EL RECURSO JERARQUICO
ANTE LA CURIA ROMANA
EDUARDO LABANDEIRA
SUMARIO. 1. El recurso jerárquico. 2. Caracteres. 3. Presupuestos constitucionales. a)
Distinción de órganos y funciones. b) Verdaderas garantías jurídicas. c) Organización
jerárquica. 4. Naturaleza del recurso. 5. Regulación actual del recurso jerárquico ante la
Santa Sede. 6. ¿Proceso «inter partes» o proceso «ad actum»? 7. El recurrente y la
legitimación activa. 8. El resistente. 9. El dicasterio ad quod. 10. Objeto del recurso.
11. Motivos del recurso. 12. Procedimiento del recurso. 13. Decisión del recurso.
1. El recurso jerárquico l
Si bien los autores discuten acerca del verdadero significado jurídico
del término «recurso», la doctrina más caracterizada entiende por tal en
sentido técnico la impugnación de un acto de gobierno en la misma vía en
que este acto se emitió. De este modo definimos el recurso admiIiistrativo
como la impugnación de un acto administrativo en vía administrativa. Y
cuando hablamos del recurso administrativo jerárquico nos estamos
refiriendo a aquel recurso que se plantea ante el Superior administrativo
de la autoridad que emitió el acto. .
1 . Sobre este tema pueden consultarse E. LABANDEIRA, Tratado de Derecho Adminis-
tratiyo Canónico, Pamplona 1988, pp. 603-659; ID., El recurso jerárquico, en AA.VV.,
Manual de Derecho Canónico, Pamplona 1988, pp. 750-756.
rus CANONICUM, XXX, n. 60, 1990,449-465.
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2. Caracteres del recurso jerárquico
En primer lugar consiste en un verdadero recurso. Por consiguiente
no es una mera súplica o petición -preces, petitio, supplicatio- a la
autoridad administrativa, sino una reclamación -expostulatio, la denomina
la consto ap. Sapienti consilio 2 - de algo que el sujeto considera que de
algún modo le es debido.
Además se trata de atacar un acto administrativo, bien sea porque éste
haya sido emitido expresamente, o porque su existencia se presume -más
bien se finge, en nuestra opinión-, a tenor del c. 57 del CIC, referente al
silencio administrativ03 • En consecuencia no son recursos aquellos
supuestos en los que los textos, más que «recurrir», mandan «acudir» a
una autoridad superior en demanda de ciertas dispensas o absoluciones
reservadas, o de actos de control preceptivo.
Puesto que el recurso se formula contra un acto administrativo en vía
administrativa, tampoco son tales aquellos que se plantean pasando a la
vía jurisdiccional. Este fue el caso, antiguamente, de la appellatio extra-
iudicialis, y en la actualidad, del «recurso» contencioso-administrativo.
Recurso jerárquico es aquel que se interpone ante el Superior jerár-
quico de la autoridad que dictó el acto. De él tratan y regulan su disciplina
los cc. 1732 a 1739, utilizando esta misma denominación (vid. especial-
mente el c. 1737 § 1), por 10 cual debemos decir que no existe en Dere-
cho canónico el recurso jerárquico «impropio», como en Italia4, que es
aquel que se da ante una autoridad que no es Superior jerárquico del autor
del acto impugnado.
Los recursos ante los dicasterios administrativos de la Curia Romana
se rigen además por los arts. 14 y 19 de la consto ap. Pastor bonus, que
estudiaremos más adelante.
3. Presupuestos constitucionales
a) En primer lugar debe existir una distinción de órganos y funCio-
nes, legislativos, ejecutivos y judiciales. Esto se impuso en el continente
europeo a partir de la Revolución Francesa.
2. cr. Normae peculiares, 1, 3; VI, 3; YAppendix, 1.
3. cr. LABANDEIRA, Tratado ... , cit., p. 600.
4. cr. JARICCI,/l ricorso gerarchico improprio, Milano 1970.
EL RECURSO JERARQUICO Al'<'TE LA CURIA ROMANA 451
En la Iglesia teóricamente se distinguen ya en el s. XVI, cuando
Sixto V, por la consto ap. Inmensa aeterni Dei (1588), organiza la Curia
Romana en la que junto a Congregaciones disciplinares crea los tribunales
de la Rota, de la Signatura de Justicia y de la Penitenciaría. Es verdad que
durante siglos algunas Congregaciones resuelven las cuestiones tanto
iuris ordine non servato, es decir, in via disciplinari o administrativa,
como iuris ordine servato, es decir por un procedimiento judicial y
teniendo por objeto verdaderas causas judiciales, pero al menos se hace
una distinción entre unas y otras; y finalmente S. Pío X por la consto ap.
