunos otros Estados, Oregón no establece ninguna
restricción sobre el tema de las iniciativas legislativas populares ni re-
quiere que la iniciativa legislativa popular especifique una fuente de
fondos para los gastos que conlleva. Oregón no tiene requisitos de distri-
bución geográfica para las firmas de las peticiones, como, por el contra-
rio, hacen algunos otros Estados, que requieren que se recoja un cierto
número de firmas en diferentes subdivisiones políticas del Estado. Ade-
más, Oregón no pone límites de tiempo al intervalo después del cual una
iniciativa legislativa popular puede ser sometida otra vez a votación. Una
petición de iniciativa legislativa popular debe incluir el texto completo
de la ley o enmienda a la Constitución que se propone. La ley o enmien-
da constitucional que se propone solamente puede cubrir un tema y los
asuntos apropiadamente relacionados con éste. La ley de Oregón requie-
re que el voto sea organizado de una manera tal que incluya los siguientes
elementos: una leyenda de no más de 15 palabras, una explicación sen-
cilla y comprensible del resultado si la medida es aprobada, sin que ex-
ceda de 25 palabras, una explicación sencilla y comprensible del resulta-
do si la medida es rechazada, un resumen imparcial de la iniciativa
legislativa y sus principales consecuencias de no más de 125 palabras.
Después de haber sido preparados por el Attornery General y aprobados
por el Secretario de Estado, bajo el control del Tribunal Supremo, estos
elementos dan el lenguaje que aparece en la papeleta y en una guía para
los electores preparada por el Secretario de Estado de Oregón13. La Cons-
titución también establece que „queda prohibido pagar o recibir dinero u
otros beneficios en función del número de firmas recogidas por una soli-
citud de iniciativa legislativa popular o referéndum“14.

12 
Por ejemplo, en 2014, el número de firmas necesarias para llevar a las urnas una iniciativa
legislativa popular o un referéndum es: para una enmienda a la Constitución, 116.284; para la
aprobación de una ley, 87.213; para un referéndum de veto, 58.142.
13 
V. State of Oregon, Secretary of State, State Initiative and Referendum Manual (2012),
disponible en <http://www.oregonvotes.org/doc/publications/stateI&R.pdf>.
14 
Ibidem, Art. 1, Secc. 1b.

226
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

El proceso de iniciativa legislativa popular ha sido criticado por el

hecho de sustraer muchas de las decisiones públicas a los representantes
electos por el pueblo, para entregarlas de hecho a las grandes empresas,
grupos de interés, y opositores de los intereses de las minorías15. Estos
críticos ven la iniciativa legislativa popular como una negación del obje-
tivo constitucional fundamental de establecer un gobierno representati-
vo, cuyo proceso legislativo asegure la capacidad de decidir, el compro-
miso, y la protección de los intereses de las minorías, que está incluido
en la Guarantee Clause de la Constitución de los Estados Unidos („Los
Estados Unidos garantizarán a todo Estado de esta Unión una forma re-
publicana de gobierno [...]“ Art. IV, secc. 4). La regulación o reforma del
procedimiento de iniciativa legislativa popular ha demostrado ser difícil
por una serie de razones, tales como el derecho a la libertad de expresión
de los promotores de la iniciativa legislativa popular a gastar cantidades
ilimitadas de dinero en la recogida de firmas y campañas a favor o en
contra de medidas de iniciativa legislativa popular16. El mejor indicador
de los problemas que se observan en relación a la iniciativa constitucio-
nal o legislativa popular es, quizás, su no adopción a nivel nacional y en
la mitad de los Estados del País aproximadamente.

1.3. La recusación

La recusación (recall) es un método de acción directa por parte del

pueblo para destituir a un titular de un cargo público antes del final de su
mandato electoral17. La recusación no existe a nivel nacional en los Esta-
dos Unidos; no hay recusación de cargos federales. La recusación de los
cargos locales fue adoptado por primera vez por la ciudad de Los Ánge-

15 
V. por ejemplo Cody Hoesly, Reforming Direct Democracy: Lessons from Oregon, 93
California Law Review 1191 (2005). V. también David S. Broder, Democracy Derailed: Initia-
tive Campaigns and the Power of Money, New York, Harcourt Inc., 2000.
16 
Por ejemplo Meyers v. Grant, 486 U.S. 414 (1988) (que anuló una medida que prohíbía
cobrar por la recogida de firmas para las iniciativas legislativas populares); Citizens Against Rent
Control v. City of Berkeley, 454 U.S. 290 (1981); First National Bank of Boston v. Bellotti, 435
U.S. 765 (1978).
17 
V. Thomas Cronin, Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum, and Recall,
Cambridge, MA, Harvard University Press, 1989, pp. 125-156; Larry Gersten & Terry Chris-
tensen, Recall!: California’s Political Earthquake, Armonk, N.Y. & London, M.E. Sharpe, 2004;
Henry S. Noyes, The Law of Direct Democracy, Durham, N.C., Carolina Academic Press, 2014,
pp. 31-68; Joseph Zimmerman, The Recall: Tribunal of the People, Albany, State University of
New York Press, 2013; National Conference of State Legislators, Recall of State Officials (June 6,
2012) (<http://www.ncsl.org/research/elections-and-campaigns/recall-of-state-officials.aspx)>.

227
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

les en 1903. Poco después, Oregón (1908), Michigan (1908) y California

(1911) adoptaron la recusación de los cargos estatales a través de una
enmienda a sus respectivas Constituciones. Los últimos Estados que
adoptaron la recusación fueron Nueva Jersey (1993) y Minnesota (1996).
Hasta la fecha, 19 Estados tienen disposiciones en sus Constituciones o
leyes que permiten la recusación de titulares de cargos estatales y 28
Estados permiten la recusación de titulares de cargos locales. La recusa-
ción es diferente del impeachment, porque en la mayoría de los casos un
titular de cargo puede ser recusado por cualquier razón. A diferencia de
la separación del cargo a través del impeachment, la recusación no re-
quiere, por lo general, que el titular del cargo sea acusado de ciertos de-
litos o acciones18. En la mayoría de los casos, está permitido usar el
procedimiento de recusación para destituir a un titular de un cargo sobre
la base de motivaciones políticas. La Constitución de California es un
ejemplo típico. Afirma que „la recusación de un titular de un cargo esta-
tal se inicia con la entrega al Secretario de Estado de una petición que
explique el motivo de la recusación. La suficiencia de las razones ex-
puestas no se puede someter a escrutinio“19. Cabe señalar que, de cierta
manera, el procedimiento de impeachment se ha utilizado con más fre-
cuencia que la recusación para destituir a titulares de cargos estatales (en
particular gobernadores y jueces). El procedimiento de impeachment, sin
embargo, no está disponible para el pueblo; debe emprenderse, desarro-
llarse y ser llevado a cabo por legisladores estatales. La recusación, en
cambio, es un instrumento de democracia directa; deja la destitución de
titulares de cargos estatales y locales en manos de los electores.
El procedimiento de recusación se inicia con la distribución de una
petición para solicitar una elección de recusación para un titular de un
cargo estatal (gobernador, legislador estatal, juez, etc.) o local (alcalde,
consejero municipal, consejero escolar, etc.). Se necesita un cierto núme-
ro de firmas de electores con derecho a voto, recogidas en un período de
tiempo determinado. Las firmas son verificadas después por las autorida-

18 
Por ejemplo, la Constitución de los Estados Unidos establece lo siguiente: „El Presidente,
el Vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos serán separados de sus
puestos al ser acusados y declarados culpables de traición, cohecho u otros delitos y faltas graves.
„ Art. II, secc. 4.
19 
Constitución de California, Art. 2, secc. 14(a). Ocho Estados, sin embargo, requieren que la
recusación occurra por una razón específica, por ejemplo Alaska (falta de salud, incompetencia,
negligencia en el servicio, o corrupción); y Minnesota (actos u omisiones graves contrarios a sus
deberes en el ejercicio de las funciones del cargo, o condena durante el cargo por un delito grave).

228
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

des electorales; de alcanzarse el número requerido de firmas válidas, la

elección de recusación puede celebrarse. La razón por la cual hay tan
pocas elecciones de recusación a nivel estatal es que en la mayoría de los
Estados el número de firmas requeridas es bastante alto y los períodos de
tiempo para la recogida de las mismas son cortos. En Colorado, por
ejemplo, el número requerido de firmas de electores con derecho a voto
es el 25% de los votos emitidos en la última elección para el cargo obje-
to de recusación, y el período de tiempo durante el cual deben ser reco-
gidas está limitado a 60 días. Ocho Estados más tienen un requisito del
25% y la gran mayoría de los demás Estados que prevén la recusación
requieren un 15% o más. En casi todos los Estados que prevén la recusa-
ción, el plazo para la distribución de las peticiones es de 90 días o menos.
Hubo solamente tres elecciones de recusación de gobernadores en la
historia americana: el gobernador de Dakota del Norte fue destituido de
su cargo en 1921, el gobernador de California fue destituido de su cargo
en 2003, mientras que el gobernador de Wisconsin sobrevivió a una elec-
ción de recusación en 2012. En otras ocasiones se distribuyeron peticiones
para recusar gobernadores, pero no consiguieron lograr los requisitos para
llegar a una elección de recusación. Aunque el número de elecciones de
recusación para el cargo de gobernador es demasiado pequeño para sacar
conclusiones, es posible que las elecciones de recusación a nivel estatal se
estén volviendo cada vez más frecuentes. Las elecciones de recusación
para miembros de las asambleas legislativas estatales, que son más comu-
nes, también se han incrementado en número en los últimos años.
Las recientes elecciones de recusación para el cargo de gobernador,
en California en 2003 y en Wisconsin en 2012, así como las recientes
elecciones de recusación que han involucrado a miembros de las asam-
bleas legislativas y los tribunales estatales, podrían ser un primer paso
hacia una participación más directa del pueblo en la vida política del
Estado en el período intermedio entre una elección y la siguiente. Las
experiencias recientes de California y Wisconsin indican que un gran
esfuerzo de una facción política (líder del partido y apoyo financiero),
que explote el descontento general por la situación económica y/o el
descontento por decisiones específicas tomadas por el gobierno, podría
tener éxito para provocar un cambio de gobernador o una modificación
en el control de las asambleas legislativas estatales (y, por lo tanto, cam-
biar la filosofía de gobierno) durante el mandato de un gobernador o una
asamblea legislativa estatal. La recusación del gobernador demócrata

229
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Gray Davis en California y su sustitución por el republicano Arnold

Schwarzenegger en 2003 ofrecieron, a los electores de todos los Estados
que prevén la recusación, un ejemplo de alto perfil, que gozó de amplia
cobertura mediática, del procedimiento de recusación y de su funciona-
miento. Esto se discutirá más adelante, en la sección 2.6.
Las elecciones de recusación en Wisconsin en 2011 y 2012 son mejo-
res ejemplos aún del intento del pueblo de cambiar la orientación política
del Estado sin esperar a la siguiente elección a gobernador o legislativa.
Wisconsin, un Estado situado al Norte del Medio Oeste, había estado
durante mucho tiempo a la vanguardia en cuanto a políticas progresistas.
Durante la Época Progressive, Wisconsin representó un modelo para la
nación en la protección de los derechos de los trabajadores, puesta en
marcha de programas sociales, promoción de las escuelas públicas, ad-
opción de un impuesto progresivo sobre la renta, y lucha contra el poder
de las grandes corporaciones. En muchos casos, las acciones de Wiscon-
sin dieron el ejemplo que otros Estados y el gobierno federal siguieron
en un segundo momento. Durante las décadas siguientes, la política en
Wisconsin retrocedió hacia el centro, pero el ambiente político se carac-
terizó, en general. por la cooperación y acuerdo, como testimonian las
políticas moderadas del gobernador Tommy Thompson, un republicano
centrista, que estuvo en el cargo desde 1987 hasta 2001. A Thompson le
sucedieron otros dos gobernadores moderados, un republicano y un de-
mócrata. Durante la legislatura 2009-2010, los demócratas superaron a
los republicanos tanto en el Senado como en la Asamblea de ese Estado.
Sin embargo, en las elecciones a gobernador y legislativas de noviem-
bre de 2010, los republicanos conservadores obtuvieron tanto el cargo de
gobernador como las dos cámaras de la asamblea legislativa del Estado.
Bajo el agresivo liderazgo del nuevo gobernador, Scott Walker, la asam-
blea legislativa aprobó cambios radicales en las leyes de Wisconsin, de-
splazando al Estado hacia una dirección muy conservadora y rechazando
las filosofías políticas liberales y moderadas de su pasado. La reacción a
las nuevas medidas (sobre todo, la gran limitación de los poderes y dere-
chos de los sindicatos del sector público) provocó protestas fuertes y
duraderas en todo el Estado. En un momento dado, catorce senadores
estatales demócratas abandonaron el Estado para evitar que el Senado
tuviera quórum suficiente para aprobar una medida fiscal que se conside-
raba crucial en el programa del gobernador.

230
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

En 2011, los opositores a las políticas del gobernador llevaron a cabo

una operación de recusación en contra de seis senadores republicanos del
Estado, con la esperanza de destituirlos, sustituirlos por demócratas, y
tomar el control del Senado. Los partidarios del gobernador respondie-
ron tratando de recusar tres senadores estatales demócratas. En las elec-
ciones de recusación que siguieron, los senadores demócratas mantuvie-
ron sus escaños. Dos de los seis republicanos fueron recusados y
reemplazados por demócratas, pero los republicanos todavía mantenían
su mayoría en el Senado con un margen de un voto.
En 2012, los opositores al gobernador y la mayoría republicana en la
asamblea legislativa presentaron peticiones con las firmas suficientes
para requerir una elección de recusación para el gobernador, así como
por cuatro senadores estatales republicanos. La elección de recusación
para el gobernador pedía a los electores elegir entre las orientaciones
políticas bastante diferentes del gobernador Walker y su oponente demó-
crata, Tom Barrett. Después de una campaña electoral muy reñida y
enormemente dispendiosa, lo que atrajo el interés nacional, el goberna-
dor Walker fue reelegido. De hecho, la afluencia a las elecciones de re-
cusación fue mayor que en las elecciones a gobernador en 2010, y la
ventaja de Walker sobre Barrett, quien había sido el candidato demócrata
también en las elecciones a gobernador de 2010, resultó ser aún más
grande que entonces.
¿Qué se puede aprender de la experiencia de Wisconsin con la recusa-
ción en 2011 y 2012? Ni el gobernador Walker ni los senadores estatales
objetos de elecciones de recusación estaban acusados de delitos, corrup-
ción o abusos. Los que exigían su recusación simplemente estaban en
desacuerdo con las políticas que ellos estaban llevando a cabo a través de
los cauces de gobierno normales. Sin embargo, debido a las acciones del
gobernador Walker y de la asamblea legislativa republicana, Wisconsin
había tomado un camino político que marcaba una ruptura significativa
de sus tradicionales valores y orientaciones políticas. Como mostraron
las masivas protestas y manifestaciones contra (pero también a favor de)
las nuevas políticas, las emociones del pueblo estaban muy encendidas.
Los que más involucrados estaban eran los miembros de los sindicatos
del sector público (docentes, policías, bomberos, personal de administra-
ción y servicios estatal y local, etc.) cuyos derechos de negociación con
sus patrones se habían reducido drásticamente. La situación era caótica.
Al permitir a los electores responder inmediatamente a las acciones del

231
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

gobernador y de la asamblea legislativa del Estado, el procedimiento de

recusación proporcionó un recurso por el cual se oponían al completo
reposicionamiento que estaba teniendo lugar en la política de Wisconsin.
La reafirmación por parte de los electores de su apoyo al gobernador
Walker y a los senadores sometidos a elecciones de recusación tuvo un
efecto tranquilizante. Los derrotados sabían ahora que la voluntad de la
mayoría de los votantes era, claramente, que Wisconsin tomase opciones
políticas nuevas y diferentes. Para invertir esta dirección, los que se opo-
nían a estas nuevas políticas sabían que ahora tenían que convencer al
pueblo votante para que cambiase sus opiniones, y, por lo tanto, las polí-
ticas estatales, en las siguientes elecciones regulares. El procedimiento
de recusación, por consiguiente, aunque no pudo destituir al gobernador
ni cambiar el control político de la asamblea legislativa, sirvió de todas
formas para un objetivo muy útil, es decir, presentar opciones claras y
dejar que los electores tomasen una decisión al respecto.
Dos elecciones de recusación recientes en Colorado plantean un con-
junto de problemas y preocupaciones diferentes. En 2012 la asamblea
legislativa de Colorado aprobó una ley para el control de armas, que re-
quería la verificación de antecedentes para todas las compras de armas de
fuego y prohibía cargadores con más de 15 cartuchos. La ley fue aprobada
en respuesta a una serie de tiroteos masivos en una escuela secundaria de
Columbine, Colorado (1999, 15 muertos), una sala de cine en Aurora,
Colorado (2012, 12 muertos), y una escuela primaria en Newtown, Con-
necticut (2012, 28 muertos). Los partidarios del derecho a la posesión de
armas reunieron suficientes firmas para exigir elecciones de recusación
para dos senadores del Estado, una de las cuales implicaba al presidente
del Senado. Además de expulsar a estos líderes de los esfuerzos legislati-
vos para limitar el uso de armas, los proponedores de la recusación esta-
ban tratando de enviar un mensaje a los legisladores estatales no sólo de
Colorado, sino de todos los Estados Unidos: al apoyar leyes más restricti-
vas para el control de armas, serán sometidos a elecciones de recusación.
Después de una campaña financiada masivamente por la National Rifle
Association y por otros partidarios del derecho a llevar armas, ambos se-
nadores fueron destituidos en la elección de recusación de septiembre de
2013, aunque los sondeos de opinión de aquel momento mostraban un
apoyo abrumador a mayores controles relativos el pasado de los compra-
dores de armas de fuego. La participación fue baja, el voto por correo no
fue admitido, e incluso se dijo que algunos de los colaboradores de los
senadores desafiados fueron acosados e intimidados por los partidarios

232
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

del derecho a llevar armas. Otro senador estatal y partidario de leyes más
restrictivas sobre las armas dimitió poco después, para no tener que en-
frentarse a una elección de recusación que hubiera podido costar a su
partido el control del Senado20.

1.4. La democracia directa a nivel local.

La democracia directa en los Estados Unidos comenzó a nivel local.

Las asambleas municipales constituyen su símbolo más duradero y poten-
te21. La disponibilidad de instrumentos de democracia directa a nivel local
depende de la constitución o de las leyes estatales. Hoy en día, más del
70% de los estadounidenses vive en ciudades que tienen el procedimiento
de iniciativa legislativa popular o el referéndum, o ambos22. Más del 80%
de las ciudades de Estados Unidos con una población de más de 250.000
habitantes tiene la iniciativa legislativa popular y/o el referéndum23. De
las 20 ciudades más pobladas, todas excepto Chicago, Filadelfia, Indianá-
polis, Memphis y Boston requieren la participación de los electores en la
modificación de los estatutos y en la aprobación de determinadas orde-
nanzas municipales y/o permiten la participación de los electores en ge-
neral en el proceso de aprobación (o rechazo) de ordenanzas municipa-
les24. Como la iniciativa legislativa popular y el referéndum a nivel estatal,
la iniciativa legislativa popular y el referéndum a nivel local son más
frecuentes en los Estados del Oeste que en las demás zonas del País25.
En los últimos años, los electores locales decidieron una amplia gama
de problemas, bien a consecuencia de peticiones populares, bien porque
eran interpelados por las autoridades municipales26. Las enmiendas a los

20 
Jack Healy, Official Quits In Backlash On Gun Vote in Colorado, New York Times, 28 de
noviembre de 2013, A16. V. también Jack Healy, Facing a Recall After Supporting Stronger Gun
Laws in Colorado, New York Times, 28 de julio de 2013.
21 
V. en general Frank M. Bryan, Real Democracy: The New England Town Meeting and How
It Works, Chicago, University of Chicago Press, 2004.
22 
John G. Matsusaka, I&R in American Cities, en Initiative and referendum Almanac, op.
cit., 31.
23 
Ibidem, 36.
24 
Ibidem, 32.
25 
Ibidem.
26 
Para la historia de la democracia directa a nivel local en los primeros tiempos, v. Winston
W. Crouch, Municipal Affairs: The Initiative and Referendum in the Cities, 37 The American
Political Science Review 491 (1943).

233
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

estatutos municipales requieren, por lo general, la aprobación de los

electores. Aunque muchas propuestas de cambios estatutarios sean técni-
cas y poco atractivas para el interés de los electores, otras pueden ser
bastante controvertidas y dar lugar a un acalorado debate y despertar un
intenso interés. Por ejemplo, en 2010 la pequeña ciudad de Portland,
Maine (65.000 habitantes), llevó a cabo un referéndum sobre si su esta-
tuto debería modificarse para establecer que el alcalde fuera elegido di-
rectamente por el pueblo, sobre cuáles deberían ser los poderes del alcal-
de electo directamente por el pueblo, y sobre si el método de ‟segunda
vuelta inmediata”27 debería ser utilizado para la elección del alcalde.
Antes de eso, el alcalde era elegido por los miembros del consejo muni-
cipal y como alcalde sólo tenía una función formal. Los electores de
Portland aprobaron los cambios propuestos después de una intensa cam-
paña electoral durante la cual las consecuencias políticas y financieras de
las modificaciones propuestas se discutieron en profundidad. Del mismo
modo, en 2002, los electores de San Francisco, California, como resulta-
do de una iniciativa popular, adoptaron una modificación del estatuto
municipal que estableció la segunda vuelta inmediata para las elecciones
a la junta de revisores de la ciudad y la mayoría de los demás cargos
municipales. Algunos estatutos municipales requieren que ciertas accio-
nes de las autoridades legislativas municipales, además de los cambios
en el estatuto, estén sujetas a consulta popular antes de entrar en vigor.
Los ejemplos más comunes de esta categoría son la emisión de títulos de
deuda por parte del ayuntamiento, o la asunción de obligaciones finan-
cieras por encima de un determinado umbral28.
Las decisiones municipales con respecto al uso del suelo son, a menu-
do, objeto de iniciativa legislativa popular o referéndum29. Las decisiones

27 
La segunda vuelta inmediata es un método de llevar a cabo elecciones con múltiples can-
didatos, cuando los electores no votan por un solo candidato, sino que indican sus preferencias en
orden de aceptación. Si ningún candidato recibe más del 50% de primeras preferencias, el gana-
dor se determina mediante la distribución de los votos de los electores cuyos candidatos recibie-
ron menos votos al candidato indicado por ellos como segunda preferencia.
28 
V. por ejemplo City of Portland, Maine, Code of Ordinances, Part I, Charter, article VII,
section 16, disponible en <http://www.portlandmaine.gov/DocumentCenter/Home/View/1102
(16)>.
29 
V. Initiative & Referendum Institute, Phyllis, Meyers, Report on Direct Democracy and
Land Use: Eminent Domain and Big Box Development at the Local Ballot Box (2007), disponible
en <http://www.iandrinstitute.org/REPORT%20Myers%20Land%20Use.pdf>. V. también Clay-
ton P. Gillette, Voting with Your Hands: Direct Democracy in Annexation, 78 Southern California
Law Review 835 (2005).

234
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

sobre el uso del suelo son muy importantes y sensibles. Tienen implica-
ciones significativas para el valor de las propiedades inmuebles, los im-
puestos locales, el desarrollo económico, las características de los barrios
y ciudades, y la calidad de vida de los residentes. La iniciativa legislativa
popular y el referéndum se utilizan con frecuencia para tratar de limitar
o impedir el desarrollo residencial o comercial (viviendas populares o
centros comerciales), a través de la aprobación de restricciones para la
expansión en general o medidas para parar proyectos específicos30. Los
constructores inmobiliarios y los que dan prioridad al desarrollo econó-
mico han emprendido acciones judiciales contra de estas medidas. En los
últimos años, los constructores inmobiliarios y otros grupos de interés
comercial han recurrido ellos mismos a los instrumentos de democracia
directa para obtener la aprobación de los electores para sus proyectos.
Las impugnaciones por parte de los intereses favorables al desarrollo a
las restricciones impuestas por los electores se basan en una serie de
teorías jurídicas, pero sobre todo en el hecho de que las medidas especia-
les adoptadas por iniciativa legislativa popular o referéndum son de na-
turaleza „administrativa“ antes que „legislativa“, y por lo tanto no forman
parte de las competencias de los electores31. El Tribunal Supremo de
Estados Unidos, sin embargo, ha interpretado de manera amplia la acción
„legislativa“ y ha considerado legítimas las medidas restrictivas locales
sobre el uso del suelo adoptadas por los electores32.
Los tribunales estatales también han considerado estas cuestiones.
Por ejemplo, en una decisión reciente, el Tribunal Supremo de Maine ha
considerado legítimo el voto de toda una ciudad sobre la cuestión de si la
ciudad podría vender una parte de un parque local a un constructor inmo-
biliario y la posibilidad de adoptar medidas más restrictivas sobre la
venta de espacios de propiedad pública. Un grupo de electores presentó
una petición para modificar una ordenanza de la ciudad de Portland. La
ciudad argumentaba que las cuestiones planteadas tenían carácter „admi-
nistrativo“ antes que „legislativo“, y por lo tanto no podían ser legítima-
mente objeto de iniciativa popular. La disposición pertinente del Portland
City Code, en la parte que nos interesa, afirma:

30 
Craig N. Oren, The Initiative and Referendum’s Use in Zoning, 64 California Law Review
74 (1976), 76-77.
31 
V. por ejemplo City of Eastlake v. Forest City Enterprises, Inc., 426 U.S. 668 (1978).
32 
Ibidem.

235
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

El sometimiento a votación popular de cualquier propuesta de orden-

anza sobre cuestiones legislativas sobre asuntos de la ciudad o cualquier
ordenanza similar aprobada por el consejo municipal que aún no ha ent-
rado en vigor puede realizarse con la presentación de una petición a tal
efecto al consejo municipal [. ..]33.
La Corte declaró que interpretaría de manera amplia las facultades de
iniciativa legislativa popular y los poderes para celebrar referéndums,
con el fin de „facilitar, en lugar de restringir, el ejercicio por parte del
pueblo de su poder soberano para legislar“34. Al decidir que la iniciativa
en cuestión era legislativa y no administrativa, la Corte se basó en un
enfoque funcional, centrándose „en los efectos del ejercicio del poder de
iniciativa legislativa popular antes que en las características intrínsecas
del acto en cuestión [...]: un acto sobrepasa los límites del poder de in-
iciativa legislativa popular si ordena o prohíbe la acción de un titular de
cargo electo que dificultaría enormemente las funciones de gobierno“35.
Los representantes de grupos minoritarios, tales como individuos de
renta baja o minorías raciales o étnicas, también han cuestionado planes
para el uso de suelo municipal aprobados por los electores y proyectos
especiales sobre la base de que les discriminaban, y por lo tanto violaban
la Constitución de los Estados Unidos. Examinaremos esta cuestión detal-
ladamente a continuación (v. 1.5, La democracia directa en los tribunales).

1.5. La democracia directa en los tribunales36.

Como ya sabemos, uno de los principales objetivos de los redactores

de la Constitución de los Estados Unidos fue la de limitar la democracia
mediante el establecimiento de una forma de gobierno representativo
que fue diseñado específicamente para constituir un nivel separado del
pueblo, estar compuesto por ciudadanos capaces y desinteresados, y tra-
bajar de manera deliberativa. Los Federalist Papers37 declaran este obje-

33 
Portland, Maine City Code, section 9-36(a) (cursiva añadida), disponible en <http://www.
portlandmaine.gov/DocumentCenter/Home/View/1073 (22)>.
34 
Friends of Congress Square Park v. City of Portland, 2014 ME 63 (2014), § 8.
35 
Ibidem, § 16.
36 
Para una discusión completa sobre la reglamentación de la democracia directa en los Esta-
dos Unidos hoy en día, en forma de libro de casos, v. Henry S. Noyes, The Law of Direct Demo-
cracy, Durham, N.C., Carolina Academic Press, 2014.
37 
V. Capitulo I. 2.1.2.

