TÍTULO PRELIMINAR ART.

IV

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1, E l procedim iento a d m in istra tiv o se su sten ta fu n d a m e n ta lm e n te en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros p rincipios
generales d e l Derecho A d m in is tr a tiv o :
(■■■)
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )(49)

P ili CONCORDANCIA EXTERNA

• R. N° 0274-2007/CAM-INDECOPI: Lincamientos de la Comisión de Acceso
al Mercado sobre Simplificación Admi­
nistrativa.

CONCORDANCIAS INTERNAS
® T. P Art. V: Fuentes del procedimiento administrativo.
• Art. 1: Acto Administrativo.

A Comentario
Para el ordenamiento jurídico administrativo, la incorporación positiva de
principios entraña el reconocimiento de postulados medulares y rectores diri­
gidos a servir de guías para la acción administrativa. Aportados por la dogmá­
tica, los principios son asumidos positivamente por el legislador como la fór­
mula ineludible de explicitar los valores sociales, éticos y políticos fundantes de
un conjunto de normas que como estándares permanentes deben ser concreta­
dos mediante la acción específica de los administrados y administradores. De
ahí, que la inobservancia a un principio debe ser considerada como más grave
que el incumplimiento de cualquier otra norma sustantiva o procedimental de
los procedimientos, ya que el infractor no solo viola una regla jurídica sino uno
de los valores que subyacen a todo el régimen jurídico de la materia.
Las normas jurídicas que declaran principios tienen dos características inhe­
rentes que les son inmodificables: preeminencia sobre el resto del ordenamiento
jurídico al cual se refiere y un dinamismo potencial, sobre la base de las cua­
lidades de elasticidad, expansión y proyección, que las hacen aplicable a cual­
quier realidad presente o futura para la cual el legislador no ha previsto una
regla expresa a la que sea necesario dar un sentido afirmativo. Como las normas
que asumen los principios administrativos poseen un alto nivel de abstracción y
generalidad, a diferencia de las otras reglas de la materia que son circunscritas

(49) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el
TUO.

731
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

a determinados presupuestos de hecho, los principios poseen un dinamismo

potencial que le permiten ser aplicables a cualquier forma de actuación admi­
nistrativa (de policía, inspectora, sancionadora, de fomento, solución de con­
troversias, etc.), e incluso, no solo respecto a la realidad prevista por el legisla­
dor, sino también, respecto a cualquier realidad futura que pueda presentarse
en el quehacer estatal.
No por pertenecer el procedimiento administrativo a la familia de los pro­
cesos jurídicos, le resultan de aplicación todos los principios del Derecho Proce­
sal o del proceso judicial. Sin desconocer la existencia de instituciones comunes
a todos los procesos, los principios administrativos responden con mucha más
propiedad al criterio de adecuación a la materia de gestión pública e incluso, en
algunos casos, excluyen a principios aplicables a los procesos judiciales, aten­
diendo a la naturaleza y objetivos del procedimiento administrativo.
Los principios del procedimiento administrativo son los elementos que el
legislador ha considerado básicos para encausar, controlar y limitar la actuación
de la Administración y de los administrados en todo procedimiento. Controlan
la liberalidad o discrecionalidad de la Administración en la interpretación de las
normas existentes, en la integración jurídica para resolver aquello no regulado,
así como para desarrollar las normas administrativas complementarias. Los 19
principios consagrados por la LPAG no tienen una idéntica manera de vincu­
larse al fenómeno administrativo. Para ello, cabe distinguir los principios fun­
damentales o sustanciales de los principios institucionales.
Los principios fundam entales o sustanciales son aquellos que derivan
de las bases esenciales del sistema jurídico, tanto de fuente constitucional como
supranacional, y que vinculan directamente a los sujetos del procedimiento. En
verdad, no los origina el legislador de esta norma, y de hecho, existen y vin­
culan a la Administración, aun si no estuvieran en este Título Preliminar, sino
que se ha considerado pedagógico incluirlos para que ningún funcionario o ser­
vidor puedan considerarse al margen de tales mandatos constituyentes. Pode­
mos identificar como tales a los principios de legalidad, debido procedimiento,
razonabilidad, conducta procedimental y participación.
La falta de mención en este Título Preliminar de otras pautas medulares
que también puedan vincular a la Administración desde el plano constitucional
no significa que no tengan tal mérito, sino que el legislador ha considerado que
no poseen la calidad de principios, sino solo de preceptos vinculantes, y serán
operativas conforme al artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG.
Por otro lado, tenemos aquellos principios institucionales, que sí perte­
necen a la naturaleza inherente al ámbito administrativo por explicitar el con­
tenido de los actos y procedimientos administrativos. Para apreciar su alcance,
la doctrina aconseja diferenciar entre aquellos principios de la actividad admi­
nistrativa, de los principios del procedimiento administrativo stricto sensu. Por

174
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

los primeros, tenemos aquellos que constituyen pautas medulares que proyec­
tan su acción sobre todas las actuaciones públicas, y que son: los principios de
impulso de oficio, imparcialidad, uniformidad y predictibilidad. A su vez, los
principios del procedimiento stricto sensu son: los de informalismo, presunción
de veracidad, celeridad, eficacia, verdad material, simplicidad, y privilegio de
controles posteriores.
Cada principio contiene una definición precisa que le da un contenido
específico y bien delimitado, de suerte que ninguno puede ser interpretado en
sentido contrario a los propósitos benéficos que persigue su aplicación al pro­
cedimiento administrativo. Debemos tener presente que, muchas veces, en la
práctica se suelen encubrir bajo la forma de aplicación de principios, verdade­
ros despropósitos derivados de la cultura burocrática. Como advierte COMA-
DIRA “(■•■) celeridad no debe identificarse con apresuramiento, economía con
mezquindad, sencillez con simplificación, ni eficacia con activismo administra­
tivo inescrupuloso y displicente respecto de la juridicidad”(50).
Finalmente, dejamos constancia que la vinculación de las autoridades admi­
nistrativas con estos principios es directa, sin necesidad de regulación adicional,
reglamentación, orden superior, o cualquier acción jurídica intermedia o parti-
cularización al caso que se encuentra en trámite. Constituyen verdaderos debe­
res funcionales por ser operativos directamente, para los procedimientos comu­
nes y especiales.

(50) COMADIRA, Julio R. Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot - Lexis Nexis, 2a edición, Buenos
Aires, 2003, p. 139-

751
ART. IV T ÍT U L O PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. E l procedim iento a d m in is tr a tiv o se su sten ta fu n d a m e n ta lm e n te en los
siguientes p rincipios, sin perjuicio de la vigencia de otros prin cip io s
generales d e l Derecho A d m in is tr a tiv o :
1.1. Principio de legalidad - L a s a u to rid a d es a d m in is tr a tiv a s
deben a c tu a r con respeto a la C onstitución, la ley y a l derecho,
dentro de las fa c u lta d e s que le estén a tr ib u id a s y de acuerdo
con los fin e s p a r a los que les fu ero n conferidas.
( ...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )(n)

A y CONCORDANCIAS EXTERNAS
Ley N° 29158: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (art. I, principio de legalidad).
Ley N° 27815: Ley del Código de Etica de la Función Pública (art. 6, inc. 8,
deber de lealtad al Estado de Derecho).

¡ m i l CONCORDANCIAS INTERNAS
• T.P. Art. V: Fuentes del procedimiento administrativo.
• Art. 10, 1: Ilegalidad como causal de nulidad.
• Art. 40: Legalidad del procedimiento.
• Art. 248, 1: Principio de legalidad de la potestad sancionadora.
• Art. 261.1, 9: Falta grave por ilegalidad.

A Comentario

I. EL ALCANCE CONTEMPORÁNEO DE LA LEGALIDAD COMO

JURIDICIDAD
Con acierto, la norma comentada indica que por el principio de legali­
dad “Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitu­
ción, la ley y al derecho” y no únicamente a la ley. Es que el principio de legali­
dad si bien implicó en sus inicios una expresión histórica del Poder Legislativo
sobre la autoridad administrativa, con el advenimiento del constitucionalismo,
la constitucionalidad supera la mera legalidad, de modo que ahora la legalidad
no puede entenderse sino como el deber de apegarse en los formal, de fondo y
teleológico a la juridicidad.
La Administración prexistió a la ley, por lo que los objetivos, deberes y
atribuciones administrativas preexisten a la soberanía parlamentaria, pero fue­
ron las revoluciones liberales burguesas quienes consagraron la soberanía parla­
mentaria y la preeminencia de su producto (ley) sobre la acción administrativa51

(51) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin embargo,
el inciso 1.1 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el TUO.

176
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

(por ejemplo, tributos). De esa tensión entre los Congresos y los Poderes Ejecuti­
vos, surgió la legalidad como garantía de sujeción del Poder Ejecutivo en el cum­
plimiento de los deberes, objetivos y atribuciones pero sometido a la soberanía
parlamentaria. El Derecho Administrativo que surge post revolución mantiene
técnicas jurídicas remotas (presunción de corrección de actos públicos, ejecuto-
riedad de la voluntad general, las concesiones, jerarquía, expropiación, nulidad,
revocación, y hasta el interés público mismo) pero sometidas a legalidad y con­
trol por Consejo de Estado. Luego es que con el constitucionalismo se perfec­
ciona la “juridicidad” a través del sometimiento al Estado de derecho y estado
constitucional de derecho (Vinculación a los derechos humanos, proscripción de
arbitrariedad, control judicial, etc.). De esta manera se produjo la ampliación
del parámetro LEGALIDAD (positivismo legalista) hasta el ordenamiento com­
pleto (JURIDICIDAD), a partir de lo cual, aparece la vinculación de la acción
administrativa a todo el sistema de fuentes del derecho, además de las leyes.
Ahora bien, contemporáneamente el fenómeno de la “juridicidad” dista ser
de sencilla comprensión por diversas peculiaridades del sistema jurídico adminis­
trativo. El primero de ellos, es la fragmentación de la legalidad que implica la
profusa forma de obtenerse normas con rango de ley (ley, ley orgánica, decreto
de urgencia, decretos leyes, decreto legislativo, ordenanzas). De la mano con
ello, tenemos la multiplicación de legisladores internos, la contribución de las
normas privadas en la formación de la legalidad por decisión del propio legisla­
dor (sofi law o derecho blando y, finalmente, por la conclusiva participación de
los tribunales en la definición de lo que debe comprenderse como “legalidad”.
Componen la legalidad sin “ley expresa” el conjunto de principios no positi­
vos aun, pero actuantes en las fuentes de Derecho, como los principios generales
no escritos en normas: De seguridad jurídica (STC Exp. N° 0016-2002-AI/TC),
los principios identificados o creados por jurisprudencia del TC, Corte Interameri-
cana, Poder Judicial, tales como interdicción de la arbitrariedad, función reguladora
supletoria del Estado, los principios del Derecho Administrativo no positivizados
(por ejemplo, equilibrio económico de los contratos). También los derechos
no enumerados exigibles en sede administrativa, como el derecho al recono­
cimiento y tutela de derechos fundamentales de personas jurídicas (STC Exp.
N° 4972-2006-PA/A1), el derecho a la personalidad jurídica (STC Exp. N° 02432-
2007-HC), el derecho a la objeción de conciencia (STC Exp. N° 0895-2001-
AA), el derecho a la verdad (STC Exp. N° 2488-2002-HC/TC), entre otros.
También participan de la legalidad administrativa el derecho flexible o
blando o simplemente pre-derecho caracterizados por reflejar la tendencia actual
de determinados temas y poseer una indudable fuerza promotora hacia cam­
bios normativos para conformar paulatinamente verdaderas políticas públicas
globales en varios sectores, en la medida que son exigidos por actuaciones de la
adminstracion (reglas en los concurso públicos o como requisitos para obtener

771
ART. IV T ÍT U L O P R E L IM IN A R

permisos o licencias. Así tenemos, por ejemplo, la Carta Iberoamericana de la

Función Pública (Bolivia 2003), el Código Iberoamericano de Buen Gobierno
(Uruguay 2006), la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (Chile 2007),
la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (Por­
tugal 2009), la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en
Relación con la Administración Pública (Panamá 2013), las leyes modelos de la
OEA (Acceso a la información, corrupción, etc.), las Certificaciones ISO Inter­
nacional (Organization for Standardization u Organización Internacional de
Normalización) y las Normas Técnicas de Calidad - INACAL.

II. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA VINCULACIÓN POSITIVA

DE LA ADMINISTRACIÓN A LA NORMA
Como aplicación del principio de legalidad de la función ejecutiva, los agen­
tes públicos deben fundar todas sus actuaciones —decisorias o consultivas—en
la normativa vigente.
El principio de sujeción de la Administración a la legislación, denominado
modernamente como “vinculación positiva de la Administración a la Ley”, exige
que la certeza de validez de toda acción administrativa dependa de la medida
en que pueda referirse a un precepto jurídico o que partiendo desde este, pueda
derivársele como su cobertura o desarrollo necesario. El marco jurídico para la
administración es un valor indisponible motuproprio, irrenunciable ni transigible.
Si en el Derecho privado la capacidad es la regla, y la incapacidad es la
excepción, en el Derecho público la relación es precisamente a la inversa, ya
que en resguardo de la libertad individual y derechos de los ciudadanos, la ley
no asigna a cada sujeto de derecho, ámbito y fin predeterminado, más bien sus
aptitudes se determinan por proposiciones positivas, declarativas y marginal­
mente limitativas. Como se puede apreciar, las competencias públicas mantie­
nen una situación precisamente inversa, ya que debiendo su creación y subsis­
tencia a la ley, por ende, siempre debe contar con una norma que le señale su
campo atributivo, que lógicamente no puede ser ilimitado.
Con acierto se señala que mientras los sujetos de Derecho privado, pueden
hacer todo lo que no está prohibido, los sujetos de Derecho público solo pueden
hacer aquello que le sea expresamente facultado. En otras palabras, no basta la
simple relación de no contradicción. Se exige, además, una relación de subordi­
nación. O sea, que para la legitimidad de un acto administrativo es insuficiente
el hecho de no ser ofensivo a la ley. Debe ser realizado con base en alguna norma
permisiva que le sirva de fundamento.
La concepción según la cual el Estado podía hacer todo lo que no le estu­
viera prohibido, abrió un ilimitado campo de acción a su discrecionalidad que le
permitía aparecer en todos los espacios francos o silenciados por la ley expresa,

178
TITULO PRELIMINAR ART. IV

con lo cual se toleraba la existencia de actos administrativos sin parámetro de

contraste que permita evaluar su legitimidad(52).
El principio de legalidad se desdobla por otra parte, en tres elementos
esenciales e indisolubles: la legalidad formal, que exige el sometimiento al pro­
cedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva, referente al contenido de las
materias que le son atribuidas, constitutivas de sus propios límites de actua­
ción; y la legalidad teleológica, que obliga al cumplimiento de los fines que el
legislador estableció, en forma tal que la actividad administrativa es una acti­
vidad funcional.
La doctrina discute si el sometimiento de la actuación administrativa a una
regla de derecho preexistente, implica mantener una relación de ausencia de con­
trariedad o por el contrario una actuación conforme. La primera tesis implica
que los actos administrativos para ser legales pueden tener cualquier contenido
con cargo a no ser incompatibles con normas legales expresas (alcance mínimo
de la legalidad). La segunda tesis, afirma que por la simple conformidad, basta
que los actos administrativos pueden actuar en aquellos aspectos y en la manera
que quede autorizado por la legislación (alcance máximo de la legalidad).
Para la noción mínima, exigir legalidad a la actuación administrativa
importa que las decisiones administrativas deben ser compatibles con el sentido
de las reglas legislativas y no solo desconocer, contradecir, interferir o infrin­
gir disposiciones expresas. Mientras que para la noción máxima, la exigencia de
legalidad para los actos administrativos equivale a que las decisiones adminis­
trativas deben seguir el procedimiento y tener el contenido pautado o modela­
dos por las normas previas. La disyuntiva es exigir que la Administración actúe
de acuerdo con la ley o dentro de la ley.
Consideramos que la respuesta no puede ser unánime para todos los casos,
puesto que en verdad debe apreciarse la legalidad del acto administrativo en
función del tipo de norma legal que le sirva de sustento. De ahí que sea impor­
tante definir si el acto administrativo ejecuta una norma legal imperativa03),
taxativa(54)56,facultativa05-1o discrecional°6), dado que para que un acto adminis­

(52) El Tribunal Constitucional estableció que “el principio invocado por el demandante supuestamente
conculcado de que nadie está obligado a hacer lo que la ley no mande ni impedido de hacer lo que
ella no prohíbe, no se aplica a las relaciones jurídicas de Derecho público en la cual el funciona­
rio tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas” (STC Exp.
N° 135-96-AA/TC).
(53) Que exige a su destinatario un comportamiento definido en determinado sentido.
(54) Que expresamente contiene un mandato a su destinatario, pero no de actuación, sino de una abs­
tención (norma prohibitiva) o de una exclusión (norma de excepción dentro de una norma general).
(55) Que prescribe para su destinatario una autorización para un comportamiento más o menos deter­
minado.
(56) Que consiste en una prescripción para actuar bajo determinando criterio rector destinado a fijar
objetivos a la acción, pero no fija una sola manera de llevarlas a cabo, habilitando a la autoridad

791
ART. IV TITULO PRELIMINAR

trativo sea legal debe apreciarse si guarda una relación de conformidad con las
normas imperativas y taxativas que le sirvan de referente, y, en caso de tratarse
de la ejecución de normas facultativas o discrecionales, el acto administrativo
deberá responder a la relación de no contrariedad.
Pero el deber de legalidad no se agota con el cumplimiento de lo dispuesto
por las normas jurídicas jerárquicamente superiores a las administrativas, porque
proyectándose más allá, la doctrina también incluye en sus alcances a:
La obligación de mantener respeto sobre ciertos tópicos que objetivamente
solo pueden ser normados por leyes y no por disposiciones administrativas
o reglamentarias. Se trata de la conocida reserva legal, que existe en favor
de la función legislativa en materia de limitación de derechos constitucio­
nales, de régimen de infracciones y el régimen de tributos.
La regla menos conocida de la “inderogabilidad singular de las normas
reglamentarias” (Legempaterequamipsefeásti).
Según esta regla, los actos administrativos de carácter particular o específico
no pueden vulnerar (incluso bajo el argumento de crear excepciones) lo estable­
cido por otra disposición administrativa de carácter general a modo reglamen­
tario; de tal modo los funcionarios no pueden resolver situaciones de su compe­
tencia vulnerando una norma de carácter general dirigida a un grupo colectivo
y que le sirve de marco regulador, incluso si esta norma general hubiese sido
dictada por una autoridad de nivel igual o superior.
Por ejemplo, es una conducta ilegal si existiendo alguna disposición de
tipo reglamentario —como puede ser una resolución ministerial—estableciendo
requisitos para el otorgamiento de una determinada autorización, concesión o
adjudicación de buena pro sobre cualquier materia, el Ministro (deseando apar­
tarse del contenido del ámbito reglamentario previo vigente y tentado a otor­
gar una licencia en un caso concreto sin cumplir todas las exigencias) inaplique
esa norma para el caso concreto mediante otra Resolución Ministerial ad hoc o
incluso Resolución Suprema (derogación singular del régimen general).
Aun cuando se ha mantenido la denominación tradicional de “legalidad”
para referirnos a este principio, debe de reconocerse en verdad que la sujeción
de la Administración es al Derecho y no solo a una de sus fuentes como es la
ley, en lo que algunos autores prefieren denominar “juridicidad”. Por imperio
de este principio se debe entender que las entidades están sujetas “(...) a todo
el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitu­
ción Nacional, hasta a los simples precedentes administrativos en cuyo segui­
miento esté comprometida la garantía de igualdad, pasando por la ley formal,

para seguir su parecer, aprecie circunstancias, posibilidades, escenarios y compulse determinados

supuestos, motive su decisión y actúe siguiendo los lincamientos previstos en la ley.

180
TITULO PRELIMINAR ART. IV

los actos administrativos de alcance general y, eventualmente, ciertos contra­

tos administrativos”(57).
Para FRAGA(58), el principio de legalidad adquiere carácter de un verda­
dero derecho a la legalidad a favor de los administrados, ya que considera que
“los administrados tienen el poder de exigir a la Administración que se sujete
en su funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, y que, en con­
secuencia, los actos que realice se verifiquen por los órganos competentes, de
acuerdo con las formalidades legales, por los motivos que fijen las leyes, con el
contenido que estas señalen, y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. Es
decir, el derecho a la legalidad se descompone en una serie de derechos, como
son el derecho a la competencia, el derecho a la forma, el derecho al motivo, el
derecho al objeto y el derecho al fin prescrito por la ley”.
Estos diversos derechos del administrado necesitan protegerse en forma de
dar a su titular los medios legales para obtener la reparación debida en caso de
violación, es decir, para lograr el retiro, la reforma o la anulación del acto lesivo.
Para conseguir ese propósito existe una gran diversidad de medios indirectos
y medios directos para proteger los derechos de los particulares a la legalidad
administrativa. Los medios indirectos consisten, principalmente, en las garantías
que presta un buen régimen de organización administrativa, la regularidad de
la marcha de esta, su eficiencia, el control que las autoridades superiores tienen
sobre las que les están subordinadas, en una palabra, la autotutela que la admi­
nistración desarrolla en su propio seno, constituyen indudablemente elementos
de protección de los derechos de los administrados. Sin embargo, esos medios
están destinados directamente a garantizar la eficacia de la Administración y
solo por efecto reflejo representan una garantía para el particular.
Por el contrario, existen otros medios directos que sí están destinados en
forma inmediata a satisfacer el interés privado, de manera tal, que la autoridad
ante la cual se hacen valer, está legalmente obligada a intervenir y a examinar
nuevamente, en cuanto a su legalidad o a su oportunidad, la actuación de que
el particular se queja: los recursos y remedios administrativos y judiciales.

