ESTADO, SOCIEDAD Y EDUCACIÓN

DANIEL FILMUS

CAPÍTULO 2
Contenido
CAPÍTULO 2 ......................................................................................................................................................................... 1
2.1. Orígenes de la intervención del Estado en la educación ........................................................................................... 2
2.2. Estado, educación y sociedad en Argentina ............................................................................................................... 2
2.2.1. La función política de la educación: el Estado oligárquico-liberal ........................................................................ 4
2.2.2. Educar para el crecimiento económico: el Estado benefactor ............................................................................. 6
2.2.3. Crisis del Estado benefactor y recuperación de lo político como función principal de la educación .......... ¡Error!
Marcador no definido.
a) Educar para la liberación......................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
b) Educar para el orden............................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
c) Educar para la democracia ...................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
2.2.4. El Estado post-social .............................................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

ESTADO, SOCIEDAD Y EDUCACIÓN EN ARGENTINA:

UNA APROXIMACIÓN HISTÓRICA

Existe consenso acerca de que la crisis del "Estado keynesiano benefactor" exige repensar el modelo de
articulación entre Estado y sociedad que surge a partir de la debacle económica mundial de 1929. Sin
embargo, este consenso no se extiende a la interpretación de las causas de la crisis y a las propuestas
acerca de una nueva forma de relación entre estos actores. Desde las concepciones que han tenido gran
predicamento a partir de la década de los '80, el cuestionamiento principal hacia este tipo de Estado ha
sido su preponderante intervención en todos los órdenes de la vida social y productiva. En particular se
critica su papel en la conducción y gestión del modelo ele desarrollo, su incursión en actividades
empresariales y su función en la distribución del producto nacional a través de la implementación de
políticas sociales y asistenciales. Desde estas mismas perspectivas se propone que el activo rol del Estado
inhibió al mercado y a la sociedad civil de mayores posibilidades de participación en el espacio público.
Este debate ha alcanzado también al ámbito educativo. Muchos de quienes proponen el retiro del Estado
de la arena social argumentando que el mercado es el mejor distribuidor de los recursos, incluyen a la
educación como un espacio que el Estado debe delegar en gran parte en el propio mercado y en la
sociedad civil. En la mayor parte de los casos, estas concepciones postulan restringir la actividad educativa
oficial a la prestación de la escolaridad básica.
En nuestra concepción, este enfoque plantea una visión parcial de la problemática. Percibe jifias políticas
educativas únicamente como parte de las políticas sociales de distribución creadas por el Estado benefactor
con el objetivo de atender las necesidades de los grupos y sectores sociales en proceso de integración Esta
visión restringida impide analizar el conjunto de funciones que desempeñó y aún hoy desempeña el
sistema educativo en las sociedades modernas. Concebir la educación únicamente como política social no
permite, por ejemplo, valorar el rol de la escuela respecto de la construcción de la nacionalidad, de la
ciudadanía y del crecimiento económico. Roles en torno a los cuales también es necesario plantear un
nuevo modelo de articulación entre Estado y sociedad.
Como veremos más adelante, las perspectivas que proponen el monopolio estatal en el diseño, conducción
y gestión de las instituciones educativas y se oponen a cualquier estrategia que implique ampliar la
capacidad de participación y decisión de la sociedad y de los actores del proceso educativo, también
brindan una visión restringida de la problemática. Visión que no da cuenta de las transformaciones sociales
ocurridas en los últimos años.
En este marco, es necesario destacar que muchas de las funciones que cumple la educación en la sociedad
moderna surgieron con anterioridad al Estado benefactor, con el propio origen del Estado liberal. En
América Latina, cada uno de los modelos de Estado en distintos períodos históricos ha adjudicado
Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafíos Filmus, Daniel

funciones diferentes al sistema educativo. En torno a ellas han concebido sus estrategias de articulación

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con la sociedad. Muchas de estas funciones todavía hoy se han cumplido sólo en forma parcial. Es por ello
que redefinir las relaciones entre Estado y sociedad en materia educativa requiere del análisis tanto de las
funciones prometidas y aún no cumplidas por la educación como de las nuevas exigencias que demandan
las actuales transformaciones.
En este marco, el objetivo del presente capítulo es analizar brevemente cuál es el papel que han ido
desempeñando los sistemas educativos en nuestro país en el último siglo. A partir de allí se describirán
algunos de los principales cambios y tendencias que permiten redefinir el actual rol de la educación. De
esta forma, se reunirán algunos de los elementos necesarios para las reflexiones que realizaremos en los
capítulos finales acerca de las funciones actuales del sistema educativo y del tipo de articulación que Estado
y sociedad deberían generar en materia educativa con el objetivo de potenciar sus funciones integradoras y
democratizadoras.