236
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

tivo de manera bastante explícita (al distinguir claramente la „forma re-

publicana de gobierno“ de la Constitución de una „democracia“) y la
propia Constitución contiene una disposición según la cual „Los Estados
Unidos garantizarán a todo Estado comprendido en esta Unión una for-
ma republicana de gobierno [...]“38. Aunque se hicieron progresos signi-
ficativos desde la aprobación de la Constitución en 1788 en la expansión
de la democracia (por ejemplo la participación del pueblo en el proceso
político) a nivel nacional, todos estos avances (como la extensión del
derecho al voto a los antiguos esclavos, mujeres y personas de entre 18 y
21 años; la protección legal y judicial del derecho al voto; la elección
directa de los senadores de los Estados Unidos, etc.) fueron destinados a
hacer al gobierno más representativo, y no a permitir la participación
directa del pueblo en el proceso legislativo. A diferencia de algunas
constituciones extranjeras, la Constitución de los Estados Unidos no
contiene ninguna norma que regule la adopción de leyes o la modifica-
ción de la Constitución mediante voto popular. Además, la Constitución,
como ley suprema del Estado, establece una serie de derechos que el
Tribunal Supremo de los Estados Unidos y los tribunales federales de
rango inferior tienen la responsabilidad de proteger, incluso en contra de
las mayorías populares, en las asambleas legislativas nacional o estata-
les. Así que por estas dos razones - el compromiso constitucional con la
forma representativa de gobierno y los derechos que impone la Constitu-
ción - las cuestiones planteadas por la democracia directa se han someti-
do con frecuencia a la atención de los tribunales para una solución. Según
el politólogo Kenneth Miller,
El conflicto entre la democracia directa y los tribunales se ha vuelto
más intenso en la medida en que ambos poderes han ganado fuerza.
Veinticuatro Estados permiten ahora a los ciudadanos promulgar leyes
directamente, y el uso del procedimiento de iniciativa legislativa popular
en los Estados Unidos ha aumentado varios órdenes de magnitud a partir
de los años 70 del pasadosiglo XX. En varios Estados, especialmente en
los del Oeste, los ciudadanos han intentado cada vez más utilizar el pro-
cedimiento de iniciativa legislativa popular para conseguir determinadas
medidas en las áreas más importantes de la jurisdicción estatal, incluyen-
do las políticas fiscales y de gasto, la educación, la reglamentación am-
biental, el derecho electoral, y las políticas en materia de justicia penal.

38 
Constitución de los Estados Unidos, Art. IV, Sec. 4.

237
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Al mismo tiempo, el poder judicial se ha expandido considerablemente,

en la medida en que los tribunales han utilizado el judicial review para
garantizar una esfera cada vez más amplia de derechos de las minorías e
individuales, especialmente en los ámbitos de la igualdad, el due process,
la intimidad, la libertad de expresión, y el procedimiento y sistema de
sanciones penales. Al redefinir muchas disputas políticas en términos de
derechos, los tribunales han desplazado la producción de una gran canti-
dad de normas desde los procesos políticos de tipo mayoritario hacia el
ámbito judicial39.
Desde el punto de vista de los tribunales, los derechos constituciona-
les están en posición prominente con respecto a la política democrática
normal y es responsabilidad de los tribunales proteger estos derechos, no
solamente contra una lesión por parte del legislador, sino también contra
su violación por el pueblo directamente a través de los procesos de in-
iciativa legislativa popular y referéndum40.
En una serie de casos antiguos, los tribunales estatales y federales
consideraron legítima la legislación popular a través de la iniciativa le-
gislativa popular y el referéndum en contra de algunos recursos funda-
mentados en la Guarantee Clause de la Constitución. En Pacific Tele-
phone & Telegraph Co. v. Oregon (1912), el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos consideró como legítimas las disposiciones de la Cons-
titución de Oregón sobre la iniciativa legislativa popular y el referéndum
en contra de la afirmación de que „el ejercicio directo de los poderes de
gobierno por el pueblo en su conjunto quitaría a una república el carácter
que la distingue de una democracia“41. El Tribunal, sin embargo, no ab-
ordó la cuestión de si la democracia directa era compatible con el gobier-
no republicano. Consideró el asunto una „cuestión política“ y por lo
tanto no sujeta a judicial review. De acuerdo con la Corte:

39 
Kenneth P. Miller, Direct Democracy and the Courts, New York, Cambridge University,
Press, 2009, 3.
40 
Ibidem, 9. El Tribunal Supremo declaró ilegítimas las leyes aprobadas por el voto popular
en una serie de decisiones importantes. V. por ejemplo Guinn & Beal v. United States, 238 U.S.
347 (1915); Pierce v. Society of Sisters, Griffin v. California, 380 U.S. 609 (1965); Lucas v.
Forty-Fourth General Assembly of Colorado, 377 U.S. 713 (1964); Reitman v. Mulkey, 387 U.S.
369 (1967); Washington v. Seattle School Dist. No. 1, 458 U.S. 457 (1982); U.S. Term Limits, Inc.
v. Thornton, 514 U.S. 779 (1995); Romer v. Evans, 517 U.S. 620 (1996); American Tradition
Partnership, Inc. v. Bullock, 567 U.S. — (2012). Cf. Hollingsworth v. Perry, — U.S. — (2013).
41 
Pacific States Telephone & Telegraph Co. v. Oregon, 223 U.S. 118, 124 (1912).

238
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Dado que las cuestiones presentadas, en su esencia misma, son, y han

sido durante mucho tiempo consideradas en vía definitiva por este tribu-
nal como políticas y de gobierno, e incluidas dentro de las atribuciones
del Congreso, y por lo tanto no referentes a las competencias del poder
judicial, se deduce que el caso presentado no entra dentro de nuestra ju-
risdicción [...]“42.
Algunos años atrás, sin embargo, el Tribunal Supremo de Oregón ha-
bía abordado la cuestión de la compatibilidad de la iniciativa legislativa
popular y del referéndum con el requisito constitucional de „una forma
republicana de gobierno“. En su opinón en Kadderly v. City of Portland
(1903)43, explicó: „El gobierno sigue dividido entre los poderes legislati-
vo, ejecutivo y judicial, cuyas funciones son llevadas a cabo por represen-
tantes electos por el pueblo [...]. Los poderes legislativo y ejecutivo no se
destruyen, ni tampoco sus poderes y autoridad se limitan materialmente“.
Además, las leyes de iniciativa popular deben respetar la Constitución y
podrían ser modificadas o abrogadas por los legisladores electos“44.
Aunque las decisiones de los tribunales durante la Época Progres-
sive, tanto a nivel estatal como nacional, afirmaron la legitimidad cons-
titucional de la iniciativa legislativa popular y el referéndum, surgieron
preocupaciones sobre la constitucionalidad de estos instrumentos de
democracia directa y algunas medidas adoptadas a través de su empleo
tras el incremento sustancial en su uso originado por la adopción de la
Proposition 13 en California en 1978. De acuerdo con Kenneth Miller,
„las cuestiones más preocupantes en el proceso de iniciativa legislativa
popular van mucho más allá de los detalles de las medidas individuales
sometidas a votación. Las preocupaciones más profundas son si la de-
mocracia directa, con el tiempo, y tal vez sin querer, pone en peligro las
instituciones del gobierno representativo, y si representa una amenaza
sistémica a los derechos individuales y de las minorías“45. El sistema de

42 
Ibidem, 151.
43 
Kadderly v. City of Portland, 44 Ore. 118, 74 710 (1903).
44 
Ibidem, 720. V. en general Hans Linde, Kadderly at 100: The Oregon’court’s most fateful
decision, en Oregon State Bar Bulletin, Ott. 2003; David Schuman, The Origin of State Consti-
tutional Direct Democracy: William Simon U’Ren and “The Oregon System”, 67 Temple Law
Review 947 (1994). V. también Hans Linde, Who Is Responsible for Republican Government?, 65
University of Colorado law Review 709 (1994) (que sostiene que es responsabilidad de los jueces
supervisar la producción legislativa de tipo directo, proporcionando un valor efectivo a la Gua-
rantee Clause y ejerciendo estrictamente su aplicación).
45 
Kenneth P. Miller, Direct Democracy and the Courts, op. cit., 67.

239
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

gobierno adoptado por los constituyentes confiaba esencialmente en los

mecanismos institucionales de la separación de poderes y los checks and
balances para asegurarse de que, mientras el gobierno actuaba en el inte-
rés de la mayoría, los derechos de las minorías fueran protegidos tam-
bién. Sin embargo, el procedimiento de iniciativa legislativa popular es-
taba pensado específicamente para permitir al pueblo esquivar estos
controles institucionales. Esto plantea un dilema para los tribunales: por
un lado, en el nombre de la „soberanía del pueblo“, se sienten obligados
a respetar la voluntad del pueblo, expresada a través de los procedimien-
tos de iniciativa legislativa popular y referéndum; por otro lado, sin em-
bargo, ven a sí mismos como los guardianes de los derechos esenciales
incluidos en la propia Constitución. Como subraya Kenneth Miller,
„cuando un tribunal declara ilegítima una iniciativa legislativa popular
aprobada por los electores, no está controlando a un poder expresión del
gobierno representativo, sino al mismo pueblo“46.
La primera cuestión que los tribunales que tenían que decidir sobre la
legitimidad de leyes o enmiendas a constituciones estatales47 aprobadas
en aplicación de los procedimientos de iniciativa legislativa popular y
referéndum tenían que resolver era qué nivel de judicial review debía
aplicarse: el tribunal, reconociendo que el producto legislativo o consti-
tucional de la democracia directa (antes que un acto de sus representan-
tes) representa la voluntad soberana del pueblo, ¿debería reconocerle un
mayor nivel de exención de escrutinio o debería aplicarle el mismo nivel
de judicial review que se aplica a la legislación aprobada a través de los
procedimientos legislativos ordinarios o de reforma constitucional? O
incluso, como sostuvo un autor, ¿deberían los tribunales „requerir una
atención judicial especial ya que [los productos legislativos y constitu-
cionales de la democracia directa] eluden el sistema legislativo de filtro
construido para proteger los intereses de las minorías“48?

46 
Ibidem, p. 88. V. también Julian N. Eule, Judicial review of Direct Democracy, 99 Yale Law
Journal 1503 (1990), 1503-1508.
47 
Desde la perspectiva de la ley federal, no hay diferencia entre una enmienda a una consti-
tución estatal y las leyes ordinarias aprobadas por los Estados. Ambas están sujetas a la ley fede-
ral en razón de la Supremacy Clause de la Constitución de los Estados Unidos („Esta Constituci-
ón, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella [...] serán la ley suprema
del país y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarlas, a pesar de cualquier cosa en
contrario que se encuentre en la Constitución o las leyes de cualquier Estado“; Constitución de
los Estados Unidos, Art. VI (2)).
48 
Julian N. Eule, ibidem, 1503.

240
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Un análisis de las decisiones del Tribunal Supremo de los Estados

Unidos muestra que la corte somete las leyes estatales y las enmiendas
constitucionales adoptadas en aplicación del procedimiento de democra-
cia directa al mismo nivel de escrutinio al que somete las leyes y las en-
miendas constitucionales adoptadas por las instituciones de democracia
representativa. En pocos casos antiguos, algunos jueces discrepantes
alegaron que las leyes y enmiendas constitucionales adoptadas direc-
tamente por el pueblo soberano deberían gozar de una mayor exención
de escrutinio49; hoy en día, sin embargo, el Tribunal Supremo examina
regularmente los productos de las iniciativas legislativas populares y re-
feréndums estatales y locales exactamente como examinaría los actos de
los órganos representativos.
El Tribunal Supremo anuló los resultados de iniciativas legislativas
populares y referéndums en una serie de áreas muy sensibles, como las
relaciones raciales y la reforma del procedimiento electoral. En varios
casos, los electores, a través de iniciativa legislativa popular y referén-
dum, pusieron en marcha enmiendas constitucionales, leyes estatales u
ordenanzas municipales para abrogar leyes u ordenanzas que prohibían
la discriminación racial o imponían una protección especial, o medidas
positivas para los miembros de ciertos grupos minoritarios. El Tribunal
anuló estas medidas aprobadas por el pueblo, juzgando que „sentaban
condicionamientos específicos sobre las minorías raciales dentro del
proceso de gobierno“50. En opinión de la corte, las enmiendas a las cons-
tituciones estatales o la aprobación de leyes que pongan más difícil para
las minorías raciales promover sus intereses a través del procedimiento

49 
V. por ejemplo. Reitman v. Mulkey, 387 U.S. 369 (1967) („[E]sta decisión [...] se entrome-
te profundamente en los procesos políticos estatales“, opinión discrepante del juez Harlan, 387),
Hunter v. Erickson, 393 U.S. 385 (1969) („Es la opinión de la Corte, aquí, que disminuye el de-
recho a voto de los ciudadanos“, opinión discrepante del juez Black, 397).
50 
Hunter v. Erickson, ibidem; Washington v. Seattle School District No. 1, 458 U.S. 457
(1982). V. también Romer v. Evans, 517 U.S. 620 (1996) (que sostuvo que una enmienda popular
a la constitución de Colorado para prohibir leyes que prohíban la discriminación basada en la
orientación sexual que violaba la Equal Protection Clause). Pero v. James v. Valtierra, 402 U.S.
137 (1971) (que sostuvo que el requisito de aprobación popular para proyectos de viviendas po-
pulares de renta pactada era constitucional, porque la raza no era necesariamente un factor de-
terminante en la orientación del voto; escribiendo para la Corte, el juez Black afirmó: „las dispo-
siciones sobre los referéndums demuestran devoción a la democracia, ni a los prejuicios o la
discriminación“, 143). Sin embargo, v. la opinión discrepante del juez Marshal, ibidem, 143-145,
y una fuerte crítica de la decisión por Derrick A. Bell, Jr., The Referendum: Democracy’s Barrier
to Racial Equality, 54 Washington Law Review 1 (1978), 1-9.

241
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

legislativo normal, violan la Equal Protection Clause de la Constitución

de los Estados Unidos.
Sin embargo, en un caso reciente de trascendencia considerable, el
Tribunal convalidó una enmienda a la Constitución de Michigan, apro-
bada por sus electores a través de los procedimientos de iniciativa legis-
lativa popular y referéndum, para prohibir el „trato preferencial [...] en lo
que atañe a cualquier individuo o grupo sobre la base de raza, sexo, co-
lor, etnia, u origen nacional en la gestión de los empleos públicos, edu-
cación pública, o concesiones públicas“ en contra de una prohibición
constitucional fundamentada en la Equal Protection Clause51. Esta
prohibición se aplicaba a todos los colleges y universidades públicas y a
todos los community college y los distritos escolares del Estado. Esta
enmienda respondía a una anterior decisión del Tribunal Supremo que
había permitido a la law school de la Universidad de Michigan un uso
limitado de las preferencias raciales en sus procedimientos de admi-
sión52. El Tribunal definió de manera restringida la cuestión que tenía
que afrontar: consideró que el caso no planteaba el tema de la „legitimi-
dad constitucional de las políticas de admisión conscientemente funda-
mentadas en motivos de raza, pero si, y cómo, los electores de los Esta-
dos pudieran decidir prohibir la consideración de las preferencias
raciales en las decisiones del gobierno, en particular con respecto a la
admisión escolar“53. Según el Tribunal, puesto que la prohibición de
políticas de admisión conscientemente fundamentadas en la raza podría
realizarse a través de una acción legislativa normal, el hecho de que en
este caso esto se había realizado por los electores no podía considerarse
una violación constitucional. Pero, ¿acaso no es este ejemplo una ilus-
tración perfecta del problema planteado por un experto, para quien el
proceso legislativo representativo está estructurado para permitir la
toma de decisiones y la protección de los derechos de las minorías, pero
dichas protecciones no existen en los procedimientos de iniciativa legis-
lativa popular y referéndum?54

51 
Schuette v. Coalition to Defend Affirmative Action, Integration and Immigration Rights and
Fight for Equality by Any Means Necessary, — U.S. — (2014).
52 
Grutter v. Bollinger, 539 U.S. 306 (2003).
53 
Schuette v. Coalition to Defend Affirmative Action, Integration and Immigration Rights and
Fight for Equality by Any Means Necessary, — U.S. — (2014), Slip Opinion, 4.
54 
V. Julian N. Eule, Judicial review of Direct Democracy, 99 Yale Law Journal 1503 (1990).

242
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Otro importante grupo de casos concierne a las acciones de los elec-

tores para reformar el proceso político y electoral. En un número signifi-
cativo de estos casos, las medidas adoptadas por iniciativa popular y re-
feréndum a nivel estatal o local fueron anuladas, porque eran contrarias
a determinadas disposiciones de la Constitución de los Estados Unidos.
Por ejemplo, en un caso reciente, el Tribunal Supremo revocó una ley
estatal, aprobada por el pueblo, que prohibía las contribuciones de las
empresas a las campañas electorales55 y en una resolución anterior la
Corte había revocado una medida municipal, aprobada por el pueblo, que
ponía límites a las contribuciones electorales56. En ambos casos, la Corte
consideró que los límites establecidos violaban la libertad de expresión
protegida por la Primera Enmienda57.
El Tribunal Supremo también anuló enmiendas a Constituciones y
leyes estatales aprobadas por el pueblo que ponían límites de duración
para los cargos de Representante y Senador de ciertos Estados en el Con-
greso de los Estados Unidos. En U.S. Term Limits, Inc. v Thornton, los
electores del Estado de Arkansas adoptaron una enmienda a la Constitu-
ción del Estado que limitaba el mandato de sus Representantes en el
Congreso a tres periodos (de dos años), y el de los Senadores a dos pe-
riodos (de seis años). El preámbulo de la enmienda propuesta declaraba:
El pueblo de Arkansas considera y declara que los titulares de cargos
electivos que permanecen en el cargo demasiado tiempo terminan por
ensimismarse en su reelección e ignorar su función de representantes del
pueblo. La estancia en el cargo de los electos ha mermado la participa-
ción de los electores y ha dado lugar a un sistema electoral que es menos
libre, menos competitivo y menos representativo que el sistema estable-
cido por los Padres Fundadores. Así que el pueblo de Arkansas, en el
ejercicio de sus poderes reservados, limitaba aquí temporalmente el
mandato de los titulares de cargos electivos.

55 
American Traditional Partnership v. Bulloch, 567 U.S. — (2012).
56 
Citizens Against Rent Control/Coalition for Fair Housing v. City of Berkeley, California,
454 U.S. 200 (1981).
57 
Las principales decisiones sobre la relación entre financiación electoral y la protección que
la Primera Enmienda da a la libertad de expresión son Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976) y Ci-
tizens United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 310 (2010). V. también McCutcheon v.
Federal Election Commission, — U.S. — (2014).

243
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

El Tribunal Supremo juzgó que la enmienda de Arkansas violaba las

Qualification Clauses de la Constitución de los Estados Unidos58 al
imponer un requisito más para aquellos que se presentan como candida-
tos al Congreso de los Estados Unidos (por ejemplo, el hecho de no haber
aún desempeñado tres mandatos en la Cámara de Representantes o dos
en el Senado)59.
En cuanto al funcionamiento de la democracia directa en sí misma,
los tribunales de los Estados Unidos han protegido a los procedimientos
de iniciativa legislativa popular y referéndum ante lo que han considera-
do como limitaciones o interferencias inconstitucionales. Por ejemplo,
en un caso el Tribunal Supremo revocó una ley de Colorado que consi-
deraba un crimen al pagar a personas para que distribuyesen peticiones
para una iniciativa legislativa popular. La Corte consideró la ley de Co-
lorado como una restricción de la libertad de expresión protegida por la
Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos60. Los tribu-
nales estatales también han participado activamente en la definición de
la estructura y funcionamiento de los procedimientos de iniciativa popu-
lar y referéndum, abordando cuestiones tales como los requisitos de fir-
mas para las iniciativas legislativas populares, las restricciones de mate-
rias, el contenido y la redacción de las peticiones, su distribución, la
comprobación de las firmas, los requisitos de financiación electoral, las
obligaciones de transparencia, etc.61. Por ejemplo, en un caso importante
decidido en 1998, el Tribunal Supremo de Oregón anuló una iniciativa
legislativa popular aprobada por el pueblo sobre los „derechos de las

58 
„No será representante ninguna persona que no haya cumplido 25 años de edad y sido
ciudadano de los Estados Unidos durante siete años, y que no sea habitante del Estado en el cual
se le designe, en el momento de la elección „, Constitución de los Estados Unidos, Art. I, sec. 2,
cl. 3. Una disposición similar se aplica al Senado (Constitución de los Estados Unidos, Art. I, sec.
3, cl. 3).
59 
U.S. Term Limits, Inc. v. Thornton, 514 U.S. 779 (1995). V. también Cook v. Gralike, 531
U.S. 510 (2001) (que anuló una enmienda popular a la Constitución de Missouri, que requería
que las urnas para las elecciones del Senado y la Cámara de Representantes de los Estados Uni-
dos llevasen la leyenda: „ha ignorado las instrucciones de los electores sobre los límites del
mandato“ al lado del nombre de un candidato que no hubiera recogido ninguno de los ocho actos
legislativos enumerados para apoyar los límites de mandato).
60 
Meyer v. Grant, 486 U.S. 414 (1988). V. también Buckley v. American Constitutional Law
Foundation, Inc., 525 U.S. 182 (1998). V. también Prete v. Bradbury, 438 F.3d 949 (9th Cir. 2006)
(que consideró como legítima una iniciativa legislativa popular aprobada por el pueblo que hacía
ilegal „queda prohibido pagar o recibir dinero u otros beneficios en función del número de firmas
recogidas por una solicitud de iniciativa legislativa popular o referéndum“).
61 
V. en general Henry S. Noyes, The Law of Direct Democracy, op. cit., 69-332.

244
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

víctimas del delito“, basándose en que la medida aprobada por los elec-
tores era una „revisión“ en vez de una „enmienda“ a la Constitución de
Oregón, ya que violaba la regla del „objeto único“, establecida para las
enmiendas a la Constitución de Oregón62. Examinando de cerca las ini-
ciativas legislativas populares sometidas a votación y anulándolas si no
cumplían con los requisitos constitucionales o normativos de forma y
contenido, los tribunales estatales, como lo demuestra la decisión de la
Corte de Oregón, son capaces de impedir la aplicación de medidas que
confunden o desorientan, o derivan de compromisos políticos de natura-
leza manipuladora.
Como hemos visto, no es raro que los tribunales anulen la voluntad
del pueblo, expresada a través de los procedimientos de iniciativa le-
gislativa popular y referéndum. Si la decisión es tomada por un tribunal
federal sobre la base de la Constitución de los Estados Unidos, el pue-
blo no tiene la oportunidad de apelar esta decisión63. Sin embargo, si la
decisión es tomada por un tribunal estatal, el pueblo, al menos en algu-
nos Estados, no está desprovisto de medios. Hay dos caminos que los
electores pueden recorrer, a nivel estatal, si no comparten una decisión
judicial que anula unas medidas aprobadas por los electores: las vota-
ciones para la recusación y el mantenimiento de los jueces. Ocho Esta-
dos permiten la recusación de los jueces estatales64; y veinte Estados
tienen elecciones para el mantenimiento de los jueces cuando expire su
mandato65. Aunque no constan votaciones para la recusación o el man-
tenimiento de jueces estatales como reacción a la decisión de jueces de
tribunales estatales de anular una ley o una enmienda constitucional
aprobada por el pueblo, esta es, por cierto, una posibilidad en la mitad
de los Estados. Y es bastante significativo que, al evaluar la constitu-
cionalidad de una medida aprobada por los electores, los jueces de los

62 
Armatta v. Kitzhaber, 959 P.2d 47 (Or. 1998) („Llegamos a la conclusión de que, a pesar de
que se haga pasar por una única enmienda a la Constitución de Oregón, la Measure 40 contiene
dos o más enmiendas constitucionales que deben ser votadas por separado [...]“).
63 
„Los jueces, tanto del Tribunal Supremo como de los inferiores, continuarán en sus funcio-
nes mientras observen buena conducta y recibirán, en periodos fijos, una remuneración por sus
servicios que no se verá disminuida durante el tiempo en su cargo“, Constitución de los Estados
Unidos, Art. III, Secc. 1. V. también Alexander Hamilton, Federalist No. 78, en The Federalist
Papers (ed. Clinton Rossiter), New York, 2003, 463-471.
64 
Arizona, California, Colorado, Minnesota, Nevada, Dakota del Norte, Oregón y Wisconsin.
65 
Alaska, Arizona, California, Colorado, Florida, Idaho, Illinois, Indiana, Iowa, Kansas,
Maryland, Missouri, Nebraska, Nuevo México, Oklahoma, Pennsylvania, Dakota del Sur, Ten-
nessee, Utah y Wyoming.

245
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

tribunales estatales puedan ser llevados a decidir de una forma u otra

debido a la posibilidad de recusación o derrota en la siguiente elección
para el mantenimiento de los mismos jueces, en caso de no tener en
cuenta los sentimientos del pueblo.
Dos ejemplos importantes de electores que apartan a unos jueces de
su cargo después de decisiones impopulares ilustran bien el problema.
(1) La recusación del Chief Justice Rose Bird del Tribunal Supremo de
California y dos Associate Justices del mismo Tribunal (Cruz Reynoso
y Joseph Grodin) en 1986 debido a sus votos en una serie de casos en
oposición a la pena de muerte. Quizás no sea casual, varios años más
tarde, en 2002, el Tribunal Supremo de California se negó a revisar una
sentencia de prisión „de 25 años a perpetua“ emitida sobre la base de
una ley aprobada por los electores que imponía una pena similar para
una condena por un tercer delito66. En este caso, la condena por un
tercer delito que desencadenó la llamada „ley de los tres strikes“ de
California fue el robo de tres palos de golf por un valor de 399 dólares
cada uno. La ley sobre los „tres strikes“ fue aprobada por gran mayoría
a través del procedimiento de iniciativa legislativa popular/referéndum
en una atmósfera muy emotiva, cuando los electores de California ex-
presaron un fuerte deseo de severidad ante los delincuentes, sobre todo
los reincidentes. (2) La votación de noviembre de 2010 para recusar
tres jueces del Tribunal Supremo de Iowa que habían votado para lega-
lizar el matrimonio entre personas del mismo sexo67. Quizás no sea
casual, pero el Tribunal Supremo del vecino Estado de Wisconsin (que
permite la recusación de los jueces), al emitir su propia decisión duran-
te la campaña de recusación en Iowa, consideró legítima una enmienda
aprobada por el pueblo a la Constitución de Wisconsin que prohibía el
matrimonio homosexual68.

66 
El Tribunal de Apelación de California confirmó la condena de Ewing en una opinión no
publicada, No. B143745 (25 de abril de 2001). El Tribunal Supremo de California rechazó la
solicitud de apelación de Ewing, Ewing v. California, 538 U.S. 11 (2003) (afirmando que la ley
de California sobre las tres huelgas y su aplicación en este caso no violaban la prohibición de la
Octava Enmienda en contra de penas crueles e inusuales).
67 
A.G. Sulzberger, Ouster of Iowa Judges Sends Signal to Bench, New York Times, 3 de
noviembre de 2010.
68 
McConkey v. Van Hollen, 783 N.W.2d 855 (Wisc. 2010) (que consideró legítima una en-
mienda a la constitución de Wisconsin que prohibía el matrimonio entre personas del mismo
sexo.) V. también Julian N. Eule, Crocodiles in the Bathtub: State Courts, Voter Initiatives and
the Threat of Electoral Reprisal, 65 University of Colorado law Review 733 (1994).

246
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

El papel de los tribunales en el examen de las leyes aprobadas a través

del procedimiento de iniciativa legislativa popular les convierte en los
árbitros finales en muchos sectores importantes de la vida pública. Esto
dio lugar al resultado paradójico señalado por el profesor Ellis: „Esqui-
vando las instituciones representativas, en las que los constituyentes
confiaban para salvaguardar la democracia, la democracia directa, iróni-
camente, ha contribuido a aumentar nuestra confianza en la parte de go-
bierno menos responsable. Los propios jueces terminan [...] viéndose
cada vez más obligados a actuar como principal control en contra de la
voluntad populista“69.