(57) COMADIRA, Julio R. Ob. cit., pp. 126 y 127.

(58) FRAGA, Gabino. Ob. cit., pp. 451 y 452.

811
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. E l procedim iento a d m in is tr a tiv o se su ste n ta fu n d a m e n ta lm e n te en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros p rin cip io s
generales d e l Derecho A d m in is tr a tiv o :
( ...)
1.2. Principio del d e b id o procedimiento. - Los a d m in istra d o s
g o za n de los derechos y g a r a n tía s im plícitos a l debido p rocedi­
m iento a d m in istra tiv o . Dales derechos y g a ra n tía s comprenden,
de modo e nunciativo m as no lim ita tiv o , los derechos a ser n o ti­
ficados; a acceder a l expediente; a re fu ta r los cargos im putados;
a exponer argum entos y a p re se n ta r alegatos complementarios;
a ofrecer y a p ro d u c ir pruebas; a so licita r el uso de la p a la b ra ,
cuando corresponda; a obtener u n a decisión m otiva d a , fu n d a d a
en derecho, e m itid a p o r a u to r id a d competente, y en u n p la z o
razonable; y, a im p u g n a r las decisiones que los afecten.
L a in stitu c ió n d e l debido procedim iento a d m in is tr a tiv o se rige
p o r los p rin cip io s d e l Derecho A d m in is tr a tiv o . L a regulación
p ro p ia d e l Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea
com patible con el régimen a d m in istra tiv o .
(...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )

g É g jj CONCORDANCIA EXTERNA
• Ley N° 27815: Ley del Código de Etica de la Función Pública (art. 6, inc. 1,
deber de respeto al debido procedimiento y al derecho de
defensa).

§ 5 ¡ || CONCORDANCIAS INTERNAS;
• T.P Art. iy 1.9: Principio de celeridad.
• Art. 6: Deber de motivar el acto administrativo.
• Art. 172: Derecho de alegaciones.
• Art. 173 y ss.: Derecho a probanza.
• Art. 248, 2: Principio de la potestad sancionadora administrativa. Debido
procedimiento.

A Comentario

I. PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO: NIVELES DE APLI­

CACIÓN Y DERECHOS COMPRENDIDOS

El principio del debido procedimiento consiste en la aplicación en sede

administrativa de una regla esencial de convivencia en un Estado de Derecho:
el debido proceso.

182
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

Para los efectos prácticos, debemos tener en cuenta que este derecho tiene
tres niveles concurrentes de aplicación:
a) Como derecho al procedimiento adm inistrativo.- Una primera dimen­
sión de este derecho implica afirmar que todos los administrados tie­
nen el derecho a la existencia de un procedimiento administrativo pre­
vio a la producción de las decisiones administrativas que les conciernan.
Correlativamente, la Administración tiene el deber de producir sus deci­
siones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el pro­
cedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este princi­
pio, la producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los
administrados. No es válido afirmar que con la recurrencia del admi­
nistrado luego del acto, recién se iniciará el procedimiento, sino que
—por el contrario—desde su origen mismo debe dar la oportunidad para
su participación útil.
b) Como derecho a la no desviación de los fines del procedimiento admi­
nistrativo.- Una segunda dimensión de este derecho implica afirmar que
los administrados tienen el derecho a la no desviación del procedimiento
administrativo. Aquí no solo se trata del derecho a que la Administración
procedimentalice sus decisiones, si no que cuando aplique un procedimiento
administrativo, lo haga con el objetivo de producir los resultados esperados
y no otros. Lamentablemente es común que la Administración para eludir
ciertas formalidades o para suprimir ciertas garantías, recurre al procedi­
miento reservado para otros supuestos o fines a los perseguidos en el caso
concreto, disimulando el contenido real del acto bajo una falsa aparien­
cia. Por ejemplo, si la Administración en vez de iniciar un procedimiento
de supervisión o inspección procediese a abrir un procedimiento sanciona-
dor directamente, sin tener los elementos de juicio suficientes, con el obje­
tivo de abreviarse la labor y presionar al administrado para que ejerza su
defensa de modo más sucinto y estrecho, o si iniciara un procedimiento de
cambio de zonificación, no en función de las necesidades urbanísticas, sino
para evitar otorgar licencia de construcción de un determinado tipo. Como
los procedimientos se establecen para una determinada finalidad, la con­
secuencia es que la utilización de un procedimiento para fines distintos a
los establecidos en las normas origina, no ya un vicio de poder en el resul­
tado, es decir en el acto administrativo, sino un vicio propio de desviación
del procedimiento, que afecta el acto resultante(59).
c) Como derecho a las garantías del procedim iento administrativo. -
Finalmente, la dimensión más conocida del derecho al debido proceso,
comprende una serie de derechos que forman parte de un estándar mínimo

(59) BREWER-CARIAS, Alian R. Principios del procedimiento administrativo en América Latina. Legis,
Colombia, 2003, p- 50.

831
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

de garantía para los administrados, que a grandes rasgos y mutatis mutandi

implican la aplicación a la sede administrativa de los derechos concebidos
originariamente en la sede de los procesos jurisdiccionales. Por lo general se
suelen desprender los siguientes subprincipios esenciales: el contradictorio,
el derecho a la defensa, el derecho a ser notificado, el acceso al expediente,
el derecho de audiencia, el derecho a probar, entre otros. Con acierto el Tri­
bunal Constitucional ha establecido que “(•••) el debido proceso administra­
tivo supone en toda circunstancia el respeto por parte de la Administración
Pública de todos aquellos principios y derechos normalmente invocados en
el ámbito de la jurisdicción común y especializada y a los que se refiere el
artículo 139 de la Constitución del Estado (verbigracia: jurisdicción prede­
terminada por ley, derecho de defensa, pluralidad de instancias, cosa juz­
gada, etc.). Tales directrices o atributos en el ámbito administrativo gene­
ral normalmente se encuentra reconocidos por conducto de la ley a través
de los diversos procedimientos de defensa o reconocimiento de derechos y
situaciones jurídicas, por lo que su trasgresión impone como correlato su
defensa constitucional por conducto de acciones constitucionales como la
presente”(60).
Dentro este nivel, el artículo bajo comentario reformado por el Decreto
Legislativo N° 1272, ha aclarado que este principio comprenden una serie
de derechos y garantías que este artículo enuncia mas no limita. Compren­
diendo, el derecho a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los car­
gos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementa­
rios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando
corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida
por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las deci­
siones que los afecten. De este modo, el debido procedimiento comprenderá
potencialmente todos los derechos que se pueden derivar de la doctrina, la
jurisprudencia nacional o supranacional o la normativa de los procedimientos
administrativos especiales.
Los más recurrentes derechos comprendidos en este principio son:
• Derecho a exponer sus argumentos (derecho a ser oído)
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 8) consagra el
derecho fundamental a ser oído, con las debidas garantías y dentro de un
plazo razonable, por la autoridad competente, para la determinación de
los derechos y obligaciones de cualquier carácter. Con esta norma, no solo
se establecen las líneas matrices del derecho al debido proceso —en su fase
adjetiva—o del derecho de audiencia, sino específicamente se afirma como

(60) Ver: STC Exp. N° 026-97-AA/TC 184

184 --------------------------------
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

uno de sus contenidos el derecho que tiene todo ciudadano a informar —y

correspondientemente a ser oído—por cualquier autoridad que tenga la
competencia para resolver acerca de sus derechos, obligaciones e intere­
ses, con una finalidad expositiva y demostrativa. Consiste en el derecho de
exponer las razones para sus pretensiones y defensas antes de la emisión
de los actos que se refieran a sus intereses y derechos, a interponer recur­
sos y reclamaciones y hacerse patrocinar en la forma que considere más
conveniente a sus intereses. Proscribe la posibilidad de que se dicten actos
administrativos de gravamen (por ejemplo, nulidad de oficio, revocación,
sanciones), sin un previo procedimiento en el que se convoque el parecer
de los administrados.
Una de sus manifestaciones principales es la posibilidad de informar ante
las autoridades administrativas de manera concreta, verbal y preferente­
mente pública, las alegaciones conclusivas sobre la forma como la prueba
actuada abona en nuestro favor o desestima las de la otra parte, el sen­
tido en que la norma se aplica al caso y la forma como los hechos aproba­
dos demandan la aplicación de determinada norma. Un cumplimiento fiel
de este derecho permite al administrado, directamente o a través de sus
representantes (jurídicos o técnicos), ilustrar mejor a las autoridades reso­
lutivas y absolver las dudas que estos pudieren mantener acerca del objeto
del proceso o los hechos relevantes.
Tres argumentos se suelen emplear para cuestionar la viabilidad del dere­
cho al informe oral en sede administrativa: i) la forma escrita del procedi­
miento haría que el derecho de defensa deba ejercerse solo a través del ale­
gato escrito; ii) la concesión del acto oral implica afectar la celeridad con
que las autoridades deben resolver; y, iii) el informe oral está concebido
solo para permitir que las autoridades absuelvan sus dudas sobre la mate­
ria controvertida, esto es, sería una etapa procesal a favor de la autoridad
y no del administrado. Por ello, se suele considerar equivocadamente que
un pedido de informe oral puede libremente ser denegado por las autori­
dades, si cualquiera de las razones anteriores es argumentada.
Frente a esta posición se pronunció nuestro Tribunal Constitucional(61)
que, en su precedente vinculante realizó una interpretación conforme a la
Constitución del artículo 206 de la Ley sobre el Derecho de Autor decla­
rando que “(•••) si bien el artículo 206 de la citada Ley sobre el Derecho
de Autor establece expresamente que en materia de solicitud de informe
oral ‘[...] La actuación de denegación de dicha solicitud quedará a criterio
de la Sala del Tribunal, según la importancia y trascendencia del caso’, ello

(61) Ver: STC Exp. N° 3075-2006-PA/TC (Escuela Internacional de Gerencia High School of Manage­
ment - Eiger).
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

no significa el reconocimiento de una facultad absolutamente discrecional.

Aunque tampoco, y desde luego, no se está diciendo que todo informe oral
tenga que ser obligatorio por el solo hecho de solicitarse, estima este Tri­
bunal que la única manera de considerar compatible con la Constitución
el susodicho precepto, es concibiéndolo como una norma proscriptora de
la arbitrariedad. Ello, por de pronto, supone que la sola invocación al aná­
lisis de lo actuado y a la materia en discusión no puede ser suficiente argu­
mento para denegar la solicitud de informe oral, no solo porque no es eso
lo que dice exactamente la norma en cuestión (que se refiere únicamente
a la importancia y trascendencia del caso), sino porque no existe forma de
acreditar si, en efecto, se ha analizado adecuadamente lo actuado y si la
materia en debate justifica o no dicha denegatoria. El apelar a los mem­
bretes sin motivación que respalde los mismos es simplemente encubrir
una decisión que puede resultar siendo plenamente arbitraria o irrazonable;
(...) Desde la perspectiva descrita, considera este Colegiado que, sin nece­
sidad de declarar inaplicable el citado artículo 206 del Decreto Legislativo
N° 822, procede una lectura de dicho dispositivo de forma que resulte com­
patible con la Constitución y con el cuadro de valores materiales que ella
reconoce. En el caso de autos, sin embargo, resulta evidente que la lectura
que se ha dispensado a dicho precepto, y que aparece citada en la mencio­
nada Notificación de fojas 84, no ha reparado en que si del análisis de los
actuados aparecen notorias irregularidades acaecidas desde la etapa de la
diligencia de inspección y que han sido cuestionadas en todo momento, no
se puede pretender que ni siquiera procede el derecho de defensa que, en
la forma de informe oral, le asiste a la entidad demandante”.
En resumen la posición constitucional de este derecho es la siguiente:
- El derecho al debido proceso administrativo contiene el dere­
cho a exponer oralmente ante las autoridades sus alegatos y, por
tanto, existe la obligación de concederlo cuando sea solicitado en
la debida form a por los administrados concernidos. Ha afirmado
el Tribunal que: “Por lo señalado hasta este momento, queda claro que,
en el presente caso, no se ha hecho por parte de las dependencias e ins­
tancias del Indecopi una observancia escrupulosa del debido proceso
administrativo entendido en términos formales. Cabe, por consiguiente,
recordar que dicho derecho no es simplemente un conjunto de principios
o reglas articuladas referencialmente a efectos de que la Administración
pueda utilizarlas o prescindir de las mismas cuando lo considere conve­
niente. De su objetividad y su respeto depende la canalización del pro­
cedimiento administrativo en una forma que resulta compatible con la
justicia como valor y la garantía para el administrado de que está siendo
adecuada o correctamente procesado. Constatadas las infracciones des­
critas, la demanda debe estimarse en este primer extremo”.

186
TÍTULO P R E L IM IN A R ART. IV

- El reconocimiento del derecho fundamental a exponer oralmente ante

las autoridades, determina la necesidad de respetar algunas garantías
fundamentales vinculadas, tales como el derecho a contar con tiempo
y medios adecuados para la preparación de la defensa, esto es, el plazo
razonable entre la fecha de citación para el acto oral y el de su realiza­
ción, que previamente se le permita el acceso al expediente y le hayan
notificado de todos los actuados y escritos en el caso.
- Este derecho no es absoluto, en términos que su actuación deba pro­
ducirse necesariamente con solo pedirlo, sino que la autoridad puede
decidir —bajo su responsabilidad—denegar este derecho pero única­
m ente cuando existan razones objetivas y debidam ente m otiva­
das para ello (por ejemplo, si el pedido fuera manifiestamente dila­
torio). Por tanto, no podrá ser denegado un pedido de informe oral,
por la “sola invocación al análisis de lo actuado y a la m ateria en
discusión”.
Derecho a ofrecer y producir pruebas
Consiste en el derecho a presentar material probatorio, a exigir que la Admi­
nistración produzca y actúe los ofrecidos por el administrado en tiempo
hábil, y a contradecir aquellos que otro administrado o la Administración
considere relevante para resolver el asunto. Complementariamente, implica
la facultad de controlar el ofrecimiento y la producción de la prueba -tanto
la suya, como la de la propia Administración- y a contestarla oportuna­
mente, cuando ello convenga a sus intereses.
Derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho
Consiste en el derecho que tienen los administrados a que las decisiones
de las autoridades respecto a sus intereses y derechos hagan expresa con­
sideración de los principales argumentos jurídicos y de hecho, así como
de las cuestiones propuestas por ellos en tanto hubieren sido pertinentes
a la solución del caso. No significa que la Administración quede obligada
a considerar en sus decisiones todos los argumentos expuestos o desarro­
llados por los administrados, sino solo aquellos cuya importancia y con­
gruencia con la causa, tengan relación de causalidad con el asunto y la
decisión a emitirse.
Derecho a que esa decisión motivada y fundada en derecho sea em i­
tida en un plazo razonable
El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas es plenamente aplicable
también a los procedimientos administrativos, por lo que el exceso de plazo
constituye una afectación a este derecho fundamental y debe conducir como
consecuencia la nulidad o cancelación del procedimiento administrativo así
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

seguido. Es el sustento por lo que, por ejemplo, ahora el procedimiento

sancionador de duración excesiva debe caducar.
Los criterios para apreciar si la duración de un proceso es o no razonable,
deben ser: la complejidad del asunto, el comportamiento del administrado,
la forma en que el asunto ha sido llevada por las autoridades administra­
tivas (es decir, lo que ordinariamente demora en resolver ese tipo de pro­
cesos); y, las consecuencias dañosas que efectivamente la demora produce
a las partes. Cabe tener presente que no toda falta de celeridad en el pro­
cedimiento, es apto para convertirse en una dilación indebida afectiva del
derecho fundamental, pues para ello debe analizarse en función de los fac­
tores de ponderación antes anotados.
• Derecho a presentar alegatos complementarios
El derecho de los administrados a presentar alegatos es una facultad natural en
todo procedimiento, en particular en aquellos que sean gravosos para el admi­
nistrado. Lo importante es que este derecho ahora permite “complementar”
alegaciones, es decir, que no se puede organizar un procedimiento en el que el
administrado pueda presentar descargos o alegaciones en una única oportuni­
dad, y menos aún, que la autoridad pueda precluir la presentación de alega­
ciones a una determinada fecha luego de lo cual podría entenderse que queda
liberada de analizarlos. Es consecuencia natural que este derecho se pueda eje-
cer en tanto el procedimiento no haya concluido mediante resolución final.
Como se puede colegir, la violación de las normas sustantivas y formales
establecidas en el procedimiento para garantizar el debido procedimiento, no
es subsanables, ni en sede administrativa ni en sede judicial, por el contrario,
deriva en una causal de nulidad del acto administrativo así emitido.
Ahora bien debemos establecer también que no cualquier regla procedi-
mental es constitutiva del debido procedimiento. En efecto, como el propio Tri­
bunal Constitucional ha establecido para desestimar que el cumplimiento de un
plazo sea componente del debido procedimiento administrativo, “(...) el dere­
cho al procedimiento preestablecido en la ley si bien posee caracteres extensi­
vos, cuando de los procedimientos administrativos se trata, su respeto o tutela
imponen una necesaria ponderación, respecto de la importancia de las normas
cuya inobservancia se reclama. De otro modo, cualquier formalidad podría con­
vertirse en un reclamo constitucional, no precisamente legítimo. (...) Lo dicho,
redunda en la necesidad de no convertir el procedimiento preestablecido y, en
general, el debido proceso, en un elemento desnaturalizado de los objetivos de
seguridad y certeza que con su respeto se pretende promover”(62).

(62) Ver: STC Exp. N° 0577-2000-AA/TC y STC Exp. N° 1263-2000-AA/TC.

188
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

II. ATENUACIONES PERMITIDAS AL DEBIDO PROCESO EN LOS

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS INTERNOS
El Tribunal Constitucional ha establecido el criterio —en nuestra opinión acer­
tada—que si bien el debido procedimiento es exigible en el ámbito de los procedi­
mientos gubernativos, no se extiende necesariamente a cualquier procedimiento
administrativo. En otros términos, que el debido procedimiento no es aplicable a
los procedimientos administrativos internos, dirigidos a producir meros actos de
administración interna, como lo refiere el artículo 7 del TUO de la LPAG.
Es cierto lo afirmado por el Tribunal Constitucional(63) en el sentido de que
la aplicabilidad del debido procedimiento debe reflexionarse no desde el punto
de vista abstracto, sino en función de la naturaleza del grado de afectación que
su resultado ocasione sobre los derechos e intereses de los administrados. Por
lo tanto en el mencionado pronunciamiento se afirma que “(...) debe descar­
tarse su titularidad en aquellos casos de que la doctrina administrativista deno­
mina procedimientos internos o, en general, en aquellos en los que no participa
el administrado y no hay modo alguno de que el acto ocasione directamente
un perjuicio en la esfera subjetiva del particular. Y es que no mediando la par­
ticipación de un particular ni existiendo la posibilidad que se afecte un inte­
rés legítimo, supuestos como la expedición de un acto administrativo por un
órgano incompetente, su expedición con violación de la ley y, en general, ado­
leciendo de cualquier otro vicio que la invalide, ni constituyen lesión al dere­
cho al debido proceso administrativo ni un tema que pueda ser ventilado en el
ámbito de los procesos constitucionales de la libertad, sino un tema propio del
contencioso administrativo”.
En tal sentido, mal podríamos afirmar que un procedimiento administra­
tivo interno dirigido a producir un acto de administración (por ejemplo, la defi­
nición de las necesidades para una adquisición, un procedimiento de pagos de
tesorería, un proceso técnico de abastecimiento) deba satisfacer alguna regla del
debido procedimiento. En sentido inverso, los procedimientos que están suje­
tos al cumplimiento de los estándares del debido procedimiento son los proce­
dimientos externos susceptibles de afectar a los administrados.

(63) Ver: STC Exp. N° 2209-2002-AA/TC.