2.1. Orígenes de la intervención del Estado en la educación

Distintos autores han señalado que el activo rol que el Estado ha ejercido históricamente en torno a la
educación en distintos países latinoamericanos, y en particular en Argentina a partir del siglo XIX,
correspondió a la matriz de pensamiento que se comenzó a implementar a partir de la Revolución
Francesa. El surgimiento y posterior consolidación del Estado - Nación liberal estuvo íntimamente vinculado
a la posibilidad de desarrollar sistemas educativos nacionales (Green A. 1990).
¿Cómo es posible que una revolución que tuvo como objetivo limitar el poder del Estado, restringiendo sus
funciones a garantizar los derechos naturales del hombre a partir de abstenerse de participar en la vida
social y económica, haya prescrito una intervención tan fuerte de Estado en la educación?
Siguiendo a Puellez Benítez (1993) se puede afirmar que la educación fue concebida más como un servicio
público y como una necesidad del Estado que como un derecho individual. Por un lado, porque la
educación no se encontraba entre los derechos que los individuos sentían más conculcados en el marco de
la opresión del Estado absoluto (libertad de conciencia, de expresión, habeas-corpus, etc.); por otro,
porque el Estado debió hacerse cargo a partir de la nacionalización de los bienes eclesiásticos en 1789 de
muchas de las funciones educativas que hasta el momento desempeñaba la Iglesia e inculcar por este
medio los valores liberales y democráticos. De esta manera comenzaron a implementarse las ideas que los
filósofos de la Ilustración francesa, como Diderot y Rousseau, venían proponiendo desde mediados del siglo
XVIII.
Como veremos más adelante, el principal mérito del Estado benefactor en esta temática fue el de haber
transformado la educación en un derecho social y por lo tanto haber generado las condiciones para que
efectivamente se universalizara.
Fueron muchos los debates de la primera época acerca de qué tipo de educación debía llevar adelante el
Estado: educación estamental, como planteó la Ilustración o "instrucción al alcance de todos los
ciudadanos", como colocaron los jacobinos en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1793. Educación como un instrumento de control social, o como un elemento para promover la
emancipación y el cambio social. Educación monopolizada por el Estado, o libertad de enseñanza, etc., etc.
Ninguna de estas polémicas cuestionó fuertemente el papel principal del Estado en materia educativa.
A medida que se fueron conformando como Estados nacionales, las sociedades europeas generaron
sistemas educativos que se constituyeron en uno de los principales factores de integración política, de
identidad nacional, de cohesión social, de transmisión de los valores de las clases dirigentes y selección y
legitimación de las elites dominantes (Hobsbawn, E 1977). El modelo educativo del Antiguo Régimen, que
suponía instituciones educativas desarticuladas y superpuestas, en su mayoría en manos de autoridades
eclesiásticas y locales, fue dejando lugar a la construcción de un verdadero sistema. Sistema que, en la
concepción de M. Archer (1979), corresponde a "un conjunto de instituciones diferenciadas, de ámbito
nacional, destinadas a la educación formal, cuyo control e inspección corresponden al Estado y cuyos
elementos y proceso están relacionados entre sí". Fueron las autoridades de los Estados liberales quienes
crecientemente financiaron y ejercieron la conducción de este sistema.

2.2. Estado, educación y sociedad en Argentina

Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafíos Filmus, Daniel

La finalización de la gesta emancipadora en América Latina no tuvo como correlato inmediato la

