O.
ALTIMIR
LA DIMENSIÓN DE LA POBREZA EN AMÉRICA LATINA1.
Introducción
En este trabajo se intenta estimar la magnitud de la pobreza en los países de América Latina, estableciendo
con este fin, para los principales países de la región, líneas de pobreza que representan en forma aproximada los
niveles de poder adquisitivo por debajo de los cuales las necesidades básicas de un hogar quedan desatendidas en
forma tal que éste puede considerarse en situación de pobreza absoluta.
Se utilizan tales líneas de pobreza, en conjunto con la información disponible sobre distribución de ingreso,
para obtener estimaciones preliminares de la dimensión de la pobreza en cada uno de esos países y en el
conjunto de la región. La dimensión de la pobreza se evalúa tanto por el número de personas en situación de
pobreza como por la magnitud del déficit de ingresos involucrados. Pero también con el trazado de líneas de
pobreza absoluta sobre la base de criterios uniformes, se ha pretendido proporcionar a otros estudios un medio
de identificar las situaciones de pobreza y así facilitar el análisis de sus causas, abordables mediante diversos
métodos de investigación.
El concepto de Pobreza
El síndrome de la pobreza y su percepción.
La pobreza es, por lo pronto, un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición,
las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una
inserción inestable en el aparato productivo o dentro de los estratos primitivos del mismo, actitudes de desaliento
y anomia, poca participación de los mecanismos de integración social, y quizá la adscripción a una escala
particular de valores, diferenciada en alguna medida del resto de la sociedad.
La percepción de la pobreza y su conceptualización están, sin embargo, fuertemente influidas por el contexto
socioeconómico y por los objetivos generales del proyecto social en el que se insertan los proyectos antipobreza.
La pobreza urbana de los asentamientos precarios motivó los intentos de conceptualización en torno a la
‘marginalidad social’ de considerables grupos de población latinoamericana. Las primeras formulaciones del
problema (CEPAL, 1963; Rosenbluth, 1963; Utria, 1966) se ocupaban descriptivamente del síndrome de la
pobreza tal como se manifestaba en las poblaciones marginales, y por lo tanto con un considerable sesgo hacia
las condiciones habitacionales y ecológicas. Este sesgo disminuyó en buena medida cuando se comenzó a
entender por marginalidad las condiciones sociales mismas de los habitantes de esas poblaciones (Quijano,
1966). Sin embargo, el concepto de marginalidad pronto se extendió a dimensiones analíticas diferentes a las de
la pobreza. Una corriente de pensamiento intentó definir la marginalidad social no solo por la falta de
participación en los bienes sociales, sino fundamentalmente por la falta de participación activa de las decisiones
y por la desintegración interna de los grupos familiares (Vekemans, 1969). Con posterioridad, se intenta otorgar
mayor valor teórico al concepto de marginalidad aplicándolo a la fuerza de trabajo que no es absorbida por los
modos de producción dominante, que queda marginada del mercado de trabajo o de las actividades oligopólicas
(Nun, 1969; Ribeiro, 1971; Quijano, 1971).
La esencia normativa del concepto de pobreza: la satisfacción de las necesidades básicas.
La noción de pobreza no se basa en última instancia, en un juicio de valor sobre cuales son los niveles de
bienestar mínimamente adecuados, cuales son las necesidades básicas cuya satisfacción es indispensable, qué
grado de privación resulta intolerable. Tales juicios implican, por consiguiente referencia a alguna norma sobre
las necesidades básicas y su satisfacción que permite discriminar entre quienes son considerados pobres y
quienes no. El concepto de pobreza es esencialmente normativo y su contenido efectivo, varía junto con las
normas sobre necesidades básicas o bienestar en las que se apoya.
1
Cuadernos de la CEPAL, Santiago de Chile, n° 27,1978.
Los juicios sobre la satisfacción de las necesidades básicas son individuales y subjetivas. Sólo a través del
consenso o del ejercicio del poder de quienes lo comparten, se transforman en valoración social. Suelen coexistir
en una misma sociedad, diferentes y aún conflictivas valoraciones colectivas o de grupos de la pobreza: la de los
gobernantes, la de las diferentes corrientes intelectuales, la de los ricos, la de los mismos grupos desfavorecidos
y la de otros grupos sociales. No es pues extraño, que la discusión del problema de la pobreza está plagada de
diferencias de criterios y de normas que emanan de las diferentes valoraciones morales y políticas acerca del
orden social existente y de la manera en que debe organizarse la sociedad, y que a la vez esté inserta en dichas
valoraciones.