Sapienti consilio (1908) separa ambas vías y materias al prohibir que las
Congregaciones empleen procedimientos judiciales. De esta manera, el
recurso administrativo jerárquico, que había llevado una vida silenciosa,
sale a la luz de la praxis y la legislación por primera vez en el CIC 17.
Entre los muchos cánones de este Código que se refieren a recursos
jerárquicos, citemos solamente el c. 1601, según el cual «contra los
decretos de los Ordinarios no se da apelación o recurso ante la Sagrada
Rota, sino que de tales recursos conocen exclusivamente las Sagradas
Congregaciones»5. Ya tenemos aquí formulado el objeto de nuestra
exposición por primera vez.
b) Otro presupuesto es la existencia de una verdadera garantía
jurídica del administrado, avalada por un procedimiento reglado. No
basta la posibilidad de una mera denuncia o de una súplica ante el
Superior, que fueron instituciones características de los regímenes
absolutos 6• En ellas, el súbdito acude a la autoridad superior de quien
emitió el acto para pedir auxilio ante lo que considera un agravio del
inferior: puede presentar un memorial, pedir la revisión del caso, e
incluso constituirse en coadyuvante de la Administración en un posible
procedimiento revisor.
Si el órgano superior incoa entonces un procedimiento, lo hace de
oficio, no a instancia del particular, aunque acaso actúe motivado por la
denuncia o petición de éste; es decir, actúa como Administración activa
(no contenciosa). Y a su vez, el administrado -por ese medio- puede ver
5. Su antecedente inmediato es el c. 16 de la Lex propria de la Rota (AAS 1, 1909, p.
24).
6. Cf. JARICCI, O.C., p. 15.
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protegidos sus intereses particulares al socaire de los intereses públicos
perseguidos por la Administración.
En este procedimiento no se da un verdadero recurso, sino que más
bien es una petición de gracia, una súplica que no supone por parte del
administrado un verdadero derecho a que se le atienda; pero que puede
servir para que el órgano superior revise la actuación del inferior en
atención al bien general, como Superior jerárquico dentro de la misma
entidad jurídica a la que representa, y sustituyendo al inferior, cuya
potestad cesa automáticamente sobre el asunto en cuanto interviene aquél.
Los poderes del Superior son, en principio, al menos los mismos de que
gozaba el inferior: confirmar, revocar, reformar y sustituir el acto en
cuestión.
En la Iglesia no se puede negar el derecho de petición que compete a
todo fiel: también aquí caben la denuncia y la súplica. Sin embargo esto
no es suficiente. Por eso el Código establece que «compete a los fieles
reclamar legítimamente los derechos que tienen en la Iglesia, y
defenderlos en el fuero eclesiástico competente conforme a la norma del
derecho» (c. 221 § 1). Los derechos que se mencionan aquí deben
interpretarse ampliamente: no sólo comprenden los derechos subjetivos
sustanciales y procesales, sino también los intereses legítimos.
A lo largo de la historia este principio tuvo varia incidencia legal.
Después de siglos de existencia de la apelación extrajudicial, se eliminó
toda garantía jurisdiccional entre 1908 y 1967, subsistiendo sólo durante
todo ese tiempo el recurso jerárquico, aunque sin un procedimiento
regulado por normas generales. De ahí que, antes y durante el conc.
Vaticano 11, la Comisión de reforma del Código, hubiera proclamado
entre sus principios directivos el de la protección jurídica igual para
superiores y súbditos. A tal fin se propuso desarrollar los recursos
administrativos y crear tribunales administrativos de diversos grados7•
c) Por último, para que en una determinada sociedad pueda darse el
recurso jerárquico se requiere que en ella se dé una organización
jerárquica, de autoridades desiguales, subordinadas unas a otras.
Nadie osa poner en duda que se dé esta característica en la Iglesia,
que -en palabras de la const. Lumen gentium, n. 20- «es una sociedad
7. Cf. «Communicaliones» 1, 1969, p. 83, n. 7.
EL REcuRso JERARQUlCO ANTE LA CURIA ROMANA 453
jerárquicamente organizada», a cuya cabeza se encuentra el Vicario de
Cristo, que preside el Colegio de los Obispos. Además se da en la Iglesia
un fenómeno de desconcentración por vía de vicariedad. Tanto los actos
de los dicasterios pontificios como los de vicarios generales y episcopales
del Obispo son directamente revisables por los titulares de los respectivos
oficios capitales.
4. Naturaleza del recurso jerárquico
Sabido es que los autores no concuerdan acerca de la verdadera
naturaleza del recurso jerárquicos. Mientras para unos se trata de un juicio
sobre un acto administrativo, con un cierto procedimiento judicial, un
juez y unas partes, para otros consiste en una actividad puramente
administrativa, tanto por su objeto como por su procedimiento y su
resultado. Todavía existe una tercera corriente que sostiene la naturaleza
mixta del recurso: formalmente es administrativa aunque sustancialmente
sea judicial.
