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INTIYAN
EDICIONES CIESPAL

Derecho de la Información
Doctrina, Legislación,
Jurisprudencia
Cuarta edición corregida y aumentada

Ernesto Villanueva

Quito - Ecuador
2008
Derecho de la Información Doctrina Legislación Jurisprudencia

© Ernesto Villanueva
4a ed ición corregida y aumentada
1 .000 ejemplares - enero 2008

ISBN 978 9978 55 0656

Código de barras 978-9978-55-065-6
Registro derecho autoral N° 028302

Portada y Diagramación
Diego Acevedo

Impresión
Editorial "Quipus", CIESPAL
Quito-Ecuador

Los textos que se publican son de exclusiva responsabilidad de su autor y no

expresan necesariamente el pensamiento del CIESPAL.
 ÍNDICE

Introducción 11

Concepto y fuentes del derecho de la información 13

El derecho de la información 13
Fuente del derecho 14
Legislación 15
Jurisprudencia 31
Costumbre 34
Tratados internacionales 36
Principios generales del derecho 38

Régimen constitucional de las libertades de expresión e 41

información
De la libertad de expresión 41
De la libertad de información 75
Las libertades de expresión y de información de los 100
ministros religiosos

El derecho a la información 109

Nociones conceptuales 109
Derecho de acceso a la información pública 116
Transparencia y deber de publicidad del Estado 117
Principios democráticos mínimos para una legislación 121
en materia de acceso a la información pública
Legitimación activa 121
Ámbito de aplicación de la ley 122
Gratuidad del acceso a la información 124
Deber de publicación básica 125
Promoción de la cultura ciudadana 128
 Procedimiento ágil y sencillo 130
¿Autoridad reguladora independiente? 134
Principio de la prueba de daño 137
Sanciones 138
Excepciones al derecho de acceso a la 140
información pública
Otra información reservada 147
Sanciones por publicación de informaciones reservadas 149
Pagar para saber cómo cumplir la Ley 151
Derecho de acceso a la información judicial 154
Antecedentes del derecho de acceso a la información 167
pública en México
Reforma al Artículo 6 de la Constitución Política 174
de los Estados Unidos Mexicanos
Acceso a la información pública en América Latina 178
Importancia del fallo de la Corte lnteramericana 178
en el caso Claude Reyes versus Chile
Estado de la cuestión en América Latina 180
Whistleblowers y el derecho a la información 202
Acceso a la información crediticia 215
El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e 218
Informática (INEGI)
La autonomía del INEGI 223
La Lotería Nacional 226

Estado de la cuestión en materia de archivos públicos 233

Nivel Estatal 233
Nivel Mundial 244

Medios electrónicos: la radio y televisión 265

Sistema legal de concesiones y permisos 265
Programación y telebasura 270
Tiempos de transmisión del Estado 279
La regulación de la publicidad 285
 Acceso de los partidos a la radio y la televisión 299
Tendencias internacionales para la radio y la 311
televisión
Existencia de autoridades reguladoras independientes 322
Duración de concesiones, licencias o permisos 324
Nombramiento de los miembros de la autoridad 323
reguladora independiente
Incompatibilidades para ser miembros de la autoridad 329
reguladora independiente
Duración del encargo de los integrantes de la autoridad 332
reguladora independiente
Proceso de asignación de licencias (permisos y 334
concesiones)
Marco normativo vigente en México 337
El derecho e Internet 343

Regulación de la cinematografía 367

Criterios de clasificación cinematográfica 371
El Instituto Mexicano de Cinematografía 379
El FIDECINE 379
Fomento a la cinematografía en la experiencia regional 381

Regulación de la empresa periodística 391

Marco jurídico de la prensa 391
Normatividad de la dirección periodística 397
Deberes administrativos de la empresa periodística 399
Publicidad gubernamental 402
Tirajes de la empresa periodística 420
Gacetillas y empresa informativa 427
Restricciones a la libertad de información de 431
acuerdo con la Ley de Imprenta
Autorregulación de la prensa 438
Regulación del ejercicio periodístico 445
El concepto de periodista 445
El acceso a la profesión periodística 448
Colegiación profesional del periodista 451
El secreto profesional del periodista 457
La cláusula de conciencia 479
Condiciones laborales del periodista 485
Corresponsal de prensa 498
Corresponsal extranjero 499
Premio Nacional de Periodismo 502
Derechos de autor del trabajo periodístico 508
Régimen fiscal de colaboradores 509

La sociedad civil y los medios 513

El derecho a la vida privada 513
Derecho al honor 521
Derecho de réplica 528
Derecho a la propia imagen 546
Límites del derecho a la propia imagen 515

Medios Públicos 557

Aproximaciones conceptuales 557
Ejemplos en el derecho extranjero 563
¿Medios en el ámbito del Ejecutivo? 568
El caso mexicano 573
Medios comunitarios 580

Responsabilidad legal de los periodistas 585

Delitos de prensa 585
La crítica periodística a los servidores públicos 586
Ataques a la vida privada, a la moral y al orden público 591
Delito de difamación 595
Delito de calumnia 597
Daño moral 597
 El derecho de crítica a las personas públicas en el derecho 600
comparado
Filtraciones y responsabilidad legal del periodista 613
Hacia la despenalización de los delitos contra el honor 617
La Ley de Responsabilidad Civil para la Protección del 622
Derecho a la Vida Privada, al Honor y a la Propia Imagen
del Distrito Federal

Conclusiones 641

Bibliografía 649
 Introducción

El derecho de la información es una rama del derecho público que,

poco a poco, ha ido ganando terreno no solo como objeto de
investigación, sino tam bién como á rea de estud io en las carreras de
derecho y com unicación en las universidades y centros de estudios
superiores del pa ís. Esta obra es una versión corregida y actualizada
que vio la luz por primera vez en 1 998 como Régimen jurídico de las
libertades de expresión .e información en México. Posteriormente, con
adiciones y reformas, fue editada bajo el título de Derecho de la
información en 2000 y 2005.

Esta nueva edición surge con un enfoque regional gracias a la invitación

del Dr. Edgar Jaramillo, Director General del CIESPAL, de la UNESCO,
q uien generosamente ha dado hospitalidad editorial a esta obra . De
esta suerte , esta entrega no se centra solo en el caso de México , sino
abreva de referencias de la experiencia com parada en general y de
la normatividad latinoa mericana , en particular.

El propósito de esta obra es que pueda ser de utilidad en las escuelas

de derecho y comunicación como referencia para entender las
relaciones entre la comunicación , el derecho y la sociedad. Está
compuesta de 1 1 apartados que dan cuenta de manera general del
derecho de la información. En el primer apartado se pone el acento
en la parte conceptual, que debe ser siempre un punto de partida para
comprender el significado de los conceptos básicos de esta discipl ina
de estudio. Las d iferencias entre la libertad de expresión y la l ibertad

11
de información, su normativa constitucional y su génesis son
consideradas en el segundo apartado. El tercer apartado se aboca
a precisa r qué es el derecho a la i nformación y cuáles sus princi pales
vertientes, así como han adquirido carta de natu ral ización parcial en
el derecho positivo mexicano. El marco regulatorio de la radio y la
televisión es analizado en el apartado cuatro. U no de los aspectos
poco d iscutidos es el relativo al derecho de la cinematografía que aqu í
se trata en el apartado sexto . La empresa period ística y la labor del
periodista , donde la experiencia comparada tiene m ucho que ofrecer
al marco juríd ico vigente, son objeto de estudio en los apartados
séptimo y octavo. De la misma ma nera , el derecho al honor, a la vida
privada y el derecho de réplica como herramientas legales de la persona
frente a los medios son motivo de reflexión en el apartado noveno .
Med ios públicos o medios del gobierno ha sido un aspecto del derecho
de la i nformación que parece arrojar más d udas que certezas , de ahí
la importancia de su tratamiento en el apartado décimo. Fi nalmente,
la tensión entre el ejercicio de las libertades de expresión e información
y los otros bienes jurídicos protegidos por la ley, como el honor y la
vida privada siguen siendo una cuestión a debate y por ello son tema
de análisis en el apartado u ndécimo.

H ago votos porque esta obra permita a l lector tener una idea
panorámica de las fortalezas del derecho de la i nformación -que las
tiene en algunas vertientes- así como, por supuesto, de sus debilidades
y desafíos en este proceso prolongado de transición a la democracia
en n uestros pa íses .

Ernesto Villan ueva

Agosto 2007

12
 Capítul o 1

Concepto y fuentes del derecho de la

información

El derecho de l a i nform ación

El derecho tiene una dualidad : se refiere, por un lado, al conjunto de

normas j u rídicas y, por otro, a una ciencia "cuyo objeto de
conocimiento está constituido tanto por el ordenamiento jurídico como
por los conceptos sistemáticos elaborados por la dogmática . . '11 Por .

razones metodológicas y prácticas y para su mejor comprensión y

estudio, el derecho se ha d ividido en ramas o disci plinas.

La división más antigua del derecho se remonta al derecho romano

y d istingue entre derecho público y derecho privado.2 As í también lo
ha considerado la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México
en tesis jurisprudencia! a l sostener que:

"La clasificación más amplia y general de los derechos de los

individuos es aquella que los divide en derechos públicos y derechos
privados. Cada una de estas categorías de derechos tiene un origen
y un régimen juríd ico d iferente, pues en tanto q ue los primeros se
generan por actos del Estado y se rigen por el derecho público,

1 Fix Zamudio, Héctor, Metodología, docencia e investigación jurídicas, 4a. ed . , México,

Porrúa, 1 995, p. 97.
2 En el Digesto se establece que "derecho público es el que atañe a la conservación de la
cosa romana; privado, el q ue concierne a la utilidad de los particulares", citado por Monroy
Cabra, Gerardo, Manual de introducción al derecho, Bogotá, El profesional, 1 987, p. 1 1 7.

13
Ernesto Villanueva

los segundos nacen de actos particulares y están regulados por

el derecho privado ."3

A partir de esta división clásica se derivan d iversas d isciplinas como

resu ltado de la complej idad de la sociedad contemporánea , del
desarrol lo tecnológico y científico y del avance en la hermenéutica y
metodolog ía de las ciencias . Y es que "los avances de la técnica y
las modalidades de la vida pueden crear indefinidamente nuevas ramas
o también hacer desaparecer o refundir en u na sola, otras ya
existentes. "4

En la ciencia jurídica , el derecho de la información es una de las áreas

relativamente recientes , que "nace ante la necesidad de reglamentar
y organizar el ejercicio de un derecho natu ral del hombre, reconocido
con estas características en las leyes fundamentales de los diversos
pa íses modelados en el ámbito jurídico-pol ítico al modo de los Estados
de derecho."5 Se trata , en todo caso, de una rama en formación de
la ciencia del derecho en busca de su autonomía respecto de las ramas
clásicas de la ciencia jurídica , que podría definirse como la rama del
derecho público que tiene por objeto el estudio de las normas jurídicas
que regulan , lato sensu, las relaciones entre Estado, medios y sociedad,
así como, stricto sensu, los alcances y los l ímites del ejercicio de las
libertades de expresión y de información y el derecho a la información
a través de cualquier medio.

Fuente del derecho

La frase fuente del derecho hace referencia, en principio, a todo hecho

o acto del cual dimanan las normas jurídicas. La fuente del derecho
constituye el origen normativo de las d isposiciones legales en un
ordenamiento ju rídico históricamente determinado.

3 Semanario Judicial de la Federación , t. LXXI, p . 93 1 .

4 Marín Pérez, Pascual, Manual de introducción a la ciencia del derecho, Barcelona, Bosch,
1 9 59, p. 4 1 7.
5 Fernández Areal, Manuel, Introducción al derecho de la información, Barcelona, ATE, 1 977,
p. 9.

14
 Derecho de la Información

En el caso mexicano, las fuentes formales del derecho6 están

constitu idas por la legislación , los tratados i nternacionales , la
j urisprudencia de la Su prema Corte de Justicia de la Nación, la
costu mbre y los p rincipios generales del derecho, que serán objeto
de un estudio más detallado en los apartados siguientes.

leg islación

Por legislación habría que entender "el proceso por el cual uno o varios
órganos del Estado formulan y promulgan determinadas reglas jurídicas
de observancia genera l , a las que se les da el nombre específico de
leyes."7

En el sistema j urídico mexicano -como en todos los ordenamientos

que tienen raíces jurídico-roma nas- la principal fuente del derecho es
la legislación, bien se trate de normas constitucionales, leyes ordinarias,
leyes orgánicas, decretos, reglamentos o acuerdos. Conforme a la
Constitución Política de los Estados U nidos Mexicanos, hay tres
procesos de creación de normas j urídicas, según los principios de
jerarq u ía normativa y com petencia :

Normas constitucionales. Para reformar o adicionar la Constitución

se requ ieres que el Congreso de la Unión (Cámara de Diputados y
Cámara de Senadores) por el voto de las dos terceras pa rtes de los
individuos presentes, acuerde las reformas, adiciones, o ambas, y que
éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados.
La intervención de estos órganos del Estado con una mayoría calificada
se denomina en la doctrina Constituyente Permanente.

Leyes orgánicas, leyes ordinarias y decretos. El proceso legislativo

para crear leyes o decretos9 está compuesto de seis etapas: iniciativa ,

6 "Por fuente formal entendemos los procesos de creación de las normas jurídicas", Garcra
Máynez, Eduardo, Introducción al estudio del derecho, 47a. ed. , México, Porrúa, 1 995, p. 51.
7 Ibídem., p. 52.
8 Artículo 1 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

15
Ernesto Villanueva

discusión, aprobación, promulgación , publi cación e i niciación de l a

vigencia. Veamos brevemente en q u é consiste cada una de ellas:

a ) Iniciativa. Es el acto por el cual determi nados órganos del Estado

someten a consideración del Congreso un proyecto de ley."10 En el
sistema jurídico mexicano, el derecho de i niciar leyes o decretos,
conforme a lo previsto en el artículo 71 de la Constitución, únicamente
compete al Presidente de la Repúbl ica, a los diputados y
senadores al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los Estados.

b) Discusión. Es el acto por el cual las Cámaras delibera n acerca

de las iniciativas, a fin de determinar si deben o no ser aprobadas.11

e) Aprobación. Es el acto por el cual las Cámaras aceptan un proyecto

de ley.12

d) Promulgación. Es el acto del Ejecutivo en virtud del cual ordena

la publicación y cumplimiento de una ley aprobada por el Poder
Legislativo.13

9 Sobre la distinción entre leyes y decretos, el maestro Gabino Fraga recuerda que: "En la
discusión habida en el Constituyente (de 1 856-1 857) con motivo de ese precepto, el diputado
Moreno expresó la conveniencia de que las resoluciones del Congreso tengan el carácter de
ley o decreto, estableciendo la distinción de que mientras la ley se refiere a un objeto genera l ,
el decreto sólo comprende un objeto particular. S i n embargo, e n esta ocasión s e adoptó el
criterio de la Comisión , según el cual toda resolución legislativa del Congreso no puede tener
más carácter que el de ley." (Sesión del 1 5 de octubre de 1 856, referida en Zarco, Francisco,
Historia del Congreso Constituyente 1856-1857, México, Imprenta de Ignacio Cumplido, 1 857,
t. 11, p. 449). Posteriormente, en la reforma constitucional del 13 de noviembre de 1 874, el
artículo 64 de la Constitución de 1 857, que corresponde a l 70 de la de 1 91 7 , se modificó
para aceptar que las resoluciones del Congreso tienen el carácter de leyes o decretos, es
decir, parece admitir que existe una diferencia, en razón de la diversa naturaleza, entre las
resoluciones del Poder Legislativo; a pesar de lo cual , y sólo por emanar del mismo Poder,
a todas se les sujeta al mismo régimen. Debemos aclarar que la distinción a que nos referimos
se ha echado en olvido en la práctica, en donde propiamente no se sigue ningún criterio para
distinguir una ley de un decreto". Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 29a. ed., México,
Porrúa, pp. 37-38. Cabe agregar que generalmente las normas jurídicas aprobadas por el
Poder Legislativo suelen adoptar la figura de leyes, mientras las normas jurídicas que produce
el Ejecutivo poseen la figura del decreto.
10 García Máynez, Eduardo, op. cit., nota 6, p. 54.
11 ldem.
1 2 Ibídem., p. 55.

16
 Derecho de la Información

e) Publicación. Es el acto de hacer posible el conocim iento de la

ley, por los medios establecidos para el efecto.14 Éste se materializa
con la inserción de la ley aprobada y promulgada en el Diario Oficial
de la Federación.

Las cuatro etapas anteriores, discusión, aprobación, promulgación

y publicación, están previstas en el artículo 72 de la Constitución,
que a la letra d ice:

"Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea

exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente
en ambas, observándose el Reglamento de Debates sob re la
forma , intervalos y modo de proceder en las discusiones y
votaciones .

"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará

a su d iscusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se rem itirá al
Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo
pub licará inmediatamente .

"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo

proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su
origen, dentro de 1 0 d ías útiles; a no ser que, corriendo este
término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones,
en cuyo caso la devolución deberá hacerse el pri mer d ía útil
en que el Cong reso esté reunido.

"C. E l proyecto d e ley o decreto desechado en todo o en pa rte

por el Ejecutivo será devuelto, con sus observaciones, a la
Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta ,
y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número

1 3 Rabasa, Emilio O. y Caballero, Glori a , Mexicano: ésta es tu Constitución, México, Migu el

Ange l Porrúa, 1 961 , p. 395.
14 García, Trinidad, Apuntes de introducción al estudio del derecho, 29a . ed . , México, Porrúa,
1 991 , p. 71 .

17
Ernesto Vi/lanueva

total de votos, pasará otra vez a la Cá mara revisora . Si por

ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será
ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación .

" 46 7 Las votaciones de ley o decreto será n nominales.

"D. Si algún p royecto de ley o decreto fuese desechado en su

tota lidad por la Cámara de revisión , volverá a la de su origen
con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si
examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta
de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó,
la cual lo tomará otra vez en consideración , y si lo aprobare
por la misma mayoría , pasará al Ejecutivo para los efectos de
la fracción a), pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse
en el mismo periodo de sesiones.

"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte ,

o modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva
discusión de la Cámara de origen versará ún icamente sobre
lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder
alterarse en manera alguna l os artículos aprobados. Si las
adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen
aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en
la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo,
para los efectos de la fracción a). Si las adiciones o reformas
hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría
de votos en la Cámara de su o rigen , volverán a aquélla para
que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría
a bsoluta de votos presentes se desecharen en esta segu nda
revisión d ichas adiciones o reformas, el proyecto, en l o que
haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo
para los efectos de la fracción a). Si la Cámara revisora
insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas
adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse
sino hasta el sigu iente periodo de sesiones, a no ser que ambas
Cámaras acuerden , por la mayoría a bsol uta de sus miembros

18
 Derecho de la Información

presentes, q ue se expida la ley o decreto sólo con los artículos

aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados
para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"F. En la interpretación , reforma o derogación de las leyes o

decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para
su formación .

"G . Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en

la Cámara de su origen , no podrá volver a presentarse en las
sesiones del a ño.

"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar

indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con
excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos,
contri buciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas,
todos los cuales deberán d iscutirse primero en la Cámara de
Diputados.

"1 Las i n i ci ativas de leyes o d ecretos se d iscuti rá n

.

preferentemente e n l a Cámara e n q ue s e presenten, a menos

que transcurra u n mes desde que se pasen a la comisión
d ictaminadora sin que ésta rinda d ictamen, pues en tal caso
el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y
d iscutirse en la otra Cámara .

"J . El Ejecutivo de l a U n ión n o puede hacer observaciones a

las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras,
cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo
mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe
acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por
delitos oficiales.

"Tampoco pod rá hacerlas al decreto de convocatoria a

sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

19
Ernesto Villanueva
f) Iniciación de la vigencia . Es el acto por el cual se otorga vigor o
fuerza vincula nte a las leyes o decretos aprobados , promu lgados
y publicados. En el sistema j urídico mexicano existen dos sistemas
de in iciación de vigencia: sucesivo y sincrónico.15 El sistema
sucesivo está previsto en el artículo 3 del Código Civil :

"Las leyes, reglamentos, ci rculares o cualesqu iera otras

d isposiciones de observa ncia general, obligan y surten sus
efectos tres d ías después de su publicación en el periódico
oficial. En los lugares distintos de donde se publique el periódico
oficial, para q ue las leyes, reglamentos, etcétera , se reputen
publicados y sean obl igatorios, se necesita que además del
plazo que fija el párrafo anterior, transcurra un d ía más por cada
40 kilómetros de distancia o fracción que exceda de la m itad ."

Por su parte, el sistema si ncrónico está fundado en lo dispuesto

en el artículo 4 del Cód igo Civil , que prescribe: "Si la ley,
reglamento , circu lar o d isposición de observancia general fija
el d ía en q ue debe comenzar a regir, obliga desde ese d ía con
tal de que su publicación haya sido anterior." Cabe señalar que
hoy en d ía, el sistema sucesivo de i niciación de la vigencia se
está práctica mente en desuso, pues por técn ica legislativa y
por el desa rrollo de las comunicaciones, el sistema si ncrón ico
representa la figura de uso corriente en el proceso legislativo .

Reglamentos y decretos. Por reglamento la doctri na mexicana

entiende la "norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto
e i mpersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de una facultad
propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes
expedidas por el Poder Legislativo."16

En efecto, en el sistema jurídico mexicano el Presidente de la República

está atri bu ido de facultades para expedir reglamentos y decretos,

15 Cfr. García Máynez, op. cit. , nota 6, pp. 57-60.

1 6 Fraga, Gabino, op. cit. , nota 9, p. 1 04 .

20
 Derecho de la Información

conforme a lo d ispuesto en el artículo 89, fracción. 1, de la Constitución:

"Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: l.
Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia" . 17
Respecto a la naturaleza de la facu ltad reglamentaria del Presidente
de la República , la Suprema Corte de Justicia de la Nación señala
en tesis jurisprudencia! :

"El artícu lo 89, fracción 1 de nuestra Carta Magna confiere al

Presidente de la República tres facultades: a ) La de promulgar las
leyes que expida el Congreso de la U n ión ; b) la de ejecutar dichas
leyes y e) la de proveer en la esfera administrativa a su exacta
observancia, o sea la facultad reglamentaria . Esta ú ltima facu ltad
es la que determina que el Ejecutivo pueda expedi r d isposiciones
generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley,
desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas
en los ordenamientos j u ríd icos expedi dos por el Congreso de la
U nión ."18

Es importante señalar que además de los reglamentos heterónomos

-sujetos a la existencia previa de una ley que reglamentar- hay una
excepción : el reglamento autónomo 19 relativo a policía y buen gobierno
previsto en la Constitución federal y reproducido en las constituciones
de los Estados.

En materia de fuentes de derecho de la información en México destacan

las siguientes:

17 En forma mucho más clara, e l artículo 11 O de la Constitución del 4 de octubre de 1 824

establecía que: "Las atribuciones del Presidente son las que siguen: [ . .] 11. Dar .

reglamentos, decretos y órdenes para el mejor cumplimiento de la Constitución." Tam bién

hacía lo propio el artículo 85 de las Bases Orgánicas del 1 2 de junio d e 1 843 al sostener
que: "Corresponde al Presidente de la República: [ ... ] IV. Expedir órdenes y dar los reglamentos
necesarios para la ejecución de la leyes, sin alterarlas ni modificarlas."
18 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1 91 7-1 988, Segunda Parte, Salas y tesis
comunes, p. 2559.
1 9 Previsto en el Artículo 21 Constitucional.

21
Ernesto Villanueva

• La Constitución , particularmente los artículos 6 y 7

• La Ley de I mprenta.
• La Ley Federal de Rad io y Televisión .
• La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental
• La Ley de Vías Generales de Comunicación .
• La Ley Federal de Cinematografía .
• La ley que establece, reforma y adiciona las disposiciones relativas
a d iversos i mpuestos.
• La Ley Federal de Telecomunicaciones.
• Reglamento sobre Publicaciones y Revistas I lustradas.
• Reglamento de la Ley Federal de Rad io y Televisión y de la Ley
de la I ndustria Cinematográfica , relativo al contenido de las
transmisiones en radio y televisión .
• Reglamento del Servicio de Televisión por Cable.
• Acuerdo para la creación de la Productora e Importadora de Papel,
S .A. (PI PSA).
• Decreto por el que se creó el Instituto Mexicano de la Radio.

Ahora bien, hay q ue precisar que en sentido estricto se le llama ley

a "la norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada
de l os órg a n os leg islativos constitucion a l me nte p revistos y
democráticamente elegidos y elaborada según el procedimiento
establecido por las constituciones de los Estados partes para la
formación de las leyes."20 "Es la legislatura electa y no otra la que
tiene potestad legislativa ."2 1

Cualquier acción que afecte los derechos básicos, sostiene Agustín

Gordillo, debe ser prescrita por una ley aprobada por el Poder
Legislativo y debe ser congruente con el orden jurídico interno. 22

20 Corte l nteramericana de Derechos Humanos, La expresión "leyes" en el artículo 30 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión consultiva OC-6/86 del 9 de mayo
de 1986, serie A, n ú mero 6, pá rrafo 3 8 . Se puede consu ltar en
[Link] .
21 Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, 8a. ed . , Buenos Aires, Fundación de
Derecho Administrativo, 2003, Tomo 1, Parte general, p. 5.

22
 Derecho de la Información

El profesor Berlín Valenzuela afirma que "es una de las más importantes
-refiriéndose a la función legislativa-, entre las que realiza el Parlamento
por estar referida a la creación del derecho, es por tanto una función
jurídica que consiste en verter en textos breves, claros, precisos y
coherentes aquello q ue l a costu mbre o el querer ser de una nación
ha instituido o pretende instituir como norma para regi r conductas o
relaciones individ uales o colectivas. "23

El orden j urídico no es un conj u nto de normas de derecho situadas

en un m ismo plano, sino una construcción escalonada de diversos
estratos de normas jurídicas.24

Al respecto, la Suprema Corte de J usticia de la Nación de México ha

expresado su opinión en una tesis, y que en la parte conducente, q ue
a contin uación transcri bimos, dice:

" ( . . . ) El orden jurídico, especialmente aquel cuya personificación

constituye el Estado, no es, por ta nto , una d ispersión de
ordenamientos a ná rquicamente subord inados entre sí y a gusto
de los gobernados, sino que es indudablemente, una verdadera
jerarq u ía que se integra con base en diversos niveles. La unidad
de esas normas hállese constituida por el hecho de que la
creación de las de grado más bajo, se encuentra determinada
por otras de n ivel superior, cuya creación es prevista, a su vez,
por otra todavía más alta, hasta l legar a la norma primaria o
funda menta l que representa , siempre , la suprema razón de
validez de todo orden j urídico ( ... )."25

221bidem.
23 Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho parlamentario, México, Fondo de Cultura Económica,
1 995, p. 1 38. Cita tomada de López Olvera, M iguel Alejandro, Técnica Legislativa, México,
McGrawHíll, 2002, p. 1 9.
24 Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, trad. de Roberto J. Vernengo, México, U NAM, 1 986,
p. 1 8.
25 Semanario Judicial de la Federación, octava época, T. 1, segunda parte- 1 , pp. 394-395.

23
Ernesto Villanueva
La palabra "ley" proviene de la voz latina /ex, que, según la opinión
más generalizada, se deriva del vocablo legere, que significa "que
se lee" . Algunos autores afirman que /ex se deriva de ligare, haciendo
resaltar el carácter obligatorio de las leyes.26

La ley es u na regla general escrita, como consecuencia de una

operación de procedimiento, que hace intervenir a los representantes
de la nación, que declara obligatorias las relaciones sociales que se
derivan de la natu raleza de las cosas, interpretándolas desde el punto
de vista de la l ibertad.27

La Constitución de la Nación Argentina en el capítulo V establece la

formación y sanción de las leyes:

Artículo 77. Las leyes pueden tener pri ncipio en cualquiera de las
Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus
miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que
establece esta Constitución .
(*)Los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de
partidos poi íticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del
total de los m iembros de las Cámaras.
(*)Texto dispuesto por ley 24.430.

Artículo 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen,

pasa para su discusión a la otra Cá mara . Aprobado por ambas,
pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también
obtiene su aprobación, lo promulga como ley.

Artículo 79. Cada Cámara , l uego de aprobar un proyecto de ley

en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en
pa rticular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total
de sus miembros. La Cá mara pod rá , con igual número de votos,
dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La

26 López Olvera, Op. Cit., nota 23, p. 56.

27 /dem.

24
 Derecho de la Información
aprobación en com isión requerirá el voto de la mayoría a bsol uta
del total de sus m iembros. Una vez aprobado el proyecto en
comisión, se seg uirá el trámite ordinario.

Artículo 80. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto

no devuelto en el término de d iez d ías útiles. Los proyectos
desechados parcialmente no pod rán ser aprobados en la parte
restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán
ser promulgadas si tienen autonom ía normativa y su aprobación
parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado
por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedi miento
previsto para los decretos de necesidad y urgencia .

Artículo 8 1 . Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una

de las Cámaras pod rá repetirse en las sesiones de aquel año.
N i n g una de las Cámaras puede desechar total mente u n proyecto
q ue hu biera tenido origen en ella y lue g o hu biese sido adicionado
o enmendado por la Cámara revisora . Si el proyecto fuere objeto
de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse
el resu ltado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o
correcciones fueron realizadas por mayoría a bsoluta de los
presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara
de origen pod rá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el
proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir
en la redacción origina ri a , a menos que las ad iciones o
correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes
de los presentes. En este últi mo caso, el proyecto pasa rá al Poder
Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora ,
sa lvo q u e l a Cámara d e origen insista e n s u redacción originaria
con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara
de origen no podrá i ntroducir nuevas adiciones o correcciones a
las realizadas por l a Cámara revisora .

Artículo 82. La volu ntad de cada Cámara debe manifestarse

expresamente; se excl uye, en todos los casos, la sanción tácita o
ficta .

25
Ernesto Villanueva

Artícu lo 83. Desechado en el todo o en parte un proyecto por el

Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su
origen: ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de
dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión . Si
ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría , el proyecto es
ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las
votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por
sí o por no; y tanto los nombres y fu ndamentos de los sufragantes,
como las objeciones del Poder Ejecutivo, se p u b l i ca rá n
inmediatamente por la prensa . Si l a s Cámaras d ifieren sobre las
objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel
año.

Artículo 84. En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula:

El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos
en Congreso, . . . decretan o sancionan con fuerza de ley.

Por lo que respecta a Chile, los artículos 62 y 63 Constitucionales

regulan la formación de la Ley:

Artículo 62. Las leyes pueden tener origen en la Cámara de

Diputados o en el Senado, por Mensaje que dirija el Presidente
de la República o por moción de cualqu iera de sus miembros. Las
mociones no pueden ser firmadas por más de diez d iputados ni
por más de cinco senadores.

Las leyes sobre tributos de cualquiera natu raleza que sean, sobre
los presupuestos de la administración pública y sobre reclutamiento,
sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados. Las leyes
sobre amnistía y sobre indultos generales sólo pueden tener origen
en el Senado.

Corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva

de los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de
la división pol ítica o administrativa del pa ís, o con la administración

26
 Derecho de la Información
fi n a n c i e ra o p re s u p u e st a r i a del E st a d o , i n cl u ye n d o las
modificaciones d e l a Ley d e Presu puestos, y con las m aterias
señaladas e n los n ú me ros 1 O y 1 3 del artículo 60.

Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República, la iniciativa

exclusiva para:

1 . I m poner, su p ri m i r, reducir o condonar tributos de cualquie r clase

o natura leza, establecer exenciones o mod ifica r las existentes
y d eterm i n a r su forma, proporcionalidad o progresión;
2. Crear n uevos servicios públicos o e m pl eos rentados, sean
fiscal es, sem ifiscales, a utónomos o de las e m p resas del
Estado; supri m i rlos y determ i n a r sus fu nciones o atri buciones.
3. Contratar empréstitos o celebra r cualquiera otra clase de
o pe ra c i o n es q u e puedan com p ro m eter el c ré d i to o la
responsa b i l idad fi n a nci e ra d e l Estado, d e l a s e ntidades
sem ifiscales, a utónoma s, de los gobiernos regionales o de las
m u n icipali dade s, y condona r, reducir o mod ificar obl igaciones,
inte reses u otras ca rgas fin a ncieras d e cual q uiera n atu ra l eza,
establecidas en favor del Fisco o de l os organismos o e ntidades
refe ri dos;
4. F ij a r, m o d ifi ca r, conced e r o a u m e nta r re m u n e ra c i o n es,
jubilaciones, pensiones, montepíos, rentas y cualq uier otra clase
de emolumentos, préstamos o ben eficios al personal en
servicio o en retiro y a los beneficiarios de montepíos, en su caso,
de la ad m i n istración pública y demás organismos y entidades
anteriormente señalados, como asimismo fijar las remuneraciones
m ín i mas de los trabajadores del sector privado, aum e ntar
obl igatoriamente sus rem u ne raciones y demás beneficios
económicos o a ltera r las bases que s i rvan para d eterm i n a rlos;
todo ello sin perj uicio de lo d ispuesto en los n ú meros siguientes;
5. Establecer las moda l idades y procedi m i entos de la negociación
colectiva y determ i n a r los casos en que no se pod rá n egociar;
y,
6. Esta blecer o modifica r las normas sobre seg u ridad social o que
i ncid a n e n ella, tanto del sector público como del sector privado.

27
Ernesto Villanueva

El Congreso Nacional sólo podrá ace ptar, disminuir o rechazar

los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios,
gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el
Presidente de la República .

Artículo 6 3 . L a s normas legales que i nterpreten preceptos

constitucionales n ecesitarán, para su aprobación, modificación o
derogación , de las tres quintas partes de los diputados y
senadores en ejercicio.
Las normas legales a las cuales la Constitución confiere el carácter
de ley orgánica constitucional requeri rán, para su aprobación,
modificación o derogación , de las cuatro séptimas pa rtes de los
diputados y sen adores en ejercicio.
Las normas legal es de q uórum califi cado se establecerán,
modificarán o derogarán por la mayoría absoluta de los di putados
y senadores en ejercicio.
Las demás normas legales requerirán la mayoría de l os miembros
presentes de cada Cámara , o las mayorías que sean aplicables
conforme a los artículos 65 y siguientes.

La Constitución de la República del Ecuador establece en los artículos

1 44 a 1 54 el procedi miento de formación de Ley:

Artículo 1 44. La i niciativa para la presentación de un proyecto de

ley corresponderá:

1. A los diputados, con el a poyo de un bloque legislativo o de d iez

legisladores.
2. Al Presidente de la República .
3. A la Corte Suprema d e Justicia.
4 . A l a Comisión de Legislación y Codificación .

Artículo 1 45. E l Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo

Electora l , el Contratar General del Estado, el Procu rador General
del Estado, el Ministro Fiscal Genera l , el Defensor del Pueblo y
los superintendentes, tendrán facultad para presentar proyectos

28
 Derecho de la Información

de ley en las materias que correspondan a sus atri buciones

específicas.

Artículo 146. Podrán presentar proyectos de ley, u n número de

personas en goce de los derechos poi íticos, equivalente a la cuarta
parte del uno por ciento de aquellas inscritas en el padrón electoral.
Se reconocerá el derecho de los movimientos sociales de carácter
nacional , a ejercer la iniciativa de presentar proyectos de ley. La
ley regu la rá el ejercicio de este derecho.
Mediante estos procedim ientos no podrán presentarse proyectos
de ley en materia penal ni en otras cuya i niciativa corresponda
excl usivamente al Presidente de la Repú blica.

Artículo 14 7. Solamente el Presidente de la República podrá

presentar p royectos de ley mediante los cuales se creen ,
modifiquen o supriman impuestos, au menten el gasto público o
modifiquen la d ivisión pol ítico-administrativa del país.

Artículo 148. Los proyectos de ley deberán referirse a una sola

materia y será presentado al presidente del Congreso con l a
correspondiente exposición de motivos. Si e l proyecto n o reuniere
estos req u isitos no será tramitado.

Artícu lo 149. Quienes presenten un proyecto de ley de conformidad

con estas d isposiciones , pod rá n participar en su debate ,
personalmente o por medio de u n delegado q ue para el caso
acrediten.
Cuando el proyecto sea presentado por la ciudadanía , se
señalarán los nombres de dos personas para participar en los
debates.

Artículo 150. Dentro de los ocho d ías subsiguientes al de la

recepción del proyecto, el presidente del Congreso ordenará que
se lo distribuya a los diputados y se d ifunda públicamente su
extracto. Enviará el proyecto a la comisión especia lizada que
corresponda , la cual i niciará el trám ite requerido para su

29
Ernesto Villanueva

conocimiento, luego de transcurrido el plazo de veinte días contados

a partir de su recepción.
Ante la comisión podrán acudir con sus pu ntos de vista , las
organizaciones y los ciudadanos que tengan interés en la
aprobación de la ley, o q ue consideren que sus derechos pueden
ser afectados por su exped ición .

Artículo 1 5 1 . Con el informe de la comisión, el Congreso real izará

el primer debate sobre el proyecto, en el curso del cual podrán
presentarse las observaciones pertinentes. Luego volverá a la
comisión para que ésta presente un nuevo informe para el segundo
debate, dentro del plazo establecido por la ley.

Artículo 1 52. En el segundo debate , el proyecto será aprobado,

modificado o negado por el voto de la mayoría de los concurrentes
a la sesión , salvo en el caso de las leyes orgánicas.

Artículo 1 53. Aprobado el proyecto, el Congreso lo enviará

inmediatamente al Presidente de la República para que lo sancione
u objete.
Sancionada la ley o no habiendo objeciones, dentro de los diez
d ías subsigu ientes a aquel en que el Presidente de la Repúbl ica
la recibió, se promulgará de inmed iato en el Registro Oficial.
Si el Presidente de la República objetare totalmente el proyecto,
el Congreso podrá volver a considerarlo solamente después de un
año, contado a parti r de la fecha de la objeción. Transcurrido este
plazo, el Cong reso podrá ratificarlo en un solo debate, con el voto
de las dos terceras partes de sus miembros, y lo enviará
inmediatamente al Registro Oficial para su promulgación .
Si la objeción fuere parcial , el Congreso deberá exami narla en u n
plazo máximo d e treinta días contados a partir d e l a fecha d e entrega
de la objeción presidencial y podrá , en un solo debate, allanarse
a ella y enmendar el proyecto, con el voto favorable de la mayoría
de asistentes a la sesión . Podrá también ratificar el proyecto
inicialmente aprobado, con el voto de las d os terceras partes de
sus miembros . En ambos casos, el Congreso enviará la ley al

30
 Derecho de la Información

Reg istro Oficial para su promulgación . Si e l Congreso no

considera re la objeción en el plazo señalado, se entenderá q ue
se ha allanado a ésta y el Presidente de la República d ispond rá
la promulgación de la ley en el Registro Oficial.
Toda objeción será fundamentada y en el caso de objeción parcial ,
el Presidente de la República presentará un texto alternativo .
En los casos señalados en esta disposición y en el Art. 152, el
número de asistentes a la sesión no podrá ser menor de la m itad
de los i ntegrantes del Congreso.

Artículo 154. Si la objeción del Presidente de la República se

fu ndamenta re en la i nconstitucionalidad total o parcial del
proyecto, éste será enviado al Tribunal Constitucional para que emita
su dictamen dentro del p lazo de treinta d ías. Si el dictamen
confirmare la inconstitucionalidad total del proyecto, éste será
archivado. Si confirmare la inconstitucionalidad parcial, el Congreso
Nacional deberá real iza r las enmiendas necesarias para que el
proyecto pase luego a la sanción del Presidente de la República.
S i e l Tri b u n a l C o n stituc i o n a l d i cta' m i n a re q u e n o hay
inconstituciona lidad, el Cong reso ordenará su promu lgación .

Juri sprudencia

En el sistema juríd ico mexica no, al igual q ue en muchos países de

familia romano germánico, la jurisprudencia es una fuente del derecho28
y consiste en la interpretación que de las leyes efectúen la Su prema
Corte de Justicia de la Nación y l os Tribunales Colegiados de Circuito
en condiciones especiales y con una votación calificada, interpretación
que deben observar obligatoriamente los órganos j u risdiccionales . En
el mismo sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene
que " La j u risprudencia es la obligatoria interpretación y determi nación
del sentido de la ley, debiendo acatarse la q ue se encuentra vigente

28 Cfr. La posición sostenida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en tesis ju risprudencia!
en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1 91 7-1 988, Segunda Parte, Salas
y tesis comunes, p. 1 243.

31
Ernesto Villanueva

en el momento de aplicar aquélla a l os casos concretos."29 Y que uen

el fondo consiste en la interp retación correcta y válida de la ley que
necesariamente se tiene que hacer al aplicar ésta . "30

En efecto, d icha figura j urídica está prevista en el art ícu lo 192 de la

Ley de Amparo, que define las condiciones que deben reunirse para
constituir jurisprudencia :

"La ju risprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia

fu ncionando en pleno o en salas, es obligatoria para éstas en
tratándose de la que decrete el pleno, y además para los Tri bunales
U nitarios y Colegiados de Circuito, los juzgados de Distrito, los
tribunales militares y j udiciales del orden común de los Estados y
del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales
o federales. Las resoluciones constitu irán jurisprudencia siempre
que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no
interrumpidas por otra en contrario, y q ue hayan sido aprobadas
por lo menos por 14 min istros,31 si se trata de jurisprudencia del
pleno, o por cuatro ministros en los casos de j urisprud encia de las
salas. Ta mbién constituyen jurisprudencia las resoluciones que
diluciden las contradicciones de tesis de salas y Tribu nales
Colegiados."

Esta ú ltima pa rte del artículo 192 de la Ley de Amparo relativa a la

formación de j u risprudencia med iante la dil ucidación de tesis
contradictorias ha sido criticada por la doctrina mexicana, en virtud
de que el precepto legal no se refiere a dos tesis de j u risprudencia
contradictorias -lo cual sería lógico, pues dos criterios opuestos generan

29 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1 91 7-1 988, Segunda Parte, Salas y tesis
comu nes, p. 1 696.
30 Ibídem. , p. 1 697.
31 Cabe señalar que este mandato legal habrá de ser reformado en su oportunidad, debido a
la imposibilidad material de cumplirlo, en virtud de que los 26 ministros que integraban la
Suprema Corte de Justicia de la Nación se han reducido a 1 1 , como resultado de las reformas
constitucionales del Poder Judicial Federal publicadas en el Diario Oficial de la Federación
el 31 de diciembre de 1 994.

32
 Derecho de la Información
inseguridad jurídica-, sino a cualqu ier tesis, sea jurisprudencia! o aislada,
según ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación al señalar
q ue "las resol uciones que pro n uncien las Salas de la Su prema Corte
de J usticia de la Nación al resolver las denuncias de contradicción
de tesis, constituyen jurisprudencia, aunque las tesis den unciadas no
tengan ese carácter."32

Por tanto, resulta contradictorio q ue , por un lado, exista un proceso

complejo para formar jurisprudencia al requeri rse cinco sentencias
i ninterru mpidas, adoptadas con una mayoría calificada y, por otro, la
simple dilucidación de dos tesis contradictorias por parte de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación constituya jurisprudencia. Vale retomar
aqu í las palabras de J uventino V. Castro -hoy ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación- cuando dice: "quién se va a tomar la
molestia de esperar que se establezcan tesis jurisprudenciales, difíciles
de conformar, para atacarlas, cuando es m ás sencillo precozmente
plantear la contradicción de tan sólo dos únicos fal los, y resolverla
para imponer un criterio obligatoriamente."33

Además de la ju risprudencia proveniente de las sentencias de la

Su prema Corte de J usticia de la Nación, los Tribu nales Colegiados
de Circuito están atribuidos por la ley para forma r jurisprudencia , en
los términos previstos por el artículo 1 93 de la Ley de Amparo, q ue
a la letra dice : "La j u risprudencia que establezca cada uno de los
Tribunales Colegiados de Circuito es obligatoria para los tribu nales
u nitarios, los juzgados de Distrito, los tribunales militares y j udiciales
del fuero común de los Estados y del Distrito Federal , y los tribunales
administrativos y del trabajo, locales o federales."

Las resol uciones de los Tribunales Colegiados de Circuito constituyen

jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco
sentencias no interru mpidas por otra en contrario y que hayan sido

32 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1 9 1 7- 1 988, Segunda Parte, Salas y tesis

comunes, p. 1 699
33 Castro, Juventino V . , Garantías y amparo, 9a. ed . , México, Porrúa, 1 996, p. 574.

33
Ernesto Vi/lanueva

aprobadas por unanimidad de votos de los magistrados que i ntegra n

cada Tribunal Colegiado. Entre las principales fuentes jurisprudenciales
del derecho de la i nformación se encuentran:

• Amparo ad ministrativo en revisión 4220/3 1, Menéndez Carlos R.

y coagraviados, 20 de febrero de 1933, unanimidad de cinco votos,
publicado en el Semanario Jud icial de la Federación , t. XXXVI I ,
p . 942. El considerando forma parte d e la ejecutoria que apa rece
publicada en el Suplemento 1933, p. 271.
• Amparo penal en revisión 11290/32, Malpica Silva Juan, 8 de

febrero de 1934, unanimidad de cinco votos, publicado en el

Semanario Judicial de la Federación, t. XL, p. 1275.
• Amparo penal en revisión , Guerrero Rosend o, 1 O de octubre de

1929, unanimidad de cinco votos, publicado en el Semanario

J udicial de la Federación, t. XXVI I , p . 975.
• Amparo directo 1711/56, Albe rto Román Gutiérrez, 8 de enero

de 1958, unanimidad de cuatro votos , publ icado en el Semanario

Judicial de la Fed eración, vol . V I l , Segunda Parte, p. 1 O.
• Amparo en revisión 72 1/77, Victoria Graciela Alba de Llamas y

coag raviados, 25 de enero de 1978, unani midad de votos,

publicado en el Semanario Judicial de la Federación, vals. 109-
114, Sexta Parte, p. 120, Primer Circuito, primero administrativo.

Costum bre

La costumbre -como señala César Molinero- "puede ser considerada

como la repetición de actos con valor jurídico,"34 o bien , como sostiene
Luis de Carreras, "un uso social que no solo obliga moral mente, sino
ta mbién j urídicamente , porque la gente tiene el convenci miento de
que la observancia de aquella conducta no es libre , sino obligatoria
para todo el mundo, de manera q ue su infracción tendrá una sanción
j u rídica y no sólo una reprobación social . "35

34 Molinero, César, Teoría y fuentes del derecho de la información, 2a. ed. , Barcelona, EUB,
1 995, p. 27.
35 De Carreras Serra, Luis, Régimen jurídico de la información, Barcelona, Ariel, 1 996, p. 1 5.

34
 Derecho de la Información

En el sistema jurídico mexicano, la costumbre es en realidad una fuente

accesoria y supletoria del derecho, pues no está prevista expresamente
como fuente del derecho en el Código Civil Federa l ; por el contrario,
el a rtículo 1 O del Código Civil Federal prescribe : "Contra la
observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o práctica
en contrario".

Este rechazo aparente de la costu mbre como fuente del derecho

proviene de las prácticas abusivas en muchos rubros antes y durante
el proceso revol ucionario de 191 O . Es sugerente , por ejem plo, cómo
la comisión dictaminadora del Código Civil Federal vigente de 1928
consideraba en la exposición de motivos que: "La fuerza de la tradición,
la obra de las costumbres, sin duda que son irresistibles; pero muchas
veces sancionan irritantes injusticias , privilegios od iosos, que el
legislador con valentía debe borrar, y debe también recoger las
reivindicaciones de los oprimidos, de los vejados para convertirlas en
preceptos legales."36

Pese a lo anterior, en el Código Civil Federal existen, en forma

excepcional, algunos casos en que se atribuye a la costumbre u na
fu nción generadora de efectos ju rídicos, por ejemplo, el previsto en
el a rtículo 2607 :

"Cuando no hubiere habido convenio, los honora rios se regularán

atendiendo juntamente a las costumbres del lugar, a la importancia
de los trabajos prestados , a la del asunto o caso en que se prestaren,
a las facultades pecuniarias de quien recibe el servicio y a la reputación
profesional que tenga adquirida el q ue lo ha prestado. Si los servicios
prestados estuvieren regulados por arancel , éste servirá de norma
para fijar el im porte de los honorarios reclamados."

Por lo que respecta al Código Civil de la República de Argentina, el

a rtículo 17 establece q ue: "Los usos y costumbres no pueden crear
derechos sino cuando las leyes se refieran a ellos o en situaciones

36 México, Código Civil Federal, 65a. ed . , México, Porrúa, p. 1 O.

35
Ernesto Villanueva

no reg ladas legalmente." Más adelante en el artícu lo 2 1 señala que:

"Las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes
en cuya observancia estén interesados el orden público y las buenas
costumbres." En este mismo sentido encontramos tanto en Ecuador
como en Chile q ue: "La costumbre no constituye derecho sino en los
casos en que la ley se remite a ella," segú n versa el artículo 2 del
respectivo Código Civil.

Tratados i ntern acionales

Para la doctrina de derecho internacional público, los tratados son

"acuerdos internacionales celebrados por escrito entre Estados y regido
por el derecho internacional , ya conste en u n i nstrumento único o en
dos o más instru mentos co nexos y cualqu iera q u e sea su
denominación particu lar."37

En México, el artículo 2 de la Ley sobre la Celebración de Tratados

señala q ue debe entenderse por tratado:

"el convenio regido por el derecho internacio nal público,

celebrado por escrito entre el gobierno de los Estados U n idos
Mexicanos y u no o varios sujetos de Derecho Internacional Público,
ya sea que para su aplicación requ iera o no la celebración de
acuerdos en materias específicas, cualq uiera que sea su
denom inación, media nte el cual l os Estados Unidos Mexicanos
asu men compromisos. "

E n el sistema j urídico mexicano, los tratados i nternacionales

constituyen u na fuente primaria del derecho, segú n el artícu lo 133
de la Constitución , que dispone:

3 7 Artículo 2 d e la Convención d e Viena sobre el Derecho d e los Tratados . Convención d e

Viena sobre e l Derecho d e los Tratados, Viena, Austria, 23 de mayo d e 1 969, U . N . Doc
A/CONF.39/27(1 969), 1 1 55 U.N.T.S, 331 . Fecha de adopción: 21 de marzo de 1 986, ratificado
por México el 1 O de marzo de 1 988 y publicada en el Diario Oficial de la Federación de 28
de abril de 1 988.

36
 Derecho de la Información

"Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen

de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repú blica ,
con aprobación d e l Senado, serán la Ley Su prema de toda l a
U nión . Los j ueces de cada Estado s e arreglarán a dicha
Constitución , leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los
estados."

Desde el pu nto de vista de la jerarq u ía normativa bajo la interpretación

del artículo 133 Constitucional mexicano coloca en el mismo rango
jerárq uico a los tratados i nternacionales y las leyes que emana el
Congreso de la U nión .38 No obstante , la reciente interpretación de la
Su prema Corte de Justicia de la Nación39 en tesis aislada coloca a
los tratados internacionales en materia de derechos humanos por
encima de las Leyes Federales y por debajo de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.

Entre los tratados internacionales suscritos por México en materia de

derecho de la i nformación están los sig u ientes :

• Declaración Universal de los Derechos H u manos

• Declaración Americana de los Derechos H umanos
• Convención Americana de los Derechos H u manos
• Pacto I nternacional de Derechos Civiles y Pol íticos

38 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1 91 7-1 988, Primera Parte, Pleno, p. 332.
39 Amparo en revisión 1 475/98. Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo. 11 de
mayo de 1 999. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente:
Humberto Román Palacios. Secretario: Antonio Espinoza Rangel. El Tribunal Pleno, en su
sesión privada celebrada el veintiocho de octubre en curso, aprobó, con el número LXXVII/1999,
la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis
jurisprudencia!. México, Distrito Federal, a veintiocho de octubre de mil novecientos noventa
y nueve. Nota: Esta tesis abandona el criterio sustentado en la tesis P. C/92, publicada en
la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación N úmero 60, Octava É poca, diciembre
de 1 992, página 27, de rubro: "Leyes federales y tratados internacionales. Tienen la misma
jerarquía normativa".

37
Ernesto Villanueva

Cabe destacar que la Constitución de la Nación Argenti na contem pla

a los tratados internacionales al mismo nivel jerárquico de Ley Suprema:

Artículo 3 1 . Esta Constitución , las leyes de la Nación que en su

consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las
potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las
autoridades de cada provincia están obl igadas a conformarse a
ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que
contengan las leyes o constituciones provinciales, salvo para la
provincia de Buenos Aires , los tratados ratificados después del
Pacto de 1 1 de noviembre de 1 859 .

En Ecuador, la Constitución establece en su artículo 1 63 que:

"Las n ormas conte n i das e n l os tratados y conve n i os

internacionales, una vez promulgados en el Reg istro Oficial ,
formarán parte del ordenamiento ju ríd ico de l a República y
prevalecerán sobre leyes y otras normas de menor jerarq u ía ."

Princi pios genera les del derecho

En el sistema jurídico mexicano, los principios generales del derecho

constituyen una fuente ju rídica supletoria, una vez agotada la consulta
a la ley aplicable y a la jurisprudencia , según se desprende de lo
previsto en el artículo 1 9 del Código Civil Federal, que establece: "Las
controversias judiciales del orden civil deberán resolverse conforme
a la letra de la ley o a su interpretación ju ríd ica . A falta de ley se
resolverán conforme a los principios generales de derecho."

Encontrar una definición clara y unívoca del término principios generales

del derecho ha sido una tarea ardua y complicada , sobre todo porq ue
la Suprema Corte de Justicia de la Nación no se ha pronunciado en
tesis jurisprudencia! al respecto. Desde el punto de vista de la doctrina
mexicana destaca , sin duda, la postura de García Máynez, qu ien
sostiene que "resolver una cuestión imprevista de acuerdo con los

38
 Derecho de la Información

principios generales del derecho , quiere decir, por tanto, fallarla como
el legislador lo habría hecho, si hu biera pod ido conocer el caso
especia l . "40 Sea como fuere, lo cierto es que el uso práctico de los
principios generales del derecho en la sol ución de controversias
jud iciales tiene apenas un cometido simbólico en la i m partición de
justicia mexicana.

4 0 García Máynez, op. cit., nota 6, p. 372.

39
 Cap ítulo 1 1

Régimen constitucional de l as
libertades de expresión e información

De l a l i bertad de expresión

La expresión es la forma a través de la cual la persona exterioriza

sus pensamientos en signos, pala bras o gestos que tengan como
propósito comun icar algo. De acuerdo con J. Rivero , el origen de la
libertad de expresión reside en "la posibilidad que tiene el hombre de
elegir o elaborar por sí mismo las respuestas que q u iera dar a todas
las cuestiones que le plantea la cond ucta de su vida personal y social
para adecuar a aq uellas sus actos y comunicar a los demás lo que
tenga de verdadero."41

En todo caso, el contenido de la libertad de expresión "puede consistir

en reflexiones o comentarios sobre ideas generales, o referirse a
comentarios sobre noticias relacionadas con acontecimientos
concretos ,"42 o como bien señala el Tribunal Constitucional de España,
" . . . la l i bertad de expresión tiene por objeto pensamientos, ideas y
opiniones , concepto ampl io dentro del que deben incluirse también
las creencias y los juicios de va lor. "43

41 Rivera, Jean, Les libertés públiques, París, Thémis, 1 977, p. 1 2 1 .

42 Artículo So. del Código Europeo de Deontología del Periodismo, aprobado por la Asamblea
General del Consejo de Europa el 1 o . de julio de 1 993.
43 SCT 6/1 988 del 21 de enero.

41
Ernesto Villanueva

La libertad de expresión es uno de los derechos fundamentales del

hombre porque representa la prolongación de la garantía individ ual
de pensar, ejercicio sin el cual no es posi ble aventurar la posibilidad
del desarrollo del hombre en sociedad. La lucha por la libertad de
expresión constituye una larga batalla contra el dogma , el autoritarismo
y las inercias contra el cambio y la innovación . Más aún, puede
afirmarse que la conqu ista revolucionaria de la li bertad de expresión
se enmarca en los procesos de transición entre el tradicionalismo y
el ascenso de la modernidad que tiene lugar en Europa entre los siglos
XVI I y XIX.

No es sino hasta la Declaración de los Derechos del hombre, en

Francia, en 1 789, cuando la libertad de expresión se codifica en
términos del derecho positivo al establecer: "Nad ie debe ser
molestado por sus opin iones, aun rel igiosas , con tal q ue su
manifestación no trastorne el orden público establecido por la ley. "44

Entre las principales posturas que se definen por el ejercicio irrestricto

de la libertad de expresión destaca la de John Stuart Mili, quien sostiene:

"No pretendo que el más ilimitado uso de la libertad para proclamar

que todas las opin iones posibles pusieran fin a los males del
sectarismo religioso o filosófico. Siempre que hombres de espíritu
estrecho crean de buena fe una verdad es seguro que la afirmarán,
la inculcarán y en muchos casos obrarán en consecuencia de
ella, como si ninguna otra verdad existiera en el mundo, o, en
todo caso , ninguna q ue pueda limitar o cualificar la primera .

"Reconozco que la tendencia de todas las opiniones a hacerse

sectarias no se cu ra por la más libre discusión, sino que
frecuentemente crece y se exacerba con ella, porq ue la verdad
que debió ser, pero no fue vista , es rechazada con la mayor
violencia porque se la ve proclamada por personas consideradas
como adversarios. Pero no es sobre el partidario apasionado, sino

44 Artículo 1 O de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.

42
 Derecho de la Información

sobre el espectador más calmoso y desinteresado sobre quien

l a col isión de opi n iones prod uce su saludable efecto.

"El mal realmente temible no es la lucha violenta e ntre las

diferentes partes de l a verdad, sino la tranquila supresión de una
mitad de la verdad ; siempre hay esperanza cuando las gentes
están forzadas a oír las dos partes, cua ndo tan solo oyen una
es cuando los errores se convierten en prejuicios y l a misma
verdad , exagerada hasta l a falsedad, cesa de tener los efectos
de la verdad.

"Y puesto q ue hay pocos atributos mentales que sean más raros
que esta facultad judicial que permite dictar un juicio i nteligente
entre las dos partes de una cuestión , de las cuales una sola ha
sido presentada a nte él por un abogado, la ú nica garantía de la
verdad está en que todos sus aspectos, todas las opiniones que
contengan una parte de ella no sólo encuentren abogados, sino
q ue sean defendidos en forma que merezcan ser escuchadas."45

En la misma l ínea de pensamiento se han expresado de autores como

Burdeau, Duguit y Hauriou46 entre otros, cuya principal divisa gira en
tomo de limitar la i njerencia del poder público en el ámbito del ejercicio
irrestricto de la libe rtad i ndividual en genera l y, en particular, de
expresión como req uisito sine qua non de la evolución del hombre
en los más d istintos aspectos de la vida social .

Por tanto, puede concluirse q ue la consolidación contemporá nea d e

l a libertad d e expresión es resultado inequívoco del desarrollo educativo
del hombre. La educación hace las veces de i nstrumento ese ncial de
transmisión de conciencia y de veh ícu lo que habilita al hombre para
el ejercicio pleno del sentido de ciudadan ía, cuya aprehensión colectiva

45 Mili, John Stuart, Sobre la libertad, Madrid, Alianza, 1 988, pp. 1 1 8-1 1 9.
46 Véase Burdeau, Georges, Droit constitutionnel, Líbrairie Générale de Droit et de
Jurisprudence, París, 1 995. Haurou, André, Derecho constitucional e instituciones políticas,
Barcelona, Ariel, 1 980. Duguit, león, Manual de derecho constitucional, Madrid , Beltrán,
1 926.

43
Ernesto Villanueva

entraña u na sociedad civil con mayores espacios de participación e

injerencia en la res pública .

Regulación constitucional mexicana

El primer antecedente de la libertad de expresión en México se remonta

al artículo 40 del Decreto Constitucional para la Libertad de la América
Mexicana, expedido en Apatzingán, el 22 de octubre de 18 14, q ue
establecía: "la l i bertad de hablar, de discu rri r y de manifestar sus
opin iones por medio de la imprenta, no debe prohi birse a ningún
ciudadano, a menos que en sus producciones ataque el dogma, turbe
la tranquilidad pú blica u ofenda el honor de los ciudadanos."

Más tarde, este derecho fundamental fue reconocido con d iferencias

de matices y a lcances -segú n se tratara de un gobierno liberal o de
uno conservador- por d iversos ordenamientos legales, q ue si bien
carecieron de eficacia en algunos casos, y en otros su ámbito temporal
de val idez fue sumamente restringido, poseen un im portante valor
doctrinal , razón por la que se cita n a continuación:

a) Reglamento Adicional para la Libertad de l mprenta :47

Artículo 1. Se declaran por bases fundamentales del i m perio:

Tercera . La estrecha unión de todos los actuales ciudadanos del
imperio, o perfecta igualdad de derechos , goces y opiniones, ya
hayan nacido en él , o ya del otro lado de los mares.

b) Reg la mento P rovisional Pol ítico del Imperio Mexicano:48

Artículo 17. Nada más conforme a los derechos del hombre, que
la libertad de pensar y manifestar sus ideas: por tanto , así se
debe hacer un racional sacrificio de esta facultad , no atacando

47 Aprobado por la Soberana Junta Provisional Gubernativa, en la Ciudad de México el 1 3 de

diciembre de 1 82 1 .
48 Suscrito en la Ciudad de México el 1 8 de diciembre de 1 822.

44
 Derecho de la Información
directa n i indirectamente, ni haciendo sin previa censura , uso
de la pluma en materias de religión y disciplina eclesiástica,
monarqu ía moderada, persona del emperador, independencia
y unión , como principios fu ndamentales, admitidos y jurados por
toda la nación desde el pronunciamiento del plan de Iguala , así
también en todo lo demás, el gobierno debe proteger y protegerá
sin excepción la l ibertad de pensar, escribir y expresar por la
imprenta cualquiera conceptos o dictámenes, y empeña todo su
pod er y celo en alejar cuantos impedimentos puedan ofender
este derecho que mira como sag rado.

e) Plan de la Constitución Pol ítica de la Nación Mexicana:49

"Base Primera: ( . . . ) Los ciudadanos que la componen tienen

derechos y están sometidos a deberes. Sus derechos son : 1 o.
El de libertad, que es el de pensar, hablar, escri bir, imprimir y
hacer todo aquello que no ofenda los derechos de otro."

d) Programa de la Adm inistración del Gobierno de Valentín Gómez

Farías:

"Punto primero. El programa de la ad ministración de Gómez

Farías es el que abraza los principios siguientes: Libertad absoluta
de opin iones y supresión de las leyes represivas de la prensa."

e) Primer Proyecto de la Constitución Política de la Repú blica

Mexicana de 1 842:50

Artículo 7. La Constitución declara a todos los ha bitantes de la

República el goce perpetuo de los derechos naturales de l ibertad ,
igualdad , seguridad y propiedad, contenidos en las disposiciones
sigu ientes : 1 1 1 . Ninguno puede ser molestado por sus opin iones,
y todos tienen derecho para publ icarlas, imprimirlas y circularlas

49 Fechado en la Ciudad de México el 1 6 de mayo de 1 823.

50 Fechado en la Ciudad de México el 25 de agosto de 1 842.

45
Ernesto Villanueva

de la manera que mejor les convenga . Jamás podrá establecerse

la censura , o calificación previa de los escritos , ni ponerse otras
trabas a l os escritores , ed itores o impresores, que las
estrictamente necesarias para aseg urarse de la responsabilidad
de los escritores .

f) Voto Particular de la Minoría de la Constituyente de 1 842 :51

Artículo 5. La Constitución otorga a los derechos del hombre,

las siguientes garantías: 1 1 . La libertad de las ideas está fuera
del poder de la sociedad : su manifestación privada en el seno
de la familia o de la amistad , no puede ser objeto de ninguna
inqu isición judicial , y su exposición sólo será un delito en caso
de q ue ataque los derechos de otro, o de provocación a algún
crimen: la ley fijará terminantemente estos últimos casos .

g) Segundo Proyecto de Constitución Pol ítica de la Repúbl ica

Mexicana de 1 842 :52
Artículo 1 3 . La Constitución reconoce en todos los hombres los
derechos naturales de libertad , igualdad , seguridad y propiedad ,
otorgándoles en consecuencia, las siguientes garantías : IX.
N inguno puede ser molestado por sus opiniones, y todos tienen
derecho para publ icarlas , imprimirlas y circularlas de la manera
q ue mejor les convenga .

h) Bases Orgánicas de 1 843:53

Artículo 9. Derechos de los habitantes de la República: 1 1 . Ninguno

puede ser molestado por sus opiniones: todos tienen derecho
para imprimirlas y circularlas sin necesidad de previa calificación

51 Fechado en la Ciudad de México el 26 de agosto de 1842.

52 Fechado en la Ciudad de México el 2 de noviembre de 1842.
53 Acordadas por la honorable junta legislativa establecida conforme a los decretos del 19 y
23 de diciembre de 1842, sancionadas por el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a
los mismos decretos el 12 de junio de 1843 y publicadas por bando nacional el 14 del mismo
mes y año.

46
 Derecho de la Información
o censu ra. No se exigirá fianza a los autores, editores o
impresores.

i) Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana de 1 856:54

Artículo 35. A nadie puede molestarse por sus opin iones; la

exposición de éstas sólo puede ser calificada de delito en el caso
de provocación a algún cri men, de ofensa a los derechos de un
tercero, o de pertu rbación del orden público. El ejercicio de la
l ibertad de i mprenta se a rreg lará a la ley vigente o a la que d icte
el gobierno general.

Asimismo, se pueden identificar algunas otras disposiciones de

legislación secundaria que confirman el principio restrictivo de la libertad
de informar. Así, como ejemplos, se pueden citar los siguientes :

De d iciembre 1 8 de 1 834.
Providencia de la Secretaría de Relaciones

Que ni un paso se dé por parte del gobierno contra sus detractores

que abusan de la li bertad de i mprenta .

El Exmo. Sr. presidente se ha impuesto que V. S. guiado de

su celo por el honor del su premo gobierno, y cum pl iendo con sus
deberes, ha mandado que los fiscales de i mprenta denu ncien uno ó
dos folletos que en estos últimos días han visto la l uz pública en esta
capital , por contener injurias que reprueba la buena moral, e ideas
su bversivas y alarmantes de los anarq u istas, que hace dias
pretenden por este med io extraviar la opinion que a su pesa r está
pronu nciada generalmente por el órden y la paz.- S. E . conoce m uy
bien que toda conducta debiera contenerse, y que es digna del severo
castigo que las leyes ha n demarcado á los que escudados con la
libertad de i mprenta de escribir abusan de ella para sembrar la

54 Dado en el Palacio Nacional de México el 1 5 de mayo de 1 856.

47
Ernesto Villanueva

discordia, insultar á los magistrados, y promover el desorden,

exponiendo á la nacion á inmensos males; pero no queriendo S . E.
el presidente que los perversos tengan pretextos para querer persuadir
que los pasos de V. S. para contener tales desórdenes segun le
demarcan las mismas leyes , tiene otro objeto, me manda decir á V
S . que por parte del gobierno absolutamente se dé un paso en contra
de sus detractores, como asi mismo lo dispuso y previno el antecesor
de V. S., cuando en mayo y junio últimos dieron tambien los anarquistas
de esta capital varios libelos infamantes y sed iciosos, que el buen
sentido de los mexicanos miró con indignacion , como era consiguiente,
conocidas que fueron las intenciones de sus autores. En consecuencia,
quiere el Exmo. Sr. presidente que V. S. mande sobreseer en cualquiera
denuncia que por su órden se haya practicado, y que en lo succesivo
tampoco mande hacer ninguna otra, porque S.E. cree en esto conceder
alguna importancia á lo que en su concepto merece ser condenado
al desprecio, pues la opinion pública será qu ien califique como hasta
aquí, la conducta del gobierno general, que ha hecho cuanto ha estado
de su parte para llenar sus deberes en las crisis mas peligrosas; y
por lo mismo renuncia el derecho con que legalmente podria confundir
á los que con tan notoria injusticia y bajo el anónimo, lo i nsu ltan y
calumnian, correspondiendo así á la generosidad que les ha
dispensado.

Noviembre 14 de 1 846.- Ministerio de Relaciones I nteriores y

Esteriores Reglamento de la Libertad de I mprenta .