1.6. La democracia directa en California

Actualmente, el nuevo interés por la democracia directa en los Esta-

dos Unidos puede remontarse a 1978, con la aprobación por parte de los
electores de California de la Proposition 1370. Desde entonces, el proce-
dimiento de iniciativa legislativa popular ha sido utilizado a nivel de
todo el Estado en California y otros Estados muchas veces para conver-
tir en ley una amplia gama de medidas significativas. Entre 1978 y 2000,
por ejemplo, los californianos votaron sobre 117 diferentes medidas, 51
de las cuales fueron aprobadas. Entre las medidas convertidas en ley
como resultado del procedimiento de iniciativa legislativa popular, mu-
chas estaban pensadas para limitar los impuestos y establecer procedi-
mientos para hacer más difícil aumentarlos (como por ejemplo exigir el
voto de una mayoría determinada en la asamblea legislativa estatal),

Richard J. Ellis, Democratic Delusions, op. cit., 176.

69 

La Proposition 13 (People’s Initiative to Limit Property Taxation) fue aprobada por los
70 

electores en 1978. Estableció un límite en los impuestos de propiedad al 1% del valor y limitó los
aumentos en las evaluaciones. También estableció el requisito de dos tercios de los votos en la
asamblea legislativa estatal para cualquier cambio en una ley estatal que aumentase los impues-
tos. Hoy en dia, la Proposition 13 está contenida en el artículo 13A de la Constitución de Califor-
nia. Anteriormente, en 1933, los electores de California aprobaron una medida que exigía el voto
de dos tercios para la aprobación del presupuesto del Estado. En 2010, sin embargo, los electores
de California aprobaron la Proposition 25, que modificó la constitución al requerir una mayoría
simple para aprobar el presupuesto del Estado (Constitución de California, Art. XII, Secc. 4). La
Proposition 13 fue considerada constitucionalmente legítima por el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos en contra de una reclamación basada en la Equal Protection Clause. Nordlinger
v. Hahn, 505 U.S. 1 (1992). Los solicitantes alegaron que „al consentir que los inmuebles se re-
valorizen solamente al cambiar de propietario, la Proposition 13 creaba enormes disparidades en
las obligaciones tributarias entre californianos que tuvieran propiedades de valor similar o idén-
tico“ Richard J. Ellis, Democratic Delusions: The Initiative Process in America, op. cit., 135.

247
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

establecer límites temporales para los titulares de cargos estatales (1990),

prohibir que el Estado proporcione servicios sanitarios, educación, u
otros servicios sociales a los inmigrantes ilegales (1994), imponer penas
de prisión en caso de reincidencia (1994), acabar con las leyes de prefe-
rencia racial (1996) y la educación bilingüe (1998).
La Constitución de California define la iniciativa legislativa popular
como „el poder de los electores de proponer leyes y enmiendas a la
Constitución y aceptarlas o rechazarlas“ (Artículo 2, Sección 8 (a)). „Se
puede proponer una medida de iniciativa legislativa popular que enuncie
el texto de la ley o enmienda constitucional que se propone y esté acom-
pañada de las firmas certificadas de un número de electores igual al 5%
para las leyes, y del 8% para las enmiendas constitucionales, de los votos
a favor de todos los candidatos a gobernador en la última elección a go-
bernador“ (Artículo 2, Sección 8 (b)). El referéndum „es el poder de los
electores para aprobar o rechazar leyes o partes de una ley, y puede ser
propuesto por la presentación de una petición acompañada de las firmas
certificadas del 5% de los votantes para el cargo de gobernador en la úl-
tima elección a gobernador“ (Artículo 2, Sección 9). La Constitución
reconoce que „el poder legislativo de este Estado se atribuye a la asam-
blea legislativa de California, que está compuesta por el Senado y la
Asamblea, pero el pueblo se reserva los poderes de iniciativa legislativa
popular y referéndum“ (Artículo 4, Sección 1). La Constitución también
garantiza los poderes de iniciativa legislativa popular y referéndum a
„los electores de cada ciudad o condado“ (Artículo 2, Sección 11 (a)).
California ofrece un excelente laboratorio para examinar el funciona-
miento y los efectos de la democracia directa en un territorio político
amplio y variado71. En primer lugar, California es un Estado extenso y
rico, con una población en 2014 de aproximadamente 38 millones de
habitantes y un producto interno bruto en 2012 de alrededor de 2000
millones de dólares. Es con diferencia el Estado más poblado de los Es-
tados Unidos y, si se tratara de un País independiente, se colocaría en la
trigésimo cuarta posición con respecto a la población y la novena con

71 
Las disposiciones relativas a la iniciativa legislativa popular, el referéndum y la recusación
están contenidas en el Art. 2 de la Constitución. Plas previsiones detalladas sobre la estructura y
funcionamiento de la iniciativa legislativa popular y el referéndum están contenidas en los Cali-
fornia Statutes, Arts. 9000-9295. Las sanciones por violación a las leyes relativas a la iniciativa
legislativa popular y al referéndum están contenidas en los California Statutes, Artt. 18600-
18680.

248
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

respecto al producto interior bruto. La economía de California es muy

diversificada: los principales sectores económicos son la industria manu-
facturera y la ingeniería, la agricultura y los recursos naturales, la infor-
mática, la industria biomédica, las finanzas, las artes y el turismo. Tam-
bién es variada a nivel étnico y cultural: en 2012 los blancos no hispanos
y los hispanos representaban cada uno alrededor del 39% de la población,
los asiáticos alrededor del 13% y los negros aproximadamente el 6%.
Existen importantes diferencias regionales entre las zonas septentrional
y meridional del Estado, así como entre la zona costera y la zona agríco-
la y forestal de las partes central y oriental. ¿En qué medida el proceso
político representativo ha sido capaz de dar espacio a la amplia gama de
intereses originados por esta diversidad? ¿La democracia directa repre-
senta una ayuda o más bien un perjuicio para la vida del gobierno repre-
sentativo? Vamos a considerar dos áreas en las que las medidas aprobadas
a través del proceso de iniciativa legislativa popular han tenido un im-
pacto significativo: (1) la política presupuestaria estatal y local; y (2) los
derechos de las minorías.
La Proposition 13 fue solamente el comienzo de un esfuerzo prolon-
gado por parte de los electores de California para establecer su política
de impuestos y el gasto estatal y local a través del proceso de iniciativa
legislativa popular. Como hemos visto, la enmienda constitucional intro-
ducida por la Proposition 13 limita en gran medida el poder de las auto-
ridades gubernamentales para aumentar los impuestos sobre los bienes
inmuebles. Esta limitación adquiere un significado adicional cuando se
considera a la luz del enorme incremento en el valor de los bienes inmue-
bles durante las últimas décadas. El proceso de iniciativa legislativa po-
pular también se ha utilizado para imponer limitaciones al impuesto es-
tatal sobre la renta72 y al impuesto estatal sobre las ventas73, y para la
abolición de los impuestos estatales sobre sucesiones y donaciones74. En
cuanto al gasto, el proceso de iniciativa legislativa popular se ha utilizado
para requerir un cierto nivel de financiación para una serie de objetivos
específicos, tales como la educación75 (con diferencia el más importante),

72 
Proposition 63 (2004) (sobretasa mínima del 1% sobre los ingresos de los millonarios).
73 
Proposition 163 (1992) (prohibición de los impuestos sobre las ventas de los productos
alimenticios).
74 
Proposition 6 (1982).
75 
Proposition 98 (1988). La Proposition 98 (llamada „Classroom Instructional Improve-
ment and Accountability Act“) fue aprobada con un voto del 50,7% frente al 49,3%. Modificó la

249
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

programas para después de la escuela76 y el desarrollo de la infancia77, la

investigación sobre células madre78, la protección de la naturaleza salva-
je79, etc. Además, el requisito de una mayoría cualificada para la ejecu-
ción de cualquier medida legislativa para aumentar los impuestos supone
una limitación adicional significativa de la posibilidad de que el repre-
sentante del pueblo en la asamblea legislativa del Estado gestione el
presupuesto de aquel Estado80.
Las restricciones sobre las fuentes de ingresos impuestas por los
electores, las obligaciones de gasto impuestas por los electores y los
requisitos de mayoría cualificada impuestos por los electores para me-
didas legislativas destinadas a aumentar los impuestos, sustraen una
gran parte del presupuesto del Estado del proceso político representati-
vo. Las prioridades en los ingresos y el gasto en gran medida ya no están
determinadas por un proceso legislativo deliberativo que considera el
presupuesto en su conjunto y permite intercambios y compromisos en-
tre grupos con intereses y preferencias políticas diferentes. Además, el
enfoque fragmentado hacia la política presupuestaria, permitido por el
procedimiento de iniciativa legislativa popular, allana el camino a indi-
viduos y grupos que desean proteger o promover sus intereses particu-
lares a través de gastos o beneficios fiscales diseñados específicamente
para ellos y aprobados por los electores81. Además, el procedimiento de
iniciativa legislativa popular, de la manera en la que funciona en la prác-
tica hoy en día en California, requiere un gasto y una organización
considerables para recoger el número de firmas necesarias para someter
una medida a votación, así como los recursos suficientes para construir
una campaña de éxito en su apoyo82. Algunos ven ahora al elector medio

Constitución de California al requerir que el 40% de los gastos del Estado fueran para la educa-
ción primaria y secundaria. Constitución de California, Art. 13B.
76 
Proposition 49 (2002).
77 
Proposition 10 (1998).
78 
Proposition 71 (2004).
79 
Proposition 117 (1990).
80 
La Proposition 13 impuso una mayoría de dos tercios para aumentar los impuestos.
81 
La constitución de California establece que „[u]na iniciativa que cubre más de un objeto no
puede ser sometida al electorado o tener efecto. Art. 2, secc. 8(d). V. por ejemplo Norimitsu On-
ishi, California Ballot Initiatives, Born in Populism, Now Come From Billionaires, New York
Times, 17 de octubre de 2012, p. A15. V. también The Perils of Extreme Democracy, The Econ-
omist, 20 de abril de 2011.
82 
En la elección para gobernador de noviembre de 2010 se emitieron poco más de 10 millo-
nes de votos. Así que ahora se necesitarían 504,760 firmas certificadas para una petición para
votar sobre una iniciativa legislativa popular y más de 800.000 para una enmienda constitucio-

250
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

como nada más que una herramienta de los grupos de interés que buscan
promover su propia agenda sin pasar por los representantes de pueblo
debidamente electos que trabajan dentro del marco constitucional de
pesos y contrapesos.
Otros observadores de los procedimientos de iniciativa legislativa
popular y referéndum en California llegan a conclusiones diferentes.
John Matsusaka, por ejemplo, después de un análisis detallado de las li-
mitaciones de ingresos y gastos requeridas por los electores, concluye:
Las iniciativas legislativas populares han impuesto algunas restriccio-
nes importantes, pero menos de cuanto suele afirmarse. El 33%, como
máximo, de los gastos estatales de California en el período 2000-2010 ha
sido bloqueado por iniciativas legislativas populares, y parece probable
que la mayor parte de ese dinero se hubiera gastado para el propósito
para el que fue destinado, aunque no fuera obligatorio. Desde el punto de
vista de los ingresos, las iniciativas legislativas populares no han plan-
teado ninguna limitación significativa a la capacidad de la asamblea le-
gislativa para utilizar las dos fuentes más importantes de ingresos para el
gobierno estatal, es decir, los impuestos sobre la renta y las ventas83.
Otro autor ve a „la iniciativa legislativa popular como parte del siste-
ma de gobierno representativo, donde la legislación directa subsana al-
gunas de las deficiencias de la asamblea legislativa y actúa como com-
plemento adecuado para el proceso legislativo“84. El mismo autor también
sostiene que es injusto comparar el procedimiento de iniciativa legislati-
va popular/referéndum con una versión idealizada del proceso legislativo
representativo, donde insiders con una extensa red de conocimientos, los
intereses particulares, y los que son bien organizados y ricos consiguen,

nal. Desde 2010, el coste medio para recoger las firmas necesarias para una iniciativa legislati-
va popular fue de aproximadamente 2 millones de dolares. La recogida de firmas es hecha,
generalmente, por una empresa de servicios profesionales. V. en general David S. Broder, De-
mocracy Derailed: Initiative Campaigns and the Power of Money, New York, 2000 (especial-
mente el capítulo 2, titulado “The Initiative Industry”). Según Broder, „las campañas para las
iniciativas legislativas populares se han convertido en una cuestión de dinero, donde los ciu-
dadanos comunes están sujetos a las incursiones publicitarias de la distorsión y medias verda-
des [...]“ Ibidem, 18.
83 
John G. Matsusaka, A Case Study on Direct Democracy: Have Voter Initiatives Paralyzed
the California Budget?, The Council of State Governments, The Book of the States (2010), 337,
disponible en <http://www.iandrinstitute.org/7-Matsusaka.pdf>.
84 
Richard Briffault, Distrust of Democracy (Review of David B. Magleby, Direct Legisla-
tion: Voting on Ballot Propositions in the United States, Baltimore, 1984), 63 Texas L. Rev. 1347
(1985), 1350.

251
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

a menudo, promocionar sus propios programas a expensas del público

más amplio85. Además, es posible que algunos problemas de gastos e
ingresos creados por iniciativa legislativa popular se resuelvan mediante
iniciativas legislativas populares posteriores86.
Durante las últimas dos décadas, los electores de California aprobaron
una serie de medidas que han tenido un impacto negativo en las minorías.
Por ejemplo: el requisito de que los materiales electorales se impriman
solamente en inglés (1984), el establecimiento del inglés como lengua
oficial del Estado (1986), el fin de las preferencias raciales (1996), el fin
de la educación bilingüe (1998), el reconocimiento exclusivo del matri-
monio entre un hombre y una mujer (2008)87. La mayor parte de estas
medidas fue impugnada en los tribunales sobre la base de que violaban
una disposición de la Constitución de los Estados Unidos, en la mayoría
de los casos la cláusula relativa a la Equal Protection de la Decimocuar-
ta Enmienda. ¿Deberían los tribunales permitir que los resultados de las
iniciativas legislativas populares se mantuvieran, o al menos mostraran
un mayor respeto por sus resultados, ya que representan la expresión
directa de la voluntad del pueblo soberano? ¿O deberían revisar estas
medidas a la luz de las mismas normas constitucionales que se aplican a
la legislación ordinaria? Estas preguntas, que fueron planteadas con un
énfasis particular en California, han sido consideradas en el apartado
anterior (v. 1.5, La democracia directa en los tribunales, más arriba).
La democracia directa es también significativa en California a nivel
local88. Los Ángeles aprobó la iniciativa legislativa popular en 1903, y
pronto fue seguida por una serie de otras grandes ciudades de California.
En 1911, los electores aprobaron una enmienda a la Constitución de Ca-
lifornia que extendía la iniciativa legislativa popular, el referéndum y la

85 
„Cuando la legislación directa „en el campo“ está escrita sobre la base de una interpretaci-
ón idealizada del proceso legislativo, está condenada al fracaso“, Ibidem.
86 
V. por ejemplo Proposition 25 (Majority Vote for Legislature to Pass the Budget Act)
(2010) (que eliminaba el requisito de un voto de dos tercios de la asamblea legislativa estatal para
aprobar el presupuesto del Estado); Proposition 30 (Temporary Taxes to Fund Education) (2012)
(que imponía aumentos temporales a los impuestos estatales sobre las rentas y las ventas para
financiar las escuelas públicas en California).
87 
Proposition 8 (2008). V. en general Derrick A. Bell, Jr., The Referendum: Democracy’s
Barrier to Racial Equality, 54 Washington Law Review 1 (1978); Kevin R. Johnson, A Handi-
capped, Not “Sleeping,” Giant: The Devastating Impact of the Initiative Process on Latina/o and
Immigrant Communities, 96 California Law Review 1259 (2008).
88 
V. en general Tracy M. Gordon, The Local Initiative in California, Public Policy Institute
of California, San Francisco, 2006.

252
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

recusación al Estado en su conjunto y todas las ciudades y condados.

California ha sido durante mucho tiempo el líder en la democracia direc-
ta local en los Estados Unidos. Los sectores más comunes para las inicia-
tivas legislativas populares a nivel estatal en California son los impuestos
y las finanzas públicas; en cambio, los sectores más comunes para las
iniciativas legislativas populares locales son el uso del suelo, el gobierno
local y la seguridad pública89. Mientras que el uso de la iniciativa legis-
lativa popular a nivel estatal ha sufrido la crítica de haber sido atrapado
por los intereses particulares de los ricos, el principal estudioso de la
iniciativa legislativa popular a nivel local llegó a la conclusión de que:
Las principales críticas a la iniciativa legislativa a nivel estatal, por
ejemplo, el hecho de que beneficia a los intereses particulares, disminuye
la afluencia [de los electores], o lesiona los derechos de las minorías, no
parecen aplicarse a la iniciativa legislativa popular local. Los electores
locales parecen utilizar este procedimiento para abordar cuestiones que
no son tratadas adecuadamente por sus representantes electos o por las
políticas estatales, y no hay evidencia de que deje al elector medio en
peor estado90.
La recusación (recall) también jugó un papel importante en Califor-
nia91. California es el Estado con el mayor número de elecciones de recu-
sación para los legisladores estatales. La recusación también es signifi-
cativa a nivel local (alcaldes, concejales y otros titulares de cargos
locales). En 2003, los electores de California recusaron a su gobernador
de entonces, Gray Davis, a mitad de su mandato de cuatro años, y lo re-
emplazaron por Arnold Schwarzenegger. Un intento anterior de recusar
al gobernador Davis, en 1999, no había conseguido recoger el número de
firmas necesarias para las peticiones para solicitar una elección de recu-
sación. El intento de 1999 contra el gobernador Davis estaba motivado
principalmente por el hecho de que había impedido la entrada en vigor
de la Proposition 187 (que negaría la asistencia social a los inmigrantes
ilegales) y firmado dos leyes restrictivas sobre el control de armas. El
intento de 2003 se centró principalmente en la supuesta mala gestión por
Davis de las finanzas de California, sobre todo por su gestión de los

89 
Ibidem, 22.
90 
Ibidem, 55.
91 
El Office of the California Secretary of State redactó un detallado Procedure for Recalling
State and Local Officials (ed. revisada de mayo de 2014), disponible en <http://www.sos.ca.gov/
elections/recalls/recall.pdf>.

253
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

acontecimientos que habían conducido a la „crisis eléctrica“ de Califor-

nia en 2001-2002, que había dañado considerablemente la economía del
Estado. Otro tema importante fue la impopularidad de una tasa sobre la
matriculación de los vehículos, introducida por Davis para hacer frente a
un déficit en los ingresos del Estado. Sin embargo, la diferencia más
importante entre los intentos de 1999 y 2003 para convocar una elección
de recusación fue una contribución de 2 millones de dólares de un repu-
blicano con la ambición política de reemplazar al gobernador Davis, que
era un demócrata. Esta importante inyección de efectivo en el esfuerzo
de recogida de firmas marcó la diferencia entre los intentos de recusación
de 1999 y 2003 para hacer llegar a las urnas la cuestión de la recusación.
En otro intento de recusación de perfil muy alto y controvertido, los
californianos recusaron el Chief Justice del Tribunal Supremo de Cali-
fornia y dos Associate Justices después de que el tribunal hubiera emitido
una serie de decisiones impopulares sobre la pena de muerte y las sancio-
nes penales (v. párrafo 1.5, supra, para una discusión de la recusación del
Chief Justice del Tribunal Supremo Bird Rose, y sus consecuencias para
la independencia judicial).
A pesar de las complicaciones causadas por la democracia directa
para los procesos presupuestarios y la definición de las prioridades del
gobierno del Estado, así como la posible violación de los derechos e in-
tereses de las minorías por las mayorías electorales, los californianos
están, generalmente, satisfechos con la iniciativa legislativa popular. Las
enmiendas y las leyes adoptadas por iniciativa legislativa popular que,
posteriormente, se consideren como poco inteligentes, pueden ser cance-
ladas o modificadas por iniciativas legislativas populares posteriores. En
aquellos casos en que la medida adoptada viole la Constitución estatal o
federal, los tribunales pueden cancelarla, y lo han hecho en numerosas
ocasiones. Aunque los instrumentos de la democracia directa presentan
ciertamente defectos en varios aspectos, la posibilidad de que los califor-
nianos los utilicen y participen directamente en el proceso legislativo (a
través de la iniciativa legislativa popular y el referéndum) y en el admi-
nistrativo y judicial (mediante la recusación), tanto a nivel nacional como
local, es considerado una ayuda o un correctivo saludable para el gobier-
no representativo92.

Pero v. Fareed Zakaria, The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abro-
92 

ad, New York, W.W. Norton & Co., 2003, que llega a las siguientes conclusiones después de

254
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

1.7. La democracia directa en la era de informática

Algunos ven a Internet como un vehículo de importantes perspectivas

para una mayor participación de los electores en el proceso legislativo.
De acuerdo con el líder activista para la democracia directa en Internet,
„Internet ofrece para la democracia directa un potencial tan profundo que
fácilmente podría transformar no solamente nuestro sistema político,
sino también nuestra propia forma de gobierno“93. En opinión de este
autor, la democracia directa fue rechazada por los electores simplemente
porque no era realizable en una nación geográficamente extensa y pobla-
da. Hoy en día, sin embargo, la tecnología de Internet ha hecho posible
la democracia directa. Los electores tienen un acceso fácil a la informa-
ción a través de Internet, la comunicación con los electores y entre los
electores es fácil gracias al correo electrónico, y las preferencias de los
electores pueden conocerse con rapidez y precisión a través de Internet94.
Otros tienen una opinión diferente. Parten de la consideración de que los
constituyentes establecieron una forma de gobierno representativo no
porque la democracia directa no fuera factible en un territorio político
vasto y extenso, sino por los beneficios inherentes al gobierno represen-
tativo: leyes hechas a través de un proceso de deliberación y compromiso
entre representantes elegidos por su competencia, sabiduría y honestidad.
Como un estudioso ha afirmado, „cuando el proceso de votación a través
de Internet se combina con la iniciativa legislativa popular y el referén-

examinar de cerca los procesos de iniciativa legislativa popular y referéndum en California:

„los referéndums y las iniciativas legislativas populares han acelerado el proceso de sustracción
del poder a los políticos para atribuirlo al „pueblo“, pero siempre a través de una clase en expan-
sión de consultores políticos profesionales, grupos de presión, encuestadores y activistas. En
nombre de la democracia, hemos creado un nuevo nivel de élite con enorme potencial. [...] Los
que han perdido con el progreso de esta revolución son las instituciones de la democracia repre-
sentativa: el Congreso, los políticos, los partidos políticos, los organismos administrativos, el
propio gobierno. Las nuevas élites están sometidas a un control menos fuerte al que fueron so-
metidas las que les habían precedido. Los viejos partidos tenían sus raíces en una base social,
una tradición filosófica, eran visibles y responsables. [...] Pero, ¿quién controla los consultores,
fundraisers, encuestadores y grupos de presión que reinan hoy en la política estadounidense?
Al declarar la guerra al elitismo, hemos creado la política de una élite oculta, irresponsable, no
representativa, indiferente y a menudo desinteresada en cualquier interés del público en gene-
ral“. 197-198.
93 
Dick Morris, Direct Democracy and the Internet, 34 Loyola of Los Angeles Law Review
1003 (2001), 1003. V. también Dick Morris, Vote.com, Los Angeles, Renaissance Books, 2001.
94 
Los mecanismos de votación a través de Internet todavía no se han perfeccionado. Para un
examen detallado de cómo podría estructurarse el voto a través de Internet, v. California Secreta-
ry of State, California Internet Voting Task Force, A Report on the Feasibility of Internet Voting
(2000), disponible en Internat https://www.sos.ca.gov/elections/ivote/final_report.pdf.

255
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

dum, este nuevo sistema de votación puede socavar nuestra democracia

representativa republicana“95. Otro autor ha criticado la democracia di-
recta por el hecho de socavar el proceso electoral, el cual es esencial para
el gobierno representativo. Según él, „la baja participación en las elec-
ciones generales y la proliferación de referéndums con objeto único
[han] debilitado la confianza y el orgullo de la democracia representativa“96.
El efecto de un aumento de democracia directa hecho posible por los
medios electrónicos solamente serviría para disminuir aún más (no para
corroborar) el proceso de democracia representativa.
Partiendo de la afirmación de que „en la actualidad el proceso de ini-
ciativa legislativa popular es cualquier cosa menos democrática [...] ya
que llevar las iniciativas legislativas populares a las urnas y hacerlas
aprobar ya no es una iniciativa del pueblo, sino que se ha convertido en
una compleja industria política, gestionada por profesionales“, combina-
da con el hecho de que „las iniciativas legislativas populares, por su
propia naturaleza, son asuntos „negro o blanco“ que tienden a polarizar
a la gente“, dos importantes estudiosos de la democracia electrónica lle-
gan a la conclusión de que „Internet tiene el potencial para polarizar a los
estadounidenses aún más »97.
Sin embargo, Internet podría resultar una herramienta eficaz para
promover la democracia representativa. En principio, permite a los ciu-
dadanos tener acceso a información y opiniones de una variedad de
fuentes. Tiene el potencial para conectarles con diferentes opiniones so-
bre temas determinados y les permite acceder en tiempo real al intercam-
bio y al debate entre los partidarios de diferentes posiciones. También
proporciona una plataforma de comunicación y organización para los
ciudadanos con intereses o inquietudes comunes, que les permite reunir-
se y participar como grupo en el proceso político98.

95 
Rebekah K. Browder, Internet Voting with Initiatives and Referendums: Stumbling To-
wards Direct Democracy, 29 Seattle University Law Review 485 (2006), 490. V. en general Cass
Sunstein, Republic.com, Princeton, Princeton University Press, 2001.
96 
C. Jon Delogu, Tocqueville and Democracy in the Internet Age, Ann Arbor, Mich., Open
Humanities Press, 2014, 182-83.
97 
R. Michael Alvarez & Thad E. Hall, Point, Click, and Vote: The Future of Internet Voting,
Washington, D.C. Brookings Institution Press, 2004, 71, 74.
98 
V. Hans K. Klein, Tocqueville in Cyberspace: Using the Internet for Citizen Associations,
15 The Information Society Journal 213 (1999), disponible en <http://www.indiana.edu/~tisj/
readers/full-text/15-4%20klein.pdf>.

256
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

2. CANADÁ

2.1. Democracia y forma de gobierno en Canadá: los orígenes

ingleses y franceses, la tradición parlamentaria, el gobierno
“representativo” y “responsable”

La democracia directa tiene un papel limitado en Canadá, casi exclu-

sivamente a los niveles provincial y local. En la medida en que posee
este papel, el gobierno canadiense a cualquier nivel (nacional, provincial
o local), es casi siempre de tipo consultivo más que vinculante99. Casi
siempre toma la forma de un referéndum o de lo que a veces se denomi-
na un plebiscito100.
Es necesario comprender las actitudes canadienses en lo que concier-
ne al gobierno, en el papel de las instituciones representativas, y en el
papel del pueblo, a fin de comprender las actitudes canadienses ante la
democracia directa.Canadá es un Estado federal, formado por un gobier-
no central y diez gobiernos provinciales. También hay tres territorios.
Las provincias tienen muchas diferencias entre su historia, religión y
cultura, y todo esto influye en sus actitudes hacia el papel del pueblo en
el gobierno. Las principales divisiones históricas y actuales son entre la
provincia de Quebec, la provincia de Ontario, las cuatro Provincias Ma-
rítimas (Newfoundland and Labrador, Nueva Escocia, New Brunswick,
y Prince Edward Island), y las cuatro provincias occidentales (Manitoba,
Saskatchewan, Alberta, and British Columbia). Las diferencias más con-
sistentes están entre Quebec y las otras nueve provincias.
La presencia europea en lo que hoy es Canadá se inició en los prime-
ros años del siglo XVII, con la institución de los establecimientos fran-
ceses que son ahora las Provincias Marítimas y Quebec. En los años su-
cesivos, los franceses desarrollaron una considerable industria de captura
de animales de peletería, que se extendió mucho hacia el oeste y al sur,

99 
Según un cronista, la democracia directa es una denominación impropria por la clase de
participación popular que existe en Canadá: Dan Rowat, Our Referendums are not Direct Demo-
cracy, Canadian Parliamentary Review (Autumn 1998), 29, disponible en <http://www.revparl.
ca/21/3/21n3_98e_Rowat.pdf>.
100 
En Canadá, los terminos “referéndum” y “plebiscito” han sido usados de manera interca-
lada, aunque el término “plebiscito” parece ser actualmente obsoleto tanto en inglés como en
francés: Instruments of direct democracy in Canada and Quebec, 3a ed., 2001, disponible en
<http://www.electionsquebec.qc.ca/documents/pdf/DGE-6350.3-va.pdf, 3-4>.