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constitución de Estados Nacionales. La eclosión de intereses y poderes sectoriales y locales producto de las
fuerzas centrífugas desarrolladas a partir de la independencia, impidió que el incipiente sentimiento de
nacionalidad fraguara en condiciones estables de integración nacional (Oszlak.O 1982). El componente
idealista de la nacionalidad debió combinarse con la subordinación militar de los poderes locales y con la
creación de espacios de intereses económicos comunes con el objetivo de integrarse al sistema económico
mundial. Sólo en este momento estuvieron dadas las condiciones para que comenzara a generarse
efectivamente el proceso de construcción del Estado-Nación.
El proceso de "estatidad" en nuestros países tuvo características marcadamente diferenciales a las
europeas pues se desarrolló en contextos sensiblemente distintos. El marco jurídico-legal, por ejemplo,
cumplió un papel diferente. Como lo señala Zanotti (1984), en el caso europeo las constituciones se
convierten en el "punto de partida de toda evolución". En nuestro caso, la Constitución "es un programa
por realizar, una ambición por cumplir". Es por ello que no puede señalarse una necesaria confluencia entre
el momento de aprobación del texto constitucional y la formación del Estado Nacional. Esta formación
estuvo vinculada a la paulatina adquisición, por parte del Estado en consolidación, de un conjunto de
capacidades entre las que cabe señalar: capacidad de externalizar su poder, de institucionalizar su
autoridad, de diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Oszlak, Ó. 1978).
Pero probablemente la característica más distintiva del proceso latinoamericano con referencia al europeo
estuvo vinculada a las condiciones de los actores sociales. En primer lugar, la sociedad civil aún no había
adquirido el carácter de "sociedad nacional" con anterioridad al surgimiento del Estado. Es por ello que
Oszlack señala que fue un proceso de "mutuas determinaciones entre ambas esferas". En segundo lugar,
porque la debilidad de actores económicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en gestación a
tener un peso más significativo que en Europa. Si, como analizamos con anterioridad, la marcada
intervención de Estado liberal europeo en la educación fue un hecho excepcional frente al reclamo de no
injerencia estatal en el desarrollo social, en el caso latinoamericano el protagonismo del Estado en muchos
órdenes de la vida social fue su característica distintiva.
Distintos autores (Zermeño,S 1983; Barrington Moore 1982) han señalado que en los países de desarrollo
capitalista tardío el Estado ha debido desempeñar desde sus orígenes, junto a la unidad territorial
administrativa, funciones económicas, de estructuración social y política, de cohesión social, etc. En el caso
de los países latinoamericanos, esta tendencia estatista y centralista estaría profundizada por la tradición
organizativa y cultural heredada de la etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergencia de la propuesta liberal
y la tradición borbónica previa, formó una cultura institucional fuertemente orientada a promover y a
legitimar el protagonismo del Estado central.
En síntesis, como señala Daniel García Delgado (1994): "El Estado determinó fuertemente a la sociedad,
apareciendo como modernizador, revolucionario, transformador o garante de un orden represivo, pero en
todos los casos con una gran influencia sobre la sociedad. Si en los países centrales, la sociedad civil tuvo
mayor autonomía y una dinámica menos dependiente del sector público, aquí, aun en épocas dominadas
por las perspectivas liberales, no se liberó de una fuerte determinación. Esta característica le dio una
particular vinculación que estuvo más cerca de la intervención y de la "fusión" que de una clara separación
entre Estado y Sociedad"
Con esta impronta surgió el Estado en la región. Y esta fue una de las principales características distintivas
de la relación entre Estado, sociedad y educación a lo largo del siglo. En cada período histórico esta relación
se articuló en torno a modelos educativos dirigidos a atender las prioridades sociales definidas como tales
principalmente por quienes tuvieron a su cargo la conducción del aparato estatal. Estos modelos también
condicionaron fuertemente las demandas y las características de la participación de la sociedad en el
proceso educativo. Antes de observar el escenario de ruptura que genera la crisis del Estado benefactor y la
génesis de un nuevo tipo de Estado, analizaremos brevemente las funciones en torno a las cuales Estado y
sociedad articularon su accionar en materia educativa.
Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafíos Filmus, Daniel

2.2.1. La función política de la educación: el Estado oligárquico-liberal

A diferencia del Estado liberal-nacional europeo, el Estado en América Latina se consolidó como Estado
oligárquico, es decir, una organización donde sólo tuvo posibilidad de participar el sector dirigente de la
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sociedad. De ninguna manera se hace referencia a un Estado sin contradicciones internas, pero sí a una
estructura capaz de adquirir un gran poder de arbitraje frente a las diferentes fracciones del grupo
dirigente. Este grupo estuvo constituido por una alianza entre los productores de bienes para el mercado
internacional, exportadores e importadores y financistas (Kaplan M. 1969). Esta alianza no mostró
características similares para el conjunto de los países de la región. El tipo de desarrollo económico y la
vinculación que se estableció con los países centrales determinó en parte el carácter modernizador o no
que adoptaron los sectores dirigentes.
Aquellos países que tuvieron poco que ofrecer a la demanda internacional y aquellos que se incorporaron
al mercado a partir de reforzar los mecanismos de explotación en la hacienda o de constituir en su interior
economías de enclave, tendieron a replegar su forma de organización política, económica y social hacia el
pasado. En estos países la educación no resultó necesaria para la producción y tampoco como mecanismo
de legitimación política.
Argentina, en cambio, integró el grupo de países que ha sido denominado como de "modernización
temprana" (Germani, G. 1987 y Zermeño, S. 1983). Fueron los países menos marcados por la etapa colonial,
más influidos por una larga y heterogénea inmigración europea y que presentaron aptitudes ecológicas
para producir aquellos bienes altamente demandados por las economías centrales. En estos casos fue
necesario integrar a importantes sectores sociales al modelo productivo e incorporar un volumen
significativo de mano de obra a partir de la inmigración (Rama G. 1986). El modelo también favoreció el
crecimiento paulatino de los sectores medios y una mayor heterogeneidad social y cultural. Estos procesos
permitieron atenuar la histórica dualización de las sociedades tradicionales.
En estos países el mayor nivel de heterogeneidad y fluidez social exigió una presencia más importante del
Estado como agente integrador y hegemónico. Ello no implicó una apertura del Estado a la incorporación
de nuevos sectores sociales en la conducción del poder público. El modelo de participación política
continuó siendo muy restrictivo. Denominado por Natalio Botana (1985) como "el orden conservador", se
trató de un modelo basado en el concepto alberdiano de amplias libertades civiles y restringidas libertades
políticas.
Un modelo fuertemente excluyente en lo económico y lo político, que no brindó el acceso masivo a la
propiedad, a la participación política, o a la movilidad social ascendente, encontró en la educación el
mecanismo más idóneo para integrar y modernizar las sociedades. En este marco, el sistema educativo se
constituyó con características fuertemente "estatistas y centralizadoras" (Tedesco J.C. 1986). Ello significa
que fue el Estado Nacional quien asumió la tarea educadora por gestión propia o a través del control de las
instituciones de tipo privado. Cabe destacar que a diferencia del centralismo francés, en este caso se trató
de un centralismo no igualitario ya que en su dinámica concreta fortaleció al Estado en la búsqueda de una
homogeneidad formal que no se correspondió con una realidad social marcadamente desigual y
heterogénea.
En este marco, es posible afirmar que para nuestro país la función encomendada al sistema educativo en
sus orígenes estuvo más vinculada con la esfera de lo político, que con lo económico. La educación jugó un
papel preponderante en torno a la integración social, la consolidación de la identidad nacional, la
generación de consenso y la construcción del propio Estado.
Sin embargo, el hecho de que la función principal de la educación no haya estado dirigida linealmente hacia
lo económico no significa que la escuela no desempeñara ningún papel en ese sentido. Es verdad que la
relación con la estructura económica no estuvo dada por la capacitación de trabajadores con calificaciones
demandadas por el modelo. Ello se debió a que tanto la explotación extensiva de los campos, como la
incipiente industria no requerían de mano de obra con una calificación técnica específica. Por otra parte, la
eventual demanda de trabajadores más capacitados estuvo satisfecha por obreros provenientes de Europa,
por lo general formados en el oficio. Por eso es posible plantear que tanto la transmisión del valor ético y
económico del trabajo, como la capacitación de la mano de obra no fueron preocupaciones de los sectores
dirigentes. De esta manera se explica por qué no fueron incluidos en el curriculum oficial (Puiggrós, .A.
1990)
Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafíos Filmus, Daniel

