AUXILIAR ADMINISTRATIVO CORPORACIONES LOCALES ACADEMIA IRIGOYEN 3.
Tema 4. LAS CORTES GENERALES: Composición, atribuciones y
funcionamiento. Clases de leyes. Elaboración de las leyes.
1.- COMPOSICIÓN, ATRIBUCIONES Y FUNCIONAMIENTO
1.1- Introducción
La Constitución Española de 1978, siguiendo el principio de división de poderes, define y regula los tres
Poderes básicos del Estado: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. El primero se regula en su Título III,
encomendándose a las Cortes Generales, que se configuran como el órgano representativo por excelencia
del pueblo español, residiendo en este último la soberanía nacional (art. 1.2 CE).
Así, el art. 66.1 CE establece que “las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por
el Congreso de los Diputados y el Senado”. Las notas que determinan su naturaleza son las siguientes:
1º. La representatividad. - Son elegidas por el pueblo para que lo represente, es decir, para que decida por
él, sometiéndose el propio pueblo a sus decisiones.
2º. Carácter deliberante. -Es uno de los rasgos fundamentales de toda institución parlamentaria. Sus
decisiones se llevan a cabo a través de un proceso de discusión en el que participan miembros de las diversas
tendencias dando un grado de mayor racionalidad a sus acuerdos.
3º. La inviolabilidad. - El sistema de garantías de que gozan las Cortes Generales se refuerza con la
inviolabilidad, así como con la inmunidad parlamentaria y su autonomía.
4º. La continuidad. - Las Cámaras, aun estando disueltas o fuera del periodo de sesiones, tienen continuidad
a través de la institución de la Diputación Permanente, que vela por los poderes de la misma cuando no está
reunida.
5º. La publicidad. - Las Cortes son también un órgano público. Las sesiones plenarias serán públicas, salvo
acuerdo en contrario de cada Cámara.
6º. Las Cortes ostentan la supremacía política. - El Parlamento es la fuente de las decisiones primarias de la
vida política del Estado, como consecuencia de ser el órgano donde se expresa fundamentalmente la
soberanía popular y el único que debe su existencia directa al pueblo.
1.2.- Composición
La composición o estructura de las Cortes Generales se caracteriza por dos notas:
1) Estructura compleja. -De acuerdo con el artículo 66 de la CE, las Cortes tienen una estructura
bicameral. Son, en consecuencia, un órgano complejo formado por el Congreso de los Diputados (o
Cámara Baja) y el Senado (o Cámara Alta).
2) Bicameralismo desigual. -El parlamentarismo español responde a lo que se conoce doctrinalmente
como bicameralismo atenuado, imperfecto, limitado o desigual y que se define como aquél en que
una de las Cámaras, el Congreso de los Diputados, se encuentran de preeminencia sobre la otra.
CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
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A tenor del art. 68 de la CE “el Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados,
elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley”,
añadiendo en los siguientes apartados que “la circunscripción electoral es la provincia”, correspondiendo un
Diputado a Ceuta y otro a Melilla; que "la elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios
de representación proporcional"; y que “el Congreso es elegido por cuatro años”.
Por su parte, la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (LOREG) opta por el conocido como
método d'hondt o del mayor cociente, previa exclusión de las candidaturas que no hubieran obtenido el 3%
de los votos en la circunscripción, método que supone un factor corrector que beneficia a los grandes
partidos. El número total de diputados está establecido en 350 (artículo 162 de la LOREG).
SENADO
Según el artículo 69 del Texto Constitucional el Senado, que se configura como Cámara de representación
territorial, es elegido también por cuatro años. En cada provincia se eligen cuatro Senadores, salvo en las
provincias insulares, donde cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituye una
circunscripción, correspondiendo tres Senadores a cada una de las islas mayores y uno a cada una de las islas
menores o agrupaciones de ellas. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos
Senadores. Las Comunidades Autónomas designarán, además, un Senador y otro más por cada millón de
habitantes de su respectivo territorio, correspondiendo la designación a la Asamblea Legislativa o, en su
defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los
Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la representación proporcional. Actualmente hay un total de 264
senadores (208 por elección directa y 56 elegidos por las [Link].).