257
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

lo que son hoy los Estados del Upper Midwest de los Estados Unidos y
descendiendo por el valle del río Mississippi hasta el Golfo de México.
Más tarde, los colonos británicos se trasladaron a áreas que hoy son par-
te de Canadá, y la British Hudson Bay Company avanzó sus pretensiones
sobre una amplia área que se extendía desde la Hudson Bay hasta el
Océano Pacífico. En los años 50 del siglo XVIII, un conflicto armado
estalló entre Gran Bretaña y Francia por el control de la parte septentrio-
nal del continente norteamericano. Los británicos salieron victoriosos,
poniéndose fin al conflicto con el Tratado de París de 1763. Francia cedió
todas sus posesiones norteamericanas (excepto Luisiana, que se cedió a
España, y dos pequeñas islas en el Océano Atlántico, que mantuvo) a
Gran Bretaña. La Proclamación Real Británica de 1763 instituyó oficial-
mente la colonia británica de Quebec unificando una parte del territorio
a la colonia británica existente de Nueva Escocia. En la época de la
“Conquista” británica, la población del territorio implicado era de mane-
ra preponderante francesa. No obstante, la Proclamación de 1763 esta-
bleció una forma de gobierno de tipo inglés (un Gobernador, nombrado
por el rey, un Consejo elegido, y una Asamblea General electa por el
pueblo) y les atribuyó el poder de hacer las leyes “tan cercanas como
puedan ser deseables a las leyes de Inglaterra”, así como de establecer
los tribunales de justicia para decidir “todas las causas [...] de la manera
más cercana que puedan ser deseables a las leyes de Inglaterra”101.
Once años después, no obstante, con sentimientos separatistas que se
desarrollaban en las colonias británicas de Norteamérica, el Parlamento
británico aprobó el Quebec Act de 1774102, para asegurarse una mayor
lealtad de Quebec, ya que en la época rondaba el 99% de predominio
francés. El Quebec Act amplió notablemente el territorio de Quebec como
se dejó definida en la Proclamación de 1763, permitiendo a los católicos
ejercer cargos públicos (eliminando las referencias a la fe protestante en
el juramento obligatorio para los cargos públicos), eliminó la Asamblea
General elegida, y permitió que el civil law francés (más que el common
law inglés) disciplinase las materias civiles. Durante los años sucesivos a
la “Conquista”, un fuerte nacionalismo se desarrolló en Quebec. Según el
histórico Kenneth McNaught, “el nacionalismo [de Quebec] fue comple-
jo, una amalgama vitalde ideas, sentimientos y ambiciones. Combinó,

101 
Royal Proclamation of 1763, R.S.C. 1985, App. II, No. 1.
102 
British North America (Quebec) Act 1774 (U.K.), 14 Geo. III, c. 83.

258
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

junto con el clericalismo agrícola de la variante más conservadora, una

identidad racial y la búsqueda oportunista de privilegios por parte de un
grupo de juristas profesionales que eran mucho más conscientes del con-
trol del poder económico por parte de los ‘extranjeros’ [es decir, de los
británicos]”103.
Durante el fin de los años 70 y de los años 80 de 1700, como resultado
de la Revolución Americana (1776-1783), cerca de 40 mil lealistas ingle-
ses dejaron las colonias americanas y se trasladaron a Quebec y a las
Provincias Marítimas, así aumentaron significativamente la presencia
inglesa. En los años siguientes, continuó la creación de una inmigración
inglesa consistente de los Estados Unidos, en particular, en aquellas zo-
nas que son ahora Ontario y las Western Provinces. La época de la Revo-
lución Americana ejerció una enorme influencia sobre Canadá. En primer
lugar, según se ha incorporado en el Quebec Act, los esfuerzos británicos
para mantener la lealtad de la población francesa de Quebec llevaron a
Gran Bretaña a consentirles mantener sus propias tradiciones e institu-
ciones católicas, autoritarias del civil law, en vez de buscar fomentar el
desarrollo de una cultura protestante, democrática y de la common law.
En segundo lugar, la migración de los lealistas ingleses desde las colo-
nias americanas de reciente independencia, introdujo una fuerte orienta-
ción política monárquica, anti-republicana e anti-democrática104. Los
lealistas rechazaron los valores políticos (democráticos) y sociales (igua-
litarios) de la Revolución Americana y se resistieron con firmeza a su
introducción en las áreas de Canadá donde se instalaron.
En 1791, para tener cuenta la influencia de los lealistas ingleses en la
parte occidental de la provincia de Quebec durante y después de la Re-
volución Americana, Quebec fue dividido en dos partes en el Constitu-
tional Act de 1791105: la mitad occidental se convierte en el Upper Cana-
da (lo que es hoy el sur de Ontario) y la mitad oriental se convierte el

103 
Kenneth McNaught, The History of Canada, New York, Praeger Publishers, 1970, 67.
104 
“Para comprender Canadá es necesario comprender las dos filosofias que la sustentan [...]
[en la Revolución Americana] las dos asociadas con el francés y el inglés. Este continente mate-
rialista se basa en fundamentos idealísticos: en las fuertes convinciones religiosas de Nueva
Francia y de Nueva Inglaterra, que producían la antítesis principal, catolicismo contra protestan-
tismo; y en las convinciones políticas casi igualmente fuertes que producían la segunda antítesis,
monarquía y republicanísmo. De estas cuatro importantes creencias está hecha la Canadá moder-
na”: Arthur R.M. Lower, Colony to Nation: A History of Canada, Toronto, Longman, Green &
Co., 1946, 109.
105 
Constitutional Act (U.K.), 31 Geo. III, c. 31.

259
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Lower Canada (lo que es hoy el sur de Quebec). Las instituciones ingle-
sas y el common law inglés fueron instituidos en el Upper Canada, mien-
tras el Lower Canada mantuvo las instituciones y los derechos instituidos
por parte del Quebec Act de 1774, con la asignación de una Asamblea
electiva. El Constitutional Act de 1791 creó aquello que sería, al final,
convertido en la provincia francesa y católica del Quebec y la provincia
inglesa y protestante de Ontario. La ley de 1791 fue una reacción cons-
ciente de los líderes ingleses a la Revolución Americana, que ellos pen-
saban hubiera sido causada por ‘demasiada democracia’, falta de una
componente aristocrática suficiente en las colonias, falta de una iglesia
establecida. [...] ‘La democracia’ debía ser confinada dentro de límites
razonables, por el Consejo Legislativo nombrado, y especialmente la
creación de una clase noble colonial, con derechos hereditarios a deter-
minados asientos en el Consejo, que iba a ser una especie de Cámara de
los Lores colonial”106.
En 1837, estallaron rebeliones tanto en Upper como en Lower Canada
contra el gobierno británico. Las rebeliones fueron repelidas el año si-
guiente, pero el descontento por el gobierno británico continuó. En 1840,
con el Act of Union107, Upper y Lower Canada fueron unidas en una sola
colonia, la Provincia Unida de Canadá. En el informe que recomendaba
los cambios constitucionales que fueron incorporados en el Act of Union,
su autor, Lord Durham, hizo la famosa afirmación que había encontrado
“dos naciones en guerra en el seno de un solo Estado”108. Su esperanza
era que al final los canadienses de origen francés se convirtiesen en,
como escribe el historiador Robert Bothwell, “una minoría artificial,
porque los anglófonos de Montreal y Eastern Townships [del sur de Que-
bec] unidos a los anglófonos de Upper Canada, crearían una mayoría
permanente en la asamblea legislativa”109.
Unos pocos años después, en 1848, un alejamiento del control britá-
nico de Canadá colonial dio lugar a la aceptación por parte de Gran
Bretaña del principio de “gobierno responsable”: las decisiones que
afectaban solo a Canadá (es decir aquellas que no tenían impacto sobre

106 
Arthur R.M. Lower, Colony to Nation: A History of Canada, Toronto, Longmans, Green
& Co., 1946, 124.
107 
Act of Union (U.K.), 3 & 4 Vict., c. 35.
108 
Lord Durham, Report on the Affairs of British North America, vol. 2, Sir C.P. Lucas, ed.,
Oxford, Clarendon Press, 1912.
109 
Robert Bothwell, The Penguin History of Canada, Toronto, Penguin Canada, 2006, 185.

260
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

el Imperio Británico) deberían ser tomadas sobre la base de un consejo

de parte de las personas que disfrutaban de la confianza de la asamblea
electiva. La implementación británica de la política del gobierno respon-
sable calmó el descontento canadiense por el gobierno británico y marcó
un paso importante hacia la independencia de Canadá. Desde sus inicios,
el principio del gobierno responsable ha sido un hito de la tradición cons-
titucional canadiense110.
El siguiente cambio importante en la evolución de Canadá fue la apro-
bación por parte del Parlamento británico del British North America Act
en 1867111. Renombrado Constitution Act, 1867 en 1982, continúa hoy
definiendo el marco de base para el gobierno de Canadá112. La ley insti-
tuye el Dominion de Canadá, que comprende las provincias de Ontario
(el anterior Upper Canada), de Quebec (el anterior Lower Canada), de
Nueva Escocia y de New Brunswick “con una constitución igual en los
principios a aquella del Reino Unido”. De particular interés para nuestro
análisis de la democracia directa es el principio central de la tradición
constitucional británica: la supremacía del Parlamento. Este principio
triunfó en los controvertidos y a veces violentos choques entre Parla-
mento y Monarquía en la Inglaterra del siglo XVII. La supremacía del
Parlamento significó que todo el poder legislativo residía en el Parla-
mento. Ni el rey ni las cortes tenían el poder para resistir a la voluntad del
Parlamento como se expresa en las leyes por él promulgadas. Así, en las
palabras del preámbulo del British North America Act, visto que el mo-
mento que Canadá tiene “una constitución igual en los principios a aque-
lla del Reino Unido”, el principio de supremacía del parlamento, como
se entiende en el Reino Unido, está profundamente integrado en la tradi-
ción constitucional canadiense113.

110 
V. Patrick J. Monahan, Byron Shaw, Constitutional Law, Toronto, Irwin Law, Inc., 4th ed.
2013, 41-48; Peter W. Hogg, Constitutional Law of Canada, Toronto, Carswell, 5a ed. integrada
y actualizada anualmente, 9(2).
111 
Constitution Act, 1867 (U.K.), 30 & 31 Vict., c. 3.
112 
V. en general Patrick J. Monahan, Byron Shaw, Constitutional Law, Toronto, Irwin Law,
Inc., 4a ed. 2013, 53-162.
113 
Los desarrollos constitucionales en Canadá, sin embargo, han dado lugar a dos cambios en
el principio de supremacía parlamentaria: (1) el Constitution Act, 1867 estableció un estado fede-
ral así que algunas limitaciones constitucionales están ahora impuestas al poder legislativo del
parlamento nacional a favor de los parlamentos de las Provincias; y (2) la adopción de la Cana-
dian Charter of Rights and Freedoms en 1982 establece la supremacía de los principios de la
Carta y exige a los tribunales derogar las leyes que violan aquellos principios: v. Patrick J. Mo-
nahan & Byron Shaw, Constitutional Law, Toronto, Irwin Law Inc., 4a ed. 2013, 85-86.

261
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Pero entonces ¿la democracia directa es compatible con la tradición

parlamentaria como era y es entendida en Gran Bretaña? El referéndum,
por ejemplo, ¿está expuesto a la objeción que disminuye la importancia
del debate parlamentario y del compromiso, y por lo tanto reduce la in-
fluencia del parlamento?114 A. V. Dicey, tal vez el más ilustre constitucio-
nalista británico, sostiene en un artículo de 1890 que la democracia di-
recta puede ser una opción en el sistema constitucional británico. «La
Cámara de los Comunes ha dejado de ser un cuerpo de hombres a los que
los electores asignaban plena autoridad para legislar de acuerdo con la
sabiduría o de los intereses de los miembros del Parlamento. En realidad,
es un cuerpo de personas seleccionadas con el fin de llevar a cabo la
política del partido predominante. No es el hecho que los electores elijan
un respetable terrateniente o un mercader de éxito porque saben que es
un hombre digno, y que legislará más sabiamente de cuanto no podrían
hacer por ellos mismos; ellos eligen un representante [...] debido a que se
compromete, más o menos directamente, a votar sobre determinadas
medidas y sostener determinados líderes políticos115».
Dicey sugiere después que el referéndum pueda corregir algunas de
las deficiencias del gobierno: «El sistema de partidos, cualquiera que sea
su ventaja [...], es opuesto a la soberanía del pueblo, que es el dogma
fundamental de la democracia moderna. Dicho sistema pone el control
de la legislación en manos de un partido, y, por lo tanto, en manos de la
parte más activa o más numerosa de ese partido. Pero ese partido puede
ser, y probablemente es, una mera fracción de la nación. El principio de
referéndum, en cambio, es poner en cualquier nivel lo que concierne a
las leyes importantes, partidos, facciones, y partes bajo el control de la
mayoría nacional. [...] Ha llegado el momento en el que todos tenemos
que considerar la posible ventaja de introducir en Inglaterra la llamada al
pueblo, que es la creación original más grande de la democracia suiza116».
A pesar de los análisis y de las recomendaciones de Dicey, la demo-
cracia directa no fue introducida realmente en Gran Bretaña hasta hace
poco. Si bien había habido algunos referéndums (el primero en 1973),

114 
V. A. V. Dicey, Ought the Referendum To Be Introduced into England?, op. cit., 502. V.
Capitulo I.1 y Capitulo II.5.
115 
Ibidem, 506.
116 
Ibidem, 510-511.

262
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

habían sido infrecuentes y no vinculantes117. Solo hubo dos referéndums

nacionales (en 1975, sobre si el Reino Unido debería permanecer en la
Unión Europea; y en el 2011, sobre si el sistema de elección de parla-
mentarios debía ser cambiado) y nueve referéndums regionales (tres en
Gales, tres en Escocia, dos en Irlanda del Norte, y uno en la Greater
London), todos sobre cuestiones políticas sensibles y controvertidas.
Estos referéndums se caracterizan más bien como parte del proceso po-
lítico, más que como la participación directa de los electores en el proce-
so legislativo.
A principios del siglo XX los tribunales de Canadá y Gran Bretaña
tuvieron la oportunidad de pronunciarse sobre la compatibilidad entre la
promulgación de leyes por referéndum popular y la constitución cana-
diense118. In re the Initiative and Referendum Act119 era una apelación de
la Corte de Apelación de Manitoba al Privy Council británico para exa-
minar la cuestión si el Initiative and Referendum Act of 1916 de Manito-
ba, pretendía que las leyes pudieran ser aprobadas y derogadas por el
voto directo de los electores de la provincia, extralimitando los poderes
de la asamblea legislativa provincial. El Comité Judicial del British Pri-
vy Council declaró ilegítima la ley porque, en su opinión, violaba los
poderes legislativos que el artículo 92 del British North America Act
atribuía a la asamblea legislativa provincial. En una decisión posterior,
en cambio, el Privy Council mantuvo la validez de una ley aprobada por
la asamblea legislativa provincial de Alberta después de que un referén-
dum en la provincia hubiera aprobado la ley y la ley provincial sobre el
referéndum requiriera que el legislador aprobase la medida si esta había
sido aprobada por los votantes120. Sin embargo, la decisión de 1919 del
Privy Council ha ejercido y sigue ejerciendo una influencia significativa
en la opinión canadiense sobre la cuestión de si la democracia directa es
compatible con el principio de supremacía del parlamento.

117 
V. in general House of Lords, Select Committee on the Constitution, Referendums in the
United Kingdom, 12th Report of Session 2009-2010, disponible en <http://www.publications.
parliament.uk/pa/ld200910/ldselect/ldconst/99/99.pdf>.
118 
La Corte Suprema de Canadá fue constituida en 1875, pero las apelaciones al Judicial
Committee del British Privy Council no fueron abolidas hasta 1949. V. Peter W. Hogg, Constitu-
tional Law of Canada, Toronto, Carswell, 5a ed. ampliada, 8-3—8-4
119 
In re The Initiative and Referendum Act, [1919] A.C. 935. (“El artículo 92 del la ley de
1867 confía el poder legislativo en una Provincia a su asamblea legislativa, y solamente a aquel-
la asamblea legislativa” 945).
120 
Rex v. Nat Bell Liquors Ltd., [1922] 2 A.C. 128.

263
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Una revisión constitucional importante tuvo lugar en 1982 con la

aprobación por parte del Parlamento británico del Canada Act 1982121.
Con esta ley, el Parlamento británico cedió toda su autoridad para legis-
lar sobre Canadá. El Canada Act 1982 aprobó también el Constitution
Act, 1982122, que, en su artículo 52(2), establece que la Constitución de
Canadá incluye los siguientes actos normativos: el Constitution Act,
1867; el Canada Act 1982; el Constitution Act, 1982 (que incluye el
Canadian Charter of Rights and Freedoms); y una lista de leyes y regla-
mentos específicamente aprobados ente 1867 y 1982 que tienen un rango
constitucional. Es importante tener en cuenta que el artículo 52(2) esta-
blece que la Constitución “incluye” las fuentes mencionadas. Por lo
tanto, de acuerdo con la tradición constitucional británica, también puede
haber fuentes no escritas de derecho constitucional que se derivan de la
costumbre, el uso, la tradición, las practicas comunes, o los principios
generalmente aceptados también por parte de la constitución canadiense.
¿Qué conclusiones podemos sacar sobre el concepto y la práctica de
la democracia de la historia del desarrollo constitucional canadiense, de
sus lazos originarios con Francia, de su larga relación con el Reino
Unido, de su evolución hacia la independencia jurídica, y la situación
especial de Quebec, una poblada provincia francesa, católica, con fuertes
tradiciones autoritarias y clericales, en una nación que es ahora
mayoritariamente protestante y cuyo desarrollo ha estado influenciado
por las costumbres inglesas y americanas en su modo de pensar en el
gobierno? Consideramos dos aspectos de esta cuestión: lo jurídico y lo
socio-cultural.
En una larga y ponderada sentencia de 1998, Reference re Secession
of Quebec123, el Tribunal Supremo de Canadá consideró el significado
jurídico de la democracia en Canadá en su respuesta a una de las pregun-
tas que se les habían planteado: “¿de acuerdo con la constitución de Ca-
nadá, puede la Asamblea Nacional, la asamblea legislativa o el gobierno
de Quebec lograr la secesión de Quebec de Canadá unilateralmente?”.
Según el tribunal, la democracia es uno de los “cuatro principios funda-

121 
Canada Act 1982 (U.K.), 1982, c. 11. Un ley del Parlamento británico era necesaria para
modificar la constitución canadiense. En el marco del Statute of Westminster of 1931, el Parla-
mento británico renunciaba a cualquier autoridad legislativa sobre Canadá, pero las enmiendas a
la British North America Act fueron excluidas de la aplicación del Statute.
122 
La Constitution Act, 1982 es el Anexo B de la Canada Act 1982 (U.K.), 1982 c 11.
123 
Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R. 217.

264
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

mentales y organizadores de la constitución que son relevantes para

abordar el tema que nos ocupa [...]”124. Después de afirmar que “la demo-
cracia es un valor fundamental en nuestro derecho constitucional y cul-
tura política”125, el tribunal procede a definir exactamente qué significa
“democracia” como principio de derecho constitucional canadiense. La
Corte afirma que “la democracia se entiende comúnmente como un sis-
tema político de gobierno de la mayoría”. Pero según el Tribunal, para
determinar lo que esto significa, debemos seguir la evolución de la tradi-
ción democrática desde sus orígenes en la Carta Magna (1215) y antes, a
través de la larga lucha por la supremacía parlamentaria, que culminó en
el Bill of Rights inglés de 1689, en la aparición de las instituciones polí-
ticas representativas en la época colonial, en el desarrollo de un gobierno
responsable decimonónico y finalmente en la consecución de la propia
Confederación en el 1867. «La tradición canadiense” [...] es “una tradi-
ción de democracia evolutiva que se mueve a pasos desiguales hacia el
objetivo del sufragio universal y una representación más efectiva»126.
El Tribunal, por lo tanto, concibe la democracia en “términos institu-
cionales”: «históricamente, esta Corte ha interpretado la democracia
como sinónimo del proceso de gobierno representativo y responsable y
del derecho de los ciudadanos a participar en el proceso político como
electores»127. En cuanto a la soberanía del pueblo, mientras «es natural-
mente verdad que la democracia expresa la voluntad soberana del pueblo,
[...] Canadá en su conjunto es también una comunidad democrática en la
que los ciudadanos construyen y logran objetivos en un nivel nacional a
través de un gobierno federal. [...]Sería un grave error equiparar la legi-
timidad con únicamente la “voluntad soberana” o la regla de la mayoría,
sin tener en cuenta otros valores constitucionales. [...] Tanto a nivel fede-
ral como provincial, por propia naturaleza, la necesidad de crear mayo-
rías requiere el compromiso, la negociación, y la deliberación»128.

124 
Ibidem., 240. Los otros tres principios son el federalismo, el constitucionalismo y el rule
of law, y el respeto de las minorías. “Estos principios y reglas emergen desde una compresión del
texto constitucional mismo, desde el contexto histórico, y desde interpretaciones judiciarias
precedentes del significado constitucional” Ibidem.
125 
Ibidem., 252.
126 
Ibidem., 254. El texto entre comillas está extraido de la Reference re Provincial Electoral
Boundaries (Sask.), [1999] 2 S.C.R. 158, 186.
127 
Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R., 254.
128 
Ibidem., 255-256.

265
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Por último, el Tribunal responde a la objeción de que el constituciona-

lismo es incompatible con el gobierno democrático. «Esta sería una
opinión errónea. El Constitucionalismo facilita – de hecho, hace que sea
posible – un sistema político democrático, creando un marco ordenado
dentro del cual el pueblo puede tomar decisiones políticas. Vistas correc-
tamente, el constitucionalismo y el rule of law no están en conflicto con
la democracia, más bien son esenciales a la misma»129.
Moviéndose desde el nivel jurídico e institucional al nivel socio-cul-
tural, incluso sobre este plano, los canadienses pueden no estar muy có-
modos con la democracia directa. Patrick Boyer, antiguo miembro del
parlamento e importante promotor de la democracia directa, sostiene
«fuertes valores conservadores en la sociedad canadiense que, en sus
orígenes enfatizaban los mandos, la autoridad, el orden y la jerarquía,
reforzaron [...] el respeto a la autoridad, animando y encaminando la vida
hacia una comunidad integrada, donde el bien político prevalece sobre la
preocupación por los derechos individuales. Como resultado, los indivi-
duos han desarrollado instintivamente una concepción de su lugar en el
gran orden de las cosas, y era básicamente un lugar del que nadie puso en
duda la autoridad. [...] Buscando consentimiento, esperando obtener la
aprobación, sospechosos del desorden, entusiastas de la regulación, los
canadienses han vivido en un ambiente que hasta ahora ha producido la
aparición de una forma de democracia tímida»130.
Boyer, sin embargo, sostiene que las actitudes canadienses podrían
estar en vías de cambio, ya que existe un cinismo creciente sobre la po-
lítica y especialmente sobre la democracia parlamentaria131. Afirma que
reforzaría y estimularía el impulso democrático y revitalizaría la identi-
dad canadiense si los canadienses, de vez en cuando, se dedicasen al

129 
Ibidem., 260-261.
130 
Patrick Boyer, Direct Democracy in Canada: The History and Future of Referendums,
Toronto, Dundurn Press, 1992, 10. V. también Patrick Boyer, The People’s Mandate: Referen-
dums and a More Democratic Canada, Toronto, Dundurn Press, 1992, 3 («Canadá mantuvo una
democracia tímida. El establishment que ha gobernado nuestro país ha procedido de manera
confortable– no siempre en los intereses del pueblo, ni en realidad del propio país – con el apoyo
de la deferencia canadiense por la autoridad y desde una extraña voluntad de ser espectadores
pasivos en nuestra tierra»).
131 
V. en particular Boyer, The People’s Mandate, ibidem, 13-21. V. también Stéphane Dion,
Rising Cynicism: Who Is to Blame?, Canadian Parliamentary Review (Winter 1993-94), 33-35,
disponible en <http://www.revparl.ca/16/4/16n4_93e_Dion.pdf>; David E. Smith, A Question of
Trust: Parliamentary Democracy and Canadian Society, Canadian Parliamentary Review
(Spring 2004), 2429, disponible en <http://www.revparl.ca/27/1/27n1_04e_Smith.pdf>.

266
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

debate público sobre las políticas nacionales importantes, lo que se ori-

gina al activarse el proceso de referéndum.132

2.2. La democracia directa a nivel nacional.

Los instrumentos de la democracia directa son la iniciativa legislati-

va popular, el referéndum, y la recusación de los titulares de cargos. El
referéndum es el único que se usa en Canadá133, y casi exclusivamente
en los niveles provincial y local. La Constitución canadiense, tal como
se define en el artículo 52(2) del Constitution Act, 1982134, no contiene
ninguna disposición para la participación directa del pueblo en la apro-
bación de las leyes o en la modificación de la Constitución. El Consti-
tution Act, 1867 fue aprobado sin ninguna participación directa del
pueblo, aunque sí hubo peticiones de algunos líderes políticos de enton-
ces en Quebec y Ontario para someter a los electores las enmiendas
constitucionales propuestas135. No hubo una participación directa del
pueblo, ni siquiera en los cambios constitucionales fundamentales que
tuvieron lugar en 1982. Hubo tres referéndums nacionales en Canadá:
1898, 1942 y 1992. Los tres fueron consultivos y no vinculantes. Los
dos primeros fueron llevados a cabo sobre la base de las leyes que auto-
rizaban específicamente el referéndum en cuestión136. En 1992, el Parla-
mento aprobó el Act to Provide for Referendums on the Constitution of
Canada (Referendum Act)137, que proporcionó la base legal para el tercer
referéndum nacional y está ahora disponible para futuros referéndums
nacionales “sobre cualquier asunto relativo a la Constitución de
Canadá”138. Según la ley, un referéndum solamente puede celebrarse

132 
Boyer, The People’s Mandate, ibidem, 6.
133 
Instruments of direct democracy in Canada and Quebec, 3a ed., 2001, disponible en
<http://www.electionsquebec.qc.ca/documents/pdf/DGE-6350.3-va.pdf, p. 12>.
134 
“La Constitución de Canadá incluye (a) el Canada Act 1982, que incluye esta ley; (b) las
leyes y ordenanzas recordadas en la tabla; y (c) cualquier modificación en cualquier ley o orden-
anza en la cual se haga referencia a los apartados (a) o (b)”.
135 
Boyer, Direct Democracy in Canada, op. cit., 14-16.
136 
Prohibition Plebiscite Act, S.C. 1898, 61 Victoria c. 51; Dominion Plebiscite Act S.C.
1942-43, c. 1.
137 
S.C. 1992, c. 30.
138 
Ibidem, la sección 3(1) de la ley establece: «Cuando el Gobernador en Consejo considera
que sea en el interés del pueblo obtener mediante referéndum la opinión de los votantes sobre
cualquier cuestión relativa a la Constitución de Canadá, el Gobernador en Consejo puede, medi-
ante proclamación, establecer que la opinión de los electores sea obtenida sometiendo la cuestión

267
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

previa solicitud oficial del gobierno; el pueblo no tiene poderes para

llevar a cabo un referéndum sobre una cuestión constitucional. La ley
especifica el procedimiento legislativo para la adopción de una propues-
ta de referéndum por parte del Parlamento, establece competencias y
procedimientos para la realización de los referendos, establece reglas
detalladas para la formación y el funcionamiento de “comités registrados
referendarios”, disciplina los gastos y las contribuciones de los comités
registrados referendarios, y establece normas para los programas de ra-
dio y televisión que se refieren a la campaña del referéndum.
El referéndum de 1898 plantea la pregunta: «¿Estás a favor de la apro-
bación de una ley que prohíba la importación, la producción o la venta de
licores, vino, cerveza, sidra y todas las demás bebidas alcohólicas?».
Aproximadamente el 44% de los electores acudieron a las urnas. Había
una pequeña mayoría a favor de la prohibición (278.487 estaban a favor
de la prohibición y 264.571 en contra). La prohibición ganó en todas las
provincias excepto en Quebec, donde fue claramente derrotada (122.614
contra 25.582). El tema de la prohibición de bebidas alcohólicas era muy
controvertido y levantó fuertes ampollas en toda Canadá en aquel mo-
mento. Patrick Boyer mira hacia el referéndum del 1898 de una manera
positiva desde el punto de vista de la democracia participativa. Aunque
no vinculante, «finalmente se dio una oportunidad plena a cualquiera
para presentarse y expresar su propia opinión. Las argumentaciones y los
hechos ya no se limitaban a su presentación en una asamblea de personas
que pensaban de la misma manera. El País explotó, no en una furia de
masas, sino en un ejercicio profundamente democrático»139. Dado el bajo
margen del voto y un claro rechazo del prohibicionismo por parte de
Quebec, el gobierno canadiense decidió no proceder con la prohibición a
nivel nacional, sino más bien dejar el asunto a las provincias indivi-
dualmente. Poco después, todas las provincias excepto Quebec aproba-
ron leyes prohibicionistas.
En 1942, al electorado canadiense se le presentó un referéndum na-
cional sobre el servicio militar obligatorio. El tema suscitó una gran
controversia en Canadá, especialmente en la provincia de Quebec, donde
el servicio militar nacional había tenido históricamente una fuerte resis-

a los votantes de Canadá o de una o más provincias específicadas en la proclamación de un refe-

réndum convocado para este objetivo».
139 
Boyer, Direct Democracy in Canada, op. cit. 24.

