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Año del buen servicio al ciudadano"

INFORME TÉCNICO N"28o-2017-SERVIR/GPGSC Tui'of~ii5Ao·¡~;;,(:;.¡;::;¡;¡¡_:;:L-·oíii··¡

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A JUAN CARLOS CORTÉS CARCELÉN FECHA o7 ABR 2017
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Presidente Ejecutivo

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Gerente (e) de Políticas de Gestión del Servicio Civil

Asunto Ascenso para los obreros permanentes en gobierno regional

Referencia Documento con Registro N" 0008461-2017

Fecha 0 7 ~Bit 1017

l. Objeto de la consulta

Mediante el documento de la referencia, el Asesor Legal de la Dirección Regional de

Transporte y Comunicaciones del Gobierno Regional de Ayacucho consulta a SERVIR Jo
siguiente:

a) Es procedente que los obreros permanentes sujetos al Decreto Legislativo W 276 del
Gobierno Regional de Ayacucho puedan participar en un curso de ascenso
b) Si no fuera procedente el proceso de ascenso: ¿Los obreros permanentes pueden se.r
incluidos en el reordena miento de los documentos de gestión de la entidad, teniendo en
cuenta que dicho acto no demandaría mayores recursos presupuestales? De ser así,
¿cuánto tiempo deberían permanecer Jos obreros permanentes en el nivel inicial para
ascender a un nivel superior?

11. Análisis

Competencia de SERVIR

2.1 Las competencias de SERVIR para emitir opm1ones en materia del Servicio Civil están
contextua !izadas en el marco de las políticas que en materia de gestión del empleo e ingreso
al Servicio Civil, entre otras, emita de manera progresiva.

Siendo SERVIR un órgano rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal
de todo el Estado, no puede entenderse que como parte de sus competencias se encuentra el
constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones
individuales que adopte cada Entidad.

2.3 En ese sentido, debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas
al sentido y alcance de la normativa sobre el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos
concretos o específicos; por lo tanto, las conclusiones del presente informe no se encuentran
vinculadas necesariamente a situación particular alguna.
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Presidencia
del Consejo de Minis~ros
"Año del buen servicio al ciudadano"

Del régimen laboral del personal en los gobiernos regionales

2.4 El artículo 44" de la Ley W 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales', estableció que
los servidores y funcionarios que prestan servicios en los gobiernos regionales se rigen por la
normas laborales generales aplicables a la administración pública, conforme a ley.

2.5 En ese escenario, se desprende que los servidores y funcionarios de los gobiernos regionales
se sujetan al régimen de la carrera administrativa regulado por el Decreto Legislativo N" 276,
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, en
adelante D.L. N" 276, correspondiéndoles, por consiguiente, los beneficios establecidos para
dicho régimen laboral.

2.6 No obstante, es necesario referirnos a la·' categoría de obreros, que si bien no ha sido
mencionada en la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, es necesario desarrollar su
naturaleza y el régimen laboral al cual deben ser vinculados. Por tanto, merece una
consideración especial, lo cual será materia de análisis en los siguientes párrafos.

las funciones para ser considerado obrero

2.7 De acuerdo con lo señalado en el párrafo 2.9 del Informe Legal W 206-2010-SERVIR/GG-OAJ
(disponible en la página web: [Link]), el tipo actividad laboral para ser atribuida a
la categoría de obrero, en lo siguiente:

"2.9. Tradicionalmente, se ha entendido que la distinción entre obrero y empleado ha

estado en función de la labor realizado por el trabajador. As! mientras obrero es
aquel que realiza trabajo preponderantemente manual, empleado es el que cumple
una labor preponderantemente intelectua/"2 .

2.8 En ese contexto, las labores que son preponderantemente físicos, deberán ser atribuidos a los
obreros.

Postura del Tribunal Constitucional respecto del régimen laboral de los obreros al servicio del Estado

2.9 Al respecto, debemos indicar que en la aclaración de la resolución recaída en el expediente N"
3519-2003-AA/TC, generada a partir de una acción de amparo interpuesta por un grupo de
trabajadores contra Provías Nacional, Unidad Ejecutora del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre el régimen laboral de los
obreros al servicio del Estado, en el sentido que este es el de la actividad privada.