Las normas que sirvan de base al concepto de pobreza, las políticas elegidas para combatirla y los juicios
sobre su viabilidad forman parte de una misma valoración. La definición de pobreza que se adopte responde, ya
sea en forma explícita o encubierta, al conjunto del esquema valorativo de quienes lo formulen.
En ocasiones, la norma de pobreza se halla tan penetrada de consideraciones sobre la viabilidad de políticas
para combatirla que éstas llegan a prevalecer a la definición de pobreza, dando lugar a lo que Sen en 1978,
denomina el Enfoque de Políticas Públicas del concepto de pobreza. Aún sin llegar a este extremo, poca duda
cabe de que la esencia normativa del concepto de pobreza lo vuelve particularmente dependiente del marco
valorativo y de la intencionalidad política con que se visualiza el problema de la pobreza. No existe, en realidad,
una definición de pobreza que sea neutral a este respecto y el pretender que la propia lo es, adolece de cierto
‘etnocentrismo de grupo’.
Las estrategias orientadas, como objetivo primordial, a la satisfacción de las necesidades básicas, se originan
en un esquema valorativo, igualitarista y participativo, en el que tiende a considerar pobreza toda situación de
privación, absoluta o relativa, en la satisfacción de un conjunto de necesidades humanas centrales, tanto
materiales como psicológicas y políticas.
Por otra parte, establecer la norma de pobreza en términos de la insatisfacción de un conjunto central de
necesidades básicas implica, de alguna manera, una posición más voluntarista con respecto al resultado final de
las políticas para eliminar la pobreza, en cuanto a la satisfacción de las necesidades individuales. El
establecimiento de la norma en términos de bienestar genérico indicado sólo por el nivel de ingreso o consumo
implica, en cambio, una mayor confianza en la consistencia entre las decisiones individuales que maximizan la
utilidad y los mecanismos de asignación de recursos productivos.
Pobreza relativa y pobreza absoluta:
La pobreza es relativa sólo en la medida en que la norma que sirve para definirla se relaciona con un
contexto social determinado y se refiere a una determinada escala de valores, asociada a un estilo de vida, dentro
de un marco así fijado. La pobreza tiene una dimensión absoluta, directamente relacionada con la dignidad
humana y dimensiones relativas a los niveles medios de bienestar locales.
Cierto es que la pobreza junto con la riqueza representa un aspecto extremo de las necesidades sociales, que
son esencialmente relativas. También es cierto que la pobreza constituye un estadio de privación y que ésta es
sentida siempre en relación con el bienestar del otro. Pero convengamos, sin embargo, en que la desigualdad no
se reduce a la pobreza ni toda privación relativa constituye pobreza.
El concepto de pobreza corta normativamente el concepto más general de desigualdad y diferencia entre el
cúmulo de situaciones que pueden dar lugar a sentimientos de privación relativa, divide a la sociedad entre
aquellos que se consideran pobres y quienes no lo son. El concepto de privación relativa ilumina un aspecto muy
importante de bienestar, y es por lo tanto, central en la consideración de la pobreza. La apreciación del propio
bienestar depende, en parte, del que disfrutan los grupos de referencia con los cuales se compara. La percepción
subjetiva de ese bienestar, relativo al de los otros, puede dar lugar a sentimientos de privación relativa. A esos
sentimientos y las acciones sociales que ellos pueden originar se refiere al concepto de privación relativa
elaborado principalmente por Merton y Rusiman (1966). Townsed (1974) propone en cambio, distinguir entre
los sentimientos de privación y las condiciones efectivas de privación, y utilizar el concepto de privación relativa
en éste último sentido, para denotar objetivamente situaciones en que se posee menos que otros de algunos
atributos deseados. Pero para ello es necesario, definir el estilo de vida que es generalmente compartido y
aprobado en cada sociedad y descubrir si existe un punto en la escala de distribución de recursos por debajo del
cual las familias encuentran crecientemente difícil (en proporción al nivel decreciente del recurso) compartir las
costumbres, actividades, y dietas incluidas en ese estilo de vida (Townsed, 1974). En tanto el punto de ruptura
que constituye el criterio de pobreza, no se puede determinar objetivamente –hipótesis de Townsed- su
especificación seguirá siendo normativa y resultado de una evaluación colectiva.