891
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(...)
1.3. Principio de impulso de oficio - Las autoridades deben
dirigir e impulsar de oficio elprocedimiento y ordenar la rea­
lización opráctica de los actos que resulten convenientes para
el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
(...)
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 ){6A)

5 3 1 CONCORDANCIAS INTERNAS
T.P. Art. VI: Precedentes administrativos
Art. 5.4: Contenido de la resolución administrativa.
Art. 18: Notificaciones.
Art. 34: Fiscalización posterior.
Art. 53.3: Procedencia del derecho de tramitación.
Art. 86, 3: Deber de encausar el procedimiento de oficio.
Art. 91: Control de competencia.
Art. 92.1: Incompetencia.
Art. 101: Disposición superior de abstención.
Art. 114: Formas de iniciación de un procedimiento.
Art. 115: Inicio del procedimiento de oficio.
Art. 121.2: Deber de brindar información a los administrados.
Art. 127.3: Denegatoria de acumulación de procedimientos.
Art. 155: Unidad de vista.
Art. 156: Impulso del procedimiento.
Art. 157.2: Modificación o levantamiento de medidas cautelares.
Art. 159: Reglas para la celeridad.
Art. 170.1: Actos de instrucción.
Art. 173: Carga de la prueba.
Art. 198: Contenido de la resolución.
Art. 200.6: Desistimiento del procedimiento o pretensión.
Art. 202: Abandono de los procedimientos.
A rt. 212: Rectificación de errores.
Art. 213: Nulidad de oficio.
Art. 214: Revocación.
Art. 226: Suspensión de la ejecución.
Art. 231: Inicio del procedimiento trilateral.
Art. 236.1: Medidas cautelares del procedimiento trilateral.
Art. 238: Conciliación, transacción extrajudicial y desistimiento.
Art. 255: Procedimiento sancionados64

(64) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.3 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el
TUO.

190
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

A Comentario
A las autoridades corresponde impulsar, dirigir y ordenar cualquier procedi­
miento administrativo sometido a su competencia hasta esclarecer las cuestiones
involucradas, aun cuando se trate de procedimientos iniciados por el adminis­
trado o por la propia entidad. Queda excluido el principio procesal dispositivo
propio de los procesos judiciales. Ahora bien, el deber de oficialidad no excluye
la posibilidad de impulso propio, de colaboración o de gestión de que goza el
administrado para promover el trámite.
El fundamento del deber de oficialidad aparece en la necesidad de satisfa­
cer el interés público inherente, de modo directo o indirecto, mediato o inme­
diato, en todo procedimiento administrativo. De ahí que resulte indispensable no
dejar librada a la voluntad de los administrados concurrentes al procedimiento,
el impulso según su mayor o menor interés en obtener una resolución certera,
inmediata, pronta o diferida; y, por el contrario, exige a la parte llamada a ser­
vir el interés público (Administración), la función de impulsarlo, en todos sus
aspectos, independientemente del interés que puedan mostrar los administrados.
La oficialidad impone a los agentes cumplir las siguientes acciones concretas:
Iniciar el procedimiento.
Impulsar el avance del procedimiento, solicitando cuantos documentos,
informes, antecedentes, autorizaciones y acuerdos sean necesarios, incluso
si fuere contra el deseo del administrado, cuando sean asuntos de interés
público (como, por ejemplo, en caso de desistimiento y abandono).
Remover los obstáculos de trámite.
Instruir y ordenar la prueba.
Subsanar cualquier error u omisión que advierta en el procedimiento.
El deber de oficialidad no solo exige ciertas acciones positivas por parte del
funcionario sino algunas obligaciones de no hacer. En tal virtud, la Administración
no puede proceder al archivo de un expediente sin haberlo resuelto (expresa o táci­
tamente) y aun en el caso que el procedimiento sea concluido de manera atípica
(abandono, desistimiento, etc.) amerita una resolución expresa que así lo establezca.
De otro lado, la oficialidad no implica que la Administración Pública esté
obligada, siempre y en todos los casos, a proveer a la impulsión e instrucción ofi­
ciosa, porque existen, ciertamente, supuestos en los que el procedimiento (por
ejemplo inscripción registral) o trámite (desistimiento) responde al solo inte­
rés privado, sin que concurran, por lo general, simultáneamente, circunstancias
particulares o interés público que justifique la actuación oficiosa de la autoridad
administrativa. La compatibilidad entre la existencia de figuras como el aban­
dono o el desistimiento con este deber solo es posible si se reconoce —como lo
hace la norma—un margen de valoración y criterio de la autoridad, de modo que
las figuras de interés privado no conlleven efectos automáticamente sino que
estén sujetos a la apreciación del interés público que pudiera haber en el tema.

911
ART. IV T ÍT U L O PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. E l procedim iento a d m in istra tiv o se su sten ta fu n d a m e n ta lm e n te en los
siguientes principios, sin p erjuicio de la vigencia de otros prin cip io s
generales d e l Derecho A d m in is tr a tiv o :
(...)
1.4. Principio de razonabilidad. - L a s decisiones de la a u to ­
r i d a d a d m in is tr a tiv a , cuando creen obligaciones, ca lifiq u en
infracciones, im pongan sanciones, o establezcan restricciones a
los a d m in istra d o s, deben a d a p ta rse dentro de los lím ites de la
fa c u lta d a trib u id a y m anteniendo la debida proporción entre los
medios a em plear y los fin e s públicos que deba tutelar, a f i n de
que respondan a lo estrictam ente necesario p a r a la satisfacción
de su cometido.
(...)
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° I 2 7 2 ) (65)

CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 66: Derechos de los administrados.
• Art. 207: Medios de ejecución forzosa.
• Art. 226: Suspensión de la ejecución de un acto.
• Art. 248, 3: Principio de razonabilidad de la potestad sancionadora.

A Comentario
El principio de razonabilidad fue concebido por la Comisión, como una
regla particularizada para las decisiones de gravamen sobre los administrados,
ya que se entiende que estas medidas convergen en afectaciones admitidas sobre
los derechos y bienes de los administrados.
En tal sentido, teniendo como ámbito protector a la persona humana y
arbitrando razonablemente con el interés público, la LPAG mediante este prin­
cipio da una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para
producir actos de gravamen contra los administrados: producirla de manera
legítima, justa y proporcional.
La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad
una disposición de gravamen (por ejemplo, una sanción administrativa, la eje­
cución de acto, la limitación de un derecho, etc.), debe cumplir con:

(65) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.4 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el
TUO.

1 9 2 -----------------------------------------------------------------------------------------------------
TÍTULO P R E L IM IN A R ART. IV

Adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida. Esto es, cumplir

y no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia
de emitir el acto de gravamen.
Mantener la proporción entre los medios y fines. Quiere decir que la auto­
ridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados
que una misma sanción puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad
para la opción, sino que debe optar por aquella que sea proporcional a la
finalidad perseguida por la norma legal.

931
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. E l procedim iento a d m in istra tiv o se susten ta fu n d a m e n ta lm e n te en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros prin cip io s
generales d e l Derecho A d m in is tr a tiv o :
(...)
1 .5 . Principio de imparcialidad. - L a s a u to rid a d es a d m in is ­
tr a tiv a s a c tú a n sin n in g u n a clase de discrim inación entre los
a d m in istra d o s, otorgándoles tra ta m ien to y tu te la ig u a lita rio s
fre n te a l procedim iento, resolviendo conforme a l ordenam iento
ju r íd ic o y con atención a l interés general.
(...)
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )(66)

CONCORDANCIAS EXTERNAS
• Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 2, derechos y libertades en
condiciones de igualdad; art. 7, derecho a la igualdad y a la igual
protección.
• Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 2, derecho
de igualdad ante la ley.
• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 3, igualdad de derechos
civiles y políticos; art. 26, prohibición de discriminación e
igualdad de protección ante la ley.
• Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 24, igualdad ante la ley.
• Constitución Política del Perú: Art. 2, inc. 2, derecho a la igualdad ante la ley.
• Ley N° 27408: Ley que establece la atención preferente a las mujeres emba­
razadas, las niñas, niños, los adultos mayores, en lugares de
atención al público.
• Ley N° 27815: Ley del Código Etica de la Función Pública (art. 7, inc. 1,
deber de neutralidad).
• Ley N° 28175: Ley Marco del Empleo Público (art. I\( inc. 3, principio de
imparcialidad).
• Ley N° 27867: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (art. 8, inc. 9, impar­
cialidad y neutralidad).

¡fU s S I CONCORDANCIA INTERNA

• Arts. 99 y ss.: Causales de abstención.

A Comentario

I. LA IMPARCIALIDAD COMO BUENA ADMINISTRACIÓN

La imparcialidad de la función pública es un canon de conducta para la
buena administración que el ordenamiento jurídico impone a las autoridades
como forma de respetar el derecho a la igualdad de los administrados. Consiste

(66) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin embargo,
el inciso 1.5 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el TUO.

1 94
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

en preservar las decisiones de la Administración Pública atendiendo el interés

general y sujeción al principio de legalidad, con independencia de posturas basa­
das en influencias externas: políticas, tendencias ideológicas, grupos de interés
y de presión, prejuicios o preferencias personales. Los agentes públicos deben
fundar sus actuaciones en la base objetiva que le señala la satisfacción de las
comunes necesidades de los cometidos públicos (interés general), no debiendo
guiarse por finalidades particulares de índole personal o institucional. Para no
incurrir en desvío de poder, todas las actuaciones administrativas deben orien­
tarse a alguna finalidad pública. No obstante, la Administración, como tal, no
puede desempeñarse dentro del procedimiento con plena objetivad, porque en
la secuencia, está en juego el interés público del cual, aquella es gestora y tutora.
Por esta razón, este principio consagra la imparcialidad y no la objetividad o
independencia, que es propia de la función jurisdiccional.
No debe caerse en error de apreciación de considerar que esta exigencia sea
aplicable solo en los procedimientos trilaterales, en los que convergen a la vez
dos administrados, ya que también se aplica a los procedimientos concurren-
ciales (licitaciones o subastas) y también a los lineales (licencias, permisos, etc.),
solo que en este último caso, el tratamiento igualitario debe apreciarse respecto
de los administrados que antes, concurrente o posteriormente siguen procedi­
mientos administrativos del mismo tipo ante la misma autoridad. Con relación
a este principio, el Tribunal Constitucional ha establecido que:
“(...) en sede administrativa, el derecho a la igualdad en la aplicación de
la ley exige que un mismo órgano administrativo, al aplicar una misma
ley o una disposición de una ley, no lo haga de manera diferenciada o
basándose en condiciones personales o sociales de los administrados.
Se prohíbe, así, la expedición por un mismo órgano administrativo de
actos o resoluciones administrativas arbitrarias, caprichosas y subjeti­
vas, carentes de una base objetiva y razonable que la legitime (...).
Para que se genere una violación del derecho de igualdad en la aplica­
ción de la ley, aparte de la necesidad de que se trate de un mismo órgano
administrativo que los haya expedido, es preciso que exista una sus­
tancial identidad entre los supuestos de hecho resueltos por el órgano
administrativo en forma contradictoria. Tal identidad de los supuestos
de hecho, desde luego, no tiene por qué ser plena. Basta que existan
suficientes elementos comunes como para considerar que los supuestos
de hecho enjuiciados son jurídicamente iguales y que, por tanto, debie­
ron merecer una misma aplicación de la norma.
Asimismo, la aludida vulneración requeriría que el tertium comparatio-
nis que se ofrezca, exprese una línea constante de comprensión y apli­
cación de la norma, de modo que el juicio de invalidez sobre el acto o

951
ART, IV TÍTULO PRELIMINAR

resolución administrativa sea consecuencia de que, en el caso concreto,

el apartamiento de la línea constante sea expresión de un mero capricho.
Ese tertium comparationis, por cierto, puede comprender casos sustan­
cialmente análogos resueltos con anterioridad al acto o resolución admi­
nistrativa que se impugne. Y, finalmente, es preciso que no exista una
fundamentación adecuada que justifique la variación del criterio inter­
pretativo, pues es claro que el apartamiento de una línea constante de
interpretación y aplicación de una norma a un supuesto fáctico sustan­
cialmente igual, puede legítimamente provenir de que judicialmente
se haya declarado su invalidez, o de que se haya decidido apartarse del
precedente administrativo por los órganos competentes (ordinal 2.8. del
artículo V del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Adminis­
trativo General)”(67).

II. LAS DOS VERTIENTES DEL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD

Doctrinariamente se entiende que el principio de imparcialidad tiene dos
vertientes para la Administración. La vertiente negativa de la imparcialidad
implica la separación de la política y de la Administración Pública en la medida
que atienden intereses no necesariamente concurrentes y el respeto a la plura­
lidad política por parte de esta última. Para ello, los ordenamientos incorpo­
ran reglas como la neutralidad política en tiempos electorales y no electorales,
la provisión por mérito de los cargos públicos, la carrera pública, entre otras.
Desde la vertiente positiva, la imparcialidad expresa que las autoridades deben
en cada caso concreto adoptar aquella decisión que entienda satisface el interés
público y a la vez encuentre sustento en la ley, sin que para ello ingresen en el
análisis los factores externos o subjetivos ya anotados. En este último alcance,
cuando el funcionario interprete y aplique una norma administrativa (sustan­
tiva o procesal) se encuentra obligado a dispensar a los administrados un trata­
miento y tutela igualitarios, sin discriminar a nadie por su lugar de origen, raza,
sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole.
Por la misma razón, no puede admitirse que perturbe la calificación del
interés público con alguna controversia entre su interés personal y el público, ni
entre su interés personal con el de los administrados, porque cuando las auto­
ridades no puedan cumplir con el deber de imparcialidad, esto es, enfrenten
conflictos de interés, corresponderá alejarse de la relación jurídico-procedimen-
tal voluntariamente mediante la abstención según contempla la propia norma
(art. 99 del TEJO de la LPAG). A esa regla se suman otras particularidades
orientadas a reforzar la imparcialidad del funcionario frente al caso concreto,

(67) STC Exp. N° 1279-2002-AA (Instituto Superior Tecnológico no Estatal Peruano de Sistemas, SISE).

196
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

tales como, el régimen de incompatibilidades y prohibiciones previas, concu­

rrentes y posteriores al ejercicio de la función pública, la exigencia de desdoblar
en autoridades distintas la instrucción y la sanción de un procedimiento san-
cionador, entre otras.

III. EL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD Y LAS DIFERENCIACIONES

VÁLIDAS ENTRE ADMINISTRADOS
Finalmente, resulta conveniente advertir que este principio no resulta
incompatible con las discriminaciones de trato positivas que las autoridades
deben atender cuando la norma lo exige por apreciarse objetivamente situacio­
nes de hecho esencialmente diferentes. Nos referimos, por ejemplo, al deber de
atender en las oficinas públicas preferentemente a mujeres embarazadas, minus­
válidas o adultos mayores. En estos casos el deber de imparcialidad —además
de tener base legal—no resulta afectado porque esas distinciones tienen justifi­
cación objetiva y razonable, y es proporcional entre los medios empleados y los
fines buscados.

971
ART. IV TÍTULO P R E L IM IN A R

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(...)
1.6. Principio de informalismo. - Las normas deprocedimiento deben
ser interpretadas enformafavorable a la admisióny decisiónfinal
de laspretensiones de los administrados, de modo que sus derechos
e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectosformales
quepuedan ser subsanados dentro delprocedimiento, siempre que
dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interéspúblico.
( ...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 f 6s)

CONCORDANCIA EXTERNA
• Ley N° 30840: Ley que promueve el servicio de facilitación administrativa
preferente en beneficio de personas en situación especial de
vulnerabilidad.

11111 CONCORDANCIAS INTERNAS

• Art. 86, 7: Deber de simplificación en los trámites.
• Art. 137: Subsanación documental.
• Art. 140: Ratificación de firma y del contenido de escrito.
• Art. 149: Régimen de las horas hábiles.
• Art. 223: Error en la calificación del recurso.

Comentario
I. EL INFORMALISIMO A FAVOR DEL ADMINISTRADO COMO FOR­
MALISMO ATENUADO O EXCUSACIÓN DE FORMALISMOS
El principio de informalismo a favor del administrado constituye una de las
principales características del procedimiento administrativo moderno por medio
del cual supera la clásica noción del procedimiento estrictamente formal, como
el judicial. En el proceso judicial se explica la necesidad del ser formal, porque en
esas reglas protege en grado sumo la igualdad entre los litigantes. Formalismo
que afecta al administrado porque pone en peligro o esteriliza las posibilidades
de acceder a una decisión de fondo de la autoridad, pero que además limita a
la propia Administración Pública porque colisiona con su deber de acceder a la
verdad material de los hechos y adoptar decisiones eficientes.

( 68 ) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.6 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el
TUO.

198
t ít u l o p r e l im in a r ART. IV

Por su alcance, el principio permite al administrado lograr la admisión de

sus pedidos, el reconocimiento de los hechos alegados y lograr el éxito de sus
pretensiones salvando mediante diversas técnicas su omisión incurrida en aspec­
tos formales no atendidos en un momento. El efecto esencial del principio es
dar la responsabilidad a las autoridades instructoras de morigerar o debilitar el
rigorismo de cualquier exigencia adjetiva que no afecten al interés público, para
favorecer al administrado en el avance del procedimiento.
La inclusión de este principio encara directamente la cultura del trámite, de
la forma, de la rutina burocrática, que había hecho de las formas una estrategia de
evasión de responsabilidades y de poder sobre el ciudadano, buscando no conver­
tir en estéril las escasas y fugaces posibilidades de defensa del administrado (que­
jas, recursos, presentación de instancias, denuncias, presentación de pruebas, etc.).
Como se aprecia de su propio texto, el principio aplica exclusivamente a
favor del administrado, de tal modo, que solo es este quien puede invocar para
sí el carácter innecesario de las formas, en tanto y en cuanto así se le beneficie,
y no puede ser asumido por la Administración para dejar de cumplir las pres­
cripciones del orden jurídico o evitar las reglas del debido proceso, ni tampoco
puede compeler al administrado al informalismo, en cuanto ello no le favorezca
o quiera cumplir la formalidad. Solo puede invocar el principio el administrado
para legitimar la inobservancia por su parte de requisitos formales (recaudos,
firmas, sellos, anexos); pero nunca puede ser entendido como una regla a favor
de la Administración para omitir el cumplimiento de las exigencias legales de
ninguna índole o generarse espacios de discrecionalidad en sus decisiones.
Algunas de las aplicaciones concretas de este procedimiento son: el deber
de admitir un recurso aunque el administrado no explicite ello en su título, no
indique claramente el nombre del recurso o incluso si se ha nominado incorrec­
tamente el tipo de recurso, cuando la Administración no pueda acreditar cuándo
ha sido notificado un acto o presentado un escrito, se estará a lo manifestado
por el administrado, la Administración no puede pretender sujetar la petición
del administrado a los términos literales bajo los cuales fue escrito si de su con­
texto o documentación se desprende un contenido más amplio, un escrito pre­
sentado en una instancia incompetente debe ser admitido siendo de cargo de la
entidad transferirlo a quien corresponda conocerlo, la admisión de los medios
probatorios presentados aun cuando esté vencido el plazo formal si aún no se ha
resuelto el procedimiento, la ratificación de la firma de escritos y de mejorar la
solicitud ya presentada, la flexibilidad en los horarios de atención, etc.
Por aplicación de este mismo principio, también debe entenderse que cual­
quier duda que se plantee en el curso del procedimiento referida a las exigencias
formales (cómputo de plazos, legitimación, decisión sobre firmeza o no del acto,
calificación de recursos, existencia o no de legitimación en el administrado, la opor­
tunidad de presentación de documentos, idoneidad del destinatario de una peti­
ción, agotamiento o no de la vía administrativa, etc.) debe interpretarse con benig­
nidad en favor del administrado y favoreciendo la viabilidad de su acto procesal.
ART. IV TITULO PRELIMINAR

II. TÉCNICAS ALTERNAS AL FORMALISMO

Asumido el informalismo como un beneficio para el administrado, la excu­
sación de la forma puede reflejarse en diversas actitudes de la autoridad ins­
tructora: una definitiva descarga de su cumplimiento (permisión de excusar la
forma), la permisión para su cumplimiento posterior, de modo que no le infiera
pérdida de derechos (por ejemplo, subsanación documental), o en la tutela de
la Administración que suple el incumplimiento del administrado (por ejemplo,
suplencia del error en la calificación del recurso).
Este principio legitima el incumplimiento o excusa de formalidades por el
interesado que actúa en el procedimiento en la presentación de escritos, recur­
sos, reclamaciones, etc., siempre que se trate de exigencias que puedan ser sub­
sanadas o cumplidas posteriormente. Conforme a ella se admitirá al interesado
el cumplimiento del acto en cuestión sin la formalidad, o se considerará legítimo
el ya cumplido sin ella, siempre que pueda ser subsanado posteriormente. Las
técnicas de protección más empleadas en la LPAG han sido la acción tutora de
oficio de la Administración (por ejemplo, en el caso de la presentación de escri­
tos ante instancias incompetentes, o la presentación de recursos oscuros) donde
se prevé directamente la acción correctiva de la Administración a fin de encau­
sar el trámite a lo que corresponde, y la exigencia de subsanación que corres­
ponde fijar a la Administración para que el particular complemente su actua­
ción administrativa. Incluso cuando se tratara de exigencias formales no excu­
sables, la autoridad tiene el deber de advertirlo previamente al administrado,
no pudiendo valerse de la deficiencia para denegar el pedido.