El Esxmo. Sr. general encargado del supremo poder ejecutivo

se ha servido dirigirme el decreto que sigue:

"José Mariano de Salas, general de brigada del ejército

nacional , encargado del supremo poder ejecutivo de los Estados­
U nidos mexicanos á los habitantes de la repú blica , sabed :

48
 Derecho de la Información

Que considerando:

1. Que la facultad de espresar el pensamiento por medio de la imprenta

es uno de los primeros derechos del hombre, y la l ibertad de
ejercerlo una de las mas preciosas prerogativas que reconocen
en los ciudadanos el sistema representativo:
2. Que l os escritores pueden a busar de la imprenta, empleándola en
desahogar pasiones i nnobles, en incitar á la desobediencia y e n
subvenir e l órden social; y los encargados d e l poder pueden tambien
encadenarla para acallar la voz de la opinion , que les pide cuenta
de sus actos, y levantar así el edificio de la tiran ía sobre l as ruinas
d e la l ibertad civil:
3. Que si bien es muy dificil acertar con los medios verdaderamente
eficaces de com binar la l ibertad de la prensa con el respeto que
se debe á las autoridades, y la consideración que merecen los
ciudadanos, es ta mbién necesario establecer una norma, que al
paso que gara ntice a l pueblo el ejercicio de aquel derecho, arme
al gobierno con el poder necesario para reprimir los a busos:
4. Que la cámara de d iputados del año anterior aprobó y pasó a l
senado un reglamento, en el que s i tal vez s e encuentren defectos,
se consigna tambien la pri ncipal gara ntía de la l ibertad de imprenta,
que es el juicio por jurados:
5. Y considerando, por ultimo, q ue muy pronto va á a brirse la
im portantísima discusion sobre l as leyes fundamentales del pais
y sobre otros muchos puntos de vital i nteres para la repúbl ica , con
entera sujecion á lo que el soberano congreso determine, y con
el carácter de provisional , he tenido á bien decretar el siguiente:

REGLAM ENTO DE LA L I B E RTAD D E I M PRE NTA

Artículo 1 . N inguno puede ser molestado por sus opi niones; todos
tienen derecho para i mprimirlas y circularlas sin necesidad de previa
calificación ó censura. No se exigi rá fuerza a los autores, editores é
impresores.

49
Ernesto Villanueva
Artículo 2. En todo juicio sobre delitos de i mprenta, intervendrán jueces
de hecho, que harán las calificaciones de acusacion y de sentencia .

Artículo 3. En los delitos de imprenta no hay complicidad en los

i mpresores; pero serán responsables si no se asegu ra en la forma
legal de la responsabilidad del editor ó escritor.

TITU LO 1

Artículo 4. Se abusa de la l ibertad de imprenta de los modos siguientes:

l. Publicando escritos en los que se ataque de u n modo directo la

religión católica que profesa la nacion , entendiéndose comprendidos
en este abuso los escarn ios, sátiras é invectivas, que se dirijan
contra la misma religion.
11. Publicando escritos que ataquen directamente l a forma d e gobierno
republicano , representativo, popular.
111. Cuando se publican máximas ó doctrinas dirigidas á excitar la
rebelion ó la perturbacion de la tranqu il idad pública .
IV. I ncitando directamente á desobedecer alguna ley ó autoridad
leg ítima, ó provocando á esta desobediencia con sátiras ó
invenctivas .
V. Publicando escritos obcenos ó contrarios á las buenas costumbres.
VI . Escribiendo contra la vida privada .

Artícu lo 5. En el caso de que u n autor ó editor publique u n libro

informatorio, no se eximirá de la pena establecida , aún cuando pruebe
ú ofrezca probar la i mputación injuriosa , quedando, además , el
agraviado la accion esped ita para acusar al inju riante de ca lumnia
ante los tribunales competentes, sin preju icio de que á este se le
impongan las penas establecidas en el artícu lo 1 O.

Artículo 6. Si en algun escrito se i mputaren á alguna corporacion ó

empleado delitos cometidos en el desempeño de su destino, y el autor
ó editor probare su aserto, quedará l i bre de toda pena .

50
 Derecho de la Información
Artícu lo 7. Lo mismo se verificará en el caso de que la incul pacion
contenida en el i mpreso, se refiera á crímenes ó maquinaciones
tramadas por cualquier persona contra la independencia ó forma de
gobierno de la nacion .

TITULO 1 1

Artículo 8 . Para l a censu ra d e toda clase d e escritos, denu nciados

como abusivos de la l ibertad de imprenta , se usa rá de las
calificaciones siguientes:

l . Los escritos q u e conspiren directamente á atacar l a independencia

de la nacion, ó á trastornar ó destru ir su rel ig ión ó sus leyes
fu ndamentales, se calificarán con la nota de subversivos.
1 1 . Los escritos en que se publiquen máximas ó doctrinas dirigidas á
excitar la rebelion , ó la perturbacion de la tranquilidad pública, se
calificarán con la nota de sediciosos.
1 1 1 . El i mpreso que se incite directamente á desobedecer las leyes ó
autoridades legíti mas, y aquel en que se provoque á esta
desobed iencia con sátiras ó i nvectivas, se calificará de i ncitador
á la desobediencia .
IV. Los impresos que ofendan la decencia pública ó la moral, se calificarán
con la nota de obcenos ó contrarios á las buenas costumbres.
V. Los escritos en que se vulnere la reputación ó el honor de los
particulares, tachando su conducta privada, se calificará de libelos
infa matorios .

Artículo 9. Estas notas de censura se guardarán á discrecion del

jurado, en primero , segundo y tercer g rado, y cuando los jueces de
hecho no encuentren aplicable á la obra ninguna de dichas
calificaciones, usarán de la fórmu la siguiente: Absuelto.

TITU LO 1 1 1

Artículo 1 O. El autor ó editor d e un i mpreso, ca lificado de subversivo

en primer grado, será castigado con la pena de seis meses de prisión

51
Ernesto Villanueva

y trescientos pesos de multa, y no pud iéndolos pagar, con tres mese

de prisión. El responsable del impreso su bversivo en tercer g rado,
ciento cincuenta pesos de multa, ó en su defecto, dos meses de prisión.
La prisión en el primer caso se aumentará en tres meses mas; siempre
que el condenado no pueda pagar la pecu niaria.

Artículo 11. A los autores ó editores de escritos sediciosos, en primero,

segundo ó tercer g rado, se aplica rán las mismas penas designadas
contra los autores ó editores de las obras subversivas en sus grados
respectivos.

Artículo 12. El autor ó editor de un escrito calificado de iniciador á

la desobed iencia de las leyes ó de las a utoridades, será castigado
con la pena de tres meses de prisión ó trescientos pesos de multa ,
si la incitación fuere discreta ; y si se h iciere por medio de sátiras o
invectivas, con la de un mes de prision ó cien pesos de multa.

Artículo 13 . El autor ó editor de un escrito calificado de obceno ó

contrario á las buenas costu mbres, sufrirá la pena de cien pesos de
multa ó un mes de prision , con mas, el valor de mil quinientos
ejemplares al precio de venta, y si no pudiere pagar esta cantidad ,
ni los cien pesos de m u lta , sufrirá dos meses de prision .

Artículo 14 . Segun la gravedad de las inj u rias procederán los jueces

de hecho á calificar el escrito de injurioso en pri mero , segundo y tercer
g rado, aplicándose al injuriante las penas establecidas en sus grados
respectivos para los delitos de su bversion .

Artículo 15 . La reincidencia será castigada con doble pena: y en los

delitos que tienen señalada graduacion se impondrá al cul pable la
pena d u pla correspondiente al menor grado de la cul pa .

Artículo 16. Ademas d e las penas especificadas e n los a rtículos

anteriores, serán recogidos cuantos ejemplares existan por vender
de las obras que declaren los j ueces comprendidas en cualquiera de
las calificaciones espresadas en el título 2°, pero si solo se declarase

52
 Derecho de la Información
com prendida en dicha calificacion una parte del i mpreso, se
suprimirá esta, quedando libre y corriente el resto de la obra.

TITULO IV

Artículo 1 7 . Será responsable de los abusos q ue cometa contra la

libertad de imprenta , el autor ó editor del escrito, á cuyo fin deberá
uno u otro firmar el original q ue debe quedar en poder del i mpresor.

Artículo. 1 8. El i mpresor será responsable en los casos siguientes :

1 . Cuando siendo req uerido judicialmente para presentar el original

firmado por el autor ó editor, no lo hiciere.
2 . Cuando ignorándose el domicilio del autor ó editor, lla mado á
responder en j u icio, no le dé el i mpresor razon fija del espresado
domicilio, ó no presente alg una- persona abonada que responda
del conocim iento del autor ó editor de la obra , para que no quede
el juicio i lusorio. Esta responsabilidad del i mpresor cesará pasado
un año de la publicacion del escrito.

Artículo 1 9. Los editores no admitirán responsabilidad de vagos, presos,

sentenciados , e nfermos consuentudinarios residentes e n los
hospitales, n i de hombres cuyo domicilio, morada y modo de vivir sea
desconocido, y solo será admitida, cuando escriban ó publiq uen
producciones verosímil mente propias ó defiendan causa suya .

Artícu lo 2 0 . Cualquier i nfraccion del artícu lo anterior, será castigada

la pri mera vez, con multa de cincuenta pesos, la segunda con doble
cantidad , y la tercera con seis mese de prision .

Artículo 2 1 . En caso de no tener i mpresor con que satisfacer las m ultas

de q ue habla el artículo anterior, por primera vez sufrirá dos meses
de prision y cuatro por la segunda.

Artículo 22 . El impresor á q uien se justifique que ha dejado de estraer

de su oficina ó cooperado de otro modo á la circulacion de algun

53
Ernesto Villanueva

im preso, antes de que tenga el correspondiente ejemplar el fiscal ó

fiscales, pagará por primera vez veinticinco pesos de m ulta,
cincuenta por la segunda, y ciento por la tercera.

Artículo 23. Los impresos están obligados a poner sus nom bres y
apelativos, y el lugar y año de la impresion en todo impreso, cualqu iera
que sea su volumen, ten iendo entendido que la fal sedad en alguno
de estos requisitos, se castigará , con la om ision culpable de ellos,
con un año de prision .

Artículo 24. Los impresores de obras ó escritos en que falten

culpablemente los requisitos espresados en el artículo anterior, será n
castigados con d icha pena , aun cuando los escritos no hayan sido
denunciados , ó fueren declarados absueltos. Esta pena no los eximirá
de la en que pueden i ncurrir, segun el artícu lo 18.

Artículo 25. Los impresores de escritos ca lificados con algu na de las

notas comprendidas en los artículos respectivos que hubiesen omitido
ó falsificado alguno de los indicados req uisitos, quedarán ademas
responsables en lugar de l os autores ó editores siempre que no se
encontraren éstos, y los impresores no presentaren persona abonada
que diere conoci miento de ellos.

Artículo 26. Cualquiera que venda u no ó mas ejemplares de un escrito,

mandado recoger, con arreglo á esta ley, pagará el valor de mil
ejemplares del escrito á precio de venta, ó en su defecto sufrirá un
mes de prision .

TITULO V

Artículo 27. Los del itos de subversion ó sed icion , producen accion
popular.

Artículo 28 . En todos los casos, escepto los de injurias, en que se

abuse de la l ibertad de imprenta , deberá el fiscal nombrado á quien
toque, ó el síndico del Ayuntamiento respectivo, denunciar de oficio,

54
 Derecho de la Información
ó en virtud de escitacion del gobierno ó de la autoridad pol ítica, ó de
alguno de los alcaldes constitucionales.

Artículo 29. Los fiscales de i mprenta deberán ser letrados, nombrados

actualmente por el congreso general en el Distrito; por las legislaturas
en los Estados, y por los ayuntamientos de las capitales en los territorios
respectivos, pudiendo ser reelectos; y á falta de éstos se nombrarán
personas instruidas q ue desempeñen tal cargo. Los impresores
deberá n pasar al fiscal, á q uien corresponda , un ejemplar de todas
las obras ó papeles que se impriman, bajo la pena de veinticinco pesos
de mu lta por cada contravencion.

Artículo 30. En los casos de injurias, solo pod rán acusar las personas
á q uienes las leyes conceden esta accion .

TITULO VI

Artículo 31 . Las denuncias de los escritos se presentarán ó remitirán

á uno de los alcaldes constitucionales de las capitales, para que éste
convoque á los jurados á la mayor brevedad .

Artículo 32. Lo dispuesto en el artículo anterior, se observará tambien

en los lugares en que se hubieren impreso los escritos, si existen en
ellos por lo menos cincuenta j u rados.

Artículo 33. Servirán para j u rados, en su respectivo caso, los

ciudadanos en ejercicio de sus derechos que tengan veinticinco años
de edad, sepan leer y escribir y u na renta anual de quinientos pesos
por lo menos, procedente del capital fisco, industria ó trabajo honesto.
Las leg islaturas pod rán disminuir la cuota establecida, segun las
circunstancias particulares de sus respectivos Estados.

Artículo 34. No pueden ser jurados los que ejercen autoridad públ ica
de cualquiera clase : los individuos pertenecientes al ejército
permanente y armada, cuando no estén retirados del servicio, y los
de la m i l icia activa cuando se hallen sob re las armas. Los

55
Ernesto Villanueva

procuradores y escribanos , los profesores de fa rmacia con

establecimiento público, y todas las personas q ue hayan cumplido
sesenta años, no podrán ser obligados á desempeñar el cargo de
j ueces de hecho, pero si lo ad mitieren, lo cual se entenderá siempre
q ue no reclamen cuando se publiquen las l istas de jueces de hecho,
no podrán eximirse de concu rrir á los j uicios á que fueren citados, ni
de las penas esta blecidas en el artículo 36, sino por las causas
especificadas en el 37.

Artículo 35. Los ayuntamientos de las capitales de los Estados, Distrito

ó territorios, y de los lugares en q ue hubiere imprentas, formarán una
lista por orden alfabético , de los individuos de su demarcacion que
tengan las circunstancias espresadas en el art. 34, la que se rectificará
al principio de cada año, conservándolas en sus respectivos
archivos, firmadas por todos los miembros que las haya n formado ó
rectificado .

Artículo 36. Los j u rados n o pod rán eximirse d e l a concurrencia para

que fueren citados, y a la hora en que lo sean, so pena de la multa
que gobemativamente les exijirá el alcalde, de cinco á cincuenta pesos
por primera vez, de diez á ciento por segunda, y de veinte á doscientos
por tercera.

Artículo 37. N inguna otra causa libertará de las penas señaladas,

sino la justificacion de enfermedad q ue im pida salir fuera de casa , ó
de ausencia no dolosa, ó de haberse Avecinado en otro Estado, ó
algun otro motivo muy g rave calificado por el juez.

Artículo 3 8. Habrá dos j u rados para la califi cacion de los impresos:

uno será l lamado de acusacion y el otro, de sentencia. E l pri mero lo
formarán once individuos sacados por suerte de entre los conten idos
en la lista : el segundo, d iez y nueve , sacados de la misma manera,
sin que en este sorteo se incl uyan los que forma ron el primero.

Artículo 39. Denunciado un impreso ante el alcalde constitucional, éste,

á presencia del fiscal de i mprenta , ó del acusador, si estuvie ren en

56
 Derecho de la Información

el lugar y concurrieren á la hora que se les prefije, y ante un escribano

ó dos testigos, hará el sorteo que previene el artículo anterior, é
inmediatamente mandará citar á los jurados que hallan salido en suerte
y se hallen en el lugar, sentándose sus nombres en u n l ibro destinado
al efecto.

Artículo 40. Si el alcalde á las cuarenta y ocho horas de recibir la

denuncia, no hu biese hecho se verifique el sorteo de que habla el
reglamento, esped ido las esquelas citatorias, y que se reunan de facto
los j u rados, paga rá la m ulta de cincuenta pesos. Los fiscales serán
los q ue velen sobre el cumplimiento de este artículo, y el perfecto ó
la autoridad pol ítica correspondiente hará efectiva la exaccion de la
multa.

Artículo 4 1. Cuando á la hora señalada no h u biere el número

competente de jueces de hecho, se sacarán por suerte los que faltaren,
hasta completar l os que deben servir para los jurados de acusasion
y de sentencia.

Artículo 43. Retirado luego el alcalde, los jurados nombrarán, de entre

ell os mismos, un presidente y un secretario; y despues de examinar
el im preso y la denuncia, declararán por mayoría absoluta de votos,
si la acusacion es ó no fu ndada: todo lo cual se hará sin interrupcion
alguna.

Artícu lo 44. El presidente la presentará en seguida a l a �calde que los

ha convocado, para que la devuelvan a l denunciante, en el caso de
no ser fu ndada la acusacion , cesando por el mismo hecho todo
proced imiento ulterior.

Artículo 45. Si la declaracion fuese de ser fundada la acusacion, alcalde

pasará al juez de primera instancia el impreso y la denuncia, para
que proceda in mediatamente á la averiguacion de la persona
responsable; pero antes de la declaracion espresada, ninguna autoridad
podrá obligar á que se le haga man ifiesto el nombre del autor ó editor;
y todo procedimiento contrario es causa de responsabilidad.

57
Ernesto Villanueva

Artícu lo 46 . El juez de primera instancia suspenderá la circulacion de

los ejemplares que existan en poder del impresor ó vendedores.

Artícu lo 4 7. Cuando la declaracion de ser fu ndada la acusacion

recayese sobre un impreso denu nciado por su bversivo ó sed icioso,
ó por incitador en pri mer grado á la desobed iencia , mandará el juez
prender al sugeto que aparesca responsable; pero si la denuncia fuere
de cualquier otro abuso, se limitará el juez a exijirle fiador, ó la caucion
de estar á las resultas; y solo en el caso de no dar una ú otra se le
pondrá en custod ia .

Artículo 48. Cuando la misma declaracion recayere , respecto de un

impreso denu nciado por injurioso, el juez citará al responsable en el
término prudente, para que por sí ó por apoderado se intente la
conciliacion ; y pasado d icho término, se procederá al segundo juicio,
conforme á la ley.

Artículo 49. Antes de entablarse éste, sacará, con citacion de las partes,
y pasará el alcalde al juez de primera instancia, l ista de los d iez y
nueve jurados que salieron en suerte y que estén presentes, para que
diez de ellos, por lo menos, califiquen el impreso denunciad o.

Artículo 50 . Dentro de 24 horas de fenecido el ju icio de los primeros

jurados, pasará el alcalde al juez de letras la denuncia y fallo, y dentro
del tercero d ía hará se verifique el sorteo de segundos jurados y se
remita la lista a dicho juez, todo bajo la multa de cincuenta pesos.

Artículo 51 . El mismo juez de primera instancia pasará al responsable

una copia de la denuncia y otra de la lista anted icha, para que pueda
recusar hasta nueve de los que la componen, sin espresion de causa ,
en el perentorio término de veinticuatro horas. Igualmente mandará
citar á los jurados, q ue no hayan sido recusados, para el sitio en que
haya de celebrarse el juicio, recibiéndoles antes juramento de
desempeñar fielmente encargo que se les confia.

58
 Derecho de la Información
Artículo 52. El juicio será público, pud iendo asistir, para su defensa,
el interesado, por s í ó por apoderado, y así m ismo el fiscal, el síndico
ó el denu nciante , sosteniendo la denuncia .

Artícu lo 53. El i mpreso se cal ificará con arreglo á lo prescrito en el

títu lo 2°, necesitándose , á lo menos, siete votos para condenarlo, si
el jurado se hubiese compuesto de diez individuos; y los dos tércios
de votos, ó el número mas aproximado á ellos , si fuese mayor el de
los jueces; debiendo, en caso contrario, tenerse por absuelto el impreso.

Artículo 54 . Si los votos necesarios para condenar hubiesen

convenido en la especie de abuso, pero no en el grado, se entenderá
la calificacion hecha en el menor de éstos, y se ampliará la pena
correspond iente. En el caso de no calificarse como comprendido en
alg uno de los abusos designados, se usará la fórmula de: Absuelto.

Artículo. 55. En el mismo acto mandará el juez poner en libertad, ó alzar

la caucion ó fianza á la persona sujeta al j uicio; y todo acto contrario
será castigado como crimen de detencion ó procedimiento arbitrario.

Artículo 56. Cuando los jueces de hecho hubiesen calificado el i mpreso

de subversivo ó sedicioso en cualquiera de los tres g rados, ó de
incitador á la desobediencia en primero, si procediere esta calificación
errónea al juez de pri mera instancia, podrá suspender la aplicacion
de la pena, y pasar oficio al alcalde para que con la citacion debida
saque por suerte y remita diversa lista de otros d iez y nueve individuos,
de los que podrá tambien recusar hasta nueve, la parte acusada, dentro
de veinticuatro horas.

Artículo 57. Citados los jurados, que no hayan sido recusados conforme
al artícu lo 51 , se observará lo prevenido para este juicio; y si en el
nuevo jurado se hiciere la misma calificacion que en el primero,
procederá el juez a pronu nciar la sentencia y aplicar la pena; pero si
se conviniere en la especie de delito y no en el grado, se observará
lo prescrito en el artículo 54. Si se declarare absuelto, procederá el
juez con arreglo á lo d ispu esto en el mismo a rtícu lo.

59
Ernesto Villanueva

Artículo 58. Los j ueces de hecho solo serán responsables en el caso

de q ue se les j ustifique, con plena prueba legal , habe r procedido en
la cal ificacion por cohecho ó soborno.

Artículo 59. Los gastos del proceso serán abonados con arreglo á
arancel, por el responsable, si ha sido condenado; pero si fue absuelto
y el j uicio fuere de injurias, pagará las costas el denunciante . En todos
los demas casos se satisfarán del fondo de multas impuestas en esta
ley, el que deberá estar depositado en el Ayuntamiento con la
correspondiente cuenta separada.

Artícul o 60. Cualquier persona que reprima un impreso mandado

recoger, incurrirá por el mismo hecho en la pena que se haya impuesto
á consecuencia de la calificacion .

Artícul o 6 1. Todo delito por abuso de libertad de imprenta produ ce

desafuero, y los delincuentes serán j uzgados por los jueces de hecho
y de derecho con arreglo á esta ley, salvas las disposiciones de la
constitucion , respecto de algunos fu ncionarios públicos.

Artícul o 62. Si el juez, sin leg ítima causa, dejare de reunir el segundo
jurado, dentro del sesto dia de recibida la denuncia, que debe remitir
al alcalde, conforme al artícul o 50, ó no cumpliese con las otras
prevenciones, cuyo cu mplime into le toca, paga rá cincuenta pesos de
m ulta por la primera vez, ciento por la segunda, y en la tercera sufrirá
la pena de privacion de oficio.

Artículo 63 . La apelacion de éstos ju icios se a rreglará al títul o a o del

decreto del 22 de Octubre de 1820 , entendiéndose el recurso de
apelacion ante los tribunales de segunda instancia, que se encuentren
establecidos.

Artículo 64. Ni la detencion , durante el juicio pasado, ni la prision en

caso de sentencia á ella, podrán ser en otro lugar que en el de la
residencia del juez ó del interesado; no verificándose ni una, ni otra
en la carcel pública .

60
 Derecho de la Información

Artículo 65. La ind ustrias tipográfica y las oficinas de imprenta son

enteramente libres en su juicio, sin mas restricciones que las
espresamente impuestas por las leyes .

Por tanto, mando se imprima, publique y circu le, y se le dé el debido

cu mplimiento. Palacio Nacional en México, á 1 4 de Noviembre de
1 846.- José Mariano de Salas.- A D . José María Lafragua.

Y lo comunico a V. para su inteligencia y fines consiguientes.

Dios y libertad . México 14 de Noviembre de 1 846 .
Lafragua .

Junio 2 1 de 1 848.- Ley.- Sobre libertad de imprenta

El Excmo. Sr. presidente se ha servido dirigirme el decreto que sigue:

José Joaq uin de Herrera , presidente constitucional de los Estados­
Unidos Mexicanos , á todos sus habitantes, sabed :

Que en uso de las facultades concedidas al gobierno por la ley de 6

de éste, en cumplimiento del deber que tengo de poner un término
al escándalo con que se ultraja la moral pública y se ataca el órden
social por medio de escritos difamatorios, y sin que por esto se coarte
el uso saludable de la libertad de imprenta , ni para los abusos políticos
se establezcan nuevas penas y procedimientos, he venido en decretar,
entretanto se expide la ley orgánica de imprenta , el siguiente decreto:

Artícu lo 1 . En ningún caso es l ícito escribir contra la vida privada, ni

atacar la moral pública .

Artículo 2 . E s difamatorio todo escrito e n e l cual s e ataque e l honor

ó la reputacion de cualquier particular, corporacion ó funcionario público,
ó se le ultraje con sátiras, invectivas ó apodos.

Artículo 3. En los casos del artículo anterior, no se comprende el mismo

exámen de la conducta de los fu ncionarios públicos en el ejercicio

61
Ernesto Villanueva
de sus atri buciones, para dilucidar su legalidad ó su conveniencia.

Artículo 4. Si al hacerse este exámen se cometiere alguno de los delitos

es pecificados en las fracciones 1 , 1 1 , 1 1 1 y IV del art. 4° de la ley de 1 4
d e Noviembre d e 1 846, serán j uzgados conforme á ella, lo m ismo
que en los casos de calumnia .

Artícu lo 5. Todo escrito d ifamatorio, ó que ataque la moral públ ica ,

debe ser perseg uido y castigado d e oficio. Los fiscales d e i mprenta
y los s índicos de ayuntamiento están obligados á denu nciarlo, y los
jueces pueden proceder de oficio, ó excitados por la autoridad pol ítica.

Artículo 6. Conforme al artículo 26 de la acta de reformas, en los delitos

de d ifa macion no deben i ntervenir los jurados , y de ellos conocerá n
los jueces de primera instancia, tanto civiles como crimi nales, del
territorio en que se cometan.

Artículo 7. Cal ificado un escrito de difamatorio, el juez pasará á la

imprenta, exigi rá la responsiva, recogerá los ejemplares que haya en
ella , ó que estén de venta en cualquier lugar público; dará órden á
la estafeta para impedir su circu lacion , y pondrá detenido al
responsable.

Artícu lo 8. En el caso de que ocu rran va rios jueces , conocerá del

negocio el que primero haya exigido la responsiva ; y si dos la pidieren
á un tiempo, el mas antiguo. Si alguno insistiere en la competencia,
mientras éste se dirime, procederán un idos.

Artícu lo 9. La causa quedará sustentada dentro de ocho d ias, y el

juez la entregará al reo y al fiscal para que aleguen dentro de ocho
dias cada u no, proced iendo á fallar dentro de tres . El lapso de éstos
térmi nos y de los demas establecidos en los artículos sigu ientes, es
causa de responsabilidad .

Artículo 1 O. Todas las indagaciones y alegatos de la causa, se versará

sobre si hay ó no delito de difamacion, y de conformidad con el artículo

62
 Derecho de la Información

5° de la citada ley, no se pod rán ad mitir pruebas sobre la verdad ó

falsedad de los hechos en que fu nden las imputaciones difamatorias.

Artículo 11. El delito de d ifamacion se castigará con la pena de prision

sol ita ria, desde seis meses hasta dos años. La misma pena tienen
los u ltrajes contra la moral pública .

Artículo 12. Cuando éstos n o tuvieren relacion con e l honor d e ninguna

persona ó corporacion determinada , será juzgados por j u rados,
conforme á la ley. Si tuvieren relacion con alguna persona ó corporacion
determinada, el delito se considerará como accesorio del de
difamacion, y se castigará por los jueces ord inarios, agravando la pena
en consid eracion á esta circu nstancia.

Artícu lo 13. Sentenciado el proceso en primera instancia, pasará al

tribunal superior, el cual, oyendo verbalmente al fiscal y al defensor,
pronunciará su sentencia dentro del término de ocho d ias, contando
desde en el que pasó á su conoci miento.

Artículo 14. Si la sentencia de segunda instancia fuere conforme con

la primera , causará ejecutoria; lo m ismo que si se pronuncia por
unan imidad de votos en tribunal colegiado. Si la sentencia no fuere
confo rme, y algun ministro del tribunal colegiado hubiere votado en
el sentido del juez de primera instada, ó el tribunal fuere unitario, habrá
lugar á tercera instancia .

Art ícu lo 15 . En segunda insta ncia, y no ántes , podrá tratarse como

un artículo previo el de si el del ito cometido es de d ifamacion ó de
abuso de la libertad política de la prensa ; y siempre que se resuelva
en éste último sentido, el negocio pasará al j u rado, sin prejuicio de
la responsabilidad á que hubiere lugar contra el juez, conforme á las
leyes. Este a rtícu lo no d ilatará el término fijado en el a rtícul o 13, y la
sentencia que sobre él recayere será insuplicable.

Artículo 16. Pronunciada una sentencia condenatoria que cause

ejecutoria , se publicará en los periódicos por tres veces.

63
Ernesto Villanueva

Artículo 17. Todo periódico que en el espacio de seis meses fuere

tres veces condenado por delito de difamacion ó atentado contra la
moral pública , será suprimido.

Artículo 18. Entre tanto se resuelve por el congreso la duda pendiente

sobre la manera con que deba proceder al nombramiento de los fiscales
la imprenta del Distrito, éstos se eligirá n , con calidad de interinos, por
el Excmo. ayuntamiento de esta capital, en la primera sesion que tuviere
despues de publicado este decreto.

Por tanto , mando se impri ma , publique, circule y se le dé el debido

cumplimiento.

Palacio Nacional en México, á 2 1 de J unio de 1848.- José Joaquín

de Herrera.- A D . Mariano Otero.
Y lo comunico á V. S. para su cumplimiento y fines consigu ientes.
Dios y Libertad. México , J unio 2 1 de 1848.- Otero.

No obstante, los debates más serios sobre la regu lación constitucional

de la libertad de expresión tuvieron l ugar durante el Congreso
Constituyente de 1856- 1857, en el cua l fueron presentadas al Pleno
dos propuestas alternativas a la que ofreció la Comisión Redactora,
que proponía el texto siguiente: "La man ifestación de las ideas no será
objeto de ninguna inquisición judicial o ad ministrativa, sino en el caso
de que ataque a la moral, los derechos de tercero , provoque algún
delito o pertu rbe el orden público."

A juicio del d iputado J. Díaz González el texto de la Comisión Redactora

era poco preciso, y recordó que "las palabras orden público son también
demasiado vagas; de ellas puede abusarse horriblemente , y no hay
que olvidar que el ministro que anunció en Francia, en 1830, q ue
reinaba el orden público en Varsovia, anunciaba la destrucción y la
ru ina de esta desd ichada ciudad . Cuando se forjan conspiraciones
para satisfacer i nnobles venganzas, se i nvoca el orden público."55
55 Crónica de la sesión correspondiente al 25 de j ul io de 1 856. Zarco, Francisco, op.cít., nota
9, pp. 1 36-1 37.

64
 Derecho de la Información

Por esta razón el diputado D íaz González propuso el texto siguiente :

"La manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna
inquisición jud icial , sino en el caso de que ataque los derechos de
tercero y éste persiga en juicio al injuriante , se provoque algún delito
o se excite a un motín o asonada."56

Por su parte, el diputado Ignacio Ram írez hizo lo propio al sugerir q ue

el texto constitucional de que se trata debía estar redactado de la
manera siguiente: "La manifestación de las ideas por medio de signos,
no puede ser objeto de ninguna inquisición , sino por medio de ju icio
en casos de injurias". Finalmente, por 65 votos contra 30 se aprobó
el texto del d ictamen ofrecido por la Comisión Redactora .57

Sesenta años después, durante el Congreso Constituyente de 1917

se retomó íntegramente el texto de la Constitución de 1857 , salvo lo
relativo a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 6 de diciembre de 1977, concerniente al derecho a la información ,
q ue se estudia en el último apartado de , este capítu lo.

En efecto, en la décima sesión ordinaria celebrada el 12 de diciembre

de 1916 se leyó el siguiente proyecto de d ictamen de la Comisión :58

"Ciudadanos diputados: El artículo 6 del Proyecto de Constitución ,

relativo a la libertad de pensam iento, o más bien , de la
exterminación del mismo, se ha tomado casi l iteralmente de la
Constitución de 1857. Las razones que lo justifican son las mismas
que se trajeron al debate en esa histórica Asamblea, lo cual exime
a la comisión de la tarea de formular su opinión , pues le basta
con remitirse a las crónicas de aquella época . Proponemos por
tanto, se apruebe el siguiente: Artículo 6 La manifestación de las
ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa,

56 /dem
57 Ibídem., p. 41.
58 Diario de los debates del Congreso Constituyente de 1917, México, UNAM , 1982, T. 1, pp.
555-561.

65
Ernesto Villanueva

sino en el caso de que ataque a la moral , los derechos de tercero,

provoque algún crimen o delito, o perturbe el orden público."

En la decimocuarta sesión del 15 de d iciem bre de 1916 el proyecto

fue aprobado por 168 votos a favor y uno en contra . Cabe señalar
que en la 61 sesión del 25 de enero de 1917 el pres idente de la
Comisión de Estilo presentó la siguiente aclaración :

"El artículo 6 decía: ( . . . ) los derechos de tercero, provoque algún

crimen o delito ( . . . ) tuvimos a bien quitar la palabra crimen , porque
la palabra genérica delito basta en este caso; es cuestión de grado,
y la palabra delito puede comprender diversas gradaciones más
o menos intensas, de mayor o menor gravedad ; basta , pues , la
palabra delito que abarca a las dos. Esta corrección fue aprobada;
así, el artículo 6 de la Constitución vigente reza: "La manifestación
de las ideas no será objeto de ninguna inq u isición j udicial o
admin istrativa , sino en el caso de q ue ataq ue a la moral , los
derechos de tercero, provoq ue algún delito o perturbe el orden
público; el derecho a la información será garantizad o por el
Estado."59

Por i n q u isició n , sostiene I g nacio B u rgoa , "se entiende toda

averiguación practicada con un determinado fin , el cual consiste, en
el caso de esta garantía , en establecer cierta responsabilidad y en
aplicar la sanción que a ésta corresponda" .60

De esta forma , de acuerdo con el contenido normativo del artículo

mencionado ningún j uez o autoridad administrativa puede restringir
el ejercicio de la libertad de expresión , con excepción hecha de: a)
el ataque a la mora l , b) el ataque a l os derechos de tercero, e) la
comisión de un del ito y d) la perturbación del orden público.

59 Las cursivas se adicionaron el 6 de diciembre de 1 977.

60 Burgoa, Ignacio, Las garantías individuales, 29a. edición, México, Porrúa, 1 992, p. 350 .

66
 Derecho de la Información

Evidentemente se trata de limitaciones a posteriori, pues como afirma

J uventino V. Castro

"primero debe producirse la conducta -o la tentativa legalmente

defi nida-, y después sancionarla , si dentro de ese proceso, en
el cual el acusado podrá ejercer sus derechos fundamentales de
defensa , aportación de probanzas, alegaciones y otros más,
aparece plenamente comprobada la responsabil idad , que
amerita la sanción prevista en la ley. Y por supuesto, in dubio
pro reo: ¡ No es posible concluir, seriamente, q ue nuestra Ley
Fundamental -protectora del individuo-, podría variar todos estos
pri ncipios que pertenecen a la cultura de la humanidad ,
estableciendo que una persona, antes de manifestar sus ideas,
si éstas ponen en predicamento a la moral -¿de quién?-, a los
derechos de tercero, o a la paz o el orden público, debe pasar
por la censura del Estado!"61

Sin embargo, debe advertirse que las restricciones constitucionales

al ejercicio de la garantía consagrada en el a rtículo 6 constitucional
pueden convertirse en verdaderos l ímites que en ocasiones podrían
hacer nugatorio este derecho, debido a la ausencia de definiciones
conceptuales sobre tales tópicos, como algunos estudios lo han puesto
de manifiesto. 62

61 Castro, Juventino V, [Link]. , nota 33, pp. 109-110.

62 Nos preguntamos con toda sinceridad cuál es el concepto preciso de la moral, de los derechos
de terceros y de la paz y el orden públicos. ¿Nuestra Constitución nos precisa esto, o al
menos nos da las bases para llegar a alguna conclusión precisa? ¿ Las autoridades a las
cuales se les otorga el privilegio de ejercer la censura a posteriori pueden manejar textos
o disposiciones a aplicar, en forma tal que el acto no resulte arbitrario, subjetivo y
personalísimo? ¿Quien se inconforme contra el criterio que se censura puede hacer referencia
a alguna norma que no cumplimentó el censor, a la cual por tanto traicionó al censurar, en
forma tal que pueda ponerse de manifiesto la forma inconstitucional mediante la cual obró?
Como todo lo anterior no aparece ni en la Constitución ni en las leyes ordinarias que se
expidan cumplimentando bases constitucionales, un censor siempre puede alegar -por sí
y ante sí- que en su concepto un individuo al externar un pensamiento, al objetivar una idea,
al producir una obra, está atacando bien a la moral -tal y como él la concibe-, bien a los
derechos de la sociedad -como él los interpreta-, o bien a la paz o el orden públicos -en la
forma como él personalmente los contempla-. Castro, Juventino V. , Ensayos constitucionales,
México, Textos Universitarios, 1977, p. 57.

67
Ernesto Villanueva

Es verdad q ue la Ley de Imprenta aporta referencias sobre el particu lar

que va ldría la pena identificar; sin embargo, hay que precisar que se
trata de una percepción extemporánea y, por ende, conservadora, sobre
todo porque esta mos frente a u na ley cuya val idez ha sido
severamente cuestionada por la doctrina mexicana .63 En efecto, el
artículo 2 de la ley establece l as hipótesis normativas constitutivas
del ataque a la moral:64

a ) Toda manifestación de pala bra , por escrito o por cualquier otro

med io, con la que se defiendan o disculpen, aconsejen o
p ropag uen públicamente los vicios, faltas o delitos, o se haga
la apolog ía de ellos o de sus autores.

b) Toda manifestación verificada con d iscursos, gritos, cantos,

exh ibiciones o representaciones o por cualquier otro medio, con
la cual se u ltraje u ofenda públ icamente al pudor, a la decencia
o a las buenas costumbres o se excite a la prostitución o a la
práctica de actos licenciosos o impúdicos, teniéndose como tales
todos aquellos que, en el concepto público, estén calificados de
contrarios al pudor.

e) Toda distribución , venta o exposición al público, de cualquier

manera que se haga, de escritos, fol letos, impresos, canciones,
g rabados, l ibros , i mágenes, anuncios, tarjetas u otros papeles
o fig u ras, pinturas, dibujos o litografiados de carácter obsceno
o q ue representen actos lúbricos.

A propósito de los términos de moral pública y buenas costu mbres,

la Suprema Corte de Justicia de la Nación en tesis jurisprudencia!
sostiene:

63 Respecto a los cuestionamientos acerca de la validez de la Ley de Imprenta se abunda en el

apartado 5 de esta obra.
64 Paradójicamente, las propuestas de Ley Orgánica de la Prensa presentadas durante el Congreso
Constituyente de 1856-1 857 contenían una definición de moral pública más precisa. En efecto,
la iniciativa presentada por el diputado Francisco Zarco en la sesión correspondiente al 1 3 de
enero de 1 857 establecía en el artículo 4 que: "Se falta a la moral, defendiendo o aconsejando
los vicios o delitos". Zarco, Francisco, op.cít. , nota 9, t. 11, p. 783.

68
 Derecho de la Información
"Dado el carácter variable de la noción de buenas costumbres
y moral pública , según sea el ambiente o g rado de cultu ra de
una comunidad determ inada , es necesario dejar a los j ueces el
cuidado de determ inar cuáles actos pueden ser considerados
como i mpúdicos, obscenos o contrarios al pudor público. A falta
de un concepto exacto y de reglas fijas en materia de moralidad
pública, tiene el juez la obligación de interpretar lo que el común
de las gentes entiende por obsceno y ofensivo al pudor, sin recurrir
a procedi mientos de comprobación , que solo son propios para
resolver cuestiones pura mente técnicas. Es el concepto medio
moral el que debe servir de norma y g u ía al j uez en la decisión
de estos problemas j urídicos y no existe, en tan delicada cuestión ,
un medio técnico preciso q u e lleve a resolver, s i n posibilidad de
error, lo que legalmente debe conceptuarse como obsceno.

" Por tanto, no es la opinión de u nos peritos, que no los puede

haber en esta materia, la q ue debe servir de sostén a un fal lo
judicial , ni es la simple interpretación lexicológ ica, el único medio
de que se puede d isponer para llegar a una conclusión; debe
acudirse a la vez, a la interpretación j urídica de las expresiones
usadas por el legislador y a la doctrina como auxiliares en el
ejercicio del arbitrio judicial q ue la ley otorga a los j ueces y
tri bunales.

"En suma, a pesar de que no existe u na base o punto de partida

invariable para juzgar en un momento dado, sobre lo que es moral
o inmoral, contrario a las buenas costumbres o afín a ellas, s í
s e cuenta con u n procedi m iento apropiado para aplicar la ley y
satisfacer el propósito que ha presidido la institución de esta clase
de delitos. Esto no sig nifica que se atribuya a los j ueces una
facultad omn ímoda y arbitraria . Como toda función jud icial, la de
aplicar las penas debe sujetarse a determinadas reglas y el
juzgador no debe perder de vista que sus decisiones se han de
pron unciar de acuerdo con el principio ya enunciado de la
moralidad media q ue impera en un momento en la sociedad y
en relación con las constancias de autos, pues de otra manera

69
Ernesto Villanueva

incu rnna en violaciones de garantías constitu cionales en

perj uicio del acusado."65

De igual forma, el orden y la paz pública son expuestos autoritariamente

en la Ley de I mprenta , como se desprende del artículo 3 que integra
los supuestos que actualizan la figura de ataque al orden o a la paz
pública :66

a) Toda manifestación o exposición maliciosa hecha públicamente

por medio de d iscu rsos , gritos, cantos, amenazas, manuscritos,
o de la imprenta, dibujo, l itografía, fotografía, cinematóg rafo,
g rabado o de cualquier otra ma nera , que tenga por objeto
desprestigiar, ridicul izar o destruir las instituciones fundamentales
del pa ís, o con los que se injuria a la Nación Mexicana , o a las
Entidades Pol íticas q ue la conforma n .

b) Toda man ifestación o expresión hecha públicamente por

cualquiera de los medios anteriores, con la que se aconseje, excite
o provoque directa o indirectamente al Ejército a la desobediencia,
a la rebelión, a la dispersión de sus m iembros, o a la falta de
otro u otros de sus deberes; se aconseje, p rovoq ue o excite
directamente al público en general a la anarquía, al motín, sedición
o rebelión, o a la desobediencia de las leyes o de los mandatos
legítimos de la a utoridad; se injurie a las a utoridades del país
con el objeto de atraer sobre ellas el odio, desprecio o rid ículo;
o con el mismo objeto se ataque a los cuerpos públicos
colegiados, al Ejército o G uardia Nacional o a los miem bros de
aquéllos y ésta, con motivo de sus fu nciones; se injuri e a las
naciones amigas , a los soberanos o jefes de ellas a o sus
legítimos representantes en el pa ís ; o se aconseje, excite, o
provoque a la comisión de u n delito determinado.

65 Semanario judicial de la Federación, Primera É poca, t. LVI , p. 1 33 .

6 6 También al definir e l término orden público era más precisa la propuesta d e l diputado Zarco,
que señalaba en el artículo So.: "Se ataca al orden público, siempre que se excita a los
ciudadanos a desobedecer las leyes o las autoridades legítimas o a hacer fuerza contra
ellas", Zarco, Francisco, [Link]. , nota 9, t. 1 1 , p. 784

70
 Derecho de la Información

e) La publicación o propagación de noticias falsas o adulteradas

sobre aconteci mientos de actualidad, capaces de pertu rbar la
paz o la tranquilidad en la República o en alguna parte de ella,
o de causar el alza o baja de los precios de las mercancías o
de lastimar el crédito de la Nación o de algún Estado o Municipio,
o de los bancos legalmente constituidos.

d) Toda publicación prohibida por la ley o por la autoridad por causa

de interés público, o hecha antes de que la ley permita darla a
conocer al público.

Por tanto, como afirma con razón Ignacio Burgos, la introducción de

las restricciones anteriores parece inútil en virtud de que todas pueden
subsumirse en la noción de la comisión de delito, a la luz de lo previsto
en el articulado del Código Penal Federal vigente. En efecto, los delitos
contra la moral pública pueden generalmente coincid ir con los delitos
tipificados en el título octavo, del libro segundo del Código Penal Federal
rel ativo a los "delitos contra l a mora l pública y las buenas
costu mbres" , consagrados en los a rtículos 200 a 2 11. E l ataque a los
derechos de tercero mediante la palabra puede integ ra r alguno de
los delitos establecidos en el título vigésimo concerniente a "delitos
contra el honor'', del l ib ro segu ndo, del referido código, regulados por
los artícul os 350 a 363. También el ataque al orden público puede
constitui r uno de los delitos previstos en el título primero, libro segundo
del Código Penal , referidos a "delitos contra la segu ridad del Estado"
y normados por l os artículos 123 a 145.

Elementos de legislación extranjera

En el derecho comparado, la libertad de expresión está plenamente

codificada en normas j urídicas de derecho público. En algunos pa íses
la protección de la libertad i ndividual de expresión reproduce, e n
esencia, l a hipótesis normativa d e l a rtículo 6 constitucional d e México.
Tales son los casos, solo por citar algunos, de El Salvador, cuya
Constitución pol ítica prescribe en el artículo 6 que: "Toda persona puede
expresa r y d ifundir l ibremente sus pensamientos siempre que no

71
Ernesto Villanueva

subvierta el orden público ni lesione la moral, el honor ni la vida privada

de los demás. El ejercicio de este derecho no estará sujeto a previo
examen, censura ni caución ; pero los que haciendo uso de él infrinjan
las leyes responderán por el del ito q ue cometan ( . . ) .
. "

Asimismo, la Constitución de Panamá, en el artículo 37, dispone: "Toda

persona puede emitir libremente su pensamiento de palabra, por escrito
o por cualquier otro medio, sin sujeción a censura previa; pero existen
las responsabilidades legales cuando por alguno de estos med ios se
atente contra la reputación o la honra de las personas o contra la
seguridad social o el orden público."

De igual forma , el artículo 8, numeral 6, de la Carta Fundamental de

Repú blica Dominicana establece : "Toda persona pod rá , sin sujeción
a censura previa, emitir libremente su pensamiento mediante
palabras escritas o por cualq uier otro medio de expresión, gráfico u
oral . Cuando el pensamiento expresado sea atentatorio a la d ignidad
y a la moral de las personas, al orden pú blico o a las buenas
costumbres de la sociedad , se impondrán las sanciones d ictadas por
las leyes ( . . )
. ."

En cambio, hay casos en que la libertad de expresión es tutelada

prácticamente sin restricciones de ninguna especie, como en
Nicaragua, cuya Carta Magna establece en el artícu lo 30: "Los
nicaragüenses tienen derecho a expresar libremente su pensamiento
en público o en privado, individual o colectivamente, en forma oral,
escrita o por cualquier otro medio."

En Paraguay, la Constitución Pol ítica proh íbe en forma expresa que

la ley secundaria introduzca restricciones a la l ibertad de expresión ,
ya que asimila los delitos de prensa a los delitos comunes ti pificados
en el Cód igo Penal , en una fórmula q ue por analog ía e interpretación
juríd ica se llevó a cabo para el caso de México. Así, el artículo 26
constitucional de Paraguay dice:

72
 Derecho de la Información

"Se garantizan la libre expresión y la libertad de prensa, así como

la difusión del pensam iento y de la opinión , sin censu ra alguna ,
sin más limitaciones q ue las dispuestas en esta Constitución; en
consecuencia, no se dictará ninguna ley q ue las imposibilite o
las restrinja . No habrá delitos de prensa , sino delitos comunes
cometidos por medio de la prensa . Toda persona tiene derecho
a generar, procesar o d ifundir información , como igualmente a
la utilización de cualquier instrumento l ícito y apto para tales fines."

En Chile, la Constitución la regula en el a rtículo 1 9 numeral 1 2 :

"La libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa ,

en cualquier forma y por cualquier medio, s i n perjuicio d e
responder de los delitos y abusos q ue s e cometan en e l ejercicio
de estas libertades, en conformidad a la ley, la q ue deber ser de
quórum calificado.

"La ley en ningún caso podrá establecer monopolio estatal sobre

los medios de comunicación social .

"Toda persona natural o jurídica ofendida o injustamente aludida

por algún medio de comunicación social , tiene derecho a que su
declaración o rectificación sea gratuitamente difundida, en las
condiciones que la ley determine, por el medio de comunicación
social en q ue esa información hubiera sido emitida.

"Toda persona natural o jurídica tiene el derecho de fundar, editar

y mantener diarios, revistas y periódicos, en las condiciones que
señale la ley.

"El Estado, aquellas universidades y demás personas o

entidades que la ley determine, podrán establecer, operar y
mantener estaciones de televisión .

73
Ernesto Villanueva

"Habrá un Consejo Nacional de Televisión , autónomo y con

personalidad jurídica, encargado de velar por el correcto
funcionamiento de este medio de comu n icación .

"Una ley de q uóru m calificado señalar la organización y demás

funciones y atri buciones del referido Consejo.

"La ley regu la rá un sistema de calificación para la exhibición de

la producción cinematográfica . "

Por s u parte la Constitución Pol ítica d e l Perú señala en su artículo

2 , numeral 4:

"A las l ibertades de información, opinión, expresión y difusión del

pensa miento mediante la palabra oral o escrita o la imagen, por
cualquier medio de com u nicación social , sin previa autorización
ni censura ni impedi mento algunos, bajo las responsabilidades
de ley.
Los delitos cometidos por medio del libro, la p rensa y demás
medios de com unicación social se tipifican en el Cód igo Pena l
y se juzgan en el fuero comú n .
Es del ito toda acción q u e suspende o clausura a l g ú n órgano de
expresión o le impide circular libremente. Los derechos de informar
y opinar comprenden los de fu ndar medios de comunicación ."

La Constitución Pol ítica del Ecuador en el artículo 23, numeral 9 señala

que:

"El derecho a la libertad de op1n1on y de expresión del

pensamiento en todas sus formas, a través de cu alquier medi o
d e comunicación, s i n perjuicio de las responsabilidades previstas
en la ley."

74
 Derecho de la Información

De la l i bertad de i nformación

Llama la atención la dificultad que se ha encontrado históricamente

para definir con precisión e l alcance del término información en su
acepción contemporánea. En efecto, un estudio de la UNESCO advertía
el problema al decir que

"no hay ninguna defi nición o descripción de la comu nicación que

permita abarcar la totalidad de sentidos que se dan a esta palabra
( . . . ) Se le puede dar u n sentido más estricto, esto es, limitarla a
la circulación de mensajes y a sus i ntermediarios o en u n sentido
más amplio; es decir, el de u na interacción humana por medio
de signos y s ím bolos ( . . . ) Semejante planteamiento trasciende
las concepciones que reducen la comunicación a la información."67

Por tanto, el reconocimiento internacional de la libertad de información

transformó el sentido inicial o tradicional del vocablo en una referencia
de mayor envergadura no sólo desde la perspectiva social , sino i ncluso
conceptual . Y es que

"la trascendencia social de la l ibertad de i nformación es tal que

sería iluso esperar una interpretación unidireccional de sus efectos.
La influencia de los medios de comunicación social en la evolución
de la cultura ha dado l ugar a una interpretación integra cionista
considerándolos como un eficaz medio de comunicación social
en el contexto de un ca mbio social moderado favorable al
desa rrollo de la cultu ra, y a una interpretación d ialéctica como
instrumento revulsivo de las situaciones de hecho y generados
de cambios sociales de importancia ."68

Pero si los orígenes de la l ibertad de expresión se remontan a l sig lo

XVI I I ,69 la l ibertad de i nformación es relativamente nueva ya que su

67 Informe preliminar sobre los problemas de la comunicación en la sociedad moderna, preparado

por la Comisión MacBride, París, UNESCO, 1 978.
68 Soriano, Ramón, Las libertades públicas, Madri d , Tecnos, 1 990, pp. 1 45-1 46.

75
Ernesto Villanueva

registro de reconocimiento legal data del 1 O de diciembre de 1 948,

en el artículo 1 9 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 70
que establece: "Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresión
y de opinión ; este derecho incluye el de no ser molestado a causa
de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones,
y el de difundirlas, sin l imitación de fronteras, por cualqu ier medio de
expresión . "

Más tarde, e l 1 6 d e diciembre d e 1 966, esta l ibertad e s ratificada en

el artícu lo 1 O del Pacto I nternacional de Derechos Civiles y
Pol íticos7\ al disponer:

1 . Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión . Este

derecho comprende la l ibertad de opinión y la libertad de recibir
o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber
injerencia de actividades públicas y sin consideración de fronteras.
El presente artículo no impide que los Estados sometan las
empresas de radiodifusión , de cinematografía o de televisión a
un régimen de autorización previa.

2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y

responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades,
condiciones, restricciones o sanciones, previstas por la ley, que
constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática ,
para la seguridad nacional , la integridad territorial o la seguridad
pú blica , la defensa del orden y la prevención del delito, la
protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación
o de los derechos ajenos, para impedir la d ivulgación de

69 La libertad de expresión encuentra tutela legal por vez primera en el artículo 1 O de la

Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que decía: "Nadie debe
ser molestado por sus opiniones, aun religiosas, con tal que su manifestación no trastorne
el orden público establecido por la ley."
70 Adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General 2 1 7 A (111) del 1 0 de
diciembre de 1 948.
71 Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución
A/RES/2200 A (XXI ) , de 1 6 de diciembre de 1 966. México ratificó el tratado el 23 de marzo
de 1 981 .

76
 Derecho de la Información

informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la

imparcialidad del poder judicial .

E n los artículos 19 d e la Declaración Universal de Derechos Humanos

y 10 del Pacto I nternacional de Derechos Civiles y Pol íticos se advierte
en principio que el bien j urídicamente proteg ido no solo es la li bertad
de expresión , sino la libertad de recibir, investigar y d ifu nd i r
información p o r cualquier medio de expresión ; e s decir, s e trata d e
brindar fu ndamento legal a lo q ue s e conoce genéricamente como
l ibertad de información .

El hecho de que la l ibertad de información no se tutele legalmente

sino hasta 1948 tiene una explicación q ue ofrece un interesante estudio
de la U N ESCO:

"M ientras la comunicación interpersonal fue l a ú nica forma de

comunicación humana, el derecho a la l ibertad de opinión era el
único derecho a la comunicación . Más adela nte, con la invención
de la imprenta se añadió el derecho de expresión. Y más tarde
aún, a medida q ue se desarrollaban los g randes medios de
comunicación , el derecho a buscar, reci bir e impartir información
pasó a ser la preocupación principal . Desde este punto de vista,
el orden de los derechos específicos enumerados en el artículo
19 (de la Declaración Un iversal ) , traza una progresión histórica:
opinión , expresión , información ."72

A la luz de este antecedente, el Tribunal Constitucional de España

sostiene que la libertad de información

" ( . . . ) ve rsa , en ca m b i o , sobre hechos o, tal vez más

restringidamente, sobre aquellos hechos que puedan considerarse
noticiables. Es cierto que, en los casos reales que la vida ofrece,
no siempre es fácil sepa rar la expresión de pensamientos, ideas
y opiniones de la estricta comunicación i nformativa , pues la

72 Informe UNESCO 19 c/93, de 1 6 de agosto de 1 976.

77
Ernesto Villanueva

expresión de pensamientos necesita a menudo apoyarse en l a

narración d e hechos y, a la i nversa , l a comunicación d e hechos
o de noticias no se da nu nca en un estado q u ímicamente puro
y comprende, casi siempre, algún elemento valorativo o, d icho
de otro modo, una vocación a la formación de una opinión ."73

Así, la frase libertad de información puede entenderse como el derecho

de todo i ndividuo a recibir, investigar y trasmitir hechos dotados de
trascendencia públ ica a través de los med ios de comunicación social .
S i bien e s cierto q u e e l sujeto activo de esta libertad puede ser, en
estricto sentido, cualquier ind ividuo, también lo es que generalmente
se delega en los periodistas, q uienes encuentran en esta l ibertad el
fu ndamento más importante para el ejercicio de su profesión .

De manera correlativa , el sujeto pasivo de la libertad de información

es la colectividad, el individuo que se pretende proteger para que "pueda
formar l ibremente sus opiniones y participar de modo responsable en
los asuntos públicos."74 Como en todos los derechos fundamentales,
el ejercicio de esta l ibertad demanda del Estado, en principio, un deber
de a bstención . Sin embargo, en ocasiones, y a efecto de que se
cu mplía eficazmente el derecho contenido en la libertad de
información , el Estado asume deberes de prestación . U no de los
ejemplos más claros de ello consiste en las ayudas estatales a la prensa
establecidas por ley en diversos pa íses europeos, con el argumento
de que la subvención gubernamental a la prensa contribuye a optimizar
la calidad de la información que reciben l os ciudadanos para la toma
de decisiones.

Cabe hacer nota r que a partir de su reconocim iento internacional en

1948, la libertad de información presenta las siguientes características:

a) La información es una función pública. 75 Esto significa que la

información deja de ser solo un derecho público subjetivo para

73 SCT 6/1 988, del 21 de enero.

74 SCT 1 59/1 986, del 31 de diciembre.
75 Cfr. Soria, Carlos, La hora de la ética informativa, Barcelona, Mitre, 1 99 1 , p. 1 4 .

78
 Derecho de la Información

transformarse en un derecho-deber de los period istas en la

med ida en que nadie debe informar si no es para satisfacer el
derecho de los ind ivid uos a recibir información veraz, completa
y objetiva. De esta manera , la concepción decimonónica de la
información que opon ía al ejercicio de la d ifusión informativa el
respeto al derecho a la privacidad , la moral y la seguridad del
Estado como ú n icos l ím ites, se convierte ahora en un
instru mento para satisfacer el derecho del públ ico a la
información .

b) La información se transforma en una garantía supranacional. 76

De esta manera , el derecho a recibir y emitir información
encuentra protección frente a los intentos estatales por suprimir
o restringir indebidamente el alcance de esta libertad fundamental
de todos los individ uos.

e) La información es también un objeto plural, pues para que el

ciudadano pueda formar l ibremente sus opiniones y participar
de modo responsable en los asuntos de la vida pública es
necesario que conozca versiones distintas y, en no pocas
ocasiones, contrapuestas, acerca de un mismo hecho de
trascendencia pública , razón por la cual la libertad de información
es al mismo tiempo libertad de controversia pol ítica, cuya esencia
forma parte de toda sociedad q ue se identifica con la
democracia. 77

76 Hay que tomar en cuenta lo previsto en el artículo 1 del Protocolo Facultativo del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que entró en vigor el 23 de marzo de 1 976,
el cual establece: "Todo Estado Parte en el Pacto que llegue a ser parte en el presente Protocolo
reconoce la competencia del Comité para recibir y considerar comunicaciones de individuos
que se hallen bajo la jurisdicción de ese Estado y que aleguen ser víctimas de una violación,
por ese Estado Parte, de cualquiera de los hechos denunciados en el Pacto."
77 Y es que como bien señala Umberto Cerroni "[. . . ] la capacidad de autogobierne, control
recíproco e iniciativa que expresa la democracia, es el único instrumento con que resulta
posible impedir que el hombre sucumba bajo el peso del maquinismo, del tecnicismo, de
la especialización, aunque poniendo al alcance de todos la máquina, la técnica y el
adiestramiento profesional. En su más vasta acepción, la democracia es la única esperanza
de convertir nuestro planeta en una comunidad humana". Cerroni, Humberto, La libertad
de los modernos, Barcelona, Martínez Roca, 1 968, p. 236.

79
Ernesto Villanueva

Regulación constitucional mexicana

En México, la noción de l ibertad de información es relativamente nueva;

por tanto, carece de uso en los pocos estudios doctrinarios que sobre
la materia se han escrito en el pa ís . En efecto, en sentido estricto,
los textos constitucionales y legales de México en el transcurso de
su historia no prevén en forma expl ícita el concepto de libertad de
información, sino que los derechos fundamentales q ue recogen han
sido genéricamente i ncluidos en l a frase de libertad de prensa .

"Por s u puesto, n uestras disposiciones constituciona les ni

p recisan ni tienen en cuenta toda esta problemática 'macl uhiana',
ya q ue fueron formu ladas en u n siglo que no concebía lo que ha
ocurrido a la humanidad al elaborarse l os med ios modernos de
comunicación , y ratificadas a principios de este siglo, muy similar
en lo que toca al desconocimiento ya precisado. Pero ello no impide
que debamos de examinar la fenomenolog ía moderna , a la l uz de
los principios protectores y ordenadores de nuestra Ley Suprema,
en la forma en que sus normas se encuentran enunciadas."78

Este hecho no i mplica, por supuesto, que la libertad de información

no tenga asidero legal en el sistema j urídico mexicano; lo que sucede
es que la fuente ju rídica dimana impl ícitamente de la Constitución
Pol ítica79 y expresamente de los tratados i nternacionales firmados por
el país -en particular la Declaración Universal de los Derechos Humanos
y la Convención Americana de los Derechos H umanos-, q ue en los
términos del artículo 133 de la Constitución son parte sustantiva del
ordenamiento ju rídico federa l .

Por ende, por razones metodológicas e s m á s conveniente utilizar e l

concepto d e libertad de prensa al referirse a los antecedentes histórico­
constitucionales de este derecho fundamental y dejar l i bertad de
información para eludir el tiempo presente.

78 Castro, Juventino V. , [Link]., nota 33, p. 1 1 8.

79 Cabe señalar que la Constitución Pol ítica vigente en México data de 1 9 1 7 y que el artículo
7o. que protege la l ibertad de prensa, información o ambas no ha sido reformado.

80
 Derecho de la Información

Los orígenes de la l ibertad de prensa se remontan al Decreto sobre

la Libertad Pol ítica de la I mprenta , d ado por Fernando VI l , el 1 O de
noviembre de 1 8 1 0, q ue prescrib ía :

Preámbulo

Atendiendo las cortes generales y extraordinarias a q ue la facultad

individual de los ciudadanos de publicar sus pensamientos e ideas
políticas es no sólo un freno de la arbitrariedad de los que gobiernan,
sino también u n medio de ilustrar a la nación en general, y el único
camino para llevar el conocimiento de la verdadera opinión pública
han venido en decretar lo sigu iente:

Artícu lo 1 . Todos los cuerpos y personas particu lares , de

cualquiera condición y estado que sean , tienen l ibertad de escribir,
imprimir y publicar sus ideas pol íticas sin necesidad de l icencia ,
revisión o aprobación alguna anteriores a la publicación , bajo las
restricciones y responsabil idades que se expresarán en el
presente decreto.

Artículo 2. Por tanto quedan abolidos todos los actuales juzgados

de I mprenta, y la censura de las obras pol íticas precedentes a su
i mpresión .

Artículo 3 . Los autores e i mpresores serán responsa bles

respectivamente del abuso de esta libertad .

Artículo 4 . Los libelos infa matorios, los escritos calumniosos, los

subversivos de las leyes fundamentales de la monarq u ía , los
licenciosos y contrarios a la decencia pública y buenas costumbres
serán castigados con la pena de la ley, y las que aqu í se señalarán.

Artículo 5. Los jueces y tribunales respectivos entenderán en la

averiguación , calificación y castigo de los delitos que se cometan
por el abuso de la libertad de la imprenta, arreglándose a lo dispuesto
por las leyes y en este reglamento.

81
Ernesto Villanueva

Artículo 6. Todos los escritos sobre materias de religión q uedan

sujetos a la previa censura de los ordinarios eclesiásticos, según
lo establecido en el Concilio de Trento.

Al igual que en lo concerniente a la libertad de expresión, los principales

antecedentes legales de la libertad de prensa (o de información) se
exponen en las l íneas siguientes :

a) Constitución Pol ítica de la Monarq u ía Española de 1 8 1 2 : 80

Artículo 1 3 1 . Las facultades de las Cortes son : Vigésimacuarta :

Proteger la libertad pol ítica de la imprenta .

Artículo 371 . Todos los españoles tienen libertad de escribir,

imprimir y publicar sus ideas pol íticas, sin necesidad de licencia ,
revisión o aprobación alguna anterior a la publicación , bajo las
restricciones y responsabilidad q ue establezcan las leyes.

b) Acuerdo en Pleno del virrey Venegas sobre la suspensión de

la Ley de Libertad de I mprenta de 1 8 1 0 : 8 1

"Señores Regentes y ministros del Real Acuerdo. Visto este

expediente en acuerdo extraordinario pleno, a que asistió el Exmo.
Señor Virrey, doce de los trece ministros que concu rrieron a él , fueron
de unánime parecer, de conformidad con lo expuesto por dos de los
tres señores fiscales, que el inminente peligro en que se halla este
reino y la funesta y temible variación que ha hecho en el espíritu público
la l ibertad de imprenta , en el poco tiempo q ue lleva de establecida, 82
obligan imperiosamente a que su Exa . , atento siempre, como debe
estarlo, a la observancia de la primera ley de todos los Estados, que
es la del artículo tercero de la Constitución de la Monarq u ía Española,

80 Promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1 81 2.

81 Acordado el 4 de diciembre de 1 8 1 2 y publicado el 5 de diciembre del mismo año.
82 Es importante señalar que en México el decreto de la Libertad de Imprenta dado en Cádiz
no se publicó sino hasta el 5 de diciembre de 1 81 2, a instancias del diputado mexicano a
las cortes españolas Ramos Arizpe.

82
 Derecho de la Información

se sirva mandar suspender d icha libertad por ahora , y mientras duran

los motivos que precisan a tomar esta providencia : reservándose su
Exa . restablecerla luego que haya calmado el espíritu de insurrección
y de discordia que debasta el pa ís ( . . . ).
"

e) Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana,

de 1 8 1 4 :

Artículo 40. ( . . . ) la libertad de hablar, de d iscurrir y de manifestar

sus opiniones por medio de la imprenta, no debe prohibirse a
ningún ciudadano, a menos que en sus producciones ataque el
dogma, turbe la tranquilidad pública u ofenda el honor de los
ciudadanos .

Artículo 1 1 9. A l Supremo Congreso pertenece exclusivamente :

Proteger la libertad pol ítica de la imprenta.

d ) Reglamento Adicional para la Libertad de I mprenta , de 1 82 1 :

Preámbulo

La ignorancia en q ue pueden haber estado algunos escritores de

que tenga ya Constitución el imperio y en ella bases fundamentales
y la morosa lentitud con que se ha procedido de algunos escritos
denunciados cuyos autores aún no han sufrido el castigo que la
ley les señala, han sido las causas principales del abuso
escandaloso, y sensible que hasta aqu í han hecho algunos de la
preciosa libertad de escribir. La soberana Ju nta Provisional
Gu bernativa, para remover las dos causas, abreviar y facilitar los
trámites de los juicios sobre avisos de la libertad de imprenta, con
el objeto de que el pronto castigo del cu lpado retraiga de incitarle
a los que no contiene el amor al orden y a su patria, decreta el
siguiente reglamento adicional para la libertad de imprenta :

83
Ernesto Villanueva

Artículo 1 . Se declaran por bases fu ndamentales del imperio:

Primera: La unidad de la religión católica apostólica romana, sin

tolerancia de otra alguna.
Segunda: La independencia de la antigua España, y de otras
cualesquiera naciones.
Tercera: La estrecha unión de todos los actuales ciudadanos del
imperio, o perfecta igualdad de derechos, goces y opiniones, ya
hayan nacido en él o ya del otro lado de los mares.
Cuarta: La monarq u ía hereditaria constitucional moderada para la
que cuidaron de hacer llamamientos el Plan de Iguala y el Tratado
de Córdoba.
Quinta: El gobierno representativo.
Sexta: La división de los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial
en los congresos, juntas, personas y tri bu nales que indica el art.
catorce del Tratado de Córdoba , y explicará más extensamente la
Constitución del Imperio. Art. 2o. Los impresos acatarán estas bases
directamente cuando de intento traten de persuadir, que no deben
substituir ni observarse, ya sea éste el fin principal de todo el escrito,
o ya se haga incidentemente; cuando las zah iera n , o satiricen su
observancia; cuando proclamen otras, como preferentes o
mejores, no en lo especu lativo y general, sino para el imperio en
su estado actual. Entre los modos indirectos de atacarlas se refutaría
por uno de los principales el de divu lgar, o recordar especies
capaces, según ha acreditado la experiencia , de indisponer
fuertemente los ánimos, sin otro objeto q ue hacer odiosa o
menospreciable alguna clase de ciudadanos para con la otra a quien
debe estar unida cord ialmente con arreglo a la tercera garantía .