De lo anterior se deduce que la duración del mandato de los parlamentarios, tanto Diputados como
Senadores, es de cuatro años después de su elección, salvo en los casos de disolución de las Cámaras, que
puede ser conjunta o separadamente. En el supuesto de disolución por no haber elegido Presidente en el
plazo de 2 meses después de unas elecciones o haber negado la confianza el Congreso al Gobierno (arts. 99
y 115 CE) afecta a ambas Cámaras.
Los miembros de las Cámaras
Las Cortes Generales se hallan integradas por los miembros del Congreso (Diputados) y los del Senado
(Senadores) elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, y no ligados por mandato
imperativo. Son elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos y no concurra
en ellos una causa de inelegibilidad a determinar por la ley electoral.
El Estatuto de los Parlamentarios
En nuestro ordenamiento jurídico predomina el principio de representación política, afirmando
tajantemente el art. 67.2 de la CE que "los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato
imperativo". En virtud de tal principio, los parlamentarios son absolutamente libres a la hora de manifestar
su opinión y emitir su voto. Es decir, de acuerdo con la Constitución, el parlamentario podría votar en contra
de las directrices de su partido y de su grupo parlamentario.
Las prerrogativas de los parlamentarios no son privilegios personales, sino garantías funcionales, que
protegen al parlamentario, no en cuanto tal, sino a la función que él desempeña.
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Son, por tanto, reglas objetivas que tienen que ser aplicadas siempre, independientemente de cuál sea la
voluntad personal del parlamentario afectado. Se trata de prerrogativas irrenunciables, sobre las que no
puede disponer nadie (inviolabilidad) o sólo la Cámara (inmunidad), pero nunca el parlamentario.
En nuestra Constitución tales prerrogativas son las siguientes:
a) La inviolabilidad: es la más importante de todas, estando reconocida en el art.71.1 CE, que preceptúa
que "los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el
ejercicio de sus funciones”.
La finalidad de esta prerrogativa es proteger la libertad del parlamentario en el ejercicio de sus
funciones en cuanto tal. Ni las opiniones expresadas en el ejercicio de las mismas ni los votos
emitidos en las decisiones parlamentarias deben suponer para él consecuencias negativas o sanción
jurídica del tipo que sea.
b) La inmunidad: es una institución que tiene una finalidad distinta. De acuerdo con el art. 71.2 CE,
"durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y
sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la
previa autorización de la Cámara respectiva".
La inmunidad parlamentaria sólo puede levantarse mediante la concesión del suplicatorio, esto es,
la autorización de la Cámara a la que el parlamentario pertenece para que pueda ser procesado. La
decisión tiene que ser tomada por el Pleno de la Cámara en votación secreta, previo dictamen de la
Comisión correspondiente.
c) El fuero jurisdiccional: en virtud del cual los parlamentarios sólo pueden ser juzgados en el orden
penal ante el Tribunal Supremo. Así, el artículo 71.3 de la CE establece que "en las causas contra
Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo".
Por lo que se refiere a sus derechos, el más importante es el de asistir con voto a las sesiones del
Pleno y de las Comisiones de las que formen parte, así como el de asistir, aunque sin derecho a voto,
a las Comisiones a las que no pertenezcan. De otra parte, la Constitución les ha reconocido el derecho
a percibir una asignación. Y entre sus deberes destacan el de asistir a las sesiones del Pleno y de las
Comisiones de las que sean miembros, así como el de no divulgar las actuaciones secretas de la
Cámara.
1.3.- Atribuciones de las Cortes:
La Constitución define las funciones de las Cortes en su art. 66.2, en los siguientes términos: "Las Cortes
Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del
Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución".