Los partidarios del carácter judicial del recurso siguen la doctrina
antigua, hoy afortunadamente superada, del Administrador-Juez, que
entendía el recurso como una demanda judicial, y olvidaba el adagio
latino nemo iudex in causa propria. Esta categoría muchas veces traída a
colación por los canonistas9 debe ser rechazada por contradictoria.
Los partidarios de. la naturaleza mixta del recurso tienen algo de
razón, en cuanto la función realizada es la resolución contradictoria de un
litigio, aunque hecha de forma administrativa. Pero sin negar esto,
opinamos que el recurso es puramente administrativo ..
Aun entre los defensores del carácter plenamente administrativo del
recurso no hay acuerdo en otros puntos. Así alguno se acoge a la idea de
que el recurso es una fase de formación -la última- del acto adminis-
8. Vid. una exposición detallada de las distintas posturas entre la doctrina civil, en
JARICCI, o.c., pp. 31 ss.
9. En tal sentido, GORDON, De tribunalibus administrativis propositis a COmmlssione
CIC recognoscendo, «Periodica» 57, 1968, pp. 613-614; LEFEBVRE, Le controle
juridictionnel des acles adminislratifs en droit canonique, «Acta Congr. Int. I.C.», Roma
1953, pp. 154-156; RANAUDO,Il conlenzioso amministralivo canonico, «Monitor» 93,
1968, pp. 548-549.
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trativo 10; lo cual es exagerado, ya que la formación del acto y el recurso a
que da lugar son dos procedimientos autónomos: no cabe recurso
mientras el acto no sea perfecto, acabado.
El recurso jerárquico es un procedimiento de segundo grado en la vía
administrativa. Pertenece a la Administración contenciosa, no a la activa:
esta distinción se hace entre funciones, no entre los órganos, que son los
mismos. El recurso jerárquico es una actividad administrativa de control,
contenciosa a instancia de interesado. De control, porque se revisa un
acto anterior; contenciosa a instancia de interesado, en lo que tiene gran
similitud con la actividad judicial, cuyo objeto es «la reclamación o
reivindicación de derechos de personas físicas o jurídicas, o la decla-
ración de hechos jurídicos» (c. 1400 § 1,1).
5. Regulación del recurso jerárquico ante la Santa Sede
Del estudio de la actividad de gobierno en la Iglesia a lo largo de la
historia se desprende el uso frecuente que se ha hecho de los
procedimientos graciosos, incluso en aquellos casos en los que, por
pedirse el reconocimiento o tutela de un verdadero derecho, hoy nos
atreveríamos a calificar de cuestión contenciosa. En este caso pesa tanto la
autoridad y dignidad del Romano Pontífice y del Obispo -sobre todo del
primero- que aconseja suplicar en vez de reclamar, es decir, «supplicare»
en vez de «expostulare». Así pues, la «supplicatio» abarca -según las
diferentes épocas- cualquier procedimiento gracioso, incluidos los que
hoy denominaríamos recursos de reposición y el extraordinario al
Pontífice. Lo que caracteriza a esta figura es que denota la inexistencia de
un derecho estricto (o que, aun existiendo tal derecho, no se quiere
ejercitar).
De otra parte, goza de larga tradición en la Iglesia la denominada
impropiamente «extraiudicialis appellatio» y que, por no dirigirse contra
una sentencia sino contra un acto extrajudicial, ya se le nombra en las
Decretales más bien «provocatio ad causam»ll. Si algo claro hay desde el
10. Esta teoría de NIGRO (Le decisioni amninistrative, Nápoles 1953, pp. 83 ss.) es
seguida entre los canonistas por E. BERNARDlNI (Commento allo SCMma De procedura
administrativa, «Apollinaris» 45, 1972. p. 133).
11. Cf. X.2.28.5.
EL REcuRso JERARQUICO ANTE LA CURIA ROMANA 455
Decreto de Graciano en este terna, es que se trata de un procedimiento
judicial de primera instancia, 10 que hoy equivaldría de alguna manera al
proceso administrativo o recurso contencioso-administrativo. Aún en una
larga época de indistinción entre 10 judicial y 10 administrativo, donde
más bien se distingue entre 10 contencioso y voluntario12, 10 contencioso
ha tendido a desarrollarse en contradictorio, incluso 10 que hoy
denominamos conflictos administrativos. Es decir, que históricamente la
realidad bascula entre estos dos extremos: la «supplicatio», realizada
mediante unas «preces» o «supplex libellus», y el ejercicio de una acción
mediante el «libellus litis introductorius» que es el vehículo para la
«appellatio extraiudicialis».