III. LÍMITES AL PRINCIPIO

Como no puede concebirse un procedimiento jurídico sin formas, no se trata
de que no existan, sino solo que —en algunos casos—cedan frente a los intereses
de los administrados. Los límites de la excusación de formalidades han de ser
aquellas establecidas para proteger derechos de terceros (por ejemplo, en proce­
dimientos concurrenciales o trilaterales) o el interés público (plazos para inter­
poner recursos o demandas contencioso administrativa).
Según la norma, el principio aplica “siempre que dicha excusa no afecte dere­
chos de terceros o el interés público”, con lo cual nos explicita que este principio
no puede conducirnos a inseguridad sobre las formas que deban o no cumplirse,
o en qué procedimientos aplica este principio. Por ello, no puede conducirnos
a desnaturalizar el procedimiento y desconocer reglas adjetivas establecidas a
favor de los terceros o del interés público. Evidentemente, quedan fuera las for­
malidades cuyo incumplimiento ha sido penalizado con nulidad, el plazo para
interponer recursos administrativos o demandar el contencioso administrativo,
las reglas procesales orientadas al debido proceso, etc. La clave para diferenciar
las formalidades en las que aplicará este principio, debe verse casuísticamente,
pero siempre de la mano con el principio de conducta procesal.

1100
TÍTULO P R E L IM IN A R ART. IV

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
( ...)
1.7. Principio depresunción de veracidad. - En la tramitación
delprocedimiento administrativo, sepresume que los documentos
y declaraciones formulados por los administrados en la forma
prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que
ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
( ...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )(69)

B gll^¡ ANTECEDENTE
• Art. 2: LSA.

p H I CONCORDANCIA EXTERNA
• D.S. N° 096-2007-PCM: Regula la fiscalización posterior aleatoria de los pro­
cedimientos administrativos por parte del Estado.

CONCORDANCIAS INTERNAS
• T.P. Art. i y 1.16: Principio de privilegio de controles posteriores.
• Art. 33.4: Procedimientos de aprobación automática.
• Art. 49.2: Presentación y admisión de documentos.
• Art. 51: Presunción de veracidad del procedimiento.
• Art. 67, 4: Deberes de los administrados.
• Art. 115.2: Inicio de oficio del procedimiento.
• Art. 176: Hechos no sujetos a actuación probatoria.

A Comentario

La presunción de veracidad es un principio informador de las relaciones

entre la Administración y los ciudadanos, consistente en suponer por adelan­
tado y con carácter provisorio que los administrados proceden con verdad en sus
actuaciones en el procedimiento en que intervengan de modo que se invierte la
carga de la prueba en el procedimiento, sustituyendo la tradicional prueba pre­
via de veracidad a cargo del administrado, por la acreditación de la falsedad a
cargo de la Administración, en vía posterior.

(69) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.7 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el
TUO.

1011
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Por su imperio, las autoridades públicas han de suponer legalmente que

los administrados proceden con verdad en sus actuaciones en cualquiera de los
procedimientos en los que intervienen. Esta actitud exigida por la LPAG a las
autoridades está dirigida a superar la exigencia de comprobaciones documentales
en los procedimientos administrativos sobre cada una de las situaciones o aspec­
tos relevantes para la adopción de las decisiones públicas que no solo dilatan la
conclusión del procedimiento sino también trasuntan una actitud contradicto­
ria con el carácter servicial con que debe conducirse la gestión de las entidades.
En suma, el legislador opta por superar la comprobación previa y concu­
rrente sobre los estados y calidades de los ciudadanos, mediante la presunción
legal obligatoria de suponer que las afirmaciones, declaraciones y documentos
son veraces. Como se puede apreciar, este principio constituye una presunción
que acoge la regla del sentido común, de la “buena fe”, en cuya virtud se debe
presumir la verdad en todas las actuaciones de los particulares ante la Adminis­
tración Pública y no desconfiar de sus afirmaciones o documentaciones.
Por su propia naturaleza la presunciónyizm tantum protege a los ciudadanos
de la desconfianza inicial, de la actitud contraria que los funcionarios podrían
tener sobre sus declaraciones, documentos, informaciones, etc. En tal sentido,
los funcionarios y servidores están prohibidos de adoptar a priori una actitud de
desconfianza, tanto para el inicio como durante la tramitación de un procedi­
miento, dado que los hechos comprobados mediante las declaraciones juradas
no estarán sujetos a otra actuación probatoria durante el procedimiento. Solo
cuando la Administración cuente con evidencia convincente de la existencia de
fraude y no meras especulaciones o desconfianza podrá considerar que existe evi­
dencia en contrario para afectar la presunción legal que contiene este principio.
En aplicación de este principio es que aparecen en el procedimiento admi­
nistrativo diversas reglas y técnicas administrativas, tales como los documentos
sucedáneos, la inexigibilidad de determinados documentos en el procedimiento
administrativo, la aparición del funcionario denominado fedatario y la necesi­
dad de que la Administración ejerza control posterior sobre las documentacio­
nes y declaraciones que se acogen a la presunción de veracidad.
La legislación ha consagrado la figura del fedatario como componente cen­
tral para la adecuada aplicación de la presunción de veracidad en procedimien­
tos administrativos. Es el agente público encargado personalmente y previo
cotejo, básicamente, de:
a. Comprobar, certificar y/o autenticar la fidelidad de la reproducción de un
documento original, a efectos de su utilización en cualquier procedimiento
administrativo a seguirse en su propia entidad o sector (por ejemplo, de
actas, permisos, autorizaciones, partidas, resoluciones, actos administrati­
vos, contratos, etc.).

1102
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

b. Certificar firmas en los trámites administrativos de su propia entidad, pre­

via verificación de la identidad del suscriptor, por ejemplo, para el otorga­
miento de carta poder para el cobro de cheques con la presencia del poder­
dante y apoderado. El número de los fedatarios será determinado por la
propia entidad en la medida de sus necesidades y demanda de servicios.
Para que la presunción de veracidad se encuentre equilibrada con la segu­
ridad jurídica se hace necesario compensarla con algunos mecanismos de res-
ponsabilización sobre el administrado, que aminoren los riesgos de aprovecha­
miento indebido del principio. Para ello, la ley prevé tres medidas:
i. La fijación del deber del administrado de comprobar la autenticidad de la
documentación e información que declare ante la entidad, entendiendo
que si bien la buena fe le respalda, los particulares deben adoptar un com­
portamiento leal en toda la fase previa a la constitución de sus relaciones
jurídicas (diligencia in contraendo) y comportarse lealmente en el desenvol­
vimiento de las relaciones jurídicas ya constituidas entre ellos, de ahí que
se entienda que sea de su cargo “comprobar previamente a su presenta­
ción ante la entidad, la autenticidad de la documentación sucedánea y de
cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad”,
de lo cual se desprende que por el hecho de presentar al procedimiento un
determinado documento, se presumirá que su veracidad ha sido compro­
bada por quien lo emplea en el procedimiento.
ii. La atribución del deber de fiscalización posterior sobre la información y
documentación que presenta el administrado; y,
iii. La previsión de consecuencias penales, administrativas y patrimoniales en
caso de falseamiento de la verdad. De este modo, la presunción de vera­
cidad a favor del administrado no descarta la posibilidad de aplicar san­
ciones administrativas en caso se compruebe la mala fe, sino más bien la
refuerza(70).

(70) Las sanciones previstas en caso de fraude a la Administración son cuatro: anulación del acto adminis­
trativo producido en su consecuencia (num. 34.3 del art. 34 y num. 10.3 del art. 10 del TUO de la
LPAG), aplicación de una multa a favor de la entidad (num. 34.3 del art. 34 del TUO de la LPAG),
inscripción en la Central de Riesgos y denuncia penal conforme a lo previsto en el artículo 411 del
Código Penal.

1031
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
( ...)
1.8. Principio de huenafeprocedimental. - La autoridadadmi­
nistrativa, los administrados, sus representantes o abogados y,
en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus
respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo,
la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa
no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de
revisión de oficio contemplados en la presente Ley.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra
la buenafe procedimental.
( ...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )

fésSÉg CONCORDANCIA EXTERNA

• D. Leg. N° 1034: Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas (art.10.2,
inc. f, abuso y reiteración de procedimientos administrativos
atenta contra libre competencia).

iÉ H g CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. 12.1: Efectos de la declaración de nulidad.
Art. 17: Eficacia anticipada del acto administrativo.
Art. 67: Deberes agrarios de los administrados en el procedimiento.
Art. 87 y ss: Colaboración entre entidades.
Art. 105: Apartamiento de la autoridad abstenida.
Art. 129: Reglas para la celeridad en la recepción de los escritos.
Art. 159: Reglas para la celeridad del procedimiento.
Art. 180.1: Solicitud de pruebas a los administrados.

Comentario
I. LA BUENA FE PROCEDIMENTAL EN LAS RELACIONES ADMI­
NISTRATIVAS
La reforma del Decreto Legislativo N° 1272 correctamente sustituyó el tér­
mino “conducta procedimental” por el de “buena fe” por así corresponder a la natu­
raleza del principio. Como bien se dice en la Exposición de Motivos de la reforma,
“(...) se modifica la denominación del principio de ‘conducta procedimental’ para
ahora referirse, con propiedad, al principio de ‘buena fe procedimental’, pues, en
rigor, la mención anterior parecía referirse solo a un aspecto del principio de buena
fe, máxime si aquí, desde un inicio, se ha buscado propiciar que los partícipes en

1104
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

un procedimiento administrativo actúen con respeto mutuo, colaboración y buena

fe y, además, si lo deseado es que la interpretación dada a la normativa adminis­
trativa no ampare comportamientos contrarios a la buena fe procedimental”.
El artículo bajo comentario tiene dos cláusulas claramente diferenciadas.
Por la primera, se establece una directriz para la conducta recíproca entre
todos los partícipes del procedimiento, en el sentido que sus actos procesales
deben responder al respeto mutuo, a la colaboración y la buena fe, incorporando
al derecho administrativo positivo valores fundamentales prenormativos. Como
bien afirma GONZALEZ PEREZ, “la Administración Pública y el administrado
han de adoptar un comportamiento leal en todas las fases de constitución de las
relaciones hasta el perfeccionamiento del acto que les dé vida y en las reacciones
frente a los posibles defectos del acto. Han de adoptar un comportamiento leal
en el desenvolvimiento de las relaciones en las dos direcciones en que se mani­
fiestan: derechos y deberes. Y han de comportarse lealmente en el momento de
extinción: al ejercer las potestades de revisión y anulación y al soportar los efec­
tos de la extinción, así como en el ejercicio de las acciones ante la jurisdicción
contencioso-administrativa”(71). Esta primera parte del artículo, concluye plan­
teando la prohibición de ir contra los actos propios por parte de la Administra­
ción como un supuesto concreto de buena fe en el procedimiento administrativo.
Por la segunda, se plantea un criterio de interpretación, en el sentido de
que ninguna forma de interpretación que se realice respecto de alguna norma
administrativa, puede dar como resultado que se ampare alguna conducta con­
tra la buena fe procesal.
En su pionero trabajo sobre la buena fe en el Derecho Administrativo,
GONZALEZ PEREZ(72) afirmó que este principio tenía la virtualidad de ser una
vía de comunicación permanentemente abierta entre el derecho y la moral, ya
que como la normas jurídicas no absorben todas las exigencias éticas del com­
portamiento e incluso, se abre este punto de conexión para que el imperativo
categórico de la buena fe y respeto puede servir para modificar o interpretar el
recto sentido de la conducta administrativa, permitiendo estimar que algo aun­
que sea jurídicamente correcto pueda ser moralmente recusable, y, por aplica­
ción del principio ya positivizado de la buena fe, sea también recusable jurídi­
camente. Lo importante de tener este principio positivizado, es que además de
preexistir como factor informador del ordenamiento mismo, ahora posee apli­
cación inmediata, respaldo normativo suficiente desde el mismo sistema y per­
mite que su cumplimiento o incumplimiento, valide o invalide, la decisión que
se adopte. Dicho en otros términos, la buena fe es exigible jurídicamente, y el

(71) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo. Monogra­
fías, 2a edición, Civitas, Madrid, 1989-
(72) ídem.

1051
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

sistema jurídico respalda su obligatoriedad mediante diversas técnicas. Con este

principio, es posible cuestionar las actuaciones, positivas u omisivas, realizadas
en ejercicio de derechos, atribuciones o deberes legales, pero teñidos de mali­
cia, mala fe, engaño.
En líneas generales, la buena fe comporta un estándar de conducta aprecia­
ble a cualquiera de los sujetos de una relación jurídico-administrativa y en fun­
ción de las circunstancias propias de cada caso. De ahí, que la conducta del admi­
nistrado y de la autoridad, a través de este principio, solo pueda apreciarse en las
actuaciones relaciónales específicas de cada caso concreto, como son, las solicitu­
des que se presente, los recursos que se impugnen, las articulaciones procesales
que se interpongan, como pedidos de inhibición, incidentes, ofrecimiento de prue­
bas, sobrecarteo de notificaciones, cambios de abogado o de domicilios, suminis­
tro de información a las entidades o los otros partícipes en el procedimiento. Del
lado de la Administración, el principio se aprecia en los actos de trámite o decisio­
nes que emitan, en la forma de practicar las notificaciones, en la conducción del
expediente y otros actos de gestión documental. En todos ellos, la conducta de
los administrados y las autoridades deben satisfacer —dentro del marco legal—el
estándar de hacerlo leal, honrada y sinceramente al constituir relaciones jurídicas
o tomar decisiones, al ejercer las atribuciones, deberes y las prerrogativas admi­
nistrativas, y al extinguir derechos o imponer obligaciones. Como dice la doctrina,
el cumplimiento leal y honrado que el principio de buena fe importa “tiene un
alcance amplio”, es decir, que es exigible en todo tipo de actuación, tanto de los
particulares como de la Administración Pública. Este principio rige sin limitacio­
nes de tipo circunstancial ni temporal, con lo cual, en todo momento, tanto en el
ejercicio de un derecho como en el cumplimiento de un deber, cada sujeto deberá
ajustar su actuación a la buena fe(73).
Desde la perspectiva del administrado son incompatibles con este principio,
por ejemplo, utilizar el procedimiento o algunas de sus actuaciones para lograr
fines fraudulentos, reiterar un pedido simultánea o sucesivamente hasta lograr su
aceptación sin perfeccionar la documentación ya observadas antes, alegar hechos
contrarios a la realidad, emplear maniobras dilatorias o que tiendan a entorpecer
la buena marcha del procedimiento, ocultar información sobre terceros intere­
sados, son conductas contrarias a la buena fe ejecutadas por los administrados,
y que vician un procedimiento, por aplicación de este principio. Nuestro Tribu­
nal Constitucional ha tenido ocasión de calificar como contravenciones a este
principio: cuestionar la competencia de un órgano administrativo al cual se ha
sometido con anterioridad con resultados favorables (STC Exp. N° 2003 en la
acción de amparo seguida por Héctor Manrique Miranda con Municipalidad

(73) VIANA CLEVES, María José. El principio de confianza legítima en el Derecho Administrativo colombiano.
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p. 48.

1106
TITULO PRELIMINAR ART. IV

Provincial de Huaura) y pretender acogerse al silencio administrativo positivo,

aun cuando la Administración no responda en el tiempo debido, cuando se trata
de un trámite repetido por el administrado ya desestimado de manera expresa
por la misma autoridad (STC Exp. N° 590-97-AA/TC, en la acción de amparo
seguida por la Empresa de Transportes Unidos del Santa S.A. contra la Muni­
cipalidad Provincial del Santa).
Del mismo modo, la autoridad administrativa debe realizar sus actos y
demás declaraciones con respeto a los derechos e intereses legítimos de los admi­
nistrados y terceros, colaborando con su desenvolvimiento procesal y de buena
fe. Por ejemplo, son actuaciones administrativas adversas a este principio y, por
ende, que afectan la validez del procedimiento: el retraso desleal de actuacio­
nes procedimentales hasta el punto de afectar la urgencia del administrado, el
ejercicio prematuro de una facultad administrativa sin permitir al administrado
presentar toda la información, el abuso de la potestad anulatoria o de revocación
del acto administrativo, la fijación de plazos incumplióles para realizar actos a
cargo del administrado, el establecimiento de condiciones irracionales o despro­
porcionados para obtener un derecho o resolución, reformar en peor un acto de
gravamen con motivo de la apelación del administrado. En todos estos casos,
se aprecia que la buena fue aparece como un nuevo límite o restricción para el
ejercicio de sus atribuciones y prerrogativas, particularmente las discrecionales,
donde la elección de la medida adecuada, entre otros aspectos, debe respetar la
lealtad, respeto y honestidad.
Ahora bien, no debe dejar de advertirse que la autoridad como instructora
del procedimiento también asume el deber de estar atenta a identificar cual­
quier fraude, colusión y cualquier otra conducta ilícita o dilatoria y adoptar las
decisiones adecuadas para desalentarlas. Cuando ello sucede la autoridad está
llamada a advertirlo y llamar la atención a las partes, valorar dicha conducta al
momento de resolver (por ejemplo, en materia sancionadora) y, si cuenta con
norma habilitante, aplicar al administrado desleal una multa administrativa y/u
obligarle a asumir costos del proceso.

II. LA INCORPORACIÓN DE LA DOCTRINA DE LOS ACTOS PRO­

PIOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El mismo inciso incorpora expresamente el deber de la Administración de
no actuar contra sus propios actos {venire contra factum proprium non valet), deri­
vándolo del principio de la buena fe. Con propiedad al referirse a esta regla, se
le ha señalado unánimemente como una de las derivaciones necesarias del deber
de mantener una conducta coherente con respecto a los demás sujetos de dere­
cho. Así, DIEZ-PICAZO nos manifiesta que existe la obligación de “coherencia
en el comportamiento, que consiste en la necesidad de observar en el futuro, la

1071
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

conducta que los actos anteriores hacían prever”(74). Con ello, se asume la regla
que las actitudes de los sujetos de derecho no pueden ponerse en contradicción
con sus propios actos anteriores ejerciendo una conducta incompatible con la
sustentada antes, y, de hacerlo, esa conducta contradictoria deviene en inopo-
nible o inválida frente al tercero.
En su trabajo precursor de la asunción de la doctrina de los actos propios en
el quehacer administrativo, MAIRAL(75) postula que esta regla posee la utilidad
de combatir la incoherencia en la gestión pública, las incongruencias en sus pos­
turas, resoluciones y decisiones que producen sorprendentes cambios de actitud
intolerables en cualquier ámbito del Derecho socavando la seguridad jurídica y
certidumbre, que más bien debería ser reemplazada por una conducta uniforme
frente al ciudadano, como sujeto del deber de servicialidad y ante quien la auto­
ridad debe responder permanentemente. No obstante, el tránsito de esta regla
al Derecho Administrativo debe guardar algunos de matices y excepciones deri­
vados del irrenunciable deber de adecuación de las decisiones administrativas
al interés público, por lo que en este principio no puede excluir, y bajo las con­
diciones que el ordenamiento prevé, los supuestos de revisión de oficio del acto
administrativo: mediante los instrumentos de la nulidad de oficio, la corrección
de error material, y revocación, en todos los casos sujetos a control judicial. En
cualquiera de estos casos, será válida la actuación contradictoria posterior de la
autoridad por importar su adecuación al interés público actual.
En todos los demás casos, la autoridad debe conducirse respetando sus actos
propios anteriores. Así, por ejemplo, será opuesto a la doctrina de los actos pro­
pios que, por ejemplo, una autoridad con capacidad fiscalizadora luego de haber
realizado anteriores verificaciones a un establecimiento y aprobado su funciona­
miento, sin mediar cambio normativo o de circunstancias, en una posterior fis­
calización realice observaciones respecto de hechos que siempre estuvieron pre­
sentes. Del mismo modo, si un administrado recibe una absolución de consulta
de una entidad sobre la legalidad de una determinada operación, no podrá esta
entidad, actuar posteriormente, en sentido contrario a lo expuesto en la abso­
lución de la consulta. Actuar de otro modo sería puro autoritarismo, como afir­
maba BID ART CAMPOS “el Estado cree que puede hacer lo que le place, o lo
que le conviene, o lo que considera necesario. Para él, la teoría del acto propio
no rige. Rige para nosotros, los particulares, a quienes se nos dice y repite que
nadie puede volver contra sus propios actos. Pero el Estado puede volver sobre
su ley de intangibilidad y echarla al suelo. Total, aunque ahora no hay Rey que

(74) DÍEZ-PICAZO, Luis. La doctrina de los propios actos. Bosch, Barcelona, 1963, p. 245.
(75) MAIRAL, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública. Ediciones Depalma,
Buenos Aires, 1988.