268
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

tencia. El gobierno elegido en 1940 había asegurado durante la campaña

electoral que no iba a establecer el reclutamiento para el servicio militar
en el extranjero. La situación en Europa, especialmente la grave amenaza
a Gran Bretaña, convenció al gobierno canadiense de que podría haber
sido necesario el envío de las tropas de combate al extranjero. Así, el
gobierno intentó librarse de su promesa electoral. La pregunta planteada
a los canadienses fue: «¿Estás a favor de liberar al gobierno de la obliga-
ción que surja de cualquier compromiso anterior para restringir los mé-
todos de reclutamiento de hombres para el servicio militar?». El voto a
favor de la liberación del gobierno de su compromiso fue de 2,95 millo-
nes en contra a 1,65 millones. Todas las provincias excepto Quebec vo-
taron para liberar al gobierno de su compromiso. Quebec votó en abru-
madora mayoría (78,9% de votos “no”) para no liberar el gobierno. El
referéndum resultó políticamente útil para el gobierno para argumentar
que tuvo en cuenta la voluntad del pueblo y darle tiempo para desactivar
el tema del servicio militar obligatorio140.
El referéndum de 1992, en nueve de las diez provincias, se llevó a
cabo en virtud del Referendum Act, recién aprobado. El referéndum en
Quebec fue realizado de manera separada, en virtud de la legislación de
autorización. La pregunta fue la misma en el referéndum de Quebec y el
nacional: «¿Está de acuerdo que la Constitución de Canadá debería ser
cambiada sobre la base al Acuerdo alcanzado el 28 de agosto de 1992?».
Esta pregunta permitió a los electores expresar su opinión con referencia
a los cambios constitucionales propuestos en el Acuerdo de Charlotte-
town, un acuerdo alcanzado entre el primer ministro y el gobierno de
Canadá y los gobiernos de todas las provincias. El acuerdo representaba
una reconfiguración del equilibrio entre los poderes de las provincias
(estableciendo la igualdad de representación de todas las provincias en
un Senado elegido), la adopción de una Carta de los Derechos y el reco-
nocimiento de Quebec como “una sociedad distinta dentro de Canadá”.
Para Quebec fueron también reconocidos una serie de derechos y pode-
res, como una garantía del 25% de los escaños en la Cámara de los Co-
munes y en el Senado, una garantía de tres jueces sobre nueve en el Tri-
bunal Supremo de Canadá, y una transferencia de competencias sobre
una serie de funciones específicas del gobierno nacional al gobierno de
Quebec. En conjunto, el voto nacional fue de 44,8% a favor del Acuerdo

140 
Boyer, Direct Democracy in Canada, op. cit. 42.

269
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

y de un 54,2% en contra. El voto en Quebec fue de 55,4% en contra del

Acuerdo y el 42,4% a favor. El voto en la provincia más poblada de
Ontario fue dividido casi por igual a la mitad: 49,8% de sí contra el
49,6% de no. Según el constitucionalista canadiense Peter Hogg, «El
resultado del referéndum [...] llevó a cabo la búsqueda de una solución
constitucional para Quebec [...] y dio lugar a un resurgimiento del apoyo
popular al movimiento separatista de Quebec».

2.3. Quebec: la société distincte141

La provincia de Quebec es muy diferente a las otras nueve provincias

de Canadá: a nivel lingüístico, religioso, cultural, en su sistema jurídico,
así como en su experiencia histórica y en su particular “Conquista” por
los británicos en 1760. Desde aquella época hasta hoy, Quebec y el resto
de Canadá han tratado de buscar una solución constitucional y jurídica
apropiada a su relación para afrontar estas diferencias. Es interesante
observar aquí las opiniones expresadas por Alexis de Tocqueville en los
años 30 del siglo XIX. Según Tocqueville, «no creo que ellos [los fran-
ceses y los ingleses] se fusionen nunca en una unión indisoluble»142. Más
específicamente, escribe, «los Canadiens [de origen francés] forman un
pueblo separado en América, un pueblo que tiene una nacionalidad dis-
tinta e inventada [...], que tiene su lengua, su religión, sus leyes, sus usos,
que está más unido que cualquier otra población del nuevo mundo, que
podría ser conquistado, pero no integrado por la fuerza en la raza anglo-
americana»143.
Esta diferencia ha recibido reconocimiento legal del Quebec Act de
1774. Mientras Canadá se estaba comprometiendo para llevar a cabo su
independencia constitucional de Gran Bretaña durante los años 70 y 80
del siglo XIX (esfuerzo que culminó con el Canada Act de 1982) y más
recientemente para encontrar una solución a las implicaciones constitu-

141 
V. in general Brian O’Neal, Distinct Society: Origins, Interpretations, Implications, Back-
ground Paper, Library of Parliament, 1995, disponible en <http://www.parl.gc.ca/Content/LOP/
researchpublications/bp408-e.htm>. V. también Peter W. Hogg, 1 Constitutional Law of Canada,
Toronto, Carswell, 5a ed. Ampliada, 4-10—4-11.
142 
Alexis de Tocqueville, Tocqueville au Bas-Canada : Écrits datant de son voyage en Amé-
rique et après son retour en Europe, 1831 à 1859, Montreal, Les Éditions du Jour, 1973, 61,
disponible en <http://classiques.uqac.ca/classiques/De_tocqueville_alexis/au_bas_canada/
tocqueville_au_bas_canada.pdf>.
143 
Ibidem, 123.

270
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

cionales de la independencia, Quebec intentó asegurarse un reconoci-

miento constitucional claro de su diferencia con las otras provincias de
Canadá, así como algunas protecciones basadas en la Constitución para
estas diferencias144.
En 1980, justo antes de los importantes cambios constitucionales que
se produjeron en 1982, se celebró un referéndum en Quebec sobre una
propuesta adoptada por la Asamblea Nacional sobre hacer entrar al go-
bierno de Quebec en las negociaciones con el resto de Canadá para per-
mitir a Quebec ser un estado soberano, pero asociado económicamente
con el resto de Canadá (lo que era llamado “soberanía-asociación”)145.
Los electores de Quebec rechazaron esta propuesta: el 60% votó no y el
40% votó sí.
Poco después, en 1982, el Canada Act y el Constitution Act de 1982
entraron en vigor realizando importantes cambios constitucionales. Que-
bec, sin embargo, rechazó aprobar estas medidas y continuó sosteniendo
que la Constitución canadiense no podría ser cambiada sin su consenti-
miento. El Tribunal Supremo canadiense, sin embargo, decidió de una
manera distinta146. No obstante, Quebec se negó a participar en posterio-
res modificaciones previstas por el Constitution Act de 1982 y se negó a
vincularse a las disposiciones de la Carta de los Derechos al más alto
nivel posible147. Para responder a las preocupaciones de Quebec, el pri-
mer ministro de Canadá y los diez primeros ministros de las provincias

144 
Para la opinión de Quebc sobre la historia de la relación jurídica entre Quebec y el resto
de Canadá desde la Royal Proclamation de 1763 hasta hoy, v. Gouvernement du Québec, Qué-
bec’s Political and Constitutional Status: An Overview, 1999, disponible en https://www.saic.
gouv.qc.ca/publications/documents_inst_const/statut-pol_en.pdf.
145 
“El gobierno de Quebec ha hecho pública su propuesta de negociar un nuevo acuerdo con
el resto de Canadá, basado en la igualdad de las naciones; este acuerdo permitiría a Quebec
aquirir la facultad exclusiva de aprobar sus propias leyes, imponer sus propios impuestos y esta-
blecer relaciones con el extranjero – en otras palabras, la independencia – y al mismo tiempo
mantener con Canadá una asociación económica que incluye una moneda común; ningún cambio
de estatus político resultante de estas negociaciones será efectuado sin ser aprobado por el pueb-
lo a través de otro referéndum; sobre la base de estos términos, ¿otorgáis al gobierno de Quebec
el mando de negociar el acuerdo propuesto entre Quebec y Canadá?”.
146 
Reference re Amendment of Constitution of Canada, [1981] 1 S.C.R. 753 (Patriation
Reference); Reference re Amendment of Canadian Constitution, [1982] 2 S.C.R. 793 (Quebec
Veto Reference).
147 
“El Parlamento o la asemblea legislativa de una provincia puede declarar expresamente en
una ley del parlamento o de la asamblea legislativa, depediendo de los casos, que la ley o su
disposición tengan efecto a pesar de una disposición incluida en el artículo 2 o en los artículos
desde el 7 al 15 de esta Carta”: Constitution Act, 1982, artículo 33(1). V. también Peter Hogg, 1
Constitutional Law of Canada, 4-8.

271
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

acordaron en el Acuerdo de Meech Lake en 1987 incluir en el texto del

Constitution Act de 1867 una cláusula que reconocería explícitamente a
Quebec como diferente del resto de Canadá y que se le atribuiría a la
National Assembly de Quebec el poder para proteger la especificidad de
Quebec. Sin embargo, El Acuerdo de Meech Lake no fue implementado,
debido a la decisión de dos provincias que no estaban de acuerdo con las
modificaciones constitucionales. Un intento posterior de constitucionali-
zar explícitamente la particularidad de Quebec, conocido como el Acuer-
do de Charlottetown, fue rechazado en un referéndum nacional celebrado
en octubre de 1992.
En las elecciones provinciales de Quebec de 1994, el Parti Québécois
que, de ser elegido, se habría comprometido a celebrar un referéndum
sobre la independencia, salió victorioso. La pregunta del referéndum
puesta a los electores de Quebec en octubre de 1995 fue la siguiente:
«¿Estáis de acuerdo en que Quebec deba convertirse en estado soberano
después de haber hecho una oferta formal a Canadá sobre una nueva re-
lación económica y política dentro del ámbito del proyecto de ley sobre
el futuro de Quebec y del acuerdo firmado el 12 de junio de 1995?». Los
votantes de Quebec rechazaron la independencia por un margen muy
bajo (50,6% contra 49,4%). Reaccionando al margen tan bajo del voto en
Quebec, la House of Commons federal aprobó una resolución introduci-
da por el gobierno nacional para responder a las preocupaciones de Que-
bec sobre su posición en el sistema de gobierno canadiense. Esta resolu-
ción reconoce a Quebec como “sociedad distinta”148. La resolución es de
valor legal cuestionable. Ciertamente no tendrá influencia sobre la inter-
pretación y aplicación de la Constitución por parte del Tribunal Supremo
canadiense149. El Parlamento aprobó también la llamada ley sobre el veto
regional, que atribuyó un poder de veto sobre futuras enmiendas consti-

148 
«Mientras el Pueblo de Quebec ha expresado el deseo de un reconocimiento de la
sociedad de Quebec como distinta, (1) la Cámara reconoce que Quebec es una sociedad distinta
dentro de Canadá; (2) la Cámara reconoce que la sociedad distinta de Quebec incluye su mayoría
de lengua francesa, su cultura única y la tradición del civil law; (3) la Cmara se compromete a
guiarse por esta realidad; (4) la Caámara anima a todos los componentes de las ramas legislati-
vas y ejecutivas del gobierno a tomar nota de este reconocimiento y a ser guiados en consecu-
encia en su conducta», Resolución del Parlamento de Canadá que reconoce a Quebec como una
sociedad distinta dentro de Canadá, Parlamento de Canadá, Journal No. 267, 16971 (29 de no-
viembre de 1995).
149 
Ma v. Melvin Smith, The Implications of Recognizing Quebec as a Distinct Society in the
Constitution, Public Policy Sources, No. 7 (1997), disponible en <http://oldfraser.lexi.net/publi-
cations/pps/7/> (argumenta que una cláusula de “sociedad distinta” de Quebec en la misma
constitución tendría un impacto significativo en la interpretación de la constitución).

272
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

tucionales a Quebec, Ontario, British Columbia y a la mayoría de las

Prairie Provinces; y a una mayoría de las Provincias Atlánticas150. En
2006, todavía con dificutades para encontrar la manera de dar expresión
a la autopercepción de Quebec como algo diferente del resto de Canadá,
la Cámara de los Comunes aprobó una resolución que reconocía «que los
habitantes de Quebec forman una nación dentro de Canadá»151.
Si se mira a los referéndums nacionales y de Quebec en 1992 sobre el
Acuerdo de Charlottetown, al referéndum de Quebec en 1995 sobre la
independencia, a las sucesivas resoluciones de la Cámara de los Comu-
nes, y a la legislación del Parlamento como parte de un proceso en curso,
o diálogo, entre Quebec, las otras nueve Provincias, y el gobierno nacio-
nal de Canadá sobre la estructura constitucional apropiada de Canadá, se
puede concluir que el referéndum nacional de 1992 y el referéndum de
Quebec de 1995, aunque no vinculantes, ayudaron a aclarar la relación
entre Quebec y el resto de Canadá ofreciendo la base política para la re-
solución parlamentaria y la legislación que le seguirán. En este sentido,
la participación del pueblo, incluso los importantes debates a nivel na-
cional y provincial activados a partir del referéndum canadiense y de
Quebec, permitieron al proceso político continuar hacia delante y tal vez
de manera más significativa, permitieron a las personas percibir que sus
voces eran escuchadas y tenidas en consideración en las decisiones jurí-
dicas y políticas relativas a las relaciones entre Quebec y el resto de Ca-
nadá. El hecho de que una solución final, satisfactoria para todas las
partes, todavía no haya surgido, refleja la indecisión continua de los
electores tanto en Quebec como en el resto de Canadá. La valoración del
proceso referendario desde la perspectiva del Parlamento, no obstante, es
claramente negativa. Un Background Paper preparado por la Biblioteca
del Parlamento afirma que “los referéndums que hagan diferencias in-
compatibles más aparentes no pueden beneficiar al sistema político, y
aún menos a la unidad canadiense”152. Además, «el uso de los referén-
dums en Canadá en el pasado podría no haber hecho otra cosa que agra-
var las diferencias en nuestra sociedad que iluminan la identidad cana-
diense; por otra parte, se ofreció a los gobiernos un mecanismo cómodo

150 
Act respecting constitutional amendments (regional veto), S.C. 1996, c. 1.
151 
Propuesta adoptada el 11 de noviembre de 2006.
152 
Pierre Marquis, Referendums in Canada: The Effect of Populist Decision-Making on Rep-
resentative Democracy, Library of Parliament, 1993, 13, disponible en <http://www.parl.gc.ca/
content/lop/researchpublications/bp328-e.htm>.

273
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

para eludir sus compromisos, mientras se desplazaba la responsabilidad

al electorado»153.

2.4. La democracia directa a nivel provincial.

En su sesión legislativa 1912-1913, la asamblea legislativa de Saskat-

chewan aprobó la primera legislación provincial para consentir la demo-
cracia directa, el Direct Legislation Act. La ley preveía tanto legislación
de iniciativa popular como el referéndum. Poco después, la Provincia de
Alberta aprobó su Direct Legislation Act (marzo 1913), que permitía
también a los electores ejercer la iniciativa legislativa y emitir su voto en
referéndum. El Initiative and Referendum Act de Manitoba (1916) y el
Direct Legislation Act de British Columbia (1919) siguieron poco des-
pués. Estas leyes, sin embargo, tuvieron poco impacto. La ley de Saskat-
chewan de 1913 fue revocada más adelante en aquel mismo año. La ley
de Alberta, aunque sobrevivió a una cuestión de legitimidad constitucio-
nal en 1922, fue muy poco usada y al final fue derogada en 1958. La ley
de Manitoba fue considerada inconstitucional en 1919. La ley de British
Columbia se convirtió esencialmente en papel mojado después de la de-
cisión de 1919 sobre la inconstitucionalidad de la ley Manitoba.
Careciendo en gran mayoría de leyes generales sobre la iniciativa le-
gislativa popular, las provincias, de vez en cuando, aprobaron leyes es-
pecíficas para proponer a los electores cuestiones individuales. Estos
referéndums, aunque no fueran realizados por los electores ni tampoco
vinculantes, permitieron a los electores expresar sus propias opiniones
sobre algunas cuestiones importantes y controvertidas, actuando, de esta
manera, en función complementaria al procedimiento legislativo ordina-
rio. Los referéndums provinciales, sin embargo, han sido raros. Entre
1878 y 2000, sólo hubo 56 referéndums provinciales, y más de la mitad
(33) se ocuparon de la prohibición o de la regulación de bebidas alcohó-
licas154. Algunos de estos referéndums, no obstante, fueron significativos
y ayudaron efectivamente a resolver importantes problemas políticos
contemporáneos.

Ibidem, 15.
153 

Appendix I – Referendums held in Canada, in Instruments of direct democracy in Canada

154 

and Quebec, 3a ed., 2001, 65-67, disponible en <http://www.electionsquebec.qc.ca/documents/

pdf/DGE-6350.3-va.pdf>.

274
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Según Patrick Boyer: «Los Canadienses en varias Provincias desde

1916 a 1992 acudieron a las urnas para expresar un veredicto sobre, entre
otras materias, si las mujeres deberían votar (British Columbia, 1916), si
un programa de seguro de salud pública debería llevarse en contra de las
objeciones de los médicos (British Columbia, 1937), cuándo deberían
unirse o separarse de la Confederación (Newfoundland, 1948) las Pro-
vincias, qué huso horario adoptar (British Columbia, 1952; Saskat-
chewan, 1956; Alberta, 1967 y 1971), si las compañías eléctricas debe-
rían ser propiedad del gobierno (Alberta, 1948), si los productos agrícolas
deberían ser vendidos de una forma u otra (Manitoba, 1951; Ontario,
1957), si una carretera elevada debería ser construida para la Prince Ed-
ward Island (Prince Edward Island, 1988), si los derechos relativos a la
lengua francesa deberían dejarse a parte (Manitoba, 1983), si el gobierno
del Saskatchewan tendría que pagar los abortos (Saskatchewan, 1991), si
los Northwest Territories deberían estar divididos (Northwest Territories,
1982, 1992) e incluso si nuevos instrumentos de democracia directa de-
berían crearse por ley en British Columbia (British Columbia, 1991) y en
el Saskatchewan (Saskatchewan, 1991)»155.
Entre 2000 y 2014, diez referéndums provinciales se llevaron a cabo
en seis provincias (Ontario, British Columbia, Nova Scotia, Newfound-
land and Labrador, New Brunswick, Prince Edward Island) sobre una
serie de cuestiones: reforma electoral, juego de azar, apertura en do-
mingo de los negocios, impuestos, y la educación pública. Todas las
provincias, excepto Ontario, tienen ahora leyes que prevén referéndums
a nivel provincial, también si las leyes varían de una provincia a otra156.
Algunas permiten referéndums sobre “cualquier asunto de interés pú-
blico o de relevancia”, pero solamente algunas permiten el referéndum

Boyer, Direct Democracy in Canada, op. cit., 96.

155 

Alberta, Constitutional Referendum Act, R.S.A. 2000, c. C-25; Alberta, Election Act,
156 

R.S.A. 2000, c. E-1, secc. 128; British Columbia, Constitutional Amendment Approval Act,
R.S.B.C. 1996, c. 67; British Columbia, Referendum Act, R.S.B.C. 1996, c. 400; Manitoba, The
Balanced Budget, Fiscal Management and Taxpayer Accountability Act, S.M. 2008, c. 44;
C.C.S.M. c. B5, secc. 10(1) (referéndum exigido para cambios fiscales); Quebec, Referéndum
Act, R.S.Q. 1978, c. C-64.1; New Brunswick, Elections Act, R.S.N.B. 1973, c. E-3, secc. 129;
Nueva Escocia, Liquor Control Act, R.S.N.S. 1989, c. 260, secc. 43 (consiente el referéndum
sobre materias referidas a la venta de bebidas alcohólicas); Prince Edward Island, Plebiscites Act,
R.S.P.E.I, 1988, c. P-10; Saskatchewan Referendum and Plebiscite Act, R.S.S. 1990-1991, c.
R-8.01 (el artículo 7 consiente a los ciudadanos de iniciar un plebiscito, la única Provincia en
hacerlo). Los plebiscitos pueden tener lugar en los Territorios de Canadá: v. ad es. Northwest
Territories, Elections and Plebiscites Act, S.N.W.T. 2006, c. 15; Nunavut, Plebiscites Act, S.Nu.
2013, c. 25.

275
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

sobre cuestiones específicas. En una sola provincia, Saskatchewan, los

electores tienen el derecho de iniciativa legislativa popular157. En las
otras, los referéndums deben estar propuestos por determinados funcio-
narios públicos designados, como el Lieutenant Governor o el Ministro
de justicia de la Provincia. Además, en la gran mayoría de los casos, el
referéndum no es vinculante. De nuevo, Saskatchewan atribuye más in-
fluencia a los electores: un referéndum es vinculante si más del 60% de
los votos emitidos lo apoyan, pero para ser vinculante al menos el 50 %
de los electores deben emitir su voto.
Referéndums provinciales particularmente significativos, con impli-
caciones constitucionales relevantes para las provincias individuales, así
como para Canadá en su conjunto, tuvieron lugar en Newfoundland el 3
de junio de 1948 y el 22 de julio de 1948, y en Quebec en 1980, 1992 y
1995. Los referéndums en Quebec han sido examinados en las secciones
anteriores. Los dos referéndums de Newfoundland de 1948 se llevaron a
cabo para establecer qué forma de gobierno querían los habitantes de
Newfoundland158. En aquella época Newfoundland no era parte de Cana-
dá, era una colonia británica. En 1934, debido a una series de dificultades
financieras que la colonia estaba sufriendo, los británicos sustituyeron el
gobierno representativo de Newfoundland por una comisión designada,
con poderes ejecutivos y legislativos. De hecho, Newfoundland estaba
gobernada directamente desde Londres. Con la mejora de la situación
financiera, Gran Bretaña decidió restablecer el gobierno representativo:
¿pero qué forma de gobierno se debía establecer? Los británicos sugirie-
ron un referéndum, que fue llevado a cabo en junio de 1948. Tres opcio-
nes fueron propuestas a los votantes de Newfoundland: (1) la continua-
ción del gobierno de la comisión, (2) la confederación con Canadá, o (3)
vuelta al “gobierno responsable” como existía en 1933 (lo que significa-
ba independencia de facto para Newfoundland dentro del imperio britá-
nico). Ninguna de las tres opciones obtuvo una mayoría en la votación de
junio de 1948 (gobierno responsable: 44,5%; confederación con Canadá:

157 
El Ministro de justicia debe realizar un pebliscito cuando él o ella reciba una petición,
firmada por al menos el 15% de los electores, los cuales requieren que una cuestión relativa a un
asunto dentro de las competencias del gobierno sea sometida a los electores.
158 
V. Patrick Boyer, Direct Democracy in Canada, 119-123; Instruments of direct democracy
in Canada and Quebec, 3a ed., 2001, 65-67, disponible en <http://www.electionsquebec.qc.ca/
documents/pdf/DGE-6350.3-va.pdf>, 21-22; Neil Penney, The Parliamentary Tradition in New-
foundland, 4 Canadian Parliamentary Review, No. 2, 1981, 14-15, disponible en <http://www.
revparl.ca/4/2/04n2_81e_Penney.pdf>.

276
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

41,1%; gobierno de la comisión: 14,3%). Seis semanas más tarde, un

referéndum de segunda vuelta ofrecía a los habitantes de Newfoundland
la posibilidad de elegir entre las dos opciones más votadas: gobierno
responsable o confederación con Canadá. Después de una campaña muy
disputada, los habitantes de Newfoundland votaron un 52,3% para la
confederación y un 47,4% para el gobierno responsable. A pesar de la
baja participación, Canadá aceptó Newfoundland como su décima pro-
vincia y los británicos, deseosos de ser liberados de la responsabilidad de
su colonia en dificultades financieras, apoyaron firmemente la confede-
ración con Canadá. Newfoundland se unió oficialmente a Canadá el 31
de marzo de 1949. Es digno de destacar que ningún referéndum se llevó
a cabo sobre la adhesión de Newfoundland a la confederación canadien-
se en las otras nueve provincias canadienses.

2.5. La democracia directa a nivel municipal

De acuerdo con la estudiosa de ciencias políticas canadiense Louise

Quesnel, «la política municipal en Canadá de habla inglesa está caracte-
rizada [...] por un enfoque nonpartisan, por la ausencia de un sistema de
partidos y por un proceso de toma de decisiones cuyo objetivo es el con-
senso, incluso en las grandes ciudades”159. Dadas estas actitudes hacia la
política local, continúa, los instrumentos de democracia directa, como el
referéndum “no son la mejor fórmula para proteger la solidaridad y favo-
recen la definición del interés común; [ellos tienen], además, la clara
desventaja de aumentar el anonimato y el aislamiento»160.
No obstante, incluso en el espíritu nonpartisan y dirigido a la creación
de consenso del gobierno municipal canadiense, la participación directa
de los ciudadanos en la determinación de la política municipal puede des-
empeñar un papel útil. En las ciudades canadienses este papel tiene, nor-
malmente, forma de “consulta” en lugar de procedimientos antagonistas
de iniciativa legislativa popular o referéndum. Algunas ciudades han esta-
blecido comités de residentes y consejos de barrio para permitir la expre-
sión de opiniones del pueblo como parte del proceso de decisiones del

159 
Louise Quesnel, Public Consultation: A Tool for Local Democracy, Toronto, ICURR
Press, 2000, 2, disponible en <https://www.muniscope.ca/_files/file.php?fileid=fileRQNHUd-
bLia&filename=file_Public_consultation.pdf>.
160 
Ibidem (con citación a Jane J. Mansbridge, Beyond Adversary Democracy, Chicago, The
University of Chicago Press, 1983, 275).

277
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

municipio. En todos los casos, sin embargo, el papel de estos comités y

consejos es meramente “consultivo”. El poder real de decisión sigue
siendo territorio exclusivo de los representantes elegidos por los muni-
cipios. Los principales ejemplos son los Resident Advisory Groups ins-
tituidos por la ciudad de Winnipeg en 1971 y los consejos de barrio
instituidos en Montreal en 1989 (nombre cambiado posteriormente a
District Advisory Committees) y en Quebec City en 1993. Estos grupos
consultivos toman formas diversas. En Quebec City, por ejemplo, los
miembros son elegidos por el pueblo; en Montreal, los miembros son
nominados por el consejo municipal y se entienden mejor como subco-
misiones del consejo.
La base jurídica para la participación del público en el proceso deci-
sional del municipio se encuentra en la legislación provincial, o en una
ley general (como el Municipal Act), en una ley especial (como el Plan-
ning Act), o en un estatuto municipal aprobado por la asamblea legisla-
tiva provincial161. La mayor parte de las leyes provinciales permiten a un
municipio llevar a cabo un referéndum sobre cualquier asunto en el in-
terior de la competencia municipal. Solo tres Provincias permiten que
los referéndums municipales sean iniciados con peticiones populares
(British Columbia, Alberta, y Saskatchewan); en las demás, los referén-
dums municipales deben ser propuestos por el consejo municipal. En
todas las provincias excepto Saskatchewan y New Brunswick, los refe-
réndums no son vinculantes, sino solo consultivos, aunque algunas
provincias requieren referéndums vinculantes para el endeudamiento
más allá de un cierto umbral por parte del municipio (British Columbia,
Quebec, New Brunswick). Requisitos específicos (como audiencias
públicas o referéndums obligatorios) existen para otros tipos de accio-
nes municipales (por ejemplo, la adopción y la modificación de estatu-
tos de planificación urbanística y edilicia, unión de municipios, o pro-
yectos de desarrollo local).

