Derecho minero.
La explotación de las riquezas minerales del suelo ha originado un derecho
especial, destinado a regular importantes relaciones privadas y proteger altos
intereses públicos.
El derecho de minería debe dar solución a graves problemas, entre los que
señalamos los siguientes:
1) el régimen de exploración y adquisición de las minas; 2) la explotación de las
minas, atendiendo por una parte a la importancia económica que ellas tienen para
la colectividad y, por otra parte, a los peligros que esa explotación importa para
quienes intervienen en los trabajos mineros; 3) las relaciones entre los propietarios
de la mina y los superficiarios y dueños de las minas vecinas para evitar y resolver
conflictos; 4) la organización de las sociedades mineras; 5) el régimen de tributos
sobre las minas; etcétera.
La explotación de las minas tiene gran importancia económica y, en ciertos casos,
política y militar. "La economía política-dice Isay- exige que los tesoros del sueldo
que constituyen un elemento importante de la riqueza Nacional sean explotados
con cuidado y en forma completa por el minero, de manera que éste no organice
un explotación ávida, utilizando únicamente, por ejemplo, las capas o filones
particularmente fáciles de explotar y abandone aquellos que produzcan menos
beneficios".
Hay sustancias minerales, como el petróleo, el hierro, el Carbón, el uranio y otros
minerales llamados críticos, que interesan fundamentalmente desde el punto de
vista de la política internacional y de la defensa militar.
El derecho de minería, tradicionalmente ubicado en el derecho privado, en
realidad alberga en su ámbito gran cantidad de normas de derecho público
(administrativo) que tienden a aumentar. Concebida la mina como un inmueble y el
derecho del titular de la mina como un derecho de propiedad, era natural que se
concibiese a sus instituciones como formado parte del derecho privado. Pero éste
último criterio ha evolucionado mucho.
Lambert ha llegado a decir que "el derecho minero deviene cada vez más
claramente un derecho indiviso entre el derecho público y el privado".
Definimos el derecho de minería como el conjunto de normas y de principios que
regulan la exploración, adquisición y explotación de las riquezas minerales, así
como las relaciones entre los titulares de los derechos sobre las minas y los
superficiarios.
Conceptualmente, es el derecho que rige la propiedad minera, exploración,
explotación y otros aspectos relativos al aprovechamiento de las sustancias
minerales.
Propiedad minera significa que existe una propiedad especial sobre las sustancias
minerales que se hallan en la tierra y otra propiedad distinta, sobre el suelo en que
aquellas se encuentran. Por eso se habla de una propiedad común o civil sobre la
superficie y otra minera sobre esos depósitos naturales de sustancias minerales,
que se denominan genéricamente minas. Fundamentos del derecho minero: la
existencia de esta rama jurídica con carácter autónomo, reposa sobre dos
fundamentos especiales:
1) económico-social. Está constituido no solo por los caracteres propios de la
industria minera (extractivo-destructiva, puesto que lo extraído no se repone
jamás) y la necesidad de procedimientos industriales adecuados, por el valor
extraordinario que alcanzan dichas sustancias y el interés social de que sean
explotadas en beneficio de la comunidad.
2) fundamento jurídico, es la existencia de una propiedad minera, distinta de la
superficial. En efecto, si las sustancias minerales pertenecieran al dueño del suelo,
esta rama jurídica no tendría razón de ser, puesto que las relaciones respectivas
serían regidas por el derecho civil y bastaría con algunas disposiciones sobre
policía del trabajo, tendientes sobre todo a salvaguardar la salud, seguridad y
bienestar de los trabajadores mineros.
Denominaciones: la expresión más correcta es derecho minero. No así legislación
de minas, derecho minería, derecho de minas, etcétera.
El empleo de la palabra legislación proviene del error de creer que todo el derecho
está en la ley en lo que atañe a la segunda parte de la denominación, nos parece
que el adjetivo, minero es más exacto por dos razones: 1) porque al decir de
minería, pareciera uno referirse solamente a la minería como industria, cuando en
realidad, esta rama se refiere a la actividad minera, por así decir, abarcando su
contenido aspectos más amplios que el meramente industrial; 2) por una simple
razón de analogía con las demás ramas jurídicas.
En efecto, se dice, por ejemplo, derecho comercial y no del comercio, penal y no
de las penas, etcétera.
Desarrollo histórico del derecho minero en Venezuela.
Históricamente la actividad minera en Venezuela ha sido marginal cuando se
compara en términos del producto interno bruto (PIB) venezolano, es de hacer
notar que en Venezuela la actividad petrolera y la actividad minera se consideran
por separado, es decir, la primera es sobre un recurso orgánico y la otra es sobre
recursos inorgánicos, de hecho, en Venezuela a diferencia de muchos países, las
facultades o escuelas de minas y de petróleo son diferentes, se gradúan
ingenieros de minas aparte de ingenieros petroleros y existe un ministerio para el
petróleo y la energía y otro para la minería.