1108
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

diga ‘El estado soy yo’, es el mismo Estado el que dice, sin el menor escrúpulo,
‘Lo que el príncipe quiere tiene fuerza de ley’”(76).
Para que esta doctrina sea aplicable, en los planteamientos de MAIRAL(77),
LOPEZ RODO(78) y GONZÁLES PÉREZ(79) será necesaria la concurrencia de
los siguientes elementos:
i) Unidad de la persona, es decir que el acto propio anterior y la conducta pos­
terior contradictoria emanen de la misma persona jurídica pública o enti­
dad, independientemente de la persona que ocupe el cargo, de quien sea el
titular que la dirija, del cambio de nombre de la entidad o las reformas a su
organización, o, del órgano específico que se hubiere pronunciado, siempre
que la segunda actuación sea de la misma entidad. Lo determinante es que
una y otra conducta sean imputables a la misma persona, sin que pueda un
órgano excusarse en que la actuación anterior fue emitida por otro órgano
de la misma entidad. No será aplicable la restricción, si las decisiones pro­
vienen de entidades distintas o niveles de gobierno diferentes.
ii) Unidad de situación jurídica, es decir, que ambas conductas deben produ­
cirse en el marco de una relación o situación jurídica análoga, en razón de
la materia. Por ejemplo, tema registral, pesquero, libre competencia, etc.
iii) La primera conducta vinculante (acto propio): Una conducta o, serie de ella,
inicial vinculante y relevante que evidencie una inequívoca toma de posi­
ción ante una determinada situación jurídica y no una situación ambigua,
salvo que sea notorio que la autoridad se excusa en la ambigüedad para no
fijar posición cuando debería hacerlo. Por ejemplo, un acto administrativo,
una absolución de una consulta, una fiscalización sin observaciones o con
observaciones acotadas, una omisión que deriva en silencio administrativo
positivo, no pueden ser desconocidos sin más por la autoridad. Un tanto
más discutibles son la mera tolerancia de la Administración frente a accio­
nes, declaraciones, interpretaciones o comportamientos de los administra­
dos por ser dudoso que se extraiga de ello, una manifestación de voluntad
administrativa, de modo que puedan ser considerados “actos propios” que
exijan mantener esa situación y no emanar un acto contradictorio posterior.
iv) La validez jurídica de la primera conducta: una condición natural es que para
poder obligar a la Administración a mantener coherencia es que la primera

(76) BIDART CAMPOS, Germán J. “¿La teoría del acto propio no rige para el Estado? (la ley del
embudo). En: Sup. Const. Revista La Ley, agosto, 2004, p. 1.
(77) MAIRAL, Héctor. La doctrina de los propios actos y la administración pública. Ediciones Depalma, Bue­
nos Aires, 1988, p. 63 y ss.
(78) LOPEZ RODO, Laureano. “Presupuestos subjetivos para la aplicación del principio que prohíbe ir
contra los propios actos”. En: Revista de Administración Pública. N° 9, España, 1952, pp. 11-54.
(79) GONZÁLES PEREZ, Jesús. El principio general de buena fe en el Derecho Administrativo. Thomson
Reuters, Civitas, 5a edición, 2009-

1091
ART. IV T ÍT U L O P R E L IM IN A R

conducta cuente con respaldo jurídico, ya que de otro modo, cualquier con­
ducta ilegal podría generar su inalterabilidad para el administrado. Nótese
que precisamente una de las excepciones a la doctrina de los actos propios,
según lo señalado en este principio, es la revisión de oficio por razón ilegali­
dad. Ahora bien, esta condición no quiere decir que la autoridad pueda des­
conocer cualquier acción anterior aduciendo su ilegalidad ex post, porque la
regla debe morigerarse pues no puede aceptarse de modo absoluto, ya que
no siempre el particular está en condiciones de informarse y discernir sobre
el cumplimiento por parte de la Administración de las exigencias aplicables
a cada actuación. Por ello, es mejor plantear la condición desde la perspec­
tiva de la apariencia de legalidad a partir de la presunción de validez de las
actuaciones públicas, de manera que la exigencia se satisface si la primera
conducta goza de apariencia de validez jurídica en fúnción del ordenamiento.
v) La segunda conducta contradictoria o incompatible con la primera: es decir
la producción de una nueva decisión, acto o comportamiento contradic­
torio y excluyente con la primera conducta. Es de anotar, como lo hace la
doctrina(80), que esta segunda actuación, es lícita, pero objetivamente con­
tradictoria, respecto del propio comportamiento efectuado por la entidad,
esto es, su invalidez no deriva de su ilicitud aisladamente considerada en
la forma y fondo, sino en relación con la conducta anterior mostrándose
incoherente. Esta conducta contradictoria puede producirse en cualquier
tiempo, siendo lo único necesario que la primera mantenga sus efectos.
Por ejemplo, resultan actuaciones contradictorias con este principio, la autoridad
que conociendo en vía recursal de un expediente, agrava la situación del administrado
por un extremo no recurrido ni alegado por la parte; si la autoridad que habiendo
advertido el inicio de un procedimiento de oficio con una extensión o ámbito deter­
minado luego emite resultados sobre otro tema; si el mismo instructor en un proce­
dimiento sancionador termina sancionando al administrado por un supuesto distinto
al cual le dio oportunidad de emitir sus descargos; o si la autoridad municipal luego
de aprobar un anteproyecto edificatorio en consulta, realiza observaciones nuevas y
distintas al mismo proyecto cuando es presentado como definitivo.

(80) VIANA CLEVES, María José. El principio de confianza legítima en el Derecho Administrativo colombiano.
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p. 82.

1110
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(...)

1.9. Principio de celeridad. - Quienes participan en el procedi­

miento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al
trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones
procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan
meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al
debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
(...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 ){81)

CONCORDANCIA EXTERNA
• Ley N° 29158: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (art. II, inc. 9, principio de
servicio al ciudadano - celeridad).

CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 105: Apartamiento de la autoridad abstenida.
• Art. 129: Reglas para la celeridad en la recepción.
• Art. 159: Reglas para la celeridad del procedimiento.

A Comentario
La celeridad busca imprimir al procedimiento administrativo la máxima
dinámica posible, para alcanzar mayor prontitud entre el inicio y su decisión
definitiva, dotando de agilidad a toda la secuencia. El deber de aceleramiento
del proceso corresponde a todos los partícipes del procedimiento, sean autori­
dades, particulares, asesores, peritos, etc. En cuanto a la celeridad, debe tenerse
presente que no se trata de una pauta meramente programática, sino de una
orientación jurídica de ineludible cumplimiento que exigen a la Administración
emplear racionalmente el tiempo al ordenar los actos procesales durante toda
la vida del procedimiento, por lo que se deben adoptar cuantas acciones proce­
dan para dotar de celeridad al procedimiento.
Algunas de las aplicaciones prácticas de este principio, son la puesta en
vigencia de programas de racionalización del tiempo de atención por usuario y

(81) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.9 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el
TUO.

lili
ART. IV TITULO PRELIMINAR

la mayor provisión simultánea de servidores dedicados exclusivamente a la aten­

ción de los usuarios, implementar servicios de asesoramiento a los usuarios para
completar formularios o modelo de documentos, estudiar la estacionalidad de
la demanda de sus servicios y dictar las medidas preventivas para evitarla, insta­
lar mecanismos de autoservicio que permitan a los usuarios suministrar directa­
mente su información, tendiendo al empleo de niveles avanzados de digitaliza-
ción; disponer en una sola decisión el cumplimiento de todos los trámites nece­
sarios que por su naturaleza corresponda, concentrar en un mismo acto todas
las diligencias y actuaciones de pruebas posibles, procurando que el desarrollo
del procedimiento se realice en el menor número de actos procesales, al solicitar
trámites a ser efectuados por otras autoridades o los administrados, debe con­
signarse con fecha cierta el término final para su cumplimiento y el apercibi­
miento, la prohibición de afectar el avance de los expedientes o la atención del
servicio por la ausencia de cualquier autoridad, emplear medios de producción
en serie para resolver procedimientos homogéneos, encomendar a subordina­
dos la realización de diligencias específicas de impulso. Sin embargo, conviene
advertir que en ningún caso este principio sirve para sustentar apresuramien­
tos, precipitaciones u omitir reglas del debido proceso. Solo cuando la celeridad
se convierte en urgencia y esta tiene cabida formal en el ordenamiento positivo,
es que se puede exceptuar el procedimiento, tal como sucede en las adquisicio­
nes por desabastecimiento inminente.
En la perspectiva positiva de este principio, la celeridad induce a que el fun­
cionario entre varias alternativas procedentes, en cualquier momento del pro­
cedimiento opte por la que importe mayor celeridad y sencillez, cumpliéndola
en el menor lapso posible. Pero complementariamente, desde la vertiente nega­
tiva, consagra la interdicción de las dilaciones indebidas en el procedimiento,
esto es, el deber de la autoridad instructora del procedimiento de actuar dentro
de los plazos, prevenir los retrasos y agotar los mecanismos para practicar los
trámites del proceso (por ejemplo, notificaciones, actuaciones probatorias, eva­
cuación de informes) en el más breve tiempo posible atendiendo a todas las cir­
cunstancias del caso. Como se sabe, en el administrado se titulariza el derecho
constitucional a un proceso sin dilaciones indebidas cuyo contenido concreto no
necesariamente coincide con el cumplimiento de los plazos sino que ha de ser
apreciado, mediante la aplicación a las circunstancias del caso, de factores obje­
tivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico, a partir de
examinar el carácter razonable de la duración del procedimiento, la compleji­
dad tanto de los hechos como del derecho involucrado en el caso, los márgenes
ordinarios de duración de los trámites del mismo tipo, el comportamiento del
administrado y el propio comportamiento de la autoridad en la conducción del
procedimiento. De ahí, incluso que podamos apreciar que el incumplimiento
del plazo legal no necesariamente constituya en todos los casos una vulneración
al derecho a tener un procedimiento sin dilaciones indebidas y, por otro lado,
se pueda identificar si se ha afectado este derecho en trámites o procedimientos
11 1 2
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

carentes de plazo legal. La jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional

ha puesto de manifiesto que este derecho aplica a procedimientos conducidos
de oficio por la Administración como el disciplinario(82), el sancionador y en la
ejecución de sentencias por la Administración(83).
En nuestro ordenamiento, la consecuencia de la afectación al derecho y
por ende al deber de celeridad no recae sobre la validez del acto demorado o la
caducidad del procedimiento en el cual se produjo la dilación indebida, sino en
todo caso sobre la responsabilidad administrativa de la autoridad instructora
y genera un deber de indemnización por los daños ocasionados por el retraso
producido sin que la resolución tardía o demorada sea capaz de reparar el even­
tual retraso padecido. Por ejemplo, los daños producidos a un servidor público
si la autoridad demora en resolver un procedimiento disciplinario durante más
de un año, manteniendo vigente la medida cautelar de suspensión en las labo­
res sin retribución.

(82) Ver: STC Exp. N° 3778-2004-AA/TC-Piura, caso Tito Martín Ramos Lam; y, STC Exp. N° 1654-
2004-AA/TC-Junín, caso Julio César Baldeón Salinas.
(83) Ver: STC Exp. N° 4080-2004-AC/TC-Ica, caso Mario Fernando Ramos Hostia.

1131
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV 1 Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
( ...)
1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento
administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la

1
finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos
cuya realización no incida en su validez, no determinen
aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan
las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los
administrados.

En todos los supuestos de aplicación de este principio, la

finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades
no esencialesEXTERNAS
CONCORDANCIAS deberá ajustarse al marco normativo aplicable
• y suLey
Ley N° 29158: validez serádel
Orgánica unaPoder
garantía de la
Ejecutivo finalidad
(art. II, inc. 1,pública
principioque
de
se busca satisfacer
servicio con la- eficacia).
al ciudadano aplicación de este principio.
• Ley N° 27867: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (art. 8, inc. 5, princi­
pios rectores de las políticas y la gestión regional - eficacia).
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )(84)

IsSM CONCORDANCIAS INTERNAS

• T.P Art. IVj 1.6: Principio de informalismo.
• Art. 16: Eficacia del acto administrativo.
• Art. 17: Eficacia anticipada del acto administrativo.
• Art. 86, 7: Deber de velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales.
• Art. 157: Medidas cautelares.
• Art. 226.4: Suspensión de la ejecución de un acto.
• Art. 256: Medidas de carácter provisional.

A Comentario
Contemporáneamente la valoración de la eficacia en la gestión pública ha
servido para darle una nueva legitimidad social a la Administración. Ahora no
solo basta cumplir las normas para contar con legitimidad, sino que además la

(84) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.10 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en
el TUO.

1114
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

actividad gubernamental debe ir aparejada con el logro de los resultados u obje­

tivos previstos por el ordenamiento al crear determinada facultad u obligación
administrativa. En breve, la eficacia administrativa se refiere a la obtención de
los objetivos previamente programados por las autoridades competentes a través
de la normativa aprobada y a la prestación de los servicios a cargo de la Admi­
nistración dentro de los estándares de calidad establecidos. Como valor, la efica­
cia tiene una pluralidad de efectos sobre la gestión: es un principio informador
de la actividad, es una obligación de cada autoridad al realizar sus actividades,
es un parámetro para supervisar y controlar la gestión pública.
Correctamente entendida, la eficacia no es propiamente una regla jurídica
con contenido sustancial que permita su aplicación inmediata ni tampoco una
técnica administrativa que lo haga asumióle, sino más bien —como dice PAREJO
ALFONSO(85)—es una calidad axiológica alcanzada, que “supone un juicio sobre
los resultados de la actuación administrativa”, por lo que no puede medirse por
la propia Administración ni coetáneamente sino por los usuarios o administra­
dos. Para llegar a ella, la eficacia ha servido como una obligación de la Admi­
nistración y de los administrados a ser virtuosos en sus actos procedimentales,
y no como un mero principio de orden programático a futuro para la Adminis­
tración en general.
La norma bajo comento acoge el valor eficacia en su aplicación a la ges­
tión de los procedimientos administrativos. Teniendo en cuenta que todo pro­
cedimiento administrativo es instrumental, esto es, no es un fin en sí mismo,
los actos del procedimiento administrativo tienen por finalidad servir a la pro­
tección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los admi­
nistrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.
Por ello, se dice que en el procedimiento deben hacerse prevalecer el cumpli­
miento de la finalidad del acto procedimental, sobre la realización de formalis­
mos que no incidan en su validez, ni determinen aspectos importantes en la deci­
sión final, disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a
los administrados. En ese sentido, el principio de eficacia no puede menos que
servir de base para otros principios netamente procesales como el informalismo
en favor del administrado y la verdad material. Pero también se deriva que las
partes deben hacer prevalecer el cumplimiento de fines y objetivos de los actos
y hechos administrativos sobre las formalidades no relevantes, aplicando crite­
rios de economía y flexibilidad en favor del administrado. En ese sentido, de este
principio se desprende la regla de la economía procesal dirigida a evitar la rea­
lización de trámites innecesarios, de reproducir actos ya realizados, de retroce­
der actuaciones procesales, la conservación de actos, y propiciar la subsanación.

(85) PAREJO ALFONSO, Luciano. “La eficacia como principio jurídico”. En: Documentación administra­
tiva. N°s 218-219, España, 1989, p- 20 y ss.

1151
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustentafundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(■■■)
1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la
autoridad administrativa competente deberá verificar plena­
mente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo
cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas
por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad admi­
nistrativa estará facultada a verificar por todos los medios
disponibles la verdad de los hechos que le sonpropuestospor las
partes, sin que ello signifique una sustitución del deberproba­
torio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad admi­
nistrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamientopudiera involucrar también al interéspúblico.
( ...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )(86)

CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 68.2: Suministro de información a las entidades por parte de los ad­
ministrados.
• Art. 170: Actos de instrucción.
• Art. 173: Carga de la prueba.
• Art. 229 y ss.: Procedimiento trilateral.

A Comentario
Por el principio de verdad material o verdad jurídica objetiva, las autorida­
des instructoras de los procedimientos tienen la obligación de agotar de oficio los
medios de prueba a su alcance para investigar la existencia real de hechos que
son la hipótesis de las normas que debe ejecutar y resolver conforme a ellas, para
aplicar la respectiva consecuencia prevista en la norma. Por ejemplo, la Admi­
nistración debe acreditar si se incurrió en la conducta descrita en la norma como
infracción administrativa o si existe el hecho impeditivo para que un administrado
obtenga una licencia para alguna actividad económica. El principio se sustenta
en que en los procedimientos administrativos no se trata de resolver conflictos

(86) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.11 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en
el TUO.

1116
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

intersubjetivos como en los procedimientos arbitrales o judiciales, sino de deci­

dir directamente asuntos de interés público por su contenido en los que la apli­
cación de la norma a los casos concretos no puede depender de la voluntad del
particular de no aportar el material probatorio pertinente.
En aplicación de este principio, las actuaciones probatorias de las autorida­
des deben estar dirigidas a la identificación y comprobación de los hechos reales
producidos y a constatar la realidad, independientemente de cómo hayan sido
alegadas y, en su caso, probadas por los administrados participantes en el pro­
cedimiento. En sentido inverso, el principio pretende que la probanza actuada
en el procedimiento permita distinguir cómo en realidad ocurrieron los hechos
(verdad real o material) de lo que espontáneamente pueda aparecer en el expe­
diente de acuerdo a las pruebas presentadas por los administrados (verdad for­
mal o aparente), para dar la solución prevista en la ley. Debe tenerse en cuenta
que siendo la actuación administrativa la ejecución de la voluntad de la ley,
corresponde a la autoridad apreciar si existen en cada caso, los presupuestos de
hecho de las normas (por ejemplo, contaminación ambiental), para poder apli­
car la consecuencia jurídica prevista en la misma norma (por ejemplo, medida
correctiva, de remediación o sanción administrativa).
En ese sentido, la actividad probatoria de la autoridad debe ser oficiosa
e incorporar todo hecho notorio o relevante que sea menester para aplicar la
voluntad de la ley, información pública que obra en las entidades estatales, que
estén en poder de la entidad por otras razones, o circunstancias similares. Como
bien apunta GORDILLO(87), “(•••) en el procedimiento administrativo el órgano
que debe resolver está sujeto al principio de verdad material, y debe en conse­
cuencia ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido alegados
y probados por el particular o no, por ejemplo, hechos y pruebas que sean de
público conocimiento, que estén en poder de la Administración por otras circuns­
tancias, que estén en expedientes paralelos o distintos, que la Administración
conozca de su existencia y pueda verificarlos, etc.”. Lo dicho, de modo alguno
autoriza a que la autoridad resuelva fundándose en datos ciertos o realidades
que no estuvieren incorporadas en el expediente. Por el contrario, la autoridad
debe previamente incorporar esa evidencia obtenida de oficio en el expediente,
para que los administrados puedan controlar su actuación como manifestación
de su derecho a probar.
Conforme a la verdad material, la Administración tiene el deber de ade­
cuar su actividad probatoria a la verdad material, lo cual no solo se logra con
las acciones probatorias en el procedimiento de evaluación previa, sino con la
fiscalización posterior (en los procedimientos de aprobación automática, los

(87) GORDILLO, Agustín A. Tratado de Derecho Administrativo. Parte general. Tomo II. Fundación de
Derecho Administrativo y Ara Editores, Lima, 2003, p. IX-41.

1171
ART. IV T ÍT U L O PRELIMINAR

sujetos a silencio positivo y a la presunción de veracidad) en los que se convierte

en el instrumento necesario para que la autoridad pueda reconocer la verdad
de los hechos no obstante haber provisionalmente aceptado lo solicitado por la
Administración.
Constituyen evidentes incumplimientos a este principio, que la autoridad
instructora resuelva el expediente ajustándose únicamente a lo que las partes
quisieron aportar, a lo que ellas manifiesten en sentido uniforme, acudir al mero
vencimiento de plazos procesales que impidan actuar probanza, denegar situa­
ciones favorables a los administrados porque no acreditaron probanza específica
respecto a situaciones o circunstancias que ya son de conocimiento de la enti­
dad o resolver en determinado sentido alegando que se deniega la tesis contra­
ria porque el administrado no ha podido probar su posición, etc.
Para la Comisión Redactora este principio debía tener un alcance amplio
para todo procedimiento administrativo, sea de oficio o de parte, constitutivo
o recursal, general o especial, pues así le demanda el interés público compren­
dido. Sin embargo, al nivel de las comisiones revisoras posteriores, se incluyó
una moderación tratándose de procedimientos trilaterales. Según esto, en los
procedimientos trilaterales la autoridad estará facultada (no obligada) a verificar
por todos los medios disponibles la verdad de los hechos propuestos por las par­
tes, sin que ello signifique una sustitución al deber probatorio que corresponde
a estas. Dicha regla contiene una excepción si se trata de un procedimiento tri-
lateral que involucre interés público, en el que sí la autoridad administrativa
estará obligada a ejercer dicha facultad. En virtud de esta disposición, la instruc­
ción de un procedimiento trilateral tendrá dos hipótesis algo artificiales: que la
decisión de la autoridad pueda involucrar interés público, en cuyo caso la verdad
material será un deber de la Administración, y los procedimientos trilaterales
que no involucren interés público, en cuyo caso el esclarecimiento de la verdad
se limita a los hechos aportados por los sujetos procesales.