161 
V. por ejemplo British Columbia, Local Government Act, R.S.B.C., 1996, c. 323; Vancou-
ver, Vancouver Charter, S.B.C., 1953, c. 55; Alberta, Municipal Government Act, R.S.A, 2000,
c. M-26; Saskatchewan, Urban Municipality Act, R.S.S., 1983-1984, c. U-11; Manitoba, Munic-
ipal Act, 1996, C.C.S.M., c. M225; Ontario, Municipal Act, 2001, S.O., c. 25; Quebec, Loi sur les
élections et les référendums dans les municipalités, 1987, R.L.R..Q., c. E-2.2. Para una discusión
útil de la relación jurídica entre las autoridades provinciales y locales, v. Donald Lidstone, As-
sessment of the Municipal Acts of the Provinces and Territories (2004), disponible en <http://
www.fcm.ca/Documents/reports/Assessment_of_the_Municipal_Acts_of_the_Provinces_and_
Territories_EN.pdf>.

278
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

3. LA AMÉRICA LATINA

1. Liminar

La aparente novedad que supone la inclusión de diversos mecanismos

de democracia directa en las más recientes constituciones de las repúbli-
cas de la América Latina, puede conducir a la conclusión apresurada y
errónea de que en esta región la participación directa de los ciudadanos
en los asuntos políticos se limita al sufragio y ocurre sólo cuando hay
elecciones. Si bien es cierto que las constituciones vigentes pueden ser
las más prolíficas en reconocer y en regular estos mecanismos en los dos
siglos de existencia de estas repúblicas, no lo es menos que en los prin-
cipales hitos históricos de algunas de estas repúblicas, la participación
directa del pueblo ha sido crucial para la formación, consolidación y
defensa de sus instituciones políticas y jurídicas, y para preservar su ta-
lante democrático, pese a los muchos desafíos que antaño y hogaño ha
planteado su complejo devenir histórico.
El tránsito de la monarquía a la república, pasa, de manera necesaria,
por la voluntad de los ciudadanos, sin la cual y contra la cual, ninguna
empresa emancipadora habría sido posible ni duradera. De las añejas ins-
tituciones castellanas, que durante tres siglos es el eje principal del gobier-
no en la América Latina, es el cabildo. En tan vasto y distante territorio el
poder real es atemperado por las autoridades locales, que están conforma-
das por los vecinos de las ciudades americanas y que, ayuntadas en cabil-
do son las que se ocupan del gobierno, de la justicia y del bien común. El
amplio poder local en América decantará a muchas de sus repúblicas hacia
modelos federales y, en todo caso, suscitará una tensión muy fuerte, que
aún no está del todo definida, incluso en las repúblicas unitarias, frente a
la idea y a la práctica de un poder central. Ante el vacío de poder de la
monarquía castellana, por la prisión de Fernando VII en Francia, la Amé-
rica Española responde, en buena parte, por medio de sus cabildos. El
Cabildo de Santa Fe, el 20 de julio de 1810, en una sesión extraordinaria,
abre sus puertas para sesionar con el pueblo de la ciudad, para deliberar
sobre la necesidad de asumir un gobierno, así fuere provisional, y, al ha-
cerlo, genera el momento fundacional de lo que luego será la República de
Colombia. En el acta de dicho cabildo, se reconoce que los hechos ocu-
rrieron “en virtud de haberse juntado el pueblo en la plaza pública” con

279
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

el propósito de “depositar el Supremo Gobierno del Reino”. Para tal

propósito los vecinos de Santa Fe proclaman a Regidor José Acevedo y
Gómez como su diputado y conforman una diputación compuesta por los
señores Manuel de Pombo, Miguel de Pombo y Luis Rubio, también
vecinos de esta ciudad, para que fuesen donde el Virrey: Antonio José
Amar y Borbón, y le hicieran conocer sus solicitudes, entre las que esta-
ba el poner a disposición de este cuerpo las armas, a lo que el Virrey ac-
cedió. De esta manera el cabildo depositó el Gobierno Supremo del
Reino en una junta interina de gobierno, con las vivas y las aclamaciones
del pueblo. Esta junta ejercería el poder político hasta cuando se formase
una Constitución. Los cabildos de las demás ciudades del Nuevo Reino
de Granada decidirán de manera autónoma: unos se unirán a Santa Fe,
otros se inclinarán por crear la Confederación Granadina y los demás,
persistirán en su lealtad al monarca y se resistirán a sumarse a algunas de
las empresas anteriores.
A partir de la separación de la monarquía castellana, los otrora virrei-
natos, capitanías generales y presidencias, entraran en múltiples conflic-
tos internos, en un siglo convulso y sangriento, el Siglo XIX, para forjar-
se a sí mismos como repúblicas. En el caso de la República de Colombia
la sucesión de constituciones efímeras y de proyectos fallidos, culminará
con el proceso constituyente de 1886, del que resultará la Carta que du-
rante más de un siglo regirá sus destinos y que le permitirá crear un
proyecto común. En este proceso la participación ciudadana tuvo tam-
bién un papel crucial, pues fue ella la que aprobó, en el ámbito de cada
municipalidad, que era la legataria de la tradición del cabildo, los princi-
pios que servirían de base al Consejo Nacional de Delegatarios y el
procedimiento que debería seguir el cuerpo constituyente. El “Acuerdo
sobre reforma constitucional” del 30 de noviembre de 1885, es, en rea-
lidad, la Ley Fundamental de la República. Sus dieciocho principios son
los pilares de la Constitución de 1886 y su fuerza obligatoria -y también
su legitimidad-, según lo hace explícito el artículo 3 del Capítulo II del
acuerdo, relativo a la tramitación del proceso constituyente, se afinca en
la aprobación popular. Son los ciudadanos de ese entonces los que, en el
primer referendo de la historia de esta República, aprueban la Ley Fun-
damental de la República. De las municipalidades existentes en esa épo-
ca 605 aprobaron dicho acuerdo y 14 no lo hicieron. Al escrutador, que
fue la Corte Suprema de Justicia, muchos ciudadanos de tales municipa-
lidades hicieron llegar sus memoriales.

280
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Las dos breves y dolorosas interrupciones que sufrió la tradición

democrática de la República de Colombia en el Siglo XX dejaron impor-
tantes lecciones para los ciudadanos. La primera, acaecida al empezar el
siglo, con la disolución del Congreso y la elección, en nombre del pue-
blo, pero sin su participación, de una asamblea constituyente y legislati-
va, le mostró a los ciudadanos la necesidad del control popular del poder
político, para asegurar el imperio de la ley, y a los partidos políticos el
deber de superar las facciones para recuperar la democracia. De esta
unión surge el republicanismo, cuyo principal legado en materia jurídica
es el Acto Legislativo 3 de 1910, por medio del cual se modificó la Cons-
titución Política para introducir el control de constitucionalidad de la ley,
al acoger la visionaria propuesta del constituyente Nicolás Esguerra Or-
tiz. Desde esa época y hasta ahora, ciento cinco años después, en esta
República cualquier ciudadano puede ejercer la acción pública de in-
constitucionalidad y, en consecuencia, demandar ante el tribunal consti-
tucional que declare la inexequibilidad de una ley o de una norma con
rango y jerarquía de ley, por ser contraria a la Constitución. En esta tra-
dición de control, garantizada por un tribunal constitucional indepen-
diente y por una ciudadanía acuciosa y crítica, ha transcurrido más de la
mitad de la historia de la República de Colombia. La segunda, ocurrida
en la quinta década del siglo, también exigió mucho de los ciudadanos y
de los partidos políticos. Los líderes de los principales partidos políticos
tuvieron que dejar de lado las facciones y el furor, para construir un
acuerdo de convivencia, que se llegará a conocer como el acuerdo del
Frente Nacional. Los ciudadanos, entre los cuales están por primera vez
en la historia republicana las mujeres, tendrán la responsabilidad de pro-
nunciarse directamente, en el segundo referendo de la historia de esta
república, sobre la aprobación o importación de dicho acuerdo el primer
domingo de diciembre de 1957. En virtud de la voluntad de los ciudada-
nos se reformó la Constitución Política y se superó la crisis162.
El origen de la constitución actual de la República de Colombia tam-
poco es ajeno a la participación popular. El proceso que llevará a una
Asamblea Constituyente comienza con un movimiento estudiantil que
buscó incluir una “séptima papeleta” en las urnas, en las elecciones del

162 
Si bien en la correspondiente convocatoria se aludió a un plebiscito, circunstancia de la
que ha hecho eco una buena parte de la doctrina, lo cierto es que el objeto de la convocatoria al
pueblo fue aprobar o improbar un texto de reforma a la Constitución y este fenómeno, según los
términos constitucionales actuales, se considera un referendo.

281
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

11 de marzo de 1990, con el propósito de apoyar la convocatoria a dicha

asamblea. Estas papeletas se escrutaron de manera informal y los más
de dos millones de apoyos dados desencadenaron los acontecimientos
que a la postre culminaron con la promulgación, el 4 de julio de 1991,
de la Constitución Política. Casi la mitad de los documentos que dan
cuenta de la actividad de la asamblea, publicados en la Gaceta Constitu-
cional, contienen numerosos proyectos presentados por ciudadanos. En
esta Constitución, como se verá más adelante, la participación del ciu-
dadano en la conformación, ejercicio y control del poder político tiene
un lugar preponderante.

2. El derecho a participar en la conformación, el ejercicio y el

control del poder político

Los Estados que reconocen a la democracia como el sistema de inte-

racción entre las personas y las autoridades públicas tienen que enfrentar
complejos desafíos a fin de articular correctamente sus diferentes dimen-
siones. En efecto, la manera de coordinar la democracia típicamente re-
presentativa -usualmente contraída a regular los procesos de elección de
los representantes así como las formas que deben seguirse para la adop-
ción de las decisiones que les corresponden- y la democracia participati-
va -cuyo propósito consiste en ampliar las posibilidades de intervención
de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de manera tal que
puedan tomar decisiones directamente- no es siempre una cuestión sen-
cilla. Así por ejemplo suscitan complejas discusiones teóricas y prácti-
cas, preguntas relativas (i) a cuáles son las decisiones que pueden solo
tomar los representantes electos y cuáles aquellas que corresponden di-
rectamente a los ciudadanos, (ii) a quién tiene la iniciativa para impulsar
procesos de producción normativa, (iii) a si es o no posible que los ele-
gidos o los electores revoquen una decisión adoptada por estos o aquellos
como ocurre, por ejemplo, en los casos en los que se reconoce la proce-
dencia de un referendo derogatorio respecto de una reforma aprobada
por el Congreso o (iv) a cuáles son las hipótesis en las que se debe invo-
car la intervención del pueblo para arbitrar un controversia entre poderes
públicos. Igualmente se plantean difíciles interrogantes acerca (v) de las
posibilidades que deberían tener ciudadanos para el control de la gestión
de las autoridades públicas así como (vi) la relación de tales ciudadanos
con los órganos del Estado encargados de controlar la actividad estatal.

282
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Además de esta consideración general entre los problemas de la de-

mocracia representativa cuando entra en tensión con demandas propias
de la democracia participativa, se encuentra también aquella que indica
la importancia de establecer una distinción analítica de la democracia
según si la participación de los ciudadanos tiene por objeto conformar,
ejercer o controlar el poder político dando lugar, por ejemplo, a que al-
gunos Tribunales Constitucionales establezcan una distinción entre la
democracia como representación, la democracia como decisión y la de-
mocracia como control163.
A cada una de esas dimensiones se anuda un haz de derechos consti-
tucionales de diferente contenido y cuyo reconocimiento es, prima facie,
esencial para un sistema democrático. Así por ejemplo, a la democracia
como representación (conformación del poder político) se vincula el
derecho a tomar parte en elecciones de representantes a corporaciones
públicas o a cargos uninominales así como el derecho a presentarse como
candidato. A su vez a la democracia como decisión (ejercicio del poder
político) se asocian diversos tipos de derechos entre los que se encuen-
tran, por ejemplo, el derecho a presentar propuestas normativas ante
corporaciones públicas, el derecho a promover mecanismos de modifica-
ción normativa tomando parte en las decisiones correspondientes o el
derecho a pronunciarse sobre asuntos sometidos a consideración de la
ciudadanía por parte de las autoridades públicas. Finalmente a la demo-
cracia como control (control del poder político) se adscriben diferentes
garantías como el derecho a presentar acciones judiciales en defensa de
la Constitución o de la ley, a revocar el mandato de los elegidos cuando
no han cumplido el programa propuesto a la ciudadanía, a participar en
cabildos abiertos o en procesos de rendición de cuentas dirigidos a exa-
minar la gestión de las autoridades, a intervenir en actividades de presu-
puestación participativa y, en general, a auditar la gestión pública con-
creta de las diferentes autoridades.
Es entonces evidente que uno de los desafíos más importantes para los
sistemas democráticos cuando ellos operan en Estados que asignan a las
autoridades públicas un creciente número de obligaciones para el cumpli-
miento de sus fines, consiste en la profundización de la democracia parti-
cipativa y, en esa medida, en las dimensiones relativas a la democracia

En esa dirección se encuentra por ejemplo el pronunciamiento de la Corte Constitucional

163 

de Colombia en la sentencia C-150 de 2015.

283
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

como ejercicio del poder político y a la democracia como control de di-

cho poder. Una revisión de los textos constitucionales de la América
Latina permite constatar que en varios de ellos, mediante diversos instru-
mentos y con intensidad variable, se reconocen estas dimensiones de la
democracia al prever no solo las tradicionales instituciones de la demo-
cracia representativa, sino también formas complejas de democracia di-
recta p semi-directa, que habilitan a los ciudadanos no solo para tomar
directamente determinadas decisiones sino también para emprender ac-
ciones encaminadas a vigilar o auditar la actividad de quienes ejercen el
poder político.
La democracia participativa revitaliza el agudo reconocimiento de
que la soberanía se encuentra radicada en el pueblo y que, pese a que
puede delegarse su ejercicio en los representantes, los ciudadanos siem-
pre conservan la facultad para expresarse directamente. Esta posibilidad
de manifestación no intermediada suscita diferentes problemas relacio-
nados (i) con la manera en que se institucionaliza para expresarse y (ii)
con las relaciones que deben existir entre el pronunciamiento directo del
pueblo y las competencias de actuación asignadas a los funcionarios
electos. Así por ejemplo, los ordenamientos prevén reglas diferentes en
relación con las materias que pueden ser objeto de referendo evidencian-
do, en algunos casos, altos niveles de confianza acerca de la posibilidad
de los ciudadanos de decidir asuntos especialmente complejos y, en otros
casos, limitando sus posibilidades de intervención en consideración al
objeto de la decisión. Igualmente las reglas relacionadas con el nivel de
apoyo para las diferentes iniciativas no son uniformes registrándose di-
ferencias tanto en el porcentaje del censo electoral que debe apoyar una
determinada iniciativa, como en el nivel de participación en la votación
cuando ella se requiere.
La participación de los ciudadanos mediante el control tiene también
diferentes variantes al menos desde una perspectiva constitucional. En
algunos casos se reconoce de manera muy explícita como parte de los
derechos políticos la posibilidad de los ciudadanos de participar, em-
prendiendo actividades de control, en determinadas instancias públicas,
al paso que en otros casos dicho reconocimiento no resulta explícito. Al
margen de ello los modelos democráticos de la América Latina sí reco-
nocen en algún grado y al menos formalmente, la facultad de los ciuda-
danos para hacer seguimiento a la actuación pública y a promover las
acciones, más allá de las elecciones periódicas, para cuestionar y sancio-

284
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

nar a los funcionarios públicos. Así ocurre, por ejemplo, con el reconoci-
miento de la posibilidad de acudir a la revocatoria del mandato de fun-
cionarios electos, prevista en varios ordenamientos. En estos casos el
pueblo, elector en su momento, ejerce el derecho a revocar a quienes, por
ejemplo, no han honrado las promesas de campaña, incumpliendo así el
mandato impuesto al ejercer el derecho al voto.
El presente trabajo se ocupa principalmente de describir de manera
general los referentes más importantes para comprender los sistemas
democráticos desde la perspectiva de su dimensión participativa. En ese
contexto la preocupación central gira alrededor de los mecanismos a
disposición de la ciudadanía o bien para ejercer el poder político median-
te el impulso de iniciativas o la toma de decisiones en asuntos que pueden
afectarla, o bien para controlarlo efectivamente mediante el seguimiento
de las actuaciones de los órganos del Estado y de las autoridades públi-
cas. El balance acerca de la regulación vigente no permite concluir la
uniformidad de los diferentes ordenamientos jurídicos. Por el contrario
son evidentes las diferencias normativas en asuntos relacionados (i) con
el grado de reconocimiento constitucional de instrumentos de participa-
ción ciudadana, (i) con la profundidad con que ella puede manifestarse y
(iii) con los supuestos en los que el recurso al pueblo, propio de la cons-
tituciones republicanas, se hace posible. Este trabajo se ocupa entonces
de presentar una visión panorámica al respecto que pueda contribuir con
la descripción del estado actual en la materia.

3. El ejercicio popular del poder político

La democracia directa, entendida como ejercicio popular del poder

político, en las constituciones de las repúblicas de la América Latina,
tiene tres elementos jurídicos relevantes a considerar: (i) la cláusula de-
finitoria del Estado Social y Democrático de Derecho, (ii) los derechos
políticos del ciudadano y (iii) los mecanismos de participación propia-
mente dichos. Enseguida se dará cuenta de cada uno de estos elementos
según un orden alfabético.
La cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho tiene las si-
guientes formulaciones164: Argentina tiene un gobierno representativo re-

164 
En cada caso, la referencia se hace a partir del artículo correspondiente de la constitución
de la república.

285
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

publicano federal165; Bolivia es un Estado Unitario Social de Derecho Plu-

rinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático,
intercultural, descentralizado y con autonomías166; Brasil es un Estado
Democrático de Derecho167; Chile es una república unitaria168 y democráti-
ca169; Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma uni-
taria, descentralizada, democrática, participativa y pluralista170; Costa Rica
es una república democrática, libre e independiente171 con un gobierno
popular, representativo, participativo, alternativo y responsable172; Ecuador
es un Estado Social de Derecho, soberano, unitario, independiente, demo-
crático, pluricultural y multiétnico173; El Salvador es un estado soberano174
y su gobierno es republicano, democrático y representativo175; Guatemala
es un Estado libre, independiente y soberano, cuyo sistema de gobierno es
republicano, democrático y representativo176; Honduras es un Estado de

165 
Artículo 1°- La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa repu-
blicana federal, según la establece la presente Constitución.
166 
Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional
Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con
autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cul-
tural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país.
167 
Art. 1. La República Federal del Brasil, formada por la unión indisoluble de los Estados y
Municipios y del Distrito Federal, se constituye en Estado Democrático de Derecho y tiene como
fundamentos: 1. la soberanía; 2. la ciudadanía; 3. la dignidad de la persona humana; 4. los valores
sociales del trabajo y la libre iniciativa; 5. el pluralismo político. Párrafo único. Todo el poder
emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes elegidos directamente, en los térmi-
nos de esta Constitución.
168 
Artículo 3º. El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su adminis-
tración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en confor-
midad con la ley.
169 
Artículo 4º. Chile es una república democrática.
170 
Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa
y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
171 
Aerículo 1º.- Costa Rica es una república democrática, libre e independiente.
172 
Art. 9. — El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternati-
vo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Le-
gislativo, el Ejecutivo y el Judicial. (Así reformado por la Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003).
173 
Art. 1.- El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, de-
mocrático, pluricultural y multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, repre-
sentativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada.
174 
Art. 83.- El Salvador es un Estado soberano. La soberanía reside en el pueblo, que la
ejerce en la forma prescrita y dentro de los límites de esta Constitución.
175 
Art. 85.- El Gobierno es republicano, democrático y representativo.
176 
Artículo 140.- Estado de Guatemala. Guatemala es un Estado libre, independiente y sobe-
rano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su
sistema de Gobierno es republicano, democrático y representativo.

286
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Derecho, soberano, constituido como República libre, democrática e inde-

pendiente177; la República Dominicana es un Estado Social y Democrático
de Derecho178, cuyo pueblo puede ejercer el poder político por medio de
sus representantes o en forma directa179; México es una república repre-
sentativa, democrática, laica y federal180; Nicaragua tiene un gobierno re-
publicano y democrático representativo181; Panamá es un Estado soberano
e independiente, con un gobierno unitario, republicano, democrático y
representativo182; Paraguay es un Estado Social de Derecho, unitario, in-
divisible y descentralizado, que adopta para su gobierno la democracia
representativa, participativa y pluralista183; Perú es una república demo-
crática, social, independiente y soberana184; Uruguay tiene un gobierno
democrático republicano185; y Venezuela es un Estado Democrático y
Social de Derecho y de Justicia186.
La mayoría de las constituciones de las repúblicas de la América La-
tina reconocen que la soberanía reside en el pueblo, con la excepción de

177 
Artículo 1. Honduras es un Estado de Derecho, soberano, constituido como República li-
bre, democrática e independiente para asegurar a sus habitantes el goce de la justicia, la libertad,
la cultura y el bienestar económico y social.
178 
Artículo 7.- Estado Social y Democrático de Derecho. La República Dominicana es un
Estado Social y Democrático de Derecho, organizado en forma de República unitaria, fundado en
el respeto de la dignidad humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y
la separación e independencia de los poderes públicos.
179 
Artículo 2.- Soberanía popular. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien
emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa,
en los términos que establecen esta Constitución y las leyes.
180 
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representati-
va, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente
a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley
fundamental. Artículo reformado DOF 30-11-2012.
181 
Art. 9.- El Gobierno del Estado es republicano y democrático representativo.
182 
Artículo 1.- La Nación panameña está organizada en Estado soberano e independiente,
cuya denominación es República de Panamá. Su gobierno es unitario, republicano, democrático
y representativo.
183 
Artículo 1 - DE LA FORMA DEL ESTADO Y DE GOBIERNO. La República del Para-
guay es para siempre libre e independiente. Se constituye en Estado social de derecho, unitario,
indivisible, y descentralizado en la forma que se establecen esta Constitución y las leyes. La
República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y
pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana.
184 
Artículo 43. La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana.
185 
Artículo 82. La Nación adopta para su Gobierno la forma democrática republicana. 
186 
Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de
Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la
vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y
en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.

287
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

las de Chile y Costa Rica, en las cuales se alude a la Nación. La circuns-

tancia de que algunas repúblicas tengan por soberano al pueblo y otras a
la Nación, no tiene mayores implicaciones para el ejercicio popular del
poder político, pues esto en realidad depende del modelo democrático
que se elige, que puede ser representativo, participativo o mixto. Esto
depende en buena parte de los derechos políticos que se reconocen al
ciudadano y de los instrumentos o mecanismos de participación de que
dispone para ejercer dicho poder de manera directa.
La historia de cada una de las repúblicas de la América Latina ha
propiciado la aparición de diversas instituciones en cuanto atañe a los
derechos y a los mecanismos de participación democrática de los ciuda-
danos, que pueden caracterizarse en una fenomenología común.
En la República de Argentina, acaso por las recurrentes y dolorosas
interrupciones sufridas por su tradición democrática, se reconoce a los
ciudadanos el “derecho a la resistencia” contra quienes ejecuten actos
de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático187 y, en
materia de democracia directa, se prevé la iniciativa legislativa popular188
y dos tipos de consulta popular189: la vinculante, que versa sobre un pro-
yecto de ley, la plantea el Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputa-
dos, y de ser acogida implica que el proyecto se convierte en ley y se
promulga de manera automática, y la no vinculante, que puede ser con-
vocada por el Congreso o el Presidente, dentro de sus respectivas com-
petencias. En este evento el voto no será obligatorio.
En la República de Bolivia, que tiene una numerosa población abori-
gen, la democracia es participativa, representativa y comunitaria. La
democracia comunitaria y, en general, la acepción comunitaria, que se
emplea también en otros contextos, se refiere a las naciones y pueblos
indígenas. En este contexto los ciudadanos tienen derecho a participar en
la formación, el ejercicio y el control del poder político190 y, en materia
de democracia directa, está previsto un amplio número de mecanismos
de participación191, que incluye el referendo, la iniciativa legislativa po-
pular, la revocatoria del mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta

187 
Artículo 36 de la Constitución.
188 
Artículo 39 de la Constitución.
189 
Artículo 40 de la Constitución.
190 
Artículo 26 de la Constitución.
191 
Artículo 11 II de la Constitución.

288
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

previa. En esta última es evidente la influencia del Convenio 169 de la

OIT, sobre pueblos indígenas y tribales. En cuanto a la regulación de
estos mecanismos, la Constitución prevé: (i) que toda persona elegida,
salvo el órgano judicial, puede ser revocada de su mandato, cuando haya
transcurrido al menos la mitad de su período y no se esté en el último año
de gestión, en un “referendo revocatorio”192; (ii) que el pueblo, por me-
dio de la sociedad civil, puede participar en el diseño de políticas públi-
cas y ejercer el control de las entidades que administren recursos fiscales
y de la calidad de los servicios públicos193; (iii) que, para formar parte del
ordenamiento jurídico interno, los tratados internacionales relativos a
cuestiones limítrofes, cesión de competencias institucionales en proce-
sos de integración, o, con indiferencia de su materia, cuando así lo soli-
cite el 5% del padrón electoral o el 35% de los representantes de la
Asamblea Plurinacional, deben ser aprobados por el pueblo en referendo,
y que esta misma iniciativa puede emplearse para solicitar la suscripción
de un tratado194; y (iv) que la constitución de una autonomía indígena
originario campesina debe ser sometida a consulta previa y la conversión
de un municipio en autonomía indígena originario campesina debes ser
aprobada mediante referendo195.
En la República de Brasil el pluralismo político se reconoce como una
de sus bases196, de tal suerte que el voto es obligatorio y, además, el ciu-
dadano puede manifestarse por medio del plebiscito, el referendo y la
iniciativa popular197. El plebiscito tiene incidencia en materia territorial,
pues para la integración, subdivisión o desmembración de los Estados
miembros de la Federación, es necesaria la aprobación popular de las
personas directamente interesadas mediante un plebiscito198. Tanto la
convocatoria de un plebiscito como la autorización de un referendo, son
de competencia exclusiva del Congreso Nacional199. Si bien la regulación
de la iniciativa popular está deferida a la ley200, el texto constitucional
prevé que para su ejercicio se requiere que el proyecto venga suscrito por

192 
Artículo 240 de la Constitución.
193 
Artículo 241 de la Constitución.
194 
Artículos 257 y 259 de la Constitución.
195 
Artículo 294 de la Constitución.
196 
Artículo 1 de la Constitución.
197 
Artículo 14 de la Constitución.
198 
Artículo 18 de la Constitución.
199 
Artículo 49.15 de la Constitución.
200 
Artículo 27 de la Constitución.