La entidad demandada solicitó dicha aclaración, cuestionando que el Tribunal Constitucional

haya considerado que tales trabajadores se encontraban en el régimen privado. Para el
Tribunal Constitucional, la aplicación del régimen privado a aquellos (incluso desde antes de la
norma de creación de la entidad demandada, que expresamente los colocó en dicho régimen),
se sustenta en lo dispuesto en el artículo 1" del Decreto Ley N" 11377, y en las Leyes Nos 8439
y 9555, conforme al fundamento siguiente:

1 Publicado en el Diario Oficial "El Peruano" e! lunes 18 de noviembre de 2002.

2 De la definición de las expresiones" manual" e intelectual contenida en el Diccionario de la Real Academia Española, podemos
deducir que "trabajo manual" es aquel que se realiza con las manos, de fácil ejecución, y que exige más habilidad física que lógica,
mientras que "trabajo intelectual" es aquel que utiliza más el entendimiento, el junio o el razonamiento.
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 "Año del buen servicio al ciudadano"

"5. (... ) el segundo párrafo del artículo 1 º del Decreto Ley Nº 11377 ha establecido que
"[... ] los que realicen labores propias de obreros en las dependencias públicas, estarán
comprendidos sólo en las disposiciones que específicamente se han dictada paro estos
servidores[... ]". Así, los obreros se encontraban sujetos a su propia normativa, regulada
por la ley W 8439, que en su artículo 3• señaló que los beneficios sociales que les
correspondían, se equiparaban a los establecidos en la Ley N" 4916- ley que regulaba los
derechas de los trabajadores pertenecientes al régimen de la actividad privada; y
mediante la Ley Nº 9555, de fecha 1 de abril de 1942 - modificatoria de la Ley N" 8439, y
aún vigente, se hicieron extensivos a los obreros que prestaban servicias al Estado los
derechos que otorgaba la Ley Nº 8439, rozón por la cual los mismos se encontraban
sujetos al régimen de la actividad privada.

6. Que, siendo ello así, los obreros que prestaban serv1c1os al Estado desde de la
modificatoria de la Ley Nº 8439 se encontraban comprendidos en el régimen de la
actividad privada y les correspondía percibir los derechos derivados del mismo, razón
por la cual, si bien aquellos obreros contratados por el Estado recibían la denominación
de servidores públicos por encontrarse prestando servicios en reparticiones del Estado,
el régimen bajo el cual servían era el de la actividad privada, correspondiéndoles
únicamente la aplicación del Decreto ley N" 11377, respecto a las facultades de dirección
del empleador estatal; es decir, el establecimiento de normas paro la prestación del
servicio, horarios, remuneración, procesos administrativos, entre otros aspectos, mas no
las normas del régimen público(... )". (El énfasis es nuestro)

2.10 Debe señalarse que esta posición refleja la interpretación que sobre el particular ha hecho el
referido órgano como máximo intérprete de la Constitución. En tal sentido, podemos colegir
que el personal obrero que prestaba servicios al Estado (entiéndase en el Gobierno Nacional,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) se encontraban comprendidos en el régimen de la
actividad privada, por lo que les corresponderá percibir los derechos y beneficios de dicho
régimen.

2.11 De este modo, habiéndose precisado que el reg1men laboral de los obreros es el de la
actividad privada, puede darse el caso de que exista personal obrero que, por la propia
naturaleza de sus labores, se encuentren sujetos a una temporalidad propia de los contratos
modales, (a excepción de los contratos de trabajo intermitentes o de temporada que por su
naturaleza pueden ser permanentes), regulados en el artículo 53• y siguientes del Título 11 del
Texto Único Ordenado (T.U.O.) del Decreto Legislativo N" 728-Ley de Productividad y
Competitividad Laboral aprobado por Decreto Supremo N" 003-97-TR.

2.12 Es así que los contratos modales, conforme a lo establecido en el artículo 79• del Texto Único
Ordenado del Decreto Legislativo N" 728, generan los mismos derechos que los contratos
laborales a plazo indeterminado. En consecuencia, correspondería otorgar tales derechos y
beneficios a los referidos obreros, independientemente de su tipo de contratación.