Artículo 3. El escritor o editor q ue atacase directamente en su

impreso cualquiera de las seis bases declaradas fundamentales
en el a rtículo. 1 o. , será juzgado con total arreglo a la ley del 1 2
d e noviembre d e 1 820 sobre l a Libertad d e I mprenta . S i e l escrito
se declarase subversivo en primer grado, se castigará con seis años
de prisión ; si en segundo, con cuatro, y si en tercero, con dos;
perdiendo además sus honores y destinos, sean éstos de la clase

84
 Derecho de la Información

eclesiástica o de la secular; y a esto sólo quedará reducido el artículo

19 de la citada Ley de Libertad de I mp renta por la consideración
que merece a la junta el estado eclesiástico, que cuyos individuos
debe prometerse apoyen con sus escritos n uestras leyes
fu ndamentales lejos de tratar de destrui rlas . Artículo. 4o. El autor
o editor que atacase indirectamente las mencionadas bases, será
ta mbién j uzgado con total arreglo a la mencionada ley d e l ibertad
de imprenta , y según fuera el g rado de culpa, se le condenará a
prisión por la mitad del tiem po que a dicho g rado señala el artículo
anterior.

• Reglamento Provisional Pol ítico del Imperio Mexicano de 1822.

(Consúltese el texto en la página 13, pues se trata de un antecedente
comú n a las libertades de expresión y de prensa e i nformación . )
• Plan de la Constitución Pol ítica de l a Nación Mexicana: (ldem.)

• Acta Constitutiva de la Federación Mexicana :83

Artículo 13 . Pertenece a l congreso general dar leyes y decretos:

IV. Pa ra proteger y arreglar la l i bertad de imprenta en toda la
federación .

Artículo 3 1. Todo habitante de la federación tiene libertad de escribir,

imprimir y publicar sus i deas políticas, sin necesidad de licencia,
revisión o aprobación anterior a la publicación , bajo las restricciones
y responsabilidad de las leyes.

• Constitución Pol ítica de los Estados Un idos Mexicanos, de 1824 :84

Artícul o 50. Las facultades exclusivas del Congreso general son

las siguientes:

111. Proteger y arreglar la libertad política de i mprenta , de modo que

jamás se pueda suspender su ejercicio, y mucho menos abolirse
en ninguno de los Estados ni territorios de la federación .
83 Fechada en la Ciudad de México el 31 de enero de 1 824.
84 Sancionada por el Congreso Constituyente el 4 de octubre de 1 824.

85
Ernesto Villanueva

Artículo 1 6 1 . Cada u no de los Estados tiene obligación :

IV. De proteger a sus habitantes en el uso de la libertad q ue tienen
de escribir, imprimir y publicar sus ideas pol íticas, sin necesidad
de licencia, revisión o aprobación anterior a la publicación, cuidando
siempre de que se observen las leyes generales de la materia .

• Primera de las Leyes Constitucionales de la República Mexicana,

de 1 83685:

Artículo 2. Son derechos del mexicano:

VI l . Poder imprimir y circular, sin necesidad de previa censura , sus
ideas pol íticas. Por los abusos de este derecho, se castigará
cualquiera q ue sea culpable en ellos, y así en esto como en todo
lo demás, q uedan estos delitos en la clase de delitos comunes;
pero con respecto a las penas, los jueces no pod rán excederse
de las que imponen las leyes de imprenta , mientras tanto no se
dicten otras en esta materia.

• Dictamen del Supremo Poder Conservador, de 1 839: 86

"(Parte Resolutiva)
El Supremo Poder Conservador ha venido en declarar y declara :
2. Que s e respetarán y guardarán como hasta aqu í, invariablemente,
estas bases cardinales de la actual Constitución la libertad pol ítica
de la imprenta ."

• Proyecto de Reformas a las Leyes Constitucionales, de 1 836 : 87

Artículo 9. Son derechos del mexicano:

XVI I. Que pueda imprimir y publicar sus ideas pol íticas sin necesidad
de licencia ni censura previa, bajo las restricciones y responsabilidad
que prescriban las leyes.

8 5 Fechadas e n l a Ciudad d e México e l 2 9 d e diciembre d e 1 836.

86 Fechado en la Ciudad de México el 9 de noviembre de 1 839.
87 Fechado en la Ciudad de México el 30 de junio de 1 840.

86
 Derecho de la Información

• Voto particular del diputado José Fernando Ram írez sobre el Proyecto
de Reformas a las Leyes Constitucionales de 1836 :88

"Libertad de imprenta. Siempre he estado y estaré por ella, pues

acaso por la ninguna perspicacia de mi talento, estoy convencido
hasta la evidencia de que cualquiera traba anterior a la publicación
de u n im preso, es atacar por la ra íz, o más claro , destrui r la
l ibertad de escribir y q uebrantar sustancialmente el art ículo
constitucional que la gara ntiza . Entre la l i bertad de imprenta y
su supresión no han encontrado los pol íticos u n medio prudente
que pueda contener los abusos que se cometan en u n o u otro
extremo. Pero s í convienen e n que todo obstácul o para la
publicación es necesariamente su destructor. E n tal conflicto
aconsejan que pesándose los bienes que pueda ocasionar su
libre ejercicio, con los males de su supresión , debe inclinarse
la balanza al mayor peso, y en consecuencia permitirla o prohibirla
del todo. Es difícil que haya pa ís en q ue no sean mayores l as
ventajas que trae al público la libertad de i mprenta, que la
supresión de ella. Yo haría u n agravio a mi pa ís si lo incluyera
en el n úmero de los que no merecen disfruta rla . Se puede en
mi concepto demostrar hasta la evidencia, que aun en med io
de los abusos exagerados que se le atribuyen , ha producido aqu í
grandes bienes.

"Basta para demostrar esta verdad una sola reflexión . Un pueblo

no se hace feliz sino por el convencimiento de que lo es, y esto
solo se consigue por la l ibertad de la prensa . Es un error creer
que puede hacerse felices a las naciones por la fuerza; la felicidad
q ue no se conoce no lo es, y si se obligara a recibirla a fuerza
se convierte en tormento y desesperación . Con que si hemos de
convencer a la República Mexicana de que tal forma de gobierno
le conviene , si le hemos de i nspirar amor a tales o cuales
instituciones, no hay más camino que la libertad de i mprenta . No
se diga por esto que pretendo q ue sea absoluta en cuanto a la

88 Fechado en la Ciudad d e México el 30 de junio de 1 840.

87
Ernesto Villanueva
extensión de sus objetos; y así no estoy porque se permita escribir
contra la santa religión que profesamos, ni contra la vida privada
de cualq uiera persona, por miserable que sea.

" É ste es el único freno que, en mi concepto , debe ponerse a la

libertad de i mprenta: freno que la experiencia nos ha enseñado
que sufre la nación sin repugnancia . No tengo noticia de que en
la República se haya i mpreso algún libro contra la religión y será
muy raro que se señale, aun hablando de papeles sueltos o
periódicos, que contenga alguna proposición herética . En
cuanto a hablar de la vida privada, basta para que un periódico
se desacredite hoy, que toque esa materia; y si hay un grito de
ciertas personas quejándose de ese abuso , reflexionando con
i mparcialidad , se ve que la queja no recae sobre faltas privadas,
sino por las que cometen los funcionarios en el desempeño de
sus respectivos empleos, lo cual , en lugar de ser un abuso, es
puntualmente uno de los dignos objetos de la libertad de imprenta.

"En fi n , es también u n correctivo de los abusos de esa l ibertad

castigarlos cuando sean efectivos; mas la calificación del crimen
debe estar a cargo de una j unta de censura sabiamente
organizada, mientras que acabándose los partidos y difundiéndose
la ilustración con el auxilio de la m isma imprenta , puede
establecerse con utilidad el jurado.

"Libertad de imprenta. Poder imprimir y publicar sus ideas políticas,

sin necesidad de licencia ni censura previa , con sujeción a las
leyes . Se exceptúan del artículo anterior los escritos en materia
de religión , q ue se sujetarán a obtener la licencia del ordinario
según está mandado actualmente. Tam poco se pod rá escribir
sobre la vida privada de alguna persona, y el que lo hiciera será
responsable según las leyes, aunque pruebe la verdad de lo que
diga. La ca lificación de los delitos de i mprenta corresponde
excl usivamente a la j u nta de censura que organizará u na ley
secundaria, mientras que pueda establecer con utilidad el jurado."

88
 Derecho de la Información
a) Pri mer Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana,
de 1 842:

Artículo 79. Corresponde al Congreso nacional : XXVI I . Proteger

la l i bertad pol ítica de i mprenta bajo las bases genera les
establecidas en esta Constitución , de manera que jamás pueda
suspenderse su ejercicio, y m ucho menos abolirse en ninguno de
los departamentos.

b) Voto particular de la minoría de la Comisión Constituyente, de 1 842:

Artícu lo 5. La Constitución otorga a los derechos del hombre , las

siguientes garantías: 1 1 1 . La l ibertad de imprenta no tiene más límites
q ue el respeto a la vida privada y a la moral. Jamás podrá
establecerse la censura, ni exigirse fianza de los autores, editores
o i mpresores, ni hacer q ue la responsabil idad pase a otro que al
que firme el escrito, o al culpado de que esto no tenga
responsable.

e) Segundo Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana,

de 1 842:

Artículo 1 3 . La Constitución reconoce en todos los hombres los

derechos naturales de l ibertad , igualdad, seguridad y propiedad ,
otorgá ndoles en consecuencia, las siguientes garantías:
X. Jamás podrá establecerse la censura o calificación previa de
los escritos , ni exigirse fianza a los autores, editores o impresores,
ni ponerse otras trabas q ue las estrictamente necesarias para
asegurarse de la responsabilidad de los escritores. Solamente se
abusa de la l ibertad de i mprenta, atacando (directamente) el dogma
rel igioso o la moral pública. Estos abusos serán j uzgados y
castigados por jurados de i mprenta, conforme a lo q ue dispongan
las leyes.

Artícu lo 70. Corresponde exclusivamente al Cong reso Nacional :

XXV. Proteger la li bertad pol ítica d e i mprenta , bajo las bases

89
Ernesto Vi/lanueva

generales establecidas en esta Constitución , de manera que jamás

pueda i m pedirse su ejercicio.

d) Acta Constitutiva y de Reformas de la Constitución Política, emitida

en 1847:89

Artículo 26. Ninguna ley podrá exigi r fianza previa para el li bre
ejercicio de su a rte, n i hacerles responsables de los impresos que
p u bl i q u e n , siem pre q u e aseg u re n e n l a forma legal l a
responsabilidad d e l editor. En todo caso, excepto el de d ifamación ,
los delitos de imprenta serán j uzgados p o r jueces de hecho y
castigados sólo con pena pecuniaria o de reclusión .

Artículo 27 . Las leyes de que hablan los a rtículos 4, 5 y 18 de la

presente Acta, la de l ibertad de imprenta, la orgánica de la guardia
nacional y todas las que reglamenten las d isposiciones genera les
de la Constitución y de esta acta, son leyes constitucionales, y no
pueden alterarse ni deroga rse, sino mediando un espacio de seis
meses entre la presentación del d ictamen y su d iscusión en la
cámara de origen .

e) Decreto de Antonio López d e Santa Anna, de 185390:

Artícu lo 22. Son abusos de imprenta los escritos su bversivos,

sed iciosos, i nmora les, inj uriosos y calumniosos.

Artículo 23 . Son subversivos:

l . Los impresos contrarios a la religión católica , apostólica romana,
en los que se haga mofa de sus dog mas, de su culto y del
carácter sagrado de sus ministros, o aquellos en que se escriban
contra la misma religión sátiras o invectivas .

8 9 Adoptada por el Congreso Extraordinario Constituyente d e los Estados U nidos Mexicanos

el 1 8 de mayo de 1 847.
90 Acordado en la Ciudad d e México e l 25 de abril de 1 853. Cabe señalar que este decreto
representa el antecedente más autoritario y limitativo de la l ibertad de prensa que se haya
registrado en la historia de México.

90
 Derecho de la Información
1 1 . Los que ataquen o se d i rijan a destruir las bases para la
administración de la república .
1 1 1 . Los que ataquen a l supremo gobierno, o a sus facultades y a
los actos que ejerza en virtud de ellas.
IV. Los que insulten el decoro del gobierno s upremo, del consejo,
o de cualqu ier a utoridad superior o i nferior, ya sea genera l o
pa rticular de la república , atacando las personas de las que la
ejerzan , con dicterios, revelación de hechos de la vida privada ,
o imputaciones ofensivas, aunque los escritos se disfracen con
sátiras, invectivas, alusiones y demás medios de que habla el
a rtículo 28.

Artículo 24. Son sediciosos:

l . Los impresos que publiquen o reproduzcan máximas doctrinas

o noticias falsas que tiendan a trastornar el orden o a tu rbar la
tranquil idad pública .
1 1 . Los que d e cualquier manera inciten a l a desobediencia a las
leyes o a las autoridades.

Artículo 25. Son inmorales: Los i mpresos contrarios a la decencia

pública o a las buenas costum bres .

Artículo 26. Son injuriosos: Los que contienen dicterios por revelación
de hechos de la vida privada o i mputaciones de defectos de alguna
persona pa rticu lar o corporación , q ue mancillen su buena
reputación.

Artículo 27. Son i mpresos ca lu mniosos: El pensamiento de la

reacción mexicana. Los que agravian a persona o corporación,
imputándoles algún hecho o algún defecto falso y ofensivo.

Artículo 28. Son injuriosos y calumn iosos los escritos aunque se

disfracen con sátiras, invectivas, alusiones, alegorías, caricaturas,
anagramas o nombres supuestos.

91
Ernesto Villanueva

Artícu lo 42. Un periód ico podrá ser suprimido por medida de

seg uridad general por un decreto de parte de la Repú blica .

Artículo 4 3 . N ingún cartel, manuscrito, litog rafiado, o d e cualqu ier

modo que sea , podrá fijarse en los l ugares públicos sin permiso
de la autoridad . Se exceptuarán los edictos y anuncios oficiales.

f) Ley de I mprenta de 1 855:91

Artículo 1 . Ninguno puede ser molestado por sus opin iones; todos
tienen derechos para imprimirlas y circularlas sin necesidad de previa
censu ra. No se exigirá fianzas a los autores, editores e impresores.

Artículo 2. En los delitos de imprenta no hay complicidad en los

impresores, pero serán responsables si no se aseguran en la forma
legal de la responsabilidad del escrito r.

Artículo 3. Se abusa de la libertad de imprenta de los modos

siguientes:

l. P ublica ndo escritos e n q ue se ataque de u n modo directo la

relig ión católica que profesa l a nación , entendiéndose
comprendidos en este abuso, los escarnios, sátiras e invectivas
que se dirijan contra la misma religión.
1 1 . Publ icando escritos que ataquen directa mente la forma de
gobierno republicano representativo popular.
1 1 1 . Cuando se publican noticias falsas o alarmantes o máximas o
doctrinas dirigidas a excitar a la rebelión o a la pertu rbación
de la tranqu ilidad pública .
IV. Incitando a desobedecer alguna ley o autoridad constituida o
provocando a esta desobediencia con sátiras o invectivas o
protestando contra la ley o los actos de la autoridad .
V. Publicando escritos obscenos o contrarios a las buenas
costum bres.
VI . Escribiendo contra la vida privada.
91 Sancionada el 28 de diciembre d e 1 855.

92
 Derecho de la Información

Artículo 4 . Los actos oficiales de funcionarios son censurables; mas

nunca sus personas. Será , pues, abuso de la l ibertad de imprenta
la censura de las personas en cualquier caso, y l a de los actos
oficiales en el de hacerse en términos irrespetuosos o ridiculizando
el acto.

Asi mismo , se p ueden identificar algunas otras disposiciones de

legislación secundaria que confirman el principio restrictivo de la libertad
de informar. As í, como ejemplos, se pueden citar los siguientes:

• Providencia de la Secretaría de Relaciones, de Diciembre 1 8 de 1 834

• Reglamento de la Libertad de Imprenta . Noviembre 1 4 de 1 846.­
Ministerio de Relaciones Interiores y Esteriores
• Sobre libe rtad de imprenta . Junio 2 1 de 1 848

(Los textos de estos tres instrumentos legales ya fueron expuestos

anteriormente)

No fue sino hasta con los debates del Congreso Constituyente de 1 856-
1 857 cuando el tema de la libertad de i nformación fue motivo de una
amplia discusión legislativa. La Comisión Redactora había propuesto
el siguiente texto constitucional :

Artículo 1 4 del proyecto. Es inviolable la libertad de escribir y

publ icar escritos sobre cualq uier materia. Ninguna ley n i
a utoridad puede establecer la previa censura , ni exigir fia nza a
los autores o i mpresores , ni coartar la libertad de i mprenta , que
no tiene más l ímites q ue el respeto a la vida privada, a la moral
y a la paz pública. Los delitos de i mprenta serán j uzgados por
un jurado q ue califique el hecho.

Quizá una de las intervenciones más valiosas haya sido la del diputado
y periodista Francisco Zarco q u ien a propósito de la redacción del
artículo correspondiente a la l ibertad de información , no dudó en
efectuar una mordaz y clara radiografía del estado de cosas que
guardaba la l ibertad de prensa en México en el siglo pasado,

93
Ernesto Villanueva
percepciones que, sin embargo, siguen reflejando hoy en d ía la realidad
que vive el ejercicio period ístico del México del siglo XX. Dijo Zarco :

"Los ilustrados miembros de n uestra comisión de Constitución ,

que profesan principios tan progresistas y ta n avanzados como los
m íos, sin quererlo, porque no lo pueden querer, dejan a la prensa
expuesta a las mil vejaciones y arbitrariedades a que ha estado
sujeta en nuestra patria . Triste y doloroso es decirlo, pero es la
pura verdad: en México jamás ha habido l ibertad de i mprenta : los
gobiernos conservadores y los que se han llamado liberales, todos
han tenido miedo a las ideas, todos han sofocado la discusión, todos
han persegu ido y marti rizado el pensamiento ( . . . ) Veamos cuáles
son las restricciones que impone el artícu lo.

"Después de descender a pormenores reglamentarios y que tocan

a las leyes orgánicas o secundarias, establece como l ím ites de la
libertad de i mprenta el respeto a la vida privad a , a la moral y a la
paz pública . A primera vista esto parece justo y racional; pero
artículos semejantes hemos ten ido e n casi todas n uestras
constituciones.

"De ellos se ha abusado escandalosamente, no ha habido libertad ,

y los j ueces y los funcionarios todos se han convertido en
perseguidores. ¡ La vida privada ! Todos deben respetar este
santuario, pero cuando el escritor acusa a un ministro de haberse
robado un millón de pesos al celebrar un contrato, cuando denuncia
a un presidente de derrochar los fondos públicos, los fiscales y los
j ueces sostienen q ue cuando se trata de robo se ataca la vida
privada, y el escritor sucumbe a la arbitrariedad .

" ¡ La mora l ! ¡Quién no respeta la moral! ¡ Qué hombre no la lleva

escrita en el fondo de su corazón! La calificación de actos o escritos
inmorales, la hace la conciencia sin errar jamás, pero cuando hay
un gobierno perseguidor, cuando hay jueces corrompidos y cuando
el odio de partido quiere no sólo cal lar sino ultrajar a un escritor
independiente , una máxima pol ítica , una alusión festiva , un pasaje

94
 Derecho de la Información
jocoso de los que se llaman colorados, una burla i nocente, una
chanza sin consecuencia , se califican de escritos inmorales para
echa r sobre un hombre la mancha de libertino.

" ¡ La paz pública! Esto es lo mismo que el orden públ ico; el orden
público, señores, es u na frase que inspira horror ( . ] ¿ Y cómo se
. .

ataca el orden públ ico por medio de la i mprenta? Un gobierno que

teme la discusión ve comprometida la paz y atacado el orden si
se censuran los actos de los funcionarios ; el examen de una ley
compromete el orden pú blico; el reclamo de reformas sociales
amenaza el orden públ ico ; la petición de reformas a una
Constitución , pone en peligro el orden público. Este orden público
es deleznable y q uebradizo y llega a destruir la libertad de la prensa
y con ella todas las libertades."92

Después de largas d iscusiones la libertad de prensa fue incorporada

a la Constitución de 1 857 en los siguientes términos:

Artículo 7. Es i nviolable la libertad de escribir y publicar escritos

sobre cualqu ier materia . N i nguna ley ni autoridad puede
establecer la previa censura , n i exigir fianza a los autores o
impresores, ni coartar la l ibertad de i mprenta, que no tiene más
l ímites q ue el respeto a la vida privada , a la moral y a la paz
pública. Los delitos de i mprenta serán juzgados por un j u rado
que califique el hecho, y por otro que aplique la ley y designe la
pena.

Esta modalidad para sancionar los delitos de i mprenta a través de

un doble jurado popular obedeció a una iniciativa de Zarco, aprobada
por unanimidad por el pleno, con el argumento de que "la garantía
consiste en que haya un jurado de calificación y otro de sentencia,
para que así la defensa no sea vana fórmula y un jurado pueda declarar
que el otro se ha equivocado. Establecer las dos i nsta ncias en u n
m ismo tribu nal e s un absurdo porque los hombres q u e declaran

92 Zarco, Francisco, op. cit., cita 9, pp. 1 43- 1 44.

95
Ernesto Villanueva

cul pabl e un hecho, no lo absolverán después, no confesarán su error,

porque acaso sin q uererlo podrá más en ellos el amor propio que la
justicia . El conocimiento de la miseria y del orgullo humano hace
conocer esta verdad ."93

Sin embargo, el texto original de este artículo de l a Constitución de

1 857 no pudo resistir los embates de los conservadores q ue rodearon
a la dictadura porfirista, 26 a ños después. En efecto, el 1 5 de mayo
de 1 883, a i nstancias del presidente formal Manuel González, la
atribución jurisdiccional conferida al jurado popular para conocer de
los delitos de imprenta pasó a los tribunales ord inarios, al reformar
el artículo, q ue q uedó en los térmi nos siguientes:

Artículo 7. Es i nviolable la libertad de escribir y publicar escritos

sobre cua lq uier materia . N i nguna ley ni a utoridad puede
establecer la previa censura , n i exigir fia nza a los autores o
impresores, ni coartar la libertad de imprenta, q ue no tiene más
l ímites q ue el respeto a la vida privada, a la mora l y a la paz
pública . Los delitos que se cometan por medio de la imprenta ,
serán juzgados por los tribunales competentes de la federación
o por los de los estados, del Distrito Federa l o territorio de Baja
California, conforme a su l egisl ación penal.

Luis Castaño94 recuerda q ue esta reforma encontró su inspiración en

uno de los votos del entonces presidente de la Suprema Corte de
J usticia de la Nación, Ignacio L. Vallarta , q uien había sostenido que:
"El que injuria o calumnia de palabra debe ser juzgado por el mismo
tribunal que el que i njuria y calumnia por la prensa, si no se q u iere
ir hasta dar un estímulo al delito mayor con el fuero de que goce.''95

En los debates del Congreso Constituyente de 1 9 1 7 el tema de l a

libertad de prensa otra vez fue motivo d e un amplio debate. D e entrada,
el diputado Rojas i ndicó: " El artículo 7 debe recuperar su forma origi nal

93 Ibídem, p. 1 45 .
94 Castaño, Luis, El régimen legal de la prensa en México, México, Porrúa, 1 962 , p. 37.
95 Vallarta, Ignacio L . , Votos, t. 1 1 1 , p. 354./dem.

96
 Derecho de la Información

de 1 857, adicionado con la importante conqu ista de declara r de una

vez por todas, que la imprenta no debe ser consid erada como
i nstrumento del delito. "96

En términos similares, el diputado Heriberto Jara propuso que:

"quedaría más completo (el artículo 7) si nosotros ad icionára mos ah í
que además de no permitirse el secuestro de la imprenta como 'cuerpo
del delito' , no se procediese contra los empleados, contra los cajistas
o linotipistas ni contra de los papeleros. Nosotros sabemos, por dolorosa
experiencia , qué amargos son esos procedi mientos, qué crueles y qué
inhumanos. Pu blicábamos El voto en la Ciudad de México, y como
aquella hoja contenía artículos que eran verdaderamente cáu sticos
para el contu bernio H uerta-D íaz, fue perseguida nuestra hoja con
encarnizamiento y hubo d ía en q ue 1 1 3 peq ueñuelos, 1 1 3 niños de
los que se van a ganar el pan corriendo por las calles, voceando la
hoja , fueron encarcelados por vender El voto. Excuso decir a ustedes
q ue cuando se procedió de esa manera ya no aparecía nada de la
imprenta : hasta los enfajilladores fueron a dar a la p risión ."

Si se toman en cuenta los argumentos expuestos, la libertad de prensa,

de información, o ambas, está garantizada actualmente por el artículo
7 que dice:

"Es i nviola ble la l ibertad de escribir y publicar escritos sobre

cualquier materia . N inguna ley n i autoridad puede establecer la
previa censu ra , ni exigir fia nza a los autores o impresores, ni
coartar la libertad de imprenta , q ue no tiene más l ím ites que el
respeto a l a vida privada, a la moral y a la paz pública . En ningún
caso podrá secuestrarse la i mprenta como instrumento del delito.
Las leyes orgánicas d ictará n cuantas d isposiciones sean
necesarias para evitar que so pretexto de las denuncias por delitos
de prensa , sean encarcelados los expendedores, "papeleros",
operarios y demás empleados del establecimiento de donde haya

96 Diario de los debates del Congreso Constituyente de 1 9 1 7, t. 1, p. 562.

97
Ernesto Villanueva

salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre

previamente la responsabilidad de aquellos ."

Por lo que concierne al restablecimiento de los jurados para los delitos

de imprenta , después del intercambio de opiniones se logró llegar a
una solución intermedia en la redacción del artículo 20 de la
Constitución de 1 9 1 7, al establecer q ue el jurado popular conociera
de los delitos de imprenta si y solo si se trataba de delitos contra el
orden público o de la seguridad jurídica exterior o interior de la nación,
y dejaba fuera los relativos al ataque a la vida privada y a la moral
para ser juzgados, otra vez, por los tri bu nales ordinarios.

La Comisión Dictaminadora justificó en estos términos su propuesta

legislativa:

"Esta honorable Asamblea desechó la adición q ue propusimos

al artículo 7, relativa a establecer el jurado como obligatorio,
cuando se trate de los delitos cometidos por la prensa ; algunos
diputados combatieron esa adición por inoportuna, supuesto que
el jurado se establece como regla general en la fracción VI del
artículo 20; otros la impugnaron por creer que establecía en favor
de los periódicos u n fuero contrario a la igualdad democrática .
La Comisión reconoce , en parte , la j u sticia de a m bas
impugnaciones y cree haber encontrado el medio de conciliarlas
con su propia opinión con la idea fundamental que la inspiró
cuando pretendió ad icionar el mencionado artículo 7 . El
periodista , al atacar los actos de un funcionario pú blico, se verá
expuesto a ser acusado injustamente de los delitos de injuria,
difamación o calumnia y al censu rar las instituciones, podrá
señalársele arbitrariamente como incitador de sed ición o
rebelión .

"Bien conocido es que de estos medios se vale con frecuencia

el poder público para sofocar la libertad de imprenta , y en tales
casos no puede ser garantía bastante para un escritor q ue lo
juzgue un tribunal de derecho, porque un juez no podrá dejar de

98
 Derecho de la Información

ser considerado siempre como parte integrante del poder público.

Por lo tanto es indiscutible q ue un grupo de ciudadanos estará
en mejor situación que un juez para apreciar el hecho que se
imputa al acusado, y para calificarlo o no de delictuoso es
conveniente , por lo menos, establecer como obligatorio el jurado
solamente para estos casos.

"De esta manera no se establece ningún fuero en favor de la

prensa , porque no proponemos que todos los delitos cometidos
por los escritores públicos sean llevados al jurado, sino
solamente los que dejamos señalados : los q ue atacan al orden
público o la seguridad exterior o interior de la nación ." 97

Tras aprobarse la propuesta de la Comisión, el artículo 20, fracción

VI , quedó redactado de la manera siguiente, i ntacta hasta nuestros
d ías: "En todo juicio del orden criminal tendrá el acusado las siguientes
garantías: VI . ( . . . ) En todo caso serán juzgados por un jurado los delitos
cometidos por medio de la prensa contra el orden público o la seguridad
exterior o interior de la nación", mandato constitucional recogido también
por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación . 98

Elementos de legislación extranjera

En el derecho comparado la l ibertad de prensa, mejor aún la libertad

de información, está tutelada en todos los órdenes constitucionales,
aunque es posible advertir matices y d iferencias entre una nación y
otra. En algunos textos normativos la l ibertad de información es
genérica , como en Costa Rica , cuya Constitución pol ítica , artículo 29,
d ispone:

"Todos pueden comunicar sus pensamientos de palabra o por

escrito, y publicarlos sin previa censura; pero serán responsables
de los abusos que cometan en el ejercicio de este derecho, en
los casos y del modo q ue la ley establezca ."
97 Ibídem. , t . 1 1 , p. 8 .
9 8 Artículo 6 2 , fracción 1 d e l a Ley Orgánica del Poder Judicial d e l a Federación.

99
Ernesto Villanueva

La Constitución de la Nación Argentina regula la l ibertad de imprenta

en los términos siguientes:

Artícu lo 32 . El Cong reso federal no dictará leyes q ue restrinjan

la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la ju risdicción
federal.

Por el contrario , el único caso en que esta libertad está sujeta a

restricciones considerables es el de Cuba, si se pondera lo previsto
en el artícu lo 53 constitucional , q ue a la letra d ice :

"Se reconoce a los ciudadanos l ibertad de palabra y prensa

conforme a los fines de la sociedad social ista. Las condiciones
materiales para su ejercicio están dadas por el hecho de que la
prensa , la rad io , la televisión, el cine y otros medios de d ifusión
masiva son de propiedad estatal o social y no pueden ser objeto,
en ningún caso, de propiedad privada , lo que asegu ra su uso al
servicio exclusivo del pueblo trabajador y del interés de la sociedad.
La ley regu la el ejercicio de estas l ibertades."

Las l ibertades de expresión y de i nformación de l os

m i n i stros re l ig i osos

En México , las relaciones Iglesia-Estado han sido marcadas por un

a rd uo y doloroso proceso de encuentros y desencuentros. E l México
i ndepend iente se i nicia con una profunda vinculación entre la Iglesia
Católica y el Estado , que se manifiesta en la existencia ju rídica de
actividades religiosas llevadas a cabo por el Estado y de funciones
civiles a cargo de la Iglesia Católica .

L a Constitución d e 1 824 plasmó en e l artícul o 3 0 los lazos de unión

de ambas instituciones: "La religión de la nación mexicana es y será
perpetua mente la católica , apostólica , romana . La nación la protege
por leyes sabias y j ustas, y proh íbe el ejercicio de cualquiera otra."

1 00
 Derecho de la Información

Sin embargo, esta relación no habría de prolongarse por mucho tiempo,

menos aun cuando la Iglesia católica decidió tomar partido por el grupo
conservador durante el periodo de consolidación del Estado-nación
mexicano.

Por ello, no resultó sorprendente que con el triu nfo de los liberales
en 1 855, el proceso de secularización de la vida nacional avanzara
con prisa y sin pausas, manifestándose en el ordenamiento ju rídico:
la Ley sobre Administración de Justicia, 99 la Ley sobre Desamortización
de Bienes Eclesiásticos,100 la Ley Orgánica del Registro Civil1°1 y la
Ley sobre Derechos y Obtenciones Parroquiales.102

Poco después, el establecimiento de la religión católica como religión

oficial desaparece del texto del artículo 1 3 de la Constitución pol ítica
de 1 857, aunque "no se consigna la tolerancia o libertad de conciencia.
Empero, impl ícitamente, ella existe en el texto, pues al no declararse
religión de Estado, la omisión constitucional sobre la materia significa
la existencia impl ícita de la libertad de conciencia ."103

Más tarde, este proceso secularizador cobra mayores bríos al

expedirse las denom inadas Leyes de Reforma, alentadas por el
presidente Benito Juárez:104 la Ley de N acionalización de los Bienes
Eclesiásticos105 -con la cual ordenaba que entrarían al dominio de la
nación los bienes inmuebles administrados por la Iglesia católica-, la

99 Expedida el 23 de noviembre de 1 855.

1 00 Expedida el 25 de junio de 1 856.
1 01 Expedida el 27 de enero de 1 857.
1 02 Expedida el 11 de mayo de 1 857.
1 03 Reyes Heroles, Jesús, "La iglesia y el Estado", México, cincuenta años de revolución, México,
Fondo de Cultura Económica, 1 961 , p. 362.
1 04 Al respecto, el presidente Juárez señaló: "El gobierno comprendió que era su deber ponerse
al frente de ese sentimiento nacional, y desplegar una bandera que fuese a un tiempo la
extirpación de los abusos de lo pasado y la esperanza del porvenir. De aquí nacieron las
Leyes de Reforma, la nacionalización de los bienes de manos muertas, la libertad de cultos,
la independencia absoluta de las potestades civil y espiritual, la secularización, por decirlo
así, de la sociedad, cuya marcha estaba detenida por una bastarda alianza en que se
profanaba el nombre de Dios y se ultrajaba la dignidad humana." Pala, Ángel (comp.),
Discursos y manifiestos de Benito Juárez, México, A. Pala Editor, 1 905, pp. 25-26.
1 05 Expedida el 1 2 de julio de 1 859.

1 01
Ernesto Villanueva

Ley de Matrimonio Civil1°6 -a partir de la cual el matrimonio relig ioso

carece de efectos legales-, la Ley Orgánica del Registro Civil107 -a través
de la cual la constancia del estado civil de las personas está a cargo
exclusivamente de jueces de derecho- y la Ley sobre Libertad de
Cultos. 1 08

El 25 de septiembre de 1 873 estas leyes, en su esencia , son elevadas

a rango constitucional en virtud de las Adiciones y Reformas a la
Constitución de 1 857 aprobadas por el Constituyente Permanente,
que si bien no reformaron ni adicionaron el articulado de la Constitución,
sí brindaron jerarq u ía constitucional a estas ad iciones y reformas.

Por supuesto, la Constitución Pol ítica de 1 9 1 7 consolidó la tendencia

secu larizadora iniciada en 1 855, al d isponer en el artículo 1 30 que:

"Corresponde a los Poderes Federales ejercer, en materia de culto

rel ig ioso y disciplina externa , la i ntervención que designen las
leyes. Las demás autoridades obrará n como auxiliares de la
Federación . El Congreso no puede d ictar leyes estableciendo o
prohibiendo rel igión cualquiera. El matrimonio es un contrato civil.
É ste y los demás actos del estado civil de las personas son de
exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades del orden
civil , en los términos prevenidos por las leyes, y tendrán la fuerza
y val idez que las mismas les atribuyen .

"La simple promesa de decir verdad y cumplir las obligaciones

que se contraen , sujeta al que la hace , en caso de que faltare
a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley. La ley no
reconoce personalidad alguna a las agru paciones rel igiosas
denominadas iglesias. Los ministros de los cultos serán
considerados como personas que ejercen una profesión y estarán
directamente sujetos a las leyes sobre la materia q ue se dicten.
Las legislaturas de los Estados únicamente tendrán facultad de
1 0 6 Expedida e l 2 3 d e julio d e 1 859.
1 07 Expedida el 28 de julio de 1 859.
1 08 Expedida el 4 de diciembre de 1 860.

1 02
 Derecho de la Información

determinar, según las necesidades locales, el n úmero máximo

de ministros de los cultos. Para ejercer en los Estados U nidos
Mexicanos el ministerio de cualqu ier culto, se necesita ser
mexicano por nacimiento.

"Los ministros de los cultos n unca pod rá n , en reunión públ ica o

privada constituida en junta , n i en actos del culto o de
propaganda religiosa , hacer crítica de las leyes fundamentales
del país, de los autoridades en particular, o en general del
Gobierno; no tendrán voto activo ni pasivo, ni derecho para
asociarse con fines políticos. Para dedicar al culto nuevos locales
abiertos al público se necesita permiso de la Secretaría de
Gobernación , oyendo previamente al Gobierno del Estado .

"Debe haber en todo templo un encargado de él, responsable

ante la autoridad del cumplimiento de las leyes sobre disciplina
religiosa en dicho templo, y de los objetos pertenecientes al culto.
El encargad o de cada templo, en unión de d iez vecinos más,
avisará desde luego a la autoridad m unici pal q u ién es la persona
que está a cargo del referido templo.

"Todo cambio se avisará por el ministro q ue cese, acompañado

del entrante y d iez vecinos más. La autoridad municipal , bajo pena
de destitución y multa de mil pesos por cada caso, cuidará del
cumplimiento de esta d isposición; bajo la misma pena l levará un
libro de registro de l os templos , y otro de los encargados . De todo
permiso para abrir al público u n nuevo templo, o del relativo a
cambio de su enca rgado, la autoridad municipal dará noticia a
la Secretaría de Gobernación por conducto del Gobernador del
Estado.

"En el interior de los templos podrá n recaudarse donativos en

objetos muebles. Por ningún motivo se reval idará , otorgará
dispensa o se determinará cualqu ier otro trám ite que tenga por
fin dar validez en los cursos oficiales, a estudios hechos en los
estableci mientos destinados a la enseñanza profesional de los

1 03
Ernesto Villanueva
min istros de los cultos. La autoridad que infrinja esta disposición
será penalmente responsable, y la dispensa o trám ite referido
será nulo y traerá consigo la nulidad del título profesional para
cuya obtención haya sido parte la infracción de este precepto.

"Las publicaciones periódicas de carácter confesional, ya sea por

su programa, por su título o simplemente por sus tendencias
ordinarias, no podrán comentar asuntos pol íticos nacionales ni
informar sobre actos de las autoridades del pa ís, o de l os
particulares que se relacionen directamente con el funcionam iento
de las instituciones públicas .

"Queda estrictamente prohi bida la formación de toda clase de

agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación
cualquiera que las relacione con alguna confesión rel igiosa. No
pod rán celebrarse en los templos reun iones de carácter pol ítico.
No podrá heredar por sí ni por interpósita persona ni recibir por
ningún título un ministro de cualqu ier culto, un inmueble
ocupado por cualquiera asociación de propaganda rel igiosa o de
fines rel igiosos o de beneficencia .

"Los ministros de los cu ltos tienen i ncapacidad legal para ser

heredados, por testamento, de los ministros del mismo culto o
de un particular con quien no tengan parentesco dentro del cuarto
grado. Los bienes muebles o inmuebles del clero o de las
asociaciones religiosas se reg irán, para su adquisición , por
particulares, conforme al artículo 27 de esta Constitución. Los
procesos por infracción a las anteriores bases nu nca serán vistos
en jurado."

De 1 9 1 7 a 1 992 las iglesias -y en particu lar la I glesia Catól ica­

carecieron de reconoci miento legal, y los ministros de cu ltos
religiosos vivieron en un estado de d isminución constitucional de sus
derechos humanos. El 28 de enero de 1 992 la reforma a diversos
artículos de la Constitución política brindó reconoci miento legal a las
iglesias , permitió que los extranjeros ejercieran el culto relig ioso en

1 04
 Derecho de la Información
el pa ís, otorgó el voto activo a los ministros de los cultos rel igiosos,
eliminó la atribución a los gobiernos estatales para decidir el número
de ministros en su entidad , pero dejó intactas las limitaciones
constitucionales al pleno ejercicio de las l ibertades de expresión y de
información por parte de los ministros de los culto s religiosos, según
se desprende del artículo 1 30 , i nciso e), pri mer párrafo, de la
Constitución, tras ser reformado:

"Los ministros no pod rán asociarse con fines pol íticos ni real izar
proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asociación
pol ítica alguna. Tampoco pod rán en reu nión pública, en actos de
culto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácter
rel igioso, oponerse a las leyes del país o a sus i nstituciones, n i
agravar, d e cualqu ier forma los símbolos patrios."

En efecto, los m inistros de cultos rel igiosos tienen suspendidos sus

derechos fundamentales, en particular en materia de libertades
informativas, como a contin uación se detalla:

1. Libertad de expresión. Los ministros de cultos religiosos tienen

derecho a expresar sus ideas , opiniones y j uicios de valor sobre
los más distintos aspectos de la vida nacional, salvo en los temas
siguientes:

a) Oponerse a las instituciones del pa ís.

b) Oponerse a las leyes vigentes.
e) Agraviar, de cualquier forma, los s ím bolos patrios.

Este menoscabo al ejercicio de la l ibertad de expresión lo justifica el

dictamen de la Cámara de Diputados a las reformas constitucionales
"no solo como parte de la memoria h istórica de los mexicanos sino
en razón del principio de separación de los fines de las iglesias" , 109 y
en el mismo sentido hay q u ienes sostienen que esta suspensión de

1 09 González Fernández, José Antonio et al. , Derecho eclesiástico mexicano, México, UNAM­
Porrúa, 1 992, p. 1 73.

1 05
Ernesto Villanueva

las garantías individuales se justifica "por cuanto que la influencia moral

y psicológica que de hecho ejercen los ministros de culto sobre una
gran mayoría de la población, les daría u na superioridad y prepotencia
contrarias a la igualdad que debe existir entre todos los titulares de
los derechos pol íticos ."110

Desde nuestro punto de vista este a rg umento resulta cuestionable,

pues si considerá ramos bueno el criterio de menoscabar l os
derechos de q u ienes ejercen infl uencia moral y psicológica entre la
población para lograr la igualdad , se tendría que incluir también a l os
médicos, a los profesores , a los cantantes , a l os actores ( . . ), en .

síntesis, se pond ría en riesgo el principio fu ndamenta l de segu ridad

jurídica que debe ser la esencia de todo Estado democrático de
derecho.

En todo caso, lo que habría q ue discutir es qué debe prevalecer, si

la libertad de expresión que garantiza el artículo 6 de la Constitución
o las limitaciones para su ejercicio previstas en el artículo 1 30 , inciso
e) del texto constitucional. Desde la perspectiva p ráctica no podría
encontrarse mayor solución en virtud de que se trata de dos preceptos
de igual jerarq u ía normativa, pero desde el punto de vista doctrinal
puede sostenerse que debe prevalecer lo previsto en el artículo 6 sobre
lo dispuesto como excepción en el artícu lo 1 30, i nciso e) de la
Constitución , ya que el numeral 6 está incluido en lo que se denomina
parte dog mática de la Constitución -es decir, donde están plasmadas
las decisiones fu ndamentales de la nación-, mientras que el artículo
1 30 se localiza en la parte orgánica , es decir, en donde se materializan
los i nstru mentos para hacer posibles los fines previstos en la parte
dogmática. Sobra decir que por razones lógicas los medios se explican
siempre en función de los fines que pretende n .

2. Libertad de información. Los ministros de los cultos religiosos y,

en particular, las iglesias y las asociaciones religiosas carecen del
reconocimiento legal para fundar y operar empresas period ísticas

1 1 0 Sánchez Medal, Ramón, La nueva legislación sobre libertad religiosa, México, Porrúa, 1 993, p. 1 5.

1 06
 Derecho de la Información

-sa lvo las que se ded ican exclusiva mente a tratar asu ntos
religiosos-, así como cualquier medio de comunicación, según lo
previene el artículo 1 6 de la Ley de Asociaciones Rel igiosas y Culto
Público , que a la letra dice:

"Las asociaciones religiosas y los ministros de culto no podrán

poseer o administrar, por sí o por interpósita persona, concesiones
pa ra la explotación de estaciones de radio, televisión o cualquier
tipo de telecomunicación , ni adquiri r, poseer o administrar
cualquiera de los medios de com u nicación masiva . Se excluyen
de la presente prohibición las publ icaciones impresas de
carácter religioso."111

Conviene precisar que la prohibición prevista en el artículo 1 6 de la

Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público viola flag rantemente
el texto constitucional, pues rebasa con creces el sentido del artículo
1 30 de la Constitución. Por tanto, los representantes legales de las
asociaciones religiosas y los ministros de culto, que sufren un agravio112
personal y directo por el contenido de ese precepto legal, tienen derecho
de recu rrir a la constitucionalidad de este precepto legal a través del
ampa ro 1 13 ante un j uez de d istrito, conforme al artículo 1 1 4 , fracción
1 , de la Ley de Amparo , que prescribe:

"El a mparo se pedirá ante el j uez de d istrito:

1 1 1 Debe señalarse que ni en el dictamen de la Cámara de Diputados ni en el de la Cámara

de Senadores se advierte mayor discusión sobre el tema, razón por la cual permaneció
sin cambios el proyecto de artículo 16 propuesto por el Partido Revolucionario Institucional.
1 1 2 En tesis jurisprudencia! se sostiene:
Es agraviado, para los efectos del amparo, todo aquel que sufre una lesión directa en sus
intereses jurídicos, en su persona o en su patrimonio, por cualquier ley o acto de autoridad,
en j uicio o fuera de él, y puede, por tanto, con arreglo a los artículos 1 07 constitucional, 4
y 5 de la Ley Reglamentaria del Juicio de Garantías, promover su acción constitucional,
precisamente, toda persona a quien perjudique el acto o ley de que se trate; sin que la ley
haga distinción alguna entre actos accidentes o habituales. pues basta que alguna entidad
jurídica, moral o privada, sea afectada en sus intereses, es decir, se le cause agravio por
acto de autoridad o ley, para que nazca el correlativo derecho o acción anulatoria de la
violación. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1 91 7-1 988, Segunda Parte, Salas
y tesis comunes, p. 2092.

1 07
Ernesto Villanueva

Contra leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos

expedidos por el Presidente de la República de acuerdo con la fracción
1 del artículo 89 constitucional, reglamentos de leyes locales
expedidos por los gobernadores de los Estados u otros reglamentos,
decretos o acuerdos de observancia general, q ue por su sola entrada
en vigor o con motivo del primer acto de aplicación , causen perjuicio
al quejoso."

Empero , cabe decir que en el sistema j u rídico mexicano el

otorgamiento del amparo solo produce efectos jurídicos en favor del
q uejoso, ya que la sentencia q ue se dicte no puede suspender la
vigencia de un precepto legal declarado inconstitucional .114

1 1 3 El amparo e s un proceso concentrado de anulación -de naturaleza constitucional- promovido

por vía de acción, reclamándose actos de autoridad y que tiene como finalidad el proteger
exclusivamente a los quejosos contra la expedición o aplicación de leyes violatorias de las
garantías expresamente reconocidas en la Constitución; contra los actos conculcatorios
de dichas garantías; contra la inexacta y definitiva atribución de la ley al caso concreto; o
contra las invasiones recíprocas de las soberanías ya federal ya estatales, que agravien
directamente a los quejosos, produciendo la sentencia que conceda la protección al efecto
de restituir las cosas al estado que tenían antes de efectuarse la violación reclamada -si
el acto es de carácter positivo-, o el de obligar a la autoridad a que respete la garantía
violada, cumpliendo con lo que ella exige si es de carácter negativo. Castro, Juventino V. ,
op. cit. , nota 3 3 , p. 303.
114 En este sentido es claro lo dispuesto en el artículo 1 07, fracción 1 1 , primer párrafo, de la
Constitución, que determina: La sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos
particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse
la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare.

1 08
 Capítulo 1 1 1

E l derecho a la i nformación

Nocio nes conce ptuales

El concepto derecho a la i nformación se convirtió en una expresión

familiar para la prensa y para la comunidad académica dedicada al
estud io de la comunicación en México , a partir de la adición al artículo
6 constitucional , publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6
de d iciembre de 1 977. Sin emba rgo, el g rado de abstracción con q ue
se introdujo esta nueva modalidad de gara ntía ind ividuaP15 ha sido el
punto de partida de un largo debate -que hoy continua dotado de
nuevos bríos- no solo por traducir este derecho abstracto en derechos
concretos, sino por encontrar u na definición de validez compatible con
la experiencia legislativa y doctrinal comparada , y ajustada a i magen
y semejanza de las expectativas de la pecu liar transición democrática
mexicana.

La falta de estud ios j urídicos sobre los medios de comunicación es,

acaso, una de las razones que explican el hecho de que la polémica
careciera de aproximaciones conceptuales, más o menos si métricas,
que hubieran permitido reducir la polarización argumental y, por ende,
avanzar en la elaboración de una base normativa nutrida de consensos
básicos . Y es que el problema es de fondo , no solo de forma , debido

1 1 5 "El derecho a la información será garantizado por el Estado", dice textualmente l a adición
constitucional, que lejos de fortalecer el ejercicio d e la l ibertad de información ha motivado
una ardua polémica en torno de su posible reglamentación.

1 09
Ernesto Villanueva
a esta inasibilidad conceptual. De aqu í proviene , pues, la fuente de
la d iscusión : no es posible racionalmente reglamentar el derecho a
la información si no se tiene a mano un concepto que describa, aunque
sea en l íneas generales, el objeto por reglamentar.

En efecto, si se revisa la i n mensa cantidad de cuarti llas escritas a

propósito del derecho a la información en revistas, periód icos y en
las ponencias de los foros de consu lta popular organizados por la
Cámara de Diputados, se observan tres conclusiones prelimi nares:

a) En la mayor parte de los textos no se ofrecen definiciones, y

se opta por reprod ucir lugares comu nes y generalidades no
exentas de retórica al calor de la discusión coyu ntural.

b) En otros trabajos, las definiciones impl ícitas cu bren un amplio

un iverso de derechos concretos que rebasan las posi bilidades
reglamentarias del último párrafo del artículo 6 constitucional ,
ya sea porque s u materialización pod ría vulnerar otras garantías
individuales, o porque sería necesa rio por técnica legislativa
establecer una nueva base constitucional mediante las reformas
y adiciones correspond ientes a la Carta Mag na.

e) Por último, hay escritos que reflejan el grave déficit de credibilidad

del Poder legislativo, al manifestar inquietud por la posibilidad
de que la reglamentación del derecho a la información su ponga
restricción o menosca bo del ejercicio de la l ibertad de prensa ,
a la luz de la legislación ordinaria vigente en torno de los medios
de comunicación .

Por estas razones se hace necesario ofrecer algunos elementos de

reflexión pa ra acotar los alcances de la frase derecho a la información
a la luz de nuestro texto constitucional. Como señala acertadamente
Juventino V. Castro: [ . . . ] lo novedoso de la reforma -que de hecho
extiende la garantía dentro del párrafo del cual se produjo la adición ,
es el derecho de todo habitante a ser informado; y precisamente
informado por el Estado, fuente de esas noticias que tienen derecho

1 10
 Derecho de la Información
a conocer las personas. El Estado archiva , produce o transmite
información , dentro de las atribuciones que las diversas disposiciones
legales le señalan, pero que puede resu ltar insuficiente o incom pleta
pa ra los habitantes del país, para lo cual debe reconocérseles un
derecho para integrar la información o para obtenerla en el caso de
que no se haya producido. Si bien ya existe el artículo 8 constitucional
que establece el derecho de petición , resultaba conveniente subrayar
el derecho de cualquier persona a pedi r una información. 116

En pocos terrenos académicos existen tantas interrogantes sobre la

definición de conceptos como en lo que concierne al derecho de la
información . En México es particularmente cierta esta afi rmación, pues
la doctrina es escasa y aborda solo algu nas de las subra mas de esta
d isciplina de estudio. De ahí, por tanto, la pertinencia de formu lar
algunas reflexiones sobre la noción de transparencia que ha
emergido a la d iscusión pública , pero sin ofrecer un pu nto de partida
conceptual. Y así se conj ugan términos como acceso a la información
pública , transparencia , derecho a la información y derecho de la
información, los cuales suelen utilizarse como si de sinónimos se tratara.
En este estud io se buscará identificar los puntos de relación entre
los conceptos anteriormente enunciados.

Veamos. El concepto de derecho a la información es relativa mente

conocido en México a partir de la reforma pol ítica de 1 977,
particularmente con la ad ición al artículo 6 de la Constitución Pol ítica
de los Estados Un idos Mexicanos, ya señalada. Como se ha d icho,
este nuevo derecho fundame ntal generó g randes problemas para
determinar su sign ificado. Hubo incluso rigurosos estudios como el
de Serg io López Ayl lón117 destinados precisamente a desentrañar de
qué se hablaba cuando se apelaba al derecho a la información . Jorge
Carpizo y el autor118 han sostenido que el derecho a la información
1 1 6 Castro, Juventino V. , Op. cit., nota 62, pp. 1 24-1 25.
1 1 7 López Ayllón, Sergio, El derecho a la información, México, Miguel Angel Porrúa, 1 984.
1 1 8 Carpizo, Jorge y Villanueva Ernesto, "El derecho a la información. Propuestas de algunos
elementos para su regulación en México", en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo,
Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional /11, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, 200 1 , pp.71 -1 02.

111
Ernesto Villanueva
(en su sentido amplio), de acuerdo con el artículo 1 9 de la Declaración
U nive rsal de los Derechos Hu manos es la g a ra ntía fu ndamental que
toda persona posee a : atraerse información , a informar y a ser
i nformada .

D e la defin ición a p untada se desprenden los tres aspectos más

i m portantes que com p rende d icho derecho fu ndamenta l :

a ) el derecho a atraerse i nformación,

b) el derecho a i nforma r, y
e) el derecho a ser informado

a. El derecho a atraerse información incluye las facultades d e i ) acceso

a los a rch ivos, reg istros y docu mentos públ icos y, i i ) la decisión d e
q u é m ed i o se lee, se escucha o se contempla .
b. El d e recho a i nformar i ncluye las i ) l ibertades de expresión y de
i mpre nta y, ii) e l d e constitución d e sociedades y e m p resas
i nformativas.
c. El d e recho a ser i nformado i ncluye l a s facu ltades de i) recibir
i nformación objetiva y oportu na, i i ) l a cual debe ser completa, es
decir, el derecho a enterarse de todas las noticias y, iii) con carácter
u niversal, o sea, q ue l a i nformación es para todas las personas s i n
exclusión alguna. 11 9

La i nformación debe entenderse en un sentido amplio que com p rende

los procedimientos -acopiar, almacenar, tratar, difundir, recibir-; así como
los tipos -hechos, noticias, datos, opiniones, ideas- ; y sus d iversas
fu nciones. 1 20

E l derecho a l a i nformación e mplea los más d iversos espacios,

instru mentos y tecnolog ías para la tra nsmisión de hechos e ideas.

1 1 9 Escobar de l a Serna, Luis, Manual de derecho de la información, Madrid, Dykinson, 1 997,

pp. 54-60 y 380-381 . López Ayllón, Sergio, [Link]., nota 1 1 7, pp. 1 60-1 61 . Villanueva, Ernesto,
Régimen jurídico de las libertades de expresión e información en México, México, UNAM­
I nstituto de Investigaciones Jurídicas, 1 998, pp. 34-36.
1 20 López Ayllón, Sergio, Op cit. nota 1 1 7, p. 1 76.

1 12
 Derecho de la Información
Algún med io puede presentar pecul iaridades propias pero las
instituciones del derecho a la información son las mismas para todos
ellos, aunque acomodándose a sus características.

Del propio artículo 1 9 se desprende con toda claridad que el derecho

a la información es un derecho de doble v ía en virtud de que incluye,
y en forma muy i mportante, a l receptor de la información ; es decir,
al sujeto pasivo, a quien la percibe y q u ien -ya sea una persona, un
grupo de ellas, una colectividad o la sociedad- tiene la facultad de
recibir información objetiva e imparcial.

Así lo ha entendido acertadamente la Corte Constitucional de Colombia,

cuya sala quinta de revisión asentó:

" ... el derecho a la información es de doble v ía , característica

trascendental cuando se trata de definir su exacto alcance: no
cobija únicamente a q uien informa (sujeto activo) sino que cubre
también a los receptores del mensaje informativo (sujetos pasivos),
q uienes pueden y deben reclamar de aquél, con fundamento en
la misma garantía constitucional , una cierta cal idad de la
información. Esta debe ser, sigu iendo el mandato de la misma
norma que reconoce el derecho 'veraz e imparcial'. Sign ifica ello
que no se tiene simplemente un derecho a informar, pues el
Constituyente ha cal ificado ese derecho definiendo cual es el tipo
de i nformación que protege. Vale decir, la que se suministra
desbordando los enunciados l ímites -que son impl ícitos y
esenciales al derecho garantizado- realiza antivalores (falsedad ,
parcialidad) y, por ende, no goza de protección jurídica; al contrario,
tiene que ser sancionada y rechazada porque así lo i mpone un
recto entendimiento de la preceptiva constitucional . "1 21

121 Véase Nogueira Alcalá, Humberto, "El derecho a la información en el ámbito del derecho
constitucional comparado en lberoamérica y Estados Unidos" en Carpizo, Jorge y Carbonell,
Miguel (coords.), Derecho a la información y derechos humanos, México, UNAM-Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 2 1 -23 y Villanueva, Ernesto, Derecho mexicano de
la información, México, Oxford U niversity Press. 2000, pp. 4 1 -46.

1 13
Ernesto Villanueva

En México, el Poder Judicial de la Federación h u bo de recorrer un

largo camino para identificar la noción de derecho a la información .
Primero, de manera errónea, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
sostuvo que:

"La adición al artículo 6 constitucional en el sentido de que el derecho

a la información será garantizado por el Estado, se produjo con
motivo de la iniciativa presidencial de 5 de octubre de 1 977, así
como del dicta men de las Comisiones U nidas de Estudios
Leg islativos y Primera de Puntos Constitucionales de la Cámara
de Diputados de las que se desprende que:

"a) Que el derecho a la información es una garantía social, correlativa

a la libertad de expresión , que se instituyó con motivo de la
llamada 'Reforma Política', y que consiste en que el Estado
permita el que, a través de los d iversos medios de comunicación ,
s e manifieste d e manera regu lar la diversidad de opiniones d e
los partidos políticos.
"b) Que la definición precisa del derecho a la información q ueda
a la legislación secundaria ; y,
"e) Que no se pretendió establecer una gara ntía individual
consistente en que cualquier gobernado, en el momento en que
lo estime oportu no, solicite y obtenga de órganos del Estado
determinada i nformación. Ahora bien , respecto del último i nciso
no sign ifica que las autoridades queden eximidas de su obligación
constitucional de informar en la forma y términos que establezca
la legislación secundaria ; pero tam poco s u pone que l os
gobernados tengan u n derecho frente al Estado para obtener
información en los casos y a través de sistemas no previstos
en las normas relativas, es decir, el derecho a la información no
crea en favor del particular la facultad de elegir arbitrariamente
la vía mediante la cual pide conocer ciertos datos de la actividad
realizada por las autoridades, sino que esa facultad debe ejercerse
por el medio que a l respecto se señale legalmente."122
1 22 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XI, Abril de 2000 Tesis: P. LXI/2000
Página: 7 1 .

1 14
 Derecho de la Información

En esta tesis aislada se puede advertir que:

a) El derecho a la información se subsu me en el derecho de los

partidos políticos a tener espacios en los medios de comunicación,
particularmente los electrónicos;
b) La ausencia de un derecho fu ndamental derivado del último
párrafo a favor del gobernado; y,
e) Deja abierta la posibilidad de que los gobernados puedan recibir
"ciertos datos de la actividad realizada por las autoridades",
siempre y cuando se expida al efecto una ley secu ndaria que
establezca tal posibilidad ju rídica .

Tiempo después, la Corte inicia el proceso de cambio de este criterio

para fortalecer la tendencia a identificarlo con la naturaleza del derecho
de acceso a la información pública. En 1 996, en una opinión consultiva
solicitada por el presidente de la República para desentrañar el alcance
y sentido del derecho a la información , la Suprema Corte sostuvo que:

"El artícu lo 6 constitucional, in fine, establece que 'el derecho a

la información será garantizado por el Estado' . Del análisis de
los diversos elementos que concurrieron en su creación se deduce
que esa garantía se encuentra estrechamente vinculada con el
respeto de la verdad . Tal derecho es, por tanto, básico para el
mejoramiento de una conciencia ciudadana que contribuirá a que
ésta sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de
nuestra sociedad . Si las autoridades públicas, elegidas o
designadas para servi r y defender a la sociedad , asumen ante
ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de ética ,
al entregar a la comunidad una información manipu lada ,
incompleta , condicionada a intereses de grupos o personas, que
le vede la posi bilidad de conocer la verdad para poder participar
li bremente en la formación de la voluntad general, incu rren en
violación grave a las garantías individuales en términos del artículo
97 constitucional , segundo párrafo, pues su proceder conlleva
a considerar que existe en ellas la propensión de incorporar a
nuestra vida política, lo que podríamos llamar la cultura del engaño,

1 15
Ernesto Villanueva

de la maq u inación y de la ocultación , en l ugar de enfrentar la

verdad y tomar acciones rápidas y eficaces para l legar a ésta y
h acerla del conocimiento de los gobernados. "123

Así pues, el derecho a la información lato sensu puede definirse como

el conj unto de normas j urídicas q ue regu la n las relaciones entre el
Estado, los medios y la sociedad . Y, en stricto sensu, cuando se quiere
referir a la prerrogativa de la persona para examina r datos, registros
y todo tipo de i nformaciones en poder de entidades públicas y empresas
privadas que ejercen gasto público, cum plen funciones de a utoridad
o está n previstas por las d isposiciones legales como sujetos
obligados por razones de interés público, con las excepciones taxativas
que establezca la ley en u na sociedad democrática .

De recho de acceso a l a i nformación p ú b l ica

El hecho, sin embargo, de que habría que util izar la noción de derecho
a la información, lato sensu, para definir el sentido genérico del concepto
y derecho a la información , stricto sensu, para hacer referencia a una
de sus vertientes, fue razón suficiente para acuñar el concepto de
derecho de acceso a la información pública .

El derecho de acceso a la información pública sería entonces un círculo

más pequeño que formaría parte del círculo amplio del derecho a la
información . Y este derecho estaría compuesto por las d istintas normas
jurídicas que hacen posible examinar de ola mejor manera los registros
y datos públ icos o en posesión de los órganos del Estado, de acuerdo
con la ley.

Hasta aquí tenemos dos conceptos: derecho a la información y derecho

1 23 Solicitud 3196. Petición del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ejerza la facultad prevista en el párrafo segundo del artículo
97 de la Constitución Federal. 23 de abril de 1 996. Unanimidad de 1 1 votos. El Tribunal
Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticuatro de junio en curso, aprobó, con el número
LXXXI X/1 996, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar
tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a 24 de junio de 1 996.

1 16
 Derecho de la Información

de acceso a la información pública. Queda por definir derecho de la

información . Si, como ya se a notó, el derecho a la información está
compuesto de normas legales - y el derecho de acceso a la información
pú blica es u na de sus vertientes y, por esa misma razón integrado
normas juríd icas-, se puede colegir q ue el derecho a la información
es el objeto de estudio del derecho como ciencia j urídica . De esta
suerte, el derecho de la información es la rama del derecho público
que tiene como objeto de estudio al derecho a la información .

Transparencia y deber de publ icidad d e l Estado

Una vez aclarados estos conceptos se requ iere a hora precisar si las
nociones de derecho de acceso a l a i nformación pública y
transparencia son sinónimos o cuál es su relación entre s í. Una revisión
de la jurispru dencia mexicana y de otros países cercanos a l entorno
naciona l no es de ayuda para abundar sobre la naturaleza conceptual
de los términos en cuestión , tod a vez q ue no han sido motivo hasta
ahora de alguna diferencia para interpretar su sentido legal. De la misma
manera los d iccionarios y libros de derecho generalmente consultados
no aportan l uces defin itorias para desentrañar este problema
conceptua l .

D e entrada, la noción d e tra nsparencia parece provenir de la ciencia

pol ítica y de la administración pública y no del derecho. No obstante,
la ley ha recogido ese concepto de modo q ue no puede quedar fuera
del a nálisis desde la perspectiva j urídica. En efecto, el principio de
transparencia está vincu lado orig inalmente con el control de la
Ad ministración Pública como se pone de relieve en l as disposiciones
nacionales y supranacionales q ue se han aprobado en los años
recientes.124

La inserción de la transparencia en el Derecho deviene de otra antigua

i nstitución juríd ica que hoy se invoca como patente de un sistema
democrático, la del pri ncipio de publicidad del Estado125• Este punto
característico de u n Estado democrático de derecho es de vieja data ,

1 17
Ernesto Villanueva
pero de reciente eficacia normativa como mecan ismo de control de
los actos de los gobernantes por los gobernados.

De manera reciente, Bobbio ha acuñado la frase de democracia con

un acento en la publicidad , en el sentido de hacer público o dicho de
manera más sintética en la transparencia . Dice Bobbio: "Con
redunda ncia se puede definir el g obierno de la democracia como el
gobierno del poder 'público' en 'público' . El error es solo aparente
porq ue 'públ ico' tiene dos significados: si es contrapuesto a 'privado' ,
como en la distinción clásica de ius pub/icum y ius privatum, que nos
llega de los juristas romanos, o si es confrontada con lo 'secreto' , por
lo que no adopta el significado de perteneciente a la 'cosa públ ica'
al 'Estado' , sino de ' manifiesto', 'evidente' , 'precisamente visible."'126

La idea de transparencia ha permeado más q ue el concepto del

principio de publicidad de los actos del Estado por ser una sola palabra
capaz de sintetizar un significado similar expresado en varias palabras.
Con todo, la doctrina j u rídica sigue utilizando hasta ahora la noción
de publicidad de los actos del Estado127 para referirse a la misma idea.

Es claro que transparencia o publicidad de los actos de los órganos

del Estado son términos equ iparables. La transparencia sign ifica así
el deber de los mandatarios o gobernantes pa ra real izar como regla
general sus actuaciones de manera pública como un mecan ismo de
control del poder y de legitim idad democrática de las instituciones

1 24 Véanse, como ejemplos, las siguientes disposiciones, a saber: Ley 489 de 1 998 de Colombia
publicada en el Diario Oficial No. 43.464, de 30 de diciembre de 1 998, por la cual se dictan
normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones
previstas en los numerales 1 5 y 1 6 del artículo 1 89 de la Constitución Pol ítica y se dictan
otras disposiciones, la Ley 6/1 997, de 14 de abril , de España, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado y, por supuesto, la vigente Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal de México.
1 25 Ver las sentencia del Tribunal Constitucional de Perú N.0 2579-2003-HD/TC.
1 26 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica,
1 994, p. 9.
1 27 Cfr. Pierini, Alicia y Lorences, Valentín, Derecho de acceso a la información, Buenos Aires,
Editorial Universidad, 1 999, pp. 226-235 y Meloncell i , A. Línformazíone administrativa,
Magglioli, Rimini, 1 993.

1 18
 Derecho de la Información
públicas. Es menester ahora ver si la noción de transparencia es
sinónimo del concepto de derecho de acceso a la información pública
o si su relación es de diferente naturaleza. Si se atiende a la regulación
jurídica de la transparencia, se puede colegi r q ue el principio de
transparencia es una parte del derecho de acceso a la información
pública y no al contrario.

En México, por ejemplo, la Ley Federa l de Transparencia y Acceso

a la I nformación Pública Gubernamental dispone de lo que denomina
las obligaciones de transparencia en su artícu lo 7 para referi rse a un
conjunto de 1 7 rubros de i nformación que debe hacer públ icos sin
que medie petición de parte alguna. En varios estados de la federación
con nomenclaturas distintas , las leyes de acceso a la información
pública recogen el m ismo modelo institucional para permitir el
conocim iento de la sociedad sobre la actuación de los órganos del
Estado. De esta suerte, la transparencia está íntimamente relacionada
con el derecho de acceso a la información pública, pero no se subsume
en el mismo concepto, en virtud de que el derecho de acceso a la
información pública comprendería :

a) El acceso a la información pública a petición de parte;

b) La transparencia o acceso a información de oficio;
e) El sistema legal de protección de datos personales
d) El sistema legal de archivos públicos.

De este modo, la transparencia es una garantía normativa e institucional

no jurisdicciona l para hacer efectivo el derecho de acceso a la
información pública. En tanto la transparencia es una garantía , no un
derecho sustantivo, hace las veces de una herra mienta o instrumento
legal para alcanzar los propósitos que justifican la existencia del derecho
de acceso a la información pública .

Asimismo, conviene puntualizar que si bien es cierto que la

transparencia es una garantía para el cumplimiento del derecho de
acceso a la información pública , también lo es que el concepto
correlativo denominado rendición de cuentas o accountability no es

1 19
Ernesto Villanueva

ni u n d erecho fundamental ni u na gara ntía i nstrumental del derecho

de acceso a la información pública , si no más bien forma parte de
los bienes jurídicos protegidos por el derecho de acceso a la información
pública ; es decir, es uno de los valores que protegen la existencia y
eficacia de esta i nstitución jurídica.