289
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

al menos el 1% del electorado nacional, distribuido en al menos cinco

estados, con no menos de 3/10% de los electores de cada uno de ellos201.
En la República de Chile no es infrecuente la necesidad de acudir al
pueblo en determinadas materias, de manera institucional y ordinaria, tal
y como ocurre con las elecciones periódicas. El mecanismo de democra-
cia directa empleado es el plebiscito202. El pueblo, por medio del plebis-
cito, define la controversia que puede surgir entre el Presidente de la
República y el Congreso, cuando el primero decide rechazar el proyecto
aprobado por las dos cámaras del segundo y éstas insistieren, con un voto
calificado en su aprobación203, evento en el cual el Presidente de la Repú-
blica puede hacer la correspondiente convocatoria204, la cual tiene un
control de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional205.
Dado que a la República de Colombia se dedicará un análisis más
detallado en una sección ulterior de este escrito, no es necesario referirse
a ella en este momento, sino que basta remitir al lector a dicha sección.
En la República de Costa Rica los ciudadanos tienen una iniciativa
popular en materia de reforma constitucional y en materia legislativa206.
Si bien la regulación de esta iniciativa está deferida a la ley, la Constitu-
ción precisa que para su ejercicio se requiere del 5% del padrón electoral
y que, en algunas materias como las presupuestarias, tributarias, fiscales,
de aprobación de empréstitos, contratos y actos de naturaleza administra-
tiva, no procederá.
En la República de Ecuador es evidente el predominio del poder del
Presidente en el diseño de los mecanismos democráticos, lo que podría
explicarse a partir de las continuas y delicadas crisis de gobernabilidad
acaecidas en las últimas décadas. Los ciudadanos pueden participar en
asuntos de interés público y, en consecuencia, tiene a su disposición va-
rios mecanismos de democracia directa, como la iniciativa popular nor-
mativa, la consulta popular y la revocatoria del mandato207. La iniciativa
popular puede ejercerse para promover la creación, reforma o derogatoria

201 
Artículo 61.2 de la Constitución.
202 
Artículos 5 y 15 de la Constitución.
203 
Artículo 128 de la Constitución.
204 
Artículo 32.4 de la Constitución.
205 
Artículo 93 de la Constitución.
206 
Artículo 123 de la Constitución.
207 
Artículo 61 de la Constitución.

290
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

de normas dictadas por el legislador o por cualquier otro órgano con

competencia normativa; debe estar respaldada por al menos el 0.25% de
las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdicción correspon-
diente; el órgano ante el cual se ejerza tiene un término perentorio de 180
días para estudiar la propuesta y, si no lo hace, ésta entrará en vigencia;
si se trata de un proyecto de ley, el Presidente podrá enmendarlo pero no
vetarlo totalmente; si se trata de un proyecto de reforma constitucional,
el respaldo debe ser no menos del 1% de las personas inscritas en el re-
gistro electoral y, mientras se tramita, no puede presentarse otro proyecto
de reforma constitucional de iniciativa popular208. La consulta popular
está prevista en los más amplios términos, pues el Presidente de la Repú-
blica puede convocarla “sobre los asuntos que estime convenientes”, por
sí mismo o a solicitud de los gobiernos autónomos descentralizados o de
la ciudadanía, que no pueden hacer esta solicitud respecto de asuntos
relativos a tributos o a la organización político administrativa del país y,
en todo caso, las preguntas propuestas requerirán el dictamen previo de
la Corte Constitucional209. La revocatoria del mandato procede respecto
de todas las autoridades de elección popular, y se puede presentar des-
pués del primer año del período del elegido y antes del último año del
mismo, cuando se tiene el respaldo de no menos del 10% de las personas
inscritas en el registro electoral, aunque si se trata del Presidente de la
República este porcentaje se incrementa al 15%.
En la República de El Salvador, en cierta forma como se hace en
Argentina y probablemente por una causa parecida, se reconoce a los
ciudadanos el “derecho a la insurrección”, para restablecer el orden
constitucional alterado por la transgresión de las normas relativas a la
forma de gobierno, al sistema político establecido o por graves violacio-
nes a los derechos constitucionales210. No obstante, en cuanto atañe a la
democracia directa, la Constitución no prevé ningún mecanismo de
participación popular, sino que más bien reitera que la democracia es
representativa, que trata de proteger con medidas como la prohibición de
un partido único oficial y como la exigencia de que los partidos deben
sujetarse a los principios de la democracia representativa211.

208 
Artículo 103 de la Constitución.
209 
Artículo 104 de la Constitución.
210 
Artículos 87 de la Constitución.
211 
Artículo 85 de la Constitución.

291
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

En la República de Guatemala la situación de los ciudadanos no es

muy diferente, pues el poder político es ejercido por los delegados del
pueblo212, de tal suerte que no se hace mención alguna de los mecanismos
de participación ciudadana. Se alude sí, a un especial tipo del derecho de
petición, en materia política, que sólo pude ser ejercido por los guatemal-
tecos, respecto de la cual se prevé que si no se resuelve en menos de ocho
días, se tendrá por negada213.
En la República de Honduras, según la reforma constitucional de
2011, para fortalecer la democracia representativa, los ciudadanos tienen
a su disposición dos mecanismos de participación directa: el referendo y
el plebiscito. El referendo puede convocarse para aprobar o improbar
una ley ordinaria, una norma constitucional o una reforma constitucio-
nal. El plebiscito se convocará para solicitar a los ciudadanos un pronun-
ciamiento sobre asuntos constitucionales, legislativos o administrativos,
respecto de los cuales las autoridades no hayan tomado una decisión
previa. Para solicitar el referendo o el plebiscito, entre otros, se reconoce
iniciativa legislativa a los ciudadanos, cuando cuenten con el respaldo
del 2% de los inscritos en el censo; el Congreso deberá tramitar el pro-
yecto y determinar los extremos de la consulta, que sería el género más
próximo de las especies referendo y plebiscito, por mayoría simple si se
trata de leyes y por mayoría calificada de 2/3 cuando si se trata de asun-
tos constitucionales; las consultas se deben hacer preferentemente en la
fecha de las elecciones generales; la participación en ellas es obligatoria
para los ciudadanos; para su aprobación se requiere de una participación
no inferior al 51% de la participación de la última elección general y el
voto afirmativo de la mayoría de los votos válidos; de aprobarse, la nue-
va norma no requiere de sanción del Presidente, ni puede ser vetada por
éste, sino que debe publicarse para entrar en vigor; las normas que resul-
ten del ejercicio de estos mecanismos sólo pueden ser derogadas o refor-
madas mediante el mismo proceso de su aprobación214.
En la República Dominicana, cuya constitución es también muy re-
ciente, se reconocen a los ciudadanos la posibilidad de ejercer la inicia-
tiva legislativa popular y la posibilidad de decidir los asuntos que se les
propongan mediante referendo, sin perjuicio del derecho a formular

212 
Artículo 141 de la Constitución.
213 
Artículo 137 de la Constitución.
214 
Artículo 5 de la Constitución.

292
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

peticiones a los poderes públicos215. La iniciativa popular legislativa

requiere para su ejercicio del apoyo de no menos del 2% de los inscritos
en el registro de electores216, los demás elementos de su regulación están
deferidos a la ley. En el ámbito municipal los ciudadanos pueden ejer-
cer, además de la iniciativa normativa y el referendo, el plebiscito, pero
sobre esta materia la regulación se defiere a la Ley Orgánica de Admi-
nistración Local217. El referendo, que se denomina también consulta
popular, también estará regulado por la ley. No obstante, hay tres reglas
constitucionales relativas a él, a saber: las dos primeras, previstas en el
artículo 210 de la Constitución, son la de que el referendo no puede te-
ner por objeto la aprobación ni la revocación del mandato de ninguna
autoridad, sea electa o sea designada, y la de que para su aprobación se
requerirá el voto de 2/3 de los presentes en cada cámara; la tercera,
prevista en el artículo 272 de la Constitución, establece que las reformas
constitucionales relativas a derechos, garantías fundamentales y debe-
res, ordenamiento territorial y municipal, régimen de nacionalidad,
ciudadanía y extranjería, régimen de moneda, y los procedimientos de
reforma de la Constitución, requieren de la ratificación de los ciudada-
nos por medio de un referendo aprobatorio.
En la República de México, los pueblos y las comunidades indígenas
tienen una autonomía218, dentro de la cual sus miembros pueden tener
diversos mecanismos de participación ciudadana, conforme a sus propias
tradiciones. Como ya se vio en otras repúblicas de Centroamérica, se
reconoce a los ciudadanos un derecho de petición en materia política, que
sólo pueden ejercer los ciudadanos219. A partir de las reformas hechas en
los últimos años, en especial de las introducidas en 2013 y 2014, la Cons-
titución prevé el mecanismo de planeación democrática, para permitir la
participación y la consulta popular en la formulación, instrumentación,
control y evaluación del plan y de los programas de desarrollo220. Esta
novedad bien puede deberse, al menos en parte, como ya se dijo en el
caso de Bolivia, al Convenio 169 de la OIT, que en su artículo 7 estable-
ce la participación de los pueblos indígenas y tribales en la planeación.

215 
Artículo 22 de la Constitución.
216 
Artículo 97 de la Constitución.
217 
Artículo 203 de la Constitución.
218 
Artículo 2 de la Constitución.
219 
Artículo 8 de la Constitución.
220 
Artículo 26 de la Constitución.

293
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

Además de este mecanismo, en materia de democracia directa, los ciuda-

danos tienen iniciativa legislativa y consulta popular221. Los ciudadanos,
en un número no menor al 0.13% de la lista nominal de electores, tienen
el derecho de iniciar leyes o decretos222. La consulta popular, cuando es
sobre temas de trascendencia nacional, puede ser convocada, entre otros,
por los ciudadanos con el respaldo de al menos 2% de la lista nominal de
electores, sin necesidad de la aprobación de la mayoría de cada cámara
del Congreso; si la participación es de al menos el 40% de la lista nomi-
nal de electores, su resultado será vinculante para las autoridades; no
puede ser objeto de la consulta la restricción de los derechos humanos
reconocidos por la Constitución, los principios previstos en el artículo 40
(ver nota 19), la materia electoral, los ingresos y gastos del Estado, la
seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la
fuerza armada permanente; la consulta se hará el mismo día de la jornada
electoral federal; antes de su convocatoria, la Corte de Justicia de la Na-
ción resolverá sobre su constitucionalidad223.
En la República de Nicaragua no se hace menciona ningún mecanis-
mo de democracia directa, sino que se repite la fórmula, tan común en
esta parte de la América Latina, de que los ciudadanos tienen derecho a
hacer peticiones para fines políticos224.
En la República de Panamá prevé tanto la iniciativa popular como el
referendo en los asuntos atribuidos a los concejos225. La iniciativa se pre-
vé también tramitar la fusión de dos municipios226 y para convocar una
asamblea constituyente paralela227. Por su parte, el referendo está previs-
to, además, para aprobar reformas a la Constitución hechas por medio de
Actos Constitucionales por la Asamblea Nacional228 o por la Asamblea
Constituyente Paralela229 y para aprobar tratados internacionales relati-
vos al canal interoceánico230.

221 
Artículo 35 de la Constitución.
222 
Artículo 71 de la Constitución.
223 
Artículo 35 VII de la Constitución.
224 
Artículo 29 de la Constitución.
225 
Artículo 239 de la Constitución.
226 
Artículo 238 de la Constitución.
227 
Artículo 314 de la Constitución.
228 
Artículo 313 de la Constitución.
229 
Artículo 314 de la Constitución.
230 
Artículo 325 de la Constitución.

294
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

En la República de Paraguay se reconocen los que, hasta altura del

asunto, parecen ser los mecanismos de democracia directa más usuales
en la América Latina, la iniciativa legislativa y el referendo. El artículo
123 de la Constitución reconoce el derecho a la iniciativa popular legis-
lativa, pera deja su regulación a la ley. En cuanto al referendo la Consti-
tución va un poco más allá, pues precisa que, sin perjuicio a las reglas
que fije la ley, éste puede ser, como en el caso de Argentina, vinculante o
no vinculante, y señala que las relaciones internacionales, los tratados
internacionales, las expropiaciones, la defensa nacional, la limitación de
la propiedad inmobiliaria, los sistemas monetarios y bancarios, los em-
préstitos, el presupuesto y las elecciones, no pueden ser objeto de refe-
rendo231. También se prevé que los ciudadanos, con el respaldo de 30
electores, pueden proponer enmiendas a la Constitución, las cuales deben
ser aprobadas por ambas cámaras y por el pueblo en referendo232.
En la República de Perú los mecanismos de democracia directa son el
referendo, la iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato de algunas
autoridades y la demanda de rendición de cuentas233. Se puede someter a
referendo los proyectos de normas constitucionales, de normas legales,
de normas municipales y las normas sobre proceso de descentralización,
pero no puede ser objeto de referendo la supresión o disminución de los
derechos fundamentales, las normas tributarias o presupuestales ni los
tratados internacionales en vigor234. Las reformas de la Constitución de-
ben ser aprobadas por la mayoría absoluta de los congresistas y ser rati-
ficadas por referendo. Esto último puede obviarse si la reforma es apro-
bada en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una mayoría de 2/3 de
los congresistas235. Por medio de referendo se pude, también, integrar dos
o más departamentos para constituir una región, o dos o más provincias
y distritos para cambiar de circunscripción regional236. Los ciudadanos
tienen iniciativa para la formación de las leyes237, conforme a lo previsto
en la ley correspondiente, y de las reformas constitucionales238, cuando
se cuente con el respaldo del 0.3% de la población electoral. Es posible

231 
Artículos 121 y 122 de la Constitución.
232 
Artículo 290 de la Constitución.
233 
Artículos 2 y 31 de la Constitución.
234 
Artículo 32 de la Constitución.
235 
Artículo 206 de la Constitución.
236 
Artículo 190 de la Constitución.
237 
Artículo 107 de la Constitución.
238 
Artículo 206 de la Constitución.

295
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

revocar el mandato de los alcaldes y regidores, que son autoridades de

elección popular y pueden ser reelegidos239.
En la República de Uruguay el ciudadano tiene iniciativa legislativa y
referendo derogatorio, pero no puede ejercer estos mecanismos de demo-
cracia directa respecto de leyes que establezcan tributos, ni en aquellos
casos que sean de iniciativa privativa del poder ejecutivo240. La iniciativa
pude ejercerse para reformar la Constitución, por al menos el 10% de los
ciudadanos inscritos en el Registro Cívico Nacional; las cámaras pueden
formular proyectos sustitutivos al presentado por los ciudadanos; si el
proyecto es de iniciativa popular o no, se deben someter a referendo po-
pular y serán aprobados por la mayoría absoluta de los ciudadanos que
acudan a los comicios, cuyo número debe ser por lo menos del 35% del
total de inscritos en el Registro Cívico Nacional; también se debe some-
ter a referendo el o los proyectos redactados por la Convención Nacional
Constituyente, si se llegare a convocar241.
En la República de Venezuela, como ocurre en Ecuador y en Colom-
bia, el elenco de mecanismos de participación democrática es amplio,
pues incluye el referendo, la consulta popular, la revocatoria del manda-
to, la iniciativa constituyente, constitucional y legislativa, el cabildo
abierto y la asamblea de ciudadanos, cuya decisión es vinculante242. El
referendo, que está previsto para materias de especial trascendencia na-
cional, puede llevarse a cabo por iniciativa del Presidente de la Repúbli-
ca, de la mayoría de la Asamblea Nacional o de al menos el 10% de los
ciudadanos inscritos en el registro civil y electoral243. Se puede someter
también a referendo los proyectos de ley en trámite en la Asamblea Na-
cional, si así lo decide 2/3 de sus miembros y los tratados internacionales
que pudieren comprometer la soberanía o transferir competencias a ór-
ganos supranacionales, cuando así lo decida el Presidente de la Repúbli-
ca, 2/3 de los miembros de la Asamblea Nacional o el 15% de los elec-
tores inscritos en el registro civil y electoral244. El referendo puede ser
abrogatorio de leyes o de decretos con fuerza de ley, pero no es posible
proponer este tipo de referendo respecto de leyes de presupuesto, de

239 
Artículo 194 de la Constitución.
240 
Artículo 79 de la Constitución.
241 
Artículo 331 de la Constitución.
242 
Artículo 70 de la Constitución.
243 
Artículo 71 de la Constitución.
244 
Artículo 73 de la Constitución.

296
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

impuestos, de crédito público, de amnistía, o que protejan, garanticen o

desarrollen derechos humanos y aprueben tratados internacionales245.
La revocatoria del mandato es posible respecto de todos los cargos de
elección popular y pude proponerse después de la mitad del período, por
no menos del 20% de los electores; para aprobarse la revocatoria se re-
quiere una participación superior al 25% de los electores inscritos, y que
la votación a favor de la revocatoria tenga un número igual o superior al
número con el cual se eligió al funcionario246. La iniciativa popular
constituyente, es decir, para convocar a una Asamblea Nacional Consti-
tuyente, puede ser ejercida por al menos el 15% de los electores inscri-
tos247; la iniciativa popular constitucional, valga decir, para proponer
enmiendas necesita del 15% de los ciudadanos inscritos248; la iniciativa
popular legislativa requiere de al menos un 0.1% de los electores inscri-
tos249. En la conformación del Poder Ciudadano, se prevé que, en caso de
no haber acuerdo entre en la Asamblea Nacional, en cuanto a la esco-
gencia del titular de dicho poder, se someterá la terna elaborada por el
Consejo Moral Republicano a consulta popular250.

4. El control popular del poder político

La apretada síntesis precedente, da cuenta de que el fenómeno dela

democracia directa, al menos en los últimos años, ha tenido una gran
acogida en las constituciones de la América Latina. Ante un panorama
así, es fácil caer en la tentación de pensar que la democracia directa en
este continente se agota en los mecanismos ejercicio popular del poder
político. Sin embargo, como se advirtió desde el comienzo de este escrito,
una de las facetas más importantes de la democracia, al menos en lo que
ha sido la tradición jurídica sub examine, es la del control de los actos de
las autoridades públicas.
Este control, que en no pocas ocasiones implica manifestaciones so-
ciales, como ocurre con lo que en Colombia se conoce como redes de
veedores, tiene una faceta jurídica de la mayor importancia: el control de

245 
Artículo 74 de la Constitución.
246 
Artículo 72 de la Constitución.
247 
Artículo 348 de la Constitución.
248 
Artículo 341 de la Constitución.
249 
Artículo 204 de la Constitución.
250 
Artículo 279 de la Constitución.

297
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

constitucionalidad de las normas jurídicas, que ha venido permeando

con notable éxito nuestras constituciones y que incluso ha llegado a ge-
nerar, en el ámbito de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la
propuesta de ejercer otro control normativo, esta vez de convencionali-
dad, sobre la validez de las normas jurídicas internas de los estados que
hacen parte del sistema interamericano de derechos humanos.
La faceta democrática del control de constitucionalidad, en una carac-
terística que parece ser peculiar de la tradición jurídica de esta parte del
mundo, es la posibilidad de que la acción de inconstitucionalidad contra
las normas jurídicas sea ejercida por cualquier ciudadano, como un ver-
dadero derecho político. En esta senda, que en el caso de la República de
Colombia es más que centenaria y, por qué no decirlo, ha marcado su
tradición democrática, también transitan otras repúblicas, al punto de
convertir a sus tribunales constitucionales en lugares en los cuales el
débil ciudadano puede hacer frente a los poderes públicos, para defender
la Constitución y, con ella, el imperio del derecho. Por ello, quizá merez-
ca la pena decir algo sobre la suerte de este control judicial democrático.

El Supremo Tribunal Federal de Brasil tiene competencia para cono-

cer y juzgar la acción directa de inconstitucionalidad de leyes o actos
normativos federales o estatales251; el Tribunal Constitucional Plurina-
cional de Bolivia conoce de la acción de inconstitucionalidad252 que
puede presentar contra toda norma jurídica contraria a la Constitución
cualquier persona253; la Corte Constitucional de Ecuador también tiene
esta competencia respecto de las acciones públicas de inconstitucionali-
dad254; igual ocurre con la Corte Suprema de Honduras255, con la Sala de
lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador256, con
la Corte Suprema de Panamá257, con el Tribunal Constitucional del
Perú258, con el Tribunal Constitucional de la República Dominicana259.

251 
Artículo 102.1 de la Constitución.
252 
Artículo 202.1 de la Constitución.
253 
Artículo 132 de la Constitución.
254 
Artículo 436.2 de la Constitución.
255 
Artículo 185.1 de la Constitución.
256 
Artículo 174 de la Constitución.
257 
Artículo 206.1 de la Constitución.
258 
Artículo 202.1 de la Constitución.
259 
Artículo 185.1 de la Constitución.

298
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

5. La experiencia de la República de Colombia.

La adopción de la Constitución Política en Colombia fue el resultado
de un proceso democrático de enorme complejidad. En dicho proceso,
luego de múltiples obstáculos e incluso a pesar de lo prescrito en la
Constitución en ese entonces vigente conforme a la cual su modificación
solo procedía mediante decisión del Congreso, se reconoció que el poder
constituyente primario pretendía pronunciarse y, por virtud de ello, se
permitió la conformación de la Asamblea Nacional Constituyente que,
en un ambiente de nutrida participación y con la promesa de profundizar
la democracia, expidió la Constitución en la actualidad vigente dispo-
niendo, en su artículo 1º, que El Estado Colombiano es una República
democrática, participativa y pluralista.
El carácter marcadamente democrático y participativo del proceso
constituyente de 1991 se refleja con claridad en el pronunciamiento de la
Corte Suprema de Justicia al declarar inexequibles los límites que el
Gobierno Nacional pretendía imponer a la competencia de la Asamblea
Constituyente. Indicó en ese entonces:
“No escapa a la Corte la trascendencia y alcance de la decisión que
ahora profiere y los riesgos que algunos señalan en forma premonitoria;
pero también considera que dentro de la tradición política y jurídica de la
Republica que arranca desde los albores de la Independencia, existe un
plexo de convicciones y principios que legitiman la validez del sistema
democrático y que de seguro obligaran a los ciudadanos a proceder con
la mas elevada responsabilidad, y a la Asamblea Nacional Constitucional
a interpretar las necesidades y esperanzas de la Nación que tiene derecho
a buscar nuevos caminos que garanticen un mejor proyecto de vida de
normal convivencia, paz, libertad y justicia social.
(…)
En efecto, por cuanto la Asamblea Nacional Constitucional que será
conformada por el pueblo como Constituyente Primario en las elecciones
que se convocan para el próximo 9 de diciembre no puede ser limitada en
su competencia, como lo señala el Decreto 1926 de 1990, la Corte pro-
cederá a declarar como inexequibles todas aquellas limitaciones que en
la parte motiva y en la parte resolutiva implican restricción al ejercicio
pleno de su soberanía. Entre ellas, particularmente, las referentes al te-
mario acordado por las fuerzas políticas; las que contienen el numeral 4°

299
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

de las bases del Acuerdo político; las del numeral 15 de las mismas que
facultan a la Corte para revisar los actos del constituyente primario y las
demás expresiones que tienen igual o similar alcance.”260
En vigencia de la Constitución de 1991 pueden constatarse esfuerzos
normativos muy importantes en orden al reconocimiento de diferentes
instrumentos para fortalecer la dimensión participativa de la democracia.
Además de tales esfuerzos es posible también identificar algunas expe-
riencias específicas que han puesto en marcha algunos de los mecanis-
mos de participación previstos en la Carta Política y en la ley.
La Constitución Política aprobada en 1991 por una Asamblea Consti-
tuyente hizo explícito en el artículo 1º el tránsito de un sistema democrá-
tico marcadamente representativo a uno en el que la participación directa
de los ciudadanos resulta fundamental. Este reconocimiento se expresa
con claridad en el artículo 3º del texto constitucional al prescribir que la
soberanía reside únicamente en el pueblo, quien puede ejercerla a través
de sus representantes o directamente. Es entonces claro que la doble di-
mensión de la democracia es objeto de reconocimiento prescribiendo, en
todo caso, un único titular o depositario de la soberanía: el pueblo.
Esta regulación se concreta de manera específica en el artículo 40 de
la Constitución al establecer el derecho de todos los ciudadanos a parti-
cipar en la conformación, en el ejercicio y en el control del poder político.
Como derechos específicos, adscritos a ese derecho general, se establece
en primer lugar el derecho -central en una democracia representantica- a
elegir a los representantes o a ser elegido en esa condición. Como mani-
festación específica de la democracia participativa se reconoce (i) la po-
sibilidad de participar en plebiscitos, referendos, consultas populares y
demás formas de participación democrática, (ii) el derecho a revocar el
mandato de los funcionarios electos, (iii) la facultad de tener iniciativa
en las corporaciones públicas y (iv) la facultad de interponer acciones en
defensa de la Constitución y la ley. Además de estos instrumentos, en
otras disposiciones se reconoce la existencia de mecanismos de segui-
miento a la gestión pública, tal y como ocurre, por ejemplo, (v) con el
cabildo abierto –art 103 C.P.-, (vi) con el derecho de petición para cono-
cer y controlar la actividad de las autoridades públicas –art. 23 C.P.-. Con
el mismo propósito (vii) se establece el deber del Estado de contribuir a

260 
Sentencia 138 de octubre 9 de 1990.

300
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesio-

nales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad
común no gubernamentales, a fin de que se erijan en mecanismos demo-
cráticos de representación en las diferentes instancias de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión a cargo del Estado –art.
103 C.P.-, (viii) se impone al legislador la obligación de regular la orga-
nización de las formas y sistemas de participación ciudadana que permi-
tan vigilar la gestión pública–art. 270 C.P.- y (ix) se consagra la regla que
permite participar en los procesos relativos a la destinación de los recur-
sos públicos y al seguimiento de su ejecución -arts. 340 y 356 C.P.-.
La disciplina de los diferentes mecanismos de participación ciudada-
na por parte del Congreso de la República se encuentra comprendida por
una reserva legal estatutaria –arts. 152 y 153 C.P- que impone para su
aprobación el seguimiento de un procedimiento legislativo más comple-
jo y agravado al final del cual, y como paso previo a la sanción presiden-
cial de la ley, se lleva a efecto el control previo y definitivo de constitu-
cionalidad a cargo de la Corte Constitucional (art. 241.8). Se trata de un
tipo especial de leyes que dada su naturaleza temática y relativa estabili-
dad, ocupan un lugar especial en el sistema de fuentes a tal punto que, en
ocasiones, ha conducido permitido afirmar su condición de parámetro
para juzgar la validez de otras disposiciones por virtud de su integración
al denominado bloque de constitucionalidad261.
Con fundamento en su competencia en esta materia, el Congreso de la
Republica ha expedido varias leyes que se ocupan de disciplinar los me-
canismos de participación ciudadana. En ese sentido, ha expedido las le-
yes 131 de 1994, 134 de 1994, 741 de 2002, 850 de 2003 y 1757 de 2015
mediante las cuales fueron adoptadas reglas dirigidas (i) a garantizar la
efectividad de los mecanismos mencionados y desarrollados por la Carta
Política, (ii) a configurar los elementos centrales de aquellos mecanismos
apenas enunciados por la Constitución y (iii) a prever instrumentos adi-
cionales de participación. Este grupo de leyes, entre otras que se ocupan
de la misma materia, pone de presente la existencia de un verdadero régi-
men jurídico de la participación ciudadana.

En ese sentido se encuentran, por ejemplo, las sentencias de la Corte Constitucional de

261 

Colombia C-708 de 1999, C-774 de 2001 y C-238 de 2010

301
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

5.1. La iniciativa normativa

La Constitución y la ley prevén la posibilidad de que los ciudadanos

presenten ante el Congreso de la Republica, las Asambleas Departamen-
tales y los Concejos Municipales proyectos de normas jurídicas. La po-
sibilidad de que la ciudadanía promueva este tipo de iniciativas exige
para el caso de normas con fuerza constitucional o legal de un apoyo del
cinco por ciento (5%) del censo electoral (arts. 155 y 375 C.P) y, en el
caso de las normas con fuerza de ordenanza departamental o acuerdo
municipal, un apoyo del diez (10%) del censo electoral (art. 106 C.P). El
efecto de la presentación de tal iniciativa consiste en la imposición de un
deber de tramitarla y votarla por parte de la corporación pública respec-
tiva, siguiendo para ello el trámite de urgencia y asegurando la participa-
ción efectiva del vocero de la iniciativa en el trámite correspondiente.
Adicionalmente se prescribe que tal tipo de iniciativas se encontraran
sometidas a términos improrrogables y tendrán prioridad en el orden del
día (art. 20 –Ley 1757 de 2015).
El régimen jurídico vigente establece varios límites temáticos a este
tipo de iniciativa. En primer lugar, la iniciativa solo puede versar sobre
una materia cuya decisión le corresponda a la corporación pública ante
quien se propone. En adición a ello la regulación estatutaria prevé que no
podrán ser objeto de este mecanismo, entre otras, las relativas al presu-
puesto, a los tributos, a las relaciones internacionales o relativas a amnis-
tías o indultos (art. 18 - Ley 1757 de 2015).
Se trata entonces de un derecho de participación con la aptitud de
imponer a las autoridades encargadas de adoptar actos legislativos, leyes,
ordenanzas y acuerdos, la obligación de tramitar y considerar seriamente
las diferentes iniciativas ciudadanas. Esa obligación de tramitar no supo-
ne, en todo caso, una obligación de aprobar la propuesta normativa pre-
sentada. En el caso de que las iniciativas de leyes, ordenanzas o acuerdos
no se tramiten o lo sean sin éxito, el legislador ha contemplado la posibi-
lidad de los ciudadanos de solicitar la realización de un referendo con el
objeto de que el pueblo, titular último de la soberanía, adopte una deci-
sión sobre la aprobación o no de una determinada norma (art. 32 - Ley
134 de 1994). Este mecanismo pone de presente las tensiones existentes
entre la democracia representativa y la democracia participativa puesto
que, al agotarse la primera de las dimensiones, se activa una posibilidad

302
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

autónoma, correspondiente a la segunda de ellas, de apelar directamente

a la ciudadanía.