Por tanto, las funciones parlamentarias definidas en el precepto constitucional son: la legislativa, la
aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, y la del control gubernamental.
La Función Legislativa.
De las diversas funciones que tiene encomendadas las Cortes, sin duda la más importante es la legislativa,
que se descompone en tres momentos fundamentales: la iniciativa, la tramitación y la sanción y
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promulgación. Destacamos en este epígrafe la primera de ellas, dejando la tramitación para el apartado de
elaboración de las leyes.
La iniciativa legislativa se encuentra regulada en los arts 87 a 89 de la Constitución. El art. 87 determina
quiénes son los titulares en exclusiva de esta prerrogativa:
1º. El Gobierno: el texto que se somete a las Cortes Generales para su estudio y aprobación,
aprobado previamente en Consejo de Ministros, recibe el nombre de "proyecto de ley" y se le da prioridad
en la tramitación parlamentaria.
2º. Cualquiera de ambas Cámaras, de acuerdo con la Constitución y en los términos previstos en sus
respectivos Reglamentos. En este caso, el texto recibe el nombre de "proposición de ley".
3º. Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, las cuales pueden solicitar del Gobierno la
adopción de un "proyecto de ley" o bien remitir directamente a la Mesa del Congreso de los Diputados una
"proposición de ley", designando una delegación ante la Cámara Baja compuesta por un máximo de tres
miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
4º. El Cuerpo Electoral o, mejor dicho, una fracción del mismo integrada por no menos de 500.000
ciudadanos con derecho a voto, constituyendo la denominada iniciativa legislativa popular, que se
regula por la Ley Orgánica 3/1984.
Función Presupuestaria.
La potestad presupuestaria, que incluye la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado y el control
de su ejecución, es una función parlamentaria esencial, que tiene que ejercitarse periódicamente, de
manera que los parlamentarios decidan anualmente cómo se va a hacer frente a las necesidades
económicas y financieras del Estado. El Título VII de la Constitución, bajo el epígrafe “Economía y Hacienda”,
contempla el régimen económico del Estado, que se puede sintetizar en las siguientes fases:
A) Creación de tributos:
El art. 133 CE consagra el principio de reserva de ley en esta materia, al señalar que "la potestad originaria
para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley". A ello se refiere
también el art. 31.1 CE exigiendo un sistema tributario justo basado en los principios de igualdad y
progresividad.
B) La aprobación de los Presupuestos:
Según el art. 134 CE "corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y
a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación", añadiendo en su apartado 3o que el Gobierno
los presentará ante el Congreso de los Diputados como mínimo tres meses antes de que termine el año,
y en el 4o que, si los Presupuestos no se hubieran aprobado antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente, quedarán automáticamente prorrogados los del año anterior.
Además, se limita notablemente la capacidad de presentación de enmiendas por parte de los
parlamentarios, al exigir el art. 134.6 CE que "toda proposición o enmienda que suponga aumento de los
créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su
tramitación", a lo que el Reglamento del Congreso ha añadido que las enmiendas que supongan aumento
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de créditos en algún concepto únicamente podrán ser admitidas a trámite si proponen una baja de igual
cuantía en la misma Sección.
C) Control de la ejecución de los Presupuestos:
La Constitución en su art. 136 prevé la institución del Tribunal de Cuentas, que define como "supremo
órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del Sector Público"; y
añade que “dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de
ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado”, siendo éste el instrumento que
permite el control sobre la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado.
El control de la acción del Gobierno.
La tercera de las funciones que la Constitución asigna a las Cortes Generales es la de controlar la acción
del Gobierno, que viene regulada en el Título V de la Constitución ("De las relaciones entre el Gobierno y
las Cortes Generales"). Estas relaciones entre el Gobierno y el Parlamento se regulan desde una doble
perspectiva: la exigencia de responsabilidad política y el control de la acción gubernamental.
a. Exigencia de responsabilidad política.