Pero aún la pobreza normativamente definida debe referirse al estilo de vida predominante en la sociedad;
éste crea los deseos e impone las expectativas de las que surgen las necesidades. En este sentido, el concepto de
pobreza es siempre relativo. Es dinámico y específico de cada sociedad. Su contenido varía en el tiempo, en la
medida en que las necesidades básicas cambian históricamente en una misma sociedad, con el cambio de estilo
de vida y con el desarrollo económico. Es específico de cada sociedad en la medida en que el contenido del
concepto es diferente para normas equivalentes - en sociedades en que predominan distintos estilos de vida.
Esta relatividad contextual está presente cualesquiera sean las bases normativas en las que se apoye la
definición de pobreza que se adopte. Pero ello no significa que tal definición deba hacerse necesariamente en
términos relativos. Existe una dimensión absoluta de la pobreza, que sin escapar al concepto, no puede definirse
sólo en función de él. Creemos, como Sen, que hay un núcleo irreductible de privación absoluta en nuestra idea
de pobreza, que traduce manifestaciones de indigencia, desnutrición y penurias visibles en un diagnóstico de
pobreza sin tener que indagar primero la escala relativa. El enfoque de la privación relativa no compite con la
preocupación por la indigencia absoluta, sino más bien, lo complementa (Sen, 1978). Nuestra percepción de este
núcleo irreductible de privación absoluta, más allá del contexto de la situación del país, o de la comunidad, tiene
como referencia algunos elementos básicos del bienestar del estilo de vida imperante en las sociedades
industriales, a las cuales creemos que todo ser humano tiene derecho. La norma absoluta que nos sirve para
definir este núcleo irreductible cualquiera que sea la situación nacional que le sirve de contexto nace de nuestra
noción actual de dignidad humana y de la universalidad que le otorgamos a los derechos humanos básicos, cuyo
cumplimiento no debería depender de la escala local de recursos ni de la resignación culturalmente incorporada a
lo largo de los siglos de miseria y opresión. Es más allá de ese núcleo irreductible de pobreza donde pueden
extenderse situaciones de privación relativa, sólo definibles en función del estilo de vida imperante de toda
comunidad.
Las definiciones de pobreza en términos relativos corresponden a normas que intentan tomar expresamente
en cuenta la privación efectiva con respecto a los niveles medios de satisfacción de las necesidades en la
sociedad en cuestión – que se supone de este modo representativo del modo de vida dominante, al mismo
tiempo, la disponibilidad media de recursos en esa sociedad. Esas normas pueden indicar condiciones de
privación relativa de cada uno de los diferentes recursos que determinan el nivel de vida, como propone
Townsed (1974), o consistir en un criterio genérico de pobreza estableciendo como una fracción del ingreso
medio, como sugiere Atkinson (1975). Estas definiciones relativas de la pobreza no prejuzgan sobre la extensión
del problema.
Definiciones del tipo ‘el x por ciento de hogares con menores ingresos’ prejuzgan, en cambio, sobre la
extensión de la pobreza e indican que ella estará siempre presente, puesto que no se basan en criterios de
privación relativa que tomen en cuenta la distancia entre la sección inferior de la pirámide y la situación media.
Más que definiciones de pobreza constituyen una aproximación al problema y se concentran en la desigualdad al
extremo inferior de la escala de ingresos (Alluwalia, 1974).
Las definiciones de pobreza en términos absolutos intentan, en cambio, precisar los niveles de privación
absoluta a que puedan dar lugar las desigualdades vigentes, sobre la base de normas acerca de las cuales son los
requerimientos mínimos que se consideren adecuados para la satisfacción de las necesidades básicas. Aún
cuando en la especificación de esas normas se tomen en consideración las condiciones locales y los rasgos
culturales de la población, este tipo de definición de pobreza está menos atado a los niveles de vida
efectivamente imperantes en la sociedad o a los niveles medios de recursos de que ella dispone en un momento
determinado, y se inspira más en valores universalistas de la dignidad humana y de los derechos humanos
básicos. En sociedades muy dependientes esto constituye, por otro lado, el relato normativo de la orientación del
estilo de desarrollo hacia los patrones de consumo y las formas de bienestar de las sociedades industriales y de
los estratos altos locales, los que constituyen –más que los niveles medios del estilo tradicional de vida en esas
sociedades- el patrón de referencia para evaluar la privación.