En suma, el derecho a la información es el concepto genérico o matriz

a que se refiere el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados
U nidos Mexicanos. El derecho de acceso a la i nformación pública es
u na vertiente del derecho a la información y la tra nspare ncia es u na
de las garantías legales para imprimir de eficacia al derecho de acceso
a la información pública en un Estado democrático de derecho.

Como es entendible, el derecho de acceso a la i nformación pública

no es una potestad ilimitada de los gobernados. Deben admitirse áreas
reservadas por razones de seguridad nacional o para proteger el
derecho a la privacidad de particulares, cuyos datos estén en posesión
de algún órgano estatal . Estas limitaciones deben establecerse como
exce pciones a la regla general, y siempre q ue estén expresamente
previstas en la ley.

Hoy en d ía , las garantías l iberales de libertad de expresión y de

i nformación se enlazan con la positivización del derecho a l a
i nformación . Mientras e l derecho público subjetivo q u e s e genera con
l as libertades de expresión y de i nformación demanda un deber de
abstención del Estado, en el caso del derecho a la i nformación ,
e ntendido como derecho de acceso a la i nformación pública, requiere
u n deber de acción del Estado (que consiste en poner a disposición
del público los archivos y datos de sus órganos constitutivos) , habida
cuenta de que solo de esa manera el i ndividuo estará en posibilidades
de ejercer este derecho.

La l ucha por darle fuerza legal al derecho a la i nformación es

rel ativamente reciente.128 Ha sido una tarea sinuosa y complicada ,
debido a las resistencias de quienes ejercen el poder para ser
escrutados por la sociedad civil . En un estudio sobre el sistema legal

1 20
 Derecho de la Información

de acceso a las fuentes de información del gobierno de Estados Unidos

de América, efectuado en 1 953, Harold L. Cross encontró que:

" Los archivos de las oficinas del Ejecutivo son de hecho 'cuasi­
confidenciales', 'comu nicaciones privilegiadas' , q ue por lo común
están fuera del alcance del público, de la prensa o de los tribunales,
como si en verdad fueran los memoriales de un gobierno que
ad ministrara sus propios negocios, excepto cuando sus directivos,
obrando en ejercicio de sus facu ltades amplias y punto menos que
irrestrictas de índole d iscrecional, resuelven hacerlos públicos."129

Pri n c i pios d e m oc rá t i cos m 1 n 1 m os p a ra una

legislación e n materia d e acceso a l a i nformación
pú b l ica

Legitimación activa

La legitimación activa es la atribución que confiere la ley a un sujeto

para asumir la figura de actor y titu lar de u n derecho. En el caso del
derecho de acceso a la i nformación pública, la legitimación activa ha
registrado un ava nce sustantivo al tra nscu rso de l os años. En efecto,
en otros ámbitos del derecho, el sujeto con legitimación activa es aquel
que se encuentra directamente afectado por un acto con consecuencias
j urídicas. Se trata en estos casos de una leg itimación restrictiva que
no admite la posibilidad de representar intereses difusos o colectivos,
sino única y exclusivamente los propios o los de un representado legal.
En prácticamente todas las leyes contemporáneas de acceso a la
i nformación pública no es necesario acreditar algún interés directo ni
demostrar ningún tipo de afectación personal. No obstante, hay algunos

1 28 El antecedente más remoto del derecho a la Información se localiza e n la Carta Republicana

de la Confederación Helvética, de 1 798 , pero la doctrina suele senalar el articulo 19 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1 948 como la primera referencia
internacional.
1 29 Cross, Harold L., The people 's rfght to know, Nueva York, Columbia University Press, 1 953 ,
pp. 1 40-2 1 5.

1 21
Ernesto Villanueva

matices al aserto anterior. En algunas leyes se req uiere saber si el

acceso a la información tiene un propósito comercial o privado, con
la finalidad de aplicar un mayor o menor costo en las copias de los
registros solicitados.

En otros casos, los prófugos de la justicia tienen restricciones para

acceder a información judicial vinculada a su caso. Salvo estas
excepciones, la tendencia es a que la legitimación activa sea lo menos
restrictiva posible.

Ámbito de aplicación de la ley

El ámbito de aplicación de la ley de acceso a la información pública

es una cuestión de importancia capital en un adecuado sistema jurídico
de acceso. Por supuesto, hay casos donde el derecho de acceso a
la información pública se plasma en un conjunto de leyes, como sucede
en los Estados Unidos. Aq u í, el Poder Ejecutivo tiene como cuerpo
normativo de acceso la conocida FOIA (Freedom of l nformation Act)
y los poderes legislativo y jud icial tienen sus propias leyes. La FOIA
no es una ley única , sino parte de una familia de leyes que permiten
crear las condiciones adecuadas para hacer eficaz el derecho vigente
de acceso a la información pública , normativa por cierto que es la que
más se utiliza en el mundo entero, con más de dos millones de
solicitudes anuales. 130

No obstante, en la actualidad la tendencia mundial en las democracias

emergentes es contar con un marco legal que englobe en una sola
ley a todas las entidades públicas entendidas en el más amplio sentido,
por las siguientes razones:

a) Permite establecer un sistema homogéneo de acceso a la

información públ ica , de manera q ue se evite la posibil idad de q ue

1 30 Thomas S. Blanton. "U.S. Experience with Freedom of lnformation Law: Congressional

Activism, News Media Leadership and Bureaucratic Politics", Conferencia preparada para
la Conferencia Internacional "Access to lnformation in the Americas", organizada por
lnteramerican Dialogue, el 11 y 1 2 de diciembre del 2002 en Buenos Aires, Argentina.

1 22
 Derecho de la Información

alguna de las leyes de acceso sea más avanzada que las otras o
viceversa , circunstancia que inhibe precisamente el espíritu del
propio acceso a la i nformación , que reside en dotar a las personas
de las mayores herra mientas posibles para escrutinar el ejercicio
del poder público y de aprovechar la información para mejorar su
cal idad de vida;

b) Faci l ita a que las personas se fa milia ricen con un solo

procedimiento, siempre menos complicado que cuando se trata de
dos o tres procedimientos por más coi ncidencias que puedan tener
entre ellos . Nada es más complicado q ue generar u na cultu ra de
pa rticipación ciudadana para aprovechar la existencia de normas
que le pueden reportar un beneficio como persona y como sociedad ,
de ahí que mientras menos procedimientos haya que aprender más
fácil será que las personas ejerza n los derechos que una ley de
acceso a la información pública les confiere ;

e ) E n los países e n desarrollo, e s particularmente importante concentrar

esfuerzos y evitar la dispersión que, en muchas ocasiones, pospone
reformas legales por estar fuera de contexto o de la coyuntura
pol ítica y socia l adecuada. Por esta razón, la expedición de una
ley cuyo ámbito de aplicación abarque por igual a los tres poderes
constitucionales y a las empresas privadas que ejercen gasto público
y/o ejercen funciones de autoridad permite que un proceso legislativo
resuelva en u n solo acto el tema del derecho de acceso a la
información pública en sus aspectos cardinales.

Ciertamente depende del sistema constitucional de cada pa ís la opción

entre leyes generales (que abarcan por igual a todos poderes y a las
empresas privadas que ejercen gasto público y/o actúan en auxilio
de alguna autoridad ) o federales (que abarcan a los tres poderes
federales y a las empresas privadas que ejercen gasto públ ico
proveniente del erario federal y/o ejercen funciones de autoridad ).

1 23
Ernesto Villanueva

Gratuidad del acceso a la información

El principio de gratuidad del acceso a la información pública es una

de las piedras angulares para asegurar que el mayor número posible
de personas pueda ejercer el derecho fundamental al acceso a la
información públ ica . Es importante distinguir entre el examen de los
registros públicos y la reproducción de los mismos. La gratuidad es
un req uisito sine qua non en la experiencia comparada para hacer
efectivo el derecho de acceso a la información pública , por lo q u e
concierne al examen o consulta d e los registros o documentos públicos
q ue sean de interés para el solicitante. No obstante , el proceso de
búsq ueda de materiales, la reproducción de los mismos y su envío
por correo, en su caso, pueden estar sujetos al pago de u n derecho
o canon , bien sea por todas estas actividades o solo algunas de ellas.

Lo importante en este punto es q ue el precio sea accesible al mayor

número posible de personas y tenga como único propósito el
mantenimiento del servicio de búsqueda , reproducción y envío de
materiales, sin perseguir, en ningún caso, fines de lucro, ahorro o alguna
ganancia para la entidad incluida en el ámbito de aplicación de la ley.
Es verdad que no es fácil identificar con nitidez q ué significa un costo
accesible, pero las normas deben hacer esfuerzos por formular algunos
parámetros. Así, no podría aceptarse la existencia de costos similares
o, peor aún, más altos q ue los q ue ofrece una empresa privada por
un servicio semejante. En Mississippi, la Ley Estatal de Acceso a la
I nformación Pública establece, por ejemplo, que las tarifas "deben ser
calculadas razonablemente para reembolsar (a la entidad pública ) y,
sin exceder, el costo actual de búsq ueda , revisión y/o duplicación y,
si fuera aplicable, el envío" de materiales, según lo prescribe el artículo
25-6 1 -7 de la citada Ley.

En muchas leyes de acceso a la información pública se prevén

descuentos sustanciales o exenciones cuando se trata de solicitudes
formuladas por personas que no tengan fines de lucro y la
información beneficie de alguna manera al público en general. La Ley
Federal de Acceso a la I nformación Pública de Estados Unidos (FOIA),

1 24
 Derecho de la Información

por ejemplo, dispone en el a rtículo 552(a) (4) (A) que: "Los documentos
serán proporcionados sin cargo o con un cargo red ucido si la agencia
determina que la exención o reducción de la tarifa es a favor del interés
público porq ue la información proporcionada puede ser considerada
primariamente como de beneficio del público en genera l ."

Deber de publ icación básica

El deber de publicidad del Estado juega como contrapartida del derecho

de acceso a la información pública. Cabe apuntar que el concepto de
"publicidad" no se refiere aqu í a la promoción de bienes o servicios a
través de los medios de información, sino al hecho de hacer público un
conjunto de datos sobre las distintas entidades públicas que permitan
a las personas saber dónde buscar con mayor precisión aquella
información que es de su interés. De igual modo, el deber de publicación
básica permite contribu ir, por un lado, a mantener vigente el derecho
de la gente a saber de las cosas públicas y, por otro, a reducir el número
de solicitudes por lo que concierne a cuestiones básicas que han sido
ya publicadas, circunstancia que permite concentrarse en aquellos
aspectos o temas que no están en la superficie.

En México se ha dado un avance significativo por lo que se refiere

a la información públ ica de oficio. En efecto, la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la I nformación Pública Gubernamental
prescribe al respecto las siguientes disposiciones:

Artícu lo 7 . Con excepción de la información reservada o

confidencial prevista en esta Ley, los sujetos obligados deberá n
pone r a disposición d e l pú blico y actualizar, e n los términos del
Reglamento y los lineamientos que expida el I nstituto o la instancia
equ ivalente a que se refiere el Artículo 6 1 , entre otra , la
información siguiente:

l. Su estructura orgánica ;
11. Las facultades de cada unidad ad ministrativa ;
111. El d irectorio de servidores públicos, desde el nivel de j efe de

1 25
Ernesto Villanueva
departamento o sus equ ivalentes;
IV. La remuneración mensual por puesto , incluso el siste ma de
compensación, seg ún lo establezcan las d isposiciones
correspondientes ;
V. El domicilio de la unidad de enlace , además de la dirección
electrónica donde podrán recibirse las solicitudes para obtener
la información ;
VI. Las metas y objetivos de las un idades ad ministrativas de
conformidad con sus programas ope rativos;
VI l . Los servicios que ofrecen ;
VI I I . Los trá mites, requ isitos y formatos. En caso de q ue se
encuentren i nscritos en el Registro Federal de Trám ites y
Servicios o en el Registro que para la materia fiscal
establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
deberán publicarse tal y como se registraron ;
IX. La información sobre el presu pu esto asignado, así como los
i nformes sobre su ejecución, en los términos que establezca
el Presu puesto de Egresos de la Federación. En el caso del
Ejecutivo Federal, dicha i nformación será proporcionada
respecto de cada dependencia y entidad por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, la que además informará sobre
la situación económica , las fi nanzas públ icas y la deuda
publica, en los términos que establezca el propio presupuesto.
X. Los resultados de las auditorías al ejercicio presupuesta! de
cad a sujeto obligado que real ice n, según corresponda , la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Ad ministrativo , las
contralorías internas o la Auditoría Superior de la Federación
y, en su caso, las aclaraciones que correspondan;
XI . El diseño, ejecución , montos asignados y criterios de acceso
a los progra mas de subsidio. Así como los pad rones de
beneficiarios de los programas sociales que establezca el
decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación;
XI I . Las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados,
especifica ndo los titulares de aquéllos;
XI I I . Las contrataciones que se hayan celebrado en términos de
la legislación aplicable detallando por cada contrato:

1 26
 Derecho de la Información

a) Las obras públicas , los bienes adq uiridos, arrendados y

los servicios contratados; en el caso de estud ios o
investigaciones deberá seña larse el tema específico;
b) El monto;
e) El nombre del proveedor, contratista o de la persona física
o moral con q uienes se haya celebrado el contrato, y
d)Los p lazos de cu mplimiento de los contratos;
XIV. El marco normativo aplicable a cada sujeto obligado;
XV. Los i nformes q ue , por d isposición legal , generen los sujetos
obligados;
XVI . En su caso, los mecanismos de participación ciudadana, y
XVI I . Cualqu ier otra información que sea de util idad o se considere
relevante , además de la que con base a la i nformación
estad ística, responda a las preguntas hechas con más
frecuencia por el público.
La i nformación a que se refiere este a rtícu lo deberá
publicarse de tal forma que facil ite su uso y comprensión por
las personas, y que permita asegu ra r su cal idad , veracidad ,
oportunidad y confiabilidad. Las dependencias y entidades
deberán, atender las recomendaciones que al respecto expida
el Instituto.

Artículo 8. El Poder Judicial de la Federación deberá hacer públicas

las sentencias q ue hayan causado estado o ejecutoria , las partes
podrán oponerse a la publicación de sus datos personales .

Artículo 9. La Información a que se refiere el Artículo 7 deberá estar

a disposición del públ ico, a través de medios remotos o locales
de comunicación electrónica. Los sujetos obligados deberán tener
a d isposición de las personas interesadas equipo de cómputo, a
fin de que éstas puedan obtener la información, de manera directa
o mediante impresiones. Asimismo, éstos deberán proporcionar
apoyo a los usuarios que lo req u iera n y proveer todo tipo de
asistencia respecto de los trámites y servicios q ue presten.
Las dependencias y entidades deberán preparar la automatización,
presentación y contenido de su i nformación, como también su

1 27
Ernesto Villanueva
integ ración en l ínea, en los términos que disponga el Reg lamento
y los lineamientos que al respecto expida el Instituto.

Artículo 1 0 . Las dependencias y entidades deberán hacer

públicas, directamente o a través de la Consejería J u rídica del
Ejecutivo Federal o de la Com isión Federal de Mejora Regulatoria,
en los términos que establezca el Reglamento, y por lo menos con
20 días hábiles de anticipación a la fecha en que se pretendan
publ icar o someter a firma del titular del Ejecutivo Federa l , los
anteproyectos de leyes y disposiciones administrativas de carácter
general a que se refiere el Artículo 4 de la Ley Federa l de
Procedi miento Adm inistrativo, salvo que se determine a juicio de
la Consejería o la Comisión Federal de Mejora Reg ulatoria, según
sea el caso que su publicación puede comprometer los efectos que
se pretendan lograr con la d isposición o se trate de situaciones
de emergencia, de conformidad con esa Ley.

Artículo 1 1 . Los informes que presenten los partidos pol íticos y las
agrupaciones políticas nacionales al Instituto Federal Electoral, así como
las auditorías y verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización
de los Recursos Públicos de los Partidos y Agrupaciones Polfticas,
deberán hacerse públicos al concluir el procedimiento de fiscalización
respectivo. Cualquier ciudadano podrá solicitar al Instituto Federal
Electoral, la información relativa al uso de los recursos públicos que
reciban los partidos políticos y las agrupaciones pol íticas nacionales.

Artículo 1 2. Los sujetos obligados deberán hacer pública toda aquella

información relativa a los montos y las personas a quienes
entreguen, por cualquier motivo, recursos públicos, así como los
informes que dichas personas les entreguen sobre el uso y destino
de d ichos recursos.

Promoción de la cultura ciudadana

El derecho de acceso a la información pública de poco sirve si las

personas no saben cómo a provechar los derechos instrumentales para

1 28
 Derecho de la Información

ejercer el derecho sustantivo o, peor todavía , si no saben que existe.

Es evidente q ue los despachos de abogados, las empresas, los
investigadores un iversitarios y los medios de comunicación no tienen
problema alguno para familiarizarse con los procedi mientos legales
de acceso y para atisbar los beneficios potenciales o directos que el
eje rcicio del derecho de acceso conlleva. Empero, en una sociedad
democrática el derecho de acceso debe ser para todos, por lo que
es importante destinar recursos y proyectos en la propia Ley de acceso
a la i nformación pública para socializar el conocimiento de la Ley y
de su uso.131

Una buena Ley debe estab lecer atribuciones específicas a l órgano

regulador para promover la cultura ciudadana a través de la educación
por todos los medios posibles. Y esto es particularmente cierto en
aquellas sociedades que han vivido por largo tiempo entre el
autoritarismo y prolongados procesos de reforma democrática. Los
reflejos democráticos, la sed de conocimiento y la posibilidad de que
l a Ley puede convertirse en un veh ículo para mejorar la calidad de
vida colectiva e individual se encuentran muchas veces adormecidos,
circunstancia que demanda progra mas ingeniosos e intensivos para
atraer la atención del público de manera recu rrente.

Pero no solo la ley debe establecer este tipo de previsiones. Es

necesario, además, crear un ambiente propicio para q ue el derecho
de acceso a la información pú bli ca sea u na premisa verificable para
la sociedad en su conj unto. Para ello es necesario que l os sectores
organizados de la sociedad dispongan de propuestas en dos sentidos.
Por u n lado, para reformar los planes de estudio de primarias y
secu ndarias para introducir los valores del acceso a la i nformación
pública desde tem prana edad , hacer lo propio con los programas de
alfabetización para los adultos y en aquell os prog ramas de carácter
técnico o terminal. Por otro, promover con los medios de comunicación
la d ifusión sistemática de folletos, suplementos y casos exitosos en

1 31 Un estudio sobre este tema puede consultarse en Villanueva, Ernesto (coord), La importancia
social del derecho a saber, México, U MAC, 2005.

1 29
Ernesto Villanueva

materia de acceso a la información pública , así como la capacitación

in situ de reprod uctores potenciales de conocimiento.

En México, a nivel federal no existe ninguna disposición de fondo sobre

este aspecto, aunque esas revisiones se han incorporado en diversas
leyes estatales. La Ley de Acceso a la I nformación Pública del Estado
de Si naloa fue la primera ley132 mexicana en incorporar un apartado
ded icado a esta vincu lación entre información y educación .

Procedim iento ágil y sencillo

El procedimiento es una de las partes medulares de una Ley de acceso

a la información pública , el cual está integ rado por un conjunto de
pasos ordenados que debe observarse para obtener los registros
públicos solicitados o saber qué hacer si existen diferencias de
percepción y de criterio entre la entidad públ ica y el solicitante por
cuanto a la naturaleza pú blica o no de la información en cuestión .

La Ley debe tener instrucciones sencillas y ágiles para que cualquier

persona pueda ejercer su derecho de acceso a la información pública .

Entre las principales características de un procedimiento ágil y sencillo

se encuentran las siguientes:

a) ¿ Dónde solicitar la información?

Cada entidad pública debe tener un fu ncionario responsable de

atender y dar seguimiento a las solicitudes de información, de
manera que cualq uier miembro del público pueda acudir con la
certeza de que ahí encontrará la información solicitada. Diversas
leyes ordenan la publicación de directorios en papel y por medios
electrónicos para facilitar el in icio del proced imiento.

1 32 Para una consulta actualizada de las leyes estatales aprobadas en la materia y estudios
comparados consultar www. [Link].

1 30
 Derecho de la Información

En México, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a l a

Información Pública Gubernamental establece como u n a obligación
de oficio pu blicar "el domici l io de la unidad de enlace, además de
la dirección electrónica donde podrán recibirse las solicitudes para
obtener la información" (Artículo 7, fracción V).

El artícu lo 9 de la Ley de Acceso a la I nformación del Estado de

Sinal oa dispone, por su parte , que debe publicarse de oficio:
X. El nombre , domicilio oficial y dirección electrónica , en su caso,
de los servidores públicos encargados de gestionar y resolver las
sol icitudes de i nformación pública.

b) ¿Cómo solicitar la i nformación?

La mayor parte de las leyes de acceso a la información pública

no requ ieren de ningún formato preestablecido, de modo que los
registros públicos pueden solicitarse de manera verbal , por escrito
o, incluso, por medio de correo electrónico . Cuando se trata de
i nformación que pudiera incu rrir en a lguna de las excepciones al
derecho de acceso a la información públ ica , es recomendable que
la solicitud se haga por escrito, a efecto de tener elementos de
prueba en u n proceso posterior de apelación .

En México, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

I nformación Públ ica G ubernamental establece que:

Artículo 40. Cualquier persona o su representante podrá presentar,

ante la unidad de enlace, una solicitud de acceso a la información
med iante escrito libre o en l os formatos que apruebe el I nstituto.
La sol icitud deberá contener:

l . E l nombre del sol icitante y domicilio u otro medio para recibir

notificaciones, como el correo electrónico, así como los datos
generales de su representante, en su caso;
1 1 . La descripción clara y precisa de los documentos que solicita ;
1 1 1 . Cualquier otro dato que propicie su localización con objeto

1 31
Ernesto Villanueva

de facilitar su búsq ueda ; y,

IV. Opcionalmente, la modalidad en la que prefiere se otorgue el
acceso a la información, la cual podrá ser verbalmente siempre
y cuando sea para fines de orientación , mediante consulta
directa, copias simples, certificadas u otro tipo de medio.

e) ¿Cuánto tiempo debe esperar por la información?

En principio, si la información se encuentra d ispon ible debe

proporcionarse inmediatamente. En Arizona ( Estados Unidos), por
ejemplo, la Ley Estatal de Acceso a la I nformación establece en
el artícu lo 39- 1 2 1 que: "Los registros públicos y otras materias de
la oficina de cualquier servidor público estarán en todo tiempo,
durante las horas de oficina, abiertos para ser inspeccionados por
cualquier persona" .

Si se requiere de un proceso de búsq ueda debe ser lo más pronto

posible. En el derecho comparado el tiempo l ím ite suele fluctuar
entre 48 horas y 20 d ías hábiles. La Ley modelo elaborada por
Article 19 establece como tiempo l ímite el plazo de 48 horas. La
Ley Estatal de Acceso a la I nformación Pública del Distrito de
Columbia (Estados Unidos) d ispone en el artículo 1 - 1 522 ( e ) que:
"La apertura de información debe ser hecha, o negada , dentro de
diez d ías, excluyendo fines de semanas y d ías festivos" .

Por s u parte, la Ley Estatal de Acceso a la I nformación Pública d e

ldaho prescribe e n el artículo 9-339 ( 1 ) q u e : "La agencia tiene tres
d ías laborales para otorgar o denegar la información solicitada".
Finalmente, a partir de las reformas de 1 996 , la Ley Federal de
Acceso a la Información Pública (FOIA) de Estados Unidos dispone
en el artículo 552-6- A (i) que el plazo de respuesta no debe exceder
"veinte d ías, excluyendo sábados y domingos y d ías festivos."

En México, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental prescribe un plazo máximo de 20 días hábiles,
según se observa en el artículo 44 que a la letra dice :

1 32
 Derecho de la Información

Artículo 44 . La respuesta a la solicitud deberá ser notificada al

interesado en el menor tiempo posible, que no podrá ser mayo r
de veinte d ías hábiles, contados desde la presentación de
aquélla. Además, se precisará el costo y la modalidad en que
será entregada la información, atendiendo en la mayor medida
de lo posible ala solicitud del interesado. Excepcionalmente, este
plazo podrá ampliarse hasta por un periodo igual cuando existan
razones que lo motiven , siempre y cuando éstas se le notifiquen
al solicitante.

La información deberá entregarse dentro de los diez d ías hábiles

siguientes al que la unidad de enlace le haya notificado la
disponibilidad de aquélla, siempre que el solicitante compruebe
haber cubierto el pago de los derechos correspondientes.
El Reglamento establecerá la manera y términos para el trámite
interno de las solicitudes de acceso a la información .

d) ¿Qué órgano revisor existe para apelar u na primera decisión

negativa?

La ley debe establecer el órgano su perior jerárq uico ante el cual

el solicitante debe acudir para presentar un recurso de inconformidad
en caso de que la información solicitada haya sido denegada por
la oficina en la que, en primera instancia, se solicitó.

En México, tanto en la Ley Federal como en la del Estado de Sinaloa

se prevé esta primera entidad revisora interna.

e) ¿Que posibilidad ulterior existe de acudir a un órgano jurisdiccional?

Con independencia de que lo establezca de manera expresa la

Ley de Acceso a la I nformación Pública , toda persona tiene en
segunda o tercera y última instancia el derecho de acudir ante el
órgano jurisdiccional competente para hacer valer u n recurso de
inconformidad en caso de que la información sol icitada haya sido
denegada por los órganos de revisión internos.

1 33
Ernesto Villanueva

En México, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

I nformación Púb lica Gu bernamental d ispone que:

Artícu lo 59 . Las resoluciones del I nstituto serán definitivas para

las dependencias y entidades . Los particu l a res podrán
i mpugnarlas ante el Poder J ud icial de la Federación.

Los tribuna les tendrán acceso a la información reservada o

confidencial cuando resulte indispensable para resolver el asunto
y hubiera sido ofrecida en juicio. Dicha i nformación deberá ser
mantenida con ese carácter y no estará disponible en el
exped iente judicial.

En el mismo sentido, la Ley de Acceso a la Información Pública del

Estado de Sinaloa prevé que: Artículo 56. Para las entidades públicas
las resoluciones de la Comisión serán definitivas. La persona agraviada
tendrá en todo tiempo el derecho para acudi r a l os ó rganos
jurisdiccionales para hacer valer lo que a su derecho corresponda .

¿Autoridad reguladora independiente?

La existencia de una autoridad reguladora i ndependiente constituye

otra de las piedras angulares para hacer efectivo el derecho de acceso
a la i nformación pública . Esta institución es deseable en las
democracias consolidadas, pero es imprescindible contar con un
organismo, al menos, de promoción y socialización en democracias
emergentes donde la cred ibilidad en las instituciones legales
tradicionales se encuentra en proceso de construcción . La autoridad
regu ladora independiente ofrece las siguientes ventajas , a saber:

a) La existencia de una autoridad reguladora i ndependiente permite

fomentar la imparcialidad en el desem peño de sus fu nciones y
eliminar el conflicto de intereses que existe cuando la Ley establece
un órgano depend iente directamente de uno de los poderes sujetos
al ámbito de aplicación de la Ley en cuestión, particularmente cuando
se trata de determinar si una información pública determi nada

1 34
 Derecho de la Información

actualiza o no alguna de las h ipótesis normativas de la excepción

al derecho de acceso a la i nformación pú blica ;

b ) Desde l a perspectiva d e los gobernados, l a autoridad regu ladora

i ndependiente representa u na instancia gratu ita , exped ita y eficaz
para d irimir conflictos en materia de acceso a la i nformación si se
le compara con la alte rnativa única de la autoridad jurisdicciona l ,
la cual -particularmente en l a s democracias emergentes- e s lenta ,
costosa y en muchas ocasiones ineficaz en perjuicio de la sociedad
toda ;

e) Solo u na autoridad reguladora independiente puede ofrecer u n

programa i nte nsivo de edu cación y capacitación para los
gobernados con el fin de que haya el mejor aprovechamiento posible
del derecho de acceso a la i nformación pública , habida cuenta q ue
la sola expedición de la Ley en la materia no garantiza que tenga
en los hechos un efecto igualador o democrático; y,

d) La autoridad reguladora independiente se encuentra en condiciones

de evaluar año con año las fortalezas y debil idades de la Ley de
Acceso a la I nformación Pública, ten iendo la posibilidad de conducir
foros o estud ios conducentes a reformas legales que mejoren , en
el interés público, aq uellos aspectos que no estén suficientemente
claros o requ ieran ajustarse a los estándares democráticos
internacionales actuales en la materia.

En México, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

I nformación Públ ica Gu bernamental p revé un órgano con cierta
autonom ía en la medida en que la designación de los comisionados
del Instituto Federal de Acceso a la I nformación Pública queda a cargo
del presidente de la República, sujetos solo a la no objeción del Senado
de la Repúbl ica , la cual tiene efectos políticos, pero no vinculantes.
De la misma form a , los req uisitos que deben satisfacer los
comisionados son mínimos , de suerte que puede haber servidores
públicos entre l os integrantes del Instituto. En efecto, al respecto, la
Ley Federal establece que:

1 35
Ernesto Villanueva
Artículo 33. El Instituto Federal de Acceso a la I nformación Pública
es un órgano de la Administración Pública Federal, con autonom ía
operativa , presupuesta ria y de decisión , encargado de promover
y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver
sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y
proteger los datos personales en poder de las dependencias y
entidades.

Artículo 34 . El I nstituto estará integrado por cinco com isionados,

q u ienes serán nombrados por el Ejecutivo Federal . La Cámara de
Senadores podrá objetar dichos nombramientos por mayoría, y
cua ndo se encuentre en receso por la Comisión Permanente, con
la misma votación . En todo caso, la instancia legislativa tendrá treinta
días para resolver, vencido este plazo sin que se emita resol ución
al respecto, se entenderá como no objetado el nombramiento del
Ejecutivo Federal.

Los comisionados solo pod rán ser removidos de sus fu nciones

cuando transgredan en forma grave o reiterada las d isposiciones
contenidas en la Constitución y esta Ley, cuando por actos u
omisiones se afecten las atribuciones del I nstituto, o cuando hayan
sido sentenciados por un delito grave que merezca pena corporal.

Durarán en su encargo siete años, sin posibilidad de reelección ,

y durante el mismo no podrán tener ningún otro empleo, cargo o
comisión , salvo en instituciones docentes, científicas o de
beneficencia.

El I nstituto, para efectos de sus resoluciones, no estará subordinado

a a utori d a d a l g u n a , a d o pta rá sus decisiones con plena
independencia y contará con los recursos hu manos y materia les
necesarios para el desempeño de sus funciones .

Artículo 35. Para ser Comisionado se req uiere:

l. Ser ciudadano mexicano;

1 36
 Derecho de la Información

11. No haber sido condenado por la com isión de algún delito

doloso;
1 1 1 . Tener cuando menos, treinta y cinco años de edad el d ía de
su desig nación;
IV. Haberse desem peñado destacadamente e n actividades
profesionales, de servicio público o académicas, relacionadas
con la materia de esta Ley, y
V. No haber sido Secretario de Estado , Jefe de departamento
administrativo, Procurador Genera l de la Repú blica , Senador,
D iputado Fede ral o Loca l , d irigente de un partido o
asociación pol ítica , Gobernador de algún Estado o Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, d u rante el año p revio al d ía
de su nombramiento.

Principio de la p rueba de daño

Es verdad que, de entrada, no existen derechos absolutos, sino

rel ativos. No obstante, el uso de conceptos j urídicos indeterminados
para el ru bro de excepciones al derecho de acceso a la información
pública , particularmente en las democracias en desarrollo donde la
cultu ra de la secrecía se encuentra arraigada, constituye una salida
legal para clasificar información como reservada , bajo u na perspectiva
volunta rista de la autoridad encargada de clasificar tal información .

El principio de la prueba de daño tiene como propósito acotar al máximo

las posibilidades del ejercicio discrecional de la clasificación
informativa y, por ende, ofrecer mayores garantías al derecho de acceso
a l a información pública a favor de las personas. Y es que con este
principio el clasificador debe demostrar razonablemente que se reúnen
los elementos de la hipótesis normativa que impide el acceso a la
información pública caso por caso .

En México, la Ley de Acceso a l a I nformación Pública del Estado de

Sinaloa incluye el principio de la prueba de daño en su articulado en
los términos siguientes:

1 37
Ernesto Villanueva

Artículo 2 1 . El acuerdo que clasifique información como reservada

deberá demostrar que:

l. La información encuadra legítimamente en alguna de las hipótesis

de excepción previstas en la presente Ley. La información
encuadra leg íti mamente en alguna de las h ipótesis de
excepción previstas en la presente Ley.
1 1 . La l iberación de la información de referencia puede amenazar
efectivamente el interés protegido por la Ley.
1 1 1 . El daño que puede prod ucirse con la liberación de la
información es mayor que el interés público de conocer la
información de referencia .

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la I nformación Pública

Gubernamental no prescribe nada sobre este rubro, lo ha hecho sin
embargo, el I nstituto Federal de Acceso a la I nformación Pública , a
nivel de lineamientos.

Sanciones

La sanción es la reacción juríd ica a la conducta contraria a la

establecida como debida por la norma juríd ica . La diferencia entre
un derecho y un deber reside precisamente en la sanción , la que
contribuye a hacer efectivo u n derecho. De otra suerte, un derecho
sin sanciones correlativas al deber que implica suele quedarse en
buenas intenciones, sobre todo en las democracias emergentes donde
no hay bases para una apropiada cultu ra juríd ica , circunstancia que
hace necesario introducir en el articulado de la Ley respectiva , todas
las garantías posibles que aseguren el derecho tutelado. Las sanciones
constituyen disuasivos potenciales para reducir la cultura de la secrecía
de los sujetos obligados a informar de sus actividades por la Ley.

En México, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

I nformación Pública Gubernamental establece el títu lo cuarto
dedicado a las sanciones y responsabil idades en los términos que a
conti nuación se indica n :

1 38
 Derecho de la Información

T ÍTULO IV
RESPONSAB I L I DAD ES Y SANCIONES
Capítulo Ú nico

Artículo 63 . Serán causas de responsabilidad administrativa de

los servidores públicos por i ncumplimiento de las obligaciones
establecidas en esta Ley las sigu ientes:
l . Usar, sustraer, destru ir, ocultar, i nutilizar, d ivulgar o alterar,
total o parcialmente y de manera indebida información que
se encuentre bajo su custodia, a la cual tengan acceso o
conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión ;
1 1 . Actuar con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciación
de las solicitudes de acceso a la información o en la difusión
de la información a que están obligados conforme a esta Ley;
1 1 1 . Denegar intencionalmente información no clasificada como
reservada o no considerada confidencial conforme a esta
Ley;
IV. Clasificar como reservada, con dolo, información q ue no
cumple con las características señaladas en esta Ley. La
sanción sólo procederá cuando exista una resolución previa
respecto del criterio de clasificación de ese tipo de
i nformación del Comité, el I nstituto, o las instancias
equ ivalentes previstas en el Artículo 61 ;
V. Entregar información considerada como rese rvada o
confidencial conforme a lo dispuesto por esta Ley;
VI. Entregar intencionalmente de manera incompleta información
req uerida en una solicitud de acceso; y,
VI l . No proporcionar la información cuya entrega haya sido
ordenada por los órganos a q ue se refiere la fracción IV
anterior o el Poder Judicial de la Federación .

La responsabilidad a que se refiere este artículo o cualq uiera

otra derivada del incumplimiento de las obligaciones establecidas
en esta Ley, será sancionada en los términos de la Ley Federal
de Responsa bil idades Ad m i n istrativas de los Servidores
Públ icos.

1 39
Ernesto Villanueva

La infracción prevista en la fracción VI l o la reincidencia en las

conductas previstas en las fracciones 1 a VI de este artícu lo,
serán consideradas como graves para efectos de su sanción
administrativa.

Artículo 64. Las responsa bilidades administrativas que se

generen por el incumplimiento de las obligaciones a que se refiere
el a rtículo anterior, son independ ientes de las del orden civi l o
penal que procedan.

Excepciones al derecho de acceso a la i nformación pú blica

a) Presunción de información pública

Los mandatarios deben su función a los mandantes en todo Estado

democrático de derecho. Por esta razón , la información en poder
de los sujetos (mandatarios) obl igados a i nformar por d isposición
de Ley es p ropiedad , en última instancia , del público (mandantes),
por lo que excepcionalmente se puede admitir que haya registros
públicos, de manera temporal, fuera del conocimiento de la sociedad.

Es muy i m portante insistir en la noción de tem poralidad, habida

cuenta que ningún registro público puede esta r todo el tiempo
vedado para su consulta por las personas. Lo que puede variar,
en todo caso, son las modalidades de acceso a esa información
pública. Esta es también una de las características de una adecuada
legislación en la materia , q ue se basa en el hecho de que:

a ) Los sujetos que deben informar son administradores de la

info rmación de la sociedad que hace las veces de proveedor
i nformativo. En efecto , gran parte de la información en poder
de las entidades públicas proviene de la propia sociedad a la
que gobierna , en su sentido más amplio; y,

b) Los sujetos que deben informar son retribuidos íntegramente

con cargo a las contribuciones de las personas. El Estado carece

1 40
 Derecho de la Información

de recursos p ropios separados de la nación o de la sociedad

en su conju nto. Todo lo hace en nombre y por cuenta de las
personas que representa . E l derecho de acceso a la información
pública no es, por tanto, una concesión graciosa , sino un derecho
subjetivo.

e) Las personas q ue fungen como proveedores i nformativos y

económicos tienen derecho a saber de lo que pasa con sus
propios recursos pecun ia rios e i nformativos para ejercer u n
adecuado control d e fiscal ización ciudadana de los poderes
públicos.

d) Es leg ítimo que, por excepción, algunos registros públicos

permanezcan en secreto durante un periodo de tiempo, o bajo
modalidades especiales de acceso, a efecto de p roteger los
propios i ntereses leg ítimos de la propia sociedad, de sectores
o g ru pos de ella y/o de sus m iembros individual mente
determinados.

En México, la Ley Fede ral de Tra nsparencia y Acceso a la

Información Pública G ubernamental establece este p rincipio en el
artículo 6 que ordena :

Artículo 6. En la interpretación de esta Ley y de su Reg lamento,

así como de las normas de carácter general a las que se refiere
el

Artículo 61, se deberá favorecer el principio de máxima publicidad

y d isponibilidad de la información en posesión de los sujetos
obligados.

El derecho de acceso a la información pública se interpretará

conforme a la Constitución Pol ítica de los Estados Unidos
Mexicanos; la Declaración U niversal de los Derechos H umanos;
el Pacto I nternacional de Derechos Civiles y Pol íticos ; la
Convención Americana sobre Derechos H umanos; la Convención

141
Ernesto Villanueva
Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra
la Mujer, y demás instru mentos internacionales suscritos y
ratificados por el Estado Mexicano y la interpretación que de los
mismos hayan realizado los órganos internacionales especializados.

b) Segregación de información reservada

La reserva de información no necesaria mente abarca la total idad

de un registro público, sino puede ser que solo una parte, bien amplia
o bien pequeña, del reg istro en cuestión actualice la hipótesis
normativa de la excepción al derecho de acceso a la información
pública. La seg regación de información reservada constituye una
herra mienta adicional pa ra acotar el alcance de la reserva a los
datos y registros específicamente previstos para ese efecto, dejando
fuera porciones informativas de interés público que no tienen por
qué estar también reservados por el sólo hecho de formar parte
de un expediente o docu mento donde se encuentra la información
reservada.

Este criterio sirve también para efectos de desclasificación parcial

y progresiva de docu mentos o registros sin tener que esperar a
que todos y cada uno de los datos informativos de un registro salgan
de la esfera temporal de la reserva. Una adecuada legislación en
la materia debe prever la segregación de información reservada
como práctica a favor del derecho a saber de las personas.

e) Seguridad nacional

La excepción más polémica al derecho de acceso a la información

pública es la relativa a las materias que pueden afectar la segutidad
nacional . Y es que pocas cosas son tan complicadas de definir como
el concepto de seguridad nacional , sobre todo si se trata de elaborar
un enunciado normativo que sirva como una de las partes del
catálogo de excepciones de una Ley de Acceso a la Información
Pública. Se trata, pues, de un concepto juríd ico indeterminado que
significa cosas disti ntas, según se trate de un Estado democrático

1 42
 Derecho de la Información
de derecho o de uno que no lo es. Sea como fuere, lo cierto es
que este vocablo aparece en cuanta ley de acceso a la
información existe en los más d istintos pa íses del m u ndo. De ahí,
por ta nto , la pertinencia de abordar esta cuestión.

¿Cómo log rar que en nombre de la seguridad nacional no se

avasallen los derechos humanos, los derechos de terceros o se
confunda con la segu ridad del gobierno en turno? ¿Qué hacer para
delimitar los alcances de la idea de seguridad nacional, haciéndolos
compatibles con un Estado democrático de derecho? ¿ Cómo
garantizar también que la ley de acceso a la información se convierta
en un instrumento que ampl íe las libertades de expresión e
información y no, por el contrario, las pueda vulnerar?

Por fortuna existen diversos documentos elaborados por entidades

internacionales que ofrecen pistas para delimita r de manera
razonable ese concepto que en muchas ocasiones se antoja
inasible. Véanse dos ejemplos ilustrativos. Por un lado, en octu bre
de 1 995 u n gru po de expertos en derechos internacional,
seg uridad nacional y derechos hu manos elaboró u n modelo
internacional denominado Pri ncipios de Johannesburgo sobre
Seg u ridad Nacional, Libertad de Expresión y Acceso a la
Información que ha sido observado cada vez más por las
democracias emergentes al momento de i ntroducir en su régi men
legal normas sobre acceso a la información y seguridad nacional.
Lo mismo puede decirse de los principios elaborados por el Center
for National Security Studies con sede en Washington .

Ambos documentos son interesantes porque esta blecen tanto

directrices atendibles de técnica legislativa al momento de
elaborar un proyecto de ley en materia de excepciones como
algu nas bases que se deben considerar al momento de traducir
en norma legal la idea de seguridad nacional. Así, por ejemplo, el
principio 1 . 1 de los Principios de Johannesburgo establece que toda

1 43
Ernesto Villanueva

restricción sobre i nformación o expresión debe ser establecida por

la ley y ésta debe ser accesible, no ambigua y formul ada con gran
precisión para saber con claridad que acción es considerada ilegal .

Los principios 1 .2 y 1 .3 se centran en el asunto de seguridad

nacional y prescriben que toda restricción sobre i nformación y
expresiones que el gobierno considere que incurre en el campo
d e la seguridad nacional debe tener el genuino propósito y efecto
demostrable de proteger un asu nto leg ítimo de i nterés de
seguridad nacional. Es decir, el gobierno tiene bajo estos principios
la carga de probar a nte un órgano independiente que se
encuentra en riesgo la integridad territorial o la viabilidad de la nación,
acotando los márgenes de discrecionalidad al momento de que una
autoridad i nvoque la seguridad nacional como argumento para negar
el acceso a la i nformación pública . El texto del Center for National
Security Studies deja en claro cómo los servicios de seguridad a
pesar de ser, por su propia naturaleza, secretos, deben establecer
espacios de acceso básicamente en dos materias, a saber:

a) Deben estar establecidos por ley definiendo las atri buciones de

la entidad, sus métodos de operación y los medios por los cuales
debe rendir cuentas a la sociedad ;

b) Los legisladores, los ciudadanos deben tener derecho para

participar en la toma de decisiones sobre los temas que
constituirán los objetivos de los servicios de seguridad y los
medios leg ítimos para llevarlos a efecto;

En Estados U nidos, el artículo 552 b 1 (A) de la FOIA d ispone que

en materia de i nformación reservada por cuestiones que afecten
a la seguridad nacional se debe atender a u n decreto presidencial
que esta blezca los criterios correspondientes . El decreto
presidencial 1 2 , 958 sobre clasificación de i nformación de
seguridad nacional establece un sistema para clasificar, resguardar
y desclasificar la i nformación de referencia. El propio decreto
prescribe que:

1 44
 Derecho de la Información

a) Si existe duda sobre si se debe clasificar información o no, se

debe optar por liberar dicha información ;

b) La información que a juicio del decreto puede afectar la seguridad

nacional es aquella relacionada con planes militares, sistemas
de armamento u operaciones, i nformación de gobiernos
extranjeros, actividades de inteligencia (que incluye actividades
especiales), fuentes o métodos de inteligencia o criptolog ía,
relaciones exteriores o actividades externas de los Estados
Unidos, incluyendo fuentes confidenciales, materias científicas,
tecnológicas o económicas relacionadas con la segu ridad
nacional, programas del gobierno de los Estados Unidos para
resg u a rd a r m ate r i a l e s n u c l e a res o i n sta l a c i o n e s , o
vulnerabilidades o capacidades de sistemas, instalaciones,
proyectos o planes relacionados con la segu ridad nacional.

d) Tiempo de reserva

La información reservada se encuentra delimitada con un tiempo

máximo derivado de plazos y/o eventos determinados. En el derecho
comparado se puede observar que los plazos de reserva van desde
los cinco hasta los 30 años y sujetos a q ue dentro de esos plazos
la información pueda revelarse si dejan de existir las cond iciones
particulares que motivaron la reserva de la información de referencia
o, por el contrario, puedan solicitarse nuevos plazos de reserva si
permanecen las mismas causas q ue originaron la clasificación .

En México se ha adoptado una solución intermedia entre los

m ínimos y los máximos que se observa en la experiencia
comparada . En efecto, la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la I nformación Pública Gubernamental dispone al respecto q ue:

Artículo 1 5. La información clasificada como reservada según

los artículos 13 y 1 4 , pod rá permanecer con tal carácter hasta
por un periodo de doce años. Esta información podrá ser .

1 45
Ernesto Villanueva

desclasificada cuando se extingan las causas que dieron origen

a su clasificación o cuando haya transcurrido el periodo de
reserva . La d ispon ibilidad de esa información será sin perjuicio
de lo que, al respecto, establezcan otras leyes.
El I nstituto, de conformidad con el Reglamento , o la instancia
equivalente a q ue se refiere el Artículo 6 1 , esta blecerá n los
criterios para la clasificación y desclasificación de la información
reservada.
Excepcionalmente , los sujetos obligados pod rá n sol icitar al
Instituto o a la instancia establecida de conformidad con el Artículo
6 1 , según corresponda , la ampliación del periodo de reserva ,
siempre y cuando justifiquen que subsisten las causas que dieron
origen a su clasificación.

e) Vida privada y datos personales

El derecho a la vida privada o a la intimidad personal es, en principio,

uno de los l ímites clásicos del derecho de acceso a la información
pública, salvo que existan intereses prepondera ntes de orden
colectivo que justifiquen de manera leg ítima u na intrusión en este
derecho persona l ísimo. El derecho a la vida privada consiste en
la prerrogativa que tienen los individ uos para no ser i nterferidos o
molestados, por persona o entidad alguna , e n el núcleo esencial
de las actividades que leg íti mamente deciden mantener fuera del
conocimiento público . El bien juríd ica mente protegido de este
derecho está constituido por l a necesidad social de asegurar la
tranq u ilidad y la dignidad necesarias para e l l ibre desarrollo de la
personal idad humana, con miras a que cada uno pueda l levar a
cabo su proyecto vital.

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la I nformación Pública

Gubernamental d ispone como l ímite al derecho de acceso a la
información pública el derecho a la vida privada el cual está protegido
en el rubro de información confidencia l , la cual está regulada de
la manera siguiente:

1 46
 Derecho de la Información

Artículo 1 8. Como información confidencial se considerará :

l . La entregada con tal carácter por los particulares a los sujetos
obligados, de conformidad con lo establecido en el Artículo 1 9; y,
1 1 . Los datos personales que req uieran el consenti miento de los
individuos para su d ifusión, d istribución o comercialización en los
términos de esta Ley.

No se considerará confidencial la información que se halle en los

registros públicos o en fuentes de acceso pú blico.

Artículo 1 9. Cuando los particu lares entreguen a los sujetos

obligados la información a que se refiere la fracción 1 del a rtículo
ante rior, deberán señalar los d ocu mentos que contengan
información confidencial, reservada o comercial reservada,
siempre que tengan el derecho de reservarse la información , de
conformidad con las d isposiciones aplicables. En el caso de que
exista una solicitud de acceso que incluya información confidencial,
los sujetos obligados la comunicarán siempre y cuando medie el
consentimiento expreso del particular titu lar de la información
confidencial .

Otra i nformación reservada

El derecho de acceso a la información pú blica ad mite otros tipos de

información reservada para proteger bienes jurídicos leg ítimos de
personas, grupos, empresas o de la colectividad en general. Para evitar
que el principio de apertu ra pudiera verse afectado, es importante
considerar los siguientes lineamientos que se observan en las mejores
prácticas del derecho comparado:

a) U na buena Ley de acceso a la información pú blica debe

establecer de manera taxativa qué tipo de información debe
protegerse, enumerándola de la manera más detallada posible.

b) Deben introd ucirse en el apartado de artícu los transitorios todas

las reformas q ue se consideren necesarias para hacer

1 47
Ernesto Villanueva

compatible el principio de apertura con el régimen jurídico vigente,

de suerte que se evite incu rrir posteriormente en conflictos de
leyes dejando a l órgano ju risd iccional resolver problemas q ue
podrían haberse evitado con una buena técni ca legislativa y un
estud io de impacto regu latorio.

El derecho de acceso a la información pública ejerce u n i mportante

impacto en el más amplio derecho a saber de las personas o derecho
a la información en su vertiente de derecho a recibir información. S i
bien e s verdad q u e n o existe ninguna relación jurídica entre e l derecho
de acceso y el ejercicio period ístico en la medida en que este derecho
es prerrogativa de todas las personas, sean o no periodistas, también
lo es que social y cultu ralmente se registran cam bios posi bles entre
el q uehace r informativo y sus fuentes de información públicas.

En efecto, la apertura de las fuentes de información pública tiene como

efecto reflejo un cambio en las formas y modos de ejercer el periodismo
en beneficio del público. Se inicia así el tránsito de u n ejercicio
period ístico fundado en el quién a un periodismo basado en el qué.
Se trata nada más y nada menos que de una revol ución cultu ra l que
afronta rían medios y periodistas, q uienes, en gran medida , tienen
como punto refe rencial para elaborar noticias las declaraciones. Si
alguien se toma la molestia de revisar la prensa mexicana pod rá
observar que hoy en d ía buena parte de la factura informativa se nutre
de la declaración y poco, muy poco, de lo que se denomina periodismo
de investigación , q ue no está , por lo demás, exento de las
declaraciones, pero desde una perspectiva contextua! muy d istinta
al trabajo del d ía a d ía . En este caso el derecho de acceso a la
información pública se convierte en un incentivo para que las
redacciones adopten las medidas necesarias para actua lizar
profesional mente a qu ienes ejercen el period ismo para no ser
rebasados por las oportun idades que ofrece un sistema de acceso
a la información pública .

D e igual forma , s e red u ce l a influencia e im pacto de los columnistas

tradicionales, cuya presencia se explicaba en el viejo régimen por contar

1 48
 Derecho de la Información

con información privilegiada que no era posible obtener en ningún otro

lado. En algunos casos se habían convertido en verdaderos oasis
informativos en el desierto seco de la información pública que ha sido
todo menos precisamente pública en México y en casi todos los pa íses
de América Latina. En su lugar, la presencia de columnistas de análisis
de datos y registros duros tendría mayor cabida en el modelo
informativo en desarrollo que se vive en el pa ís , como resultado del
proceso de reforma democrática.

Si antes basta ba el contacto personal , un poco de nociones de

redacción (y en algunos casos formar parte de la red de complicidades
que dio vida el régimen pol ítico mexicano), cada vez más sería
necesario contar con formación para i nterpretar los datos i nformativos
y el entorno circundante en las más distintas actividades de la discusión
pública. Y, finalmente, se perm ite acotar los márgenes pa ra el rumor,
los trascend idos y las noticias no confi rmadas que son , en verdad,
efectos secu ndarios de la ausencia de información pública , y cuya
existencia responde a las necesidades informativas que no pueden
ser satisfechas por l os canales tradicionales de la búsqueda de
información, particularmente en aquellos casos noticiosamente
valiosos.

Sanciones por publicación de informaciones reservadas

Se ha d icho en el apartado correspondiente que el derecho de acceso

a la i nformación pública establece sanciones para los sujetos derecho
que real izan la conducta contraria a la establecida como debida por
la norma j ur ídica . El sujeto de derecho, en este caso, es el servidor
pú blico o la persona privada que tiene primariamente un deber de
informar o de retener la información legal y legítimamente considerada
como reservada. La ley sanciona en todo caso a la persona que
proporciona información reservada , no a qu ien publica información
reservada .

E n e l momento e n q u e l a información sale d e l a esfera d e control interno

de la entidad y de los servidores públicos o personas encargadas de

1 49
Ernesto Villanueva

su debida custod ia se convierte en información pública si existe un

interés público q ue justifique su d ifusión . En ninguna legislación
democrática de derecho de acceso a la información públ ica existen
previsiones para sancionar a la persona que publica información
reservada, en virtud de que carece de la obligación de preservarla o
custod iarla. Hay, por el contrario, protecciones incluso para los
servidores públicos que conocen de hechos previsiblemente il ícitos
o delictivos que tienen derecho a hacer público esta circu nstancia .

La protección al periodista debe darse en dos sentidos:

a) Reconociendo el derecho al secreto profesional del periodista ,

de suerte que se mantenga la confidencia sobre las fuentes
informativas, circunstancia que permite maximizar el derecho
de la sociedad a saber; y,

b) Eliminando toda norma legal que, de una u otra manera , pudiera

sancionar o i n h i b i r el tra bajo period ístico con aquel las
informaciones reservadas legalmente, pero sin una base leg ítima
y, por ende, son de interés públ ico.

Sobre ambos casos, tratándose incluso de temas sobre información

de seg u ridad naciona l , el d ocu m ento de l os P ri n c i p ios de
Johannesburgo -q ue recogen por lo demás las mejores prácticas en
el derecho comparado- señala que:

Principio 1 5: Regla General sobre la Divulgación de I nformación

Secreta
Nadie pod rá ser castigado por divulgar información , invocando
razones de seguridad nacional si (1 ) la revelación no causa un daño
perceptible y no es posible de perjud icar un interés leg ítimo de
seguridad nacional o (2 ) El interés públ ico de tomar conocimiento
sobre esa información se sobrepone al perju icio de la revelación.

Principio 1 6: I nformación Obtenida a Través de Servicio Público

Nadie pod rá ser sujeto a cualquier trastorno o daño, invocando

1 50
 Derecho de la Información

razones de seguridad nacional por revelar información que tenga

conocimiento por el servicio de gobierno si el interés público de
conocer esa información se sobrepone al perj u icio de su
revelación.

Principio 1 7: I nformación de Dominio Público

U na vez q ue la información se encuentra a d isposición del público
en genera l , por cualquier med io, legal o ilegal , cualquier
justificación para impedir su más amplia d ifusión será rebasada
por el derecho de la sociedad a saber.

Principio 1 8: Protección de las Fuentes de los Periodistas

La protección de la seguridad nacional no puede ser utilizada como
razón para obligar a un periodista a revelar una fuente confidencial .

Pagar para saber cómo cumpl ir la Ley

A pesar de los principios anteriormente expuestos, persiste en México

la vieja costumbre que ha adquirido carta de naturalización y es aquella
que ve con toda natu ralidad que la persona deba pagar para cumplir
con la ley. En efecto, a pocos l lama la atención que el conocimiento
de lo que contiene el Diario Oficial de la Federación (DOF) y las Gacetas
de los Estados se haya convertido en mercancía y, por tal razón , su
adq uisición supone un desembolso por parte del interesado que, en
estricto sentido , sería todo gobernado.

Y el asunto no es para menos . En el DOF deben publicarse como

requisito para su entrada en vigor; es decir para que la norma ju rídica
sea exigible y "exista", las leyes federales , los tratados , los
reglamentos , los decretos , los acuerdos , las declaratorias, las
autorizaciones, las normas oficiales y técnicas, los estatutos , las
autorizaciones, los programas, las resoluciones, los permisos , las
ci rculares y l icitaciones, entre muchas otras disposiciones que, en
mayor o menor, medida afectan a las personas .

1 51
Ernesto Villanueva

Hoy en México por mandato constitucional (artículo 6) y por la resolución

de la Corte lnteramericana de Derechos H umanos en el caso Chile
vs Claude Reyes el derecho de acceso a la información es lo que
se denomina un derecho hu mano fu ndamental. Si lo anterior es así,
cabe hacer la primera pregunta : ¿ No debe ser el primer derecho de
la persona saber aquel las normas que le imponen obligaciones y le
generan derechos como parte i ntegrante de la sociedad? La pol ítica
pública en la Federación y los Estados ha adoptado , por el contrario,
una lógica perversa. Veamos.

Primero. Si bien es verdad q ue el artículo 21 del Código Civil Federal

dispone que la ignorancia de las leyes no excusa su incumplimiento,
también lo es q ue nadie está obl igado a lo imposi ble. En la página
web del DOF, que depende de la Secretaría de Gobernación, se
esta blece que "la versión electrónica del Diario Oficial de la
Federación no tiene costo, ya que se considera un complemento de
la suscri pción en su versión impresa ." Pero las cosas no se quedan
ahí. El precio del ejemplar escrito del DOF depende del n ú mero de
páginas que conste. El número de páginas está supeditado, en buena
medida, a la i nserción de contenidos enviados por particulares que
la ley les obliga para continuar algún trámite a quienes también , por
supuesto, se les cobra, según la extensión del escrito. De esta suerte,
el DOF tiene u na doble vía de ingresos: a) Los generados con la venta
de suscri pciones y ejemplares en papel y b) Los recibidos de los
particulares que envían inserciones con contenidos requeridos por la
ley para distintos trámites.

Segundo. Es de señalarse que si bien es cierto que el DOF pone a

disposición del público la versión electrónica del DOF de cada d ía y
d e algu nos d ías a nteriores, también lo es q u e m u ch ísimas
disposiciones publicadas en ese órgano de difusión en 1 975 o en 1 990,
por poner algu nos ejemplos, siguen siendo obligatorias porque no han
sido abrogadas o derogadas; es decir, expresamente dejadas sin efecto
legal por la autoridad competente para ello. No se trata de afi rmar
que es necesario publicar un ejemplar de papel para cada persona,
lo que evidentemente sería costosísimo, pero sí es posible aprovechar

1 52
 Derecho de la Información
las nuevas tecnolog ías de la información para que con la capacidad
instalada del DOF la suscripción que hoy le cuesta al contribuyente
se convierta en acceso gratuito, incl uyendo además un motor de
búsqueda amigable.

Debe ser gratuito el acceso :

a) Porq ue u n derecho h u mano fundamental q ue se cobra es un

despropósito que d iscrimina por ingresos y hace que todos
seamos iguales aunque algu nos más ig uales que otros;

b) Porque el DOF es por mandato de ley un órgano de d ifusión

de "interés público" para que las normas sean "observadas y
cu mplidas debidamente" ; y,

e) Porque el contribuyente paga percepciones, bonos , seguro

de gastos médicos del personal e instalaciones, así com o
todo aquello q u e sea necesario para q u e exista el DOF.

Tercero. U n eje mplo de cóm o es posi ble transitar hacia e l

aprovechamiento de l a s nuevas tecnolog ías de la información e n
beneficio de l a sociedad e s el caso d e la Suprema Corte d e Justicia
q u e pasó de editar l ujosas ediciones de j u rispru dencia (de
i nterpretación de la ley) en el pasado a tenerlas a disposición de todos
en su página de I nternet con motor de búsqueda incluido. Lo lógico
sería que el puede lo más, puede lo menos. Hoy, por el contrario , se
puede conocer cómo la Corte interpreta la ley y sus resoluciones, pero
no es posible, sin pago de por medio, conocer las normas jurídicas
que la Corte interpreta . El mundo al revés.

Cuarto. Pero si en el á mbito federal sucede lo que sucede con el DOF,

en el caso de las gacetas de los Estados donde se publ ican las leyes
locales, regla mentos , acuerdos y otras disposiciones estatales, el vía
crucis es mucho mayor. Lo m ismo sucede con las gacetas
munici pales. En a mbos casos su localización en I nternet es
inexistente o hay que hacer un largo recorrido por la red para encontrar

1 53
Ernesto Villanueva

de manera simbólica la i nformación . En suma, la ausencia de acceso

de los gobernados al DOF y las gacetas violenta el derecho h umano
fundamental a saber, propicia por acción u omisión una acotada cultura
jurídica que impacta en un Estado de derecho mínimo y es una ventana
para la comisión de actos de una frágil legalidad , habida cuenta que
en la opacidad florece la corrupción .

Derecho de acceso a la i nfo rmación judicial

En la Ley Federa l de Transparencia y Acceso a la Información Pública

G ubernamental no hay una garantía juríd ica de un acceso similar de
todos los sujetos obligados a informar, habida cuenta que la Ley regu la
con minuciosidad lo que concierne a la Administración Pública Federal,
pero deja u n ámbito importante de l ibertad y de discrecionalidad a
los órganos constitucionales autónomos y a los Poderes Legislativo
y Jud icial .

Ciertamente, e l artículo 6 1 d e l a propia Ley dispone que e n estos casos

se deben observar principios comunes de apertura informativa, pero
deja el cómo a las propias i nstituciones que deben informa r en la
medida en que se les otorga atribuciones para crear su órgano
ad ministrativo de resolución de controversias y el diseño institucional
para cumplir el espíritu de la ley. Esa circunstancia hace que el derecho
de acceso a la información pública pueda tener un desarrollo desigual
segú n las propias consideraciones personales y motivacionales de
cada uno de los sujetos distintos a la Ad ministración Pública Federal.
Lo que sucede en el ámbito federal se ha reproducido, en mayor o
menor medida, en las leyes estatales de acceso a la información
pú blica .

De ahí, por tanto , la pertinencia de formular algunas breves

reflexiones sobre el caso del derecho de acceso a la información pública
en el Poder Judicial en México desde una perspectiva comparativa
regional , toda vez que existen múltiples ángulos de interés por saber
el funcionamiento de la administración de justicia que no se han
explorado como regla general.

1 54
 Derecho de la Información
En América Latina , u no de los puntos de la agenda de los poderes
judiciales reside en la autonom ía respecto del Ejecutivo y, en menor
medida, del Legislativo, como u n req u isito sine que non para que la
idea de administración de justicia se traduzca en algo verificable por
la comunidad. No se trata de una tarea sencilla; antes bien, se advierte
sinuosa y complicada , pero donde, a pesar de todo, se han registrado
avances paulatinos, que varían de un país a otro, en varios aspectos,
de los que conviene identificar los siguientes:

a) participación de al menos dos poderes constitucionales en el

proceso de nominación de magistrados y ministros de las Cortes
Supremas de J usticia;

b) Seg uridad Laboral para los juzgadores en sus distintos niveles;

e) Sueldos razonables de acuerdo a la responsabilidad de

administrar justicia. 133

México no ha sido la excepción a la regla y el proceso de

autonomización e independencia del Poder J udicial sigue su marcha ,
s i bien n o h a sido posible todavía q ue cuente con u n a autonom ía
presupuesta! , como ha sido un empeño reiterado por los miembros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los últimos. Pero al
mismo tiempo que el proceso de autonom ía avanza en México, no
se puede afirmar lo m ismo por lo que sostiene al derecho de acceso
a la información pública , la rendición de cuentas y la transparencia
en el Poder Judicial .

Por el contrario, puede afirmarse que el Poder Judicial es uno de los

Poderes del Estado con mayores índices de opacidad en México y,
por consecuencia, donde menos ha permeado el sentido de por qué
debe haber transparencia y para qué. 134 Como sostiene M ig uel
Carbonell 1 35 "La cultura judicial, como no podía ser de otra forma luego

1 33 Popkin, Margaret, Iniciativas para mejorar la independenciajudicial en América Latina: una

perspectiva comparada, Washington, Fundación para el debido proceso legal, 2002, pp.
6 y SS.

1 55
Ernesto Villanueva

de vivir más de 70 en un régimen autoritario, no parece muy concernida

del proceso de apertura democrática, y mantiene viejos rituales de
cerrazón, secretismo y sigilo que no tienen demasiada justificación
en la actualidad. "

Efectivamente , la cultura del secreto sigue siendo en buena medida

parte de la vida de los juzgadores mexica nos. De ahí, por tanto, que
la celebración de seminarios internacionales y estud ios de derecho
comparado sean parámetros de referencia que permitan cotejar lo que
se hace en México y la ruta que en esta ruta de l a transparencia y
la apertu ra i nformativa se ha seguido en países de la región
considerados con un desarrollo democrático atendible.

En el mundo j urídico mexicano todavía existen qu ienes afirman que

el juez solo debe hablar a través de su sentencia . O hay quienes
piensan que el acceso a la i nformación y la transparencia es p ropio
de una cultura que pertenece a l os sistemas j urídicos q ue abrevan
de las fuentes legales del common law o derecho anglosajón , 136 pero
que no es compatible con nuestro sistema legal .

Se trata, por supuesto, de u n error amparado en la necesidad de

encontrar argumentos (aunque sean de naturaleza sofista) para evitar
la apertu ra y la transparencia.137

N o todo, sin embargo, es resistencia en el tema. La S uprema Corte

de Justicia de la Nación, por su lado, ha empezado a discutir el asunto,

134 Una muestra que sustenta este aserto es el hecho de que el Poder Judicial de la Federación
ha retrasado la aprobación del acuerdo que le ordena el artículo 63 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública G ubernamental, de suerte que la persona
puede ejercer el derecho de acceso a la información pública en ese poder constitucional.
1 35 Carbonell, Miguel, "El nuevo papel del poder judicial y la transición a la democracia en
México", Jueces para la Democracia, Madrid, número 46, Marzo/2003, p.95.
1 36 Es importante tomar en cuenta que el origen del derecho de acceso a la información pública
se remonta a la Constitución de Suecia de 1 776, que incluye todo un capítulo relativo al
tema.
1 37 Los estudios que forman parte de este número monográfico dan cuenta de cómo pueden
coexistir el principio de la transparencia y la apertura informativa con el de protección de
datos personales.

1 56
 Derecho de la Información

si bien es cierto que falta un largo trecho por recorrer. No obstante ,

hoy es posible encontrar obras que contienen no solo los resú menes
de los considerandos de las sentencias, sino el cuerpo mismo de
sentencias históricas o resoluciones de alto valor de interés público.138

Por otro lado, en los estados de la República el interés de los poderes

judiciales locales ha sido desig ual, pero se observa como tendencia
una receptividad creciente a introducir en su vida institucional los valores
que encarna el derecho de acceso a la información pública, bien como
mandato de leyes locales en materia de acceso o bien por
convicción propia para reformar sus ordenamientos internos. En el
ámbito federal, a partir del 1 2 de junio del 2003 valiosa información
administrativa y sentencias q ue hayan causado estado pod rán
conocerse al entrar en vigor la modalidad del ejercicio del derecho
de acceso a la información pública de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la I nformación Pública Gubernamental. Lo mismo habrá
de ocu rri r en d iferentes fechas en los respectivos tri bu nales
superiores de Justicia de los estados que cuentan con leyes de acceso
a la información pública . Este hecho es en sí mismo un excelente punto
de partida.

En efecto, la publicidad de las sentencias pod rá abonar en beneficio

del principio de igualdad ante la ley. Y es que si, además, esas
sentencias son procesadas en formatos electrónicos con motores de
búsqueda amigable, se podrá saber con cierta precisión que ante casos
similares debe haber resoluciones similares, sobre todo cuando hay
montos económicos en juego. En cambio, en la opacidad , dos casos
prácticamente idénticos pueden ser resueltos de manera radicalmente
distinta, circunstancia que puede hacer de la justicia fonnal una injusticia
material por ig norancia , colusión o desinterés de los administradores
de justicia que reciben un sueldo con cargo al erario. Servirá también
para crear una red informal de retroalimentación entre los propios

1 38 Véase, por ejemplo, la obra: Cossío, José Ramón et al. , El Poder Judicial de la Federación
y los medios de comunicación a través de sus sentencias, México, Editorial Porrúa Hermanos,
2002.

1 57
Ernesto Villanueva

juzgadores, lo que permitirá reducir de manera g rad ual q ue casos

prácticamente idénticos sean objeto de resoluciones sustancialmente
distintas.