¿Cabe algo intermedio, es decir, una reclamación fundada en
Derecho, a la que la Autoridad tiene obligación de proveer y que se
ventila, sin embargo, mediante un procedimiento administrativo?
Creernos que ha existido, pero que tales recursos no han salido
claramente a la luz, sino que por su naturaleza han quedado archivadas en
las Curias romana y diocesanas. Hay, desde luego, dos testimonios en
pro de su existencia. Lefebvre afirma que ya en los siglos XVI y XVII su
expediente se componía del libelo del procurador recurrente, del voto del
Superior (casi siempre el Obispo, al que no denomina resistente) y de los
consultores 13 . De otra parte, en una conocida respuesta, la S. C. del
Concilio afirmó: «In veteri quoque disciplina, recursus seu expostulatio
ad Apostolicam Sedem, ab appellatione etiam extraiudiciali videbatur
distingui, non qua mera supplicatio ad gratiam Principis impetrandam,
sed qua remedium ordinarium, loco appellationis, ex iustitia vel saltem ex
aequitate competens»14. Es muy clara esta afirmación, pero no deja de
extrañarnos que, tratándose precisamente de ese Dicasterio, competente
en los conflictos de clérigos, hable de la posibilidad de estos recursos en
términos no muy seguros (<<videbatur distingui»).
En caso de que así se haya configurado el recurso administrativo
corno un procedimiento administrativo, con un derecho del fiel a que se
resuelva y la obligación correspondiente del Superior, de revisar el acto
12. Sabido es que en el CIC 17, a lo que antes se le denominaba jurisdicción con-
tenciosa se le pasó a denominar judicial, cortando una larga tradición (cr. c. 202 § 2).
13. cr. LEFEB VRE, De recursibus adminislralivis in iure canonico. Lineamenla historia,
«Monitor» 99, 1974, pp. 215-216.
14. SCC, Romana el a/iarum, AAS 16, 1924, p. 163.
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como Administrador en segundo grado, debería haberse regulado tal
obligación de proveer y su complementario silencio administrativo, cosa
que no se ha hecho hasta el CIC 83, c. 57. Más aún, ni siquiera aparece
en la consto ap. Sapíentí consilio de Pío Xel término «recursus» en su
sentido técnico, sino solamente el de «expostulatio»: sólo aparecerá el
«recursus administrativus» en el Código del 17.
En el Código actual se regula el recurso jerárquico en los cc. 1732 a
1739, y la consto ap. Pastor bonus (28.VI.1988) hace referencia en su
arto 19 a los recursos jerárquicos ante los dicasterios pontificios. Sobre
sus elementos trataremos enseguida.
6. ¿Proceso «ínter partes» o proceso «00 actum»?
La mayoría de los autores niega la existencia de partes en el recurso
jerárquico, y parece esto lo razonable, si se tiene en cuenta que ante-
riormente hemos negado el carácter judicial del proceso, incluso desde
una perspectiva funcional. Sin embargo la cuestión no es tan fácil de
resolver.
Es verdad que -como ya hemos expuesto- lo que se hace es impugnar
un acto administrativo previo, porque es él la causa próxima de una lesión
que se trata de evitar o eliminar. Pero no es menos cierto que tras ese acto
aparece siempre su autor, que es causa remota -y no muy remota- de 10
que se considera un daño. Esa autoridad, en uso de su poder, se habrá
negado casi siempre a rectificar su decisión ante la súplica del c. 1734, 10
cual hace que el litigio cobre más virulencia.
Todo esto se pone más aún de manifiesto en el c. 1733 § 1: «Es muy
de desear que, cuando alguien se considere perjudicado por un decreto,
se evite el conflicto entre el mismo y el autor del decreto, y que se procure
llegar de común acuerdo a una solución equitativa... ». Es decir, que el
conflicto deja de existir si se busca una solución pactada entre las partes.
El canon continúa diciendo que pueden intervenir otras personas distintas
de las implicadas, «de manera que la controversia se eluda o se dirima por
un medio idóneo». Hay, pues, una controversia entre partes que se
pretende resolver mediante el recurso jerárquico; todo ello sin peIjuicio de
la presencia de terceros interesados. Así pues, hay impugnación del acto
y conflicto entre partes.
EL RECURSO JERARQUICO ANTE LA CURIA ROMANA 457
7. El recurrente y la legitimación activa
Sujeto activo del recurso es aquella persona que se considera per-
judicada por un acto administrativo (ce. 1733, 1737 Y 1738). Puede ser
una persona física o jurídica, pública o privada, que esté sometida a la
potestad de la autoridad administrativa. No puede en cambio recurrir un
órgano administrativo en cuanto tal contra los actos de su superior (por
ejemplo, un Vicario general o episcopal contra los actos de su Obispo);
únicamente podría recurrir en cuanto persona individual.