Pero sí, en cambio, la relación de la educación con la economía estuvo vinculada en un doble sentido: a) En

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primer lugar, la estructura escolar permitió generar un sistema de estratificación social acorde con los
intereses de los sectores dirigentes. Una base cada vez más numerosa a la que se le distribuyeron los
elementos mínimos como para establecer un núcleo homogeneizado de contenidos culturales compartidos.
Un sistema de enseñanza media más restringido que, aunque no mostraba funciones muy definidas,
cumplía dos importantes tareas. Por un lado, dotaba de personal idóneo a la administración pública y al
sector de transportes y serados, y por el otro seleccionaba a la élite que, a través del acceso a la cúspide del
sistema, se encontraba en condiciones de incorporarse al sector de dirección de la sociedad y del aparato
estatal (CassasusJ. 1989).
b) En segundo lugar, la vinculación con la economía se estableció a partir del papel ideológico del sistema
educativo. Una estructura y un curriculum excesivamente centralizados y elaborados desde el puerto,
contribuyó a que el proyecto económico agroexportador de la generación de los 80 adquiriese rápida
hegemonía en todo el territorio nacional.
Al margen de las funciones manifiestas y latentes que desde los sectores dirigentes se proponían para el
sistema educativo, desde la perspectiva de la sociedad la demanda de educación fue creciente. Los sectores
medios encontraron en el sistema educativo una alternativa eficaz para aumentar sus posibilidades de
participación. La falta de educación era presentada como indicador de baja capacidad para el protagonismo
político y como legitimadora de la exclusión de la sociedad nacional. Al mismo tiempo significaba la
imposibilidad de acceso a bienes culturales, frecuentemente extranjeros, de los que podían participar los
sectores tradicionales.
Si bien el acceso al sistema educativo no les permitió a los sectores medios una movilidad social
automática, si les posibilitó contar con mejores elementos para potenciar su demanda por una integración
social y política plena. Demanda que, como en los casos de la universalización del voto y de la Reforma
Universitaria, logró importantes conquistas en las primeras décadas del siglo XX.
En el caso del movimiento obrero, sus primeras posiciones frente al sistema educativo público no fueron'
similares a las de los sectores medios. En primer lugar, porque sus posibilidades de acceso a la educación,
como en el caso dados sectores rurales, habían sido muy escasas. En segundo lugar, porque sobre fines del
siglo XIX y principios del XX, predominaron en el seno del movimiento trabajador las concepciones
anarquistas. Estas corrientes descalificaban todo tipo de educación desarrollada desde el Estado con el
argumento de que sólo servían para transmitir "ideología burguesa". Desde estas perspectivas se acusaba a
la educación oficial de esconder las leyes que rigen la evolución de la naturaleza y la sociedad y, por lo
tanto, de ser un instrumento de dominación de los pueblos. Es así como desde un importante número de
sindicatos obreros se propuso el desarrollo de una educación alternativa que fuese implementada por las
propias organizaciones de trabajadores a través de la creación de "Escuelas Modernas", "Escuelas Libres" o
"Escuelas Racionalistas". En este sentido se expidió, por ejemplo, el 3er Congreso de la Federación Obrera
Argentina (FOA) realizado en 1903 cuando aprobó que: "...es urgente la necesidad de fundar escuelas
libres, donde excluyendo toda educación sectaria se exponga al niño al mayor número de conocimientos,
evitando así su deformación cerebral y preparando criterios amplios, capases de comentar y comparar más
tarde todo género de doctrinas".
Fueron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez, en el 1er Congreso de la Unión
General de Trabajadores (UGT), una demanda concreta referida al sistema educativo oficial: "Siendo una
verdad establecida que hay un 59% de analfabetos en la población general de la República, es de desear
que en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas a los gastos militares y se
aumenten en la misma proporción las sumas destinadas a la educación común" (Barranco, D. 1986 y Filmus,
D. 1992).
Junto con una pequeña proporción de escuelas sindicales, la mayor parte de las experiencias educativas no
oficiales correspondieron a las comunidades extranjeras y a la Iglesia Católica. Con el inicio del siglo XX
estas iniciativas fueron perdiendo peso relativo frente a la expansión del sistema educativo oficial y
quedando cada vez más bajo el control del Estado que se constituyó en la principal y casi excluyente
agencia educativa (Tedesco J.C. 1986).
En síntesis, la etapa de génesis del Estado Nacional estuvo signada por la contradicción entre los ideales del
liberalismo en sus manifestaciones locales, cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en
la Constitución Nacional y en la Ley 1.420, y un modelo político, económico y social que, a pesar de
Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafíos Filmus, Daniel