11 1 8
TITULO PRELIMINAR ART. IV

Artículo IV I Principios del procedimiento administrativo

I 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
I siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
( ...)
1.12. Principio de participación. - Las entidades deben brindar las
condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a
la información que administren, sin expresión de causa, salvo
aquellas que afectan la intimidadpersonal, las vinculadas a la
seguridad nacional o las que expresamente sean excluidaspor ley;
y extender lasposibilidades departicipación de losadministradosy
de sus representantes, en aquellas decisionespúblicas que lespuedan
afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el
servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.
u
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 f m

|B51 CONCORDANCIAS EXTERNAS

Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 21, derecho a participar
en el gobierno de su país.
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. 20, derecho
de tomar parte en el gobierno de su país.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 25, igualdad de dere­
chos y oportunidades para los ciudadanos.
Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 23, derechos políticos
de los ciudadanos.
D.S. N° 043-2003-PCM: TUO de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública.
Ley N° 29091: Ley que establece la publicación de diversos dispo­
sitivos legales en el Portal del Estado Peruano y en
portales institucionales (art. 2, obligación de publi­
car de documentos legales en el Portal del Estado
Peruano y Portales Institucionales).
L e y N °29158: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (art. LVj principio
de participación y transparencia; art. 13, participa­
ción en la potestad reglamentaria).
Ley N ° 27867: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (art. 8, inc.
5, participación en asuntos regionales).
Ley N° 28175: Ley Marco del Empleo Público (art. 2, inc. f, deber
de respetar y convocar instancias de participación
ciudadana).
L e y N ° 30057: Ley del Servicio Civil (Duodécima D.C.F., transpa­
rencia y compromiso con el ciudadano).
D.S. N° 060-2001-PCM: Crea el Portal del Estado Peruano.
R.J. N° 160-2002-INEI: Normas y procedimientos técnicos para actualiza­
ción de contenidos del Portal del Estado.8

(88) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin embargo,
el inciso 1.12 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el TUO.

1191
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

• D.S. N° 072-2003-PCM: Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a

la Información Pública.
• D.S. N° 063-2010-PCM: Implementación del Portal de Transparencia Están­
dar en las Entidades de la Administración Pública.
• R.M. N° 035-2017-PCM: Lincamientos para la implementación del Portal de
Transparencia Estándar en las entidades de la Admi­
nistración Pública.

■fámi CONCORDANCIAS INTERNAS

Art. 20.2: Notificaciones.
Art. 46: Acceso a información para consulta por parte de las entidades.
Art. 57.2: Competencias de la Presidencia del Consejo de Ministros. Eli­
minación de Barreras Burocráticas.
Art. 66, 3: Derecho a la información sin limitación de la información de
los expedientes.
Art. 66, 4: Derecho de los administrados a la información gratuita.
Art. 66, 5: Derecho de los administrados ser informados.
Art. 121.1: Contenido del derecho de petición.
Art. 171: Acceso a la información del expediente.
Art. 192: Administración abierta.
Art. 193: Audiencia pública.
Art. 196: Período de información pública.
Art. 261.1, 10: Faltas administrativas.

A Comentario
Para una real democratización del poder público no basta que las estructu­
ras políticas habiliten la participación ciudadana, ni que el sistema constitucio­
nal contemple instituciones de la democracia participativa. No se trata de abor­
dar los modos de participación en los asuntos máximos del poder, a lo cual se
dedica el derecho a la participación política, los mecanismos de gobierno repu­
blicano, y los derechos electorales. Se trata de un escalón menor en el poder:
la Administración Pública. Es necesario que la democratización también sea
exigencia para la Administración Pública que es la estructura organizativa del
Estado que más cercana está a la ciudadanía por ser el nivel estatal que tiene
que ver directamente con la satisfacción de las necesidades colectivas y la defi­
nición de intereses públicos.
Adicionando a la estricta sujeción de la ley, y los límites de la acción adminis­
trativa, para que la democracia sea confiable para la colectividad, debe sujetarse
al principio de participación de los administrados en la actividad administrativa.
La participación de los administrados en la actividad administrativa persi­
gue reforzar las posibilidades de control de la sociedad civil sobre la Adminis­
tración, para completar los esfuerzos, reorientar el alcance del interés público
desplazándolo de aquello que es determinado por la Administración y sus fun­
cionarios, para comprender los intereses de la sociedad civil directamente, y
finalmente, legitimar la actividad del poder administrativo.

1120
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

A lo largo de la LPAG se ha dado preponderancia a la introducción del prin­

cipio de participación administrativa como elemento indispensable para la revo­
lución democrática en la actuación administrativa. La LPAG ha dado un triple
tratamiento a la participación política: la consagración como principio de toda
actuación pública y del procedimiento administrativo mismo que se dedica este
artículo, como derecho subjetivo de los administrados (arts. 66, 119.2 y 121
del TUO de la LPAG) y como característica estructural de toda entidad pública
(art. 192 del TUO de la LPAG).
Por ello, esta norma se dirige a la Administración y a los administrados,
imponiéndoles el deber de adecuar sus actuaciones de modo que favorezcan,
permitan, faciliten o viabilicen la participación de los administrados en los pro­
cedimientos administrativos, y no la obstruyan, dificulten, dilaten o cancelen.
La participación no tiene una sola forma de expresión en el ámbito admi­
nistrativo. De suyo, la LPAG contempla de modo directo e indirecto diversos
modelos e instituciones a través de los cuales la participación va a estar presente
en la actuación administrativa.
Teniendo en cuenta la forma de vinculación del administrado con las res­
pectivas Administraciones Públicas, una primera clasificación de la forma de par­
ticipación es la de participación directa e indirecta. Por la participación directa
tenemos aquellos supuestos en los que los administrados a título individual o
colectivo, actúan sobre la tramitación del procedimiento. Por la participación
indirecta, tenemos aquellos supuestos en los cuales los administrados partici­
pan en órganos de la Administración, en la cual no actúa con su interés directo
en un expediente en específico sino como representante de la colectividad y se
integra en un órgano administrativo colegiado.
La participación también puede ser en la función o en la organización admi­
nistrativa. La participación en la organización comprende todas las variantes por
las cuales los administrados se integran al interior de la Administración junto
a la autoridad administrativa en representación de diversos intereses, mientras
que la participación en la función administrativa congrega los supuestos en los
que la colectividad actúa desde el exterior de la Administración como colabora­
dor de los intereses públicos (denuncias, periodo de información pública, audien­
cia pública, presentación de sugerencias, etc.). A su vez, la participación en la
organización administrativa puede ser a título individual o colectivo, según sea
que el administrado represente sus propios intereses, o sea representativo de
algún grupo social.
También la participación administrativa puede ser de orden decisoria o con­
sultiva, según sea la naturaleza y efecto de la actividad administrativa sobre la
función pública. En la participación consultiva, los administrados contribuyen
con su acción a la formación de la voluntad de las entidades a manera de con­
sejo, brindar información, sin llegar a ser definitorio del sentido de la decisión

1211
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

administrativa. Por el contrario, en la participación decisoria, la actividad del

administrado forma parte de la voluntad de la entidad en la cual participan,
como sucede en la integración de órganos colegiados.
Finalmente, los autores han clasificado las formas de participación admi­
nistrativa, según el momento en el cual se produce, en participación predeci-
sional, decisional, o posdecisional, según se produzca durante la iniciación, ins­
trucción y alegaciones de un procedimiento, durante la fase decisional, o en la
fase de control posterior a las decisiones públicas ya emitidas.
Algunas de las formas mínimas de participación que la normativa ha con­
templado en sede administrativa son: acceso a la información general y especí­
fica que poseen las entidades, presentación de opiniones ante las autoridades,
audiencias públicas, periodos de información pública, participar en prestación
y control de los servicios públicos para asegurar su eficiencia y oportunidad.

1122
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(■■■)
1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por
la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo
eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos
exigidos deberán ser racionales y proporcionales a losfines que
sepersigue cumplir.
(...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1272 f m

jjggíil CONCORDANCIAS EXTERNAS

• Ley N° 29158: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (art. II, inc. 3, principio de
servicio al ciudadano - simplicidad).
• D. Leg. N° 1246: Aprueba diversas medidas de simplificación administrativa.
• D. Leg. N° 1310: Aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa.

jgg| CONCORDANCIAS INTERNAS

• Art. 40: Legalidad del procedimiento.
• Art. 41.2: Actualización del TUPA.
• Art. 45.1: Requisitos para la realización del procedimiento administrativo.
• Art. 57.1: Facultades de la Presidencia del Consejos de Ministros.
• Art. 86, 7: Deber de simplificación en los trámites.

A Comentario

La simplicidad consiste en dotar de sencillez y facilidad de comprensión al

procedimiento, buscando evitar, su complicación por cualquier aspecto riguroso
de la secuencia procedimental. No solo se trata de un principio dirigido a mejo­
rar la gestión de los procedimientos y trámites en sí, sino también, y quizá sea
la parte más útil del principio, se dirige a la organización de los procedimientos
administrativos, a la selección del tipo de procedimiento, a la fijación de costos,
al establecimiento de trámites, a la expresión gráfica de la información pública,
a la simplicidad con que la Administración debe expresar sus decisiones y actua­
ciones a los administrados. Los criterios determinantes para estructurar un pro­
cedimiento y fijar sus exigencias son la razonabilidad y la proporcionalidad.89

(89) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.13 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en
el TUO.

1231
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Cuando se contraría este principio, surge la noción de “barrera burocrá­

tica”, esto es, cualquier exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro
que imponga cualquier entidad, mediante actos administrativos, disposiciones
administrativas y/o actuaciones materiales dirigido a condicionar, restringir u
obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mer­
cado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimien­
tos administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la sim­
plificación administrativa.
La barrera burocrática puede ser por ilegalidad, si no existen atribuciones
conferidas por ley que autoricen a la entidad a establecer y/o aplicar la barrera
bajo análisis, si la entidad no siguió los procedimientos y/o formalidades que
exige el marco legal vigente para la emisión y/o publicación de la disposición
administrativa que materializa la barrera burocrática o si a través de la imposi­
ción y/o aplicación de la barrera burocrática se contravienen normas y/o princi­
pios de simplificación administrativa o cualquier dispositivo legal.
La barrera burocrática también puede serlo por irrazonable, bajo dos for­
mas: Medida arbitraria (cuando carece de fundamentos y/o justificación, o que
teniendo una justificación no resulta adecuada o idónea para alcanzar el objetivo
de la medida) o Medida desproporcionada (cuando resulta excesiva en rela­
ción con sus fines y/o respecto de la cual existe otra u otras medidas alternativas
que puedan lograr el mismo objetivo de manera menos gravosa).
La medida arbitraria se manifiesta cuando la entidad que la crea no puede
acreditar: La existencia del interés público que sustentó la medida cuestionada,
asociado a su ámbito de atribuciones legales, la existencia del problema que se
pretendía solucionar con la medida cuestionada, o, que la medida cuestionada no
resulta idónea o adecuada para lograr la solución del problema y/o para alcan­
zar el objetivo de la medida.
La medida desproporcionada se manifiesta cuando la entidad no puede
acreditar una evaluación de los beneficios y/o el impacto positivo que genera
la medida y de sus costos y/o el impacto negativo de la misma para los agentes
económicos obligados a cumplirla, así como para otros agentes afectados y/o
para la competencia en el mercado, entre otros.
Lamentablemente constituyen casos frecuentes de transgresiones a la sim­
plicidad administrativa y, por ende, barreras burocráticas, las siguientes:
Exigir requisitos adicionales a la lista de requisitos máximos estableci­
dos en las normas (por ejemplo, Ley N° 28976, Ley Marco de Licencia de
Funcionamiento).
Exigir requisitos que no constan en el TUPA de la entidad.
Exigir requisitos que, estando en el TUPA de la entidad, no cuentan con
sustento normativo vigente.

1124
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

Exigir documentación o información prohibida de solicitar para la tra­

mitación de procedimientos administrativos de acuerdo a normas de
simplificación.
Negarse a recibir sucedáneos documentales.
Exigir el pago de derechos de trámite cuando no corresponden o en exceso.
Establecer plazos mayores a los máximos establecidos en las normas.
Establecer regímenes de silencio administrativo distintos a los de la LPAG.
Desconocimiento del efecto del silencio administrativo positivo.
Desconocimiento de la aprobación automática de licencias.
Impedir y/o negar la presentación de solicitudes o escritos.
Suspender la tramitación de los procedimientos administrativos, sin con­
tar con una ley o mandato judicial que autorice expresamente a ello.
Imponer un plazo a la vigencia de las autorizaciones otorgadas para la rea­
lización de actividades económicas, sin que exista una ley especial que dis­
ponga expresamente tal plazo.
Imponer nuevas observaciones que no fueron formuladas en una primera
oportunidad.
Incluir un procedimiento de control preventivo directamente en el TUPA
sin norma previa que cree el procedimiento.
Exigir requisitos no contemplados en las normas para la obtención de una
licencia (por ejemplo, conformidad de vecinos para licencia de funciona­
miento o de obra).
Desconocer las licencias o autorizaciones obtenidas por silencios adminis­
trativos (por ejemplo, mediante actos tardíos o inicio de procedimientos
sancionadores contra el administrado por ejercer la actividad habilitada).
Desconocer la calificación del silencio positivo que corresponde a algún
procedimiento, estableciendo mediante norma propia un silencio distinto.
Exigir renovaciones, canjes o actualización de licencias que son de vigen­
cia indefinida (por ejemplo, licencia de funcionamiento).
Limitar el horario de funcionamiento de actividades comerciales, industria­
les o profesionales de manera general para alguna circunscripción o habiendo
otras medidas menos lesivas que logren el objetivo de garantizar la paz, tran­
quilidad y medio ambiente.
Exigir derechos no aprobados mediante ordenanza previa debidamente publi­
cada (por ejemplo, arbitrios o tasas).

1251
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Exigir derechos de tramitación en procedimientos que no corresponde

(por ejemplo, procedimientos recursales o para ejercer el derecho de con­
tradicción o de defensa).
Exigir derechos de tramitación determinados en función a criterios dis­
tintos al costo del trámite del procedimiento, sino en el valor de la obra a
ser autorizada, los metros lineales de cableados o canalización, el número
de elementos a instalarse (por ejemplo, postes o antenas), en función de la
dimensión del aviso de publicidad, en función de las ventas anuales del ciu­
dadano, etc.
Exigir derechos de tramitación en exceso al tope de 1 UIT, no aprobados
previamente por ordenanza, no publicados, no ratificados por la munici­
palidad provincial o no incluidos en el TUPA.
Aplicar subsidios cruzados entre los costos de los procedimientos a su cargo,
incrementando algunos para abaratar otros.
Exigir costos adicionales a las tasas por realizar alguna actividad económica
(por ejemplo, pago por seguros, formularios, fólderes, fianzas, etc.).
Suspender el ingreso o la resolución de determinadas licencias, autoriza­
ciones o concesiones de manera general o solo en consideración de alguna
situación particular de los ciudadanos (por ejemplo, tener adeudos con la
entidad).
Establecer distancias mínimas para realización de actividades comerciales o
mercantiles.
Aprobar fechas de antigüedad para vehículos en servicio de transporte.
Exigir pagos por ingreso a lugares públicos sin contraprestación a cambio
(por ejemplo, playas públicas).
No califican como barreras burocráticas: Las exigencias, requisitos, limita­
ciones, prohibiciones y/o cobros establecidos a través de leyes o normas de igual
rango, las exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones y/o cobros conteni­
dos en contratos suscritos por una entidad, procesos de subasta o bases de algún
tipo de concurso para contratar con el Estado, las omisiones, inacciones o cual­
quier inactividad de la Administración Pública, las tarifas o contraprestaciones
por servicios prestados por el Estado o por empresas privadas o públicas, ajenos
al ejercicio de la función administrativa, la declaración de nulidad de un acto
administrativo por motivos de debido procedimiento, la imposición de sanciones.

1126
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustentafundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(■■■)
1.14. Principio de uniformidad. - La autoridad administrativa
deberá establecer requisitos similares para trámites similares,
garantizando que las excepciones a los principios generales
no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación
deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
(■■■)
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 ){90)

¡g ¡3 § CONCORDANCIAS EXTERNAS
• [Link]. N° 1203: Crean el Sistema Único de Trámites (SUT) para la
simplificación de procedimientos administrativos y
servicios prestados en exclusividad.
• D.S. N° 031-2018-PCM: Reglamento del [Link]. N° 1203.

BB5| CONCORDANCIAS INTERNAS

• Art. 45: Requisitos exigidos para la realización del procedimiento administrativo.
• Art. 48: Documentación prohibida de solicitar.
• Art. 49: Presentación de documentos.
• Art. 53: Derecho de tramitación.
• Art. 57: Facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros.

A Comentario

El principio de uniformidad tiende a que todos los niveles de la Adminis­

tración, al estructurar procedimientos similares, guarden homogeneidad en el
establecimiento de los requisitos (tasas, documentación exigióle, instancias,
tipo de silencios y calificaciones, etc.). Con la finalidad de favorecer la previsibi­
lidad de la ciudadanía, las exigencias en los procedimientos deben parecerse lo
más posible. Por ejemplo, contraviene esta norma que los procedimientos para
obtener una licencia de construcción sean objeto de distintas exigencias y reglas
según la inspiración de cada autoridad municipal. La idea es que los constructo­
res cuenten con procedimientos, costos, silencios y demás requisitos uniformes
en todas las municipalidades.90

(90) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.14 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en
el TUO.

1271
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Si bien la discrecionalidad inicial dada a las entidades para desarrollar sus

TUPA puede tender a la desintegración de cualquier atisbo de unidad en la
estructuración de los trámites, se pretende aminorar el riesgo, con la consagra­
ción de las siguientes reglas contenidas en la ley:
Establecimiento de algunos criterios que no podrán ser variados en la cali­
ficación en los procedimientos, habiéndose determinado desde la ley cuá­
les serán automáticos, cuáles de evaluación previa.
Establecimientos de las reglas para fijar la estructura de los procedimientos.
Clarificar la documentación prohibida de solicitar y a aquella sucedánea
obligatoria de percibir.
Fijación de criterios para las tasas en los procedimientos administrativos.
La necesidad de recabar ratificaciones de otras instancias o aprobaciones
sectoriales respecto a los proyectos de TUPA institucionales.
Algunas técnicas alternativas que también se fundan en este principio,
son la aprobación de instructivos o directivas por autoridades nacionales (por
ejemplo, Indecopi) a las cuales deban sujetarse las autoridades institucionales,
e incluso la aprobación de leyes marco por tipo de procedimiento (por ejemplo,
la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento - Ley N° 28976).

1128
T ÍT U L O P R E L IM IN A R ART. IV

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(.. .)
1,15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.-
La autoridad administrativa brinda a los administrados
o sus representantes información veraz, completa y confiable
sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo
momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta
sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados
posibles que sepodrían obtener.
Las actuaciones de la autoridad administrativa son con­
gruentes con las expectativas legítimas de los administrados
razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes
administrativos, salvo que por las razones que se expliciten,
por escrito, decida apartarse de ellos.
La autoridad administrativa se somete al ordenamientojurí­
dico vigente y nopuede actuar arbitrariamente. En tal sentido,
la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e
inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
(...)
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )

E ? ü á CONCORDANCIAS EXTERNAS
• Ley N° 29158: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (art. II, inc. 5, principio de
servicio al ciudadano - predictibilidad).
• Ley N° 27815: Ley del Código de Ética de la Función Pública (art. 7, inc. 2,
deber de transparencia).

j i l § f l CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 24.2: Notificación defectuosa.
• Art. 66; 4, 5, 7, 10, 12: Derechos de los administrados.
• Art. 86; 2, 4, 5, 6, 8: Deberes de las autoridades.

Ma Comentario

I. LA SEGURIDAD JURÍDICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

¿A quién no le ha sucedido ser notificado con una resolución administra­
tiva precisamente contraria a los criterios de interpretación seguidos antes por
el mismo organismo, criterios que habíamos indagado y estudiado precisamente
para iniciar el procedimiento?.