Es preciso que el recurrente tenga capacidad jurídica y capacidad de
obrar procesal, que se rigen por las normas generales (ce. 96 ss., 113 ss.
y 1476 ss.).
Además debe gozar de legitimación activa, que es la aptitud para
interponer un recurso concreto. A este propósito conviene tener en cuenta
que no basta tener un interés cualquiera, común a toda persona, pero
tampoco se suele requerir una situación jurídica subjetiva (derechos
subjetivos, intereses legítimos), aunque esto depende de los países que se
consideren y de las distintas interpretaciones de la doctrina. Así en
Francia no se impone ninguna condición de capacidad o interés, mientras
que en Italia basta con la existencia de un interés directo, material y actual
en la anulación o modificación del acto 15 • La verdad es que si no hubiera
interés, nadie recurriría; por tanto hay que precisar sus características.
En Derecho Canónico la legitimación al recurso viene expresada en
los cc. 1733 y 1737 como propia del «que se considera perjudicado por
un decreto», lo que le da un cierto matiz subjetivo, y el c. 1734 la
atribuye al «interesado» en «la revocación o enmienda del decreto». Por
tanto, relacionando ambas expresiones puede decirse que basta el interés
que se expresa de cualquiera de estas dos maneras16:
- como peIjuicio causado por el acto, o
- como beneficio que se obtiene si prospera el recurso.
En Derecho Canónico no conviene construir la figura jurídica del
interés legítimo como una situación jurídica subjetiva paralela al derecho
15. CC. AUBY -FROMONT, Les recours con/re les actes administratifs dans les pays de la
CEE, París 1971, pp. 217 Y 303.
16. CC. STS, Sala 41, de 26 de octubre de 1968; y GONZALEZ NAVARRO, Derecho ad-
ministrativo español, n, Pamplona 1988, p. 249.
458 EDUARDO LABANDEIRA
subjetivo. Es sabido que tal binomio jurídico sustancial es propio de
Italia, donde viene impuesto por su legislación: desde la ley n. 5992 de
1889 hasta hoy, incluida la Constitución vigente. De ahí que la doctrina
haya debido adaptarse a esta situación.
Para nosotros el interés legítimo es una simple cuestión
procedimental, de legitimación activa: no es cualquier interés, sino un
interés con cierta cualificación, para que no se caiga en la acción popular.
Pero tampoco es una situación jurídica sustancial de la que alguien es
titular, sino que consiste en una cuestión de lacto protegida
indirectamente por la norma.
La legitimación para recurrir se reconoce por supuesto al titular de un
derecho lesionado, pero también al que tiene un interés personal, directo
y actual en el recurso, y que será satisfecho si está protegido
indirectamente por las reglas sobre la legitimidad o la oportunidad del
acto, en el caso del recurso jerárquico. Pero esa protección indirecta de
las normas -que directamente protegen el interés general- es parte de la
cuestión de fondo del recurso, que no hay que confundir con la
legitimidad, y que por consiguiente no debe ser comprobado como
cuestión previa.
Lo dicho hasta aquí explica por qué en el c. 1737 § 1, al tratar de la
legitimación activa, se dice que «quien se considera perjudicado por un
decreto puede recurrir». Es cierto que no basta tal consideración, pero es
suficiente que tal perj uicio se deduzca de la exposición de motivos del
recurso, sin que ordinariamente se requiera una prueba especial. No hace
falta, por tanto, un juicio previo para la admisión del recurso jerárquico,
como hace temer una respuesta de la Pont. Comisión para la
interpretación auténtica del CICl7, según la cual están legitimados «con tal
que hayan padecido verdaderamente un perjuicio». El subrayado es
nuestro. Pensamos que no se pueden comprobar todos los aspectos de la
legitimación sin entrar a juzgar la cuestión de fondo.
17. «D. Utrum christifidclium coctus, pcrsonalitatis iuridicae, immo et recognitionis
de qua in can. 299 § 3, expcrs, lcgitimationcm activam habcat ad recursum hierarchicum
proponendum advcrsus dccretum proprii Episeopi dioeecsani.
R. Negative, qua coetus; affirmalive, qua singuli christifideles, sive singillatim sive
coniunctim agentes, dummodo revera gravamen passi sint. In aestimatione autem huius
gravaminis, iuda congrua discretionalitate gaudeat oportet (ef. «L'Osscrvatore Romano»,
29(//1988, p. 2).
EL RECURSO JERARQUICO ANTE LA CURIA ROMANA 459
Haríamos otra observación a la citada respuesta, al decir que «en la
estimación de este perjuicio, conviene que el juez goce de la oportuna
discrecionalidad». Podría temerse aquí un obstáculo más para la defensa
de los fieles, aunque tengan verdadero interés. La autoridad que interpreta
la ley o que comprueba unos hechos materiales nunca goza de un poder
discrecional 18 • La discrecionalidad sólo opera en las decisiones de
gobierno, y cuando hay libertad de elegir entre dos o más decisiones
distintas e igualmente legítimas en orden a alcanzar un fin que es reglado.