mostrarse modernizador en un conjunto de aspectos, no logró incorporar a grandes sectores de la

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población.

Una de las principales consecuencias de esta contradicción se manifestó en el papel que comenzaron a
desempeñar los sectores medios. La apertura de oportunidades educativas permitió que una importante
porción de estos sectores accediera a la escolaridad media y superior. Estos grupos fueron los que
posteriormente encabezaron los reclamos por producir un proceso democratizador similar en la estructura
de poder político. La segunda consecuencia fue que, a pesar de los importantes esfuerzos realizados para
alcanzar la mencionada ampliación de oportunidades educativas, por ejemplo a través de la alfabetización
para inmigrantes y la apertura de escuelas rurales, la misma no alcanzó para que los sectores más
postergados de la población pudieran acceder y permanecer en el sistema. Los datos permiten constatar
esta realidad. Por un lado, el aumento de la matrícula de la escolaridad básica fue notable: el 20% de lo
niños en edad escolar estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este porcentaje creció al 31% en
1895 y al 48% en 1914. Por otro, el crecimiento educativo del país estuvo fuertemente limitado por los
altos niveles de desgranamiento escolar. La tasa de desgranamiento de las escuelas dependientes del
Consejo Nacional de Educación para la cohorte 1893/1898 asciende al 97% (TedescoJ.C. 1986).
El acceso del radicalismo al gobierno en 1916 encuentra a más de la mitad de los niños en edad escolar
fuera del sistema. Al mismo tiempo, también encuentra profundas desigualdades educativas entre las
diferentes regiones del país. En la Capital Federal estudian siete de cada diez niños; sólo dos o tres de cada
diez lo hacen en provincias como Chaco, Formosa, Neuquén o La Pampa. Los límites del modelo también
marcan las dificultades del Estado para asegurar las funciones definidas en este período para el sistema
educativo. Algunas de estas funciones serán cumplidas con éxito por el Estado benefactor, otras se
mantienen aún hoy como deudas pendientes con un importante sector de nuestra población.

2.2.2. Educar para el crecimiento económico: el Estado benefactor

El acceso del radicalismo al gobierno no significó un cambio en el eje en torno al cual se organizó el sistema
educativo. Como ocurrió con respecto al modelo económico, los sectores que disputaron y, a través del
voto universal, obtuvieron la conducción del Gobierno, no lograron articular un sentido alternativo al
desarrollo educativo. Su propuesta se centró en cuestionar los aspectos elitistas y restrictivos del modelo y
en reclamar una mayor participación.
Distintos autores (Weimberg, G. 1984; Rama, G. 1987) señalan que hizo falta la modificación de los
requerimientos educativos del aparato productivo para que se transformaran también las funciones
principales del sistema educativo. La necesidad de cambiar los patrones del crecimiento económico surge
principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se producen en el mercado internacional.
Incipientemente en el transcurso de la Primera Guerra Mundial y con más fuerza a partir de la crisis del '30
y de la Segunda Guerra Mundial, la caída de las exportaciones de materias primas y de las importaciones
manufactureras obligó a desarrollar una industrialización sustitutiva. La ausencia de sectores en la sociedad
civil con la capacidad económica y la decisión política para encabezar este proceso de industrialización
obligó al propio Estado a tomar la iniciativa y a conducir el nuevo momento.
Sin embargo, los nuevos actores que surgieron al calor del modelo sustitutivo serán los encargados de
cuestionar la legitimidad de un tipo de Estado que condujo un proceso de acumulación que no estuvo
acompañado por políticas redistributivas ni mecanismos democratizadores del poder político (Murmis M. Y
Portantiero j.C. 1987). De esta manera, es posible proponer que al contrario de lo que ocurrió en Europa, el
keynesianismo entendido como la intervención activa del Estado en la economía surgió en la Argentina en
la década de los '30, con anterioridad al Estado de bienestar que se va a desarrollar con toda su
potencialidad recién a partir de la llegada del peronismo al gobierno.
De esta manera, los intentos de restauración oligárquica (Graciarena, J.1984) ocurridos en la década, los '30
mostraron la incapacidad de los sectores tradicionales para restablecer la hegemonía de un sistema basado
en la exclusión de las nuevas mayorías que emergieron junto con la industrialización (Rouquie, A. 1982).
El nuevo tipo de Estado fue denominado de distintas maneras en América Latina, según sus características
predominantes y también según la perspectiva teórico-política desde la cual se lo analizó: Estado populista,
Estado nacional-popular, Estado de compromiso, Estado social, etc... Sin embargo todas las visiones
coinciden en algunos rasgos comunes. En lo económico profundizó el abandono de la idea del capitalismo
Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafíos Filmus, Daniel