El Gobierno debe contar con la confianza de las Cortes, que se manifiesta en la investidura de su
Presidente. Pero al mismo tiempo, las Cámaras pueden exigir la responsabilidad política del Gobierno,
esencialmente a través de dos mecanismos:
• Moción de censura: prevista en el art. 113 CE, exige que sea propuesta al menos por la décima
parte de los Diputados, incluyendo un candidato a la Presidencia del Gobierno (moción
constructiva). Para prosperar debe ser aprobada por la mayoría absoluta del Congreso de los
Diputados.
• Cuestión de confianza: establece el art. 112 CE que “el Presidente del Gobierno, previa
deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la
cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La
confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los
Diputados”.
b. Control de la acción del Gobierno.
Adicionalmente, las Cortes Generales llevan a cabo el control de las actuaciones concretas
gubernamentales a través de varios mecanismos:
• Las preguntas: pueden consistir en una solicitud de información al Gobierno o en la petición de
que se aclare algún aspecto concerniente al funcionamiento de la Administración Pública.
• Las interpelaciones: son preguntas que deben versar sobre los motivos o propósitos de la
conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de algún Departamento
Ministerial, pudiendo ser elevadas a mociones.
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• Las proposiciones no de Ley: de índole semejante a las mociones, pero tienen un contenido
positivo o constructivo, por cuanto su finalidad es instar al Gobierno para que actúe en una determinada
dirección.
• Solicitud de información y comparecencia de los miembros del Gobierno: los arts. 109 y 110 de la
CE facultan genéricamente a las Cámaras y a sus Comisiones para que puedan recabar información y ayuda
del Gobierno, así como para reclamar la presencia de los miembros del Gobierno. Asimismo, la
Constitución prevé que sea el Gobierno el que solicite comparecer ante las Cámaras, a fin de explicar algún
aspecto concreto de su política general.
• Comisiones de Investigación: están previstas en el art. 76 CE, el cual establece que "el Congreso y
el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación
sobre cualquier asunto de interés público". El Reglamento del Congreso de los Diputados las ha
desarrollado de una manera relativamente restrictiva, haciendo depender la constitución de las mismas de
la mayoría de la Cámara.
Otras funciones.
- Propuesta al Rey, tanto por el Congreso como por el Senado, de 4 personas cada Cámara para ser
designadas miembros del Tribunal Constitucional (art. 159.1).
- Propuesta al Rey, tanto por el Congreso como por el Senado, de 10 personas para ser designadas
miembros del Consejo General del Poder Judicial (art. 122.3).
- Provisión a la sucesión en la CORONA (art. 57.3) y exclusión en la sucesión (art. 57.4), inhabilitación
del Rey (art. 59.2), designación de la Regencia (art. 59.3), nombramiento de tutor del Rey (art. 60.1) y
proclamación del Rey (art. 61.1).
- Designación del Defensor del Pueblo (art. 54).
- Autorización del referéndum consultivo de todos los ciudadanos sobre decisiones políticas de
especial transcendencia, que se convoca por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno con la
autorización expresa de las Cortes (art. 92).
- - Autorización de la declaración de guerra y conclusión de la paz (art. 63.3).
1.4.- Procedimiento de actuación de las Cámaras
Los Reglamentos propios
El art. 72.1 de la CE reconoce la autonomía reglamentaria de las Cámaras, al disponer que "las Cámaras
establecen sus propios Reglamentos” y añade que los mismos y su reforma se someten a una votación final
sobre la totalidad, que requiere la mayoría absoluta de la Cámara. Las funciones que cumple el Reglamento
parlamentario son la aplicación de la Constitución en lo relativo a las funciones parlamentarias y el
mantenimiento de la disciplina interna de los trabajos de las Cámaras.
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Organización de las Cámaras.
Tanto el Reglamento del Congreso de los Diputados como el del Senado regulan la organización de cada
Cámara, detallando de manera pormenorizada la estructura de las mismas, integrada por los siguientes
órganos:
1) La Mesa.