La comprobación de hechos busca la verdad, mientras que la discre-
cionalidad del poder busca el bien. En el primer supuesto el Superior sólo
tiene una solución verdadera que trata de descubrir según su leal saber y
entender, es decir, ex sua conscientia (c. 1608 § 8).
Téngase en cuenta, sin embargo, ante el peligro de una posible
rigidez en la apreciación del interés, lo que podríamos llamar conside-
ración «política» del recurso. Juristas de todos los países claman o por la
desaparición de los recursos administrativos, o -allí donde son precep-
tivos para acceder a la vía jurisdiccional- por su conversión en potesta-
tivos. No se tiene ninguna confianza en tales procedimientos, que más
que garantías para el administrado, se consideran privilegios para la
Administración. Aunque el ciudadano esté convencido de su razón, con
frecuencia recela plantear reclamaciones a la autoridad, pues ésta,
parapetándose hábilmente tras un sinfín de requisitos, formalismos,
plazos perentorios y silencios administrativos, suele hacer inútil cualquier
esfuerzo encaminado a que rectifique.
En el ámbito canónico podría suceder algo semejante. En él no parece
que se den muchos recursos, y no siempre porque falten motivos para
ellos. Por eso, coartar la fluidez de los recursos, impedir el examen de la
cuestión de fondo (cuando ésta es la comprobación de la legitimidad,
justicia y oportunidad de las actuaciones) es, a nuestro entender, un daño
no sólo a particulares, sino a la comunión eclesial y al interés general de
la misma Iglesia.
El recurrente tiene derecho a actuar por sí o bien a hacerlo
representado por un abogado o procurador; e incluso el Superior puede
nombrarle patrono de oficio si lo considera necesario y no lo ha
presentado el recurrente (c. 1738). Todo ello sin perjuicio de la celeridad
18. Cf. STASSINOPOULOS, Traité des acles administratifs, Atenas 1954, pp. 147 ss.
460 EDUARDO LABANDEIRA
que requieren estos procedimientos. En los recursos ante los dicasterios
de la Curia Romana intervienen los abogados del Libro-Registro
mencionados en los arts. 183 y 184 de la const. Pastor bonus.
8. El resistente
Es el mismo autor del decreto impugnado, uno de los sujetos del
intento de conciliación a tenor del c. 1733. A él se dirige la suplicación a
que se refieren los cc. 1734 a 1736. Puede ser cualquier autoridad con
poder ejecutivo, exceptuados el propio Romano Pontífice y el Concilio
Ecuménico (c. 1732). Como estamos tratando de los recursos jerárquicos
ante las Congregaciones pontificias, tales autoridades son aquellas que
inmediatamente dependen de la Santa Sede, como los Obispos diocesanos
y otros oficios similares (cc. 368 ss., 381 y 295), las Conferencias
episcopales y los Moderadores supremos de los institutos de vida
consagrada de derecho pontificio (c. 593).
Nada dispone el Código sobre la asistencia de patrono a estas
autoridades en los recursos contra sus actos, pero en los dicasterios
pontificios se permite la presencia de un procurador o abogado aprobado
o incluso designado de oficio, de entre los mencionados en los arts. 183-
184 de la const. Pastor bonus.
Puede ocurrir que además de la autoridad indicada exista alguna
persona que tenga interés en que el recurso sea rechazado. Por ej., esto
sucede si se impugna el decreto de concesión de un oficio a persona que
se pretende inhábil. El presunto inhábil debe ser oído, a tenor del c. 50, e
incluso puede intervenir en el procedimiento como coadyuvante de la
Administración.
9. El dicasterio «ad quod»
Veamos ahora la autoridad competente para recibir el recurso y
resolverlo. Como estamos tratando de los recursos jerárquicos que se
ventilan en la Curia Romana, el Superior competente es uno de los
dicasterios administrativos de la misma.