del "laissez fáire" y en el marco de las concepciones keynesianas ya señaladas, enfatizó su carácter

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marcadamente intervencionista. Sin cuestionar un orden económico basado en el mercado, intentó
regularlo a partir de una planificación destinada a mejorar la racionalidad económica y de un poderoso
desarrollo del sector público en áreas estratégicas de la producción y los | servicios.
En lo político intentó expresar la alianza de los sectores favorecidos con el proceso de industrialización y el
crecimiento del mercado interno. El carácter "movimientista" de las fuerzas políticas hegemónicas permitió
que estas alianzas llegasen al poder, incorporando a la conducción del país a sectores históricamente
marginados. El apoyo plesbicitario, la apelación constante a la movilización popular y el liderazgo
carismático fueron algunos de los mecanismos que legitimaron permanentemente la coalición gobernante
(García Delgado D. 1994).
En lo social, el Estado reconvierte en forma total su función. Dejó de ser el protector de los derechos
individuales para transformarse en garante de los derechos sociales. Como tal, ejerció una influencia
decisiva en el proceso de redistribución de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Al mismo
tiempo desarrolló una intensa actividad en torno a responder a las apremiantes necesidades sociales
(salud, vivienda, educación, etc.) de los grupos y sectores sociales más necesitados. No se trató sólo de una
integración ciudadana a través del voto, sino de una integración social más plena a partir del creciente
acceso a los bienes que la sociedad producía.
En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en lo que se refiere a la función
conferida a la educación. La primera de ellas es que en el Estado oligárquico-liberal, la intervención oficial
en materia educativa constituyó una excepción respecto de su abstención a participar en otras políticas
sociales. En el caso del Estado benefactor, significó una de las estrategias que formó parte de una política
social más general dirigida a incorporar a nuevos sectores a la participación social. Ello habría permitido
una mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educativo. Las tasas de crecimiento de la
matrícula educativa así lo demuestran.
Pero la diferencia que más nos interesa destacar es que en este contexto la educación fue incorporada no
sólo como un derecho de los ciudadanos, sino también como estrategia de capacitación de mano de obra
para satisfacer las demandas de la surgiente industria. La "formación del ciudadano" fue reemplazada
paulatinamente por la idea de "formación para el trabajo" que posteriormente, a partir de las teorías del
capital humano, se convertiría en "formación de recursos humanos". Los nuevos roles ocupacionales
exigían una alfabetización básica que el sistema educativo debía brindar. También comenzaron a requerir
ciertos niveles técnico-profesionales y conocimientos de oficios y especialidades que no podían ser
aprendidos sólo en el lugar de trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmigrantes, no
poseían. Pero por sobre todas las cosas exigían una disciplina laboral que únicamente el sistema educativo
podía brindar masivamente a millones de trabajadores rurales que provenían del | interior del país. Estos
sectores pasarían a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fábricas y talleres.
Para contribuir a estos objetivos se creó en 1944 la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación
Profesional que desarrolló una importante variedad de modalidades de capacitación básica y profesional
para jóvenes y trabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fábrica, Escuelas de Aprendizaje,
Escuelas de Capacitación Obrera, Cursos Complementarios, Escuelas de Capacitación Profesional para
Mujeres, Misiones Mono- técnicas, etc. (Wiñar D. 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (1947-
1951) también introdujo reformas en el sistema educativo y en particular en la educación técnica, con el
objetivo de redefinir la relación pedagógica entre educación y trabajo y dotar al alumno de una orientación
y formación profesionales más definidas. Una parte importante de estos cambios se encuentra reflejada en
el texto de la Constitución aprobada en 1949 (Bernetti J. y Puiggrós A. 1993). En esta misma dirección fue
creada en 1952 la Universidad Obrera Nacional y se promovió el aporte educativo a la investigación
científico-tecnológica, que en muchos casos estuvo íntimamente vinculada con la actividad productiva.
Todas estas reformas acompañaron un proceso que a nivel mundial se desarrolló en el período posterior a
la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines de la década de los '40 comenzó a generarse una visión
"económico- centrista" del papel de la educación. De la mano de las teorías de capital humano (Shultz, T.
1986), la educación dejó de ser vista como un gasto social para transformarse en una inversión que tenía
como principal objetivo alcanzar una renta individual y social. Los factores considerados tradicionales por la
economía clásica (materias primas, capital, trabajo y tecnología) ya no alcanzaban para explicar el
crecimiento de los países. A partir de la teoría del "efecto residual" la capacidad de generar "capital
Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafíos Filmus, Daniel

humano" altamente calificado pasó a ser una de las más importantes ventajas comparativas en la carrera