5.2. El referendo

Este mecanismo de participación ciudadana tiene por objeto someter

a consideración de los ciudadanos un proyecto de norma jurídica o una
norma ya vigente con el propósito de que este decida, respectivamente,
sobre su aprobación o derogación. El primer tipo, denominado también
referendo aprobatorio, puede desarrollarse no solo en el nivel nacional
para aprobar modificaciones constitucionales (art. 378 C.P.) o legales
(art 20 – Ley 1757 de 2015), sino también en el nivel territorial a fin de
aprobar normas que sean de competencia de los respectivos departamen-
tos o municipios (art. 32 - Ley 134 de 1994 y arts. 19 y 20 - Ley 1757 de
2015). Para la segunda clase de referendo, denominado derogatorio,
existen disposiciones constitucionales específicas que lo permiten no
solo en materia constitucional cuando el Congreso de la Republica ha
reformado la Constitución en materias especialmente importantes (art.
377 C.P.) sino también respecto de disposiciones legales (art. 170 C.P.),
ordenanzas departamentales o acuerdos municipales (art. 32 – Ley 134
de 1994) . Cabe destacar aquí que el referendo constitucional derogatorio
reviste al pueblo de un poder de contrarreforma cuando el Congreso, en
ejercicio de su poder de revisión constitucional (art. 375 C.P.) ha incor-
porado modificaciones referidas a los derechos fundamentales, a la par-
ticipación ciudadana o al Congreso de la República.
De la Constitución, de la ley y de la jurisprudencia de la Corte Cons-
titucional se desprenden algunas restricciones a las materias que pue-
den ser objeto de referendo. Así por ejemplo el artículo 170 de la Carta
Política prevé que no podrán ser sometidos a este trámite asuntos rela-
tivos a los tratados internacionales o a materias fiscales o presupuesta-
les. Adicionalmente en el nivel territorial y con la finalidad de proteger
el carácter unitario de la Republica se prevé que el referendo puede
versar únicamente respecto de asuntos que sean competencia de la res-
pectiva entidad territorial. De manera especial para el caso del referen-
do constitucional aprobatorio, la Corte Constitucional ha señalado que
no puede tener por objeto la sustitución total o parcial de la Constitu-

303
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

ción 262 en tanto ello está reservado a la Asamblea Nacional Constitu-

yente expresamente encargada para tal propósito de conformidad con
las reglas establecidas en el artículo 376 de la Constitución 263.
La regulación en materia de promoción de la iniciativa no ha sido
uniforme siendo adoptadas reglas diferenciadas de legitimación. Así por
ejemplo, en el referendo constitucional aprobatorio tienen iniciativa el
Gobierno Nacional y el Pueblo en un porcentaje del cinco (5%) del
censo electoral (art. 378 C.P. y art. 9 de la Ley 1757 de 2015) correspon-
diéndole al Congreso de la Republica decidir si aprueba o no la convo-
catoria (art. 378). En el caso del referendo aplicable en las entidades
territoriales su impulso es procedente en varios supuestos ampliamente
previstos en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 que prevén (i) el re-
ferendo obligatorio cuando se agota sin éxito una iniciativa normativa
((art. 32 - Ley 134 de 1994), (ii) un referendo a iniciativa ciudadana o
gubernamental previa aprobación de la corporación pública del corres-
pondiente nivel territorial (art. 20 – Ley 1757 de 2015) y (iii) un refe-
rendo sin intervención previa de tales corporaciones cuando la iniciativa
es apoyada por parte del veinte (20%) del censo electoral (art. 19 – Ley
1757 de 2015).
Cabe advertir que la realización del referendo constitucional y de los
referendos territoriales se encuentra sometido a un procedimiento de
control judicial previo que adelantan en el orden nacional la Corte
Constitucional (art. 241.2 C.P.)264 y en el orden territorial los Tribunales
administrativos (art. 21 - Ley 1757 de 2015). En el caso de los referen-
dos legales se ha señalado que el control es posterior a su realización (art.
241.3 C.P.) lo que plantea muy complejas tensiones entre el principio

262 
Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-551 de 2003 y C-141
de 2010.
263 
Al respecto la sentencia C-1040 de 2005 indicó: “La Corte enfatiza que el único titular de
un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta. En
1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual
es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la
propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta
Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitu-
ción, no es el detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que
puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede in-
vestir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución,
posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este meca-
nismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.”
264 
Son útiles al respecto las sentencias C-551 de 2003 y C-141 de 2010.

304
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

democrático –una vez aprobada la ley por el pueblo- y la supremacía de

la Constitución –en caso de ser demandada ante la Corte la norma apro-
bada por la ciudadanía–.
La aprobación de un referendo se encuentra sometida a umbrales mí-
nimos de participación. En el caso del referendo constitucional aproba-
torio se exige la participación de más de la cuarta parte (1/4) del censo
electoral y que en su favor vote más de la mitad de los ciudadanos (art.
378 C.P). En el caso del referendo constitucional derogatorio que debe
realizarse cuando así lo solicite el cinco (5%) de los ciudadanos que in-
tegran el censo electoral, se requiere también la participación de la cuar-
ta parte (1/4) del censo electoral y que vote en favor de la derogatoria
más de la mitad de los ciudadanos habilitados para el efecto (art. 377
C.P.). En el nivel territorial se ha exigido por el legislador estatutario una
participación equivalente a la antes referida según se desprende de lo
prescrito en el artículo 41 de la Ley 1757 de 2015.
Una de las preocupaciones constitucionales más importantes alrede-
dor del referendo ha sido la relativa a la forma de protección la libertad
del elector. Para ello, la jurisprudencia constitucional y la ley han dis-
puesto, entre otras cosas, (i) la prohibición del denominado voto en blo-
que cuando se trate de referendos multitemáticos265, (ii) la prohibición de
concurrencia con algunos certámenes electorales (art. 262 C.P.)266 y (iii)
la prohibición de promover o premiar la participación en este mecanis-
mo, en tanto la inacción puede erigirse en una forma legítima de partici-

265 
Sobre el particular la sentencia C-551 de 2003 que se ocupó de examinar la constitucio-
nalidad de la Ley que convocaba a un referendo constitucional indicó: “En efecto, un referendo
es, como ya se explicó, la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un
proyecto de norma constitucional (art. 3º de la Ley 134 de 1994). La posibilidad de voto en blo-
que de un referendo referido a un mismo tema es entonces compatible con esa figura jurídica y
con la protección a la libertad del elector, pues si varias preguntas versan sobre un mismo asunto,
es razonable suponer que tienen una orientación semejante y persiguen propósitos comunes. Por
consiguiente, la posibilidad de que el ciudadano pueda, si lo desea, votar en bloque esas disposi-
ciones sobre una misma materia no desconoce la doble exigencia de lealtad y claridad, puesto que
el ciudadano se pronuncia sobre un tema homogéneo regulado en diferentes disposiciones. En
cambio, la situación varía sustancialmente si el referendo es multitemático con un alto grado de
heterogeneidad, pues en ese evento, es obvio que la orientación de los distintos temas no es
siempre la misma ya que se trata de asuntos independientes e inconexos. ¿Cuál puede ser la razón
para que se autorice a los ciudadanos a apoyar o rechazar globalmente una serie de reformas muy
diversas, si no es en el fondo permitir que se exprese una manifestación de confianza o desconfi-
anza en los proponentes del referendo? Pero eso no es un referendo ya que éste es una decisión
ciudadana sobre un proyecto de norma jurídica, y no una manifestación de apoyo o rechazo a un
gobierno sea en su investidura o a políticas de su exclusiva competencia.”
266 
Sobre esta prohibición puede consultarse la sentencia C-784 de 2014.

305
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

pación orientada a evitar que se alcancen los umbrales mínimos previstos

en la Constitución o la Ley.
Dos referendos constitucionales se han promovido en el pasado re-
ciente de Colombia. En primer lugar, en el año 2003 tuvo lugar, por ini-
ciativa gubernamental, un referendo encaminado a la modificación de
varias disposiciones de la Constitución. Luego de la aprobación de la
Ley 796 de 2003 en la que el Congreso disponía su realización – con un
total de diecinueve preguntas- y del control constitucional adelantado
por la Corte Constitucional –en la que fueron declaradas contrarias a la
Constitución cuatro de ellas- (sentencia C-551 de 2003), los ciudadanos
solo aprobaron una de las normas propuestas, relacionadas con la pérdi-
da de derechos políticos de las personas que en determinadas condiciones
causaran un daño patrimonial al Estado267. En segundo lugar en el año
2010 y luego de haber sido promovida por la ciudadanía y aprobada por
el Congreso la Ley 1354 de 2009 que convocaba a un referendo consti-
tucional con el propósito de modificar el articulo 197 de la Constitución
permitiendo una segunda reelección presidencial, la Corte Constitucio-
nal dispuso declarar su inexequibilidad en la sentencia C-141 de 2010
resultando imposible, en consecuencia, el pronunciamiento del pueblo.
La decisión de la Corte concluyó que durante la expedición de la ley se
había producido varios vicios de procedimiento que, en virtud de lo dis-
puesto por el artículo 241.2 de la Constitución, daban lugar a declarar su
inexequibilidad.

5.3. Consulta Popular

La Consulta Popular general se encuentra prevista en los artículos

104 y 105 de la Constitución. En ellos se autoriza que el Presidente de
la Republica así como los Gobernadores y Alcaldes soliciten el pronun-
ciamiento del Pueblo para pronunciarse sobre asuntos de transcenden-
cia nacional o local según el caso268. En estos eventos, a diferencia del
referendo, no se somete a consideración del pueblo un proyecto de
norma jurídica, sino una pregunta de interés para el respectivo nivel

267 
Fue publicado como Acto Legislativo 01 de 2004. Las preguntas restantes no obtuvieron
el nivel mínimo de participación requerido para su aprobación.
268 
Según el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 a este mecanismo se le aplican las mismas
restricciones establecidas para la iniciativa normativa.

306
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

territorial. La regulación contenida en la Ley 134 de 1994 y en la Ley

1757 de 2015 ha previsto que el pronunciamiento del pueblo es obliga-
torio y, en consecuencia, las autoridades competentes deberán adoptar
la regulación que corresponda. Incluso, se prescribe que en el caso de
que se requiera la intervención de una Corporación Pública y esta no
actúe, el Presidente, el Gobernador o el Alcalde deberán expedir las nor-
mas que se requieren.
No obstante que la Constitución se refería únicamente a la iniciativa
gubernamental, la Ley 1757 de 2015, estableció también que el pueblo
podría promover la realización de una consulta popular. Esta disposi-
ción fue encontrada compatible con la Constitución al considerar que
su adopción profundizaba el principio democrático y daba cuenta de su
carácter expansivo. Según la citada ley se trata de una consulta popular
del nivel nacional, el respaldo popular para su promoción deberá ser del
cinco por ciento (5%) del censo electoral al paso que si se trata de una
iniciativa local se requerirá del apoyo ciudadanos del diez por ciento
(10%) del censo electoral (art. 9 – Ley 1757 de 2015). La aprobación
requiere una participación mínima de la tercera parte del censo electo-
ral y una votación favorable de la mitad más uno de los ciudadanos (art.
41 – Ley 1757 de 2015).
Al lado de la anterior, la Constitución se ha ocupado de regular espe-
cialmente la consulta popular que tiene por objeto la convocatoria a una
asamblea constituyente. Para este caso, el artículo 376 establece que
previa decisión del Congreso puede disponerse la convocatoria del Pue-
blo para que este decida si se convoca a la Asamblea en las condiciones
de composición, periodo y competencia que se establezca en la misma
ley. En este caso la decisión sobre si se convoca exige la más alta de las
participaciones dado que a favor de la misma debe votar al menos la
tercera parte del censo electoral (art. 376 C.P.). Esta tercera parte no es
un umbral de participación sino, como se deduce de la Constitución,
una mayoría especialmente cualificada. Prevé la Constitución que en el
evento de resultar favorable a la convocatoria el pronunciamiento popu-
lar, deberá procederse a la elección de sus integrantes.
Cabe advertir que la jurisprudencia constitucional ha señalado de
manera expresa que la competencia de la Asamblea se limita a los temas
definidos por el pueblo y que, en consecuencia, un ejercicio excesivo de
la facultad constituyente puede ser objeto de control judicial por parte de

307
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

la Corte Constitucional269. Adicionalmente, como se recordó más arriba,

el Tribunal Constitucional de Colombia ha señalado que solo mediante
este mecanismo resulta posible materializar una sustitución total o par-
cial de la Carta siempre y cuando, naturalmente, el Pueblo lo ha dispues-
to expresamente.

5.4. El plebiscito

Esta expresión participativa es de iniciativa exclusiva del Presidente

de la Republica y tiene por objeto someter a consideración del pueblo la
aprobación o no de una determinada decisión del ejecutivo (art. 7 – Ley
134 de 1994). Se ha previsto en la ley que este mecanismo no puede re-
caer en ningún caso sobre la modificación de la Constitución o el periodo
presidencial. Adicionalmente la jurisprudencia constitucional ha indica-
do que el plebiscito no puede referirse a leyes aprobatorias de tratados
internacionales, de presupuesto ni a materias fiscales o tributarias270.
Adicionalmente, al regular este mecanismo la ley establece, además de
la obligación del Presidente de la República de informar la realización
del plebiscito al Congreso de la República (art. 20 – Ley 1757 de 2015)
que la decisión será obligatoria siempre y cuando participe más del cin-
cuenta por ciento (50%) del censo electoral, bajo la condición, natural-
mente, que se obtenga la mitad más uno de los votos a favor.

5.5. La revocatoria del mandato

La Constitución y las diferentes leyes estatutarias han previsto la po-

sibilidad de revocar el mandato de los alcaldes y los gobernadores (art.

269 
Sentencia C-150 de 2015. Sobre ello tuvo la oportunidad de indicar: “La Asamblea Cons-
tituyente convocada no es omnímoda para ocuparse de cualquier asunto constitucional, en tanto
su actuación debe ser el reflejo de la voluntad del Pueblo expresada en el acto electoral de con-
sulta mediante el cual ha decidido conformarla. De esta manera, el Pueblo en quien reside la so-
beranía –C.P., art 3º– determina el ámbito de su actuación. Al hacerlo, la Asamblea exclusiva-
mente podrá desarrollar los temas para los que fue convocada y sólo sobre ellos adoptará
decisiones que tendrán rango constitucional. Las normas constitucionales que llegare a expedir
más allá de los límites temáticos dispuestos por el Pueblo, carecerían de validez y, en consecuen-
cia, podrían ser objeto de control judicial ante la Corte Constitucional por vía de demanda ciuda-
dana en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en virtud de lo establecido en el
artículo 379 de la Constitución.”
270 
Sentencia C-150 de 2015.

308
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

103 C.P). Esta posibilidad es una consecuencia del reconocimiento que

la Carta Política hace del denominado voto programático (art. 259 C.P.)
en virtud del cual se impone al elegido la obligación de cumplir con el
programa propuesto. De acuerdo con ello, la revocatoria del mandato ha
sido entendida como un derecho de los ciudadanos para desvincular de
su cargo a las autoridades referidas anteriormente manifestándose enton-
ces como una forma de conformar y controlar el poder político271. No se
trata, según su configuración constitucional y legal vigente, de un dere-
cho que pueda ejercerse respecto de todos los funcionarios públicos –tal
y como ocurre en otros ordenamientos de América del Sur- y tampoco
respecto de todos aquellos popularmente electos y, en consecuencia, no
procede la revocatoria del Presidente de la Republica, de los Congresis-
tas o de los miembros de las corporaciones públicas territoriales (diputa-
dos y concejales).
Las cuestiones más complejas que alrededor de este mecanismo se
han suscitado se refieren principalmente a las exigencias de apoyo y
participación para la prosperidad de la revocatoria. Eso ha motivado su-
cesivas reformas estatutarias en las leyes 131 de 1994, 134 de 1994, 741
de 2002 y 1757 de 2015 flexibilizando los requerimientos. Así, en la
actualidad se ha previsto que la convocatoria al pueblo para la revocato-
ria debe estar respaldada por un número de firmas equivalente al treinta
por ciento (30%) de los votos obtenidos por el elegido y que en la vota-
ción debe participar al menos el cuarenta por ciento (40%) de la votación
total valida registrada el día de la elección, procediendo la revocatoria si
en favor de la misma vota la mitad mas uno de quienes participen en el
respectivo certamen electoral. La jurisprudencia de la Corte Constitucio-
nal de Colombia ha establecido que la disminución de las condiciones de
participación en el caso de la revocatoria del mandato implementada en
las sucesivas reformas no resulta contraria a la Carta Política en tanto
exige, en todo caso, un nivel de participación suficiente.
La revocatoria del mandato supone un valioso instrumento de control
de la gestión pública y tiene por objeto crear incentivos de actuación
administrativa eficiente. Promover ese objetivo plantea sin embargo di-
versos dilemas al momento de establecer las reglas que disciplinan la
revocatoria dado que no puede erigirse en un instrumento de retaliación

En la sentencia C-011 de 1994 la Corte se refirió genéricamente a que se trataba de una

271 

manifestación del ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos.

309
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

política ni tampoco ser sometido a exigencias excesivas que limiten u

obstaculicen su ejercicio. Adicionalmente desde una perspectiva consti-
tucional es siempre necesario ponderar la importancia de la participación
con la necesidad de garantizar cierta estabilidad de las autoridades elec-
tas y por ello se establece, en el caso colombiano, que la revocatoria no
puede iniciarse antes de un año de iniciado el periodo ni cuando falte
menos de un año para su culminación.

5.6. Cabildo Abierto

El cabildo abierto tiene apenas una mención en el artículo 103 de la

Constitución lo que implica el reconocimiento de una amplia potestad de
configuración legislativa. En esa dirección la Ley 134 de 1994 primero y
la Ley 1757 de 2015 después, regularon este mecanismo disponiendo su
procedencia en el orden territorial –departamentos y municipios- y defi-
niéndolo como la reunión de las corporaciones públicas (por ejemplo
asambleas departamentales y concejos municipales) a fin de discutir
asuntos de interés territorial. La jurisprudencia de la Corte señaló que se
trata de “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente,
acerca de los asuntos que le interesen o afecten”272 erigiéndose, en con-
secuencia, en un escenario de interacción directa entre la administración
pública y los ciudadanos, en los que procede la citación de los alcaldes y
gobernadores. La ley ha previsto la obligación de las autoridades, en se-
sión realizada posteriormente, de dar respuesta a las preguntas planteadas
por los ciudadanos.

Las veedurías y otros mecanismos de participación

5.7. 
ciudadana orientados al control

El legislador estatutario ha regulado las veedurías como uno de los

mecanismos para el control de la gestión publica por parte de la ciudada-
nía. En esa dirección la Ley 850 de 2003 prescribe que la se trata de un
“mecanismo democrático de representación que le permite a los ciuda-
danos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia
sobre la gestión pública, respecto a las autoridades administrativas,

272 
Sentencia C-180 de 1994.

310
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así

como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no guberna-
mentales de carácter nacional o internacional que operen en el país,
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la
prestación de un servicio público.”
A partir de esta definición, a quienes desarrollan estas actividades les
son reconocidas varias posibilidades de actuación relacionadas, por
ejemplo, con la posibilidad de formular solicitudes de información a las
autoridades publicas a efectos de emprender las actividades de control o
de presentar las denuncias que correspondan. Adicionalmente se ha pre-
visto una obligación a cargo de algunas entidades del Estado para apoyar
a estas organizaciones de manera tal que puedan cumplir adecuadamente
las funciones de control social de la gestión pública.
En estrecha conexión con esta materia la ley 1757 de 2015 ha previs-
to una definición de control social indicando que “es el derecho y el de-
ber de los ciudadanos a participar de manera individual o a través de
sus organizaciones, redes sociales e instituciones, en la vigilancia de la
gestión pública y sus resultados” y ha reconocido otros mecanismos de
participación que se enfocan en las actividades de control. Entre ellos se
encuentran, por ejemplo, la rendición pública de cuentas (art. 48), los
presupuestos participativos (art. 100) y las alianzas para la prosperidad
(art. 105).

5.8. La acción pública de inconstitucionalidad

La Constitución de 1991 reconoció diversas acciones para la defensa

de la Constitución y la ley. Se destacan entre ellas la acción pública de
inconstitucionalidad que se ejercita ante la Corte Constitucional y le
permite a cualquier ciudadano demandar disposiciones con fuerza de ley
o actos reformatorios de la Constitución cuando los considere contrarios
a la Carta Política. En ejercicio de esta acción basta la formulación de un
cargo de inconstitucionalidad que cumpla condiciones argumentativas
mínimas para propiciar un pronunciamiento por parte de dicho Tribunal
que, previa la adopción de la decisión, abre la posibilidad para que cual-
quier ciudadano o autoridad intervenga para defender o impugnar la
constitucionalidad de la norma acusada. Es por ello que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que se trata de un proceso esencialmente pú-

311
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

blico y participativo (arts. 239, 241 y 242)273. Se trata entonces de un

poderoso instrumento de control –con acentuados rasgos contra mayori-
tarios- que le permite al ciudadano controvertir la validez de las decisio-
nes normativas adoptadas por funcionarios electos y, en consecuencia,
suscita naturalmente, una tensión entre democracia representativa, de-
mocracia participativa y supremacía de la Constitución274.
Un último aspecto cabe destacar respecto de la regulación vigente en
Colombia. En efecto, la Ley 1757 de 2015 no solo dispuso la creación
de organismos para coordinar y promover la participación en los dife-
rentes niveles de actuación del Estado, tal y como ocurre con el Consejo
Nacional de Participación Ciudadana, sino que impuso la obligación de
las entidades del Estado de apropiar recursos para la promoción de la
participación ciudadana estableciendo la categoría de “Gastos en parti-
cipación.” (art. 94) A partir de ello la jurisprudencia de la Corte Cons-
titucional estableció que era deber de las autoridades correspondientes
garantizar la existencia de tales recursos y que su incumplimiento haría
posible formular un reclamo judicial a efectos de obtener su presupues-
tación275.
6. Conclusiones
Los mecanismos de democracia directa en la América Latina, pese a
su aparente novedad, se enmarcan en una larga tradición republicana, e
incluso colonial, en la que los vecinos y sus cabildos tuvieron y han teni-
do una importante intervención en los momentos más importantes de la
historia política y constitucional de algunas de estas repúblicas.

273 
Esta acción se encuentra regulada en el Decreto 2067 de 1991.
274 
La jurisprudencia constitucional se ha referido a la acción pública indicando – sentencia
C-1052 de 2001- que en virtud de su reconocimiento “se desarrolla una de las herramientas más
preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución
(artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitu-
cionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo
40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley.”
275 
Sobre el particular señaló: “De esta manera, las autoridades competentes serán responsa-
bles por omitir la inclusión de las correspondientes asignaciones presupuestales en el proceso de
preparación y elaboración del presupuesto general y de los presupuestos de las entidades y de-
pendencias obligadas; y las leyes y demás actos de aprobación presupuestal, podrán ser revisados
judicialmente por omisión normativa de este mandato estatutario. Igualmente, para la realización
efectiva de este mandato, el concepto de “Gasto Público en Participación” deberá ser objeto de
precisa reglamentación por parte de la autoridad ejecutiva.”

312
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

La participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y

control del poder político, no está exenta de dificultades. Para algunos
implica poner en entredicho la democracia representativa y, con ella, a los
partidos políticos. Para otros debe verse, más bien, como una manera de
fortalecer dicha democracia representativa, al darle al pueblo la oportuni-
dad de tomar parte, con mayor frecuencia y con una agenda más precisa
en el debate público. Lo cierto es que estos mecanismos, al ser una conse-
cuencia necesaria de la soberanía popular, han sido, son y serán un ele-
mento necesario en la tradición política y jurídica de estas repúblicas.
En el ámbito de la América Latina hay dos experiencias diferenciables
respecto de la democracia directa. Algunas repúblicas, principalmente de
Centroamérica, cuyas constituciones no han sido reformadas reciente-
mente, muestran cierta desconfianza hacia ella y se limitan a reconocer al
ciudadano un derecho de petición en materia política. Otras, con constitu-
ciones más recientes, principalmente de Suramérica, no sólo reconocen y
regulan los mecanismos de la democracia directa, sino que los vinculan a
cuestiones tan importantes como la reforma a la Constitución y, en algu-
nos casos, los convierten en un asunto cotidiano, aunque con algunos
riesgos generados por los desmedidos poderes y atribuciones que les dan,
con ocasión de ellos, a algunos poderes constituidos.
En la experiencia democrática de la América Latina, que no ha estado
libre de tropiezos y de dolorosos episodios, además de la intervención del
ciudadano en el ejercicio del poder político, ha sido y es muy importante
su participación en el control de constitucionalidad, por medio de la ac-
ción pública de inconstitucionalidad, como garante de primer orden de la
supremacía de la Constitución y, en último término, del orden jurídico.
La experiencia constitucional colombiana evidencia un esfuerzo
por profundizar la participación ciudadana estableciendo, al lado de las
tradicionales instituciones representativas, mecanismos a disposición de
los ciudadanos para ejercer y controlar directamente el poder político.
Para ello diferentes institutos de democracia participativa han sido objeto
de regulación legislativa y de pronunciamientos judiciales encaminados
a permitir su articulación con el propósito constituyente de asegurar la
vigencia de un orden jurídico fundado en la participación de todos los
ciudadanos en las decisiones que los afectan. En esa dirección es posible
identificar un arsenal de posibilidades de participación entre las que se
destacan por ejemplo, la iniciativa normativa, el referendo, la consulta

313
 los instrumentos de democracia directa en el derecho comparado

popular, el plebiscito, la revocatoria del mandato, el cabildo abierto,

las veedurías, los presupuestos participativos y la acción pública de
inconstitucionalidad.

314
Encarando la variedad y complejidad de las di-
Los instrumentos

Los instrumentos de democracia directa en el Derecho comparado Eloy García & Elisabetta Palici di Suni & Martín Rogoff

tratado de derecho público comparado

stintas formas que la democracia directa toma
hoy en día, el libro pone atención primero a los

de democracia
principales escenarios en los que históricamente
ha evolucionado y entonces considerar en gran
medida los sistemas actuales en diferentes país-
es. Es seguido por dos capítulos dedicados a Eu-
ropa y las Américas, donde la democracia directa
está más desarrollada. directa en
el Derecho
Eloy García es Catedrático de derecho Consti-
tucional en la Universidad Complutense de Ma-
drid.

Elisabetta Palici di Suni es Catedrática de De-

recho Público Comparado en la Universidad de
Turín.
comparado
Martin Rogoff es Professor of Law, Emérito, en
la Universidad del Maine (USA). Enseña y escri-
be en el area del Derecho Constitucional e Inter- Eloy García
nacional. Elisabetta Palici di Suni
El Tratado de Derecho Público Comparado consta Martín Rogoff
de un conjunto de volúmenes que abordan
los temas más relevantes del Derecho Público
Comparado. El trabajo tiene como objetivo
identificar y presentar, en un marco original, el
conocimiento del Derecho Comparado en el área
del derecho público a través de nuevas líneas de
interpretación. Cada volumen está escrito por
distinguidos académicos y ofrece un análisis
especializado dirigido a la doctrina, estudiantes y
académicos de la disciplina.

Fundado y dirigido por

Giuseppe Franco Ferrari

INAP