1291
ART. IV T ÍT U L O P R E L IM IN A R

¿A quién no le ha pasado que presentando ante la mesa de partes una solici­

tud, nos advierten que nos falta un requisito nuevo no incluido en el TUPA ins­
titucional que habíamos revisado diligentemente antes; o peor aún, nos advier­
ten de la aplicación de un TUPA aun en proyecto, pero que la entidad consi­
dera más completo?
¿A quién no le ha sucedido que estando en el último día por vencerse el plazo
para la aprobación por silencio administrativo positivo de nuestro pedido, nos
notifican de presuntas omisiones o información faltante en nuestro expediente?
¿O quién no se ha topado con entidades que aplican disposiciones o regla­
mentos no publicados y que no los conocemos precisamente por no haber sido
publicado en el diario oficial?
Todas estas conductas tienen como común denominador transgredir un
principio elemental del Estado de Derecho: la seguridad jurídica, que en térmi­
nos nacionales hemos bautizado como principio de predictibilidad.
Si bien la seguridad jurídica no está enunciada de manera literal en la Cons­
titución Política del Estado ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional
como un principio consustancial al Estado de Derecho implícito en la Constitu-
ción(91). Según el mismo Tribunal, la seguridad jurídica consiste en la predecibi-
lidad de las conductas (en especial) de los poderes públicos frente a los supues­
tos previamente determinados por el Derecho.
Para el individuo constituye una garantía por la que se da valor jurí­
dico a la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cual ha de
ser la futura actuación del poder en aplicación del Derecho. Obviamente no
se trata de dar valor a meras expectativas subjetivas, sino aquellas que sur­
gen a partir de signos externos o bases objetivas suficientemente concluyentes
dadas dentro de la ley por la autoridad, para que los administrados se orien­
ten hacia determinada posición, tales como antecedentes, absolución de con­
sultas, publicación de normas, difusión de requisitos, procedimientos, trámi­
tes, autoridades, etc.
Conforme a estos ilustrados criterios jurisprudenciales, la seguridad jurí­
dica constituye un principio de actuación de los organismos públicos que les
obliga a ser predecibles en sus conductas y, a la vez, un derecho subjetivo, de
todo ciudadano que supone la expectativa razonable de que sus márgenes de
actuación, respaldados por el Derecho, no serán arbitrariamente desconocidos
o modificados.

(91) Ver: STC Exp. N° 016-2002-AI/TC (acción de inconstitucionalidad contra la Ley N° 27755, art. 7)
y STC Exp. N° 001-003/2003-AI/TC (acción de inconstitucionalidad contra la Ley N° 27755).

1130
T ÍT U L O P R E L IM IN A R ART. IV

II. SEGURIDAD JURÍDICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO

En el momento actual, es un verdadero reto lograr un estado aceptable de
seguridad jurídica a través del Derecho Administrativo.
En la medida que las autoridades públicas sean más predecibles, se dará
la condición necesaria para la afirmación de la autonomía de los administrados:
trabajadores, inversionistas, contribuyentes, industriales, exportadores, enfer­
mos, jubilados, y en general, todo agente económico y social vinculado con el
sistema administrativo.
Si las autoridades públicas fueran predecibles en sus decisiones guberna­
mentales de creación y aplicación del Derecho Administrativo, entonces los
ciudadanos diligentes e informados podríamos conocer de antemano y prede­
cir aquello prohibido, aquello a que estamos obligados y aquello que nos está
permitido por el Derecho Administrativo, valorar las consecuencias y riesgos
de nuestros actos y omisiones y tomar decisiones autónomamente asumiendo
nuestras consecuencias, costos y riesgos.
Este estatus de certidumbre conduce a poder organizar nuestros proyectos
personales, profesionales, empresariales y sociales.
La seguridad jurídica administrativa la podríamos ubicar en algunos
momentos relevantes de la dinámica de nuestra disciplina: en la certeza en
el conocimiento del Derecho Administrativo, en la certeza de la actuación de
determinadas potestades administrativas necesarias y en la certeza en los cam­
bios regulatorios.
• La certeza en el conocimiento del Derecho Administrativo nos exige
una técnica jurídica depurada que nos permita saber qué norma está vigente
y qué está derogado, evitar las derogaciones tácitas y las suspensiones tem­
porales de normas, que son tan comunes. Publicitar debidamente las normas
administrativas, evitando aquellos anexos normativos que no se publican
o se trasladan únicamente a las web (inciertas en cuanto fecha de publica­
ción, perdurabilidad e inalterabilidad), confianza en las absoluciones de las
consultas que hacen los administrados a las autoridades, respeto a resol­
ver siguiendo los antecedentes de criterios institucionales a despecho de las
personas que ocupan los cargos, el seguimiento a los precedentes de inter­
pretaciones en casos similares y un apartamiento excepcional debidamente
justificado.
También pasa por obtener decisiones claras y no confusas, y debidamente
notificadas a las partes y no publicadas o empleando subterfugios como el
desconocimiento del domicilio o la ausencia del administrado o excusarse
en las empresas tercerizadas a cargo del proceso de notificación. Contar
con información cierta, completa y confiable. Saber qué días son hábiles y
cuáles no.

1311
ART. IV T ÍT U L O P R E L IM IN A R

• La certeza en la actuación de determ inadas potestades adm inistrati­

vas particularmente incisivas en el estatus de los administrados: como son
anulación de oficio, la revocación de actos y la ejecución de tareas de fisca­
lización o control. ¿Cómo explicar que si algo para la Administración era
correcto, al cabo de un plazo, ya no lo sea? ¿Cómo explicar que si alguna
decisión ya fue objeto de control, luego otro examinador cambie de crite­
rio y nos cuestione la operación? La explicación, en todos estos casos, cier­
tamente debe ser contundemente clara y jurídicamente inatacable, además
de respetar los derechos que estas pudieran haber generado.
• La certeza en los cambios regulatorios que se suceden cuando se dictan
alteraciones en las competencias administrativas, en los requisitos o costos
para obtener el reconocimiento de determinados derechos, en la estructura
de los procedimientos mismos, la modificación o supresión de determinados
derechos otorgados por el Derecho Administrativo. La Administración tiene
la potestad para mejorar, variar, actualizar y perfeccionar según su criterio,
la regulación existente. No hay una expectativa de los ciudadanos a que las
normas vigentes permanezcan así por toda la vida. Pero la autoridad lo debe
hacer con las reglas de tránsito adecuadas, sin afectar situaciones de con­
fianza legítima ya generadas, respetando los procedimientos participativos
previos para producir las normas, y preocuparse de dar las compensaciones
adecuadas, en su caso. También el TC ha señalado en la STC N° 009-2001-
AI, acción de inconstitucionalidad contra la Ley N° 27153, que:
“es lícito que el legislador pueda modificar el sistema normativo. Sin
embargo, debe protegerse la confianza de los ciudadanos frente al cam­
bio brusco, irrazonable, o arbitrario de la legislación. Ciertamente no se
garantiza un régimen de derechos adquiridos sino fundamentalmente,
el derecho a que no se cambien las reglas de juego abruptamente. En
consecuencia, cuando se cambia la legislación y de por medio se encuen­
tra comprometido el ejercicio de determinados derechos fundamenta­
les, todo cambio solo podrá ser válido si es que, además, se encuentra
conforme con el principio de seguridad jurídica.
Por ello, si el Estado permite que los individuos se dediquen a determi­
nada actividad bajo las condiciones, entonces, no es razonable que poco
tiempo después cambie abruptamente tales reglas exigiendo la satisfacción
de requisitos y condiciones en un periodo irrazonablemente breve.I.

III. LA PREDICTIBILIDAD COMO EXPRESIÓN DE LA SEGURIDAD

JURÍDICA EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO
Cumplir con el principio de predictibilidad en la actuación administrativa,
exige que las autoridades entreguen información de cada procedimiento que
reúna tres calidades: información cierta, información completa e información

1132
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

confiable, con el objeto claro de generar en los administrados la expectativa

razonablemente fundada sobre cuál ha de ser la actuación del poder en aplica­
ción del Derecho y se retire cualquier riesgo de incertidumbre sobre la manera
en que será tramitada y resuelta la situación sometida a la decisión guberna­
tiva. El objeto del principio es que los administrados a partir de la información
disponible puedan saber a qué atenerse.
Este principio constituye el reflejo en el ámbito de las relaciones adminis­
trativas del principio de seguridad jurídica que ha sido calificado por el Tribu­
nal Constitucional(92) como un principio consustancial al Estado constitucional
de Derecho que “transita todo el ordenamiento, incluyendo, desde luego, a la
Norma Fundamental que lo preside”, y su reconocimiento se encuentra “implí­
cito en nuestra Constitución, aunque se concretiza con meridiana claridad a tra­
vés de distintas disposiciones constitucionales, algunas de orden general, como
la contenida en el artículo 2, inciso 24, parágrafo a) (‘Nadie está obligado a
hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe’), y
otras de alcances más específicos, como las contenidas en los artículos 2, inciso
24, parágrafo d) (‘Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa
e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en
la ley’) y 139, inciso 3, (‘Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción
predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previa­
mente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción, ni por
comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera que sea su denominación’)”.

IV APLICACIONES DEL PRINCIPIO DE PREVISIBILIDAD

La aplicación de este principio involucra que el suministro de cualquier
información a los ciudadanos sobre secuencias del procedimiento, competen­
cias administrativas, tasas o derechos de trámite, criterios administrativos ante­
riores, entre otros, permitan a los ciudadanos anticiparse y planificar sus acti­
vidades. Para ello, esa información debe ser confiable y solo puede ser así, en la
medida en que no escamotee datos importantes o sea inactual o simplemente
inexacta. Para ello, en principio, la LPAG incorporó algunas reglas que refuer­
zan la predictibilidad a través de los precedentes (art. VI del TP del TEJO de la
LPAG), la delimitación de la discrecionalidad para calificar los procedimientos
en los TUPA (art. 33 y ss. del TUO de la LPAG), la notificación de los recur­
sos procedentes y la indicación del agotamiento o no de las vías administrativas
(art. 24 del TUO de la LPAG), la publicación de los días no laborables para la
Administración Pública (art. 148 del TUO de la LPAG), la difusión de requisi­
tos y demás reglas de los procedimientos en los TUPA, etc.

(92) Ver: STC Exp. N° 0016-2002-AI/TC.

1331
ART. IV T ÍT U L O P R E L IM IN A R

En lo particular, un ejemplo emblemático de la búsqueda de previsibili­

dad en los procedimientos urbanísticos constituye la certificación de paráme­
tros urbanísticos que le permite a cualquier administrado obtener con anticipa­
ción al procedimiento de habilitación urbana y edificación, la declaración de la
autoridad acerca de los parámetros de diseño aplicables a un determinado pre­
dio urbano (por ejemplo, zonificación, uso permisibles al suelo, coeficientes de
edificación, retiros, entre otros) y apareja la responsabilidad de la entidad de
ceñirse a los datos certificados durante los 36 meses siguientes, sin que cual­
quier cambio normativo posterior le pueda ser aplicable.

V LA PREDICTIBILIDAD Y EL PRINCIPIO DE CONFIANZA

LEGÍTIMA
La reforma de la LPAG asoció correctamente el principio de predictibili-
dad a la protección de la confianza legítima generada en el administrado. En
la Exposición de Motivos de la reforma se dice al respecto “La predictibilidad,
reflejo y expresión de la búsqueda de seguridad jurídica -en este caso, dentro
de un procedimiento administrativo—, demanda que la información entregada
—y sin duda alguna, las decisiones tomadas—por la Administración Pública sea
completa y confiable, para así generar confianza en el quehacer de dicha Admi­
nistración. Además, en la doctrina comparada, el principio de confianza legítima
en la Administración se refiere a que esta “no puede modificar unilateralmente
el sentido de sus decisiones de no mediar una clara y concreta justificación que
lo permita (...). Lo normal será que, en efecto, la actuación administrativa siga
los cánones de la continuidad de las políticas públicas o, lo que es lo mismo,
que actúe de acuerdo con la objetividad, imparcialidad y congruencia propia de
quien está al servicio del interés general”(93).
Con algunos matices, la doctrina tiene claro el sentido y contenido de la
protección de la confianza legítima en el ámbito administrativo. Por ejemplo,
para YIANA CLEVES, “este principio otorga al administrado el poder de exi­
gir una protección jurídica de sus expectativas legítimas cuando, al tener razo­
nes objetivas para confiar en la estabilidad de la situación jurídica prexistente, la
alteración repentina de la misma, sin haber sido proporcionados el tiempo y los
mecanismos necesarios para la adaptación a la nueva situación, desencadena una
alteración grave de sus condiciones económicas y patrimoniales”(94). A su turno,
para COVIELLO(95), desde una concepción bastante completa de sus elementos,
efectos y remedios, manifiesta que la protección de la confianza legítima es “el

(93) RODRIGUEZ-ARANA, Jaime. “El principio general del derecho de confianza legítima”. En: Dialnet,
( < [Link] ); 2013, p- 68.
(94) VIANA CLEVES, María José. Ob. cit., p. 162.
(95) COVIELLO, Pedro. La protección de la confianza del administrado. Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
2004.

1134
T ÍT U L O P R E L IM IN A R ART. IV

instituto del Derecho público, derivado de los postulados del Estado de Dere­
cho, de la seguridad jurídica y de la equidad, que ampara a quienes de buena fe
creyeron en la validez de los actos (de alcance particular o general, sean admi­
nistrativos o legislativos), comportamientos, promesas, declaraciones o informes
de las autoridades públicas, que sean jurídicamente relevantes y eficaces para
configurarla, cuya anulación, modificación, revocación o derogación provoca un
daño antijurídico en los afectados, erigiéndose, bajo la observancia de esos com­
ponentes, en un derecho subjetivo que puede invocar el administrado, y, que
consiste, en su aspecto práctico, en la limitación de los efectos de la anulación,
de tratarse de un acto (de alcance individual o general) inválido o del reconoci­
miento del derecho a una indemnización de no ser ello posible; de tratarse de un
acto o comportamiento válido, su continuidad o permanencia; y en los supues­
tos de revocación o modificación de actos válidos o de derogación de actos nor­
mativos (administrativos o legislativos), en la posibilidad del reconocimiento
del derecho a una indemnización”. Por su parte, en un reciente estudio sobre
la materia, REY VAZQUEZ afirma respecto de este principio que “El Estado
—latu sensu—no puede dejar sin efecto sus actos generales (leyes, reglamentos) o
particulares (actos administrativos) de manera ilimitada, ni tampoco desconocer
las prácticas administrativas y/o criterios jurisprudenciales sin el debido funda­
mento, sino solo puede hacerlo, bajo ciertas condiciones, respetando las expec­
tativas razonables creadas a los habitantes respecto del mantenimiento de las
normas, actos o conductas reveladoras de una posición inequívoca”(96).
Como se puede apreciar, todos los autores que han abordado este principio
en su aplicación al Derecho Administrativo comparten que para su configura­
ción deben converger los siguientes elementos:
Primero, una conducta originaria de la Administración (tales como, infor­
maciones, comportamientos, promesas, declaraciones, dictámenes, o actos de
las autoridades públicas) que por sus circunstancias y características externas
es reveladora de su disposición inequívoca de afirmar o mantener una determi­
nada interpretación frente al mismo, de respetar las situaciones preestablecidas
o no desmejorar la posición de los administrados, y una conducta constante y
reiterada de modo de conformar una situación estable. Como bien manifiesta,
CASSAGNE, estas conductas originarias son “situaciones con una apariencia
de legalidad o ausencia de vicios manifiestos, con independencia del carácter
absoluto o relativo de la invalidez, que genera el derecho a la estabilidad del
acto administrativo”(97).

(96) REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El principio de confianza legítima: relevancia de su incorporación al
Derecho Administrativo argentino. Relación con otras instituciones. Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba, República Argentina. Córdoba, 2014.
(97) CASSAGNE, Juan Carlos. Los grandes principios del Derecho Público: constitucional y administrativo.
Thomson Reuters, La Ley, 2015, p. 54.

1351
ART. IV T ÍT U L O P R E L IM IN A R

Una vez reunido este elemento, mediando un comportamiento diligente

del administrado se puede inferir que surge el segundo elemento: una expec­
tativa o confianza legítima generada en que la Administración actúa correcta­
mente, en que es lícita la conducta que mantiene en relación con la autoridad, o
en que sus expectativas como interesado son razonables(98). Esta expectativa para
ser legítima y no una mera expectativa, debe fundamentarse en signos exter­
nos objetivos, lo suficientemente concluyentes para que propicien u orienten de
manera razonable en el administrado un determinado sentido de su conducta.
Esta expectativa puede conceptualizarse como “aquella esperanza que, de buena
fe, surge a favor de un particular, con ocasión de ciertos signos externos y obje­
tivos, emitidos por la Administración Pública, que conducen al ciudadano a la
realización de determinadas conductas dirigidas hacia la producción de efectos
jurídicos y que, por tanto, son objeto de protección por parte del Estado”(99).
La protección de la confianza legítima y la doctrina de los actos propios
suelen confundirse porque tienen estructuras y finalidades convergentes, pero
no iguales. Ambas provienen de la buena fe como principio jurídico, pero aso­
ciándose a otros valores como el de predictibilidad. Por ello conviene señalar las
diferencias más preclaras entre ambas(100):
• La doctrina de la protección de la apariencia encuentra su origen histórico
en la protección que el Derecho romano daba al error común, es decir una
realidad que no concuerda con la apariencia generada. Por su parte, en los
actos propios, se considera indebido ejercer una pretensión o decisión nueva
aunque sea lícita pero objetivamente contradictoria con relación al com­
portamiento anterior.
• En el caso de la protección de la confianza, existe una tensión entre la rea­
lidad y la apariencia producida, mientras que en el caso de los actos pro­
pios, existe una tensión entre la conducta anterior de la Administración y
la posterior, es decir, dos conductas administrativas incompatibles.
• En cuanto a los requisitos, la doctrina de protección de la apariencia nece­
sita dos elementos: existencia del hecho o conjunto de hechos, que gene­
ran la situación de apariencia en que el tercero confía, (creencia o concien­
cia errada pero sujeto de protección por la seguridad jurídica y buena fe del
administrado). Por su parte, respecto a la doctrina de los actos propios, se
necesitan dos conductas sucesivas de la administración.
• En la doctrina de los actos propios, se requiere por lo menos, dos actos o
conductas contradictorias secuencialmente producidas, mientras que en la

(98) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Ob. cit., p. 81 y ss.

(99) VIANA CLEVES, María José. Ob. cit., p. 212.
(100) SALAH ABUSLEME, María Agnes. Las doctrinas de los actos propios y de la protección a la apariencia:
una mirada comparativa. Revista del Magíster y Doctorado en Derecho N° 2, Chile, 2008.

1136
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

confianza legítima, basta solo un hecho o conjunto de ellos provenientes

de la autoridad que contribuyen a formar la expectativa razonable.
• En cuanto los beneficiados por la aplicación de los principios, tenemos que
la confianza legítima puede beneficiar a más de una persona, mientras que
la doctrina de los actos propios, será únicamente a aquella que se encuen­
tra dentro de la relación jurídica establecida por el primer acto.
• En cuanto a los efectos, la confianza legítima tiene como principal efecto
que los beneficiados podrán obtener o mantener el derecho que, bajo otras
circunstancias no se hubiere generado, mientras que los actos propios, tiene
como efecto directo impedir la segunda conducta contradictoria cuando se
hace de manera inmotivada. Cabe tener en cuenta, que en nuestra regula­
ción, este principio no excluye de manera absoluta la invariabilidad de la
conducta de la Administración, dado que concluye afirmando que la enti­
dad sí puede cambiar de interpretación cuando “por las razones que se
expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos”.
El incumplimiento de este principio parecería carecer de alguna consecuen­
cia práctica en el procedimiento, pero no es así. Por ejemplo, cualquier conducta
contraria a este principio incurrida por la autoridad administrativa, constituye
una causal de nulidad del propio acto por entrañar su ilegalidad y ello puede
ser apreciado en sede judicial o administrativa.

1371
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
( ...)
1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La
tramitación de losprocedimientos administrativos sesustentará
en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la
autoridad administrativa, el derecho de comprobar la vera­
cidad de la información presentada, el cumplimiento de la
normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes
en caso que la información presentada no sea veraz.
( ...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )(101)

BBS| CONCORDANCIA EXTERNA

• D.S. N° 096-2007-PCM: Regulan la fiscalización posterior aleatoria de los pro­
cedimientos administrativos por parte del Estado.

BBB1 CONCORDANCIAS INTERNAS

• Art. 33.2: Régimen del procedimiento de aprobación automática.
• Art. 34: Fiscalización posterior.
• Art. 45.2.3: Criterios para estructurar el procedimiento administrativo.
• Art. 49-2: Presentación y admisión de documentos.
• Art. 115-2: Inicio de oficio del procedimiento administrativo.
• Art. 176: Hechos no sujetos a actuación probatoria.
• Art. 239: Actividad de fiscalización.

A Comentario
Este principio implica que las autoridades al diseñar los procedimientos
en sus TUPA o al regular los procedimientos especiales deben privilegiar las
técnicas de control posterior, en vez de las técnicas de control preventivo sobre
las actuaciones de los administrados. Como tal debe calificar mayoritariamente
sus procedimientos como de aprobación automática y de evaluación previa con
silencio positivo, a la vez que afianzar su rol de verificador de la veracidad de los
argumentos, documentos y declaraciones presentadas. Los procedimientos de
evaluación previa con silencio negativo deben ser los menos que las entidades
mantengan en sus textos únicos de procedimientos administrativos.