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hacia el crecimiento (Carnoy, M. 1967).
A partir del derrocamiento del Gral. Perón, esta concepción se profundiza con el surgimiento del modelo de
Estado desarrollista. Este modelo es genéricamente definido como un sub-tipo de Estado benefactor que,
ante una realidad que no parecía hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismo tiempo, centró su
acción en la promoción y conducción del desarrollo económico. La etapa distributiva debía ser una
consecuencia posterior al período de crecimiento y acumulación. El Estado desarrollista, ante la declinación
de la tendencia del crecimiento económico, enfatizó su papel en esta dirección, afirmándose en las
concepciones de la CEPAL y munido del auxilio instrumental de numerosas técnicas planificadoras. Según
esta perspectiva la recuperación del crecimiento será el motor que permitiría consolidar la democracia
política, la justicia social y la modernización de la sociedad (Graciarena, J. 1984). De esta manera las
concepciones economicistas de la educación como inversión fueron fuertemente hegemónicas hasta
mediados de la década de los '70, avanzada la crisis del Estado desarrollista. Sin embargo, en el período
posterior al derrocamiento del presidente Arturo Frondizi, se generaron sensibles modificaciones respecto
de la etapa anterior. El cambio en los sectores integrantes de la alianza gobernante implicó el creciente
abandono de la perspectiva de la educación como un derecho social que el Estado debía garantizar para
toda la población. La nueva alianza integrada por sectores empresariales más vinculados al capital
extranjero, a la banca, a los productores de bienes exportables primarios y a grupos tecnocráticos, concibió
que la participación de los sectores populares en el estilo de las décadas anteriores, significaba un peligro
para el modelo de acumulación propuesto. La restricción de la participación política a través de la
democracia condicionada o de los gobiernos militares fue el signo principal del período.
Esta nueva situación puso en evidencia la contradicción existente entre el sentido modernizante que se
quería imponer al crecimiento económico y el sentido elitista que adoptó el Estado desarrollista frente a las
demandas de participación social y política plena de grandes sectores de la población.
En el ámbito educativo esta contradicción se manifestó, entre otros aspectos, en la formulación de
discursos modernizantes y tecnocráticos en torno a la universalización y el papel de la educación en el
crecimiento; y políticas a través de las cuales el Estado comenzó a desentenderse crecientemente de la
distribución social de conocimientos a través de la escuela. Cabe destacar que en el breve período en que el
radicalismo accedió al gobierno a través del presidente A. Illia se intentaron revertir estas tendencias, pero
el escaso tiempo del que se dispuso impidió importantes reformas en este sentido.
Los efectos más sentidos de la contradicción antes señalada se manifestaron en el comienzo del deterioro
de la calidad educativa brindada por el sistema. Mientras la demanda por educación siguió creciendo y se
amplió la matrícula escolar en todos los niveles, los recursos destinados a las políticas educativas no se
incrementaron en la misma proporción. Ello implicó un paulatino deterioro de las condiciones materiales
de enseñanza que tuvieron en el salario docente la principal variable de ajuste.
Por otra parte, los sofisticados mecanismos de planificación educativa puestos en práctica con el objetivo
de focalizar el aporte de la educación hacia las demandas previamente definidas por las estrategias de
crecimiento, contrastaban con una realidad donde los actores económicos y sociales mostraban sus propias
lógicas de comportamiento.
Cabe destacar que en los períodos en los cuales los gobiernos militares adoptaron el modelo definido por
Guillermo O'Donell (1985) como Estado Burocrático Autoritario, la combinación entre un discurso
modernizante en lo económico y la aplicación de las teorías de la Seguridad Nacional en lo político también
impactó en el deterioro de la calidad educativa. La intervención de las Universidades ocurrida en 1966, la
discriminación ideológica y política en los contenidos curriculares y en la selección de maestros y
profesores y el éxodo masivo de docentes e investigadores al exterior, son ejemplo de la mencionada
contradicción.
Por último, así como el Estado oligárquico-liberal, habiendo centrado su accionar en el papel político de la
educación, también habla concebido funciones económicas para el sistema educativo el Estado benefactor
atribuía la primacía al rol económico de la educación aunque no impidió que la misma desempeñara una
importante función política. Poco estudiada por los historiadores de la educación, esta función se
manifestó principalmente en dos sentidos.
En primer lugar, la escuela junto con el movimiento político y los sindicatos fue una de las instituciones que
permitió que el gran movimiento poblacional de urbanización ocurrido en este período no alcanzara la
conflictividad que adquirió en otros países de la región. La escuela se convirtió en uno de los principales
Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafíos Filmus, Daniel

instrumentos de socialización en las normas, valores y estándares de comportamientos urbanos para los