El Reglamento del Congreso y el del Senado definen a sus respectivas Mesas cómo "el órgano rector de la
Cámara". La Mesa del Congreso se compone del Presidente (que la preside), de cuatro Vicepresidentes y
cuatro Secretarios. La del Senado se compone del Presidente (que la preside), dos Vicepresidentes y cuatro
Secretarios, estando asistida y asesorada por el Letrado Mayor. Los miembros de las Mesas son elegidos en
la sesión constitutiva de las Cámaras.
Las funciones de la Mesa son de dos tipos: una función rectora, mediante la cual dirige los trabajos de la
Cámara, y otra registral, recibiendo toda la documentación que va dirigida a la Cámara y ordenando su
tramitación correspondiente.
2) El Presidente.
El Presidente de cada Cámara es elegido por sus miembros en la sesión constitutiva de la misma, siendo
precisa la mayoría absoluta en la primera votación. Si ningún candidato hubiera obtenido dicha mayoría, se
repetirá la votación entre los dos que hayan tenido más votos, bastando en la segunda votación la mayoría
relativa. Sus competencias son fundamentalmente de coordinación, de carácter interpretativo, de
representación y de policía en el interior de las sedes.
3) La Junta de Portavoces.
Aunque la Constitución no la contempla, la Junta de Portavoces es un órgano sumamente importante en el
funcionamiento de las Cámaras. El Reglamento del Congreso dispone que se reunirá bajo la presidencia del
Presidente de la Cámara Baja, asistiendo a ella, como mínimo, un Vicepresidente, uno de los Secretarios y el
Secretario General. La Junta de Portavoces se compone de los portavoces de los Grupos Parlamentarios, y
de sus reuniones se dará cuenta al Gobierno para que envíe, si lo estima oportuno, un representante. Las
decisiones en la misma se adoptan en función del criterio de voto ponderado. Su función es exclusivamente
política. Es en ella donde se establece la conexión con el Gobierno y donde se decide el orden del día del
Pleno.
4) El Pleno y las Comisiones.
Las Cámaras, como señala el artículo 75.1 CE, pueden funcionar de dos maneras distintas: "en Pleno" y "por
Comisiones". El Pleno, como su propio nombre indica, está constituido por todos los miembros de la Cámara
y es la forma usual de funcionamiento de las Cámaras con carácter deliberante, esto es, con capacidad para
adoptar las decisiones que le atribuye la Constitución.
Las Comisiones, por su parte, realizan el trabajo especializado preparatorio de las decisiones que habrá de
adoptar el Pleno, dividiéndose en dos categorías: Comisiones Permanentes y Comisiones no Permanentes,
siendo estas últimas las que se constituyen para un trabajo concreto, destacando entre ellas las Comisiones
de Investigación. Asimismo, se prevé la posible existencia de Comisiones Mixtas Congreso-Senado, como
ocurre con la constituida para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.
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5) Las Diputaciones Permanentes del Congreso y el Senado.
Se hallan reguladas en el art. 78 de la CE indicando que en cada Cámara habrá una Diputación Permanente
compuesta por un mínimo de 21 Diputados o Senadores, que representan a los grupos parlamentarios en
proporción a su importancia numérica. Funcionan fuera de los períodos de sesiones, esto es, durante las
vacaciones parlamentarias, además de en los períodos de disolución de las Cámaras.
Su finalidad genérica es "velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas". Tienen
reconocida constitucionalmente la facultad de convocar la sesión extraordinaria de la respectiva Cámara, y
la Diputación Permanente del Congreso, además, la de convalidar los Decretos-leyes, autorizar la declaración
del estado de excepción y declarar el estado de sitio.
6) Los Grupo Parlamentarios
El Grupo Parlamentario, integrado por un conjunto de Diputados o Senadores vinculados por lazos
ideológicos, tiene por objeto defender su línea o programa político en la Cámara, así como facilitar y agilizar
la actividad parlamentaria.