(101) El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 1.16 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en
el TUO.
T ÍT U L O P R E L IM IN A R ART. IV

Los controles posteriores, a diferencia de los controles ex ante, se sustentan

el respeto a la libertad individual de los administrados y en la confianza que el
Estado deposita en la veracidad de sus actos y declaraciones. La presunción de
veracidad, privilegia la honestidad en el actuar y releva a los ciudadanos hones­
tos de los costos innecesarios dirigidos a acreditar, por terceros o documentos,
por ejemplo, sus antecedentes o su estado civil el lugar de su domicilio o su
buena conducta.
Por este principio, el Estado declara que ha privilegiado el respeto a la liber­
tad de iniciativa privada y a la elección de las decisiones que los administrados
puedan efectuar, facilitándonos para ello, las autorizaciones, licencias o permi­
sos previos. Esto no significa que el Estado renuncia a su función fiscalizadora,
sino que esta se acomodará al momento posterior de la acción privada, de modo
que multas elevadas, sanciones penales y órganos de control eficaces se consti­
tuirán en elementos disuasorios que inhiban la falsedad.

1391
ART. IV T ÍT U L O P R E L IM IN A R

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo;
(...)
1.17. Principio del ejercicio legítimo delpoder. - La autoridad
administrativa ejerce única y exclusivamente las competencias
atribuidaspara lafinalidadprevista en las normas que le otor­
gan facultades opotestades, evitándose especialmente el abuso
del poder, bien sea para objetivos distintos de los establecidos
en las disposiciones generales o en contra del interés general.
(...)

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )

H H i CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 72 y ss.: Competencia administrativa.
• Art. 91 y ss.: Control de competencia.

A Comentario

Este nuevo principio resulta ser un emblema del ejercicio democrático del
poder público por parte de las autoridades gubernamentales. En la Exposición
de Motivos del proyecto de reforma se dice al respecto que “Con este principio se
busca evitar el abuso del poder, o el uso de dicho poder para objetivos distintos
de los establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés general”.
El TEJO de la LPAG recoge el principio de ejercicio legítimo del poder de
manera separada al principio de legalidad y a otras disposiciones, que anterior­
mente lo comprendían. Bajo este principio la Administración Pública tiene que
ejercer el poder en pos de la protección del interés general sometiéndose en todo
momento a la legalidad establecida para ejercer las facultades atribuidas y sin
poder apartarse de estos parámetros cualquiera sea su actuación.
Efectuada la definición esencial de este principio, cabe recordar algunas
precisiones históricas en torno al principio de ejercicio legítimo del poder con
la finalidad de poder entender su real alcance y contenido, así como el rastro de
este precepto en el génesis del Derecho Administrativo moderno.
A diferencia de lo que sucedía en la etapa monárquica en la cual el Rey,
quien era titular del poder estatal, no necesariamente ejercía sus competencias
sirviendo al interés general, predominando sus intereses personales; en los Esta­
dos modernos la actuación de la Administración Pública se encuentra supedi­
tada indefectiblemente al interés general.

1140
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

El punto de quiebre para este cambio de paradigma en el ejercicio del poder

fue la Revolución Francesa. Antes de este suceso, en los Estados monárquicos
y absolutistas, el poder era ejercido por el Rey a partir de una legitimidad que
provenía de su condición de representante de Dios en el mundo, de su figura
como sujeto en el cual se centralizaba el ejercicio del poder, y de su legitimidad
a partir de su estatus de soberano único, pudiendo dictar las normas y ejercer­
las, teniendo solo como el límite de su criterio personal.
Así pues, el Rey podía obligar, mandar o prohibir sobre todos los particu­
lares, sin que ejercicio de poder por parte de aquel tuviera un límite exterior o
un parámetro de control establecido previamente. Podemos decir, en síntesis,
que en esta etapa histórica el juicio del Rey era la fuente y el límite para el ejer­
cicio del poder.
Ahora bien, esto no significaba la inexistencia de organizaciones adminis­
trativas. El Rey era el titular de la soberanía, pero existían servidores, funciona­
rios, entre otros, de procedencia noble, quienes conformaban un cuerpo funcional
administrativo que llevaba a cabo las decisiones tomadas por la Corona, situa­
ción que podía observarse en la mayoría de los países europeos en el siglo XVIII.
Incluso, como nos manifiesta el profesor Esteve PARDO, esas Administraciones
y los funcionarios que la conformaban no actuaban siempre de manera arbitra-
ria(102). Gracias a la influencia de la Ilustración, se podía hallar una orientación
de servicio en su actuar. Asimismo, por esas épocas existían escuelas camerales
que impartían educación sobre materias administrativas y de funcionamiento
del Estado(103). De igual forma, por influencia de la Ilustración, al ser el juicio
del Rey la fuente del ejercicio del poder, importaba mucho la educación que se
les impartiera a los posibles sucesores de la Corona.
Sin embargo, estas actuaciones no tienen límites en el Derecho, no existían
obligaciones que respetar en el accionar monárquico, no podía existir una revi­
sión del ejercicio de sus facultades, por la sencilla razón que no existían pará­
metros establecidos que permitiesen dicha revisión, siendo que, salvo la autoli-
mitación, el ejercicio del poder no conocía linderos.
La Revolución Francesa termina con esta concepción centralista del ejerci­
cio del poder. Se establece que el ejercicio del poder requiere de una habilitación
y un fin. De tal manera, la soberanía no es un atributo natural de la monarquía
sino que el pueblo es el titular del poder sin que pueda ser ejercido por otra per­
sona, grupo o estamento. Es la propia sociedad la que decide el poder sea ejer­
cido por una organización administrativa determinada, voluntad expresada en
la ley. Es así que el ejercicio del poder se aleja de la concepción monárquica y

(102) ESTEVE PARDO, José. Lecciones de Derecho Administrativo. 5a edición, Marcial Pons, Madrid, 2015,
p. 46.
(103) Ibídem.

1411
ART. IV TÍTULO P R E L IM IN A R

llega a tener una fuente visible y construida a partir de la voluntad popular que
es la ley; y sobretodo un fin: el interés general.
De esta forma, es precisamente la ley la que permite conformar los límites
y el campo de acción que debe observar quien ejerce el poder, quien lo ejerce
siguiendo el imperio de la ley.
Esta concepción proveniente de un suceso histórico de hace más de 200
años mantiene su vigencia plena con las Administraciones Públicas modernas,
materializándose en el principio de ejercicio legítimo del poder.
La Administración Pública se encuentra configurada como una organi­
zación al servicio de la sociedad, teniendo como característica principal que su
finalidad es la satisfacción del interés general, siendo esto último lo que justifica
y legítima su actuación. Sin embargo, esta finalidad no es lo único que deter­
mina el proceder de la Administración Pública. La Administración se encarga
de velar por el interés general, pero para llegar a este fin de manera legítima
requiere una habilitación que le permita ejercer sus potestades. Estas potesta­
des, que deben materializarse en acciones que conlleven a alcanzar el interés
general, deben ser atribuidas a las autoridades administrativas por medio del
ordenamiento jurídico.
Este respeto a la legalidad en la actuación administrativa ordena que no es
suficiente la invocación al interés general para que las actuaciones de una entidad
sean reputadas como legítimas, aquello solo representa una arista del correcto
ejercicio del poder. Se requiere, además, de un respeto irrestricto por las nor­
mas que facultan dichas actuaciones. Esto último se encuentra recogido en el
artículo III del Título Preliminar del TUO de la LPAG cuando establece que la
actuación de la Administración Pública sirve a la protección del interés gene­
ral, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al
ordenamiento constitucional y jurídico en general. Así, la autoridad adminis­
trativa tiene el deber de respetar la legalidad en todas sus actuaciones, sin que
pueda bastar la simple invocación a la protección del interés general.
En tal sentido, el principio de ejercicio legítimo del poder se desprende del
principio de legalidad, de manera que su reconocimiento explícito y autónomo
permite establecer los límites de la actuación administrativa y evitar actuacio­
nes arbitrarias e ilegales por parte de la Administración Pública.
Así, por el principio de ejercicio legítimo del poder se entiende que las auto­
ridades administrativas no deben llevar a cabo actuaciones ilimitadas en nombre
de la protección del interés general. En ese sentido, el ejercicio de las faculta­
des y prerrogativas no puede ser indiscriminado y deberán sujetarse a las com­
petencias específicas que la ley ha otorgado previamente.
De esta manera, si la entidad no se encuentra facultada por el ordenamiento
jurídico para efectuar actuaciones, o para ejercer potestades o facultades, a pesar

1142
TITULO PRELIMINAR ART. IV

de que estas puedan estar revestidas claramente por una consecución del interés
general, las mismas no son válidas al no contar con la necesaria habilitación legal.
Asimismo, la autoridad administrativa debe ejercer las facultades otorga­
das para la finalidad prevista en las normas que le otorgan dichas facultades.
Esto quiere decir que para que la actuación administrativa obtenga legitimidad
no puede apartarse de la finalidad para la cual han sido otorgadas sus compe­
tencias. Por ejemplo, una entidad podría estar perfectamente habilitada por ley
para ejercer la actividad de fiscalización sobre administrados en determinado
sector, incluso podría estar facultada para establecer medidas correctivas nece­
sarias en la fiscalización, pero si en el ejercicio de estas potestades se aparta de
la finalidad para la cual se le atribuyó dichas competencias, como por ejemplo,
buscar proteger o garantizar la producción minera en lugar del ambiente, recur­
sos naturales y la salud de las personas, esta entidad estaría faltando al princi­
pio de ejercicio legítimo del poder.
Es de esta forma que el principio bajo comentario se configura como una
obligación en la actuación de la Administración Pública, instaurando el límite
para el ejercicio del poder, y proscribiendo cualquier forma de abuso de poder
o desviación de poder, como lo llama algún sector de la doctrina. Cabe seña­
lar que este se configura cuando la autoridad, actuando bajo las facultades atri­
buidas, decide ejercerlas para objetivos diferentes a los establecidos por la ley o
cuando el ejercicio del poder contravenga el interés general.
De acuerdo a la doctrina, la desviación o abuso de poder es un supuesto
patológico en el que la anormalidad se concreta en la discrepancia entre la finali­
dad que el ordenamiento jurídico señala a la actividad de un órgano de la Admi­
nistración, para cuya finalidad este está dotado de la adecuada potestad, y el uso
que tal órgano hace en caso concreto de tal potestad, desviando hacia el logro
de un fin distinto del fijado en el ordenamiento jurídico. Esto se presenta en
aquellos escenarios en los que mediante el ejercicio de la actividad administra­
tiva se busque la satisfacción de un interés privado o una finalidad que si bien
es de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante(lo4).
Entre las características del principio de ejercicio legítimo del poder, pode­
mos mencionar las siguientes:
(i) Este principio es uno de dirección de la actuación administrativa. Esto
quiere decir que en su contenido encontramos una disposición de obli­
gatorio cumplimiento por parte de la autoridad en el ejercicio de las
competencias atribuidas.

(104) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El principio general de la buenafe en el Derecho Administrativo. 3a edición,
Madrid, Civitas, 1999, p- 67.

1431
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

De esta manera, toda actuación administrativa requiere previamente

del siguiente examen de legitimidad: primero, la actuación debe encon­
trar su habilitación expresa en una norma determinada; segundo, verifi­
cado el primer elemento, debe evaluarse en abstracto si esta actuación se
encuentra en armonía con la finalidad prevista en la norma que otorga
facultades o potestades, siendo que el ejercicio de estas solo podrá efec­
tuarse para lograr dicha finalidad, sin que pueda ampararse en objeti­
vos distintos, que pueden ir en concordancia con el interés general, pero
para las cuales no está habilitada la autoridad, o en objetivos contrarios
al interés general.
(ii) Este principio también contiene una prohibición para la actuación admi­
nistrativa. Como se desprende de la lectura del principio, la autoridad
está prohibida de incurrir en abuso del poder. El abuso del poder atañe
a un ejercicio arbitrario y desmedido de las potestades que una entidad
detenta. El que haya o no abuso por parte de la autoridad administra­
tiva, como hemos hecho mención, no puede ser determinado si es que
no se analiza la norma que otorga las competencias a la entidad. A par­
tir de los objetivos que establece esta norma es que se puede dilucidar
si hay abuso de poder o no. En ese sentido, toda autoridad administra­
tiva está obligada a evitar que sus actuaciones se aparten de la finalidad
que la ley ha establecido al otorgarle sus facultades y potestades.(i)
(iii) Por otro lado, como se ha mencionado, se encuentra además prohibida
de efectuar actuaciones que respondan a los intereses personales de los
funcionarios de turno, sino que respondan siempre al interés general.

1144
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. Elprocedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
(...)

1.18. Principio de responsabilidad. - ha autoridad administra­

tiva está obligada a responderpor los daños ocasionados contra
los administrados como consecuencia del mal funcionamiento
de la actividad administrativa, conforme lo establecido en
la presente ley. Las entidades y sus funcionarios o servidores
asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el
ordenamiento jurídico.
(...)
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )

¡¡ja i CONCORDANCIAS EXTERNAS

• Ley N° 27785: Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría Gene­
ral de la República (art. 15, inc. e, responsabilidad de funcio­
narios y servidores públicos por desempeño de sus funciones).
• Ley N° 27815: Ley del Código de Etica de la Función Pública (art. 7, inc. 6,
responsabilidad del servidor público).

CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 44.8: Aprobación y difusión del TUPA. Responsabilidad administra­
tiva del funcionario.
• Art. 251: Determinación de la responsabilidad.
• Art. 261 y ss.: Responsabilidad de las autoridades y personal administrativos.

A Comentario
La Exposición de Motivos de la reforma, explica que con este nuevo prin­
cipio se “explicita como pauta que la Administración Pública asuma las conse­
cuencias de los perjuicios causados a bienes o a los derechos de las personas que
pudiesen haberse generado por el ejercicio de la actividad administrativa. En
algunos casos quien se hará cargo de reparar los perjuicios será la entidad invo­
lucrada; en otros, dependiendo de lo establecido por el ordenamiento jurídico
vigente, sus funcionarios o servidores”.
El término “Responsabilidad” posee un carácter multívoco, pues es usado
para referirse a: i) Como competencia para asumir una atribución pública (“la
oficina de rentas es la responsable de la recaudación municipal); ii) Como causa
de una consecuencia o resultado específico (la falta de personal es la responsable
de la escasa fiscalización); iii) Como estado mental de ser imputable (el menor
de edad no es responsable de sus actos); y, iv) Como deber de dar cuenta (el

1451
ART. IV TÍTULO PRELIMINAR

funcionario es responsable ante la colectividad por sus actos). A todas esas fun­
ciones debemos sumar el de “juicio de reproche” por haber cometido una con­
ducta ilícita, esto es, como la situación de compromiso o deber concreto de dar
o sufrir un menoscabo lícito en que incurre un sujeto de derecho por transgredir
o incumplir un deber primario a su cargo. Así, al deber primario incumplido o
transgredido, sigue una calificación de reproche por ese incumplimiento y, luego,
el compromiso o deber concreto derivado a título de sanción.
El diseño de la responsabilidad funcional en el Perú es una labor inacabada
aún. Carecemos de una norma unitaria sobre la materia ya que se encuentra
disgregada en diversos ordenamientos no necesariamente compatibles. Tam­
poco contamos con conceptos uniformes para hacerla operativa, de modo que
no son unívocos los términos “responsabilidad administrativa”, “funcionarios
públicos”, servidores públicos”, entre otros. A ello, debemos sumar la multipli­
cidad de fuentes normativas que establecen las distintas responsabilidades fun­
cionales que existen.
En nuestro ordenamiento nacional, la responsabilidad puede presentarse
de diversas formas:
Por el sujeto concernido: la responsabilidad de la Administración frente a
los ciudadanos, independientemente que la asuma la administración o sus
funcionarios a título personal, y la responsabilidad de los particulares frente
a la Administración por incumplimiento de sus deberes legales y se proce­
san por medio de los procedimientos sancionadores.
Por el bien protegido, la responsabilidad de los funcionarios y servidores
puede ser interna (cuando los efectos perjudiciales recaen en la Adminis­
tración y le son reclamados por las vías interadministrativas como proce­
dimientos disciplinarios o judiciales), y la responsabilidad externa (cuando
los efectos perjudiciales recaen en la sociedad civil).
Por la inmediatez con el resultado, la responsabilidad es directa (atribuida
a los actores inmediatos, como por ejemplo, a quienes hayan ejecutado,
inducido, forzado, cooperado, u ocultando o impidiendo la detección del
incumplimiento), pero también puede ser indirecta (atribuida a quienes
por negligencia o demora en el cumplimiento de deberes hayan dado oca­
sión a una falta directa).
Por el hecho indispensable para imputar la responsabilidad, tenemos la res­
ponsabilidad objetiva o por resultado dañoso (cuando para existir respon­
sabilidad basta la existencia del resultado reprochable y la responsabilidad
subjetiva o por culpabilidad (cuando para existir responsabilidad el sujeto
debe haber querido o previsto el resultado reprochable).

1146
TÍTULO PRELIMINAR ART. IV

Finalmente, la responsabilidad puede diferenciarse también en la respon­

sabilidad administrativa (es la responsabilidad que aprecia, instruye y decide la
propia Administración como consecuencia de haberse incurrido en alguna falta
a los deberes impuestos por ella), la responsabilidad política, la responsabili­
dad civil, patrimonial o pecuniaria (es la responsabilidad que corresponde por
la producción de perjuicio o detrimento económico a la Administración, o que
teniendo un deber de custodia de caudales o efectos, no puede rendir cuentas
sobre ellos) y la responsabilidad penal. No obstante la categoría de responsabili­
dad administrativa dista de ser unitaria, porque a su interior se encuentra la res­
ponsabilidad disciplinaria del servicio civil, la del personal aún bajo el régimen
laboral privado, la responsabilidad disciplinaria del personal en carreras espe­
ciales (diplomáticos, policía, militares, médicos, etc.), la responsabilidad admi­
nistrativa por transgresión de normas éticas (responsabilidad ética) y la respon­
sabilidad administrativa funcional a cargo del Sistema Nacional de Control.

1471
ART, IV TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

1. E l procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Adm inistrativo:
(...)
1.19. Principio de acceso permanente. - L a autoridad adm i­
nistrativa está obligada a facilitar información a los adm i­
nistrados que son parte en un procedimiento administrativo
tramitado ante ellas, para que en cualquier momento del
referido procedimiento puedan conocer su estado de tramitación
y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en
dicho procedimiento, sin perjuicio del derecho de acceso a la
información que se ejerce conforme a la ley de la materia.

(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272)

U B I CONCORDANCIAS INTERNAS
• T.P. Art. i y 1.12: Principio de participación.
• T.P. Art. i y 1.15: Principio de predictibilidad o de confianza legítima.
• Art. 46: Acceso a información para consulta por parte de las entidades.
• Art. 66, 3: Derechos de los administrados. Información sin limitación.
• Art. 121: Facultad de solicitar información.

A Comentario
Conforme a la Exposición de Motivos del proyecto, este nuevo principio
“incluye los derechos de todo administrado a conocer el estado del trámite de su
procedimiento, así como a acceder y obtener copias de los documentos conteni­
dos en dicho procedimiento”. Es importante diferenciarlo del derecho de acceso
a la información que consagra la Constitución Política, que se procesa por la
ley de la materia y se protege mediante el hábeas data. Aquí nos encontramos
frente al derecho de acceso permanente y sin formalidades que tiene quien es
parte en un procedimiento administrativo.

1148
T ÍT U L O P R E L IM IN A R ART. IV

Artículo IV Principios del procedimiento administrativo

( ...)
2. Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo
para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de
las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de
otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir
los vacíos en el ordenamiento administrativo.
L a relación de principios anteriormente enunciados no tiene carácter
taxativo.
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1 2 7 2 f10i)

P ¡Ü ANTECEDENTES
• Art. 32 LNGPA: Principios de simplicidad, celeridad y eficacia..
• Art. 2, Ley N° 25035: Principios de presunción de veracidad, desconcentra­
ción de procesos decisorios, eliminación de exigencias
forzosas y formalidades costosas, participación de ciu­
dadanos.
• Art. 10 LNGPA: Principio de imparcialidad.

¡¡Bal C O N C O K D ipCtóS INTERNAS

• T.P. Art. III: Finalidad.
• T.P Art. V, 2.10: Los principios generales del derecho administrativo.
• T.P. Art. VIII, 1: Deficiencia de fuentes.
• Art. 3: Requisitos de validez de los actos administrativos.
• Art. 86, 2: Deberes de las autoridades en los procedimientos.
• Art. 119-2: Solicitud en interés general de la colectividad.

A Comentario

Las funciones que cumplen los principios del procedimiento administrativo

se suelen diferenciar según se trate del momento prenormativo, del momento
de generación normativa, así como del momento de la aplicación de las nor­
mas mismas.
En el momento prenormativo, los principios representan la toma de posi­
ción que entre varias alternativas posibles, el legislador adopta para que le sirva
de fundamento, de base y de cause para el desarrollo posterior de la normativa
esencial del procedimiento administrativo.

(105)El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 modificó el artículo IV de la Ley N° 27444; sin
embargo, el inciso 2 mantiene el texto original de la Ley N° 27444, cuyo texto es el vigente en el
TUO.

1491