Así, pues, lo que se ha logrado con nuestra ley federal y las respectivas
de los estados, al menos desde la perspectiva formal , es construi r
u na herramienta q u e permitirá ejercer un mayor escrutinio d e la
comunidad sobre el trabajo de los j uzgadores y de igual manera podría
abonar a forta lecer los tejidos de credibilidad y reconocimiento social
en la admin istración de justicia como camino legal y legítimamente
adecuado para resolver controversias. Es verdad que aun con la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la I nformación Pú blica
Gubernamental existe i nformación en los poderes jud iciales, federal
y estatales, considerada pública en la experiencia comparada, y que
en México permanece como reservada o confidencial .

E s i mportante tomar nota d e cómo s e ha ido tra nsformando esta

percepción en América Latina y, en consecuencia, se ha modificado
el marco legal en aras de ed ifica r u n sistema efectivo de escrutinio
ciudadano sobre la actuación del Poder Judicial, el cual será , sin duda,
tarea de mediano y largo plazo en el pa ís. De a h í, por tanto, la
im portancia de prosegu i r con este método de aproximaciones
sucesivas, de modo que se acorte la dista ncia entre la información
actualmente disponible y la que eventualmente pod ría ser del
conocimiento público. Véa nse algunos datos con información pública
en países del entorno cercano:

1. E l acceso público a las actas de las sesiones de los tri buna les y
de los distintos órganos del Poder Judicial cuando éstas no impliquen
un debate para llegar a la resol ución de u na controversia jud icia l .
Se trata d e que los magistrados no discutan e n l a secrecía , sino
de cara a la sociedad, circunstancia que permite acotar los márgenes
de d iscrecionalidad , inhibi r los eventuales procesos de casos de
corrupción y, por el contrario, ampliar la legitimidad de las instituciones
del Poder Jud icial de cara a la opinión pública .

1 58
 Derecho de la Información
2 . El derecho a saber sobre la existencia de un proceso judicial , el
delito por el cual se investiga , así como toda la i nformación relativa
al caso concreto, con excepción de los datos personales cuando
no haya anuencia expresa del titular de la información personal .
Este uno de los pu ntos med ulares para saber qué se j uzga y cómo
se juzga en un s istema que apela a la transparencia como modelo
de desempeño profesional .

3. El derecho de conocer toda la h istoria profesional de jueces y

magistrados: cuándo fue nombrado , bajo qué criterios, qué
concu rsos de oposición aprobó, cuáles han sido los resu ltados de
sus evaluaciones periódicas de las cuales se derive que los recursos
de los contribuyentes están bien invertidos en j uzgadores probos
y capaces. En Colombia, por ejemplo, si de la evaluación que va
del uno al 1 00 no se obtiene al menos 60 puntos, el j uzgador es
retirado del cargo. Esto garantiza calidad en la impartición de justicia
y confianza ciudadana en acudir a las instancias j urisdiccionales
como espacios para resolver controversias.

4. El derecho a conocer los expedientes judiciales en proceso al menos,

como sucede en Costa Rica , para los estudiantes de derecho y
abogados que no tienen ninguna vinculación con las pa rtes en los
conflictos judiciales. De esta manera se incentiva elevar la cal idad
doctrinal de las sentencias y se permite que los estudiantes de
derecho no tengan que desarrollar pasantías en despachos para
conocer el proceso de la administración de j usticia. De igual forma ,
e l acceso a esta información permitiría hacer u n escrutinio sobre
el desempeño de los abogados que ahora en México es d ifícil
desarrollarlo. Así, la teoría y la práctica ju ríd ica pod rían transitar
por un m ismo sendero.

5. El derecho de acceso a las sentencias que causen estado

acompañadas de las jurisprudencias pertinentes, los dictámenes
administrativos de la fiscal ía y las normas jurídicas vigentes y
derogadas sob re las que se fu ndamenta la resolución . (Cabe decir
aqu í que en México no existe ningún sistema de consulta informática

1 59
Ernesto Villanueva

que contenga todas y cada una de las normas jurídicas vigentes

en el país: leyes, reglamentos, acuerdos y decretos, lo que da cuenta
de nuestro atraso) Con esta medida , se promueve tam bién el
i ncremento de la calidad de la adm i nistración de justicia.

6. El derecho a conocer cuántos juicios l leva cada juzgado, cuál es

el tiempo promedio q ue tarda en resolver los casos, cuántas órdenes
de aprehensión han sido cumplidas, cuántas consignaciones se han
hecho y cuántas no han sido procedentes y por qué, qué porcentajes
de las sentencias son condenatorias. Es decir, con esta i nformación
podría evaluarse a los jueces y magistrados desde dos perspectivas:
su nivel de productividad y detectar probables casos de corrupción.

Pero el proceso de la tra nsparencia y a pertura en el Poder Judicial

no puede ser a bsoluto. Hay ciertas i nformaciones que d eben
permanecer bajo sigilo. En la experiencia comparada lo q ue se hace
público es el cuerpo del expediente y de l a sentencia, en su caso,
pero sin los nombres de las personas q ue i ntervienen en ellas,
particularmente si se trata de casos de derecho familiar, penal y en
algunos casos de violencia doméstica y donde i ntervienen menores.
D ebe haber un equilibrio entre el pri ncipio de la máxima a pertura con
l a protección del derecho a la vida privada y a la autodeterm inación
i nformativa .

El doctor Carlos Gregorio139 , investigador del I nstituto de I nvestigación

para la J usticia, ha puesto un caso extremo de afectación del derecho
a la vida privada citando el caso de Venezuela, cuyo Poder J ud icial
tiene en l ínea los nombres y nú meros de documentos de identidad
de todas las personas q ue tienen sida y q ue han sol icitado, mediante
un recurso judicial , la obtención de retrovirales a costos muy bajos
para seguir con vida.

1 39 Intervención expuesta durante e l seminario internacional " E l acceso a la información en

el Poder Judicial : experiencias comparadas" celebrado el 6 de diciembre del 2002 en el
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, organizado por el propio I nstituto, la
Fundación para el Debido Proceso Legal de Estados U n idos y la U niversidad
Iberoamericana.

1 60
 Derecho de la Información

Es evidente que esas personas d ifícil mente obtendrán trabajo y se

les expone, por lo demás, al escarnio público a cam bio de medicinas
vitales, en una explosiva combinación donde el derecho a la vida se
determina por renunciar al derecho fu ndamental a la vida privada .

Este proceso de apertura informativa debe tener también un impacto

en los medios de comun icación para reducir la existencia de los
denominados "juicios paralelos", que florecen en los procesos judiciales
de interés público. Por supuesto, que hay defensores y detractores
del papel de los "juicios paralelos".

Para los defensores de los "juicios paralelos", la ausencia de

información de los poderes judiciales, su cercanía con el poder Ejecutivo
y la percepción de falta de independencia e imparcialidad de los
procesos a través de los cuales se administra justicia constituyen
incentivos para desarrollar tareas de escrutinio sobre el quehacer
judicial en aras de proponer reformas en el diseño institucional de los
poderes judicialeS. 140

Por el contrario, qu ienes sostienen la inconveniencia de los "juicios

paralelos" arguyen que se han convertido en un mecanismo de presión
para el juzgador, quien en ocasiones debe hacer un complejo trabajo
para aplicar la norma jurídica y satisfacer al mismo tiempo las
expectativas formadas por los medios de comun icación. Los "juicios
paralelos" se han explicado por la ausencia de información sobre el
desarrollo de un proceso judicial y, en ocasiones, suelen ser los únicos
instrumentos con los que cuenta la sociedad para informarse cuando
se trata de casos de alto valor noticioso.

El "juicio paralelo" llena el vacío informativo que deja el juzgador con

consecuencias que pueden ser graves para la administración de justicia.

1 40 Cfr. Rodríguez, Esteban, Justicia mediática. La administración de justicia en los medios

masivos de comunicación, Buenos Aires, Ad-Hoc. 2000, pp. 384 y ss. También revisar la
ponencia presentada por Luis Pasara en el foro sobre Libertad de expresión convocado
por lnteramerican Dialogue en diciembre del 2001 , en la ciudad de Washington, D.C., intitulada
"Acerca de las relaciones entre medios de comunicación y justicia".

1 61
Ernesto Villanueva
Y es que el problema en general es que los "juicios paralelos" creados
por los medios de comunicación están alimentados de elementos
distintos a los previstos en el marco legal y que atienden lo pol íticamente
correcto y lo que genera un i mpacto efectista en el ánimo de la opinión
públ ica. Además, por supuesto, de no observar ni dar seguimiento a
todas y cada una de las fases de un proceso. Peor aún, en otras
ocasiones, los "juicios paralelos" pueden ser promovidos o alentados
por intereses ajenos a la administración imparcial de la justicia para
influir sobre el j uzgador. 141

Otro aspecto de importancia capital es la vinculación entre la ciudadanía

y las labores que desarrol la el Poder J udicial . No es posible articular
un sistema básico de rendición de cuentas o de escrutinio social sobre
el trabajo de los administradores de justicia si se desconoce q ue deben
hacer, qué esperar que los jueces hagan y cómo lo hagan.

En d iversos pa íses se han desarrollado con éxito prog ramas que

vinculan al ciudadano con el fu ncionamiento de Jos tribunales. En
Estados U n idos, por ejemplo, existen d iversas organizaciones no
gubernamentales que se encargan de esta tarea con un impacto
considerable. Uno de los prog ramas del Council for Court Excellence
reside en la formación de equ ipos para mejorar la cal idad en la
administración de justicia como la integ ración del g ran jurado , los
mecanismos para ag ilizar los procesos de niños abandonados o
maltratados , entre otros más.

En algunas Cortes americanas se ha puesto en marcha Jo que llaman

Open House, que consiste en invitar a la comunidad a las Cortes a
seminarios sobre temas de interés general como violencia doméstica ,
casos de menores infractores, infracciones de tránsito, j uicios
testamentarios, asuntos de arrendamiento, entre otros aspectos para
introducirlos con casos de la vida diaria y expl icarles cuáles son Jos
derechos, cuáles las obligaciones y los tiempos que debe observa r
generalmente un proceso. 142
141 Cfr. De Vega Ruiz, José Augusto, Libertad de expresión, información veraz, juicios paralelos
y medíos de comunicación, Madrid, Editorial Universitas S.A. , 1 998, pp. 59-90.

1 62
 Derecho de la Información

En Argentina, Poder Ciudadano, una organización no g ubernamental,

ha hecho una labor de monitoreo y seguimiento de nombramiento de
j ueces y magistrados y análisis de sus resultados con considerable
éxito. Esta o rganización partía del hecho en 1 997 de que al Poder
J udicial de la N ación "se le percibía como una estructura alejada de
la gente, con desmedida ingerencia del poder pol ítico en cuanto a la
selección de magistrados, con muchos j ueces manteniendo vínculos
con funcionarios de los otros poderes republicanos alejados de los
canales institucionales, con un g ra n desconocimiento de la sociedad
sobre los magistrados, un Poder sin intención de produci r un proceso
de democratización interno y de apertura social, con escasa capacidad
de administrar justicia en tiempo y forma , con una actitud corporativa
de protección a magistrados duramente cuestionados que anulaba
l a facu ltad de a utodepu ra rse, con poder a bsol uto sobre la
ad ministración de su presu puesto y sin la cond ucta institucional de
rendir cuentas públ icamente y facilitar el acceso a l a información
relacionada con la aplicación de las partidas presu puestarias."143

Cinco años después, con la participación de distintos j ueces y

magistrados del Poder Judicial argentino la percepción pública ha
mejorado sustantivamente. Se pueden citar varios países donde desde
la sociedad civil se han venido organizando inici ativas -muchas de
ellas en concurso con el Poder J ud icial- para acercar a la gente a las
labores sustantivas y adjetivas de los organismos jurisdiccionales . En
México, de manera muy reciente, la Coord inación General de
Comunicación Social de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
inició la tarea de realizar cursos con periodistas sobre periodismo judicial
en diversas partes del país , g racias a un convenio, entre otros, con
la Asociación Mexicana de Editores, y por otra parte, se han publicado
manuales sobre los conceptos básicos que entraña la labor
jurisd iccional .

1 42 Ruiz, Vanesa, "El papel d e l a sociedad e n l a transparencia judicial e n los Estados U n idos",
Iniciativas de la sociedad civil para la transparencia en el sectorjudicial, Washington, D.C.,
Fundación para el Debido Proceso Legal, 2002, pp 1 24-1 25 .
1 43 Pérez Tort, María Julia, "Iniciativas de la sociedad civil para l a transparencia d e l Consejo
de la Magistratura", Ibídem, p. 73.

1 63
Ernesto Villanueva

Se han dado, pues, los primeros pasos, donde ciertamente falta un

largo camino por recorrer para dar vida a una cultura ciudadana de
la justicia en el pa ís. Queda pend iente todavía el trabajo de la
información disponible en los sitios de I nternet de los poderes judiciales
a nivel estatal y en el ámbito federal para enriquecer la interacción
entre el trabajo del juzgador y los distintos sectores de la sociedad
a través del vínculo de la información.

Elementos de legislación extranjera

Hoy en d ía, el derecho a la información es parte de la estructura jurídica

de los pa íses que reivindican la democracia como sistema de gobierno.
En la frontera norte, los Estados Unidos de América cuenta con u na
Ley de Libertad de I nformación , cuyo fundamento legal se localiza
en la Primera Enmienda Constitucional que valora la existencia de
electores informados. Esta ley establece las bases para que el público
tenga acceso a las fuentes de información de los órganos estatales,
pues d ispone en el inciso 9 e) que "Esta sección no autoriza retener
información o limitar la d isponi bilidad de registros al público, excepto
cuando específica mente se siga eso en esta sección ."

No obstante, los l ímites al derecho a la información están previstos,

entre otros, cuando

1 . Sean secretos de fabricación o comerciales o información

financiera obtenida de u na persona, que sea privilegiada o
confidencial.

2. Sean memorándos o cartas interagencia o intragencias, q ue por

ley no debe conocer nadie más que no sea una oficina que colitigue
con la oficina .

3. Sean archivos de personal y médicos y otros similares cuya

revelación constituiría una invasión injustificada de la privada
personal.

1 64
 Derecho de la Información

En la frontera sur, Guatemala ta mbién hizo positivo el derecho a la

información en los artículos 30 y 3 1 de su Constitución pol ítica , q ue
a la letra dicen :

Artículo 30. Todos los actos d e l a administración son públicos. Los

interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes,
copias, reproducciones y certificaciones que sol iciten y la
exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo q ue se
trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o
de datos sumin istrados por particu lares bajo gara ntía de
confidencia .

Artículo 3 1 . Toda persona tiene el derecho de conocer lo que de

ella conste en archivos, fichas o cualquier otra forma de registros
estatales, y la finalidad a que se dedica esta información , así como
a corrección , rectificación o actualización . Quedan prohibidos los
registros y arch ivos de filiación pol ítica , excepto los propios de las
autoridades electorales y de los partidos pol íticos.

Lo propio han hecho también Canadá, con una ley ordinaria de acceso
a la información estatal , y diversos países de América Latina, que han
optado por dar al derecho a la información la mayor jerarq u ía jurídica
posible al plasmarla en sus textos constitucionales.144

En Paraguay, su Constitución pol ítica dispone en el artículo 28: "Se

reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz,
responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres
para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones
correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo."

Puede advertirse que la prescripción constitucional paraguaya es

bastante completa porque no solo enuncia de manera precisa el

1 44 Entre otros países, el derecho a la información ha sido constitucionalizado en Colombia

(Art. 74), Costa Rica (Art. 30), Nicaragua (Arts. 66 y 67), Paraguay (Art. 28) y República
Dominicana (Art. 8, frac. 1 0).

1 65
Ernesto Villanueva
derecho de la sociedad a recibir información, sino que además prescribe
que esta información debe ser "veraz, responsable y ecuánime",
circu nstancia que habla de un propósito explícito del legislador por
garantizar a la sociedad civil i nformación útil y oportu na , que sirva de
elemento de juicio vasto pa ra una toma de decisiones racional.

También Costa Rica tutela el derecho a la información, según lo dispone

el artículo 30 de su Constitución pol ítica que establece: "Se garantiza
el libre acceso a los departamentos ad ministrativos con propósito de
información sobre asuntos de interés público. Quedan a salvo los
secretos de Estado ."

E n este mismo sentido, Ecuador hizo lo propio, al tutelar el derecho

de la comunicación en el artículo 81 de la Constitución Política :

"El Estado garantizará el derecho a acceder a fuentes de

información; a buscar, recibir, conocer y d ifundir i nformación
objetiva , veraz, plural, oportu na y sin censura previa , de los
acontecimientos de interés general , que preserve los valores de
la comu n idad, especialmente por pa rte de period istas y
comunicadores sociales .

Asi mismo , garantizará la cláusula de conciencia y el derecho al

secreto profesional de los periodistas y comunicadores sociales
o de q uienes emiten opiniones forma les como colaboradores de
los med ios de comunicación.

"No existirá reserva respecto de informaciones que reposen en

los arch ivos pú blicos, excepto de los docu mentos para los que
tal reserva sea exigida por razones de defensa nacional y por
otras causas expresamente esta blecidas en la ley.

"Los med ios de comunicación social deberán participar en los

procesos ed ucativos, de promoción cultural y preservación de
valores éticos. La ley establecerá los alcances y limitaciones de
su participación.

1 66
 Derecho de la Información

"Se proh íbe la publicidad q ue por cualquier medio o modo

promueva la violencia, el racismo, el sexismo, la intolerancia
religiosa o pol ítica y cuanto afecte a la dignidad del ser humano."

Por su parte la Constitución Pol ítica del Perú señala en su a rtícul o

2 , nu meral 4 :

" A las libertades d e información, opinión, expresión y d ifusión del

pensamiento med ia nte la palabra oral o escrita o la imagen, por
cualq uier medio de com unicación social, sin p revia autorización n i
censura ni impedi mento algunos, bajo l a s responsabilidades d e ley.

" Los del itos cometidos por medio del l ibro, la prensa y demás med ios
de comunicación social se tipifican en el Código Penal y se j uzga n
en el fuero com ún.

"Es delito toda acción q ue suspende o clausura a lgún órgano de

expresión o le i mpide circular libremente . Los derechos de informa r
y opinar com prenden l os d e fu ndar medios d e comunicación."

A n t e ce d e n t e s del d e re c h o de a c ces o a la
i nformación p ú b l ica e n México

Una de las bases sobre las que descansan los Estados de Derecho
la constituye el principio de publicidad del Estado, como se ha señalado
a nteriormente. En este sentido, si bien es verdad que el derecho de
acceso a la información tiene un crecimiento con la aprobación de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la I nformación Pública
Gu bernamental y las correspondientes a d iversos estados de la
Federación , también lo que existen antecedentes sobre la materia en
el derecho positivo mexicano.

En efecto, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo fue durante

mucho tiempo el instrumento legal para acceder a la información, sujeta,
empero, a las siguientes limitaciones:

1 67
Ernesto Vzllanueva
a) El acceso a la información pública solo era posible, en principio,
en relación con actos, proced imientos y resoluciones de la
ad m inistración pública centralizada; es decir, oficina de la
presidencia de la república y secretarías de despacho, pero deja
fuera la administración pública descentral izada, que engloba
d iversos organismos, como Petróleos Mexicanos , Comisión
Federal de Electricidad, entre otros, cuya información sería de
interés público.

b) El acceso a la información era i mprocedente cuando se tratara

de materias de carácter fisca l , financiero, responsabilidades de
los servidores públicos , electoral, justicia agraria y laboral, el
Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales,
ni tampoco en relación con las materias de competencia
económica y prácticas desleales de comercio i nternacional .

e) Adicionalmente, tampoco era posible consulta r información que,

sin estar prevista en los supuestos de la fracción anterior,
contuviera datos relacionados con información sobre la defensa
y seguridad nacional , relativos a materias protegidas por el
secreto comercial o industria l , si el interesado no es titular, o
en asu ntos que la ley proh íba.

d ) Si bien es cierto que los artículos 33 y 34 de la Ley Federal de

Proced i miento Ad ministrativo establecen el derecho de los
ci udadanos a acceder a docu mentos no clas ificados o
reservados y a obtener copia pagada de los archivos q ue sean
de interés ciudadano, también lo es que no existen plazos
previstos para el ejercicio de ese derecho ni ta mpoco sanciones
para los servidores públicos que entorpezcan o hagan nugatorio
el derecho de referencia , circunstancia que dificulta en g ran
medida el aprovechamiento del mandato de los artículos referidos
para satisfacer el derecho del público a la información .

e) La Ley Federal de Proced i miento Ad ministrativo no defi ne el

contenido de las excepciones al acceso a la i nformación (como

1 68
 Derecho de la Información

defensa y segu ridad nacional ), ni la autoridad competente

enca rgada de definir e identificar cuándo y por qué se trata de
casos de segu ridad nacional , sólo por citar un ejemplo.

f) Con todo , l a i nformación que formalmente pod ía obtenerse a

través de esta ley qu izá hu biera contribu ido hipotéticamente a
evaluar mejor el funcionamiento de la administración pública
central izada. En efecto, entre otros, con base a esa Ley pod ía
obtenerse i nformación sobre concursos y subastas públicas,
sueldos de fu ncionarios, número de auxi liares y asesores de
altos funcionarios, detal les de las actividades específicas que
desarrollan áreas, unidades u oficinas.

g) Finalmente, cabe señalar que con frecuencia se requería agotar

el tiem po razonable (tres meses) para i nterponer un recurso de
a mparo a fin de hacer efectivo este derecho, adicionando a la
demanda de sol icitud informativa la referencia de l os artículos
8 y 6 (último párrafo) de la Constitución, relativos al derecho
de petición y al derecho a la información .

De la misma forma, el derecho de acceso a la i nformación pública

am biental registra antecedentes p revios a la aprobación de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la I nformación Pública
Gubernamental. El derecho a la información ambiental es una de las
garantías fu ndamentales de la tercera generación de derechos
hu manos, resu ltado del desarrollo científico y tecnológico y su
i mportancia en la calidad de vida .

La interacción entre sociedad y natura leza a través de productos

industrializados requ iere información oportun a y suficiente tanto para
saber con precisión cómo la sociedad puede contribuir a mantener
el desarrollo ecológico sostenible, así como para conocer zonas de
riesgo, tendencias y estudios que, de una u otra forma , pueden afectar
la salud de todo ser viviente .

1 69
Ernesto Villanueva
El derecho a la información ambiental ha adq uirido u na relevancia
universal creciente. Quizá el precedente internacional más i mportante
es la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Med io Ambiente y Desarrollo, efectuada en Río de Janeiro el 5 de
ju nio de 1 992 , que en el principio 1 O dice textual mente:

"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la

participación de todos los ciudada nos interesados, en el nivel que
corresponda . En el plano naciona l , toda persona deberá tener
acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de
q ue d ispongan las autoridades públicas, incluida la información
sobre los materiales y las actividades que ofrecen peligro en sus
comunidades, as í como la oportu nidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar
y fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo
la información a d isposición de todos ( . . . )
."

Cuatro años después de esta conferencia internaciona l , en diciembre

de 1 996, se reformó la Ley General de Protección y Equilibrio Ecológico,
con la i ntroducción de un capítulo titulado "Derecho a la información
ambiental", que va del artículo 1 59 bis al 1 59 bis 6. A diferencia de
lo que sucede con el acceso a la información prevista en la Ley Federal
de Proced imiento Administrativo, en esta ley se adhirió en su momento
un mayor grado de precisión y mejor técnica legislativa para tutelar
el derecho a la información , en el lógico entendido de que es un
antecedente.

El derecho a la información ambiental m uestra las características

siguientes:

a) Establece un Sistema Nacional de I nformación Ambiental y de

Recursos Naturales que debe integ rar la i nformación a mbiental,
haciendo hincapié en datos relativos a "los inventarios de
recursos natu rales existentes en el territorio nacional, a los
mecanismos y resultados obtenidos del monitoreo de la cal idad
del aire, del agua y del suelo y al ordenamiento ecológico del

1 70
 Derecho de la Información

territorio", amén de la información proveniente de personas físicas

y morales.

b) El artícu lo 1 59 bis 3 precisa el derecho de las personas a acceder

a la i nformación ambiental q ue requiera n . Es im portante señalar
que este artículo ampl ía el derecho ciudadano para acceder no
sólo a la información en poder de la Administración Pública Federal,
sino ta mbién a la que esté en manos de los estados, el Distrito
Fede ral y los municipios del país. El artículo sostiene que por
información ambiental debe entenderse "cualquier i nformación
escrita, visual o en forma de base de datos, de que d ispongan las
autoridades ambientales en materia de agua, aire, suelo, flora , fauna
y recursos natu ra les en general , así como sobre las actividades
o medidas que les afectan o puedan afectarlos."

e) El artículo 1 59 bis 4 establece los l ímites al derecho a la información

ambiental en los siguientes términos :

l. Se considere por disposición legal que la información es

confidencial o que por propia naturaleza su d ifusión afecta la
seg u ridad naciona l .
1 1 . S e trate d e información relativa a asuntos q u e son materia d e
procedimientos j ud iciales o de inspección y vigilancia,
pendientes de resolución.
1 1 1 . Se trate de información aportada por terceros cuando los mismos
no estén obligados por disposición legal a proporcionarla.
IV. Se trate de información sobre inventarios e insumas y tecnologías
de proceso, incluyendo la descripción del m ismo.

d) El artículo 1 59 bis 5 es por de más contradictorio porque establece

en la misma norma tanto un deber de la autoridad competente como
una opción para no cumplir su obligación legal en este apa rtado.
Efectivamente, por un lado d ispone que la autoridad debe responder
por escrito a los sol icitantes en un plazo no mayor a 20 d ías, a
pa rti r de la recepción de la sol icitud . Y, por otro, señala que si
pasados los 20 d ías no ha contestado, se entenderá resuelta en

1 71
Ernesto Villanueva
sentido negativo para el peticionario. A pesar de ello, la ley dispone
de un recurso de revisión para atenuar semeja nte facultad a la
autoridad ambiental .

e) Pese a las limitaciones que establece la ley al derecho a la

información ambiental, los ciudadanos pod ían al amparo de esta
Ley acceder a i nformación relevante, como la que a contin uación
se menciona de modo enunciativo : emisiones a la atmósfera ,
transporte de susta ncias tóxicas, accidentes o incidentes con
sustancias conta minantes, prod ucción de ru idos, generación de
resi d u os tóxicos , planes de ordenación territo ri a l , zonas
contaminadas, consumo de agua potable, l icencias de construcción ,
proyectos d e construcción de caminos y puentes, entre otros.

f) La Ley de referencia ha sufrido reformas que no han afectado estas

d isposiciones y ha m udado de nombre. Hoy se denomina Ley
General de Eq uilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. El
problema actual de esta ley es que dispone de la negativa ficta
m ientras la Ley Federa l de Transparencia y Acceso a la
I nformación Públ ica Gubernamental, deberá entenderse que la ley
especial debe primar sobre la ley general, busca ndo p roteger el
derecho a saber.

Elementos de legislación extranjera

En diversas partes del mundo y, por supuesto , en América Latina, el

derecho a la información ambiental se ha insertado en las leyes de
la materia, como se observa en los ejemplos siguientes :

• Colombia
Ley número 99, por la que se crea el Ministerio del Medio Ambiente ,
se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación
del ambiente y los recursos natu rales renovables , se organ iza el
Sistema Nacional Ambiental (sina) y se dictan otras d isposiciones
( 1 99 3).

1 72
 Derecho de la Información

Artículo 74. Del derecho de petición de información . Toda persona

natural o ju ríd ica , tiene derecho a formular directamente petición
de i nformación en relación con los elementos susceptibles de
producir contaminación y los pelig ros que el uso de d ichos
elementos pueda ocasionar a la salud humana de conformidad
con el a rt. 1 6 de la Ley 23 de 1 973 . Dicha petición debe ser
respondida en diez d ías hábiles. Además, toda persona podrá
invocar su derecho a ser informada sobre el monto y la utilización
de los recursos financieros que están destinados a la preservación
del medio ambiente.

• Costa Rica
Ley Orgá nica del Am biente ( 1 995)

Artícu lo 2. Los principios de esta Ley son l os siguientes:

e) ( . . ) El Estado propiciará, por med io de sus instituciones, la
.

puesta en práctica de un sistema de i nformación con los

indicadores ambientales, destinados a medir la evolución y la
correlación con los indicadores económicos y sociales para el
país.

Artícu lo 23. La información contenida en el exped iente de la

evaluación de impacto ambiental, será de carácter público y estará
d isponible para ser consultada por cualqu ier persona u
organización . No obstante, los interesados pod rán solicita r que
se mantenga en reserva información i nteg rada al estudio, si de
publicarse afectara derechos de propiedad industrial .

• Ecuador
Decreto n úmero 1 802. Se establecen las políticas básicas
ambientales del Ecuador ( 1 994 ):

Artículo 9. Reconociendo que es necesa ria la promoción del

conoci miento y las experiencias sobre el medio ambiente , las
ciencias y aspectos rel acionados con él , así como el respeto a
su gestión: el Estado Ecuatoriano asignará la más alta prioridad

1 73
Ernesto Villanueva

como med ios para la gestión ambiental a ( . . . ) la información en

todas sus modalidades .

• Honduras
Ley General del Ambiente ( 1 994 ) :

Artícu lo 1 03. Se establece el derecho de la población a ser

i nformada sobre el estado del ambiente y de todas las
op�raciones y acciones que se están tomando en este campo,
por las instituciones gubernamentales y municipal idades .

• Nicaragua
Ley General del Medio Ambiente y los Recu rsos Naturales ( 1 996):

Artícu lo 3 1 . Se establece el sistema nacional de información

ambiental bajo la responsabilidad del Ministro del Ambiente y los
Recursos Naturales. Dicho sistema estará integ rado por los
organismos e instituciones públicas y privadas dedicadas a generar
información técn ica y científica sobre el estado del ambiente y
de los recursos naturales.

Artículo 32 . Los datos del sistema nacional de información

ambiental serán de libre consulta y se procu rará su periód ica
d ifusión , salvo los restringidos por las leyes específicas.

Reforma al Artículo 6 de la Constitución Política de los Estados

U n idos Mexicanos

La iniciativa de reforma constitucional a favor del derecho de acceso

a la información y la tra nsparencia, conocida como la iniciativa
Chihuahua, fue presentada en Diciem bre del 2006 por los estados
de Zacatecas, Chih u3hua , Aguascalientes, Veracruz, Distrito Federal
a la Cámara de Diputados. La cual se aprobó el 6 de Marzo del 2007
por unani midad en la Cámara de Diputados, el 24 de abril del mismo
año fue aprobada por u nanimidad en la Cámara de Senadores y se

1 74
 Derecho de la Información

turnó para aprobación de los Congresos locales, ia fue aprobada de

manera suficiente para perfeccionar la reforma respectiva : 145
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Se aprueba por
1 .- Tamaulipas 28-Abr-07 28 o o
unanimidad

Se aprueba por
2.- Coahuila 08-May-07 30 o o
unanimidad

Se aprueba por
3 . - Morelos 08-May-07 28 o o
unanimidad

4.-Quintana Se aprueba por

1 5-May-07 18 o
Roo mayoría

Se aprueba por
5.-Nayarit 1 7-May-07 26 o o
unanimidad

Se aprueba por
6.-Aguascalientes 1 7-May-07 25 o o
unanimidad

Se aprueba por
?.-Colima 23-May-07 23 o o
unanimidad

Se aprueba por
8.-Zacatecas 24-May-07 25 o o
unanimidad

Se aprueba por
9.-Chihuahua 24-May-07 33 o o
unanimidad

Se aprueba por
1 0.-Querétaro 24-May-07 24 o o
unanimidad

1 1 .-Baja California Se aprueba por

24-May-07 18 o o
Sur unanimidad

Se aprueba por
1 2.-Durango 29-May-07 23 o o
unanimidad

Se aprueba por
1 3.-Chiapas 29-May-07 28 o o
unanimidad

Se aprueba por
1 4 . -Nuevo León 30-May-07 37 o o
unanimidad

Se aprueba por
1 5 .-Guanajuato 30-May-07 34 o o
unanimidad

1 6.-San Luis Se aprueba por

3 1 -May-07 27 o o
Potosí unanimidad

1 7.-Estado de Se aprueba por

3 1 -May-07 65 o o
México unanimidad

Se aprueba por
1 8 . -Puebla 0 1 -Jun-07 37 o o

n ��:r
unanimidad

1 9.-Sinaloa

20.-Sonora 05-Jun-07
38

33
o

o
o

o
J e aprueba �or
.
unanimidad

Se aprueba por
unanimidad.

Se aprueba por
21 .-Jalisco 06-Jun-07 35 o o
unanimidad.

Se aprueba por
22,-Hidalgo 07-Jun-07 23 o o
unanimidad.

1 45 Cabe señalar que para reformar la Constitución Pol ítica de los Estados Unidos Mexicanos
se necesita de la aprobación de 1 6 legislaturas estatales como minimo.

1 75
Ernesto Villanueva

E l dicta men consiste en elevar a rango constitucional la rend ición de

cuentas y homologar los preceptos mínimos de transparencia que debe
tener cualquier ley en la materia , para los poderes locales, ya sea
del Legislativo, Ejecutivo o mu nicipal.

Toda la información en posesión de cualquiera de los Poderes

Públicos Estatales y Municipales es pública . En la interpretación
de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima
publ icidad .

No existirá reserva respecto de i nformaciones que reposen en

los archivos públicos, sólo podrá ser reservada temporalmente
por razones de interés público en los términos que fijen las leyes.
La i nformación que se refiere a la vida privada y los datos
personales será protegida en los términos y con las excepciones
que fijen las leyes.

Para ejercer el derecho de acceso a la información no se necesita

acreditar interés alguno o justifica r su utilización , tendrá acceso
gratuito a la información públ ica, a sus datos personales o a la
rectificación de éstos.

El ciudadano tend rá el derecho de obtener i nformación de las

actividades de las autoridades, la relativa a los recu rsos públicos
que entreguen a apersonas físicas o morales; así como, de las
personas que desempeñan funciones públ icas, incl uyendo las
declaraciones patrimoniales , protegiendo los datos personales
sensibles.

El Estado preservará sus documentos en archivos administrativos

actualizados y publicará a través de los medios electrónicos
disponibles, la i nformación completa y actualizada sobre sus
indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos .

El Estado establecerá mecanismos de acceso a la i nformación

y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se

1 76
 Derecho de la Información

sustanciarán ante un órgano u organismo especializado e imparcial,

y con autonom ía operativa , de gestión y de decisión .

La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la

información públ ica será sancionada en los términos que
dispongan la Ley.

Por lo que el artícu lo quedaría de la siguiente manera :

Artículo 6. La manifestación d e las ideas n o será objeto d e ninguna

inqu isición judicial o administrativa , sino en el caso de que ataque
a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe
el orden públ ico.

Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación,

los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas
competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

l. Toda l a información e n posesión d e cualquier autoridad, entidad ,

órgano y organismo federal , estatal y municipal, es pública y
sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés
público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación
de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima
publicidad .
1 1 . La información que se refiere a la vida privada y los datos
personales será protegida en los términos y con las excepciones
q ue fijen las leyes.
1 1 1 . Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar
su utilización , tendrá acceso gratu ito a la información pública ,
a sus datos personales o a l a rectificación d e éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y
procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se
sustanciarán ante órganos u organismos especializados e
imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en
archivos admin istrativos actualizados y publicarán a través de

1 77
Ernesto Villanueva

los medios electrónicos d isponibles, la información completa

y actua lizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio
de los recursos públicos.
V I . Las leyes determ inará n la manera e n que los sujetos
obligados deberán hacer pública la i nformación relativa a los
recursos públicos q ue entreguen a personas físicas o morales .
V I l . La inobservancia a las d isposiciones en materia de acceso a
la información públ ica será sancionada en los términos que
dispongan las leyes.

Acceso a la i nfo rmación p ú b l ica en América Latina

Importancia del fallo de la Corte lnteramericana en el caso Claude

Reyes versus Chile

Una de las reglas principales del régimen democrático es la atribución

del derecho a participar di recta o indirecta mente en la formación de
las decisiones colectivas; no obstante, el poder democrático parte de
la premisa de que el ciudadano debe "saber" o por lo menos debe
estar en condición de saber. 146

Para Norberto Bobbio "De todo lo q ue se decide, o se trama, es este

subsuelo, el pueblo soberano no sabe absolutamente nada , y lo que
llega a saber está casi siempre equivocado"147• Por ello, las Naciones
U nidas, el Consejo de Europa , la Comunidad Británica y la
Organización de Estados America nos consideran que el derecho de
acceso a la información es un derecho necesario y característico no
solo en los Estados democráticos sino también en las democracias
incipientes.

Recientemente la Corte emitió su falló en el primer caso en materia

de derecho de acceso a la información el 19 de septiem bre de 2006.

1 46 Bobbio, Norberto, Teoría General de la Política, Madrid , Editorial Trotta, 2003, p. 424.
1 47 Ibídem, p. 4 1 5.

1 78
 Derecho de la Información

Cabe destacar que, las decisiones de la Corte l nteramericana tienen

fuerza vinculante ; es decir, es obligatorio para aquel los Estados q ue
l o ratifiq uen o se adhieran a él .

La Convención Americana de Derechos Hu manos establece la

obligación de cada Estado Parte de adecuar su derecho i nterno a las
disposiciones de dicha Convención, para gara ntizar los derechos en
ella consagrados . . . Esta obligación de los Estados Parte implica que
las med idas de derecho interno han de ser efectivas.

Esto significa que el Estado ha de adoptar todas las med idas para
que lo establecido en la Convención sea realmente cumplido en su
orden j u rídico interno. Y esas medidas son efectivas cuando la
comunidad , en general, adapta su conducta a la normativa de la
Convención y, en el caso de q ue así no sea, cuando se apliquen
efectivamente las sanciones p revistas en ella .

La Corte ha establecido la adopción de med idas en dos vertientes :

L a supresión de l a s normas y prácticas de cualquier natu raleza

que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención .

La expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes

a la efectiva observancia de d ichas garantías.

E l caso Claude Reyes supone que:

Chile adopte una ley sob re acceso a la información y por ende el

resto de los pa íses miembros.

Responsabilidad i nternacional al Estado chileno por violación a las

obligaciones genera les consagradas en la Convención :

Permitir q ue se violentara el del derecho de acceso a la

información al no contar con u na leg islación en la materia.

1 79
Ernesto Villanueva

Obstrucción en el ejercicio del derecho de acceso a la

i nformación.

Las leyes de acceso a la i nformación cumplen perfectamente los

req u isitos como pilares fundamentales de los Estados democráticos
de derecho.

Por un lado son un control i nterno y externo en la administración

pública; y,
Por el otro, reconocen las libertades públicas como limitantes al
poder público .

Las leyes de acceso a l a información deben i r e n e l mismo sentido

y no ser contrarias a las declaraciones, tratados, convenciones y pactos
fi rmados y ratificados por los países.

Estado de la cuestión en América Latina

Como se ha señalado en las l íneas que preceden, el derecho de acceso

a la información pública poco a poco se ha legislado en nuestro
Continente. En ocasiones, esas disposiciones son resultado de la buena
fe de gobernantes que no tienen una relación poi ítica con sus
parlamentos de naturaleza tal como para dar vida a una Ley. En otras,
se trata solamente de coartadas bajo una endeble cobertura legal
para cumplir u n cometido formal por múltiples razones pero, en todo
caso, ajenas a que el derecho de acceso a la i nformación pública sea
al m ismo tiempo vigente y eficaz .

En México, en el año 2002 se h izo u n esfuerzo compartido desde la

sociedad civil organizada para crear una ley que retomara las mejores
expresiones normativas ofrecidas por la leg islación extranjera ,
adaptadas a la propia circunstancia mexicana. Al cotejar puntos de
vista , reflexiones dogmáticas y comparar propuestas el Congreso de
la U nión aprobó la mejor ley federa l q ue fue posible en la
circunstancia pol ítica mexicana . A cinco años de d istancia , d istintas

1 80
 Derecho de la Información

leyes estatales han sido aprobadas . En algunos casos, se ha tratado

de piezas juríd icas q ue permiten optimizar el derecho a conocer. No
se puede decir lo mismo, em pero, de otras q ue se hacen solo para
satisfacer las demandas de· lo pol íticamente correcto.

Es necesario contar con una ley, pero no cualquier tipo de ley. Se

req uiere q ue esa Ley tenga un contenido compatible con el objeto
del derecho legislado y sean considerados los sujetos, tanto activos
como pasivos, a la luz de las mejores experiencias que ofrece el
derecho comparado. Por esta razón , se ha propuesto en este volumen
un conju nto de indicadores que permitan saber si la Ley analizada
cumple la finalidad formal para la que fue creada o no. En otras
palabras, si los objetivos de la ley pueden ser cumplidos con el
contenido de su articulado o, por el contrario, se trata más bien de
una ley de naturaleza programática , meramente aspiracional.

Por supuesto, al tratarse de un estudio técnico-jurídico, este volumen

no entra en el terreno específico de la eficacia no solo porq ue no es
su propósito, sino por la imposibilidad material de poder llevar a cabo
una empresa de semejante calado. Con todo, sí se prevén en los
indicadores tomados como base para este estudio, aquellos elementos
que permitan que la eficacia pueda ser posible desde el propio d iseño
de la Ley y de la elaboración normativa de los mecanismos
institucionales.

Los 1 7 indicadores a partir de los cuales se analiza cada una de las

leyes aprobadas en el mundo entero no son producto de la generación
espontánea o de una ocurrencia arbitraria academicista . Abrevan , por
el contrario, de disti ntos princi pios ofrecidos por organ ismos
internacionales especializados -públicos y privados-, así como de la
experiencia propia en el diseño de diversas leyes de acceso en México
y en el extranjero.

Hay q ue recordar que en la actualidad el derecho de acceso a la

información esta presente no solo en las agendas públicas de los
Estados, sino también en organismos internacionales. No por nada

1 81
Ernesto Villanueva

existen diversos documentos internacionales, -llámense declaraciones,

tratados, convenios o pactos- que plasman el reconocimiento de este
derecho fundamenta l . Los resultados arrojan una serie de datos que
permiten primero observar que tan reciente es la i ncorporación de este
derecho a su respectivo sistema jurídico; segundo, conocer cómo han
incorporado los principios fundamentales del derecho de acceso a la
información pública en su legislación.

Es evidente que la mejor ley es aquella que pueda combinar

adecuadamente estándares i nternacionales o mejor dicho indicadores
con las particularidades políticas, culturales y sociales de cada pa ís,
tema que no puede -en modo algu no- q uedar fuera de u n análisis.
Un elemento de reflexión que debe siempre ser considerado es que
la real idad cultural y j urídica de cada país es un factor determinante
reflejado en la creación de la norma juríd ica.

Debemos tener presente que la ausencia de algunos princ1p1os

esenciales o figuras del derecho de acceso a la información no significa
de ningún modo que el poder de reforma intencionalmente las haya
omitido; pues bien, puede darse el caso que por su alto nivel de cultura
y participación ciudadana la legislación no contemple por ejemplo una
autoridad reguladora independiente, que el objeto de la ley solo abarque
documentos oficiales o bien las limitantes del derecho de acceso a
la información solo sean los datos personales y segu ridad nacional .
No obsta nte, en democracias emergentes se antoja deseable que la
legislación contemple y establezca el mayor nú mero posible de estos
princi pios o figuras para garantizar así el pleno ejercicio de este
derecho.

En los indicadores o referentes aquí expuestos no se trata, por supuesto,

ni de m ínimos ni tampoco de máximos , sino de gu ías que, a mi juicio,
pueden hacer posible que el fin de la norma pueda ser alcanzado con
los medios desarrollados a la largo de la parte orgánica de la Ley.

Veamos los principales casos donde se ha regulado la materia en la

región .

1 82
 Derecho de la Información

Bel ice. Su sistema j urídi co poi ítico es clasificado como u n a

democracia parlamenta ria basada en e l derecho consuetudinario. Su
idioma oficial es el inglés, Aprobó en su Ley de Acceso a la Información
(Freedom of lnformation Act) y fue reformada el 3 1 de diciembre de
2000. El ámbito de aplicación es para documentos de la administración
pública148, cuenta con u na autoridad reguladora u órgano garante que
es el Ombudsman149• Establece el derecho de acceso a la información
a nivel constitucional con base en el artículo 1 2 : 1 37150

1 . A ninguna persona se le obstaculizará el goce del derecho de libertad

de expresión, derecho que incluye la libertad de manifestar opiniones
sin interferencia, la libertad de recibir ideas e información y la de
d ifundir, al público en general o a personas determ inadas,
información e ideas sin interferencia.
1 48 PART 111
Access to Documents
9. Subject to this Act, every person shall have a right to obtain access in accordance with this
Act to a document of a Ministry or prescribed authority, other than an exempt document.
Traducción Vanessa Díaz.
1 49 PART V
Review of Decisions
35.-( 1 ) Application may be made to the Ombudsman for review of a decision refusing to grant
access to a document in accordance with a request or deferring the provision of access to
a document. ( . . ) Traducción Vanessa Díaz
.

1 2.-( 1 ) Except with his own consent, a person shall not be hindered in the enjoyment of his
freedom of expression, including freedom to hold opinions without interference, freedom to
receive ideas and information without interference, freedom to communicate ideas and
information without interference (whether the communication be to the public generally or
to any person or class of persons) and freedom from interference with his correspondence.
(2) Nothing contained in or done under the authority of any law shall be held to be inconsistent
with or in contravention of this section to the extent that the law in question makes reasonable
provísion- that is required in the interests of defence, public safety, public arder, public morality
or public health; that ís required for the purpose of protecting the reputations, rights and
freedoms of other persons or the prívate lives of persons concerned in legal proceedings,
preventing the disclosure of information received in confidence, maintaining the authority
and independence of the courts or regulating the administration or the technical operation
of telephony, telegraphy, posts, wireless broadcasting, television or other means of
communication, public exhibitions or publíc entertainments; or that imposes restrictions on
officers in the public service that are required for the proper performance of their functions.
Traducción José María Bringas Valdivia.
1 50 Canadian Charter of Rights and Freedoms, adoptada el 29 de marzo de 1 982. Traducción
Vanesa Díaz. Puede consultarse en: [Link]

1 83
Ernesto Villanueva
2. Ningún acto realizado por autoridad alguna y bajo las disposiciones
de ninguna ley, estará en contravención de este a rtículo, con la sola
excepción de que la ley en cuestión prevenga: La tutela de la defensa
nacio nal o la seguridad , salubridad u orden públ ico, la protección
de la reputación, derechos y libertades de otras personas, o las vidas
privadas de las personas invol ucradas en proced imientos ante
tribu nales, donde se deberá guardar secreto de la información
obtenida en confidencia y se mantendrá la independencia del poder
leg islativo y del jud icial, as í como la regulación de la telefon ía,
rad iodifusión y entretenimiento público.

Pri ncipios democráticos de la Ley:

BELICE

PRINCIPIOS CONTIENE

1 . Sujetos Obligados
a. Sujeto activo Si

b. Sujeto pasivo Si

2. Definiciones Si

3. Interpretación No

4. Información de Oficio Si

5 . C u ltura d e l a Transparencia No

6. Límites al Derecho de Acceso a la Información

a. I nformación confidencial No

b. Información reservada No

c. Excepciones Si

7. Versiones Públicas Si

8. Máxima Publicidad No

9. Principio de Prueba de Daño Si

1 0. Gratuidad de la Información Si

1 1 . Periodo de Reserva No

1 2. Formas de solicitud de acceso a la información

a . Elementos que debe contener la solicitud Si

b. Tiempo de respuesta Si

c. Prórroga del tiempo de respuesta No

1 84
 Derecho de la Información

BELICE

PRI NCIPIOS C O NTIENE

1 3. Órgano Garante
a. Órgano Garante Si

b. Presupuesto asignado No

c. Número de comisionados Si

d. Salarios No

14. Afirmativa Fleta No

1 5. Vias de Impugnación Si

1 6. Formas de Control de la Ley

a. Responsabilidades y sanciones No

b. Abuso de la ley No

17. Ámbito Temporal

a. Fecha de aprobación Si

b. Fecha de entrada en vigor Si

c. Periodo de implementación No

Canadá. Su sistema ju ríd ico poi ítico es clasificado como un sistema

federal parlamentario bicamera l bajo el reconocimiento de una
monarq u ía constitucional basado en el common /aw, excepto la
provincia de Québec donde se aplica el derecho romano de i nfluencia
francesa . Sus idiomas oficiales son el inglés y francés. En la Ley
Fu ndamentaP51 no se encuentra establecido ningún a rtículo o
n umeral, en específico, que verse sobre el derecho de acceso a la
información. Aprobó en 1 983 su Ley de acceso a la información (Access
to lnformation Act), establece como órgano garante al Comisionado
de la l nformación152•

1 5 1 30. (1) Subject to thís Act, the lnformation Commissioner sha/1 receive and investigate
complaints
1 52[Link] .gov/usa/infousa/facts/funddocs/[Link].
( . . . ) Traducción Vanessa Díaz.

1 85
Ernesto Villanueva

Principios democráticos de la Ley

CANADÁ

PRINCIPIOS CONTI E N E

1. Sujetos Obligados
a. Sujeto activo Si

b. Sujeto pasivo Sí

2. Definiciones Si

3. Interpretación No

4. Información de Oficio Si

5. Cultura d e la Transparencia No

6. Límites al Derecho d e Acceso a la Información

a . Información confidencial Si

b. Información reservada Si

c. Excepciones Si

7. Versiones Públicas No

8. Máxima Publicidad No

9 . Principio d e Prueba d e Daño Si

1 0. Gratuidad de la Información No

1 1 . Periodo d e Reserva No

1 2. Formas d e solicitud d e acceso a la información

a. Elementos que debe contener l a solicitud Si

b. Tiempo de respuesta Si

c. Prórroga del tiempo de respuesta Si

1 3. Órgano Garante
a. Órgano Garante Si

b. Presupuesto asignado Si

c. Nú mero de comisionados Si

d . Salarios Si

1 4. Afirmativa Fleta No

1 5. Vías de Impugnación Si

1 6. Formas de Control de la Ley

a. Responsabilidades y sanciones Si

b . Abuso de la ley No

1 7. Ámbito Temporal
a. Fecha de aprobación Si

b. Fecha de entrada en vigor Si

c. Periodo de implementación No

1 86
 Derecho de la Información

Colombia. Su sistema jur ídico pol ítico es clasificado como una

República bicameral basada en el derecho romano germánico; en 2004
se implementó la modalidad de los j u icios orales en materia penal.
Su idioma oficial el español; establece a nivel constitucional el derecho
de acceso a la información en los a rtículos 20, 74 y 1 1 2:

Artícu lo 20. Se gara ntiza a toda persona la libertad de expresar y

difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir
información veraz e imparcial , y la de fundar medios masivos de
comunicación .
Estos son libres y tienen responsabilidad social . Se garantiza el
derecho a la rectificación en cond iciones de equ idad . N o habrá
censu ra.

Art ículo 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los
documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.

Artículo 1 1 2 . Los partidos y movim ientos pol íticos que no

participen en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica
frente a éste y plantear y desarrollar alternativas pol íticas . Para
estos efectos , salvo las restricciones legales, se les garantizan los
sigui entes derechos: de a cceso a la i nformación y a l a
documentación oficiales; d e uso d e l os medios d e comunicación
social del Estado de acuerdo con la representación obtenida en
las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; de réplica
en los medios de comunicación del Estado frente a tergiversaciones
graves y evidentes o ataques públicos proferidos por altos
funcionarios oficiales, y de participación en los organismos
electorales. ( . . . )

Aprobó la Ley 57 en 1 985, se limita a actos y documentos oficiales .

Señala que la autorización para consultar documentos oficiales y
para expedir copias o fotocopias, autenticadas si el i nteresado así
lo desea , deberá concederla el jefe de la respectiva oficina o el
funcionario en quien éste haya delegado dicha facultad . La consulta
se real izará en horas de despacho al público, y, si ello fuere

1 87
Ernesto Vil/anueva

necesario, en presencia de un empleado de la correspondiente

oficina.

Principios democráticos de la Ley

COLOMBIA

P R I N C I P I OS CONTI E N E

1. Sujetos Obligados

a . Sujeto activo Si

b . Sujeto pasivo Si

2. Defi niciones Si

3. Interpretación No

4. Información de Oficio Si

5. Cultura de la Transparencia No

6. Límites al Derecho de Acceso a la Información

a . Información confidencial No

b . Información reservada Si

c. Excepciones No

7. Versiones Públ icas Si

8. Máxima P u blicidad No

9. Principio de Prueba de Daño Si

1 O. Gratuidad de la Información Si

11. Periodo de Reserva Si

1 2. Formas de solicitud de acceso a la información

a. Elementos que debe contener la solicitud Si

b . Tiempo de respuesta Si

c. Prórroga d e l tiempo de respuesta No

1 3. Órgano Garante

a . Órgano Garante No

b. Presupuesto asignado No

c. N ú m ero de comisionados No

d . Salarios No

1 4. Afirmativa Ficta Si

1 5. Vías d e Impugnación No

1 6. Formas de Control de la Ley

a. Responsabilidades y sanciones Si

b . Abuso de la ley No

1 7. Ámbito Temporal

a . Fecha de aprobación Si

b. Fecha de entrada en vigor Si

c. Periodo de i m plementación No

1 88
 Derecho de la Información

Ecuador. Su sistema jurídico político es clasificado como una República

unicameral basada en el derecho romano. Su idioma oficial es el
español. Establece a nivel Constitucional el derecho de acceso a la
información con base en su artículo 81 Constitucional :

El Estado garantizará e l derecho a acceder a fuentes d e

información ; a buscar, recibir, conocer y difundir información objetiva,
veraz, plural, oportuna y sin censura previa , de los acontecimientos
de interés general, que preserve los valores de la comunidad,
especialmente por parte de periodistas y comunicadores sociales.
(. ) . .

No existirá reserva respecto de informaciones que reposen en los

archivos públicos, excepto de los docu mentos para los q ue tal
reserva sea exigida por razones de defensa nacional y por otras
causas expresamente establecidas en la ley.
( ..)
.

Aprobó la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la I nformación

P ú bl ica , en el 2004 , i ncl uye como sujetos obl igados a las
organizaciones privadas y partidos pol íticos, el órgano garante es la
Defensoría del Pueblo y tiene la obligación de promover la cultura de
la transparencia. Señala que todos los partidos y organizaciones
pol íticas q u e reci ban recu rsos del Estado, deberá n publ ica r
anualmente en forma electrónica , sus informes sobre el uso detallado
de los fondos a ellos asignados. El artículo 1 4 versa sobre
información del Congreso Nacional y el 1 5 sobre el Tribunal Supremo
Electoral.

1 89
Ernesto Villanueva

Principios democráticos de la Ley

ECUADOR

PRINCIPIOS CONTIENE

1. Sujetos Obligados
a . Sujeto activo Si

b . Sujeto pasivo Si

2. Defi niciones Si

3. Interpretación Si

4. Información de Oficio Si

5. Cultura de la Transparencia Si

6. Límites al Derecho de Acceso a la Información

a. I n formación confidencial Si

1 b. I n formación reservada Si

c. Excepciones Si

7. Versiones Públicas No

8. Máxima Publicidad Si

9. Principio de Prueba de Daño Si

10. Gratuidad de la Información Si

1 1 . Periodo d e Reserva Si

12. Formas de solicitud d e acceso a l a Información

a . Elementos que debe contener la solicitud Si

b . Tiempo d e respuesta Si

c . Prórroga del tiempo de respuesta No

1 3. Órgano Garante
a. Órgano Garante Si

b. Presupuesto asignado No

c. Número de comisionados No

d. Salarios No

14. Afirmativa Fleta No

1 5. Vías de Impugnación Si

1 6. Formas de Control de la Ley

a. Responsabilidades y sanciones Si

b . Abuso d e la ley No

1 7. Ámbito Temporal
a. Fecha d e aprobación No

b. Fecha de entrada en vigor Si

c. Periodo de implementación Si

1 90
 Derecho de la Información

Estados Unidos. Su sistema j urídico pol ítico es clasificado como una

República federal , con un congreso bicamera l , basado en el derecho
consuetudinario common law. Su idioma oficial es el inglés. En la Ley
Fundamental153 no se encuentra establecido ning ú n artículo o
nu mera l , en específico, que verse sobre el derecho de acceso a la
i nformación. Aprobó la Ley de acceso a la información (The Freedom
of lnformation Act) en 1 966, su última revisión fue en el 2002 .

Principios democráticos de la Ley

ESTADOS UNIDOS

PRINCIPIOS CONTIENE

1 . Sujetos Obligados
a. Sujeto activo Si

b. Sujeto pasivo Si

2. Definiciones Si

3. Interpretación No

4. Información de Oficio Si

5. Cultura de la Transparencia No

6. Límites al Derecho de Acceso a la Información

a. lnfonnación confidencial Si

b. lnfonnación reservada Si

c. Excepciones Si

7. Versiones Públicas No

8. Máxima Publicidad No

9. Principio de Prueba de Daño Si

10. Gratuidad de la Información No

1 1 . Periodo de Reserva No

1 2. Formas de solicitud de acceso a la información

a. Elementos que debe contener la solicitud Si

b . Tiempo de respuesta Si

c. Prórroga del tiempo de respuesta Si

13. Órgano Garante

a. Órgano Garante No

b. Presupuesto asignado No

c. Número d e comisionados No

d. Salarios No

1 91
Ernesto Villanueva

¡ ESTADOS UNIDOS

PRINCIPIOS CONTIENE

14. Afirmativa Fleta No

1 5. Vias de Impugnación Si

16. Formas de Control de l a Ley

a. Responsabilidades y sanciones Si

b. Abuso de la ley No

1 7. Ámbito Temporal
a. Fecha de aprobación Si

b. Fecha de entrada en vigor Si

c. Periodo de implementación No

J amaica. Su sistema ju rídico pol ítico es clasificado como u na

Monarqu ía constitucional parl amentaria, bicamera l , basada en el
derecho consuetudinario common /aw. Su idioma oficial es el inglés.
Se encuentra reconocido a nivel Constituciona l el derecho de acceso
a la i nformación con base en el artículo 22; 154

A ninguna persona se le obstaculizará el goce del derecho de libertad

de expresión
Para los efectos de este artículo, libertad i ncluye la libertad de
manifestar opiniones sin i nterferencia, la libertad de recibir ideas
e i nformación y la de difundir, al público en general o a personas
determ inadas, información e ideas sin i nterferencia .

1 54 Article 22
1 . ( 1 ) Except with his own consent, no person shall be hindered in the enjoyment of his freedom
of expression, and for the purposes of this section the said freedom includes the freedom
to hold opinions and to receive and impart ideas and information without interference, and
freedom from interference with his correspondence and other means of communication.
(2) Nothing contained in or done under the authority of any law shall be held to be inconsistent
with or in contravention of this section to the extent that the law in question makes provision-
a. which is reasonably required-
i . i n the interests of defence, public safety, public order, public morality o r public health; or
ii. for the purpose of protecting the reputations, rights and freedoms of other persons, or the
prívate lives of persons concemed in legal proceedings, preventing the disclosure of information
received in confidence, maintaining the authority and independence of the courts, or regulating
telephony, telegraphy, posts, wireless broadcasti ng, television or other means of
communication, public exhibitions or public entertainments; or
b. which imposes restrictions upon public officers, police officers or upon members of a defence
force. Traducción Vanessa Díaz.

1 92
 Derecho de la Información

Para los efectos de este artículo, la manifestación puede ser oral ,

escrita o en cód igos, señales, signos y s ímbolos y puede inclu ir
grabaciones, radiodifusión (en rad io y televisión), publicaciones
impresas, fotografías estáticas o en movimiento, dibujos, esculturas
y cualquier otra forma de expresión artística .
Ningún acto realizado por autoridad alguna y bajo las disposiciones
de ninguna ley, estará en contravención de este artículo, con la
sola excepción de que la ley en cuestión prevenga: La tutela de
la defensa nacional o la segu ridad , salubridad u orden público, la
protección de la reputación, derechos y libertades de otras personas,
o las vidas privadas de las personas involucradas en procedimientos
ante tribunales, donde se deberá guardar secreto de la información
obtenida en confidencia y se mantendrá la independencia del poder
legislativo y del judicial, así como la regulación de la telefon ía ,
radiodifusión y entretenimiento públ ico.

Aprobó la Ley de acceso (The Access to lnformation Act No. 2 1-2002)

en el 2002 .

Principios democráticos de la Ley

JAMAICA

PRINCIPIOS CONTIENE

1. Sujetos Obligados

a. Sujeto activo Si

b. Sujeto pasivo Si

2. Defi niciones Si

3. Interpretación Si

4. Información de Oficio Si

5. Cultura de la Transparencia No

6. Límites al Derecho de Acceso a la Información

a . I nformación confidencial No

b. I nformación reservada Si

c. Excepciones Si

7. Versiones Públ icas Si

8. Máxima Publicidad No

9. Principio de Prueba de Daño No

1 93
Ernesto Villanueva

JAMAICA

PRINCIPIOS CONTIENE

1 O. Gratuidad de la Información Si

1 1 . Periodo de Reserva Si

12. Formas de solicitud de acceso a la Información

a . Elementos que debe contener la solicitud No

b. Tiempo de respuesta Si

c. Prórroga del tiempo de respuesta Si

1 3. Órgano Garante
a. Órgano Gara nte No

b. Presupuesto asignado No

c. Nú mero de comisionados No

d. Salarios No

14. Afirmativa Fleta No

1 5. Vías de Impugnación Si

16. Formas de Control de la Ley

a. Responsabilidades y sanciones Si

b. Abuso de la ley No

17. Ámbito Temporal

a. Fecha de aprobación Si

b. Fecha de entrada en vigor Si

c. Periodo de implementación No

México. Su sistema ju ríd ico pol ítico es clasificado como una

Repúbl ica fed eral bica meral basada en el derecho romano
germánico. Su id ioma oficial es el español . Se encuentra reconocido
a nivel constitucional el derecho de acceso a la información con base
en el artículo 6 Constitucional:

"La man ifestación de las ideas no será objeto de ning una

inqu isición judicial o administrativa, sino en el caso de q ue ataque
a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe
el orden público; el derecho a la información será garantizado por
el Estado ."

Aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la I nformación

Pública Gubernamental en el 2002 y su ámbito de aplicación es federal.

1 94
 Derecho de la Información
Establece q ue no se pod rá clasifica r como reversada la información
que verse sobre violaciones g raves de derechos fundamentales o
delitos de lesa humanidad . Establece como órgano garante al I nstituto
Federal de Acceso a la Información Pública ; así como, la conformación
del órgano garante, la duración de los comisionados y la independencia.

Pri ncipios democráticos de la Ley

MÉXICO

PRI N C I P I OS CONTIENE

1. Sujetos Obl igados

a . Sujeto activo Si

b. Sujeto pasivo Si

2. Definiciones Si

3. Interpretación Si

4. Información de Oficio Si

5. C u ltura de la Transparencia No

6. Límites al Derecho d e Acceso a la Información

a. Información confide ncial Si

b. Información reservada Si

c . Excepciones Si

7. Versiones Públicas No

8. Máxima P u bl icidad Si

9. Principio de Prueba de Daño Si

1 0. Gratuidad d e la Información Si

1 1 . Periodo de Reserva Si

1 2. Formas d e solicitud de acceso a la información

a. Elementos que debe contener la solicitud Si

b . Tiempo d e respuesta Si

c . Prórroga del tiempo de respuesta Si

1 3. Órgano Garante
a. Órgano Garante Si

b . Presupuesto asignado Si

c. Número d e comisionados Si

d. Salarios No

1 4. Afirmativa Fleta Si

1 5. Vías de Impugnación Si

1 95
Ernesto Villanueva

MÉXICO

PRINCIPIOS CONTI E N E

1 6. Formas d e Control de l a Ley

a. Responsabilidades y sanciones Si

b . Abuso d e l a ley No

1 7. Ámbito Temporal
a. Fecha d e aprobación Si

b . Fecha d e entrada en vigor Si

c. Periodo d e implementación Si

Panamá. Su sistema ju rídico pol ítico es clasificado como un sistema

presidencialista unica meral basado en el derecho romano. Su idioma
oficial es el español . La Constitución Política de Panamá no establece
ningún apartado sobre el derecho de acceso a la información . La Ley
número 6 q ue dicta normas para la transparencia en la gestión pública
establece la acción de Hábeas Data y dicta otras d isposiciones. Fue
·
aproba da en el 2002.

Princi pios democráticos de la Ley

PANAMÁ

PRINCIPIOS CONTIENE

1. Sujetos Obligados
a. Sujeto activo Si

b . Sujeto pasivo Si

2. Definiciones Si

3. Interpretación Si

4 . Información d e Oficio Si

5. Cultura de l a Transparencia Si

6. Límites al Derecho de Acceso a l a Información

a. Información confidencial Si

b. Información reservada Si

c. Excepciones Si

7 . Versiones Públicas No

8. Máxima Publicidad Si

9. Principio de Prueba de Daño Si

1 0 . Gratuidad de la Información Si

1 96
 Derecho de la Información

PANAMÁ

PRINCIPIOS CONTI E N E

11. Periodo de Reserva Si

1 2. Formas de solicitud de acceso a la información

a . Elementos que debe contener la solicitud Si

b. Tiempo de respuesta Si

c. Prórroga del tiempo de respuesta Si

1 3. Órgano Garante

a. Órgano Garante No

b . Presupuesto asignado No

c. Nú mero de comisionados No

d. Salarios No

14. Afirmativa Ficta No

1 5. Vías de Impugnación Si

16. Formas de Control de la Ley

a . Responsabilidades y sanciones Si

b . Abuso de la ley No

1 7. Ámbito Temporal

a . Fecha de aprobación Si

b. Fecha de entrada en vigor Si

c. Periodo de im plementación Si

Perú . Su sistema juríd ico pol ítico es clasificado como una República
constitucional unicameral basada en el derecho romano germánico.
Su idioma oficial es el español . La Constitución Pol ítica del Perú
reconoce el derecho de acceso a la información en el artículo 2 :

"Toda persona tiene derecho:

"A las libertades de información , opinión , expresión y d ifusión del
pensamiento med iante la palabra oral o escrita o la imagen , por
cualquier medio de comunicación social , sin previa autorización
ni censu ra ni impedimento algunos, bajo las responsabilidades de
ley."

En el 2002 aprobó la Ley N . 27806 , Ley de Transparencia y Acceso

a la I nformación Públ ica , la cual fue mod ificada en el 2003 por la Ley
N . 27927 . I ncluye como sujetos obligados a las personas ju ríd icas

1 97
Ernesto Villanueva

sujetas al régimen privado que prestan servicios públicos y establece

un apartado sobre la conservación de la información , así como u n
apartado sobre transparencia sobre e l manejo de las finanzas públicas.

Princip ios democráticos de la Ley

P E RÚ

P R I NCIPIOS CONTIE N E

1 . Sujetos Obligados
a. Sujeto activo Si

b . Sujeto p a sivo Si

2. Definiciones No

3. Interpretación No

4. Información de Oficio Si

5. Cultura de la Transparencia 1 No

6. Límites a l Derecho de Acceso a l a Información

a . I nformación confidencial Si

b . Información reservada Si

c . E xce pciones Si

7. Versiones Públicas Si

8 . Máxima Publicidad Si

9. P rincipio de Prueba de Daño Si

1 O. Gratuidad de la Información Si

1 1 . Periodo de Reserva Si

1 2. Formas de solicitud de acceso a la i nformación

a . E le me n tos q u e d e be conten e r la solicitud No

b. T i e mpo d e respuesta Si

c. Prórroga del tiempo d e respuesta Si

1 3. Órgano Garante
a . Órgano Garante No

b . Pre s u p uesto asignado No

c. N ú m e ro de comisionados No

d . Salarios No

1 4. Afirmativa F l eta No

1 5. Vías de Impugnación Si

1 6. Formas de Control de la Ley

a. Responsabilidades y sa ncio n e s Si

b. Abuso d e la ley No

1 98
 Derecho de la Información

PERÚ

PRINCI PIOS CONTIENE

1 7. Ámbito Temporal
a. Fecha de a p robación Si

b . Fecha de entrada e n vigor Si

c . P e r i o d o d e implementación Si

República Dominicana. Su sistema jurídico político es clasificado como

una República bicameral basada en el derecho romano con
i nfl uencias del francés. Su idioma oficial es el español. Reconoce a
nivel Constitucional el derecho de acceso a la información sobre la
base del artícu lo 8 numeral 1 0 :

"Todos los medios de i nformación tienen libre acceso a las fuentes

noticiosas oficiales y privadas, siem pre q ue no vayan en contra
del o rden público o pongan en pel igro la segu ridad nacional."