Régimen de funcionamiento de las Cámaras.
El concepto temporal más importante que determina el funcionamiento de las Cámaras es el de la
Legislatura, estableciendo la Constitución, tanto del Congreso de los Diputados como del Senado, dura en
principio cuatro años, a menos que se haya procedido a una disolución anticipada del Congreso, del Senado
o de ambas Cámara conjuntamente.
Cada año de la legislatura se descompone en 2 períodos de sesiones: de febrero a junio y de septiembre a
diciembre. Fuera de estos períodos de sesiones las Diputaciones Permanentes asumen algunas de las
competencias más urgentes, pudiendo convocarse una sesión extraordinaria de la Cámara, con un orden del
día determinado, a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los
miembros de cualquiera de las Cámaras.
Para la adopción de acuerdos por las Cámaras es preciso que éstas cuenten con la asistencia de la mayoría
de sus miembros, el denominado quórum de presencia, y que el acuerdo en cuestión sea aprobado por la
mayoría de los miembros presentes, a menos que se exija expresamente una mayoría cualificada.
La disolución
El derecho de disolución de las Cámaras por parte del Ejecutivo es el elemento que, en el régimen
parlamentario, viene a contrapesar el poder del Parlamento para censurar al Gobierno. Concretamente la
Constitución Española regula el supuesto de disolución en su art. 115. La decisión se adopta por el Presidente
del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad,
proponiéndola formalmente al Rey, que la decretará. Pueden ser objeto de disolución las dos Cámaras
simultáneamente, que es el caso habitual, o bien una de ellas. En los casos en que se produce la disolución
del Congreso de los Diputados, el Gobierno cesa automáticamente tras la celebración de las elecciones
generales, quedando en funciones hasta el nombramiento del nuevo Presidente del Gobierno.
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No debe confundirse la disolución de las Cortes con los supuestos de pérdida de la confianza parlamentaria
por parte del Presidente del Gobierno.
2.- CLASES DE LEYES
El artículo 1 del Código Civil español establece que “las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley,
la costumbre y los principios generales del derecho”.
En un sentido amplio se entiende por ley todo aquello que es una norma jurídica. En un sentido más
restringido se podría entender por ley una norma jurídica escrita. Sin embargo, en un sentido aún más
estricto una Ley es la norma de origen parlamentario, de rango subordinado a la Constitución, e irresistibles
e indiscutibles para los operadores jurídicos.
A continuación, veremos las distintas modalidades que existen en nuestro derecho. Así, además de las leyes
ordinarias, que se aprueban por el procedimiento habitual y mayoría simple, la Constitución de 1978 ha
introducido la categoría de leyes orgánicas.
• LEYES ORGÁNICAS:
Se refieren a materias de especial transcendencia y requieren mayoría absoluta del Congreso. Quedan
reguladas en el artículo 81 de la Constitución que dispone lo siguiente:
1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas,
las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución.
2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso,
en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
Dentro de las leyes orgánicas, especial mención a los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas. Según el art. 147.1 de la Constitución Española (CE), “dentro de los términos de la presente
Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (CA) y el
Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”. Dicha norma
requiere una doble aprobación, primero por la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma y en
segundo lugar por las Cortes Generales.
• LEYES ORDINARIAS:
Son las que se aprueban por mayoría simple de los miembros presentes, siempre, naturalmente que Cámaras
estén reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros.
La norma general es que las leyes sean aprobadas por el PLENO de las Cámaras pero está previsto que estás
puedan delegar en COMISIONES LEGISLATIVAS PERMANENTES la aprobación de proyectos y proposiciones
de ley salvo, naturalmente (art. 75 Constitución):
1. Los de reforma constitucional
2. Las cuestiones internacionales
3. Las Leyes orgánicas
4. Las leyes de bases
5. Los presupuestos generales del Estado
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• LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
La “ley autonómica” es una norma aprobada por el Parlamento autonómico en el ámbito de sus
competencias, que es manifestación de su autonomía política. Posee rango, fuerza y valor de Ley y se
encuentra jerárquicamente sometida a la Constitución y al Estatuto.