Podríamos aquí plantear la cuestión de si el recurso ante una
Congregación contra el acto de un Obispo diocesano es un recurso jerár-
EL REcuRso JERARQUICO ANTE lA CURIA ROMANA 461
quico propio, interno entre dos órganos de una misma Administración, o
por el contrario es un recurso jerárquico impropio, externo, de tutela,
entre órganos de dos Administraciones distintas. Tal distinción, habitual
en la doctrina secular, es inadecuada en nuestro ámbito, en el cual da
lugar a dos cuestiones eclesiológicasde indudable importancia sobre las
que no vamos a profundizar aquí: sobre la relación entre el Romano
Pontífice y los Obispos, y la relación del Romano Pontífice con la Curia
Romana19•
Brevemente baste recordar que a los Obispos, vicarios de Cristo, se
les confieren por la consagración sus funciones, «las cuales, sin embar-
go, por su misma naturaleza, no pueden ejercerse si no en comunión
jerárquica con la Cabeza y los miembros del Colegio» (const. Lumen
gentium, n. 21); y que los dicasterios gozan de potestad vicaria recibida
del Papa: «En el ejercicio de su potestad suprema, plena e inmediata sobre
la Iglesia universal, el Romano Pontífice se vale de los dicasterios de la
Curia Romana, los cuales, por lo tanto, cumplen su función en nombre y
por autoridad del mismo Pontífice, para bien de las Iglesias y en servicio
de los sagrados Pastores» (Decr. Christus Dominus, n. 9).
Para determinar la competencia de los dicasterios en estos recursos,
elan. 19 § 1 de la Pastor bonus establece que «los recursos jerárquicos
son recibidos por el dicasterio competente en la materia». Y a mayor
abundamiento, el art. 14 dice que «la competencia de los dicasterios se
determina en razón de la materia, si no se ha establecido explícitamente lo
contrario». Así pues es la materia, y no la función, la que nos indica a
qué dicasterio debe presentarse el recurso.
10. Objeto del recurso
Nos referirnos al objeto material del recurso. Es el acto ad-
ministrativo singular que se impugna, sea decreto o rescripto, con sus
diversos contenidos. Si no existe ese acto previo, no puede interponerse
recurso, por lo que hay que provocarlo por la oportuna petición o
reclamación, y eventualmente mediante la disciplina del silencio
1 9. Sobre estas cuestiones puede verse el artículo de A. CATIANEO, La /undamentqción
eclesiológica de la Curia Romana en la «Pastor bonus», en «Ius Canonicum» XXX, n. 59,
1990, pp. 39·57.
462 EDUARDO LABANDEIRA
administrativo (c. 57). Por consiguiente el acto impugnado puede ser real
o presunto, aunque a este último preferiríamos llamarle ficticio. También
pueden impugnarse las licencias y las gracias concedidas de viva voz,
equiparadas al rescripto (c. 59 § 2).
Para que el recurso sea posible, esos actos deben ser además eficaces
en el fuero externo, es decir, verdaderamente jurídicos (c. 37): no son
recurribles los que causan efectos simplemente en el fuero de la
conciencia (cc. 64, 74, 130, etc.). Y han de ser también extrajudiciales,
es decir, que no se den en un proceso judicial; cabe, pues, recurso contra
los actos sobre el personal en el ámbito judicial, con tal que se den fuer~
del proceso.
11. Motivos del recurso
Según el c. 1737 § 1, el peIjudicado por un acto puede recurrir «por
cualquier justo motivo» (propter quodlibet iustum motivum). Esta
expresión equivale a «justa causa» y es de contenido amplísimo: abarca
no sólo los motivos de justicia y legalidad, sino también los basados en
razones de oportunidad, conveniencia o buena administración20•
Esta fórmula supone una ampliación notable de lo que había sido
usual en el Derecho canónico histórico, por efecto quizá del carácter
judicial de la anterior apelación extrajudicial, en el que se recurría por
razones de justicia o al menos de equidad. Al admitirse el recurso de
oportunidad (merito, para los italianos) se pone de manifiesto que el
Superior actúa como administrador y no como juez. El juez en cuanto tal
no aprecia la oportunidad de la actividad administrativa, pues eso sería
tanto como administrar.
12. Procedimiento del recurso
Es sencillo e informal. Estamos pendientes de la promulgación del
nuevo Reglamento general de la Curia Romana (Pastor bonus, arto 37),
es decir, de las normas comunes, y del Reglamento de cada dicasterio o
normas especiales (art. 38).
20. En este mismo sentido se pronuncia BERTOLINO, La tutela dei diritti nella Chiesa,
Torino 1983, p. 152.
EL REcuRso JERARQUICO ANTE LA CURIA ROMANA 463
Entretanto, 10 que se hace hasta el presente apenas puede
vislumbrarse de la lectura del Regolamento Generale della Curia Romana
actual, pues otras normas no han sido publicadas. Un cambio radical de
esta situación es indispensable para proteger los intereses de los fieles.
No vamos a detallar todo 10 relativo al procedimient021 • La Iglesia
aconseja -no ordena- que se procure llegar a un acuerdo entre las «partes»
por procedimientos idóneos, incluso mediante la creación de organismos
adecuados (c. 1733).