A falta de un marco teórico del que pueda derivarse objetivamente una definición de pobreza, tanto las
definiciones absolutas como las relativas incorporan la discrecionalidad de las valoraciones en las que se basan.
El hecho de que algunas normas –típicamente las nutricionales- en que se pueden basar definiciones absolutas de
la pobreza pueden establecerse sobre la base de razonamientos técnicos, no evita que ellas incorporen una cuota
de valoración al considerar lo que es adecuado en materia de nutrición, y un nada desdeñable grado de
discrecionalidad en los supuestos con que se aplican los conocimientos disponibles sobre los fenómenos
nutricionales para derivar las normas alimentarias (Rein, 1970). Las normas para establecer las necesidades no
alimentarias tienen aún menos posibilidades de apoyarse en conocimientos científicos y deben descansar más
explícitamente en evaluaciones sobre cuáles son, en cada sociedad, los mínimos adecuados para la dignidad
humana.
Quiérase o no, el utilizar uno u otro tipo de definiciones tiene distintas connotaciones políticas. Las
definiciones relativas tienen la virtud de hacer una referencia inequívoca a las desigualdades sociales imperantes,
mientras las definiciones absolutas pueden facilitar el aislamiento del problema de la pobreza, desviando la
atención del debate más amplio sobre la distribución más adecuada del ingreso. Estas implicancias son claras en
las sociedades industriales, y probablemente no sean ajenas al hecho de que en Estados Unidos se hayan
establecido las líneas oficiales de pobreza sobre la base de definiciones absolutas (Orshansky, 1965), ni a que en
algunos países de Europa Occidental los beneficios mínimos de bienestar respondan también a este tipo de
definición (Sawyer, 1975).
En las condiciones imperantes en la mayor parte del Tercer Mundo, las implicaciones de ambas clases de
definiciones pueden llegar a invertirse. Las definiciones relativas de la pobreza, al relacionarse con la
disponibilidad mínima de recursos en cada sociedad, pueden estar más influidas de nociones sobre el grado de
dificultad para atacar el problema que por consideraciones sobre derechos humanos y necesidades básicas. En
cambio, en tales condiciones de subdesarrollo el núcleo absoluto de privación alcanza una significación basada
en la mera condición de ser humano; las definiciones relativas de la pobreza pueden desviar la atención de los
requisitos para la subsistencia y subrayar la limitación general de los recursos del país.
Pobreza y desigualdad
El hecho de que la pobreza –como quiera que sea definida- constituya una manifestación extrema de las
desigualdades económicas y sociales ha dado pábulo a que, en ocasiones, ambos conceptos sean utilizados
indistintamente. Como ya se ha señalado, no son, sin embargo, equivalentes. Cierto es que las desigualdades del
ingreso en los países más pobres del Tercer Mundo suelen hallarse tan claramente ligadas a situaciones
generalizadas de pobreza extrema que pueden hacer impertinente la distinción entre ambas. Pero también es
cierto que en muchas sociedades del Tercer Mundo las desigualdades odiosas superan el ámbito de la pobreza y
afectan a amplios estratos medios.
Es, asimismo, cierto que el término aceptable ‘pobreza’ ha llegado a ser la manera de discutir los problemas
más inquietantes de la desigualdad, y también que la ambigüedad de nuestro uso de ‘pobreza’, está impidiendo el
examen integral de los problemas de la desigualdad (Miller, Rein, Roby y Crons, 1967, citado en Sen, 1978).
Pero, como argumenta Sen (1978), esto último constituye una buena razón para disociar ambos conceptos.
Es claro que una definición absoluta de pobreza corta normativamente la de desigualdad, y que ambas
pueden resultar afectadas de manera diferente por el crecimiento económico. Pero incluso la pobreza definida en
términos relativos centra el interés sólo en la desigualdad entre los pobres y el resto de la sociedad, soslayando
las desigualdades presentes dentro de este último ámbito social, las que pueden cambiar –en ocasiones,
significativamente- sin que varíe la situación de los pobres.