La afirmación de que la ley autonómica es auténtica ley sólo se desprende de las consecuencias extrínsecas
o formales en cuanto a su régimen jurídico: elaboración por un cuerpo representativo (Asamblea Legislativa)
a través de un procedimiento abierto al debate, promulgación y publicación formales y, sobre todo,
monopolio del Tribunal Constitucional para el juicio de validez, reconocido explícitamente con respecto a la
ley autonómica en el artículo 153 a) de la Constitución.
En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de las [Link]., del art. 153 de la C.E.
se deduce que las [Link]. pueden dictar normas con fuerza de ley y otras de carácter reglamentario que
estarán subordinadas a aquellas.
• LOS ACTOS CON FUERZA DE LEY
La Constitución prevé dos tipos de actos normativos emanados del Gobierno y dotados con fuerza o rango
de ley. Se trata del Real Decreto Legislativo y del Real Decreto-Ley. En ambos casos se trata de excepciones
al monopolio legislativo de las Cortes, si bien la Constitución impone la intervención del Poder legislativo.
a) El Decreto-Ley: Puede ser definido, siguiendo el art. 86 de la CE, como "una disposición legislativa
provisional dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad sobre materias no
expresamente excluidas por la Constitución". Los Decretos-Leyes deben ser inmediatamente sometidos a
debate y votación de totalidad por el Congreso, en el plazo de 30 días desde su promulgación, debiendo
pronunciarse sobre su convalidación o derogación.
b) El Decreto Legislativo: Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad para dictar disposiciones con
fuerza de ley sobre materias no sometidas al principio de reserva de Ley Orgánica. La delegación legislativa
admite dos modalidades: mediante una Ley de bases, cuando su objeto sea la formación de un texto
articulado, o mediante una Ley ordinaria, cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo,
pudiendo limitarse a formular un texto único o permitir regularizar, aclarar y armonizar los textos a refundir.
(Artículos 82 a 85 CE).
• LOS TRATADOS INTERNACIONALES
En la Convención de Viena, de 1969, se define el tratado como un acuerdo internacional celebrado por
escrito entre Estados y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o
más instrumentos conexos, cualquiera que sea su denominación particular.
Según establece el art. 93 CE, mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los
que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o
supranacionales titulares de la cesión.
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Además, el art. 94 CE establece que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio
de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes cuando se trate de tratados de carácter
político, tratados o convenios de carácter militar, que afecten a la integridad territorial del Estado o a los
derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I, que impliquen obligaciones financieras para
la Hacienda Pública o que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas
para su ejecución.
Por último, según establece el art. 96 CE, los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez
publicados oficialmente, formarán parte del ordenamiento interno y sus disposiciones sólo podrán ser
derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las
normas generales del Derecho internacional. Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se
utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94 CE.
3.- ELABORACIÓN DE LAS LEYES
El proceso de elaboración de las leyes puede dividirse en 3 fases que explicamos a continuación:
3.1.- Iniciativa
La iniciativa legislativa queda regulada constitucionalmente en el artículo 87 de la Carta Magna, que dispone
lo siguiente:
1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución
y los Reglamentos de las Cámaras.
2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto
de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de
tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación
de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá
dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo
a la prerrogativa de gracia.
3.2.- Tramitación legislativa
Una vez tomada la iniciativa por alguno de los órganos legitimados para ello, comienza la fase de la discusión
y aprobación de la ley. La Constitución apenas regula esta fase, que es dejada casi por completo a los
Reglamentos del Congreso y del Senado, aprobados en 1982 y 1994, respectivamente.
Los principales aspectos de la tramitación de un proyecto de ley son:
υ Se aprueba en Consejo de Ministros y se remite al Congreso, acompañado de una Exposición de
Motivos de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre el proyecto.