A pesar de ser un país con fama mundial en relación a sus potencialidades
geológicas, y a pesar que se ha desarrollado minería en este territorio por lo
menos desde 1.000 años AC hasta el presente, la minería no ha sido relevante
dentro del conjunto de actividades que conforman la economía de Venezuela
como si lo ha sido históricamente para la casi totalidad de los países
latinoamericanos.
Precolonia.
Debido a que los aborígenes que hacían vida en lo que ahora es el territorio
venezolano no poseían escritura no se tiene documentación de las diferentes
actividades que desarrollaban, lo que se conoce acerca de ellos se basa en las
narraciones de lo observado por los conquistadores.
Aproximadamente por alrededor de 1.000 años A. C. en lo que se ha denominado
la época neoindia se tienen pruebas de la fabricación de cerámica por parte de los
neoindios así como de la fabricación de instrumentos líticos pulidos.
También se sabe de la construcción de acequias en las montañas andinas como
sistema de riego de los cultivos para lo cual se sabe fue necesario el uso de rocas
en construcción de túneles, muros y puentes como parte del sistema y para
revertir dificultades propia de la topografía de la zona.
El Almirante Colón en carta enviada a los reyes españoles, publicada en Morón
(1961), a propósito del tercer viaje, en el que se descubren las costas orientales
venezolanas y el río Orinoco en 1948 relata el uso amplio de oro por parte de los
aborígenes. También este autor cita a Fray Pedro de Aguado quien revela el uso
de joyas de oro por parte de los indios de Cumaná y Cubagua, así como el
comercio con sal.
Merino (1998) revela el uso de prendas y objetos de oro y de piedras preciosas
por parte de los pueblos aborígenes de los andes venezolanos como símbolo de
estatus y poder; también señala que las viviendas eran de adobe y tejas, entre
otros materiales.
También se tiene referencia del uso del “mene” (stercus demonis) (petróleo) por
parte de los aborígenes para calafatear embarcaciones, lo que induce a suponer
un aprovechamiento “minero” de este mineral orgánico.
Todo lo anterior revela el uso del oro y de los minerales no metálicos por parte de
los aborígenes venezolanos, lo que permite inferir la práctica de minería por parte
de estos pueblos pero no se cuenta con información acerca de métodos y/o
técnicas de extracción.
Colonia.
En la época colonial, Cartay (1988) señalaba que la minería era escasa y que se
hizo uso más intensivo de los minerales no metálicos (materiales térreos y
piedras), por la necesidad de construcción de viviendas y centros poblados;
también se refiere a la explotación de perlas y de oro, pero Rodríguez (1997)
expone que en este período la minería más importante fue la de oro, cobre y
carbón.
Señala Tinoco (2000) que Alfonso Alfinger gobernador de la provincia de Coro
descubrió en 1528 las minas donde los aborígenes extraían oro, también expone
que en 1551 se descubren otras minas de los aborígenes en San Felipe de Buria,
en la quebrada de Cocorote y en San Juan de los Reyes, entre otras, con lo cual
se le dio impulso a la conquista.
También señala Rodríguez que para 1724 se comienzan a extraer pequeñas
cantidades de mineral de hierro para alimentar forjas catalanas de frailes
capuchinos y asimismo, se explotaba sesquicarbonato de sodio (URAO).
Las explotaciones mineras de la colonia eran intensivas en manos de obra esclava
como se deduce de lo expuesto por Troconis (2005), adicionalmente, no se tiene
información acerca de métodos ni técnicas empleados.
Tinoco (op. cit.) ratifica lo expresado por Troconis (op.cit.) cuando expone que en
la colonia, la motivación principal de los sistemas de gobierno, lo que a su vez
motivó la esclavitud de negros e indios y lo que generó la estratificación social, fue
la minería y los tesoros que de ella obtenían los colonizadores.
República.
En materia de minería la República se inicia con el reconocimiento legal del
decreto de 1829 promulgado por el Libertador en el que se exponía que las minas
eran propiedad de la República, pero es a partir de la promulgación del primer
Código de Minas en 1854, cuando se implanta el régimen de concesiones según
Rodríguez (op. cit.).
Para 1882 se otorgó la primera concesión de carbón y la primera de hulla; en 1883
se otorga la primera concesión para mineral de hierro; en 1930 comienza la
primera explotación de diamantes; en la tercera década del siglo XX se descubren
depósitos de amianto, magnesita, plomo y zinc, manganeso, yeso, fosfato,
bauxita, otras menas de aluminio y cinabrio; en 1944 se descubre níquel; en 1950
se inicia la producción de mineral de hierro a gran escala por parte de empresas
norteamericanas; para 1969 se descubre depósito de torio y otros minerales raros;
la explotación de yeso se inició en 1973; la explotación de bauxita se inició en
1982. (Rodríguez, op. cit.). Según Herrero, Tinoco y Fernández (2000) en 1882 se
otorgó la primera concesión de oro.