Aún cuando al concepto de desigualdad también se le otorgue un contenido normativo, fruto de una
evaluación moral- como alternativa a la aplicación descriptiva del concepto de desigualdad a los casos en que el
ingreso o la riqueza son simplemente diferentes (Bauer y Prest, 1973, citado en Atkinson, 1975) – esta
evaluación probablemente se basará en nociones éticas diferentes y más amplias que las de los derechos y
necesidades impostergables que están en la raíz del concepto de pobreza.
En la noción de justicia, las situaciones que ambos intentan expresar tienen entre sí una relación causal. Las
causas de la pobreza se encuentran enraizadas en los mismos mecanismos que determinan las desigualdades
generales prevalecientes en cada sociedad, y las transformaciones necesarias para erradicarla forman parte del
profundo proceso de cambio hacia una sociedad justa.
El concentrar nuestra atención en la pobreza no debe convertirse en sustituto de la preocupación por las
desigualdades en la distribución del bienestar. La visión más estrecha de la pobreza –que suele hacerla más
ampliamente tolerable que el problema de la desigualdad- esconda, bajo la apariencia del pragmatismo, un
diagnóstico simplista sobre sus causas y lleva en sí, por eso mismo, el germen del fracaso de acciones destinadas
a su erradicación definitiva.
Por otra parte, tampoco la consideración del conjunto de las situaciones de pobreza debe oscurecer el hecho
de que existe una estratificación dentro de la pobreza; de que por debajo de los umbrales mínimos que se
establezcan para delimitar la pobreza, se dan desigualdades de bienestar –o; en rigor: de privación- entre los
pobres; de que, desde el umbral de la pobreza hasta las situaciones de mayor indigencia, existe una gama de
niveles de privación que pueden tener consecuencias radicalmente diferentes en cuanto al deterioro de la
condición humana.
Pobreza y necesidades básicas
La comprobación de que el desarrollo económico reciente del Tercer Mundo poco ha beneficiado a los
pobres de éstos países ha dado origen a una nueva línea de avance en el pensar sobre el desarrollo. El
desenvolvimiento progresivo de ésta línea cristalizó primero en las estrategias encaminadas a la creación de
empleos (OIT, 1972) y en el desplazamiento del énfasis del desarrollo hacia la ‘redistribución con crecimiento’
(Chenery, et al., 1974), hasta desembocar en el desarrollo centrado en las necesidades básicas (Informe
Hammarskjöld, 1975; OIT, 1976; Steeten, 1977), que hace hincapié en satisfacer tales necesidades de las masas
pobres en el menor lapso posible (Ghai, 1977).
Eliminar la pobreza y satisfacer las necesidades básicas de la población constituyen, al menos en el Tercer
Mundo, el mismo objetivo. Ambos conceptos son normativos, y pueden definirse de acuerdo a las mismas
normas.
Demasiado frecuentemente se define, sin embargo, la pobreza sobre la base de normas que abarcan sólo las
situaciones de privación ‘crítica’, o de una determinada proporción de la población en la base de la pirámide de
ingresos. Con demasiada frecuencia el ataque a la pobreza se concibe desde un enfoque asistencialista, que no
implica ninguna reorientación profunda del estilo de desarrollo vigente. Casi siempre los programas contra la
pobreza consisten, por otro lado, en acciones encaminadas a aumentar el ingreso de los pobres.
La meta de satisfacer las necesidades básicas ayuda, en cambio, a poner más claramente de manifiesto la
medida en que se requiere reorientar todo el estilo de desarrollo para poder eliminar la pobreza. Incluye, por otra
parte, acciones que no sólo alcanzan a los ingresos de los pobres, sino también –y muy especialmente- al acceso
de la población a servicios sociales claves. En general, destaca especialmente la finalidad de canalizar recursos
específicos hacia grupos específicos, concentrándose en la naturaleza de lo que se provee, más que en el ingreso.
(Streeten, 1977).