Durante el 2004 aprobó la Ley General de Libre Acceso a la Información

Pública. Establece como sujetos obl igados a cualqu ier órgano del
Estado, sociedades y compañías anónimas o compañ ías por
acciones con participación estatal , así como también un apartado sobre
derecho de acceso a las informaciones públicas por parte de los medios
de comunicación colectivo.

Principios democráticos de la Ley.

REPÚBLICA DOMIN ICANA

PRINCIPIOS CONTIENE

1 . S ujetos Obl igados

a. Sujeto activo Si

b . Sujeto pasivo Si

2. Definiciones Si

3 . Interpretación No

4. Información de Oficio Si

5 . C u lt u ra d e l a Transparencia No

1 99
Ernesto Villanueva

REP Ú BLICA DOMIN ICANA

PRINCIPIOS CONTIENE

6. Límites a l Derecho de Acceso a l a Información

a . Información confidencial Si

b . I nformación reservada Sí

c. Excepciones Si

7. Versiones Públ icas No

8. Máxima Publicidad No

9. Pri ncipio de Prueba de D a ñ o Si

1 0. Gratuidad de l a Información Si

1 1 . Periodo de Reserva Si

1 2. Formas de solicitud de acceso a la i nformación

a . Elementos que debe contener l a solicitud Si

b. Tiempo de respuesta Si

c. Prórroga d e l tiempo de respuesta Si

1 3 . Órgano Garante
a. Órgano Garante No

b . Presupuesto asignado No

c. N ú mero de comisionados No

d . S a la rios No

1 4. Afi rmativa Fleta No

1 5. Vías de Impugnación Si

1 6. Formas de Control de l a Ley

a. Responsabilidades y sanciones Si

b . Abuso de la ley No

1 7. Ámbito Temporal
a. Fecha de aprobación Si

b . Fecha d e entrada en vigor Si

c . Periodo de i m pleme ntación No

Tri n idad y Tobago. Su sistema jurídico pol ítico es clasificado como

una República parlamentaria bicameral basada en el common law,
cuyo idioma oficial es el i nglés. La Constitución Política155 de la
República de Tri nidad y Tobago no establece ningún artículo sobre
el derecho de acceso a la información. Aprobó la Ley de acceso (The
Freedom of lnformation Act) en 1 999.

1 55 [Link] [Link]/AdministrationGov/[Link] . Traducción Vanessa Díaz.

200
 Derecho de la Información

Principios democráticos de la Ley

TRINIDAD Y TOBAGO
PRINCIPIOS CONTI E N E

1. Sujetos Obligados

a. Sujeto activo Si

b . Sujeto pasivo Si

2. Defi niciones Si

3. Interpretación No

4. Información de Ofi cio Si

5. Cultura de la Transparencia No

6. Límites al Derecho de Acceso a la Información

a. Información confidencial Si

b . Información reservada Si

c . Excepciones Si

7. Versiones Públicas No

8. Máxima Publicidad No

9. Pri ncipio de Prueba de Daño Si

1 O. Gratuidad de la Información Si

11. Periodo de Reserva Si

1 2. Formas de sol icitud d e acceso a l a información

a . Elementos que debe contener la solicitud Si

b . Tiempo d e respuesta Si

c. P rórroga del tiempo de respuesta No

1 3. Órgano Garante

a. Órgano G a rante No

b . Presupuesto asig nado No

c. N ú m e ro d e com isionados No

d. Salarios No

1 4. Afi rmativa Ficta No

1 5. Vías de Impugnación Si

1 6. Formas de Control de la Ley

a. Responsabil idades y sa nciones Si

b . Abuso d e la ley Si

1 7. Ámbito Temporal

a. Fecha de aprobación Si

b . Fecha d e entrada en vigor Si

c . Periodo de i m plementación No

20 1
Ernesto Villanueva

Wh i stleblowers y el derech o a la i nformación

En cualqu ier Estado democrático de derecho encontramos dos pilares

fundamenta les por un lado, la existencia de controles tanto internos
como externos en la administración pública y; por el otro, el
reconocimiento de las libertades públicas como limitantes al poder
público .

Se debe partir de la siguiente concepción de "Estado" ya no como

un hecho natural, sino como producto de la voluntad de los individuos,
que libremente deciden darle vida y someterse voluntariamente a él.156

Cabe señalar que, al utilizar el concepto Estado democrático de derecho

nos referimos al "autogobierno del pueblo, decisión autónoma sobre
sus propios asuntos ." 1 57 Es decir, se ha dejado atrás la concepción
de la democracia directa y en su l ugar se incorpora la democracia
representativa y deliberativa . Sin embargo, no se ha perd ido el valor
o sign ificado de la democracia : el reconocim iento del " poder
popular. " 1 58

Ahora bien, el ser humano ha evolucionado y se refleja en su modo

de vida y la calidad de ésta . Lo anterior se traduce en un cambio
cualitativo en la composición de la administración pública , pues la
complejidad de las actuales relaciones de poder en las cuales estamos
i n mersos conlleva , en la mayoría de los casos , al establecimiento de
nuevas sol uciones que facil iten la finalidad del Estado, el bienestar
común o social .

Es así como surge, entonces, la necesidad de buscar alternativas para

que las pol íticas públicas beneficien a la sociedad , tanto en lo particular
como en lo general. Es decir, el Estado debido a las circu nsta ncias

1 56 Bobbio , Norberto, op. cit. , nota 1 46.

Cfr.
1 57 Bockenford, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia,
Cfr.
Madrid, Editorial Trotta, s.a.
1 58 Cfr. Sartori, Giovanni, ¿ Qué e s l a democracia ?, trad. Miguel Angel González Rodríguez y
María Cristina Pestellini Laparelli Salomón, Madri d , Taurus Pensamiento, 2003.

202
 Derecho de la Información

actuales de globalización debe implementar med idas que permitan

tanto justificar su existencia como beneficiar a sus soberanos.

Pero al mismo tiempo, en los Estados democráticos de derecho no

solo la ciudadana sino también el sector empresarial consideran que
a través de su trabajo en determinadas empresas o comprando algunos
productos están colabora ndo con el mantenimiento de determi nados
reg ímenes pol íticos, o con ciertas prácticas políticas o económicas
. éticamente censurables. En consecuencia, la sociedad comienza a
pedir cambios no solo en los negocios y u n a mayor implicación del
entorno empresarial en los problemas sociales, sino también a los
mismos servidores públicos o funcionarios de despachos se les exige
un mayor compromiso legal y ético en sus actividades.

A lo anterior se le conoce como Responsabilidad Social Corporativa

(RSC), tam bién denominada Responsabilidad Socia l de la Empresa
(RSE ) es un término que hace referencia al conj unto de obligaciones
y compromisos, legales y éticos, tanto nacionales como internacionales,
q ue se derivan de los impactos que la actividad de las organizaciones
producen en el ámbito social, laboral, medioambiental y de los derechos
hu manos.

Este conjunto de obligaciones y compromisos legales y éticos por parte

de los servidores públicos o funcionarios trae como consecuencia que
se conciencien en que las operaciones o actividades que real izan
i nciden directamente en el bienestar de la ciudadan ía; por lo que
suponen u n cambio en la organización , en el control y en la dirección
de las sociedades i mp licadas. Más aún, en los nuevos paradig mas
de la admin istración pública: la Nueva Administración Pública y
Gobernanza.159

En este sentido, los principios básicos de la Responsabil idad Socia l

Corporativa han de estar presentes en e l gobierno corporativo y e n
l a s empresas con e l fi n d e generar u n clima d e confianza y
1 59 Cfr. Pardo, María del Carmen, De la administración pública a la gobernanza, México, El
Colegio de México, 2004.

203
Ernesto Villanueva
transpa rencia entre los gru pos de interés y l os órganos de
administración pública y de las sociedades civiles.

Es así como surgen los whistleblowers o denunciantes de sus propias

empresas. Los denunciantes de irreg ularidades whistleblowers, son
aquellos individuos que dan a conocer información confidencial o
secreta a pesar de q ue tienen la obligación oficial , o de otra índole,
de mantener la confidencial idad o el secreto.

Los denunciantes que d ivulgan información sobre violaciones de leyes,

casos g raves de mala administración de los órganos públicos, una
amenaza grave pa ra la salud, la seguridad o el medio ambiente, o
una violación de los derechos hu manos o del derecho h u manita rio
deberán estar protegidos frente sanciones legales, administrativas o
labora les siempre q ue hayan actuado de buena fe. 160

De lo anterior, debemos entender que los whistleb/owers son servidores

públ icos o funcionarios de despachos q ue denu ncian i rregu laridades
o d ivulgan información y que deberán esta r protegidos frente a
sanciones legales, administrativas o laborales pero sobre todo políticas.

En la mayoría de los Estados democráticos de derecho se reconoce

que el papel que desempeñan los whistleblowers es fundamental para
una saludable vida democrática, pues al denunciar las irregularidades
se ejerce plenamente el ejercicio del derecho a informar y ser informado
al mismo tiempo q ue se combate la corrupción dando por resultado
la transparencia en la administración pública . En este mismo sentido,
señala Bobbio que "una vez que el Estado se considera como el
prod ucto artificial de una voluntad común, en adelante el verdadero
protagonista del saber político ya no será el Estado, sino el individuo." 161

Si la sobera n ía reside en el pueblo, éste debe se r libre pa ra criticarlo ,

esto es, libertad d e expresión ; recibir información concerniente a las

1 60 Declaración sobre el acceso a la información, Relator Especial de las Naciones Unidas

para la Libertad de Opinión y Expresión, del 6 de diciembre de 2004.
1 61 Bobbio, Norberto, op. cit., nota 1 46.

204
 Derecho de la Información
funciones que se desempeñan en los órganos constitutivos del Estado,
esto es, derecho a la información .162 Lo anterior por ningún motivo debe
excl uir a los servidores públicos o funcionarios de despacho.

La justificación de la existencia de los whístleblowers se basa en el

poder democrático, dado que es ejercido por el conjunto de
individuos, a quienes una de las reglas principales del rég imen
democrático atribuye el derecho de participar directa o indirectamente
en la formación de las decisiones colectivas. El ciudadano debe "saber",
o por lo menos debe estar en condición de saber.163

Hoy en d ía el concepto de democracia constituye la participación desde

abajo, participación de los individuos (como la base de los afectados)
en todas las decisiones que les conciernen . 164

Para Norberto Bobbio sobre la base individual ista nace la democracia

moderna. En su origen el individual ismo es una ética , en cuanto que
el ser humano, a d iferencia de todos los demás entes del mundo
natural, tiene u n valor moral o, para decirlo en términos de Kant, una
dignidad y no solo un precio.

En un sentido formal se habla de representación para referirse a la

autorización que los órganos de dirección , que actúan por sí, obtienen
del pueblo, esto es, de los ciudadanos. Representación designa, pues,
el nexo de legitimación y de imputación que existe o se establece entre
la acción de los órganos de dirección y el pueblo: los órganos de
dirección actúan de forma representativa en nombre del pueblo y como
pueblo; su acción tiene la fuerza de obligar al pueblo.165 Es en este
sentido que debemos entender el papel que realizan los fu ncionarios
de despacho y servidores públicos y su com promiso con la sociedad
o con el pueblo.

1 62 D íaz, Vanessa, "Del derecho a la información al derecho de acceso a la información", en

Villanueva, Ernesto y Luna Pla, lssa (eds.), Derecho d e acceso a la información pública,
Valoraciones iniciales, México, UNAM-Atlati-USAID- Fundación Konrad Adenauer, 2004.
1 63 Cfr. Bobbio, Norberto, op. cit. , nota 1 46.
1 64 Cfr. Bockenford, Ernst Wolfgang, op. cit. , nota 1 57.

205
Ernesto Villanueva

Ahora bien, se necesita de u na serie de condiciones para que pueda

darse la figura de los whist/eblowers como son: un marco normativo
q u e salvaguard e sus derechos frente a sanciones legales,
administrativas o labora les; un alto nivel de cultura pol ítica en el q ue
se reconozca su honestidad, alto grado de ética y su compromiso social,
evitando así la discri minación pol ítica de la que pudiera n ser objeto.

A n ivel i nternacional hay docenas de leyes federales que protegen a

los whistleblowers o denunciantes que de otra manera estarían en
estado de indefensión . Son legislaciones d iseñadas para proteger a
trabajadores contra la discriminación o cualquier otro tratamiento ilegal.
En Australia, por ejemplo, no existe u na legislación federa l pero sí a
nivel estatal . El Reino U nido cuenta con el Public lnterest Dísc/osure
Act de 1 998, que proporciona un marco de la protección legal para
los i nd ividuos que divulgan i nformación para exponer negligencias e
irregularidades contra la persecución y el despido. E n los Estados
Unidos, las protecciones legales varían según el tema del whístleblower
y a veces de las circunstancias en las que se presenta n .166

En el 2002, la revista Times nombró a tres "personas del año": Sherron

Watkins, de Enron; Coleen Rowley, de la Agencia Federal de
I nvestigación (FBI); y, Cynthi a Cooper, de WorldCom Las tres son ..

whístleblowers y el papel que desempeñaron permitió avanzar en ese

pa ís con respecto a la concepción que se ten ía de los whis/teb/owers,
ya que la ley Sarbanes-Ox/ey Act (SOX) va más allá de las protecciones
m ín imas pues incorpora cuatro provisiones básicas:

1 . Prohibición contra la discrimi nación de empleo

2. Sanciones penales para los que discriminan a los whistleblowers

1 65 ldem. Y también para J.C. Bluntschli, Al/gemeines Staatstrecht 1, 1 962, en la

representación se trata primariamente de una relación de autorización e imputación entre
la acción de individuos (como órganos) y el pueblo como unidad y conjunto, rechazando
así el denominado principio estamental de la representación particular.
1 66 Cfr. Kohn, Stephen M et al., Whistleb/ower Law A Guide to Legal Protections for Corporate
Employees, New York, Praeger Publishers, 2004.

206
 Derecho de la Información

3. Res p o n sa b i l i d ad corporativa de rec i b i r q u ej a s d e l os

whislteb/owers
4. Responsabilidad para los a bogados para divulgar las fechorías.

M ientras en Europa se d iscuten modelos o principios democráticos

internacionales que debe contener una legislación sobre protección
de los whistleb/owers, nosotros desconocemos no solo la figura sino
las ventajas que traería su implementación . Y es que sería muy
diferente nuestro porvenir democrático si los servidores públicos o
funcionarios de despacho no denu nciaran bajo el anonimato todas
las irregularidades que se dan en nuestra administración pública.

Tal vez, solo tal vez, el caso del "Gober precioso" tomaría u n giro
completamente d iferente o los videoescá ndalos.

En nuestro pa ís, el marco normativo de los servidores públicos surge

en 1 982 cuando se da la iniciativa de una ley que regule el Título Cuarto
de la Constitución Pol ítica de los Estados Unidos Mexicanos .

El poder de reforma, de ese año, consideró que el marco normativo

establecía un j u icio de ca rácter pol ítico para qu ienes tienen
responsabilidad por el despacho de intereses públicos fundamentales;
pero además, reconocieron que existía una laguna legislativa
respecto a las obligaciones que debe seguir todo servidor públ ico frente
a la sociedad y el Estado, así como respecto a las responsa bil idades
por su incu m plimiento y las sanciones y los proced imientos
ad ministrativos para aplicarlos.

Se reformó entonces al Título Cuarto de la Constitución Pol ítica, al

Código Penal , al Código Civil y se aprobó la i niciativa de Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, estableciendo así
las nuevas bases ju ríd icas para prevenir y castigar la corru pción en
el servicio público, que desnaturaliza la fu nción encomendada y
gara ntiza su buena prestación . E l espíritu del legislador plasmado en
la exposición de motivos de dichas iniciativas ten ía como objetivo
perm itir a esa representación nacional disponer de elementos más

207
Ernesto Villanueva

amplios, al considerar el nuevo sistema de responsabilidades de los

servidores públicos.

La reforma a nivel constitucional del artículo 1 08, de ese mismo año,

estableció los princi pios constitucionales para determinar el alca nce
personal y federal sobre responsabilidades de los servidores
públicos, se definió a quienes se les debería considerar con tal carácter,
de la siguiente forma :

Artículo 1 08. Toda persona q u e desempeñe un empleo, cargo o

comisión, de cualquier n aturaleza, en la Administración Pública
Federal o en la del Distrito Federa l , en el Congreso d e la U nión o
en los Poderes Judicial Federal y J udicial del D istrito Federal, se
reputará como servidor federal y será responsable por los actos
u omisiones en q ue incurra en el desempeño de su empleo, cargo
o comisión.

Por su parte, la exposi ción de motivos de la i niciativa de Ley Federal

de Responsabi l idades de los Servidores Públicos consideró que "en
un Estado de Derecho el ámbito de acción de los poderes públ icos
está determi nado por la Ley y los agentes estatales responden ante
ésta por el uso de las facultades que expresamente se les confiere."

Además reconoció que la "irresponsabilidad del servidor público genera

ilegalidad , inmoralidad social y corrupción; su irresponsabilidad erosiona
el Estado de Derecho y actúa contra l a democracia ( . . . ). "

De lo anterior podemos deducir que el espíritu del legislador de 1 982

consideró pertinente reglamentar el comportamiento de los servidores
públicos bajo los principios de honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia.

Por lo que "proponen nuevas bases de responsabilidad de los

servidores públicos para actualizarlas de acuerdo con las demandas
de un pueblo dinámico q ue se ha desarrollado en todos los órdenes
desde 1 9 1 7, pero no así e n el régimen de responsabil idades d e sus
servidores públicos."

208
 Derecho de la Información

Ese sistema se compone de cuatro modalidades de la responsabilidad:

la penal y la civil, sujetas a las leyes relativas, y la pol ítica y
administrativa, que se regularían por la iniciativa de la ley reglamentaria
del T ítu lo Cuarto Constitucional .

La responsabilidad penal responde a l criterio pnm1genio de la

democracia, por u n lado, en donde "todos los ciudadanos son iguales
ante la Ley y no hay cabida para fueros ni tribunales especiales. Los
servidores públicos que cometan del ito podrán ser encausados por
el j uez ordinario con sujeción a la ley penal como cualqu ier ciudadano
y sin más req u isito, cuando se trate d e servidores públicos con fuero,
q ue la declaratoria de procedencia que dicte la H. Cámara de
Diputados."167 Por el otro, se elimina la confusión entre "delitos y faltas
oficiales" y "del itos comunes."

Ahora bien , la responsabilidad civil de los servidores públicos se estará

a l o que dispone la legislación común.

Por lo que respecta a las responsabilidades pol íticas y administrativas

quedan establecidas por la Ley de Responsabilidades q ue se propone
desarrollar los pri ncipios que sobre la responsabil idad pol ítica define
la i niciativa del Título Cuarto Constituciona l .

E n consecuencia, la Ley d e Responsabilidades determina las conductas

por las cuales, por afectar a l os intereses públicos funda mentales y
a su buen despacho, se incurre en responsabilidad pol ítica y se
i m ponen sanciones de esa natu raleza .

Cabe resaltar, el comentario realizado por Jesús Orozco Henríquez168

sobre la redacción del artículo 1 08 Constitucional :

1 67 Exposición de Motivos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1 982.
1 68 Orozco Henríquez, Jesús, "Comentario a l artículo 1 08 Constitucional", en Congreso de la
Unión, H. Cámara de Diputados, Lll Legislatura, Derechos del pueblo mexicano. México
a través de sus constituciones, México, Cámara de Diputados, 1 994.

209
Ernesto Villanueva

" { . . . ) cabe advertir q u e , por una pa rte, el constituyente

permanente omitió incl u i r expresamente como servidores
públicos a los trabajadores y empleados de los Ó rganos Legislativo
y Judicial {esto es, solo contemplan a los titulares de tales
órganos); por otra , atendiendo a lo dispuesto por el artículo 1 de
la Ley Orgánica de la Ad ministración Públ ica Federal, debe
recordarse que ésta se divide en forma equ ívoca en administración
centra lizada y pa raestatal , comprendiendo en esta ú ltima tanto
a los organismos descentralizados como a las empresas de
participación estatal, por lo que a pesar de los distintos principios
j urídicos y económicos que rigen a las empresas públicas -con
respecto al secto r ce ntra l izado y a l o s org a n i s m o s
descentralizados-, s u s trabajadores también s e consideran
servidores públicos y sujetos al régi men constitucional de
responsabilidades.

"As í pues, en virtud de que la Ley Federal de Responsabilidades

de los Servidores Públicos se concreta a remitir al texto
constitucional , será necesario que a través de u na interpretación
constitucional idónea por los órganos competentes se precisen
los alcances de este título y se establezcan los criterios apropiados
para determinar quienes deben ser considerados como servidores
públicos de la Federación o del Distrito Federal."

Lo a nterior justifica algu nas de las razones por las que en 1 996 se
reforma de nueva cuenta el artículo 1 08 Constitucional, quedando de
la siguiente manera:

Artículo 1 08. Para los efectos de las responsabilidades a que alude

este titu lo se rep uta ra n como servidores públ icos a l os
representantes de elección popular, a los miem bros del Poder
J udicial Federal y del Poder J udicial del Distrito Federal, los
fu ncionarios y empleados, y, en genera l , a toda persona que
desempeñe u n empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza
en la administración publica federal o en el distrito federal , así como
a los servidores del Instituto Federal Electora l , q uienes serán

210
 Derecho de la Información

responsables por los actos u om1s1ones en que incurran en el

desempeño de sus respectivas funciones. 1 69

En 1 99 1 , se reforma l a Ley Federa l de Responsabil idades

Ad ministrativas con el objetivo de adicionar la fracción XX bis, del
artículo 4 7, estableciendo que, en el desempeño de sus funciones,
los servidores públicos tendrán la obligación de proporcionar a la
Comisión Nacional de Derechos Humanos, la información y datos que
ésta les sol icite para el mejor ejercicio de sus atribuciones .170

En 1 994 , se reforma en materia de reparación del daño a cargo del

Estado.171 El poder de reforma reconoce en la exposición de motivos
que "desde diversas vertientes de la sociedad mexicana se ha venido
externando una preocupación q ue tiene q ue ver, de manera muy
señalada, con la forma en que el Estado asume su responsabilidad
patrimonial al dar respuesta a las violaciones a los Derechos Humanos
en q ue incurran los servidores públicos."

Esta postura encuentra sólidos antecedentes doctrinarios, donde se

ha estimado como urgente la solución más adecuada al problema de
reparación del daño; así como, el establecimiento de u n principio de
justicia para el particular afectado, puesto que siempre habían resultado
infructuosos los reclamos habidos, ya fuera por la falta de un sustento
normativo suficiente o por las penurias económicas estatales.

En las actuales circunstancias, se propone establecer la responsabilidad

solidaria directa del Estado por los daños y perjuicios derivados de
los hechos y actos il ícitos dolosos de los servidores públicos.

1 69 Artículo 1 08 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante

decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1 996.
1 70 Exposición de motivos de la iniciativa de Decreto que Reforma y Adiciona la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el 11 de enero de 1 991 .
1 71 Exposición de motivos de la iniciativa de Decreto que reforma y Adiciona, entre otros, diversos
Artículos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicado
en el Diario Oficial de la Federación, el 11 de enero de 1 994.

21 1
Ernesto Villanueva
La responsabilidad directa del Estado, en los casos señalados, deriva
de que éste, por su organización , recu rsos, med ios de programación
y sistemas de vigilancia , así como por su responsabilidad en la
selección , capacitación y control de personal está en condiciones en
todo momento de prever y corregi r las actuaciones dolosas de los
servidores públicos. Pero si el acto i lícito se prod uce entonces asu me
a la obligación de indemnizar a la persona por daños y perj uicios
ocasionados.

Cabe señalar que, las reformas propuestas de 1 994 serían letra muerta
si el poder de reforma no h ubiere real izado simultáneamente las
adecuaciones necesarias a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal, de manera que una vez obtenida una resolución
administrativa o jurisdiccional en la que se funde la obligación del Estado
para reparar los daños y perjuicios causados a los particulares, se
disponga de los recursos presupuestales para dar cu mplim iento a tal
resolución. Por ta nto, se propuso incluir un renglón específico, dentro
del gasto público federal, que se refiera a la responsabilidad patrimonial
del Estado. 1 72

El Plan Nacional de Desarrollo 1 995-2000 estableció, entre otros

objetivos, la reestructuración del sistema de control interno del Poder
Ejecutivo . Para ello, la iniciativa de reforma de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos se propuso ampliar las
facultades a la entonces Secretaría de Contrataría y Desarrollo
Ad ministrativo pa ra nombra r y remover a los servidores públicos; así
co mo a los titu l a res d e las á reas de a u d itoría , q u ej a s y
responsabilidades de los referidos órganos de control interno. En
consecuencia, todos estos servidores públicos pasarían a depender
jerárquicamente y funcionalmente de la secretaría de Contrataría y
Desarrollo Ad ministrativo.173

1 72 /dem.
1 73 Decreto que Reforma, entre otras, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, publicada en el diario Oficial de la Federación, el 24 de diciembre de 1 996.

212
 Derecho de la Información

En la exposición de motivos el poder de reforma señala como objetivo

que la dependencia encargada del control interno global pod rá
perfeccionar los mecanismos de supervisión y vigilancia, para garantizar
el desempeño honesto , eficiente y responsable de los servidores
públicos de la Ad min istración Pú blica Federal.

Hasta este momento, hemos pod ido analizar q ue la intención de

nuestros representantes nacionales en regular el comportamiento de
los servidores públicos y fu ncionarios de despacho no ha sido otro
más q ue encausarlo en el camino de la honestidad , eficiencia, ética
y responsabilidad . No obstante , en el 2002 se publicó la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos .174

Con la entrada en vigor del nuevo ordenamiento se estableció una

nueva etapa dentro del régimen de responsabilidades de los
servidores públicos federales.

Cabe destacar q ue, la promulgación de este ordenamiento no abroga

la Ley Federal de Responsabilidades de 1 982 , sino más bien tuvo
como objetivo separar las responsabilidades de carácter meramente
administrativas, de figuras jurídicas como el ju icio pol ítico y la
declaración de procedencia , mismas q ue son dirimidos por órganos
legislativos.

La Ley Federal de Responsa bilidades Ad ministrativas de los

Servidores Públicos, señala en su artículo 7 que "Será responsabilidad
de los sujetos de la ley ajustarse, en el desempeño de sus empleos,
cargos o comisiones, a las obl igaciones previstas en ésta , a fin de
salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad
y eficiencia que rigen en el servicio públ ico."

De lo anterior se interpreta materialmente q ue el poder de reforma

siempre ha considerado que la actividad que rige a los servidores

1 74 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 3 de marzo de 2002, en vigor a partir

del 14 de marzo de 2002.

21 3
Ernesto Villanueva
públ icos debe estar conforme los principios d e legalidad , honradez,
lealtad , imparcia lidad y eficiencia. Es decir, el servidor pú blico debe
actuar conforme a derecho, ser hon rado , lea l , imparcial y eficiente
siempre en aras del bien común, de la sociedad .

El a rtícu lo 8 esta blece las obligaciones; en la fracción V señala que

es obligación del servidor público "custodiar y cuidar la documentación
e información que por razón de su empleo, cargo o comisión , tenga
bajo su responsabilidad , e imped ir o evitar su uso, sustracción,
destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos." Lo anterior significa
que tienen la obligación oficial de mantener la información de manera
confidencial o en secreto.

Por su parte la fracción XVI I I establece que el servidor público debe

"denunciar por escrito ante la Secretaría o la contraloría interna, los
actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones l legare a adverti r
respecto de cual q u ier servidor públ ico que pueda constitu i r
responsabilidad ad ministrativa e n los términos d e la Ley y demás
disposiciones aplicables." Limita la denu ncia por escrito y sólo ante
la Secretaría o la contrataría interna.

La fracción XIX faculta al servidor públ ico a "proporcionar en forma

oportuna y veraz, toda la información y datos sol icitados por la
institución a la que legal mente le competa la vigila ncia y defensa de
los derechos hu manos."

En el articulo 1 0 señala que "en las dependencias y entidades se

establecerán unidades específicas , a las que el público tenga fácil
acceso, para que cualquier interesado pueda presentar quejas o
denu ncias por incu mplimiento de las obligaciones de los servidores
pú blicos."

Mas adelante establece que "la Secretaría establecerá las normas y

procedimientos para que las quejas o denu ncias del público sean
atendidas y resueltas con eficiencia."

214
 Derecho de la Información

Finalmente el artícu lo 3 1 establece que "quedará a j uicio de q uien

resuelve d isponer o no la suspensión, destitución o inhabilitación."

Uno de los motivos pa ra reformar el régimen de responsabilidades,

fue fortalecerlo con la finalidad de generar en la población confia nza
respecto de la actuación de los funcionarios públicos, ya que su imagen
ha sufrido un marcado deterioro ante la sociedad civil . 175

En conclusión, la legislación mexicana no ampara proteger los derechos

de los whistleblowers, la redacción de la ley solo contempla como
supuesto que e l denunciante sea ciudadano, las denuncias o quejas
solo se pueden real izar ante la Secretaría o contra loría interna y deja
al arb itrio la aplicación de la sanción. No obstante , es tiempo que nos
planteemos la posibilidad de incorporar la figura de los whistleblowers
como mecanismos para mejora r nuestra enfermiza administración
pública y por ende desarrollar nuestra democracia.

Al servidor público o fu ncionario de despacho en lo particular y a la

burocracia en lo general, no debe vérsele como el mal inherente de
la administración pública sino como parte fu nda mental para que el
Estado puede llegar a su fin último que es el bienestar común o social.

La implementación de esta fig u ra en democracias i ncipientes como

la nuestra traería por un lado d isminución de la corru pción y auxil iaría
a la transparencia y rendición de cuentas y por el otro ante la ciudadanía
mejoraría la imagen del servidor público y fu ncionario de despacho.

Acceso a la i nformación cred iticia

En la justa por el acceso a la i nformación no se encuentra solo la Ley

Federal de Transparencia y Acceso a la I nformación Pública

1 75 Exposición de Motivos que Reforma y Adiciona Diversas Disposiciones de la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, a cargo del Diputado Arturo Nahle García, del Grupo Parlamentario
del PRO. Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1 7 1 1 -1, de 1 4 de marzo de 2005.

21 5
Ernesto Villanueva

Gubernamental -que se refiere esencialmente, aunque no de manera

exclusiva, a la información pública- sino también otras leyes que regulan
una porción del acceso a i nformación de carácter privado . En efecto,
se trata de la Ley para Regular las Sociedades de I nformación Crediticia
publicada el 1 5 de enero del 2002 en el Diario Oficial de la Federación .

El asunto no es menor ni accesorio, antes bien , trascendente y úti l

para todos los mexicanos y empresas que aspiran a tener crédito para
cualquier cosa. Después del error de d iciembre de 1 995, una de las
reacciones remediales para reactivar la entrega de créditos y minimizar
el riesgo bancario en este proceso fue la creación de lo que se conoce
como Buró de Crédito. El destin ado para personas físicas surgió en
1 996 bajo el nombre de Trans U nión de México, S.A. y dos años
después nació el desti nado a personas morales o empresas bajo el
nombre de Dun & Bradstreet de México, S .A.

En estos a ños, el Buró de Créd ito ha ten ido las mejores inten ciones
con pésimos resultados desde la perspectiva de los usuarios de la
banca por dos razones: primero, porque nació al amparo de un permiso
discrecional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con
regulación frágil, elástica y, por supuesto, también discrecional sin mayor
seguridad jurídica ; y segundo, porq ue para los usua rios el saber por
qué estaban en la lista negra del citado Buró era una interroga nte
d ifícil de responder. Simpl e y sencillamente había -y lo hay todavía
e n algunos casos- una negativa en la asignación de un crédito para
cualqu ier cosa bajo el argumento de q ue se registra u n a ntecedente
n egativo en el mencionado Buró de crédito . Tiempo después , el
solicitante rechazado pudo conocer -de alguna manera- la información
sobre su propio historial crediticio a través del pago de 1 00 pesos,
vía un solo banco que ofrecía ese servicio y de la espera de tres meses
aproximadamente para el envío a casa de la i nformación en cuestión.

Ahora , l a Ley para Regular las Sociedades de I nformación Cred iticia

viene a constitui r un paso significativo en brindar acceso ciudadano
a la información privada (crediticia en este caso) y ofrece también la
certeza q ue solo puede garantizar la ley por las siguientes razones:

216
 Derecho de la Información

Primero. Se constriñen los sujetos que pueden manejar y compilar

información financiera y cred iticia de las personas a las entidades
financieras y empresas comerciales expresamente autorizadas por
la ley y solo datos expresamente autorizados por la misma . La norma
también obliga a las sociedades de información crediticia a introducir
medidas de seguridad para el control de los datos personales; establece
de igual forma req uisitos de idoneidad para ser accionistas, así como
candados para ser consejeros o directores a las personas q ue hayan
sido "condenadas por sentencia defin itiva por delitos intencionales,
las inhabilitadas para ejercer el comercio o para desempeñar un
empleo, cargo o comisión en el servicio público, o en el sistema
financiero mexicano, durante el tiempo que dure su inhabilitación . "
Con esto s e espera eliminar o reducir al menos el mercado negro d e
los datos personales para fines de explotación comercial q ue han
proliferado en México y en el mundo entero en los últimos años.

Segundo. La Ley crea el derecho para los clientes y solicitantes de

crédito de solicitar su Reporte de Crédito Especial de "forma clara ,
completa y accesi ble de t a l manera que s e explique por sí mismo o
con la ayuda de un instructivo anexo, y enviarlo o ponerlo a disposición
del cliente en un plazo de ci nco d ías hábiles contado a partir de la
fecha en que la Sociedad hubiera recibido la solicitud correspondiente.
El Reporte de Crédito Especial deberá permitir al cliente conocer de
manera clara y precisa la condición en que se encuentra su historial
crediticio."

Y esto es muy importante porque hoy en día aunque es posible obtener

el historial crediticio, es complejo para cualquier persona entender qué
sign ifica por el uso de tecnicismos y datos abreviados cuyo
significado no viene en el reporte y sólo los prestadores de servicios
saben de qué se trata . Por otra parte, también puede advertirse una
reducción sustancial de los tiempos de entrega de la información que
permite la toma oportuna de decisiones por parte del cliente o
solicitante.

21 7
Ernesto Villanueva
Tercero. La ley retoma algunos aspectos importantes del derecho de
Hábeas Data y otorga la prerrogativa parcial al cliente o solicitante
no solo para acceder sino, en su caso, rectificar los errores de la
información contenida en los registros , media nte el proced i miento de
reclamación , que debe ser susta nciado en u n plazo no mayor de 30
días, lo que hoy es prácticamente i mposible porque el único que puede
corregir esa i nformación es la entidad bancaria o financiera tras un
largo vía crucis que debe hacer el cliente ante d iversas oficinas y sin
ninguna seguridad de que, aunque le asista la razón, los cambios en
los registros se lleven a cabo , en virtud de la peligrosa d iscrecionalidad
i mperante .

Cuarto. L a ley introduce la gratu idad d e los servicios para obtener

información cred iticia sobre uno mismo cada doce meses, siempre
y cuando medie, por supuesto, solicitud al respecto de por medio. Esto
permitirá que el control de la información pase de la entidad financiera
al cliente o solicitante, circunstancia que permitirá ver en forma práctica
como el derecho de acceso a la información mejora la cal idad de vida
de las personas.

El reto, como siempre, será socializar el conocimiento sobre esta nueva

herramienta legal q ue los clientes y solicita ntes de crédito tendrán en
su beneficio.

Cabe esperar que esta ley junto con algunas otras sobre la
transparencia de las instituciones financieras constituyan una vía para
mejora r no sólo los servicios financieros , sino, sobre todo, los flujos
informativos que hoy carecen de métodos democráticos de expresión .

E l I nstituto Nacional de Estad ística, Geografía e

I nformática (I N E G I)

Las oficinas de estad ísticas y censos nacionales son instituciones de

i mportancia capital en el mundo , tanto para materializa r el derecho
a la información del público como para la toma de decisiones en materia

21 8
 Derecho de la Información

de pol ítica y econom ía . E n general, los criterios que se observan son

la confiabilid ad y la credibilidad pública . Estas improntas solo se
obtienen cuando existe autonom ía y sistemas de verificación
externos, lo que en México no existe todavía, circunstancia que permite
politizar resultados de censos y estudios y en lo posible, desnaturalizar
el sentido de la veracidad en los datos de interés públ ico . Vayamos
a los argumentos que brindan sustento a esta afi rmación .

El I nstituto Nacional de Estad ística , Geografía e I nformática ( I N EG I )

e s u n a dependencia desconcentrada de la Secretaría de Hacienda,
conforme a lo dispuesto en el art. 33 de la Ley de I nformación
Estad ística y Geográfica; es decir, se trata de un órgano que solo posee
independencia en aspectos formales, pero no en las cuestiones
sustantivas respecto de la Secretaría de Hacienda, en la med ida en
que:

a) El d i rector dei i N EG I es nombrado libremente por el Presidente

de la Repú blica , mediante el secretario de Hacienda.
b) El d i rector del I NEGI puede ser removido a d iscreción por el
P residente de la República, con el argumento de "pérdida de
confianza".
e) EI I N EGI carece de auditores externos que permitan validar las
técnicas observadas en estud ios, censos y encuestas, así como
el vaciado correcto de resultados oficiales.
d) El I NEGI carece de autonom ía presupuesta! y de un servicio
civil de carrera .
e) Carece de pa rámetros legales de com paración internacional
de los censos , ya que la única garantía de la comparabilidad
internacional de los resultados del censo es ''fu ndamentalmente
a su periodicidad, con relación a otros países", según lo dispone
el art. 9, fracción i i i , de la citada ley.

La experiencia que ofrece el derecho comparado para garantizar

credibilidad y confiabilidad en las cifras oficiales camina por senderos
d istintos del caso mexica no.

219
Ernesto Villanueva

En Alemania, por ejemplo, la Oficina Central de Estad ísticas cuenta

con un Comité de Asesoría y Seguimiento Estad ístico, i ntegrado por
el comisionado federal para la Protección de Datos, un representante
de las principales asociaciones comunitarias, siete representantes del
comercio y de la industria y uno de las asociaciones sindicales, dos
representantes de i nstitutos de econom ía apl icada y dos de
diferentes universidades.

En España , el Instituto Nacional de Estad ística es un organismo

autónomo, con personalidad y jurídica propias. El director es nombrado
por el gobierno, pero cuenta con un Consejo Superior de Estad ística,
con tareas de eval uación y supervisión , la m itad de cuyos m iembros
deben pertenecer a organizaciones sindicales y empresariales y demás
gru pos e i nstituciones sociales así como centros u niversitarios
especializados.

En Israel, la Oficina Federal de Estad ísticas es un órgano autónomo,

cuyo director es nombrado por el gobierno, aunque solo puede ser
destituido por causa justificada y prevista e n la ley. Tiene además un
Consejo Público de Estadísticas, con amplísimas funciones auditoras,
i ntegrado por representantes del Estado, universidades y expertos en
estad ística .

La reforma legal q ue conduzca a l a autonom ía del I N EG I no sólo es

un i mperativo social , sino un com promiso hasta hoy i n cumplido por
parte de los presidentes de la República . El Presidente Ernesto Dedillo
en su momento se comprometió en el Plan N acional de Desarrollo
1 995-2000 a q ue:

"El Ejecutivo Federal expresa su compromiso de proponer y adoptar

medidas efectivas para cumplir, oportuna y suficientemente con el
derecho a la información. El gobierno de la República ofrecerá
asiduamente la información económica y social, generada por el Estado,
que permita a la ciudadan ía el análisis, seguimiento y evaluación de
las políticas públicas. En este sentido, se propone promover las reformas
legales para dotar de autonomía plena al I NEG I ."

220
 Derecho de la Información

Un sexenio después, las cosas siguen exactamente igual. El presidente

Vicente Fox ha hecho de la herencia institucional del PRI no un gobierno
de cambio, sino un cambio de gobierno que persiste en seguir utilizando
los instrumentos del poder del régimen pri ísta para engañar y manipular
la información pública. En efecto, el programa comunicacional bautizado
"Buenas noticias" consiste en medias verdades y en mentiras
completas. Existen elementos que permiten sustentar esta afirmación .
Diversas afirmaciones hechas por el Presidente tuvieron como base
la información del I N EG I . El uso pol ítico del I N EGI no es una idea
inédita , por supuesto, del señor Fox, sino producto del sistema pol ítico
mexicano.

El control de este instrumento de información públ ica es de

importancia capital. Los datos que arrojan las estad ísticas representan
una herramienta indispensable para la toma de decisiones que
proporcionan al gobierno, a los sectores económicos, nacionales e
internacionales, sociales y a las personas en general una radiografía
sobre la situación económica , demográfica , social y ambiental de un
pa ís.

La vinculación orgánica dei i N EG I al gobierno federal y particularmente

a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no ha sido el mejor
mensaje sobre los productos q ue esta institución puede ofrecer a la
sociedad .

El ex presidente Vicente Fox convencido de que la estructura normativa

dei i N EG I era aberrante, se comprometió como presidente electo, en
su sexto comprom iso frente al pa ís, a que los mexicanos "puedan
evaluar el desempeño del q uehacer público y el desarrollo del pa ís,
dotaremos de mayor autonom ía a instituciones como el I N EG I y
facil itaremos el acceso a la información de interés público. Además,
introduciremos la normatividad correspondiente a fin de q ue la
información e indicadores que publican organizaciones e instancias
públ icas, sean tomados y analizados con criterios internacionales."
Tampoco hizo cambio alguno.

22 1
Ernesto Villanueva
Desde hace tiempo, la participación de consejos con actividades
directas en el procesamiento y captura de la información estad ística ,
provenientes de la in iciativa privada , de la un iversidad , de los centros
de investigación y de los sindicatos, se ha convertido en una tendencia
creciente en las democracias co nsolidadas y particularmente
emergentes por dos razones: a) para evitar la politización de estas
instituciones, y b) para dotar altos niveles de percepción de
imparcialidad y promover el uso cada vez mayor de criterios
internacionales de comparación .

Los más altos valores de los datos estad ísticos, por su pecul iar
naturaleza -pues sirven de base, además, para los indicadores de los
organismos i nternacionales- residen en su legitimidad y credibilidad .
Esos atributos la naturaleza ju rídica del I N EG I los ha aniquilado de
orig en . ¿ Puede ped irse a los mexicanos que sigan confiando en los
prod uctos dei i N EG I como un acto de fe o ya es tiem po de iniciar esa
pequeña, pero vital reforma para saber por fi n las verdades
verdaderas de México?

Y es que el actual estatuto ju rídico dei i NEGI genera preg untas como
las sigu ientes: ¿ Basta formular un acto de fe en la buena y
desinteresada disposición de los directivos dei i NEGI en la formulación
de las cifras oficiales para garantizar la confiabil idad e imparcial idad
de la información oficial? ¿ No será posible alterar los datos oficiales
para favorecer, por ejemplo, a gobiernos de los Estados no pri ístas
en las asig naciones presupuestales previstas en el artículo 2 de la
Ley de Coordinación Fiscal , que establece que 45. 1 7 por ciento de
las participaciones federales debe aplicarse en proporción directa al
número de habitantes, seg ún la información proporcionada por el
I N E G I ? ¿ No será factible correg i r los datos oficiales del I N EG I para
efectos de promoción pol ítica en el pa ís y busca r recu rsos
económicos en el extranjero? En suma , ¿ por qué debemos creer en
el manejo correcto, transparente y aséptico de los datos oficiales si
no hay criterios legales obligatorios de comparación internacional , ni
la mani pulación informativa constituye una infracción expl ícita de la
Ley de I nformación Estad ística y Geog ráfica? En este aspecto es

222
 Derecho de la Información

necesario iniciar un profundo proceso de reforma jurídica, de tal suerte

que se i m prima certeza y veracidad a l a i nformación estad ística del
Poder Ejecutivo Federa l .

L a autonomía d e l I N EGI

Final mente, después de una larga travesía ei i N E G I ha sido dotada

de la autonom ía constitucional que impactará positivamente en la
confiabilidad de sus datos , a la luz de las siguientes consideraciones
que incluye la reforma presentada en el 2005 y aprobada por las dos
cáma ras del H . Congreso de la Unión y la mayoría de las legislaturas
locales en el 2006:176

1 . Otorga al Instituto Nacional de Estad ística, Geografía e

Informática, el carácter constitucional de "organismo con
autonom ía de gestión y presupuestaria, personalidad ju rídica
y patrimonio propios, enca rgado de la información estad ística
y geográfica del pa ís y del registro histórico de las estad ísticas
nacionales, y de garantizar el acceso oportuno de dicha
información a los demás órganos del Estado y a los ciudadanos,
en l os térmi nos y con d i ciones q u e esta b lezca la ley
reglamentaria . "
2. Sujeta l a fu nción estatal d e l I N EGI a l o s princi pios rectores de
"legalidad , independencia , imparcialidad, objetividad y veracidad ."
3. Constituye a i i N EG I "por un Consejo Técn ico formado por siete
integrantes, q uienes serán designados mediante el voto de las
dos terceras partes de los m iembros presentes de la Cámara
de Dip utados o, en los recesos de ésta , de la m isma mayoría
de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión , a
propuesta del Presidente de la Repú blica."
4. Con relación a los integrantes del Consejo Técnico , estipula que
la Ley establecerá los req u isitos que deben reunir para su
desig nación , "du ra rán en su encargo cinco años, podrán ser

1 76 Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforma el Artículo 26 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos para otorgarle autonomía jurídica y de gestión financiera al
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Información (INEGI) del 1 de marzo de 2005.

223
Ernesto Villanueva
reelectos por una sola vez y solo pod rán ser removidos de sus
fu nciones en los términos que establezca la ley reglamentaria".
5. Da al I N EG I "la dirección y organización de los servicios
nacionales de I nformática", lo faculta como "órgano de consu lta
en materia socioeconómica" y como "rector de las pol íticas de
recopilación de datos estad ísticos oficiales de todas las
entidades del sector público."
6 . Faculta al I N EG I para coord inar "conforme a las bases que
establezca la ley reglamentaria, la participación y colaboración
de las entidades federativas y municipios", así como para
promover "la colaboración en el ejercicio de sus fu nciones de
los particulares y los gru pos sociales interesados."
7. Señala la obligación del Instituto de "publicar periódicamente
los resultados de sus investigaciones estad ísticas" y de "remitir
anualmente a los Poderes de la Unión sus I nforme de
Actividades."
8. Facu lta a las Cá maras del Congreso de la U nión , o a sus
Comisiones, para requerir la comparecencia de los miembros
del Consejo Técnico del I N EG I , "en los términos que d isponga
la Ley."

Texto de la Reforma

Se agregan los párrafos quinto, sexto, séptimo y octavo al artículo

26 de la Constitución Pol ítica de los Estados Unidos Mexicanos, para
q uedar como sigue:

Artículo 26. (se mantiene lo establecido en los párrafos 1 al 4,

poniéndole inciso A)

A. El Estado organizará un sistema de pla neación democrática del

desarrollo nacional que imprima sol idez, dinamismo, permanencia
y equ idad al crecimiento del a econom ía para la independencia y
la democratización pol ítica , social y cultural de la Nación.

224
 Derecho de la Información

Los fines del proyecto n acional contenidos en esta Constitución

determinará n l os objetivos de la planeación . La planeación será
democrática. Mediante la participación de los d iversos sectores
sociales, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para
incorporarlas al plan y los prog ramas de desarrollo. Habrá un plan
nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los
programas de la administración pública federa l .

L a ley facultará al Ejecutivo para q ue establezca los procedimientos

de participación y consulta popular en el sistema nacional de
planeación democrática , y los criterios para la formulación ,
instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de
desarrollo. Asimismo, determinarán los órganos responsables del
proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo federal
coord ine mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones
a real izar para su elaboración y ejecución .
En el sistema de planeación democrática , el Congreso de la Unión
tendrá la intervención que señale la ley.

B. El Estado tendrá un organismo con autonomía de gestión y

presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, encargado
de la información estadística y geográfica del país y del registro histórico
de las estad ísticas nacionales, y de garantizar el acceso oportuno de
dicha información a los demás órganos del Estado y a los ciudadanos,
en los términos y condiciones que establezca la ley reglamentaria. En
el ejercicio de esta función estatal serán principios rectores la legalidad,
independencia, imparcialidad, objetividad y veracidad.

El organismo que se establezca al efecto se denominará I nstituto

Naciona l de Estad ística , Geog rafía e I nformática . Será constitu ido
por un Consejo Técnico formado por siete integrantes, quienes serán
designados medi ante el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cámara de Diputados o, en l os recesos
de ésta, de la misma mayoría de la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión, a propuesta del Presidente de la República .

225
Ernesto Villanueva

La ley establecerá los requ isitos que deben reunir los i ntegrantes
del Consejo Técnico para su designación q uienes durarán en su
encargo cinco años, podrán ser reelectos por una sola vez y solo
podrán ser removidos de sus funciones en los térmi nos que
estab lezca la ley reglamentaria.

El Instituto se encargará de la dirección y organización de los servicios

nacionales de Informática ; contará con las facultades que le atribuya
la ley como órgano de consulta en materia socioeconómica y como
rector de 1 as políticas de recopilación de datos estadísticos oficiales
de todas las entidades del sector público; coordinará , conforme a las
bases que establezca la ley regla mentaria , la participación y
colaboración de las entidades federativas y municipios, y promoverá
la colaboración en el ejercicio de sus funciones de los particulares y
los grupos sociales interesados .

El Instituto tendrá la obligación de publicar periód icamente los

resultados de sus i nvestigaciones estadísticas, y deberá rem itir
anualmente a l os Poderes de la U nión su I nforme de actividades.
Los miem bros de su Consejo Técnico podrán ser requeridos a
comparecer ante las Cámaras del Congreso o sus Com isiones, en
los términos que d isponga la Ley.

La Lotería Nacional

La Lotería Nacional para la Asistencia Pública con stituye u na de las

instituciones públicas que permiten financiar actividades de promoción
pol ítica del poder ejecutivo, particularmente -aunque no en forma
exclusiva o limitativa- en el ámbito period ístico.

En buena parte del mundo democrático existen sistemas públicos de

lotería , pero ninguno tiene las peculiaridades del mexicano que ha
desnaturalizado su esencia comunitaria para tener la posibilidad de
servir a i ntereses ajenos al bien común. El problema principal no reside
en el hecho de q ue se utilicen los ingresos obtenidos por las cuantiosas
ventas de billetes de lotería en todo el pa ís para propósitos de utilidad

226
 Derecho de la Información
pol ítica del presidente de la repú blica , sino que se hagan en el marco
estricto de la ley. Se trata , pues, de una actividad ileg ítima , pero legal .
El caso n o e s menor ni accesorio; antes bien, s e presenta como uno
de los instru mentos de poder que ayudan a explicar la reprod ucción
del statu quo y su correspondiente establishment, razón por la cual
merece ser reflexionado en su sentido más profundo. Existe, por
supuesto , un conj unto de arg u mentos que permite va lidar las
afirmaciones que aqu í se sostienen. Veamos.

Primero, en los Estados democráticos de derecho, las loterías públicas

tienen como máxima autoridad a u na Comisión o J u nta Directiva
integrada por ciudadanos en forma plural. En efecto , así por ejemplo,
el artícu lo 5, fracción 9-5 de la Ley Estatal de la Lotería de N ueva
Jersey, Estados Unidos, prescri be que: "La Com isión (Estatal de la
Lotería) estará integ rada por el tesorero del Estado y seis m iembros
del público, todos el los ciudadanos y residentes del Estado, quienes
serán nombrados por el Gobernador por acuerdo del Senado. No más
de tres de los seis m iembros que representan al público pod rán ser
miembros del m ismo partido pol ítico. "

En México, ta mbién existe u n a j unta directiva , pero con u n sentido

m uy distinto al que impera en las democracias. Y es que el a rtículo
5 de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública
a la letra d ice : "La J unta Directiva estará integrada por seis miembros
y será presidida por el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Públ ico, siendo los demás integ rantes los titu lares de las secretarías
de gobernación, de programación y presupuesto y de salubridad y
asistencia y dos personas designadas por el presidente de la República,
u na de las cuales fungirá como d irector genera l ." En suma, se puede
advertir que la única voz representada en la J unta Directiva de la Lotería
Nacional es la del presidente de la República , pues todos y cada uno
de los m iem bros de la J unta Directiva son nombrados y removidos
libremente por el titular del poder ejecutivo.

Segundo, en los Estados democráticos de derecho los fines para los

que están destinados los ingresos obtenidos mediante la lotería están

227
Ernesto Villanueva

taxativamente previstos en la ley. En el Reino U n ido, por ejemplo, la

Ley de Lotería de 1 998 establece que los recursos recibidos deben
destinarse a buenas causas, a saber: educación, salud , medio ambiente
y el sector nuevas oportunidades, que incluye investigación científica
y proyectos municipales. Cada uno de los sectores tiene una fundación
q ue vigila el correcto uso de los recursos de la lotería .

Además, en todos los casos una consulta con organ izaciones de la

sociedad civil y sectores productivos precede la aplicación de recursos
a proyectos específicos .

En Nebraska , Estados Unidos, la Ley Estatal de la Lotería prescribe

que los ingresos devengados una vez pagados los premios y los gastos
de ad ministración, deben ser depositados a la Fundación para la
I nnovación Educativa , la Fundación para la Asistencia del Uso de los
Deshechos Sólidos, la Fundación para el Desa rrollo Ecológico de
Nebraska y la Fundación para la Asistencia de Jugadores Compulsivos.

Por el contrario, en México el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Lotería

Nacional para la Asistencia Pública con todo desparpajo sostiene: "El
objeto del organismo es apoyar económicamente las actividades a
cargo del Ejecutivo Federal en el campo de la asistencia pública ,
destinándose a ese fin los recursos q u e obtenga mediante la
celebración de sorteos con premios en efectivo . Dichos recursos, una
vez ded ucidos el monto de los premios, reintegros y gastos de
administración , así como el importe q ue se asigne para formar e
incrementar las reservas y garantías a que se refiere esta ley, serán
enterados a la Tesorería de la Federación para el cumplimiento de
su destino específico. "

Como s e puede observar, l a vaguedad de la ley hace l a s veces d e

un cheque en blanco para q ue el presidente de l a república pueda
eventualmente desti nar recursos destinados a salvar de la quiebra a
periódicos afines, recompensar a periodistas, diputados y funcionarios
leales, pasando por el estímulo a fundaciones y asociaciones con
intereses pol íticos compatibles hasta financiar campañas publicitarias.

228
 Derecho de la Información

El ú nico l ímite es, a final de cuentas, la imaginación del presidente

de la república .

Pese a l o previsto e n e l artículo 2 d e l a Ley e n cuestión sobre l a fuente

de ingresos de la Lotería Nacional , el presidente de la república no
ha tenido empacho en proveerle una fuente alterna de ingresos al
incluir a este organismo en el Presupuesto de Egresos de la Federación
con casi mil millones de pesos para 1 999.

Tercero, en los Estados democráticos de derecho, los funcionarios

de la lotería o sus familiares están impedidos legalmente para comprar
billetes de lotería o recibir premios.

En Nueva Jersey, el artículo 5, fracción 9-1 6 prescribe textualmente que:

"Ningún billete o cachito podrá ser comprado ni un premio será pagado
a cualquiera de las siguientes personas: cualquier funcionario o empleado
de la división o cualquier esposa, hijo, hija, hermano, hermana o pariente
que viva en la misma casa de las personas arriba citadas."

En México, la Ley orgán ica de la Lotería Nacional no prevé ninguna

limitación al respecto, por lo que es perfectamente legal , conforme a
su Ley orgánica , q ue empleados o funcionarios de la Lotería Nacional
puedan ser beneficiarios de premios o reintegros.

Cuarto, en los Estados democráticos de derecho, las loterías públicas

están sujetas a exhaustivas aud itorías para vigilar el uso correcto de
los recursos económicos administrados, además de las habituales
aud itorías internas. En Texas, por ejemplo, la Ley Estatal de la Lotería
dispone en el artícu lo 466.0 1 7 que:

"El director ejecutivo deberá contratar a un contador pú blico

certificado para cond ucir una aud itoría independiente para cada
año fiscal de todas las cuentas y transacciones de la lotería .
El contador público certificado deberá presentar el reporte al director
ejecutivo, a la Comisión , al Gobernador, al Contralor del Estado y
a la Legislatura ."

229
Ernesto Villanueva
En México, la Ley orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia
Pública no prevé ningún tipo de control , ni aud itoría interna, ni mucho
menos auditoría externas, ampliando así las posibilidades legales, pero
ileg ítimas, del presidente de la república para una d isposición
confidencial de los recursos de la lotería en pro de su propia formación
pol ítica.

El asunto es mucho más complicado en el pa ís, pues inciuso aceptando

que la propia Lotería Nacional tenga , sin que la ley lo obligue, una
contra loría interna sus resu ltados e informes ca recen de la
confiabilidad que da la publicidad y la comparabilidad de resultados
contables, circunstancia que convierte un asu nto que debe probarse
debidamente en un asu nto de fe. De nueva cuenta, se puede afirmar
que solo con la transparencia informativa derivada de un mandato
de ley será posible terminar con la corrupción que florece en la
oscu ridad y en el secreto.

Por otro lado, hay que señalar que la Lotería Nacional para la Asistencia
Pública se encuentra dentro del proyecto de presupuesto de egresos
presentado por el presidente de la República a la Cámara de Diputados.
Las pregu ntas clave que toda Lotería del Estado en un Estado
democrático debe responder son: ¿Hacia dónde va el dinero? ¿Quiénes
fueron los beneficiarios? ¿Qué progra mas se sostienen con recursos
de la Lotería Nacional? ¿Qué ca ntidades específicas fueron
destinadas a cada uno de ellos? ¿Cuáles fueron y por qué los criterios
de asig nación de recursos? ¿Qué resultados han aportado a la
sociedad los programas o proyectos fi nanciados por la Lotería
Nacional? ¿Cómo evitar que haya una doble financiación de la Lotería
Nacional , por un lado, la derivada del presu puesto de egresos de la
federación y, por otro, la establecida en el artículo 2 de la Ley Orgánica
de la propia Lotería Nacional que taxativamente establece que deben
descontarse de los ingresos por concepto de billetes los "gastos de
administración" de la institución? ¿Cómo j ustificar que los recu rsos
de la sociedad financien a una empresa públ ica que en la experiencia
comparada y en la nacional tienen sus propias utilidades? ¿No es
éticamente incorrecto establecer una amplia financiación para la Lotería

230
 Derecho de la Información
Nacional sin que la sociedad sepa a dónde van los recursos destinados
a la "asistencia pública"? ¿ Por qué en otros pa íses como Estados
Un idos y el Reino Unido son necesarios tan solo 80 fu ncionarios en
promedio y en México se req u ieren 251 , de jefes de departamento
hasta director general, para desarrollar las m ismas tareas? ¿Cómo
conciliar el proyecto de un gobierno transparente y abierto con la
reproducción idéntica de las formas y modos de 71 años de los
gobiernos pri ístas? ¿ Cómo garantizar que de ahora en adelante los
casi cinco mil millones de pesos de ingresos que obtiene la Lotería
Nacional , según la memoria 1 994-2000 , no será n destinados, en
su tota lidad o en parte, a complementar los 237 millones de pesos
solicitados por la presidencia de la república para gastos de publicidad
y promoción de las obras del gobierno?

Ese es un tema que el derecho debe legislar para darle certeza a la

sociedad sobre el buen destino de los recursos públ icos.

231
 Capítulo IV

Estado de la cuestión en m ateria

de archivos pú b licos

N ivel Estatal

El derecho de acceso a la información pú bl ica pasa por dos

herramientas j uríd icas i mprescindi bles, la ley de archivos públicos y
la ley de protección de datos personales o de autodeterminación
informativa o también denominada de Hábeas Data.

En el hemisferio, se ha puesto de rel ieve el tema de acceso a la

información pública y se ha dejado para un segundo momento cualquier
otra normatividad por considerarla como parte de otro proceso
legislativo. Se trata, por supuesto, de u n error lamentable que denota
la ausencia de comprensión de que el derecho de acceso a la
información pública requiere una normativa de archivos públicos y otra
de protección de datos personales para vivir. Es i mportante reiterar
que una ley de acceso a la información por sí sola, o una ley "huérfana",
como ha señalado Tom Blanton ,177 es solo el primer paso para constitui r
un sistema normativo q ue permita el derecho a saber. Y n o e s u n a
frase s i n sentido; antes bien, cabe recordar que la ley de acceso a
la i nformación pú blica carece de sentido sin estos dos cuerpos
normativos .

1 77 Reunión hemisférica convocada por el lnteramerican Dialogue en Buenos Aires, 2003.

233
Ernesto Villanueva

Por lo que concierne especialmente a los arch ivos públicos, hay que
decir que se trata de una asignatura pend iente y urgente para dar
sentido a un derecho de acceso a la i nformación públ ica eficaz. Sin
archivos públicos, una ley de acceso a la información se queda solo
en un buen propósito. Es verdad que las leyes de a rchivos requ ieren
combinar los conocimientos archivísticos e históricos de naturaleza
emp írica con imaginación j u rídica , de suerte que la ley de a rchivos
responda a un sistema integral de acceso a la información. Se ha dicho
que la ley de archivos es la garantía de futuro del acceso; pero lo es
también para organizar el pasado de manera gradual, pero efectiva
a través de uso adecuado de la tecnología que permite trabajar a un
mismo tiempo en el presente y en el futuro, pero también en organizar
y preservar el pasado.

A continuación se analizan las leyes estatales de Archivos , emitidas

entre 1 957 y 1 992. Cabe destacar que todas son a nteriores a la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública , por lo
que sólo plantean el acceso a los archivos históricos. Además 1 9
estados no emitieron ley alguna.

Aguascalientes
La Ley del Sistema Estatal de Archivos estab lece la estructura del
Sistema Estatal de Archivos esta integrado por un Consejo Estatal
de Archivos, por un Órgano de Regulación y por los Comités Técnicos.

Campeche
La Ley del Archivo General del Estado de Campeche establece como
órgano fiscalizador al Archivo General del Estado el cual es un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Gobierno de la Ad ministración
Pú bl ica del Estado de Campeche.

Chiapas
La Ley del Sistema Estatal de Archivos de Chiapas establece como
órgano fiscalizador al Sistema Estatal de Archivos . El sistema estatal
de archivos se integra por el Consejo Estatal de Archivos , el Archivo

234
 Derecho de la Información

General del Estado, los comités técnicos y los archivos administrativos

e h istóricos existentes en el estado.178

Guerrero
La Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero
establece como órgano regu lador al Sistema Estatal de Archivos
(mecanismo de coordinación) a cargo de la Secretaría de Desarrollo
Administrativo y Control G ubernamental y sus principales funciones
son la de protección y rescate de los archivos públicos y privados; la
homogeneización de los archivos en el Estado y el reforzamiento de
l os servicios documentales y archivísticos . 179

Jalisco
La Ley que Regula la Ad ministración de Documentos Públicos e
Históricos del Estado de Jalisco. El Sistema Estatal de Documentación
y de Archivos Públicos, no es propiamente u na entidad , sino u n
mecanismo d e coordinación .

Míchoacán
La Ley de Archivos Ad ministrativos e H istóricos del Estado de
Michoacán De Ocampo y sus Municipios establece como órgano
reg ulador al Sistema Estatal de Archivos de M ichoacá n ; sin em bargo
no es propiamente u na entidad , sino u n meca nismo de coordinación.

Nayarit
La Ley de Protección y Conservación de Archivos del Estado de Nayarit
establece como órgano reg ulador al Archivo Genera l del Estado, no
establece sus funciones ni su estructura .

Puebla
La Ley q u e crea el Archivo General del Estado y la Biblioteca Publica
del Estado de Puebla establece como ó rgano fiscalizador al Archivo
General del Estado. Las facultades del Archivo General del Estado

1 78 Artículo 6 d e la Ley d e l Sistema Estatal d e Archivos de Chiapas.

1 79 Artículo 3 de la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero.

235
Ernesto Villanueva

será una Dependencia de la Secretaría de Cultura y tendrá las

secciones que sean necesarias para cu mplir sus objetivos se
encuentran establecidas en el artículo 2 .

Quintana Roo
La Ley del Sistema Estatal de Archivos de Quintana Roo establece
como órgano fiscalizador al Sistema Estatal de Archivos integrado por
un Consejo Estatal de Archivos, integrado por los Oficiales Mayores
de los tres poderes del Gobierno del Estado; por un Comité Técnico
de Ad min istración de Docu mentos y Archivos, integrado por los
responsables del Archivo General del Estado; los responsables de
los Archivos Ad ministrativos e H istóricos de los Poderes Legislativos
y J udicial Estatal , y por representantes de los archivos mun icipales;
por un coordinador y promotor del Sistema Estatal de Archivos que
mantendrá relaciones permanentes con los archivos administrativos
e históricos permanentes de los tres poderes del Gobierno Estatal y
con los Archivos Municipales, así como con los Archivos Privados que
se incorporen al sistema , que será designado por el titular responsable
del Archivo General del Estado; por todas las unidades de archivos
de los Gobierno Estatal y Mun icipales , así como aquel los archivos
privados que por su importancia histórica lo ameriten y lo soliciten .1 80

Tabasco
La Ley que crea el Sistema Estatal de Archivos de Tabasco establece
el Sistema Estatal de Archivos como mecan ismo de coordinación . El
Sistema Estatal de Archivos de Tabasco está integrado por un Consejo
Estatal de Archivos; un Ó rgano Coordinador; un Comité Consultivo
de Archivos y por los Archivos, tanto Ad min istrativo como H istóricos,
de los tres poderes del Estado, en lo aplicable, así como de los
Ayuntamientos del Estado de Tabasco. 1 8 1

Tlaxcala
La Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala establece como órgano

1 80 Artículo 6 de la Ley del Sistema Estatal de Archivos de Quintana Roo.

1 81 Artículo 7 de la Ley que crea el Sistema Estatal de Archivos de Tabasco.

236
 Derecho de la Información

fiscal izador a l Poder Ejecutivo, el Archivo General del Estado, Archivo

General del Congreso y Archivo General del Poder Judicial .

Vera cruz
La Ley nu mero 7 1 de Documentos Ad ministrativos e H istóricos del
Estado Libre y Soberano de Veracruz-Liave establece al Archivo
General del Estado como órgano regu lador. La Ley no le atribuye
facultades extraordinarias. J uríd icamente , el Archivo General es u n
órgano público desconce ntrado, dependiente de l a Secretaría
General de Gobierno. 182

Yucatán
La Ley del Sistema Estatal de Archivos de Yucatán señala al Sistema
Estatal de Archivos como órgano regulador. El S istema Estatal de
Archivos de Yucatán quedará integrado por un Consejo Estatal de ·
Archivos, formado por representantes de los tres poderes del Estado,
que será la máxima autoridad del sistema y el cual deberá formular
los proyectos de reglamentos de la presente Ley; un Ó rgano
Coordinador y Promotor del Sistema Estatal de Archivos que mantendrá
relaciones permanentes con los archivos admin istrativos e históricos
de los tres Poderes del Gobierno Estatal y con los Archivos Municipales,
así como con los archivos privados y demás que se incorporen al
sistema. El Archivo General del Estado funcionará como Ó rgano
Coordinador del Sistema Estatal ; un Comité Técnico Auxil iar que
funcionará como una dependencia del Archivo Genera l del Estado y
se integ rará en la forma q ue establezca su reglamento; por todas las
unidades de archivo de los gobiernos Estatal y Municipales, así como
aquellos a rchivos que, por su im portancia histórica, lo ameriten y lo
solicíten.183

En México se han dado algunos pasos im portantes en esta materia,

como lo atestigua la aprobación de disti ntas normativas estatales en
materia de archivos públicos, pero q uedan por delante varios desafíos.
1 82 Artículo 20 de la Ley numero 71 de Documentos Administrativos e Históricos del Estado
Ubre y Soberano de Veracruz-Liave.
1 83 Artículo 8 de la Ley del Sistema Estatal de Archivos de Yucatán .

237
Ernesto Villanueva
Primero, debe quedar claro que los archivos públicos son la herramienta
prima del acceso a la información pública .

Segundo, los archivos públicos e n México deben s e r legislados e n

plena armon ía con l a s leyes d e acceso a l a información aprobadas
para crear un sistema de apertura informativa y no como departamentos
estancos sin conexión entre las dos legislaciones.

Tercero, deben tomarse los estándares internacionales aju stados a

la experiencia mexicana para plasmar en la norma ju rídica la mejor
solución posible para que archivos y acceso a la información den como
resu ltado una ampl iación efectiva y duradera del derecho a saber.