Antes de entablar el recurso es preciso presentar al autor del acto una
petición para que revoque o enmiende el decreto (c. 1734). La
denominamos suplicación, utilizando un término de gran arraigo en
Derecho Canónico. Desde luego no es un recurso, por dos razones:
porque seis veces el Código la denomina petición, que el c. 57 la
distingue del recurso; y porque no necesita ser motivado como los
recursos. En algunos supuestos no es preciso realizar esta suplicación
previa (c. 1734 § 3).
El recurso debe ser interpuesto por escrito en el plazo perentorio de
quince días desde la intimación del acto (c. 1737 § 2). Plazo demasiado
breve y que creemos no es de aplicación cuando se discute acerca de la
existencia de un derecho subjetivo. Por regla general los recursos no
tienen efecto suspensivo, pero 10 tienen los que impugnan decretos o
preceptos que imponen o declaran cualquier pena (cc. 1353, 700), es
decir, aquellos de los que tratan los cc. 1319 y 1342.
13. Decisión del recurso
Habrá de ser dictada en el plazo de tres meses; en caso contrario se
producirán los efectos indicados en el c. 57. El decreto se dará por
escrito, con expresión al menos sumaria de los motivos, y se notificará a
los interesados por los medios ordinarios.
El c. 1739 establece 10 siguiente: «Según 10 requiera el caso, el
Superior que resuelve el recurso puede no sólo confirmar o declarar nulo
el decreto, sino también rescindirlo o revocarlo o, si lo juzga más
conveniente, corregirlo, sustituirlo por otro u obrogarlo».
21. Nos remitimos a lo escrito en las obras citadas al comienzo de este artículo.
464 EDUARDO LABANDEIRA
Como ya hemos dicho, los motivos de la resolución pueden ser no
sólo de legitimidad sino también de oportunidad. El texto dice «según
requiera el caso» y «si lo juzga más conveniente»; por tanto el contenido
de la decisión se supedita a las necesidades del gobierno apreciadas según
el criterio del Superior. No se alude para nada a lo que pide el recurrente,
de modo que la decisión puede ir más allá de lo pedido (ultra petita), e
incluso podría resultar más perjudicial para el recurrente que el acto
impugnado (reformatio in peius), pero esto último está muy cuestionado
por la doctrina secular.
Respecto al recurso, la resolución puede ser estimatoria o desestima-
toria. En este último caso, el Superior podría confIrmar el acto impug-
nado, por considerar que cumple los requisitos de legalidad y oportuni-
dad; esta confirmación en forma específIca da mayor fIrmeza al acto.
Cabe también la posibilidad de que el Superior se limite a desestimar el
recurso sin confIrmar el acto con su autoridad, bien porque no quisiera
hacerlo o porque el recurso estuviera basado en un defecto de forma o en
una cuestión previa sin afectar al contenido del acto.
Cuando la resolución es de algún modo estimatoria del recurso, su
contenido puede ser muy variado. El c. 1739 citado menciona dos tríos
de decisiones. En clave administrativa estos contenidos se explican así:
- Declaración de nulidad: se da cuando el acto es ipso iure nulo por
carencia de un elemento o requisito de los mencionados en el c. 124 § 1,
o por existencia de un vicio sancionado con nulidad (vid. los cc. 10,65 §
3,90 § 1, 125, 126, 127, 166, 171, 182 § 2 y 1331 § 2, 2Q).
- Rescisión: en Derecho canónico equivale a anulación. Se produce
en los casos en que siendo válido el acto, sin embargo está afectado por
un vicio que lo hace anulable a instancia de interesado (cc. 125 § 2, 126,
149 § 2 y 166 § 2).
- Revocación: consiste en la abolición de un acto por motivos de
oportunidad (cc. 47, 58, 73, 79,93).
- Corrección: es la rectifIcación de los errores en el contenido del
acto, conservando los elementos válidos de éste (cc. 1734 § 1, 1735 Y
1616).
- Sustitución: es la acción por la que se elimina un acto totalmente,
poniendo otro diferente en su lugar.
EL REcuRso JERARQUICOANTE LA CURIA ROMANA 465
- Obrogación: es una especie de sustitución que se realiza mediante
un acto contrario al anterior.
Aunque el c. 1739 no menciona expresamente la posibilidad de que
el Superior conceda al recurrente una indemnización pecuniaria por los
daños que el comportamiento administrativo acaso le haya causado, es
indudable que tal hipótesis tiene cabida, ya sea en la sustitución o en la
obrogación. El fundamento legal de esa indemnización se encuentra en el
c. 128, cuando hay un daño causado ilegítimamente por un acto jurídico,
o por otro acto realizado con dolo o culpa. Que esta disposición es
perfectamente aplicable al ámbito administrativo 10 prueba el c. 57 § 3, y
el arto 123 § 2 de la consto Pastor bonus.
La decisión del recurso ha de notificarse a las partes y ejecutarse
conforme a los cC. 54-56 y 40-45.