Esta situación de hecho está llevando a identificar el uso del concepto de pobreza con las políticas más
conservadoras de mitigación de ella, y el uso del concepto de necesidades básicas con las estrategias más
radicales de reorientación del desarrollo y de reorganización del orden social. Sin embargo, cuando se acepta que
las causas de la pobreza están enraizadas en el funcionamiento del sistema socioeconómico, junto con las
desigualdades de ingreso, el despilfarro de recursos no renovables y la concentración del poder impiden
involucrar transformaciones más profundas que las provistas en estrategias espuriamente rotuladas como de
necesidades básicas simplemente porque dan mayor importancia a la inversión global en servicios sociales.
Con todo, los usos indicados ya se están afianzando. En ese contexto significativo, las políticas de mitigación
de la pobreza sólo podrían eventualmente, formar parte de un programa más amplio de satisfacción de
necesidades básicas, cuyo objetivo final fuese la eliminación de la pobreza, con todas las modificaciones en el
estilo de desarrollo que ese objetivo requiriese.
El concepto de necesidades básicas es instrumental. Se halla asociado a la idea de que los planes de
desarrollo deben incorporar objetivos específicos de satisfacción de tales necesidades, si han de orientarse a
eliminar situaciones de privación. El concepto de pobreza por ser agregativo, sólo permite formular un objetivo
general con respecto a su disminución o eliminación.
Desde otro ángulo el concepto de pobreza, descriptivo de una situación social, abre más posibilidades al
análisis y al diagnóstico. Si bien sólo permiten identificar un agregado estadístico –los pobres- posibilita el
ulterior análisis de sus características socioeconómicas y la identificación de grupos pobres que puedan ser
objeto de conjuntos específicos de políticas, como sugieren Bell y Duloy (1974). El concepto de necesidades
básicas se focaliza, en cambio, sobre los niveles de satisfacción de cada grupo de necesidades, sin integrar
necesariamente las distintas características de los necesitados ni sus posibles relaciones con otros aspectos del
funcionamiento del sistema socioeconómico.
Nada obsta para que los conceptos de pobreza y de necesidades básicas participen del mismo contenido
normativo, en la medida en que se inscriban en el mismo sistema valorativo y se sitúen en la misma posición con
respecto al orden social vigente. Ello permitirá aprovechar las ventajas analíticas del uso del concepto de
pobreza y las ventajas instrumentales del concepto de necesidades básicas para articular las estrategias orientadas
a la eliminación de la pobreza y a la constitución de sociedades más justas. La insatisfacción de necesidades
básicas puede constituir una forma específica y operativa de definir la pobreza.
Sin embargo, aunque el concepto de necesidades básicas puede servir para definir la pobreza, se limita a las
dimensiones materiales de la privación. En su acepción más amplia, el concepto de incluye tanto necesidades
psicológicas y políticas como necesidades materiales (Informe Hammarskjöld, 1975). Esta multidimensionalidad
es la que lo hace particularmente atractivo para las nuevas corrientes de pensamiento sobre el desarrollo: el
énfasis económico ha tendido a perder de vista el propósito último de las políticas, que no es sólo erradicar la
pobreza física sino también proporcionar a todos los seres humanos las oportunidades para desarrollar
plenamente sus potencialidades. La demanda actual es poner al hombre y a sus necesidades en el centro del
desarrollo. Si se hace esto, las ‘necesidades básicas’ se convierten en un concepto iluminadamente organizador,
que arroja luz sobre todo un campo de otras cuestiones (Streeten, 1977).
Desde esta perspectiva, el concepto de necesidades humanas básicas podría llegar a convertirse en vehículo
de una normatividad más precisa y más amplia sobre una sociedad justa que la implícita en la disminución de las
desigualdades de recursos.
Componentes materiales de las necesidades básicas
Las necesidades básicas que sirven para definir la pobreza son como ésta, relativas al entorno. Son
específicas de cada país y dinámicas. Pero también incorporan, como el concepto de pobreza, un núcleo absoluto
de necesidades, cuya satisfacción responde más a la noción actual de dignidad humana que a los niveles de
bienestar y de disponibilidad de recursos imperante a cada país.