Es evidente que con la entrada en vigor de las Leyes de Acceso a

la Información Pública se ha iniciado en México un proceso de apertura
por parte del Estado mexicano. Uno de los aspectos a evaluar ha sido
lo referente a la Ley de Archivos Públicos . Esta materia cada vez está
cobrando más i mportancia.

No en balde el archivo público es la memoria colectiva y documentada

(en cualquier formato) la que representa gran parte del patrimonio
cultural, el cual expone la evolución del pensamiento, su configuración
y sus log ros . La importancia de custod iar, sistematizar, conservar el
testimonio documental de la Nación amerita la elaboración de una
ley que sustituya las normas inferiores, decretos, acuerdos o
reglamentos autónomos, que actualmente rigen en nuestro pa ís en
materia de archivos.

Los estud ios en materia archivística, que en u n principio consideraron

a los documentos excl usivamente desde un pu nto de vista jurídico,
con valor probatorio, han evolucionado para otorgarles otros valores
testimoniales de índole científico, histórico y pol ítico. Como fuente de
información, los documentos de archivo son manifestación de la
actuación del Estado, faci litan y transparentan la toma de decisiones
constituyendo un fundamento para la investigación .

238
 Derecho de la Información

La preocupación por proteger este patrimonio no es una ocurrencia

o i n i ciativa n acional . Habría que señalar que se ha plasmado en
diversos instrumentos i nternacionales, tales como l a Convención de
la Haya de 1 954 para l a protección de los bienes culturales en caso
de conflicto armado y la Convención de la U N ESCO de 1 970, sobre
las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación,
la exportación y la transferencia de propiedad i lícitas de bienes
culturales.

La U NESCO también ha emitido recomendaciones sobre el resguardo

y conservación de las i mágenes en movimiento ( 1 980); sobre la
salvaguardia de la cultura tradicional y popular (1 989) y para proteger
el patrimonio cultura l en peligro como consecuencia de catástrofes
naturales o provocadas por los seres humanos (1 996) por citar algunas
de ellas.

La i ntegridad del patrimonio documental se ha convertido en una

preocupación i nternacional, sobre todo a partir del Programa de 1 992
de aquel organismo i ntern acional, denominado Memoria del M u ndo,
con l a i ntención de hacer conciencia del lamentable estado de los
archivos, bibliotecas, museos y otros lugares de custodia documental.

No es fácil crear un modelo u n ívoco de val idez universal , pero sí es

deseable conta r con e lementos que no pueden estar fuera de una
ley de archivos públicos a l a luz de l a experiencia comparada y de
la muy reciente evolución del derecho a saber en México.

Por tanto, al revisar la doctrin a en l a materia de Archivos Públ icos

podemos determinar cuales son los rubros fundamentales y los
parámetros m ínimos q ue debe cubrir una ley en la materia con lo que
se persigue, a saber de manera enunciativa:

1 . Identificar evidentemente los rubros fundamentales que debe

contener toda ley en materia de Archivos Públicos.
2 . I ntegrar los parámetros m íni mos a efecto de sistematizar los
valores q ue deben prevalecer en toda l ey que se precie de ser

2 39
Ernesto Villanueva
un instrumento que resuelva problemas concretos. De nada sirve
u n a ley forma lme nte ideal si no es posi ble. a rmonizarla con e l
derecho de acceso a l a i nformación q u e se está creando en el
país.
3. Elabora r el modelo de ley u n a vez identificados l os dos ru bros
anteriores, tomando en cuenta que debe ría existir un organismo
con stitu cional a utónomo susceptible de e m itir l i neamientos en
los tres poderes constitucionales y los otros organ ismos
a utónomos, separa ndo el Archivo General de la N ación de l a
Secretaría de Gobernación para dotarle de los recursos y d e
l a a utonom ía que hoy carece .

Dentro de la determi n ación i n icial los puntos q u e se comenzará n a

analizar y definir son los que a contin uación se enuncian como m ínimos
o pu ntos de partida:

Procesos
Es importante determinar cuales serán los procesos de instrumentación
de la Ley de Archivos. En l os casos de los Estados de Cam peche y
Distrito Federa l se establecen cap ítulos especiales en donde
a pa rece clara m ente determinada l a forma en como se deberá
i mplementar esta á rea , de suerte q u e estas norm ativas son
amigables para la eventual aprobación de una ley de archivos públicos.

Clasificación
Como es de conocimiento a m plio, la i n mensa m ayoría de las leyes
l ocales y l a federal en m ateria d e acceso a la i nformación pública
cuentan con órg anos gara ntes de l a ley en la materia . Es deseable
que este órgano que ostenta una a utonomía (en unos casos
constitucional y en otros, derivada de la l ey) sea el que emita los
l i n eami entos q ue perm ita n hace r operativos los ti pos de clasificación
de los diversos a rch ivos. Ta nto e n la l ey de Campeche com o e n el
Distrito Federa l , por ej emplo, se establece q ue será la Comisión y el
I nstituto respectivamente, lo que emitirán los lineamientos en la materia.

240
 Derecho de la Información

Tipos de documentos
La ventaja de que sea el órgano garante quien emita los lineamientos
se da en que este tipo de d isposiciones reside en q ue son fácil mente
modificables, lo que permitiría ir ajustando los tipos de documentos
a clasificar de acuerdo a las necesidades p ropias de los mismos, bajo
un espíritu de apertura con armon ía en su preservación y cuidado.

Encargados de determinar qué se archiva y qué no

Siendo el órgano gara nte quien emite las reglas que deben
observa rse, depend iendo del tipo de documento y el l ugar en donde
esté localizado, se podrían establecer las obl igaciones de resguardo
y conservación respecto al ente que los posea o el l ugar que se destine
para su resg uardo.

Quién Jos resguarda

Se deberán desti nar recu rsos económicos y humanos para ajustar y
adecuar los lugares idóneos para el resguardo de diversos reg istros.
No es en modo un costo, sino u na inversión pa ra aseg u rar el futuro
del derecho a saber. Hoy en día el conocimiento del los acontecimientos
de 1 968 y 1 97 1 sería n imposi bles si no hubiera existido (con más
empeño y ética personal de los responsables de l os archivos que de
las condiciones materiales para la preservación de estos registros o
documentos históricos) una responsa bilidad m ínima del Estado para
no destru ir, sino para conservar, así sea en partes, distintos
documentos. En el caso de Campeche y del Distrito Federal, las leyes
de acceso respectivas fij an las bases para que sea el órgano garante
quien emita los lineamientos sobre este ru bro.

Forma y condiciones d e su resguardo

Según se trate del tipo de documento y el formato en que esté plasmado
se deberán imp lementar las condiciones técnicas de conservación y
cuidado de los mismos. Por medi o de l ineamientos se puede
i mplementar y actua l izar los requerimientos en la materia.

24 1
Ernesto Villanueva

Formas de conservación
La conservación de determinados docu mentos es especializada y
técnica de a h í que se requiera de la asesoría de peritos en la materia,
a efecto de que el órgano garante ajuste los req uerimientos necesarios
de conservación en sus respectivos lineamientos que emita en este
rubro. Sin especialistas al frente de los arch ivos, el peligro de q ue la
pol ítica haga de las suyas se encontraría a la vuelta de la esquina.

Cada cuánto se deben hacer respaldos d e l a información

En caso de dependencias públicas debe q uedar debidamente
asentado la forma en cómo deben respaldar los documentos que generan
y los cuales tienen bajo su resguardo. Del órgano garante dependerá
la indicación de los tiempos en que se deberán real izar los respaldos.
En el caso de la Ley del Distrito Federal se establece cla ramente qué
se debe hacer con los documentos a cargo de algún funcionario cuando
éste deja de laborar en la dependencia que los contiene, para evitar
sustracciones indebidas en perjuicio de la memoria colectiva.

Características de los documentos

Dependiendo de las características de los documentos se deberá
implementa r su forma de resguardo y conservació n , sobre todo
tratándose de archivos históricos o documentos que por su naturaleza
requ ieran de un cuidado especial .

Responsabilidades por el mal uso o destrucción

Toda ley para que sea efectiva debe contener u n catálogo de
responsabil idades y sanciones para los que violen lo establecido en
las d isposiciones q ue contiene de tal manera q ue sea eficaz el debido
cumplimiento de la misma .

De la experiencia de leyes de Acceso a la I nformación Pública en donde

se han incluido capítulos con d isposiciones que reg u lan la materia
de Archivos Públicos tenemos los casos de la Nueva Ley de Campeche
y la más reciente reforma de la Ley del Distrito Federal. Ambas cuentan
con un contenido de avanzada q ue responde con creces a los
estándares nacionales e internacionales.

242
 Derecho de la Información

En los artículos referentes en la materia se deja abierta la puerta para

que se den l os siguientes pasos en la creación especializada de las
Leyes de Archivo, sin menoscabo de que sus órganos garantes puedan
vigilar y controlar el debido manejo de esta materia trascendental para
la conservación del patrimonio contemporáneo e histórico de la Nación.

Final mente , no es posible omitir que los archivos general de la nación

y de los estados deben trabajar conj untamente con los órganos
garantes bien a través de una fusión institucional o de u na
dependencia normativa de los archivos respecto de los órganos
garantes en una visión integra l , de modo que haya un manej o
transversal bajo parámetros uniformes y n o , como sucede ahora, q u e
existan e n algunos casos criterios diferentes por la separación de los
archivos públicos en razón de intereses pol íticos y no de razones
técnicas.

Debe q uedar claro que la mejor manera de organiza r los archivos

p ú b li cos como herra m i enta del d e recho a saber s u pone l a
homologación d e criterios , l a concentración d e acervos, toda vez que
sólo de esta forma se puede optimizar el derecho a saber a l facilitar
la consulta , adoptar mecanismos de organización , preservación y
custodia idénticos y concentrar los archivos bajo una misma fuente
de protección institucional .

Si n o e s posible apostar para dar orden y sentido de cuerpo a los

archivos públ icos, el derecho de acceso a la información públ ica corre
el riesgo de que pasado un breve lapso se convierta en u na figura
retórica, ineficaz, en perjuicio de todos. Ese es el desafío que la nación
tiene frente a sí.

1 84 S e advierte q u e la información en i nglés proporcionada por la página en internet d e l Archivo

Nacional ([Link] [Link]/en/) se refiere exclusivamente a una breve introducción histórica.
La inexistencia de fuentes en idioma distinto del sueco dificulta la obtención de información.

243
Ernesto Villanueva

N ivel M u ndial

Suecia184

El marco normativo de Suecia en materia de archivos es la Ley de

Libertad de P rensa (1766), la Ley de Archivos 1990: 782 (Arkivlag
1990: 782) y el Decreto de Archivos 199 1 :446 (Arkivforordning
1991 :446).

De acuerdo con Von Claes Granstrom , 185 la de archivos, es una ley

complementaria de la Ley de Libertad de Prensa de 1766 puesto que,
tanto la determi nación de la natu raleza pública de los documentos
oficiales como el acceso a los mismos están prescritos por esta
disposición :

Ca pítulo 2, De la naturaleza Pública de los Documentos Oficiales

Artículo 1 . A efecto de asegurar el libre i ntercambio de opiniones,

cada ind ividu o tendrá acceso a los docu mentos oficiales. 1 86

A pesar de que la Ley de Archivos no regula específicamente el acceso

a los archivos públicos, sí establece los instrumentos necesarios para
hacer posible el acceso.187 E l a rtículo tercero de la Ley de Archivos
determina q ue los archivos públicos consisten de documentos oficiales:

" Los archivos de una autoridad están conformados por los

documentos generales sobre su actividad . "

1 85 Von Claes Granstrom, señala textualmente: "The Archives Act is a follow-up law to the Freedom
of the Press Act". Von Claes Granstrom, "Archives in a digital society from a legal perspective
- a Swedish perspective", Symposion des Nordrheín-Westfalischen Hauptstaatsarchivs in
Verbindung mít den Allgemeínen Reichsarchiven in Brüsse/ (Belgien) und Den Haag
(Niederlande) ([Link] archive . [Link]/doklsymposion01 /).
1 86 Fuente: [Link] l .
1 87 ldem.

244
 Derecho de la Información
Por su parte, el artículo 3 de la Ley de Libertad de Prensa determina
que un docu mento es oficial si está en poder de cualquier autoridad
pública.

Existe d isposición expresa sobre la publicidad de los archivos privados.

Aun cuando el artículo 1 1 de la Ley de Libertad de I nformación
establece la posibilidad de que las autoridades públicas posean archivos
entregados por particulares, a efecto de ser custod iados por ellas,
les está prohibido publicitarios.

La Ley de Archivos establece que es deber y responsabilidad de cada

entidad gubernamental, organiza r, preservar y proteger sus propios
arch ivos . Asi mismo, establece las reglas sobre el registro de
documentos oficiales, los materiales y métodos de producción de
docu mentos, la organ ización y la estructura del arch ivo , su
catalogación , su p rotección y eliminación .

Archivo Nacional d e Suecia (Riksarkivet) e s un órgano gubernamental

independiente del Estado sueco desde 1 878, no adscrito a ningún
poder estatal;188 es la suprema autoridad su pervisora de los registros
públicos nacionales y regionales.

De acuerdo con el Decreto de Archivos, el Archivo Nacional tiene

facultades pa ra d ictar las regu laciones sobre clasificación de medios
electrón icos y transferencia y catalogación de arch ivos. Asi m ismo,
tiene a s u cargo el reg istro de los archivos del Parlamento Sueco,
del Gobierno Central y sus M inisterios y de todas las autoridades
centrales.

Como fu nciones destacan la de su pervisar a los archivos reg ionales,

dictar las pol íticas y las reglas para la conservación, catalogación ,
eliminación y acceso ciudadano a los archivos públicos; así como llevar
el registro de las autoridades centrales.

1 88 http:l/www. [Link]/en.
1 89 [Link] .

245
Ernesto Villanueva

El Archivo Nacional de Suecia es una autoridad i ndependiente desde

1 878 , no adscrita a ningún poder estatal . Originalmente, desde 1 648
se esta bleció su autonomía frente a la Cancillería Real . 189

En n inguna de las tres leyes se establece d isposición alguna sobre

el presupuesto bajo el cual operará el Archivo N acional. El Primer
Ministro i nformó a través de su página en I nternet que el presupuesto
para el año 2005 de esta autoridad independiente es de 484 mil euros.190

Francia
La Ley 79-1 8 de 3 de enero de 1 979 (Loi 79- 1 8 du 3 janvier 1979) y
el Decreto 79-1 037 de 3 de diciembre de 1 979 modificado, rel ativo
a la com petencia de los servicios de a rchivos públ icos y a la
cooperación entre las administraciones para el acopio, la conservación
y la publicidad de los archivos públicos (Décret 79-1 037 du 3 Décembre
1 979 modifié relatif a la compétence des services d'archives publics
et a la coopération entre les administrations pour la col lecte, la
conservation et la communication des archives publiques) .

El artículo 1 establece que los a rchivos son el conjunto de

documentos, cualquiera que sea su fecha, su forma y su apoyo material,
producidos por toda persona física o ju rídica , y por todo servicio u
organismo público o privado, e n el ejercicio de su actividad .191

El artículo 5 del Decreto 79-1 037 determina que los archivos nacionales
están constituidos por el conj unto de los depósitos centra les de los
archivos del Estado administrados por la dirección de los Archivos
de Francia, en el lugar en que estos depósitos estén establecidos.

Los a rchivos n acionales conservan , clasifican , clasifican , hacen un

i nventario y comunican:

1 90 [Link] valtioneuvosto. fi/vn/liston/[Link]?r=88522&old=87662&k=sv .

1 91 Art. 1 .- Les archives sont !'ensemble des documents, quels que soient leur date, leur forme
et leur support matériel, produits ou re(_(us par toute personne physique ou morale, et par
tout service ou organisme public ou privé, dans l'exercice de leur activité.

246
 Derecho de la Información

a) Los documentos procedentes de los órganos centrales del Estado,

desde los orígenes de la nación francesa;
b) Los documentos procedentes de los servicios, establecimientos
y organismos públicos cuya competencia se extie nde o se
extendió al conjunto del territorio francés; y,
e) Todos los documentos que se les asignan o se entrega n con
carácter oneroso o gratuito , tem poral o definitivo. 192

En cuanto a la denominación de archivos públicos , el a rtículo 3

determina que son aquellos que: proceden de la actividad del Estado,
colectividades locales, establecimientos y empresas públicas; los
documentos que proceden de la actividad de los organismos de
derecho privado encargados de l a gestión de los servicios públicos
o de una m isión de servicio público y las minutas y directorios de los
funcionarios públ i cos o min isteriales.193

En cuanto a los archivos privados, el artículo 9 establece que son tales,

el conj unto de los documentos defi nidos en el a rtículo 1 que no se
ubican en el ámbito de aplicación del artículo tercero . 1 94 El artículo 1 O
determina que, cuando el Estado y las administraciones locales reciben
archivos privados como subve nció n , herencia, cesión, depósito

1 92 Art. 5 . - Les archives nationales sont constituées par !'ensemble des dépots centraux des
archives de I' État gérés par la direction des Archives de France, en quelque lieu que ces
dépots soient établis.
Les archives nationales conservent, trient, classent, inventorient et communiquent:
a) Les documents provenant des organes centraux de I' État, depuis les origines de la nation
franr;aise;
b) Les documents provenant des services, établissements et organismes publics dont la
compétence s'étend ou s'est étendue a !'ensemble du territoire franyais ;
e) Tous autres documents qui leur sont attribués ou remis a titre onéreux ou gratuit, temporaire
ou définitif.
1 93 Art. 3.- Les archives publiques sont :
1 Les documents qui procédent de l'activité de I' État, des collectivités locales, des
o

établissements et entreprises publics ;

2° Les documents qui procédent de l'activité des organismes de droit privé chargés de la
gestion des services publics ou d'une mission de service public ;
3° Les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels.
1 94 Art. 9.- Les archives privées sont !'ensemble des documents définis a l'article 1 er qui n'entrent
pas dans le champ d'application de l'article 3 ci-dessus.

247
Ernesto Villanueva
revocable o d ación, las ad m i nistraciones d epositarias d eben cum p l i r
las condici ones de conservación y com u n icación q u e p ueden s e r
puestas por los propietarioS. 1 95 El artículo 1 1 prescribe q ue los archivos
privados que significan un interés público por razones históricas, pueden
clasificarse como a rch ivos históricos, a p ropuesta de la autoridad
a rchivística, por decreto del M i nistro de Cultura y q ue, a falta del
consentimiento del propietario, la clasificación puede ser pronunciada
de oficio por decreto form u lado sobre dictamen favorable del Consejo
de Estado .

La desclasificación puede p ro n u ncia rse o a petición del p ropietario,

o por i n iciativa de la d i rección de l os a rchivos de Fra ncia; l a
d esclasificación s e real iza e n l a m isma forma q ue la clasificación .1 96

Con fu ndamento en las d isposiciones del artículo 1 se establece q u e

los a rchivos pueden ser públicos y privados.

La Dirección de Archivos de Francia (Direction des Archives de France)

es el órgano fiscal izador. El Decreto 79- 1 037 esta blece en su artículo
1 que La d i rección de Archivos de F ra n cia ejerce todas las
atribuciones confiadas med i ante l a Ley d e 3 de enero de 1 979 sobre
la ad m i nistración de los a rchivos, a excepción de las que se refieren
a los a rch ivos de l os Ministerios de Asu ntos Exteriores y d e Defensa
y de l os esta bl ecim i entos que dependen d e estos.

1 95Art. 1 0.- Lorsque I' État et les collectivités locales recoivent des archives privées a titre de
don, de legs, de cession, de dépót révocable ou de dation a u sens de la loi n o 68- 1 251 d u
3 1 décembre 1 968 tendant a favoriser la conservation d u patrimoine artistique national,
les administrations dépositaires sont tenues de respecter les conditions de conservation
et de communication qui peuvent etre mises par les propriétaires.
1 96Art. 1 1 .- Les archives privées présentant pour des raisons historiques un intéret public peuvent
etre classées comme archives historiques, sur proposition de l'administration des
archives, par arreté du ministre chargé de la culture.
A défaut du consentement d u propriétaire, le classement peut etre prononcé d'office par
décret pris sur avis conforme d u Conseil d'État.
Le déclassement peut etre prononcé soit a la demande du propriétaire, soit a l'initiative de
l a direction des archives de France; la décision de déclassement est prise dans les memes
formesque la décision de classement, sous réserve des dispositions de l'article 2 1 , deuxiéme
alinéa, de la présente loi.

248
 Derecho de la Información

Tiene a su cargo cuatro funciones: El control de la conservación de

los archivos corrientes en los locales de servicios , establecimientos
y organismos públicos , incluidas las oficinas públicas o ministeriales
que las produjeron o recibieron; la conservación o el control de la
conservación de los archivos intermedios en los depósitos públicos
según la propia normatividad de cada u no de esos depósitos; la
conservación , selección, clasificación , i nventario y publicidad de los
archivos definitivos después de su transferencia en los depósitos de
l os a rchivos nacionales y departamentales y la conservación,
selección, clasificación , inventario y la publicidad de los archivos
privados que son adq u iridos por Jos servicios de a rchivos nacionales
y departamentales o q ue se les otorgan como subvención , herencia,
cesión, depósito revocable o dación, segú n lo dispuesto en la ley.197

Se consideran como archivos corrientes los documentos que son de

utilización habitual para la actividad de los servicios, establecimientos
y organismos que los produjeron o recibieron.198

Se co ns idera n como a rch ivos i ntermed i os los docu m e n tos q u e :

a ) dejaron considera rse como archivos corrientes; b ) n o pueden a ú n ,
debido a s u interés administrativo, ser objeto d e selección y eliminación .
La conservación de los a rchivos intermedios puede garantizarse en

1 97 Art.- 2 : Elle gere les archives nationales et départementales; elle controle les archives publiques
autres que celles des affaires étrangeres et de la défense. Elle a pou r mission :
a) Le controle de la conservation des archives courantes dans les locaux des services,
établissements et organismes publics, y compris les offices publics ou ministériels, qui
les ont produites ou re¡;ues ;
b) La conservation ou le controle de la conservation des archives intermédiaires dans les
dépots publics de préarchivage selon le statut propre de chacun de ces dépots ;
e) La conservation, le tri, le classement, l'inventaire et la communication des archives
définitives apres leur transfert dans les dépóts des archives nationales et départementales;
d) La conservation, le tri, le classement, l'inventaire et la communication des archives privées
qui sont acquises par les services d'archives nationaux et départementaux ou qui leur
sont remisas a titre de don, de legs, de cession, de dépot révocable ou de dation a u
sens de la loi.
1 98 Art. 1 2.- Sont considérés comme archives courantes les documents qui sont d'utilisation
habituelle pour l'activité des services, établissements et organismes qui les ont produits ou
re¡;us. La conservation des archives courantes incombe, sous le controle de la d irection
des Archives de France, aux services, établissements et organismes qui les ont produites
ou re¡;ues.

249
Ernesto Villanueva
depósitos especiales, los cuales, serán administrados por la dirección
de los Archivos de F rancia o colocados bajo su control; a falta de
depósito, los archivos i ntermedios se conservarán en los locales su
servicio, establecimiento u organismo de origen , bajo el control de la
dirección de los Archivos de Francia, o en los depósitos de archivos
que dependen de la d i rección de los Archivos de Francia .199

Se consideran como archivos definitivos, los documentos que pasaron

el proceso de selección y eliminación establecido en los artículos 1 5
y 1 6 y que deben conservarse sin l ímite de tiempo. La conservación
de los archivos definitivos está garantizada en los depósitos de archivos
que dependen de la dirección de Archivos de Francia o que se
encuentre n bajo su control. 200

La Ley no establece facultades extraordi narias a la Dirección de

archivos de Francia . J uríd icamente, es un órgano de la administración
pública dependiente del M inisterio de Cultu ra .

E l artículo 2 8 d e la Ley 79-1 8 determina q u e , sin perjuicio de la

aplicación del código penal, toda persona que, al cese de sus funciones,
incluso sin intención fraudulenta , desvíe archivos pú blicos que posea
con motivo de sus funciones, será castigada con un año de prisión
o bien, con multa de 3.750 euros. 201 Por su parte, el artículo 30 establece
1 99 Art. 1 3. Sont considérés comme archives intermédiaires les documents qui:
a) ont cessé d'etre considérés comme archives courantes ;
b) ne peuvent encore, en raison de leur intéret administratif, faire l'objet de tri et d'élimination
conformément a l'article 1 6 ci-dessous. La conservation des archives intermédiaires peut
etre assurée dans des dépots spéciaux, dits Dépots de préarchivage, gérés par la direction
des Archives de France ou placés sous son controle. A défaut de préarchivage, les archives
intermédiaires sont conservées soit dans les locaux de leur service, établissement ou
organisme d'origine, sous le controle de la direction des Archives de France, soit dans les
dépots d'archives relevant de la direction des Archives de France.
200Art. 1 4 . Sont considérés comme archives définitives les documents qui ont subí les tris et
éliminations définis ci-dessous aux articles 1 5 et 1 6 et qui sont a conservar sans limitation
de durée. La conservation des archives définitives est assurée dans les dépots d'archives
relevant de la direction des Archives de France ou placés sous son controle.
201 Art. 28.- Sans préjudice de l'application des articles 322-2 et 432-1 5 du code pénal , toute
personne qui, a la cessation de ses fonctions, aura, meme sans intention frauduleuse, détoumé
des archives publiques dont elle est détentrice a raison de ces fonctions, sera punie d'un
an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende ou de !'une de ces deux peines seulement.

250
 Derecho de la Información

que toda infracción de las disposiciones de los artículos 1 5, 1 7 y 1 9

se castigará con multa de 4.500 euros. La multa puede elevarse hasta
el doble del valor de los archivos destru idos o enajenados si esta es
su perior a 2 .286,74 euros. 202

El artículo 1 5 prohíbe la destrucción de archivos clasificados, el artículo

1 7 establece el deber del titular del archivo, de notificar la intención
de su enajenación y, el artícu lo 1 9 establece que todo funcionario
público o ministerial encargado de proceder a la venta pública de
archivos privados o cualquier sociedad habilitada organizar tal venta,
debe emitir dictamen a la administración de los archivos al menos
quince d ías de antemano y acom paña este dictamen de todas
indicaciones útiles sobre estos documentos.

Aun cuando no existe disposición expresa en la legislación, la

investigación realizada arroja el dato de q ue en el ejercicio del año
2004 , el Ministerio de Cultura y comunicación asignó 22. 1 O millones
de euros a la función archivística . 203

La autoridad esta facultada para conocer de archivos de todos los

poderes estatales .

Colombia
La Ley 594 de 2000 , por Medio de la cual se dicta la Ley General De
Archivos y se dictan otras Disposiciones; Ley 80 de 1 989 , por la cual
se crea el Archivo General de la Nación y se dictan otras
disposiciones; y Acuerdo número 01 de 1 990, por el cual se adoptan
los Estatutos del Archivo General de la Nación .

El artículo 3 establece la clasificación de los archivos objeto de

regulación :
202 Art. 30.- Toute infraction aux dispositions des articles 1 5, 1 7 et 1 9 ci-dessus est passible
de 4 500 euros.
L'amende peut étre portée jusqu'au double de la valeur des archives détruites ou aliénées
si celle-ci est supérieure a 2 286,74 euros.
203 Les C h iffres clés du bud get 2004 du m i n i stere de la culture et de l a
communication. www. cu ltu re .gouv. fr/cultu re/actualites/lettre/dossiers/dossier1 1 O. pdf.

25 1
Ernesto Villanueva

"Archivo: Conjunto de documentos, sea cual fuere su fecha, forma

y soporte material , acu mulados en un proceso natural por u na
persona o entidad pública o privada, en el transcurso de su gestión ,
conservados respetando aquel orden para servir como testimonio
·
e información a la persona o institu ción que los prod uce y a los
ciudadanos, o como fuentes de la historia .

También se puede entender como la institución que está al servicio

de la gestión ad ministrativa, la información , la investigación y la
cultura .

"Archivo público: Conj unto de docu mentos pertenecientes a

entidades oficiales y aquellos que se deriva n de la prestación de
un servicio público por entidades privadas.

"Archivo privado de interés público: Aq uel que por su va lor para

la h istoria, la investigación , la ciencia o la cultu ra es de interés
público y declarado como ta l por el legislador."204

Por otra parte, el artículo 36 establece que l os archivos privados son

el conjunto de documentos pertenecientes a personas natu ra les o
jurídicas de derecho privado y aquellos que se deriven de la prestación
de sus servicios.

E l artículo 7 establece que los archivos, desde el punto de vista de

su j urisdicción y com petencia, se clasifican en: Archivo General de
la Nación , Archivo General del Departamento, Archivo General del
Municipio y Archivo General del Distrito. Desde el punto de vista
territorial se clasifica n , de acuerdo con el artículo ocho, en archivos
de Entidades del Orden Nacional , archivos de Entidades del Orden
Departamental, archivos de Entidades del Orden Distrital , a rchivos
de Entidades del Orden Metropolitano, archivos de Entidades del Orden
Municipal, archivos de Entidades de Orden Local , a rchivos de las

2 0 4 Título 1 , artículo 3 , de la Ley 594 de 2000, p o r medio de la cual s e dicta la L e y General

De Archivos y se dictan otras Disposiciones.

252
 Derecho de la Información

nuevas entidades territoriales que se creen por Ley y los archivos de

los territorios indígenas, que se crearán cuando la Ley los desarrolle.
Finalmente, de acuerdo con la organización del Estado, se clasifican
en : Archivos de la Rama Ejecutiva , archivos de la Rama Legislativa ,
archivos de la Rama Judicia l , archivos de l os Organismos de Control
y Archivos de los Organismos Autónomos.

La legislación archivística colombiana tiene como objeto de regu lación,

tanto de los archivos públicos como los privados. El Archivo General
de la Nación es el órgano regu lador.

El Archivo General de la Nación tiene las funciones señaladas en la

Ley 80 de 1 989, en el Decreto 1 777 de 1 990 y las incorporadas en
la Ley 594 de 2000.

El artículo dos de la Ley 80 de 1 989 de termina que el Archivo General

tiene a su cargo seis funciones:

1 . Establecer, organizar y dirigir el Sistema Nacional de Archivos,

con el fin de planear y coord inar la fu nción a rchivística en toda
la Nación , salvaguardar el patrimonio documental del País y
ponerlo al servicio de la comunidad ;
2. Fijar pol íticas y expedir los reglamentos necesarios para garantizar
la conservación y el uso adecuado del patrimonio documental
de la Nación , de conformidad con los planes y programas que
sobre la materia adopte la Junta Directiva;
3. Seleccionar, organizar conservar y divulgar el acervo docu mental
que integre el Archivo de la Nación así como el que se le confíe
en custod ia;
4 . Formular, orientar, coordinar y controlar la pol ítica nacional de
arch ivos, acorde con el Plan Nacional de Desarrollo y los
aspectos económicos , sociales, cu lturales, científicos y
tecnológicos de los archivos que hagan parte del Sistema
Nacional de Arch ivos;
5. Promover la organización y fortaleci miento de los archivos del
orden nacional , departamental, intendencia! , comisaria!, municipal

253
Ernesto Villanueva
y distrital para garantizar la eficacia de la gestión del Estado y
la conservación del patrimonio documental, así como apoyar a
los archivos privados que revisten especial importancia cultural
o histórica ; y,
6 . Establecer relaciones y acuerdos de cooperación con
instituciones educativas, culturales, de investigación y con
archivos extranjeros.

Por su parte , el artículo 3 del acuerdo número 1 , establece otras siete

funciones:

1 . Esta blecer relaciones y acuerdos de coo perac1on con

instituciones educativas, culturales, de investigación y con
archivos extranjeros;
2. Apoyar la organización de archivos especializados en las distintas
á reas del saber, así públicos como privados ;
3. Regu lar y racional izar la producción , gestión y administración
de los archivos de la ad ministración pública;
4. Apoyar la investigación de la información contenida en los distintos
archivos de la Nación a partir de fuentes primarias y el uso y
consulta de los archivos para las decisiones de la gestión
ad ministrativa;
5. Organiza r seminarios, congresos, cu rsos, talleres y pasantías
conducentes al mejor desarrollo de la actividad archivística ;
6. Conceptuar ante los gobiernos naciona l , departa mental,
intendencia!, com isaria!, municipal o distrital en todo lo atinente
a la organización , conservación y servicio de los archivos; y,
7. Publicar y difundir obras de interés archivístico.

La Ley 594 establece las siguientes funciones a su cargo:

1 . Orientar y coordinar el Sistema Nacional de Archivos205 y

proporcionarle asistencia técnica ,
2 . Establecer los requisitos y condiciones q u e deberán cu mplir las

2 0 5 Ibídem, Artículo 5.

254
 Derecho de la Información

personas natura les o jurídicas que p resten servicios de

depósito, custodia, organización , reprografía y conservación de
documentos de archivo o administración de archivos históricos, 206
3. Propiciar y apoyar prog ramas de formación profesional y de
especial ización e n a rch ivística, así como p rogramas de
capacitación formal y no formal, desarrollados por instituciones
educativas/07
4. Autorizar, por motivos legales, procesos técnicos especiales o
para exposiciones culturales, la salida tem poral de documentos
de una a rchivo fuera del territorio nacional ,208
5. Adelantar en cualquier momento visitas de inspección a los
archivos de las entidades del Estado con e l fin de verificar el
cu mplimiento de lo d ispuesto en la presente Ley y sus normas
reglamentarias, 209
6. Ejercer control y vigilancia sobre los docu mentos declarados de
interés cultural cuyos propietarios, tenedores o poseedores sean
personas natu rales o jurídicas de carácter privado, 21 0
7. Fijar los criterios y normas técnicas y jurídicas para hacer efectiva
la creación, organización, transferencia, conservación y servicios
de los archivos públicos, teniendo en cuenta lo establecido en
esta Ley y sus d isposiciones,211
8. Brindar especial protección y asistencia a los archivos de las
instituciones y centros de investigación y enseñanza científica
y técnica, empresariales y del mundo del trabajo, de las iglesias,
las asociaciones y los partidos pol íticos, así como a los archivos
familiares y de personalidades destacadas en el campo del arte,
la ciencia, la l iteratura y la pol ítica ,212
9. Declara r de interés cultural los documentos privados de carácter
histórico, dictar pautas y normas técnicas generales sobre

206 Ibídem, Artículo 1 4 .

2 0 7 Ibídem, Artículo 1 8.
208 Ibídem, Artículo 31 .
209 Ibídem, Artículo 32.
21 O Ibídem, Artículo 33.
2 1 1 Ibídem, Artículo 34.
2 1 2 Ibídem, Artículo 37.

255
Ernesto Villanueva
conservac1on de arch ivos, incl uyendo lo relativo a los
docu mentos e n nuevos soportes. 213

La Ley 80 señala que el Archivo General de la Nación es un

esta blecim iento público del orden nacional , adscrito al Ministerio de
Gobierno, con personalidad ju rídica , patrimonio propio y autonom ía
ad ministrativa .214

La dirección y ad ministración del Archivo General de la Nación estará

a cargo de la Junta Directiva y del Director GeneraL El Director General
será agente del presidente de la República y ejercerá la representación
legal de la entidad . 215

La Ju nta Directiva estará integrada así:

• El Ministro de o su delegado, quien la presidirá .

• Un delegado del señor Presidente d e l a República con s u
respectivo suplente.
• El Secreta rio de la Administración Públ ica de la presidencia de
la República o su delegado.
• El Di rector del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas
y Proyectos Especiales "Francisco José de Caldas", Colciencias ,
o su delegado.
• E l Director del Instituto Colombiano de Cultura , "Colcultura" o
su delegado .
• El Presidente d e la Academia Colombiana de Historia o por s u
delegado, e l q u e deberá se miembro d e d icha Academia.

El Delegado del señor Presidente de la República y su suplente serán

designados para periodos de dos años.

El Director general del Archivo formará parte de la Junta, con derecho

a voz, pero sin voto. 216

2 1 3 Ibídem, Artículo 48.

214 Artículo 1 de la Ley 80 de 1 989.
2 1 5 Ibídem, artículo 4.

256
 Derecho de la Información

No establece sanciones expresas, la redacción de las tres leyes se

limita a hacer una remisión a la l eg islación penal .

El artículo 7 de la Ley 80 de 1 989 determina que el patri monio del

Archivo General está constituido por las apropiaciones del Presupuesto
General de la Nación conformadas por recursos de la Nación y propios.
Para el ejercicio del año 2004, el Archivo General recibió un presupuesto
de 3.858,6 millones de pesos.217
E l Archivo General tiene a su cargo la custodia y administración , tanto
de los expedientes de todas las a utoridades e instituciones de l a
Repú blica Colombiana como de los particu lares.

España218
España posee una compleja legislación sobre archivos públicos; sin
embargo, podemos identificar dos textos fundamentales:

• El Decreto de 22 de noviembre de 1 901 , por el que se aprueba

el Regl amento de Archivos del Estado (vigente ) y
• La Ley 1 6/1 985, de 25 de junio, del Patrimonio H istórico Español

El Reglamento de Archivos de Estado determina que los archivos que

se hallan a cargo del cuerpo facu ltativo de archiveros, bibliotecarios
y arqueó logos se dividen en tres clases:

a) Archivos generales,
b) Archivos regionales,
e) Archivos especiales.219

216 Ibídem, artículo 5.

217 [Link] [Link]/version2/htm/quienes/presupuesto .htm .
2 1 8 Nota metodológica:
La página en intemet del Ministerio de Cultura (autoridad responsable de los archivos estatales)
contiene información que induce al error: Presenta disposiciones legislativas abrogadas y
no hace esta aclaración; por ejemplo, enumera dentro de la normatividad estatal de archivos
al "Decreto de 24 de julio de 1 94 7, por el que se dan normas para la ordenación de archivos
y bibliotecas" que fue derogado tras la aprobación del "Real Decreto 582/ 1 989, de 1 9 d e
mayo, por el que s e aprueba el Reglamento d e Bibliotecas Públicas del Estado y d e l Sistema
Español de Bibliotecas", según lo determina la Disposición derogatoria segunda de este
último Decreto.

257
Ernesto Villanueva
Se considerarán como Archivos generales los que contengan
docu mentos referentes a la Nación en general, y su valor h istórico y
su número sean de gran importancia. Son Archivos generales, el
H istórico Nacional, el Central de Alcalá de Henares, el de Simancas
y el de I ndias. Pertenecen a la segu nda clase los que contienen
documentos que se refieren a una sola región o a uno de los antiguos
reinos de España. Son de esta clase el de la Corona de Aragón, el
de Valencia , el de Galicia y el de Mallorca . En la tercera clase están
comprendidos los que pertenecen a un Centro, instituto o dependencia
de la Administración activa , considerándose tales el Archivo de la
Presidencia del Consejo de Ministros y los de los Ministerios de Estado,
de G racia y J usticia , de Hacienda , de Gobernación , de Agricu ltura y
Obras Públ icas, y de I nstrucción Públ ica y Bellas Artes, el de la
Dirección General de la Deuda, los Un iversita rios y los Provinciales
de Hacienda. 220

La Ley 1 6/1 985 establece que son archivos , los conj untos orgánicos
de docu mentos, o la reunión de varios de ellos, reunidos por las
personas jurídicas, públicas o privadas, en el ejercicio de sus
actividades, al servicio de su utilización para la investigación, la cultu ra,
la i nformación y la gestión ad ministrativa; 221 asimismo, establece que
la Administración del Estado podrá crear, previa consu lta con la
Comunidad Autónoma correspondiente, cuantos a rchivos, bibliotecas
y museos considere oportunos, cuando las necesidades culturales y
sociales as í lo requ ieran y sin perjuicio de la iniciativa de otros
organismos, instituciones o particulares .222 Con fu ndamento en esta
disposición, el Ministerio de Cultura ha creado once Archivos Generales
de Estado:223

1 . Archivo H istórico Nacional

2. Archivo General de Indias

219 Artículo 1 de la Ley 1 6/1 985, de 25 de junio , del Patrimonio Histórico Español.
220 Ibídem, Artículo 2.
22 1 1bidem, Artículo 5 9 .
222 Ibídem, Artículo 61 .
223 Fuente: Ministerio de Cultura de España. [Link] [Link]/archivos/jsp/[Link]?id=20.

258
 Derecho de la Información

3. Archivo General de Simancas

4. Archivo General de la Administración
5. Archivo General de la Guerra Civil Española
6. Archivo de la Corona de Aragón
7. Archivo de la Real Chancillería de Valladolid
8. Sección Nobleza del Archivo H istórico Nacional
9. Archivo H istórico Provincial de Vizcaya
1 0 . Archivo H istórico Provincial de Guipúzcoa
1 1 . Archivo H istórico Provincial de Á lava

La Subdirección General de los Archivos Estatales es el órgano

regulador. De acuerdo con la legislación administrativa española , le
corresponde al Ministerio de Cultura, la promoción, protección y difusión
de los archivos y bibl iotecas estatales.224

El Real Decreto 1 60 1 /2004 , de 2 de julio, por el q ue se desarrolla la

estructura orgánica básica del Ministerio de Cultu ra , establece la
creación de una subd i rección general de archivos estatales225
dependiente de la Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas.

La Subdirección General es la autoridad su perior del Sistema de los

Archivos Estatales, es la responsable de elaborar, dirigir y coord inar
todas aquellas actuaciones encaminadas a la custodia, conservación
y difusión del Patrimonio Documental Español (edificios e instalaciones,
proyectos de reproducción y de restauración , normal ización e
informatización de los archivos, asistencia técnica y recuperación de
archivos). Sus funciones son la dirección , supervisión y asesoramiento
técnico de los Archivos Estatales, la coordinación archivística y
cooperación con las Comu nidades Autónomas, la conservación del
Patrimonio Docu mental , la formación profesional y la cooperación
archivística internacional . 226

224 Artículo 1 4 del Real Decreto 553/2004, de 1 7 de abril, por el que se reestructuran los
Departamentos Ministeriales.
225 Artículo 5 del Real Decreto 1 60 1 /2004, de 2 de J ulio, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio de Cultura .

259
Ernesto Villanueva
Ju ríd icamente se trata de una autoridad ad min istrativa centralizado
de segunda jerarq u ía . Al tratarse de una subdirección , no es posible
que tenga su propia estructu ra ad min istrativa , sino que está
comprendida en el organigrama del Mi nisterio de Cu ltu ra . No se
esta blece en ningún texto legal la posibilidad de establecer sanción
alguna por parte de las autoridades. Por lo que respecta al presupuesto
no se encuentra establecido en normatividad alguna.

La Ley 1 6/ 1 985 determina que pueden tratarse tanto de archivos

públicos (relacionados con .autoridades u órganos g ubernamentales),
como de privados (proporcionados por un particular. )

Perú227
El Archivo General de la Nación es el ente rector del Sistema Nacional
de Archivos que esta integrado por 1 9 Arch ivos Regionales y dos
Provinciales, de acuerdo con la Ley N° 25323 y D. S. N° 008-92-J US,
Reglamento de la Ley N° 25323. El Sistema Nacional de Archivos está
integrado por:

• El Archivo General de la Nación

• Los Archivos Regionales
• Los Archivos Públicos

Los Archivos Regionales son organismos descentralizados del Gobierno

Regional , dependen del Consejo Regional , técnica y normativamente
del Archivo General de la Nación .

E l Arch ivo Genera l de l a Nación es un organ ismo p ú b lico

descentral izado del Ministerio de Justicia, y cuenta en la actualidad
con dos órganos :

226 Artículo 5, segundo párrafo, del Real Decreto 1 601/2004, de 2 de Julio, por el que se desarrolla
la estructura orgánica básica del Ministerio de Cultura.
227 Puede consultarse el Sistema Nacional de Arch ivos en la siguiente pági n a :
[Link] [Link]/[Link].

260
 Derecho de la Información

1 . Dirección Nacional de Desarrollo Archivístico y Archivo I ntermedio; . ·· :

conformado a su vez por la Dirección de Archivo Notarial Judicial ,

l a Dirección d e Archivo Públicos y l a Dirección d e Normas
Archivísticas.

2. Dirección Nacional de Archivo Histórico; conformado por la Dirección

de Archivo Colonial , la Dirección de Archivo Republicano y la
Dirección de Conservación .

Además, cuenta con un órgano desconcentrado que es la Escuela

Nacional de Archiveros (ENA) enca rgada de la capacitación y la
enseñanza de la archivística en el país .

La Dirección d e Archivos Públicos e s un órgano d e l ínea d e l a Dirección

Nacional de Desarrollo Archivísticos y Archivo I ntermedio, encargada
de recibir la transferencia de los fondos documentales de las entidades
públicas desactivadas o liquidadas y de los Registros del Estado Civil
de las Municipalidades de Lima Metropolitana, el Callao y las provincias
de Lima hasta 1 996. Asimismo, está encargada de conservarlo,
clasificarlo, ord enarlo e inventariarlo y proseguir con el proceso de
valoración y selección de los fondos para su conservación permanente
o su eliminación. Finalmente, se ocupa de transferir al Archivo Histórico
los documentos de valor permanente o histórico, u na vez prescrito
el plazo de los 30 años que establece el decreto ley 1 94 1 4, por constituir
patri monio documenta l de la Nación y, proponer a la Alta Dirección
la autorización de la eliminación de l os declarados innecesarios.

La Dirección de Normas Archivísticas desarrolla acciones y actividades

orientadas a la aplicación de procedi mientos técnico archivísticos en
las instituciones públicas en el marco de la legislación archivística
vigente , i ntegrándolas al Sistema Nacional de Archivos, a fin de
garantizar el incremento, conservación y servicio del Patrimonio
Docu mental de la Nación .

Supervisa y asesora a las i nstituciones públicas en razón de la

aplicación de los procesos archivísticos y las d i rectivas emitidas por

26 1
Ernesto Villanueva
el Archivo General de la Nación , astmtsmo, a solicitud de las
instituciones , e mite opin ión técnica sob re procedi m iento de
eliminaciones, Programas de Control de Documentos , Planes de
Trabajo I nstitucional de Archivos, entre otras.

La Dirección Nacional del Archivo Histórico es el órgano encargado

de custod iar, organizar, describir y servir la documentación de valor
histórico permanente . Supervisa, asesora a los Archivos Históricos
del Sistema Nacional de Archivos estatales y privados, asimismo expide
copias y certifica los documentos que custod ia, cuenta con tres
direcciones:

• Dirección de Archivo Colonial.

• Dirección de Archivo Republicano.
• Dirección de Conservación .

Ecuador28
El Sistema Nacional de Archivos del Ecuador tiene como sustento
j urídico la Ley No. 92 sobre Ley del Sistema Nacional de Archivos, 229
cuenta con un Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de
Archivos230 y el Reg la mento I nterno del Archivo Intermed io "Archivo
General de la Ad ministración."231

El Archivo Nacional está reg ulado por la Ley del Sistema Nacional
de Archivos y es supervisado por el Consejo Nacional de Archivos,
cuerpo colegiado que preside el Sub-Secretario de Cultura .

A principios del 2007 , e l Congreso Nacional de l a República del

Ecuador, en específico, la Comisión de Gestión Pública, j unto con los
representantes de la Asociación de Historiadores del Ecuador, del
Sistema Nacional de Archivos y la organización no gubernamental
228 [Link]
229 Publicada en el Registro Oficial Número 265 de 16 de junio de 1 982.
230 Publicado en el Registro Oficial N úmero 5 1 7 de 20 de junio de 1 983.
231 Publicado en el Registro Oficial Número 1 de 11 de Agosto de 1 992 .

262
 Derecho de la Información

Archiveros Sin Fronteras (AS F)232 a bordaron los temas relativos a la

creación del Consejo Nacional de Arch ivo, de registros provinciales
y la actualización de la ley acord e con las nuevas tecnolog ías de
información .

232 Constituida a mediados del año 1 998, e n l a ciudad de Barcelona, e impulsada por u n grupo
de archiveros decididos a implicarse en acciones de cooperación y solidaridad en el ámbito
de los archivos. [Link] [Link]/esp/[Link].

263
 Cap ítulo V

Medios electrónicos : la radio y

televis ión

Sistema legal de conces i ones y pe rm isos

Las figuras de la concesión y el permiso, en pri ncipio, refieren la

presencia de un derecho preexistente del Estado o del particular sobre
u n bien o servicio público que se otorga a u n ente privado para su
uso o disfrute. Estas fórmulas, a través de las cuales los particulares
acceden al uso o disfrute de un bien o servicio pú blico , tienen como
ú ltimo fu ndamento la imposibilidad del Estado para explotar por sí
mismo sus bienes, ya sea porque los considera estratégicos para la
unidad nacional o por ser propiedad primigenia de la nación , y su
explotación, uso o disfrute debe estar vigilado, en consecuencia , por
el aparato público para el bienestar de los gobernados.

El Diccionari o de la Lengua Española de la Real Academia (DRAE)

define concesión como "Otorgamiento gu bernativo a favor de
particulares o de empresas, bien sea para apropiaciones, disfrutes o
aprovechamientos p rivados e n el dominio público, según acontece
en minas, aguas o montes, bien para construir o explotar obras públicas,
o bien para ordenar, sustentar o aprovechar servicios de l a
administración general o loca l ."233

233 Real Academia de la Lengua Española, Diccionario de la Lengua española, 21 a. ed. , Madrid,
Espasa-Calpe, 1 992.

265
Ernesto Villanueva

En términos doctrinales, en el fondo existe una coincidencia sobre la

acepción del vocablo concesión . Jorge Fernández Ru iz defi ne
concesión como " . . . acción y efecto de conceder, que a su vez significa
dar, otorgar, hacer merced y gracia de una cosa. Desde la
perspectiva ju rídica puede explicarse la concesión como el mecanismo
med iante el cua l , qu ien tiene la titu laridad de determ inadas
atribuciones y facultades o de ciertos bienes y derechos, delega su
ejercicio o aprovechamiento a favor de un tercero."234

Para And rés Serra Rojas significa "un acto administrativo por medio
del cual la admin istración pública federal confiere a u na persona una
condición o poder ju ríd ico para ejercer ciertas prerrogativas públicas
con determinadas obl igaciones y derechos para la explotación de un
servicio público, de bienes del Estado o los privilegios exclusivos que
comprenden la propiedad industrial."235

En el mismo sentido, Gabino Fraga define concesión como "el acto

por el cual se concede a un particular el manejo y explotación de un
servicio público o la explotación y aprovechamiento de bienes de
dominio del Estado."236 El DRAE define permiso como "licencia o
consentimiento para hacer o decir una cosa ."237

Doctrinalmente, también se coincide en señalar que el permiso supone

un derecho en potencia del particular que el Estado le permite ejercer.

Para Gabino Fraga el permiso es "un acto ad min istrativo por el cual
se levanta o remueve un obstáculo o impedimento que la norma legal
ha establecido para el ejercicio de un derecho de un particular. En la
generalidad de los casos en que la legislación positiva ha adoptado
el régimen de autorizaciones, licencias o permisos, hay un derecho

234 Fernández Ruiz, Jorge, "Régimen jurídico de concesiones de radio y televisión", en Alfonso
Jiménez, Armando, Responsabilidad social, autorregulación y legislación en radio y televisión,
México, UNAM, 2002, pp. 1 3-57.
235 Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, 1 6a. edición , México, Porrúa, 1 994, p. 242.
236 1bldem.
237 Real Academia de la Lengua española, op. cit., nota 233.

266
 Derecho de la Información

preexistente del particular, pero su ejercicio se encuentra restringido

porque puede afectar la tranquilidad , la segu ridad o la salubridad
públicas o la econom ía del país, y solo hasta que se satisfacen
determinados req uisitos que dejan a salvo tales intereses es cuando
la Ad min istración perm ite el ejercicio de aquel derecho previo."238

En principio pueden advertirse, entre otras, las siguientes d iferencias

doctri nales entre el permiso y la concesión:

a) En el permiso la autoridad , impl ícitamente, reconoce la

existencia de un derecho a nterior del particular, mientras en la
concesión no se reconoce ningún derecho previo y sólo produce
consecuencias jurídicas a partir del momento en que la autoridad
administrativa competente otorga la concesión referida.

b) En e l permiso no se exigen garantías técnicas, que sí se

establecen en los procedimientos de concesión .

e) La concesión es una potestad de la autoridad competente que

puede o no darla a l solicitante, m ientras el permiso debe ser
otorgado, siempre q ue el particular satisfaga los requisitos
administrativos previstos en las normas de derecho positivo.

Elementos de legislación extranjera

Actualmente, en el derecho comparado es importante destacar que

en materia de concesiones y permisos de rad io y televisión , América
Latina manifiesta una tendencia a regular en la máxima jerarq u ía
normativa la igualdad de oportunidades. Así está gara ntizado en
Colombia, segú n lo dispone el artícu lo 75 de su Constitución política ,
que dice :

"El espectro electromagnético es u n bien público inajenable e

imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. Se garantiza

238 Serra Rojas, op. cít., nota 235, p. 236.

267
Ernesto Villanueva
la igualdad de oportu nidades en el acceso a su uso en los términos
que fije la ley. Para garantizar el pluralismo informativo y la competencia,
el Estado intervendrá por ma ndato d e la ley para evitar las prácticas
monopolísticas en el uso del espectro electromag nético."

En este pa ís, la Comisión Nacional de Televisión es el organismo

encargado de autorizar las concesiones de televisión . El artícu lo 6
de la Ley 1 82239 prescribe que la Junta Directiva de la Comisión Nacional
de Televisión está constituida por ci nco m iembros, los cuales serán
elegidos o designados por un período de dos años, reelegi bles hasta
por el mismo período, de la siguiente manera : dos por el gobierno
federal; uno se escoge de entre los representantes legales de los
canales reg ionales de televisión ; otro es propuesto a través de ternas
que envían las asociaciones profesionales y sindicales q ue pa rticipan
en la producción de televisión , y q ue selecciona la Cá mara de
Representantes; y, finalmente, otro es propuesto mediante ternas
enviadas por las l igas y asociaciones de televidentes, asociaciones
de padres de familia, i nvestigadores un iversita rios, y que escoge el
Senado de la Repúbl ica .

Otro caso que llama la atención es el de Paraguay, que d ispone en

su artículo 30 constitucional :

" La emisión y la progra mación de las señales de comunicación

electromagnética son del dominio públ ico del Estado, el cua l , en
ejercicio de la sobera n ía nacional, promoverá el pleno empleo
de las mismas según los derechos propios de la República y
conforme los convenios internacionales ratificados sobre la
materia . La Ley asegurará , en igualdad de oportunidades, el libre

239 Ley 1 82 publicada en el Diario Oficial No. 4 1 .681 , de 20 de enero de 1 995. por la cual se
reglamenta el servicio de televisión, y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza
el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria
y actividades de televisión, se establecen normas., para contratación de los servicios, se
reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones. Modificada por la Ley 680 de 200 1 , publicada en el Diario Oficia1 44.516,
de 11 de agosto de 200 1 , "por la cual se reforman las Leyes 1 4 de 1 99 1 , 1 82 de 1 995,
335 de 1 996 y se dictan otras disposiciones en materia de Televisión".

268
 Derecho de la Información

acceso al aprovechamiento del espectro electromagnético , así

como al de los instrumentos electrónicos de acumulación y
procesamiento de información pública , sin más l ímites que los
impuestos por las regulaciones i nternacionales y las normas
técn icas. Las autoridades asegu rarán que estos elementos no
sean utilizados para vu lnerar la intimidad personal o fa miliar y
los demás derechos establecidos en esta constitución ."

En Europa , la legislación española de televisión privada establece que

el plura lismo es u no de los ejes básicos de la concesión. En efecto,
el artículo 9 numeral 1 , i ncisos a) y e), y n umeral 2 :

1 . La adj udicación por el Gobierno d e l a s concesiones atenderá

a los siguientes criterios: a) Necesidad de garantizar una
expresión libre y pluralista de ideas y de corrientes de opinión
( . ) e) Previsiones de las sociedades solicitantes para satisfacer
. .

en el conjunto de su programación las d iversas demandas y los

plurales intereses del públ ico ( . . . )

2 . El Gobierno apreciará en su conj unto las ofertas p resentadas

y su idoneidad pa ra satisfacer los criterios enunciados en el
párrafo anterior. El Gobierno adjudicará las concesiones en favor
de las ofertas más ventajosas para el interés público, valora ndo
prioritariamente las garantías ofrecidas por los concu rrentes a
fin de salvaguardar la pluralidad de ideas y corrientes de opinión,
así como la necesidad de d iversificación de l os agentes
informativos y el objetivo de evitar tanto los abusos de posición
dominante como las prácticas restrictivas a la libre competencia.

En Alemania, el artículo 27 de la Ley de Radiodifusión del Land de

Baja Sajonia crea la fig u ra del Consejo de Rad iod ifusión como
organismo dotado de autonomía y personalidad jurídica propia así como
de atribuciones para a utoriza r concesiones. El artículo 30 de la ley
mencionada establece que la Asamblea del Consejo de Radiod ifusión
(que designa por votación unive rsal secreta y directa al Consejo de
Dirección ) debe estar integ rada al menos por 26 miembros,

269
Ernesto Villanueva

designados de la forma siguiente: ci nco miembros por el total de los

partidos con representación en el Parlamento del Land , en proporción
a los votos obtenidos ; un miembro propuesto por la Confederación
de Iglesias Evangélicas de Baja Sajonia; u no por la Iglesia católica
romana ; uno por las comunidades jud ías; dos por la Confederación
Alemana de Sindicatos; uno por el Sindicato Alemán de Empleados;
u no por la Confederación Alemana de Funcionarios; dos por las
Asociaciones de patrones, uno del sector industrial y otro del sector
comercio ; uno de las Asociaciones de Artesanado; uno por las
Asociaciones de Agricultores; u no por las Asociaciones de M ujeres ;
uno por las Asociaciones Juveni les; dos por las Asociaciones de
Deportistas; uno por las Asociaciones de expulsados de territorios del
Este ; y, cinco por las asociaciones de nueva formación con
representación social a juicio del Parla mento.

Prog ramación y telebasura

Los talk shows que han proliferado en la televisión mexicana, tanto

en las empresas de cobertura nacional como en las de alcance regional,
han abierto el viejo debate de los efectos de la pantalla casera en
los hábitos y costumbres de la sociedad , particularmente en los
menores y en los sectores más desprotegidos que carecen de
alternativas económicas para opta r por una televisión "a la carta". Se
trata de un problema compartido donde la participación ciudadana se
antoja esencial .

E n España, la Asociación de Usuarios de la Comu nicación,

Confederación de Asociaciones de Vecinos de España, Confederación
Española de Madres y Padres de Alu mnos, Comisiones Obreras
{[Link].), Unión General de Trabajadores y la Unión de Consumidores
de España han expedido un man ifiesto contra la "telebasura" cuyo
contenido no tiene desperdicio:

• Los promotores de la telebasura , en su búsq ueda de un "mínimo

com ún denomi nador" capaz de concitar grandes masas de

270
 Derecho de la Información
espectadores ante la pantalla, utilizan cualquier tema de interés
hu mano, cualquier acontecim iento político o social como mera
excusa para desplegar lo que consideran elementos básicos de
atracción de la audiencia : sexo, violencia, sensiblería , humor
grueso, superstición , en muchos casos de forma sucesiva y
recurrente dentro del mismo prog rama. Bajo una apariencia
hipócrita de preocupación y denu ncia , los programas de
telebasura se regodean con el sufrimiento, con la muestra más
sórdida de la condición humana, con la exhibición g ratuita de
sentimientos y com portamientos íntimos. Desencadenan una
dinámica en la que el circense "más difícil todavía" anuncia una
espi ral sin fin para sorprender al espectador.

• La telebasura cuenta , también , con una serie de ingred ientes

básicos que la convierten en un factor de aculturización y
desinformación , así como en un obstáculo para el desarrollo de
una opinión públ ica libre y fu ndamentada : * El red uccionismo,
con expl icaciones simplistas de los asu ntos más complejos,
fácil mente comprensibles, pero parciales o interesadas. U na
variante de este red uccion ismo es el gusto por las teorías
conspiratorias de no se sabe qué poderes ocultos , que en
m uchos casos sirven de coartada a determinados personajes
y grupos de presión en su labor de intoxicación.

• La demagogia, que suele presentar todas las opiniones como

equiva lentes por sí mismas, independientemente de los
conocimientos sobre los que se sustentan o de sus fundamentos
éticos. A ello contribuye la realización de supuestos debates y
encuestas, que no son sino simulacros de los verdaderos debates
y encuestas, y que lejos de arrojar luz sobre los problemas
contribuyen a consolidar la idea del "todo vale". Tam bién la
demagogia cuenta con una variante : el despliegue de mensajes
esotéricos, milagreros y paranormales, presentados de forma
acrítica y en el mismo plano de realidad que los argumentos
científicos.

27 1
Ernesto Villanueva

• El desprecio por derechos fundamentales como el honor, la

intimidad , el respeto, la veracidad o la presunción de i nocencia ,
cuya conculcación no puede defenderse en n i ngún caso
apelando a la l ibertad de expresión. Este desprecio desemboca
en la realización de '1uicios paralelos"; en el abuso del amarillismo
y el escándalo; en la presentación de testimonios supuestamente
verdaderos pero que en real idad provienen de "invitados
profesionales."

Se supone q ue el Estado de Derecho debe proteger a l ciudadano de

cualqu ier agresión que sufra por parte de algún poder -y los medios
son un poder ideológico, siguiendo el concepto acuñado por Jorge
Carpizo-240 de manera tal que las libertades de expresión y de empresa
no avasallen otros derechos fundamentales del ser humano.

Si en principio los talk shows en el mundo entero tienen una naturaleza

discutible, la versión mexicana de tales programas no puede ser más
preocupante porque es posible advertir que sin ningún rubor se prima
el i nterés mercantil sobre el interés del público, porque se a plica
intensivamente la regla del mayor beneficio al menor esfuerzo y porque,
con frecuencia , se engaña al telespectador violentando su derecho
a la i nformación. Peor aún, resulta grave que se fomente la aceptación
socia l de conductas i l ícitas y/o comunitariamente reprobables.

La televisión, por el contrario, debe ser un instrumento para la cohesión

de la sociedad . Baste deci r q ue se trata de la fuente pri ncipal de
e ntretenimiento. A m ayor acceso al espectro electromagnético
propiedad ori g i nari a de l a naci ó n debe corresponder m ayor
responsabil idad social . No ha sido ciertamente el caso de la televisión
mexicana hasta ahora. ¿Qué hacer ante este problema? ¿Debe dejarse
q ue los contenidos de los programas de televisión se nutran conforme
a las leyes del mercado? ¿Cómo encontrar, en todo caso, el equili brio

240 Carpizo, Jorge, "El poder: su naturaleza, su tipología y los medios de comunicación masiva",
Boletín Mexícano de Derecho Comparado, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM, número 95, 1 999, pp. 32 1 -356.

272
 Derecho de la Información
entre la l ibertad de empresa y los derechos fundamentales de los
mexicanos? ¿Cómo lograr que la competencia de rentabilidad
económica entre las televisaras no pase por los mejores intereses
del público? Las respuestas a estas interrogantes deben darse en dos
direcciones. Por un lado, debe aplicarse la ley y, por otro, las empresas
televisaras deben adopta r códigos deontológicos y contratar a u n
ombudsman interno o defensor del televidente. N inguna d e las cosas
es una tarea sencilla, pero es posible.

En el terreno legal las cosas son pantanosas. Y es que contra lo que

pudiera parecer la aplicación de la ley vigente en México para regular
los talk shows y programas similares no es una tarea sencilla ni menos
aún suficiente, a pesar de que el artículo 63 de la Ley Federal de Radio
y Televisión parece ser la norma exactamente aplicable al caso de
los talk shows, que a la letra d ice : "Quedan prohi bidas todas las
transmisiones que causen la corru pción del lenguaje y las contrarias
a las buenas costumbres, ya sea mediante expres iones maliciosas,
palabras o imágenes procaces, frases y escenas de doble sentido,
apolog ía de la violencia o del crimen; se prohíbe, también, todo aquello
q ue sea denigrante u ofensivo para el culto cívico de los héroes y
para las creencias religiosas , o discrim inatorio de las razas; queda
asimismo prohibido el empleo de recursos de baja comicidad y sonidos
ofensivos".

La prohibición prevista en el a rtículo 63 de la LFRT es, sin embargo,

de naturaleza simbólica. Y es que ¿qué sucede si una televisara infringe
el mencionado artículo 63? Prácticamente nada, pues aceptando
i ncluso que el director de Radio, Televisión y Cine matografía de la
Secretaría de Gobernación ajustara su conducta a derecho, la sanción
prevista consiste en una multa que va de 5.000 a 50.000 VIEJOS pesos,
según dispone el artículo 1 03 de la LFRT. Resulta explicable, entonces,
que sea mucho más atractivo para u na empresa televisara violar la
ley que observar la normatividad vigente. Por otro lado, el camino ético
puede ofrecer mayores niveles de eficacia y credibilidad si se
despl iegan las vol untades adecuadas en esa dirección .

273
Ernesto Villanueva

Elementos de legislación extranjera

En diversos pa íses (Australia, Canadá, Japón , Nueva Zelanda, Reino

Unido entre el los) la industria de la radio y la televisión ha emitido
una serie de cód igos deontológicos sobre programación infanti l ,
violencia y sexo dotados de elementos autorregulatorios; e s decir, d e
Ombudsman, consejos o defensores d e l televidente encargados d e
vigilar e l cumpli miento de los cód igos y de recibir quejas por parte
de la audiencia .241 Sin duda alguna, apostar por estas vías es apostar
a la cred ibilidad , a la rentabilidad económica y al respeto a los
ciudadanos. Sea como fuere , lo cierto, a fi nal de cuentas, es q ue las
cosas no pueden seguir sin cambio alguno.

La sociedad organizada puede ayudar mucho para impulsar las

reformas legales necesarias, en una visión de m íni mos, así como
fomentar los máximos a través de cód igos deontológ icos con la
pa rtici pación de las empresas televisaras y la sociedad sin
interferencia del gobierno.

Como ha sucedido en los distintos pa íses donde los reality shows han
sido transmitidos por la televisión , en México la polémica no dejó de
estar presente ante la aparición en las pantallas mexicanas del
prog rama Big Brother que retoma las características esenciales de
Gran Hermano de España y del producto original holandés. En este
debate están dos bienes jurídicos protegidos, la libertad de expresión ,
por un lado, y los derechos de terceros y el derecho a la vida privada
por otro. ¿Qué debe prevalecer, el primero o los segundos? ¿Cómo
armon izar estos derechos que aparecen como antitéticos?

No existe, por supuesto, una respuesta sencilla y de carácter un ívoco

para semejantes interrogantes. Ni duda cabe que la libertad de
expresión es un derecho humano fundamental y q ue caracteriza a
todo Estado democrático de derecho. Hay que recordar, sin embargo,

241 Cfr. Villanueva, Ernesto, Etica de la Radio y la Televisión. Reglas para una calidad de vida
mediática, México, UIA-U N ESCO, 2000.

274
 Derecho de la Información

que los derechos no son absolutos; existen fronteras o esquinas, para

proteger otros derechos que eventualmente puedan ser avasal lados
por el ejercicio de un derecho. En materia de libertad de expresión ,
el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
es claro en precisar la garantía de esta prerrogativa a toda persona,
sujeta a los l ímites que la propia norma dispone .

En efecto, el artículo en cuestión prescribe que: "La manifestación

de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o
administrativa , sino en el caso de q ue ataque a la moral, los derechos
de tercero, provoq ue algún delito o pertu rbe el orden público". E l
programa televisivo Big Brother, p o r s u s características, ¿actual iza
alguna de las hipótesis previstas como l ímites al ejercicio de la libertad
de expresión en el mencionado artículo 6 constitucional? La respuesta
requ iere necesariamente de u n ejercicio racional de interpretación,
habida cuenta que se está ante la presencia de conceptos j urídi cos
indeterminados.