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millones de trabajadores que llegaron desde el medio rural.
Mucho se ha escrito acerca del peligro de "anomia” (en el sentido dado a este término por Durkheim) que
produce el tránsito de una sociedad tradicional, a una sociedad urbana y moderna. La institución educativa
cumplió con el requisito que Durkheim, siguiendo en este sentido a Comte, preveía para atender los
peligros de anomia en las sociedades de alto grado de complejidad: la articulación entre sus funciones
homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientras que a través de su función homogeneizadora la escuela
brindó su aporte a la incorporación de toda la población a las pautas, valores y normas de un orden social
emergente, mediante su efecto diferenciador se ocupó de dotar a los individuos de las condiciones exigidas
para ocupar el lugar específico que la sociedad le brindaba. El efecto legitimador que cumplió la educación
a partir del cumplimiento de estas funciones, permitió minimizar en parte las consecuencias de los
conflictos sociales que se produjeron por las profundas transformaciones ocurridas en la sociedad
argentina de aquella época.
La segunda de las funciones políticas que es necesario enunciar brevemente, está vinculada a la
distribución de ideologías que explícita o implícitamente se efectuó a través del sistema educativo. Esta
función fue claramente manifiesta en los contenidos ideológico-partidarios que contuvieron tanto el diseño
curricular como los textos escolares de la época peronista. Pero también es importante señalar que el
conjunto de los gobiernos de este período utilizó al sistema educativo para distribuir sus concepciones
políticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Revolución Libertadora,
aunque menos explícitamente, también son un ejemplo del papel ideológico que se esperaba desempeñara
la escuela. Este papel no estuvo confiado únicamente a los contenidos. La modificación de las prácticas
escolares también fue implementada con el mismo objetivo. La acentuación del carácter burocrático,
jerarquizador y disciplinador de las normas que rigieron la actividad educativa en el período 1966/73 por
ejemplo, permite observar el rol encomendado a la escuela en torno de la construcción de un orden
autoritario.
Precisamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en 1973 y la recuperación de la democracia
coincidirán con el inicio de la declinación del tipo de Estado benefactor. El Estado burocrático autoritario se
había concebido a sí mismo como un instrumento técnico-racional frente a los que consideraban como los
principales obstáculos para el crecimiento y la modernización del país: la movilización política y social de las
masas excluidas de la participación y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La paradoja
principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos en lo que respecta al crecimiento
industrial, los factores desencadenantes de su crisis fueron precisamente las movilizaciones sociales y el
reclamo de la restauración de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno del general Perón
al gobierno (O'Donell G. 1986).
El período de expansión del modelo de Estado benefactor concluiría sin que las promesas realizadas en
torno a las funciones del sistema educativo se cumplieran totalmente. La escolaridad se expandió en forma
notable, sin embargo en 1970 cerca del 13% de los niños en edad escolar se encontraban fuera de la
escuela primaria y el 29% de los jóvenes de 15 a 19 años no había culminado el nivel. Sólo el 12,7% de los
argentinos mayores de 20 años había obtenido el título secundario y la tasa de escolarización del nivel
medio era cercana al 36%.
El rendimiento del sistema también mostraba grandes déficits. La tasa de retención en la escuela primaria
de la cohorte 1964/70 alcanzaba apenas el 44,5. En las escuelas rurales esta tasa descendía al 26,6%. Sólo
el 26% de los niños que ingresaban a la escuela primaria egresaban en el lapso teóricamente esperado. En
la escuela media la mitad de los alumnos abandonaba antes de terminar y sólo el 37% de los estudiantes
egresaba en el tiempo normal.
Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cerca del 20% de la población era
analfabeta en provincias como Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. Sólo 1 de cada 3
habitantes mayores de 14 años había terminado la escuela primaria en Corrientes, Chaco, Entre Ríos,
Formosa, Jujuy, Misiones y Santiago del Estero.(Braslavsky, C y Krawkzyk, N. 1988)
Por último, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respecto de la función de la escuela en
torno a la formación ciudadana y la educación para la democracia se encontraban en cuestión en los finales
de la década de los '60. La escasa vigencia de las instituciones republicanas y de los derechos civiles y el uso
de la violencia como mecanismo para dirimir los conflictos políticos estaban indicando una socialización
ciudadana en pautas de comportamiento social profundamente autoritarias e intolerantes.
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En este mismo sentido Peter Waldman (1982) señala que la violencia política era sólo uno de los síntomas

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de anomia social que se manifestaban en la sociedad argentina de inicios de los '70. El autor sostiene que
un conjunto de indicadores mostraban una preocupante falta de cohesión social. La evolución de la
criminalidad violenta, el aumento de los conflictos familiares y la disminución del número de personas con
disposición a ejercer una profesión con finalidades religiosas (seminaristas y sacerdotes), corroboran para
Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las transformaciones socio-económicas y
políticas de la época. Profundas transformaciones a las que el papel integrador de la escuela no habría
alcanzado a procesar de manera armónica.