El concepto de necesidades básicas no es nuevo. Ha estado en la base de muchos análisis sobre la pobreza,
desde Rowntree (1901) hasta nuestros días. En las sociedades industriales de occidente la extensión de las
necesidades consideradas mínimas ha ido variando con el desarrollo económico, el progreso social y la
transformación de las funciones del Estado. Desde un nivel de mera subsistencia, imperante hacia fines del siglo
pasado, que correspondía a las necesidades fisiológicas para el mantenimiento de la vida y de la capacidad de
trabajo, el concepto de necesidades mínimas o básicas se ha ido ampliando hasta los actuales mínimos
considerados adecuados, que pretenden tomar en consideración los requerimientos fisiológicos, sanitarios y
sociales, de acuerdo con la noción de dignidad humana prevaleciente en la sociedad, de tal manera que las
carencias o insuficiencias que pueda padecer un hogar, no afecten el normal desenvolvimiento fisiológico de sus
miembros, ni la participación social, ni el mantenimiento del respeto propio y el de la comunidad en que se vive
(Lamale, 1958; Franklin, 1977). Esta tendencia es reflejo del cambio en los valores sociales de las sociedades
industriales que están en la base de los variados programas de políticas redistributivas propias del Estado
providente, desde los de mantenimiento del ingreso hasta los programas subsidiados de los sistemas públicos de
salud, educación y vivienda.
El programa de Acción adoptado por la Conferencia Mundial del Empleo quizá refleje el consenso ya
alcanzado sobre la extensión del concepto de necesidades básicas para su aplicación global en las políticas de
desarrollo. El hacer suya una concepción del desarrollo orientado a las necesidades básicas indica que éstas, tal
como son entendidas en el Programa, incluyen dos elementos constitutivos. Incluyen, en primer lugar, ciertos
requerimientos mínimos de las familias, que suelen ser adquiridos a través del consumo privado: alimentación
adecuada, alojamiento y vestimenta, como así también cierto equipamiento doméstico. En segundo lugar,
incluyen servicios esenciales provistos por y para la comunidad en general, como agua potable, servicios
sanitarios, transporte público y servicios de salud, educación y cultura. El acceso al empleo libremente elegido se
inserta, asimismo, en cualquier política de necesidades básicas como medio y como fin, ya que no sólo
proporciona un ingreso al ocupado, sino que también en esencial para el sentimiento de respeto propio y de
dignidad del individuo (OIT, 1977).
Este constituye un núcleo central de necesidades básicas, sobre el que puede existir un acuerdo bastante
generalizado. El concepto se puede extender, sin embargo, hasta abarcar otros elementos adicionales, como
combustible, transporte y entretenimientos o los gastos de consumo privado complementarios para hacer
efectivo el acceso a los servicios públicos de educación y salud.
El contenido concreto del núcleo central de las necesidades básicas mínimas debe ser específico para cada
país. Las diferencias climáticas, geográficas, culturales y socioeconómicas condicionan estos requerimientos,
aunque quizá no al punto de diferenciarlos sustancialmente. Es al considerar el contenido de las necesidades
básicas en términos de bienes cuando se llega a una mayor especificidad por país, y cuando se bordea el
conflicto entre la soberanía del consumidor y las funciones de utilidad de los planificadores.
Necesidades básicas no materiales
Aún cuando se adopte una definición amplia del concepto de necesidades básicas éste quedaría incompleto
si sólo incluyera necesidades materiales. Sólo para propósitos de medición se puede justificar la concentración
en las necesidades básicas materiales. Pero la satisfacción de éstas sólo adquiere sentido, como imperativo
universal, en un contexto social de disfrute efectivo de los derechos humanos fundamentales. Estos son, por lo
pronto, los derechos y libertades incluidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de las
Naciones Unidas. Pero hay además, como señalan Ghal y Alfthan (1976), tres importantes valores
estrechamente relacionados con un enfoque del desarrollo orientado a las necesidades básicas: los de igualdad,
autosuficiencia y participación. En la medida en que las necesidades básicas son socialmente determinadas, las
diferencias agudas en niveles de bienestar que puedan existir en una sociedad conspiran contra el logro efectivo
de las metas de necesidades básicas. La autosuficiencia nacional o regional en la satisfacción de necesidades
básicas se impone tanto por las condiciones de la actual situación internacional como por la necesidad de romper
con estructuras heredadas o impuestas. La participación de la comunidad entera en las decisiones sociales es un
fin en sí mismo, pero también es un medio esencial para el logro de las necesidades básicas de una manera
eficiente y con la necesaria movilización social. En última instancia, sólo la gente misma debería decidir sobre
la extensión, contenido y prioridad de sus propias necesidades básicas (Ghal y Alfthan, 1977).