Sobra deci r, de entrada, que no se trata de un programa que aporte

algo positivo a la sociedad o q ue sea dig no de emular o, más aún,
que deba recibir algún premio por sus bondades sociales. No. El
programa se coloca justo en la frontera de los l ímites al ejercicio de
la li bertad de expresión por varias razones, a saber:

a) Porque lesiona la percepción colectiva sobre el papel de los derechos

fundamentales. Vea mos . Es verdad que los participantes en el
programa Big Brother, por citar u n ejemplo emblemático que ha
rebasado fronteras, pueden renunciar vol untariamente a reivindicar
su derecho a la vida privada p rotegido por el artículo 7
constitucional . Precisamente por eso se trata de derechos
subjetivos, los cuales pueden o no ser ejercidos por las personas.
As í, por ejemplo, el hecho de que toda persona tenga el derecho
a ejercer su l ibertad de expresión no significa que necesariamente
deba hacerlo. Es, pues, una potestad. El problema no se encuentra
ahí. El q uid del asunto reside en q ue el prog rama Big Brother
promueve en los televidentes la inmunización al bien j urídico del

275
Ernesto Villanueva
derecho a la vida privada , es decir, el li bre y sano desarrollo de la
personalidad . No es lo m ismo que el programa Big Brother fuese
un proyecto científico del I nstituto Mexicano de Psiquiatría o su
similar de cualquier otro pa ís para determinar el i mpacto
psiq uiátrico-neurológico en un g rupo de personas al series retirado
voluntariamente su derecho a la vida privada, a que ese programa
sea transmitido a millones de personas, de modo que una situación
excepcional se presente como parte de la vida cotidiana.

b) Porque socializa negativamente la estructura de relaciones sociales

que hace vivi ble la vida en gru po bajo pautas m ínimas para
garantizar la convivencia com unitaria . De eso, a final de cuentas,
se trata todo. Si alguien está dispuesto a ren unciar a sus derechos
fu ndamentales por la razón que sea no implica que esos valores
o la ausencia de los m ismos pretendan ser impuestos de algu na
manera a los demás estamentos de la comunidad. Quién puede
poner en duda el efecto socializador de los med ios electrónicos,
particularmente en aquellos grupos de la sociedad con menores
niveles de ed ucación y de conciencia.

e) Porque es una falacia el principio que sostiene que todo se resuelve

con el control remoto de la televisión , donde formalmente un
televidente tiene la potestad de decir qué quiere ver y qué no. En
México, el nivel de cultura ciudadana cumple apenas un cometido
m ínimo, de suerte que no es correcto q ue se aproveche esa
circunstancia para hacer del principio del menor esfuerzo el mayor
ingreso económico. ¿Alguien sabe cuántas asociaciones de
recepción crítica de medios existen en México? ¿ Es lo mismo el
televidente sueco que el mexicano? No es ético solazarse con las
miserias colectivas y menos aún hacer de ellas un negocio.

Desde la perspectiva jurídica, existen dos preceptos legales que podrían

contribuir a eliminar las partes más sórdidas de un programa televisivo
de semejante naturaleza . En México, por un lado, se encuentra el
artículo 63 de la Ley Federal de Radio y Televisión , a pesar de su
pésima técnica legislativa , y, por otro, el art ículo 71 de la ley de

276
 Derecho de la Información

referencia donde se establece la atribu ción a la Dirección General de

Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación
para autorizar progra mas de concurso , como es el caso.

El problema de fondo debe resolverse, empero, a través de una cultura

de recepción crítica de medios. Los talk shows y los reality shows ­
como Big Brother- en la televisión y sus sucedáneos en la rad io y el
cum plimiento selectivo de las leyes en la materia no son gratuitos en
México y la región . Tienen profundas raíces que deben analizarse con
reposo. En efecto, el consumo inercial de medios y la consiguiente
anorexia cognitiva que prima en la sociedad es un problema endémico.
La cuestión no es menor; antes bien, se aprecia sinuosa y
complicada.

Y es que tal pareciera que vamos en un barco sin timón ni referentes

que nos permitan saber de dónde salimos y cuá l es el destino. ¿Cómo
saber qué es i nformación y prog ramación de cal idad y qué no lo es?
¿ Basta n los ju icios intuitivos o se requiere algo más? El estado de
la cuestión en la región no puede ser más preocu pante . Vea mos.

Primero. Los sistemas de educación preescolar, básica y media superior

han privilegiado el desarrollo de técnicas y habilidades para el mercado,
dejando de lado, en buena medida, los aspectos cualitativos para
ejercer a plenitud el sentido de ciudadan ía; es decir, habilitar a los
ind ividuos para ejercer sus derechos y cumplir de manera responsable
con sus obligaciones. Existe un círculo vicioso que afecta a la sociedad
en su conjunto : no se reforman los planes educativos porque no se
ha producido conocimiento científico suficiente para social izarlo y no
se ha producido conoci miento científico suficiente para socializarlo
porque no se reforman l os planes educativos. Eterno problema que
no puede ni debe permanecer igual.

Segundo. En las escuelas de comunicación del país las materias de

ética y legislación siguen siendo la excepción a la regla general, a
pesar de los loables esfuerzos que se han estado h aciendo de unos
años a la fecha para introducir estos contenidos en la currícula escolar.

277
Ernesto Villanueva
De esta suerte, buena parte de los comunicadores egresa de las
un iversidades sin mayores conocim ientos sobre estas materias,
circu nstancia que i mpacta a final de cuentas en la cal idad de los
contenidos mediáticos. Es evidente que no por enseñar ética informativa
el problema se resuelve; sí, al menos , se le ofrece elementos al
comun icador para que sepa qué es éticamente correcto y qué no lo
es. En muchas ocasiones, el problema no es de dolo o mala fe , sino
de falta de conocimiento .

Tercero. Práctica mente en ninguna parte del sistema ed ucativo se

ofrecen cursos o materias específicas sobre la recepción crítica de
medios. Y aqu í es donde tam bién reside el q u id de la cuestión : la
sociedad carece de parámetros adecuados para evaluar lo que
escucha , ve y oye a través de los medios de comunicación. De ah í
que se observe como algo de lo más natural cualqu ier prod ucto
mediático y sea complicado que los esfuerzos ciudadanos que buscan
revertir el estado de cosas tengan efectos de largo aliento.

Cuarto. Como efecto reflejo de los tres primeros pu ntos surge la

presencia de un Estado de derecho endeble en la materia . As í, las
autoridades no aplican puntual mente las normas aplicables, los sujetos
obl igados observan parcia l mente la ley y pa ra los grandes grupos de
población el asu nto carece de la menor i mportancia.

De cara a este contexto adverso, lo pri mero que puede afi rmarse es
que falta edificar una cultura mediática, un mínimo común denominador
de exigencia de cal idad informativa y de programas. No hay duda: la
educación constituye un veh ículo de transmisión de conciencia, que
tanto hace falta . Este estado de naturaleza mediático no puede ser
más perjudicial para todos porque lastima la dignidad humana , erosiona
la convivencia social y dificulta el tránsito a una sociedad democrática .
No obstante, ¿Cómo se puede formar una cultura mediática si se carece
de espacios que democraticen el conocim iento? Hay que crearlos y
empezar a romper los círculos viciosos que i mpiden el cambio. Existen
muchas cosas por hacer. A manera de ejemplo, habría que señalar
dos de ellas imprescindibles:

278
 Derecho de la Información
a) Preparar a los futuros capa citadores, a fin de formar a quienes habrán
de reproducir el conocim iento en materia de recepción crítica de
medios, en su sentido más amplio. Es menester aqu í integrar
eq uipos interdisciplinarios con la participación de educadores,
psicológicos, comunicadores y juristas para abordar todas las aristas
de los i mpactos med iáticos en la población y cómo adopta r un
consumo de med ios informado; y,

b) Propiciar, después, una reforma paulatina de los planes de estudio

del sistema educativo nacional, cuyos efectos serían de un enorme
beneficio para el pa ís. Un p unto de partida sería organiza r foros
y seminarios, a efecto de poner el tema como parte de la agenda
de la discusión nacional .

Se trata , pues, de construir un círcu lo virtuoso en donde todo m undo

gana y nadie pierde. Hay m uchas cosas por hacer. Ciertamente la
educación ciudadana no habrá de resolver todo, pero sin ella no será
posible construir una sociedad con mayor cal idad de vida mediática
que hoy no existe .

Tiem pos de transmisión del Estado

Una peculiaridad del sistema jurídico mexicano consiste en los tiempos

de transmisión en la radio y la televisión que, por mandato legal, tiene
el Estado . Los tiempos referidos ..:q ue tradicional mente había ten ido
bajo su jurisdicción el Presidente de la República quien, en los términos
del artículo 80 de la Constitución es el depositario del ejercicio del
Poder Ejecutivo Federal- tienen su fu ndamento legal en tres
ordenamientos.

El primero es el artícu lo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisión ,

que a la letra dice :
"Las estaciones de radio y televisión deberán efectuar trasmisiones
gratuitas d iarias, con duración hasta de 30 min utos continuos o
discontinuos, dedicados a difundir temas ed ucativos, culturales

279
Ernesto Villanueva

y de orientación social. El Ejecutivo Federal señalará la

dependencia que deba proporcionar el material para el uso de
dicho tiempo y las emisiones serán coord inadas por el Consejo
Nacional de Rad io y Tel evisión ."

E l segundo es el Decreto expedido por el Ejecutivo federal, el 1 0 de

octubre del 2002, que abroga el Acuerdo del 27 de junio de 1 969, en
el que autoriza ba a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para
recibir de los concesionarios de radio y tel evisión el pago previsto en
el a rtícul o 9 de l a Ley que Esta bl ece , Reforma y Adiciona
Disposiciones Relativas a Diversos lmpuestos/42 a través de 1 2.5 por
ciento del tiempo diario de tra nsmisión de cada estación .

El tercero, de manera especial izada es el previsto en el artículo 44

del Código Federal de I nstituciones y Procedimientos Electorales, que
establece:

Artículo 44
1 . Del tiempo total que le corresponde al Estado en las frecuencias
de radio y en los canales de televisión , cada partido pol ítico
disfrutará de 1 5 minutos mensuales en cada uno de estos medios
de comunicación .
2 . Los partidos políticos tendrán derecho, además del tiempo regular
mensual a q ue se refiere el párrafo a nterior, a participar
conjuntamente e n un programa especial q ue establecerá y
coordinará la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos
Pol íticos, para ser tra nsmitido por rad io y televisión dos veces
al mes.
3. Los partidos pol íticos utilizarán, por lo menos, la mitad del tiempo
que les corresponda durante los procesos electorales para
difundir el contenido de sus plataformas electorales.

242 Es importante hacer notar que el artículo 9 de la Ley que Establece, Reforma y Adiciona
Disposiciones Relativas a Diversos Impuestos, expedida un año antes, cuyo artículo noveno
disponía: "Se establece un impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés
público por la Ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes de dominio
directo de la nación ."

280
 Derecho de la Información

4 . Sin perj uicio de lo anterior, a sol icitud de los partidos pol íticos
podrá n transmitirse programas en cobertura regional . Estos
programas no excederán de la mitad del tiempo asignado a cada
partido para sus programas de cobertu ra nacional y se
transmitirá n además de éstos.

Artícu lo 45
1 . Los partidos poi íticos harán uso de su tiempo mensual en dos
programas semanales. El orden de p resentación de los
programas se hará mediante sorteos semestrales .
2 . Los partidos pol íticos deberá n presenta r con la debida
oportunidad a la Comisión de Radiodifusión los guiones técnicos
para la producción de sus programas, que se real izarán en los
l ugares que para tal efecto d isponga ésta .
3 . La Comisión de Radiodifusión contará con los elementos humanos
y técnicos suficientes para garantizar la cal idad en la producción
y la debida d ifusión de los mensajes de los partidos pol íticos.

Artículo 46
1 . La Dirección Ejecutiva de P rerrogativas y Partidos Pol íticos
determina rá las fechas, los canales, las estaciones y los horarios
de las transm isiones. Asi m ismo , toma rá las p revisiones
necesarias para que la programación que corresponda a los
partidos poi íticos tenga la debida d ifusión a través de l a prensa
de circulación naciona l .
2 . Los tiempos destinados a l a s tra nsm isiones de los programas
de los partidos pol íticos y del I nstituto Federal Electoral, tendrán
preferencia dentro de la prog ramación genera l en el tiempo
estatal en la radi o y la televisión . Se cuidará que los mismos
sean tra nsm itidos en cobertu ra nacional y los concesionarios
los deberán tra nsmitir en hora rios de mayor audiencia.
3 . La Dirección Ejecutiva gestionará el tiempo que sea necesario
en la rad io y la televisión para la d ifusión de las actividades del
I nstituto así como las de los partidos pol íticos.

28 1
Ernesto Villanueva

No existe precedente en el derecho comparado de estos tiempos J

d iferenciados entre tiempos legales (los previstos como su propio
nombre lo ind ica en las leyes) y los fiscales amparados en la Ley,
pero definidos en un Decreto del Ejecutivo Federal. Con las reformas
del 2002 7 los concesionarios y permisionarios de radio y televisión
han visto mejorar de manera importante esta obligación . En efecto ,
en primer término, el nuevo Reglamento del 2002 introdujo un artículo
que d io vida a la negociación de los térm inos del cumplim iento de
prescripción . El artículo 1 6 del citado Reglamento es claro al señalar
que: " Los horarios de transmisión de materiales con ca rgo a l tiempo
del Estado a que se refiere el artículo 59 de l a Ley Federa l de Radio
y Televisión , se fijarán de común acuerdo con los concesionarios y
permisionarios con base en las propuestas que formule la Dirección
General de Rad io, Televisión y Cinematografía. "

E s d e advertirse el comedimiento previsto e n e l artículo e n cuestión ,

que sería p rácticamente imposible verlo en otra circunstancia, si, por
ejemplo, de un particular se tratara al tener trato con la autoridad para
pagar impuestos o derechos de cualquier tipo, donde por regla general
no hay regla para la negociación, como excepcionalmente se observa
en esta normativa.

Pero si en la reforma reglamentaria se observan cambios im portantes

en el tratamiento de los tiempos del Estado, esta tendencia se robustece
cuando de los tiem pos fiscales se trata . E l Acuerdo de 1 969 dispon ía
la obl igación para concesionarios y permisionarios de poner a
d isposición del Ejecutivo Federal el 1 2. 5 por ciento del tiempo total
de transmisiones, porcentaje que es transformado en el Decreto del
2002 por 1 8 minutos diarios para la televisión y 35 min utos tratándose
de rad io, introduciendo la novedad de que ese tiempo debía otorgarse
entre las 06h00 y las 24h00.

Cabe apuntar que el Acuerdo de 1 969 no d ispon ía que el 1 2 .5 por

ciento fuera puesto a disposición entre las 24h00 y las 06h00, es deci r,
en la madrugada. Establecía que: "Los tiem pos de transmisión a que
se refiere el i nciso anterior serán d istribuidos proporcional y

282
 Derecho de la Información
eq uitativamente dentro del horario total de transmisiones de la
radiodifusora de que se trate. "

E s de llamar la atención dos cuestiones e n el Decreto d e l 2002. E n

pri mer término, habría que señalar l o relativo a los considerandos,
en los cuales no se pone el acento en el interés de la comunidad para
que los titu lares de una concesión de un bien de dominio cu m plan
con las obligaciones derivadas de su especial condición de
concesionarios de un patri monio colectivo; antes bien, el Decreto
señala: "Que es necesario emitir el presente Decreto que ofrece certeza
y seguridad juríd icas a los concesionarios de estaciones de radio y
televis ión , al prever una nueva forma en la que, en el futuro y en
atención a su fu nción social , las concesionarias podrán dar
cu m plimiento a las obligaciones fiscales que les impone el artículo
noveno de la Ley que Establece, Reforma y Adiciona las Disposiciones
Relativas a Diversos I mpuestos, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el d ía 3 1 de d iciembre de 1 968."

En seg undo término, cabe identificar que los tiempos fiscales

amparados en el Decreto referido sólo cu bre únicamente al Poder
Ejecutivo Federal, toda vez que esta normativa d ispone que:

" 1 . Los concesionarios que tengan la calidad de responsables

solidarios al pago de dicho impuesto y, por tanto, como terceros
interesados en el cumplimiento de esa obligación, pagarán la
contribución que se menciona con 1 8 minutos d iarios de
transmisión en el caso de estaciones de televisión, y con 35 minutos
diarios en las de radio, para la difusión de materiales grabados del
Poder Ejecutivo Federal con una duración de 20 a 30 segundos,
sin que ello i mplique que haga transmisiones que constituyan una
competencia a las actividades inherentes a la radiodifusión comercial,
a cuyo efecto se precisa que cuando aquel realice campañas de
interés colectivo, promoviendo el mayor consumo de bienes y
servicios, lo hará en forma genérica, en tanto que la industria de
la radiodifusión comercial se ocupará de la publicidad y propaganda
de marcas, servicios o empresas específicos.

283
Ernesto Villanueva

"Si el Ejecutivo Federal no utilizare, total o parcial mente, tales

tiempos para transmisión , deberá hacerlo el concesionario para
sus propios fi nes, a efecto de no interru mpir el servicio de
radiod ifusión ."

Con lo establecido en el Decreto de referencia queda expresamente

excluido el Instituto Federal Electoral de d isponer de los 1 5 min utos
mensuales para cada partido, dejando que los 30 minutos previstos
en la LFRT sean la fuente de donde se obtenga el tiempo de
transm isiones .

De la misma manera, el Decreto deja sin efectos el Acuerdo que creaba

una comisión intersecretarial para el uso de los tiempos fiscales, hecho
que no tiene ninguna consecuencia ni positiva ni negativa , habida
cuenta q ue la anterior comisión intersecretarial estaba compuesta por
servidores públicos nombrados y removidos libremente , en última
instancia , por el titular del Poder Ejecutivo Federal.

Desde el pu nto de vista ju rídico, cabe formular una distinción

fundamental entre uno y otros tiempos de transmisión . En el caso de
los 30 minutos diarios a q ue se refiere el artículo 59 de la Ley Federal
de Radio y Televisión , el Poder Ejecutivo está obligado a destinar estos
tiempos, a través de su propio material de producción , "a difundir temas
educativos, culturales y de orientación social". Sin embargo, esta
prescripción legal es solo una frase sin eficacia, debido a dos razones
fundamentales: primero, porque ni la ley ni la jurisprudencia del Poder
J udicial Federal ofrecen definiciones para delimitar los alcances de
las nociones de temas educativos , culturales y de orientación social
y, segundo, porque el Consejo Nacional de Radio y Televisión a que
se refiere el a rtículo 59, como organismo coord inador, carecía de
existencia material. Durante mucho tiempo los tiem pos del Estado,
fiscales o no, han sido aprovechados como medios de propaganda.
Lo fueron para el Ejecutivo durante largo tiempo y lo son ahora para
los d istintos órganos del Estado que tienen acceso a parte de ese
tiempo: los poderes del Estado y los organismos constitucionales
autónomos. 243

284
 Derecho de la Información

La regu lación d e la publ i cidad

La ley en materia de radio y televisión y sus reglamentos esta blecen

las normas legales que en México debe seguir l a publicidad comercial
que se transmite por los medios electrónicos de comunicación . La
publicidad comercia l que se difunda a través de la televisión debe
observa r las siguientes bases normativas:

1. La propaganda comercial que se transmita por televisión , en los

prog ramas y cortes de estación , no debe exceder 18 por ciento
del tiempo total de transmisión de cada estación .244 A partir de las
20h00 y hasta el cierre de estación , los comerciales no deben
exceder de la mitad del total del tiempo a utorizado pa ra
propaganda comercial. Los cortes de estación deben tener una
duración máxima de dos minutos y pueden hacerse cada media
hora , salvo en los casos en que transmita un espectáculo o noticia
que por su natura leza sea inconveniente interrumpir. Es importante
señalar q ue en México los comerciales filmados o aprobados para
la televisión , nacionales o extranjeros, deben ser a ptos para todo
público.

2. Cuando se trate de pel ículas cinematográficas, series fil madas,

telenovelas, teleteatros gra bados y todas las transmisiones cuyo
desa rrollo obedezca a una continuidad natura l , na rrativa o
dramática , las interrupciones para comerciales no deben ser más
de seis por cada hora de transmisión , i ncluidas la p resentación y
la despedida, y cada interrupción no debe exceder de dos minutos
de duración.

243 Cfr. Arredondo, Pablo, Así s e calló e l sistema. Comunicación y elecciones e n 1988, México,
Universidad de Guadalajara, 1 991 ; Pérez G. et a/.(eds.), La voz de /os votos: un análisis crítico
de las elecciones de 1994, México, Miguel Angel Porrúa-FLACSO, 1 995; Becerra, Ricardo, "Los
medios electrónicos y las elecciones de 1 994", en Villanueva, Ernesto (ed.} Derecho y ética de
la información. El /argo sendero hacia la democracia en México, México, Media Comunicación,
1 995; Valverde, Miguel y Parra Rosales, Luz Paula, Guía para el análisis de contenido electoral
de medios de comunicación, México, AMDH-Universidad Iberoamericana, 1 995.
244 Artículo 40, fracción 1, del Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión y de la Industria
Cinematográfica, relativo al contenido de las transmisiones en radio y televisión.

285
Ernesto Villanueva
3. Cuando se trate de programas que no obedezcan a una
continu idad natural narrativa o d ramática , las interru pciones para
comerciales no deben ser más de 1 O por cada hora de transmisión ,
inclu idas la presentación y la desped ida , y cada interrupción no
debe exceder de un minuto y medio de duración .

4. La publ icidad de bebidas alcohólicas y de tabaco está sujeta a u n

régimen especial,245 ya que debe abstenerse d e exageraciones; debe
combinarse con texto o alternarse con propaganda de educación
higiénica o del mejoramiento de la nutrición popu lar y difundirse
a partir de las 22h00 . En el anu ncio de bebidas alcohólicas, está
proh ibido el empleo de menores de edad . Asi mismo, se proh íbe
que se ingiera real o aparentemente el producto frente al público.

De la m isma manera, deberá observarse lo dispuesto por el

Reglamento de la Ley General de salud en materia de Publicidad que
sobre la materia ind ica :

Artícu lo 29. En la publicidad de bebidas alcohólicas y tabaco las

leyendas previstas en la Ley se sujetará n a las especificaciones
a que se refiere el artículo 1 1 de este Reglamento y deberán cumplir
además con lo sigu iente:

l . En cine y televisión, su duración visual será igual a la del anuncio

comercial y mencionará en una ocasión en audio un mensaje
de responsabilidad social respecto del consumo de d ichos
productos , y
1 1 . En anuncios impresos, las leyendas deberán ser pa rte integral
de éste y tener una colocación que les permita ser visibles en
todo momento .

Artículo 30. La Secretaría , con la participación de los sectores

público, privado y social , promoverá y apoyará la elaboración y
difusión de campañas publicitarias orientadas a la moderación en

245 lbidem, Artículo 42.

286
 Derecho de la Información

el consumo de bebidas alcohólicas, que desalienten el consumo

de tabaco y adviertan sobre los posibles daños a la salud y los
efectos nocivos q ue puede generar el consumo de estos
prod uctos, especialmente en la niñez, la juventud y durante el
em barazo .

Artículo 3 1 . Cuando en el patrocinio se utilice la marca , logotipo

o imagen de identificación de alguno de los productos a que se
refiere este Título, se deberá cumplir con las disposiciones que para
la publicidad de bebidas alcohólicas o tabaco, según sea el caso,
se establecen en la Ley y en este Reglamento , y no se deberá
incurrir en alguno de los siguientes supuestos: l. Incluir en el mensaje
imperativos, imágenes, sonidos, expresiones o lemas publicitarios
que se asocien con la publicidad del prod ucto; 1 1 . Relacionar al
producto con el deportista, artista o evento a patrocinar; 1 1 1 . Promover
el consumo del prod ucto ; IV. I ncluir imágenes de bebidas
alcohólicas o tabaco o sus envases o empaq ues en los mensajes
de los eventos a patrocinar; V. Patrocinar eventos relacionados con
actividades practicadas preponderantemente por menores, y VI .
Difundir testimonios o intervenciones relacionados con el consumo
de los productos por parte de atletas, celebridades o figuras públicas
de reconocido prestigio.

En el patrocinio a que se refiere el presente artículo se deberá incluir

la frase : "Patrocinado por . . . " seguida de la marca , identificación
corporativa o razón social del anu nciante , excepto cuando
aparezcan en las camisetas en los términos de la fracción X del
artículo 34 de este Reglamento . En el caso de tabaco, se incluirá
además el mensaje sanitario que determine la Secretaría en la
autorización correspondiente . Las em presas prod uctoras o
distribuidoras de bebidas de contenido alcohól ico bajo podrán
patroci nar actividades deportivas y eventos creativos, y las de
bebidas de contenido alcohólico medio y alto, únicamente eventos
creativos. Cuando se patrocinen eventos deportivos, los anu ncios
respectivos podrán aparecer en revistas deportivas, siempre y
cuando se cu mpla con las disposiciones del presente artículo.

287
Ernesto Villanueva
Artículo 32. El uso de razones sociales , nom bres comerciales,
marcas, emblemas, rú bricas o cualquier tipo de señal visual o
auditiva , que identifiq uen a las bebidas alcohólicas y tabaco, se
sujetará a lo dispuesto por la Ley, el presente Reglamento y demás
normatividad apl icable.

Artículo 33. La publicidad de bebidas alcohólicas en radio y televisión,

sólo podrá difundirse durante los horarios autorizados por la Secretaría
de Gobernación , de conformidad con las disposiciones aplicables,
y en las salas cinematográficas sólo en pel ículas para adultos,
correspondientes a las clasificaciones "C" y " D".

Artículo 34 . No se autorizará la publicidad de bebidas alcohól icas

cuando:

l. Se dirija a menores d e edad;

1 1 . Promueva un consumo inmoderado o excesivo;
1 1 1 . Se transmitan ideas o imágenes de éxito , prestigio, fama,
e s p a rc i m i e nto , t ra n q u i l i d a d , a l eg ría o e u fo ri a co mo
consecuencia del consumo del prod ucto o éste se presente
como e l e m e n to de s e n ca d e n a n te de las re l a c i o n e s
i nterpersonales;
IV. Atri buya al prod ucto p ropiedades n utritivas, sed antes ,
estimulantes o desi nhibidoras;
V. Asocie el consumo con actividades creativas, educativas ,
deportivas, del hogar o del trabajo;
VI . Asocie el consumo con celebraciones cívicas o religiosas;
VI l . Haga exaltación del prestigio social, viri lidad o feminidad del
público a qu ien va dirigido;
VI I I . Presente al prod ucto como elemento q ue perm ita o faci lite la
ejecución de cualqu ier actividad creativa ;
IX. Se utilice a deportistas reconocidos o a personas con equipos
o vestu ario deportivo ;
X. Se incorporen en vestimentas deportivas símbolos, emblemas,
logotipos , marcas o similares de los prod uctos a que se refiere
este cap ítulo, excepto cuando se trate de marcas de

288
 Derecho de la Información
productos clasificados como de contenido alcohólico bajo, que
aparezcan exclusivamente en la parte correspondiente a la
espalda de las cam isetas, y que su tamaño no sea mayor a
la sexta parte de la superficie posterior de las m ismas;
XI . Se asocie con actividades, conductas o caracteres propios
de jóvenes menores de 25 años;
XII . Se consu man real o aparentemente en el mensaje los productos
o se manipulen los recipientes que los contengan. Ú nicamente
pod rán incluirse escenas en las que se sirva producto sin la
presencia de ningún ser humano;
XI I I . Emplee imperativos que induzcan directa mente al consumo
de los productos;
XIV. Promueva el prod ucto a través de sorteos, concu rsos o
coleccionables, dirigidos a menores de edad ; y,
XV. Se utilicen artículos promocionales dirigidos a menores de edad ,
relacionados con material escolar o a rtículos para fumador.

Artículo 35. No se podrán publicita r anuncios que promuevan el

consumo ilimitado de bebidas alcohólicas , mediante un pago fijo
a los esta blecimientos que las expenden o suministra n , conocido,
entre otros, como ba rra l ibre.

Artículo 36. La publicidad de tabaco podrá incluir la presencia del

prod ucto cuando éste no se man ipule ni se consuma de manera
real o aparente.

Artículo 37. La publicidad de tabaco no pod rá dirigirse a menores

de edad , ni podrán obsequ iarse a éstos, artículos promocionales
o muestras de dicho prod ucto.

Artículo 38. La publicidad de tabaco, además de los aspectos

considerados en este Reglamento y otras d isposiciones aplicables,
sólo podrá trasmitirse conforme a lo siguiente:

l. E n televisión y radio sólo podrá difundirse a partir de las veintidós

horas ;

289
Ernesto Villanueva

11. En cine podrá difundirse ún icamente e n pel ículas para adultos ,

correspondientes a las clasificaciones "C" y "D", y
1 1 1 . En publicaciones, páginas, direcciones o secciones de I nternet
y demás sistemas de telecomunicación no podrá aparecer en
las destinadas a menores de edad ni en las deportivas o
educativas.

Artículo 39. Las leyendas de advertencia que se incl uyan en la

publicidad de tabaco se sustituirán cada seis meses en forma
rotato ria y deberán sujetarse en todo lo conducente a lo d ispuesto
por este Reglamento.

5 . En la programación dedicada a la niñez no deben difundirse anuncios

que i nciten a la violencia, que anuncien productos alimenticios que
distorsionen los hábitos de la buena nutrición y que promuevan el
tabaq u ismo246• La publicidad que se difunda a través de la radio
debe observar las siguientes previsiones:247

• El tiempo destinado a propaganda comercial no debe exceder

de 40 por ciento del tiempo total de transmisión .
• Cuando se trate de radionovelas, programas deportivos, comentarios
informativos y todas las transmisiones cuyo desarrollo obedezca a
una continu idad natural, dramática o narrativa, las interrupciones
no deberán ser más de 1 2 por cada hora de transmisión, incluidas
la presentación y la despedida, y cada interrupción no debe exceder
de un minuto y medio de duración .
• Cuando s e trate de programas que no obedezcan a una
continuidad natural, d ramática o narrativa, las interrupciones no
deben ser más de 1 5, distribuidas en u na hora de transmisión ,
y cada i nterrupción no debe exceder de dos minutos. Tanto la
radio como la televisión deben sujetarse a las siguientes bases:248
246 Artículo 67, fracción IV de la Ley Federal de Radio y Televisión y artículo 43 del Reglamento
de la Ley Federal de Radio y Televisión y de la Industria Cinematográfica, relativo al contenido
de las transmisiones en radio y televisión.
247 Artículo 40, fracción 1, del Reglamentb de la Ley Federal de Radio y Televisión y de la Industria
Cinematográfica, relativo al contenido de las transmisiones en radio y televisión.
248 Artículo 67, fracción IV, de la Ley Federal de Radio y Televisión.

290
 Derecho de la Información
a. No deben d ifundir publ icidad relativa a cantinas ni que ofenda
a la moral, al pudor y a las buenas costu mbres, debido a las
características del producto que se anu ncie. La ley considera
como publicidad de centros de vicio la transmisión de cualqu ier
espectáculo desde esos l ugares .

b . Es obligación de la radio y la televisión exigir a los anunciantes que

toda publicidad de instalaciones y aparatos terapéuticos, tratamientos
y artículos de higiene y embellecimiento, prevención o curación de
enfermedades esté autorizada por la Secretaría de Salud.

c. Para que la Secretaría de Salud autorice la publ icidad a que se

refiere el párrafo anterior, deben satisfacerse los sigu ientes
req u isitos:249
• La información contenida en el mensaje sobre cal idad , origen ,

pureza, conservación , propiedades nutritivas y beneficios de

empleo debe ser comprobable.
• El mensaje debe tener un contenido orientador y educativo.

• Los elementos que compongan el mensaje deben corresponder

a las características de la autorización sanitaria respectiva.

• El mensaje no debe inducir a conductas, prácticas o hábitos

nocivos para la salud física o mental que i mpliquen riesgo o

atenten contra la segu ridad o integ ridad física o dignidad de
las personas, en particular de la mujer.
• El mensaje no debe desvirtuar ni contravenir los principios,

las d isposiciones y los ordenamientos que en materia de

tratam ientos de enfermedades o rehabilitación establezca la
Secretaría de Sal u d .

d . L a propaganda de loterías, rifas y otra clase de sorteos debe

ser previa mente autorizada por la Secretaría de Gobernación.
La relativa a las instituciones de crédito y organ izaciones
auxiliares , por su parte, debe contar con la autorización de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público .250
249 Artículo 306 de la Ley General de Salud.
250 Artículo 70 de la Ley Federal de Radio y Televisión.

291
Ernesto Villanueva

f. Los programas comerciales de concursos de preguntas y

respuestas y otros semejantes en que se ofrezcan premios deben
ser autorizados y supervisados por la Secretaría de Gobernación,
a fin de proteger los intereses leg ítimos de concursantes y del
público. 251

La regu lación legal de la publicidad en México constituye una de las

asignatu ras en la que el deber ser previsto en la norma j urídica y el
ser de los aconteci mie ntos fácticos no g u a rd a una m ín i m a
correspondencia, de la q u e pueda desprenderse la eficacia d e la
reglamentación positiva en la materia .

E l contenido de las hipótesis normativas es, en algu nos casos, por

demás genérico y vago, susceptible de múltiples interpretaciones, sobre
todo cuando se refiere a conceptos como buena nutrición , buenas
costu mbres, mora l , entre otros, en los que no puede i nvocarse una
acepción de val idez un iversal .

Si bien s e puede considerar como u n avance q u e e l artícul o 4 3 del

Reg lamento abrogado haya desaparecido el cual facu ltaba a la
Secretaría de Gobernación para autorizar temporalmente el aumento
en la d u ración de los peri odos de publicidad, no lo es tanto el nuevo
artículo 46 del Reglamento vigente, de acuerdo al cual :

"Las estaciones de radio y televisión concesionadas pod rán transmiti r,

de las OOhOO y hasta las 05h59, programación de oferta de productos.
La Secretaría de Gobernación podrá autorizar la transmisión de d ichos
programas en un horario disti nto. Los tiem pos del Estado a q ue se
refiere la fracción 1 1 del artículo 1 5 de este Regla mento no se podrán
transmitir en los programas destinados a la oferta de productos."

E l n uevo Reg la mento establece asimismo en su artículo 40, fracción

1 1 que "la duración de la propaganda comercial no i ncl uye los
p romoci ona les p ropios d e la estación n i las transm isio nes

2 5 1 Ibídem, Art. 71 .

292
 Derecho de la Información

correspondientes a los tiempos del Estado y a otros a d isposición del

Poder Ejecutivo. "

6. En materia de publicidad d e productos d e l a salud, el Reglamento

de la Ley General de Salud en materia de Publicidad252 estab lece
algu nas prescripciones para acotar el engaño al público al
promocionar d iversos productos que se deslizan en las pantallas
televisivas y que están vinculadas con la sal ud o el mejor desempeño
de las funciones hu manas.

La publ icidad253 será congruente con las características o

especificaciones que establezcan las disposiciones aplica bles para
los productos o servicios objeto de la misma, para lo cual no deberá:
l . Atribuirles cualidades preventivas, terapéuticas, rehabilitatorias,
nutritivas, estim u la ntes o de otra índole, que no correspondan a
su función o uso, de conform idad con lo establecido en las
disposiciones aplicables o en la autorización otorgada por la
Secretaría; 1 1 . I ndicar o sugerir que el uso o consumo de un producto
o la prestación de u n servicio, es un factor determinante para
modificar la conducta de las personas, o 1 1 1 . Indicar o inducir a creer
expl ícita o implícitamente que el producto cuenta con los
ingredientes o las propiedades de los cuales carezca .

De l a misma forma , l a publ icidad254 será orientadora y educativa

respecto del producto o servicio de que se trate, para lo cual deberá:
l . Referirse a las características , propiedades y empleos reales o
reconocidos por la Secretaría , de los prod uctos, servicios y
actividades, en idioma español , en términos claros y fácilmente
com prensibles para el públ ico a quien va dirigida; 1 1 . Proporcionar
información sanitaria sobre el uso de los p roductos y la prestación
de los servicios, la cual deberá corresponder, en su caso , a las
finalidades señaladas en la autorización respectiva , y 1 1 1 . Señalar

252 Aprobado el 2 de mayo del 2000.

253 Artículo 6 del Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Publicidad .
254 Ibídem, Artículo 7.

293
Ernesto Villanueva
las p reca u ci o n e s necesari as c u a n d o e l u so , m a n ej o ,
almacenamiento, tenencia o consumo d e los productos o la
prestación de los servicios pueda causar riesgo o daño a la salud
de las personas, de conformidad con lo siguiente:

a. Contener información sobre las especificaciones para el uso

adecuado del producto o servicio de que se trate, así como de
los da ños que pud iera n ocasionar a la salud ,
b. I ncorporar la información a la que se refiere el inciso anterior a
la i magen gráfica del prod ucto para evitar u n error del
consu midor,
c. Estar i mpresas en colores contrastantes y en los tamaños
señalados en el artícu lo 1 O de este Reglamento .
d . Estar redactadas en formas litera rias positivas , cuando se trate
de dar instrucciones para el uso; y,
e. Estar redactadas en formas literarias negativas cuando se trate
de prevenir al consu midor sobre los riesgos que el prod ucto
pueda representar.

Por el contrario, el propio Reglamento establece los l ímites a los cuales

debe sujetarse el anunciante al momento de publicitar sus productos.
El Reglamento señala que:255

No se pod rá real izar publicidad que propicie atentar o poner en riesgo

la seguridad o integridad física o mental o dignidad de las personas.
La publicidad no es comprobable o no corresponde a la cal idad
sanita ria, origen, pureza , conservación , propiedades nutritivas y
beneficios de empleo de los productos o servicios , cuando: l . Induzca
al error; 1 1 . Oculte las contraind icaciones necesarias; 1 1 1 . Exagere las
características o propiedades de los productos o servicios; IV. I ndique
o sugiera que el uso de un producto o la prestación de un servicio,
son factor determinante de las características físicas, intelectuales o
sexuales de los individuos, en general, o de los personajes reales o
ficticios que se incluyen en el mensaje, siempre que no existan pruebas

255 Ibídem, Artículos 8 y 9.

294
 Derecho de la Información

fehacientes que así lo demuestren , y V. Establezca compa raciones

entre prod uctos cuyos ingredientes sean diferentes, cua ndo por ello
se puedan generar riesgos o daños a la salu d .

7. Las características de l a publicidad e n materia de salud están mejor

desarrolladas que las pautas indicadas en la reglamentación
publicitaria para la radio y la televisión en general . En efecto ,256 Las
leyendas o mensajes san itarios que deberá n aparecer en la
publicidad de productos, servicios y actividades, salvo en aquellos
casos en que el propio Reglamento indique otros térm inos, se
sujetarán a lo sigu iente: " 1 . En los anu ncios que se difu ndan por
televisión y cine, las leyendas escritas deberá n tener una
d u ración m ínima equivalente a la cuarta parte de la d u ración total
del anu ncio, a parecer en colores contrastantes, estar colocadas
horizontal mente , con letra helvética regu lar no condensada y con
un tamaño eq u ivalente a 40 puntos por letra , en proporción a una
pantalla de tel evisión de 1 4 pulgadas. 1 1 . Las leyendas auditivas
deberán pronunciarse en el mismo ritmo y volumen que el anuncio,
en términos claros y comprensibles; 1 1 1 . En la publicidad que se
difunda por rad io, las leyendas serán parte integ ral del anu ncio y
se pronunciará n en el mismo ritmo y volumen de voz de éste, en
términos claros y com prensibles, y IV. La publicidad que aparezca
en los medios informáticos o de telecomunicación , deberá incluir
las leyendas o mensajes de acuerdo con las fracciones anteriores
y seg ún el med io auditivo o visual empleado." La propia normativa
lo que se ha denominado como mensajes subliminales "entendidos
éstos como los mensajes incorporados dentro d e un anu ncio
expl ícito que influ yen en el receptor, sin que exista u na percepción
consciente de dichos mensajes ."257

El Reglamento establece, además, características que deben

observarse cuando se trate de publicidad de servicios de salud ,
de alimentos , suplementos alimenticios y bebidas no alcohólicas .

256 Ibídem, Artículo 1 0.

257 Ibídem, Artículo 1 4.

295
Ernesto Vzllanueva
En este último ru bro dispone que: 258 La publ icidad de alimentos ,
su plementos alimenticios y bebidas no alcohólicas, no deberá :

l. Inducir o promover hábitos d e alimentación nocivos para la

salud;
11. Afi rmar que e l producto llena por s í solo los req uerimientos
nutricionales del ser hu mano;
111. Atribuir a los alimentos industrializados un valor nutritivo
superior o distinto al que tengan;
IV. Realizar comparaciones en menoscabo de las propiedades
de los alimentos naturales;
V. Expresar o sugeri r, a través de personajes reales o ficticios ,
que la ingestión de estos productos proporciona a las
personas características o habilidades extraord inarias;
VI . Asociarse directa o indirectamente con el consumo de
bebidas alcohólicas o tabaco; y,
VI l . Declarar propiedades que no puedan comprobarse, o que
los prod uctos son útiles para prevenir, aliviar, tratar o cu rar
una enfermedad , trastorno o estado fisiológico.

8. Para la publicidad de medicamentos genéricos intercambiables , el

Reglamento citado d ispone q ue deben observarse las siguientes
di rectrices:2 59 Las especialidades farmacéuticas incluidas en el
Catálogo de Medicamentos Genéricos I ntercambiables a q ue se
refiere el Capítulo VI l del Título Segundo del Reglamento de lnsumos
para la Salud, serán las únicas que podrán utilizar en su publicidad
las leyendas, siglas, denominaciones y adjetivos sigu ientes :

l. Las siglas G l , su s ím bolo o logotipo;

11. L a denominación medicamento genérico intercambiable, o
bien , las expresiones genérico o intercambia ble; y,
1 1 1 . Cualquier otra expresión , palabra , i magen o símbolo cuyo
fin sea inducir al consumidor a la idea de que el medicamento
publicitado es sustitutivo del producto original o innovador.
258 Ibídem, Artículo 22.
259 Ibídem, Artículo 50.

296
 Derecho de la Información
9. En todos los casos , el anunciante deberá informa r o recabar el
permiso de la Secretaría de Sal u d . Se req u iere permiso en los
siguientes casos: 260

l. Prestación d e servicios de salud, salvo cuando se trate de

servicios otorgados en forma individual;
11. Su plementos al i menticios y productos biotecnológicos;
1 1 1 . Bebidas alcohólicas y tabaco, incluida aquella a q ue se
refiere el artículo 3 1 de este Reglamento;
IV. Medicamentos y remedios herbolarios;
V. Equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas fu ncionales,
agentes de d iagnóstico, insu mas de uso odontológ ico,
materiales quirúrgico y de curación , y prod uctos hig iénicos;
VI . Servicios y procedi mientos de embellecimiento;
V I l . Plaguicidas, excepto cuando se trate d e información técnica;
VI I I . Nutrientes vegetales cuando, de conformidad con las normas
oficiales mexicanas, tengan características tóxicas; y,
IX. S ustancias tóxicas o peligrosas, cuando se trate de
productos sujetos a control sanitario en términos del artículo
278 de la Ley.

En los casos contemplados en las fracciones IV, V y IX anteriores,

solo será aplicable este artículo, cuando la publicidad se dirija a
la población .en general. No req uerirá perm iso la publicidad de los
productos a que se refieren las fracciones VI I I y I X de este artículo
cuando sean uti lizados como materias primas. En el caso de los
prod uctos a que se refiere la fracción VI l , su publicidad no requerirá
permiso cuando éstos se utilicen como materias primas y su
inclusión en el producto final no dé a este último propiedades de
control de plagas y no se publicite con d ichas características.

1 0. E l Reg lamento en cuestión establece las siguientes sanciones a

las conductas contrarias a las establecidas como debidas por el
citado Reglamento: 261
260 Ibídem, Artículo 79.
26 1 Ibídem, Artículos 1 1 0, 111 y 1 1 2.

297
Ernesto Villanueva

- Se sancionará con mu lta de hasta mil veces el salario m ínimo

general diario vigente en la zona económica de que se trate las
violaciones a las disposiciones previstas en el artículo 2 1 de este
Reglamento.
- Se sancionará con multa de mil hasta cuatro mil veces el salario
m ínimo general d iario vigente en la zona económ ica de que se
trate las violaciones a las disposiciones previstas en los artículos
7, 8, 1 0 , 1 8, 22, 23, 30, 32 , 34, 35, 38, 44 , 55, 56, 68, 69, 77,
78, y 83 de este Reglamento.
- Las violaciones no previstas en este Capítulo serán sancionadas
con multa hasta por d iez mil veces el salario m ínimo general
vigente en la zona económica de que se trate.

E leme ntos de leg islación extra nj e ra

En el derecho comparado habría que destacar la previsión de Paraguay

al establecer en el texto constitucional referencias a la publ icidad en
los medios de comunicación . En efecto, el artícu lo 27, ú ltimo párrafo,
de la Constitución paraguaya prescribe: "La ley regulará la publ icidad
a los efectos de la mejor protección de los derechos del niño , del joven,
del analfabeto, del consumidor y de la m ujer."

Tam bién Hondu ras hace referencia a la publicidad , a l determinar en

el artículo 75 constitucional que: "La propaganda comercial de bebidas
alcohólicas y consumo de tabaco será regulada por la ley."

En España, la proporción entre publicidad y programación está

señalada en el artículo 1 5 de la Ley de Televisión Privada, que reza :
" La publicidad emitida por los titu lares d e las concesiones no podrá
ser su perior al 1 O por 1 00 del total de horas de la programación anual.
En ningún caso, el tiempo de emisión desti nado a publicidad podrá
ser superior a 1 O minutos dentro de cad a hora de programación ."

En Ecuador hace referen cia a l establecer en el último pá rrafo del

artículo 81 constitucional que: "Se prohíbe la publicidad que por
cualqu ier med io o modo promueva la violencia, el racismo, el sexismo,

298
 Derecho de la Información

la intolerancia religiosa o pol ítica y cuanto afecte a la d ignidad del ser

humano."

Acceso de los pa rtid os a l a rad io y l a te levisión

E l acceso de los partidos pol íticos a los medios electrónicos es un

tema en torno del cual ha girado u na parte significativa del debate
j u rídico-pol ítico. Las discusiones sobre el particular han sido
p rol íficas. En todos los tonos, con coincidencias en lo esencial, se
ha ponderado la importancia de abrir los medios electrónicos al debate
partidista en un contexto de pluralidad razonable. Bastaría revisar las
memorias de cuanta reforma electoral se ha impulsado en los últimos
a ños pa ra validar este aserto.

H oy en d ía, México asiste a la formación de u na sociedad

d iferenciada, compleja, que cuenta con más y mejores elementos
cog noscitivos que en el pasado; es decir, vamos en tránsito hacia la
sociedad de la i nformación a la que se refiere Daniel Bel l , que supone
la existencia de una opinión públ ica formada e informada· como
parámetro de referencia de la salud del sistema democrático, sobre
todo ahora que los enemigos tradicionales de la democracia liberal
han pasado a mejor vida.

En la República Mexicana , la educación laica y gratuita contemplada

en el artículo 3 constitucional ha hecho las veces de veh ículo de
transmisión d e conciencia d e un pueblo antaño analfabeto, inca paz
de ejercer la ciudadan ía a plenitud, pero que hoy transita hacia la
democracia posible. De esta suerte, a fi na les de siglo y de milenio,
el derecho de los ciudadanos ha adqui rido u n va lor cada vez más
significativo, circunstancia que se refleja de algún modo en la flexibilidad
in crescendo del régimen para resistir la crítica en el ámbito de
tendencia general, si bien es cierto que existen pu ntos oscu ros que
el régimen define como excepciones . Sin embargo, esta tendencia ,
es menos cla ra en el caso de los medios electrónicos, q u izá porq u e
existen sectores del régimen q u e ven con preocupación q u e los juicios

299
Ernesto Villanueva
de valor externados desde la televisión o la rad io pueden i mplica r un
mayor efecto en el ánimo de la sociedad que lo publicado en la prensa .

Si en general la l ibertad de i nformación y de expresión en los medios

electrónicos ha sido vista desde el poder con inquietud, más aún ha
sido observada la comunicación pol ítica en los procesos electorales,
habida cuenta de que esta área interd isciplinaria incide, de una u otra
forma, en el comportamiento pol ítico de la ciudadan ía , en la actuación
de los organismos electorales y, a final de cuentas, en el sistema pol ítico
en su conjunto.

Si bien la sociedad cuenta con mayores elementos de juicio sobre

asuntos de interés general que en el pasado el hecho de que la nueva
tipología de votantes siga suponiendo la existencia de electores
abstencionistas, indecisos, de última hora, i rracionales o racionales,
entre otros, brinda a las cam pañas de comu n icación pol ítica la
posibilidad de i nfluir de mejor manera en el proceso de toma de
decisiones en el momento de ejercer el voto.

Así se da una verdadera paradoja: el ciudadano promedio no militante,

que ahora cuenta con mayores dosis de información pol ítica que en
el pasado, se re húsa a optar por un com prom iso partidista
razonablemente estable y prefiere , en ca mbio, condicionar su
preferencia electoral a los detalles de la coyuntu ra , del carisma del
candidato o del in mediatismo del d iscurso, proyectados a través de
las campañas de comunicación pol ítica . De ahí la i mportancia de los
debates históricos en los que los partidos han pugnado por su acceso
a los medios electrónicos, en un esq uema de reglas claras y aplicables
para todos los contendientes; es decir, plasmadas en normas de
derecho positivo a efecto de lograr niveles m ínimos de eq uidad en
la contienda electoral .

Marco normativo mexicano

En el cam po de las leyes, las prerrogativas de los partidos políticos

en materia de medios electrónicos se mantuvieron sin ningún cambio

300
 Derecho de la Información

durante mucho tiempo, pese a la demanda de apertu ra de la inmensa

mayoría de los participantes en los foros de consulta que se organizaron
para nutrir las reformas electorales. Si no, hágase un breve repaso
de las legislaciones electorales más recientes.

Es la Ley Federal Electoral de 1 973 la que prevé por vez primera el

uso de los medios electrónicos por parte de los partidos pol íticos
durante 1 O minutos quincenales, limitado a la jornada electoral y en
programas colectivos (artículo 39). Más tarde, en 1 977, la Ley Federal
de Organizaciones Pol íticas y Procesos Electorales (LFOPPE) introdujo
en la fracción primera del artículo 48 que es prerrogativa de los partidos
pol íticos "tener acceso en forma permanente a la radio y la televisión",
pero otorgó al reglamento respectivo la atribución de fijar los tiempos
de uso. El Reglamento prescribía , en su artículo 34 que "del tiempo
que la Comisión Federal Electoral determine, a cada uno de los partidos
pol íticos le corresponderá igual cantidad , sin q ue el tiempo para cada
partido pol ítico sea inferior a 1 5 minutos mensuales."

Esta legislación conte n ía dos pu ntos criticables: a ) referi r al

Reglamento los tiempos de uso de medios electrónicos por parte de
los partidos atentaba contra la seguridad juríd ica de las formaciones
pol íticas, habida cuenta de q ue el Reglamento, al ser facultad
presidencial (artículo 89, fracción 1 de la Constitución Pol ítica de los
Estados Unidos Mexicanos), carece de la permanencia y objetividad
q ue brinda la ley en cuya confección intervienen el Congreso de la
Unión y el Poder Ejecutivo; y, b) los términos en que estaba redactado
el artículo 34 del Reglamento de referencia favorecía q ue los tiempos
de acceso de los partidos a los medios electrónicos estuvieran de
alguna manera sujetos a los vaivenes de la concertación pol ítica , con
el desgaste que esto implica para las partes en conflicto.

En 1 987, el Código Federal Electoral (CFE) reproduce en esencia las

mismas disposiciones en materia de medios previstas por la LFOPPE
y su Reglamento, pero condensadas en la ley. La única novedad del CFE
fue la del artículo 57 relativo a un programa conjunto a cargo de la
Comisión de Radiodifusión que se transmitiría dos veces al mes.

30 1
Ernesto Villanueva

En 1 990, el Cód igo Federal de Instituciones y Procedi mientos

E lectorales (COFIPE) respeta los tiempos previstos en su antecesor
( 1 5 minutos mensuales para rad io y 1 5 para televisión ) y amplía las
prerrog ativas de los partidos al permitirles la tra nsmisión de
programas en cobertura regional. De igual modo, el artículo 48 del
CO F I PE prevé que la dirección del I nstituto Federal Electoral sol icitaría
a la SCT las tarifas de publicidad en radio y televisión y fija topes a
las tarifas publicitarias al eliminar la diferencia entre publicidad pol ítica
y comercial .

Por fortuna las reformas a l COF I PE en 1 994 fueron más allá d e los
acotados avances iniciales de la legislación electoral, ya que se ataca
de frente el problema consuetudinario de la ausencia de acceso de
los partidos a los medios electrónicos concesionados. Y es que el
Cód igo reformado detalla lo que apenas se esboza en el artículo 48
del COFIPE de 1 990. De esta manera, el nuevo artículo 48 del COFIPE
garantiza a los partidos :

a) I nformación de horarios y costos de tiempos, horarios, canales

y estaciones disponi bles para contrata r publicidad partidista.
b) Métodos razonablemente democráticos para contratar espacios
radiofónicos y televisivos, en la medida en que la ley prevé dividir
el tiempo total disponible por mitades. La pri mera mitad es
susceptible de ser contratada por tiempos iguales entre todos
los partidos interesados en transmitir. La segunda m itad será
facilitada a los partidos interesados en función de su presencia
electoral, teniendo como referencia los resultados más recientes
de las elecciones de diputados de mayoría relativa .

En 1 996, la reforma constitucional en materia electoral, no se incluyó

el tema del acceso de los partidos políticos a los medios de información;
sin embargo, de las reformas al COFIPE de noviembre de 1 996,
derivadas del cambio constitucional, habría que destaca r tres
avances i mportantes:

302
 Derecho de la Información
a) Se obliga a los concesionarios de radio y televisión a brindar,
dentro de los tiempos fiscales del Ejecutivo Federa l , espacios
de difusión partidista en los horarios de mayor audiencia; 262
b) Se otorga, dura nte el periodo electoral, pa ra d ifusión partidista
con cargo a los tiempos fisca les del Ejecutivo Federal un total
de 250 horas en radio y 200 en televisión , cuando se trate de
elecciones presidenciales y 1 25 horas de radio y 1 00 de
televisión , cuando solo haya elecciones de los i nteg rantes del
Congreso de la Unión;263
e) Adicionalmente se autoriza al Instituto Federal Electoral para que
proceda a comprar tiempo de transmisión eq uiva lente hasta 1 O
mil promociona les en rad io y 400 en televisión , cada mes, para
ser distribu idos entre los partidos pol íticos.264

La distribución de los tiempos de radio y televisión representa también

un avance en relación con la reforma electoral de 1 994 , pues además
de otorgar tiempos de difusión a los partidos políticos sin representación
parlamentaria -equivalente a cuatro por ciento del tiempo total para
cada uno- el resto se divide de la manera siguiente:

a) El 30 por ciento265 se distribuye de igual forma entre todos los

partidos pol íticos con representación parla mentaria .
b) 70 por ciento restante se distribuye en forma proporcional a su
fuerza electoral .

Otro dato significativo es que el COFIPE establece que la designación

de canales y horarios para la difusión partidista debe realizarse por
sorteo.
262 Artículo 46 del COFIPE.
2 6 3 Artículo 4 7del COFIPE.
2 6 4 El artículo 4 7 del COFIPE establece que para este efecto no se podrá destinar más de
2 0 % del financiamiento público otorgado a los partidos políticos si se trata de elecciones
presidenciales, y no más de 1 2% cuando sean elecciones de legisladores federales.
265 La oposición en conjunto había pactado con el Partido Revolucionario Institucional introducir
una reforma legal que estableciera que 50 por ciento del tiempo total habría de distribuirse
en forma igualitaria, pero el disenso en torno del monto del financiamiento público a los
partidos políticos impidió que la reforma del COFI PE corriera con la misma suerte que la
reforma constitucional, que se aprobó por unanimidad.

303
Ernesto Villanueva

Sin dejar de reconocer los avances legislativos logrados en esta reforma

electora l , aqu í expuestos, lo cierto es que, sin embargo, falta mucho
camino por recorrer en varios aspectos para poder hablar de u na
legislación democrática, particularmente en lo que concierne al acceso
de los partidos políticos a los medios de comunica ción en un clima
equitativo y que propicie la práctica de la democracia i nformativa.
Existen, por supuesto, elementos objetivos que dan pleno sustento
a esta afirmación. Me limitaré solo a identificar las cinco inconsistencias
pri ncipales de la legislación vigente en el tema q ue nos ocupa.

1. La pri mera i nconsistencia del COF I P E es l a ausencia de normas

juríd icas que proh íban y, por ende, sancionen la oferta de bienes
de servicio y de consumo en la propaganda electora l , circunsta ncia
que pervierte la naturaleza democrática del juego electivo,
denigra a los electores potenciales y sustituye la oferta programática
de ideas y proyectos por u n mero acto mercantil al l ucra r con las
necesidades económicas de los grandes grupos de población y
aprovechar sus bajos niveles de cultura pol ítico-democrática .

En México, el a rtículo 403 del Código Penal Federal ú nicamente

tipifica como del ito la solicitud del voto por pago, dádiva , promesa
de dinero u otra recompensa, y deja sin sanción jurídi ca las demás
posi bilidades de cooptación a través d e bienes y servicios sin que
i mpliq uen de manera expresa una petición del voto.

En Bolivia , el artículo 99 de la Ley Electoral de 1 99 1 266 prescribe

q ue ( . . ) Tampoco está perm itido la propaganda que implique
" .

ofrecimiento de di nero o prebenda de alguna naturaleza ( ... )"

2. La segunda i nconsiste ncia se localiza en la falta de garantías

jurídicas del Poder Ejecutivo Federal para el acceso de los partidos
pol íticos de oposición a los medios de comunicación (que en los
Estados democráticos de derecho son, en realidad , medios públicos
o del Estado por su naturaleza jurídica). Esta peculiaridad mexicana

266 Ley Número 1 246. de 5 de julio de 1 99 1 .

304
 Derecho de la Información

constituye una g rave falta de equidad en la contienda electora l ,

e n tanto l a legislación vigente permite la posibilidad d e que e l partido
del gobierno tenga un acceso privilegiado de promoción poi ítico­
electoral mediante el uso d iscrecional de la radio, la prensa y la
agencia de noticias del Poder Ejecutivo Federa l en perj u icio de la
pluralidad democrática .

Este precedente autoritario en México carece de correspondencia

no solo en los Estados democráticos de derecho avanzado , sino
i ncluso en pa íses que están en proceso de transición a la
democracia. Veamos algunos ejemplos . En Bolivia, el a rtículo 98
de la Ley Electoral de 1 991 267 d ispone que:

"Los medios estatales de comunicación socia l otorgarán a partir

de la convocatoria a elecciones en forma gratuita y permanente
tiempo igual, dentro de los m ismos horarios a los partidos y/o
candidatos postulados por ellos o por alianzas pol íticas, a cuyo
efecto el orden de p resentación de los espacios será sorteado.

"En caso de que algún órgano de comunicación estatal se negare

a d ifundir un espacio publicitario de carácter político o electora l ,
l a Corte Departamental Electoral respectiva conocerá del hecho
y conminará al medio al i nmediato cumplimiento de lo d ispuesto
en este artículo."

En Panamá, el artículo 1 65 del Código Electoral268 determina:

"De acuerdo con lo establecido en el a rtícul o 1 34 de la

Constitución pol ítica, el Tribunal Electoral reg lamentará la
utilización de los medios de comunicación social que el gobierno
administre, para que los partidos pol íticos , en igua ldad de
condiciones, puedan utiliza rlos. Estos medios podrán utilizarse
para difundir propaganda , programas de opinión pública, debates
y cualquier evento pol ítico . "
267 /dem.
268 Código Electoral, actualizado hasta la Ley 22, del 1 4 de julio de 1 997.

305
Ernesto Villanueva

En Mongolia, el artículo 2 1 , inciso 3, de la Ley ElectoraF69 señala:

"La Radio y la Televisión del Estado de Mongolia darán trato

igual a cada partido, coalición o candidato independiente en
términos idénticos de servicio gratuito, duración y oportunidades."

En Rusia la eq uidad del acceso de los partidos a los medios no

se limita solo a los medios públicos, sino a todos, según lo prescribe
el a rtículo 60 de la Ley Electoral ,270 inciso 1 , que a la letra dice :

"Los candidatos registrados, partidos pol íticos y coaliciones q ue

cuenten con el registro correspond iente a nivel federal tienen
derecho a disfrutar de tiempo de antena sobre bases iguales
(libres de cargo, idéntica cantidad de tiempo, el mismo horario
de transmisión y demás cond iciones)."

3. La tercera inconsistencia reside en que no existen normas jurídicas

que establezcan topes máximos de d ifusión electoral a través de
los medios de comunicación; solo hay topes de gastos de campaña.
Otra vez se advierte que si bien es cierto que el COF I P E garantiza
accesos m ínimos de los partidos pol íticos a los medios de
información, no señala tiempos máximos de uso de antena o de
prensa escrita , circunstancia que permite la posibilidad de q ue el
partido del gobierno utilice más tiempo los medios para su difusión
electoral si se compara con los partidos de oposición , en virtud de
tres consideraciones principales:

a) El acceso ilimitado del Ejecutivo federal, a los medios conforme

a la legislación vigente en la materia .
b) La posibilidad razonable de acceso a los medios electrónicos
co n cesionados vi sto el co nspicuo sistema j u ríd ico de
otorgamiento de concesiones de radio y televisión que otorga

269 Law On The State Great Hura/ Elections Of Mongolia, del 8 de abril de 1 992 (la traducción
es nuestra).
270 Federal Law No 1 75-FZ On the Election of Deputies of the State Duma of the Federal Assembly
of the Russian Federation, del 20 de diciembre de 2002 (la traducción es nuestra).

306
 Derecho de la Información

facultades discrecionales a l Poder Ejecutivo Federal para que

por sí y ante sí otorgue las concesiones referidas. En este sentido,
si bien es cierto que el artículo 49 numeral 2, inciso g) del COFIPE
proh íbe la a portación de efectivo o en especie a los partidos,
también lo es que, extrañamente , al incumplimiento de ese
mandato legal no obedece una sanción jurídica , por lo que esa
prohibición tiene apenas un cometido retórico.
e) La posibilidad también razonable del uso de recursos asignados
a las dependencias de la administración pública federal en favor
del PRI y sus ca ndidatos a través de la publicidad encubierta
o redactada en med ios escritos, conocida como gacetillas, y del
pago de nóminas secretas a columnistas y articulistas, medida
que, aunque a todas luces es injusta e i leg ítima , no es
estrictamente i legal , en virtud de los ampl ísimos márgenes de
discrecionalidad que la ley y los reglamentos aplicables
otorgan a las unidades de comunicación social de los órganos
de la Administración pública federal.

Esta posibil idad se ha resuelto en d iversos países a través de la

i ntroducción de topes máximos de difusión electora l . As í, por
ejemplo, en Bolivia , el artículo 1 02 de la Ley ElectoraJ271 dispone:

"La p ropaga nda electoral estará limitada , por cada partido o

alianza política , a no más de cuatro pág inas semanales, por
periódico de circulación nacional y Departamenta l ; a 1 O
minutos diarios de em isión radial , en cada emisora nacional
depa rta mental y local."

En Ecuador, el artículo 1 06 de la Ley Electoral272 prescribe:

"La propaga nda electoral estará limitada , para cada partido

pol ítico y alianza electoral, a no más de media página por edición
o su eq uivalente en número de tirada-columna, com putada en

271 Ley Electoral de la República de Bolivia, número 1 246, de 5 de julio de 1 99 1 .

272 Ley Electoral, número 5 9 de 1 986.

307
Ernesto Villanueva
todos los d iarios de circulación nacional ; a 1 O minutos diarios
de televisión computada en todos los ca nales de televisión de
emisión nacional o regiona l : a 20 minutos diarios para cad a
emisora de ámbito nacional y a 1 O minutos d iarios cada emisora
de i nfluencia local. Dentro de estos l ímites cada partido pol ítico
pod rá distribuir su tiempo y espacio de publ icidad electoral de
acuerdo con su mejor criterio ."

En Venezuela, el artículo 1 99 de la Ley ElectoraF73 establece :

"A partir de la a pertura de la cam paña electoral, los candidatos

y los partidos tendrán acceso, en los términos esta blecidos en
esta Ley y en el Reglamento General E lectoral a los med ios de
comunicación social , para real izar propaganda .

"Los medios oficiales de comunicación social otorgará n ,

gratuitamente, un tiempo igual y e n l a s m ismas horas, a los
candidatos presidenciales postulados por los partidos con
representación en el Consejo Nacional Electora l , a cuyo efecto
los espacios se sortearán entre éstos cada mes.

"A los efectos de este artícu lo, las alianzas te ndrán la

oportun idad y espacio correspondiente a un pa rtido."

4. La cuarta inconsistencia es la autorización legal para que el partido

del gobierno utilice en su emblema los colores de la bandera
nacional, circu nstancia q ue no tiene precedentes en el mundo
occidental , y que se ha aprovechada para permear ileg ítimamente
en el ánimo de los estratos más bajos de la pirá mide social , que
por tradición identifican al PRI como sinónimo electoral del Estado­
nación mexicano. Sobra decir que las legislaciones electorales de
todos los países de nuestro entorno más cercano han introd ucido
sendas prohibiciones para utilizar los s ímbolos patrios en los
emblemas partidistas.
273 Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, publicada e n la Gaceta Oficial Número
5.223, de fecha de 28 de mayo de1 998.

308
 Derecho de la Información

En Bolivia , el artículo 86 de la Ley E lectoral274 señala :

" No se adm itirá la i nscripción de un partido con nombre , sigla,

símbolo o colores iguales o similares al de otro partido ya inscrito.
El escudo, la bandera nacional o los símbolos departamentales,
no podrán ser usados como símbolos o emblemas de los partidos
pol íticos. Se proh íbe a los partidos constitui r organizaciones
armadas de cualquier índole ."

En Costa Rica , el artículo 59 de l a Ley Electoral275 dispone:

"No se admitirá la i nscri pción de u n partido con nombre o divisa

igua les o similares al de otro partido i nscrito en el Registro o
eón derecho de prelación para ser i nscrito, cuando la segunda
inscripción pudiera producir confusión . Tam poco se admitirán
como d ivisa la bandera ni el escudo nacionales, ni de otro país.
( . . . )"

En El Salvador, el artícu lo 1 57 de la Ley Electoral276 establece:

"No se admitirá ninguna solicitud cuando se p roponga:

2) Adoptar como emblema el pabellón o escudo nacional , o de
otros pa íses. "

En Panamá, el artículo 4 1 de la Ley Electoral277 ordena :

"No se autorizará la formación de u n partido q ue escogiere el

nombre o símbolo d istintivo, igual o parecido al de otros partidos
inscritos o en formación o q ue se pudiere confundir con el de
los mismos; ni con el nombre de personas vivas . Tampoco se
admitirá el uso de los s ím bolos nacionales o religiosos."

274 Ley Electoral d e l a República d e Bolivia, número 1 246, d e 5 de julio d e 1 991 .

275 Código Electoral de Costa Rica, Ley Número 1 536.
276 Código Electoral de El Salvador de 1 992, Decreto Número 4 1 7, Reformas de D.L. Número
55 del 29 de j unio de 2000.
277 Código Electoral de Panamá, Ley 22, del 1 4 de julio de 1 997.

309
Ernesto Villanueva
5. Finalmente, la quinta inconsiste ncia se deriva del derecho de
aclaración previsto en el artículo 1 86, numeral 3, del COFIPE, pues
si bien este ordenamiento establece que partidos, coal iciones y
candidatos "podrán ejercer el derecho de aclaración respecto de
la información que presenten los medios de comunicación , cuando
consideren que la m isma ha deformado hechos o situaciones
referentes a sus actividades o atributos personales" , lo cierto es
que, sin embargo, se trata de un enu nciado normativo, pero no de
una obligación j u ríd ica para los medios, pues el legislador olvidó
incorporar la sanción a quien realice la conducta contraria a la que
señala como debida el artículo 1 86 , nu meral 3.

Está por demás señalar que un derecho solo existe en la medida

en que hay un deber correlativo, que en este caso fue omitido, razón
por la cual un med io de comun icación que decida no otorgar el
derecho de aclaración a un candidato, partido o coalición no viola,
en estricto senti do, la ley, pues no hay ning u na sanción
ju rídicamente aplicable.

A la luz de los razonamientos anteriores, cabría hacer las siguientes

conclusiones preliminares:

a) El COF I P E de México no es de ninguna forma una legislación

a i magen y semejanza de un Estado democrático de derecho,
debido a las limitaciones y lagu nas ju ríd icas que contiene a lo
largo de su articu lado.
b) El acceso de los partidos pol íticos a los med ios de com unicación
que prevé el COF I PE constituye apenas un ca mbio percepti ble
de un Estado autoritario a una semidemoc