υ La Mesa del Congreso ordenará su publicación y la apertura del plazo de 15 días hábiles para
presentar enmiendas a la totalidad del proyecto o parte del articulado por los Diputados o Grupos
Parlamentarios.
υ Se estudiará el proyecto en la correspondiente Comisión Permanente Legislativa y tendrán lugar los
debates sobre las enmiendas.
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υ Aprobado un proyecto de ley por el Congreso, su Presidente lo remitirá, con los antecedentes del
mismo y documentos producidos en la tramitación ante dicha Cámara, al Presidente del Senado.
Este último, cumplidos los trámites reglamentarios, someterá el proyecto a la deliberación de la
Cámara Alta.
υ En el plazo de dos meses, contados a partir del día en que se reciba el texto del proyecto, el Senado
puede aprobarlo, oponer su veto o introducir enmiendas. El citado plazo puede reducirse a 20 días
naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso.
υ En caso de veto por el Senado, el Congreso deberá levantar el veto mediante la ratificación por
mayoría absoluta del texto original, o por mayoría simple una vez hayan transcurrido dos meses
desde la interposición del veto. Si el Senado hubiera introducido enmiendas, el Congreso se
pronunciará sobre las mismas, aceptándolas o no por mayoría simple.
Por su parte, la tramitación de las proposiciones de ley se ajustará, en líneas generales, al siguiente
procedimiento:
• Se presentarán acompañadas de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para
poder pronunciarse sobre ellas pudiendo ser adoptadas a iniciativa de un Diputado, con la firma de
otros 14 miembros de la Cámara o de un Grupo Parlamentario, con la sola firma de su portavoz.
• La Mesa del Congreso ordenará la publicación de la proposición de ley, así como su remisión al
Gobierno, para que exponga su criterio al respecto. Si transcurridos 30 días el Gobierno no hubiera
manifestado expresamente su disconformidad a la tramitación, la proposición será debatida en el
Pleno del Congreso para su toma en consideración.
• Tomada en consideración, la Mesa del Congreso acordará su envío a la Comisión competente y la
apertura del plazo para presentación de enmiendas. No se admitirán enmiendas de totalidad de
devolución.
• Se seguirá a continuación análogo proceso que en la tramitación de los proyectos de ley,
correspondiendo su presentación ante el Pleno a uno de los proponentes o a un Diputado del Grupo
Parlamentario autor de la iniciativa.
En el caso de proposiciones de ley cuya iniciativa haya sido tomada por el Senado, conviene resaltar no será
preciso en el Congreso el trámite de toma en consideración, por cuanto que se habrá cumplido ya
previamente en el Senado y en este supuesto sí que se admitirán enmiendas de totalidad de devolución
cuando se tramite la proposición de ley en la Cámara Baja.
Las proposiciones de ley de las Comunidades Autónomas, y las de iniciativa popular, serán examinadas por
la Mesa del Congreso a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los
cumplen, se tramitarán conforme al procedimiento antes detallado, destacando que los proyectos de ley
tendrán prioridad en su tramitación sobre las proposiciones de Ley, según el art. 89.1 CE.
3.3.- Sanción y promulgación de las leyes:
Según el art. 91 CE “el Rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y
las promulgará y ordenará su inmediata publicación".
La promulgación consiste en una declaración solemne mediante la cual se formaliza la incorporación de la
Ley al ordenamiento jurídico. Finalmente, la publicación en el Boletín Oficial del Estado proporciona la
posibilidad de que la Ley sea conocida.
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3.4.- Publicación de las leyes:
A tenor de lo dispuesto en el artículo 2 del Código Civil español de 1889:
1. Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el «Boletín Oficial del Estado»,
si en ellas no se dispone otra cosa.
2. Las leyes sólo se derogan por otras posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se
disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia sea
incompatible con la anterior. Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere
derogado.
3. Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario.
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