En 1998 en el estado Bolívar (principal estado productor minero de Venezuela)
debido a la Ley de Descentralización de 1989, se inicia el régimen de concesiones
para un grupo de minerales no metálicos donde ha resaltado la producción de
granitos con fines ornamentales y de “pizarra”, así como la de agregados para
construcción.
Según Torres (2001), en 2000 se da a inició a la producción de níquel-cobalto.
La minería en Venezuela evoluciona positivamente como actividad a partir de
1950 con el inicio de la producción formal y a gran escala de mineral de hierro, es
a partir de ese momento que se tecnifica y profesionaliza la minería, también es a
partir de ese momento que se comienza a llevar estadísticas formales acerca de
minería considerándola como una de los 12 sectores de producción del país y se
comienza a medir sus aportes al producto interno bruto (PIB) venezolano.
Actualmente en el país, el principal rubro minero es el mineral de hierro con
aproximadamente 20 millones de toneladas por año de las cuales el 61% se
consumen internamente y el restante se exporta principalmente hacia Europa,
siguiéndole Estados Unidos y Asia; se estima alrededor de 4.000 empleados en
esta actividad.
La producción de bauxita es de aproximadamente 5 millones de toneladas por
año.
La producción de carbón está por el orden de 6 millones de toneladas anuales
generando aproximadamente 2.000 empleos directos.
La producción de sal bruta es de 510 mil toneladas al año y 115 mil de sal
refinada.
La producción de níquel es de unas 16 mil toneladas anuales generándose
alrededor de 500 empleos con posibilidades de cuadruplicarse cuando todas las
ampliaciones hayan concluido.
En el caso del oro se tiene una producción anual oficial de aproximadamente 10
toneladas, es incuantificable la producción de oro no registrada producida por
mineros artesanales y pequeños mineros los cuales son responsables del 100%
de la producción de diamante la cual se estima por alrededor de 600.000 quilates
anuales suponiéndose que alrededor del 90% de esta producción es
comercializada en el mercado negro. La población que labora en la producción de
oro y/o diamante podría estar por alrededor de 5.000 personas de las cuales
alrededor de 1.000 son empleados formales, el resto están en situación de
informalidad.
Se producen anualmente un aproximado de 614 mil toneladas de arcilla, 102 mil
toneladas de arenas silíceas, 5 millones de toneladas de caliza y dolomita, 10 mil
toneladas de caolín, 149 mil toneladas de feldespato, 123 mil toneladas de yeso.
La producción de granitos con fines ornamentales es alrededor de 12.000 m3 /año
producidos en un 71,32% por grupos españoles y el resto por inversionistas
venezolanos; la producción de granitos con fines ornamentales cuenta
actualmente con 160 trabajadores.
También se produce para consumo interno y exportación: Acero, Aluminio,
Cemento, Cerámica y Ferroaleaciones.
Sin embargo, a pesar de la larga historia minera venezolana y la evidente
potencialidad que posee el país en recursos minerales inorgánicos, se aprecia la
marginalidad del sector minero en su contribución al crecimiento económico
venezolano en términos del PIB, es pues el caso, que al observar el aporte de la
actividad minera al PIB venezolano entre 1950 y 2005, (Baptista, 1997; BCV,
2006), se tiene que sólo entre 1958 y 1960, este aporte fue superior al 1%
adquiriendo su record histórico en 1960 cuando alcanzó un aporte de 1,20%.
Por otra parte, desde el inicio de la República hasta el presente han existido según
Chacín (1998) y Fernández (2001), 22 leyes o códigos de minas (a razón de un
nuevo instrumento legal minero cada 8 años), lo cual ha revelado una enorme
volatilidad en el aspecto relativo a la seguridad jurídica. Actualmente, está
aprobada en primera discusión en la Asamblea Nacional una nueva Ley de Minas,
la cual contempla un cambio de 180° en la tradición (de 152 años) de
otorgamiento de concesiones por parte del Estado venezolano; el nuevo
instrumento elimina las concesiones y crea la figura de “Empresa Mixta” según la
cual cualquier inversionista minero interesado en extraer minerales deberá
asociarse con el Estado, conservando este el 51% y el inversionista un 49%, pero
hasta el momento el texto legal deja ver que el Estado no invertirá nada, sino que
asume que ese 51% es su derecho por ser dueño del subsuelo. Adicionalmente, la
Ley de Impuestos sobre la Renta tiene una tarifa especial para minería de 60%
sobre la ganancia bruta.
La reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta realizada por el gobierno cuando
daba sus pininos incorporó en el primer artículo la vuelta del impuesto sobre la
renta al 60%, lo cual había demostrado históricamente que era contraproducente
para la actividad minera; a los pocos meses se promulgó la ley de minas número
22 de la historia y tal vez la menos promotora de la inversión y con el mayor
número de incoherencias, demostrando este gobierno estar tan equivocado en
materia de minería como lo estuvieron todos los gobiernos de la historia de la
República con la excepción de los dos gobiernos que hubo entre 1984 y 1993.