De la denominación de obreros permanentes

2.13 Sobre el particular, debemos indicar que la denominación de obreros permanentes se

encuentra prevista en las leyes de presupuesto del sector público, entre ellas, la vigente Ley N"
30518, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal2017:

Ley N" 30518- Ley de Presupuesto del Sector Público paro el Año Fiscal2017
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Presidencia o

del Consejo de Ministros

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' Año del buen servicio al ciudadano"

"Artículo 7. Aguinaldos, gratificaciones y escolaridad

7.1 Los funcionarios y servidores nombrados y contratados bajo el régimen del Decreto
Legislativo 276 y la Ley 29944; los docentes universitarios a los que se refiere la Ley
30220; el personal de la salud al que se refiere el numeral 3.2 del artículo 3 del Decreto
Legislativo 1153; los obreros permanentes y eventuales del Sector Público; el personal de
las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú; y los pensionistas a cargo del
Estado comprendidos en los regímenes de la Ley 15117, los Decretos Leyes 19846 y
20530, el Decreto Supremo 051-88-PCM y la Ley 28091, en el marco del numeral 2 de la
Quinta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, perciben en el Año Fiscal20171os siguientes conceptos:
a) Los aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad, (... )
b} La bonificación por escolaridad, (... )".
(El énfasis es nuestro)

Ahora bien, se considera que el término permanente se debe a los artículos 38" y 39" del
Reglamento del Decreto Legislativo W 2763, aprobado por Decreto Supremo W 005-90-PCM,
en los cuales se establecieron las contrataciones de personal para labores permanentes bajo
dicho régimen laboral.

2.14 Siendo así, lo anterior debe ser interpretado que en la actualidad, existe personal obrero que
continúa prestando servicios dentro de los niveles de gobierno, como, por ejemplo, en los
gobiernos regionales, bajo el régimen laboral público, es decir, el régimen del D.L. W 276,
pese a que el Tribunal Constitucional señaló -líneas arriba- que el régimen laboral que les
corresponde a los obreros es el régimen laboral de la actividad privada.

2.15 En tal sentido, podemos inferir que el personal obrero sujeto al régimen del D.L. W 276 son
los denominados obreros permanentes que continúan prestando servicios, entre otros, en los
gobiernos regionales, pues la existencia de estos se debe a la evolución de las leyes que
vincularon al obrero en el sector público. Por tanto, los obreros de los gobiernos regionales
sujetos al régimen del D.L. W 276 se mantienen en dicho régimen percibiendo los derechos y
beneficios que el mismo contempla, como es el caso, por ejemplo, de la percepción de los
aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad, así como a la bonificación por escolaridad
establecidos por las leyes de presupuesto del Sector Público de cada año fiscal. Ello es distinto
a los beneficios que perciben los obreros del régimen privado como, por ejemplo, el
otorgamiento de gratificaciones de julio y diciembre previstas en la Ley W 27735.

2.16 Finalmente, a efectos de evitar confusión con la denominación de obreros permanentes

prevista en las leyes de presupuesto del sector público, debemos indicar que cuando se haga
referencia a estos, se entenderá que nos referimos al personal bajo el régimen del D.L. W 276.

3 Reglamento del Decreto legislativo N~ 276, aprobado por Decreto Supremo NQ 005~90~PCM
Artículo 38° .~ Las entidades de la Administración Pública sólo podrán contratar personal para realizar funciones de carácter temporal
o accidentaL Dicha contratación se efectuará para el desempeño de:
a) Trabajos para obra o actividad determinada;
b) Labores en proyectos de inversión y proyectos especiales, cualquiera sea su duración¡ o
e) Labores de reemplazo de personal permanente impedido de prestar servicios, siempre y cuando sea de duración determinada.
Esta forma de contratación no requiere necesariamente de concurso y la relación contractual concluye al término del mismo. Los
servicios prestados en esta condición no generan derecho de ninguna clase para efectos de la Carrera Administrativa.
Articulo 39".- La contratación de un servidor para labores de naturaleza permanente será excepcional; procederá sólo en caso de
máxima necesidad debidamente fundamentada por la autoridad competente. El contrato y sus posteriores renovaciones no podrán
exceder de tres (3) años consecutivos.

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 ((Año del buen servicio al ciudadano"

Progresión en los obreros permanentes sujetos al Decreto legislativo W 276

2.17 Hemos señalado que los obreros están vinculados a la actividad privada, sin embargo, existe la
figura de obreros permanentes dentro de los niveles de gobierno, como es el caso de los
gobiernos regionales, los cuales están sujetos al régimen del D. l. N" 276, por tanto, perciben
los derechos y beneficios que el marco normativo les otorgue.

2.18 En consecuencia, los obreros permanentes que laboran en los gobiernos regionales sujetos al
D.l. N" 276 deben ser considerados dentro de la estructura por grupos ocupacionales y niveles
del marco legal en mención, siendo los grupos ocupacionales establecidos: Profesional,
Técnico y Auxiliar. Por ende, las entidades deben adecuarlos dentro de su estructura
organizacional.

2.19 De igual manera, precisa el artículo g• de la referida norma que la sola tenencia de título,
diploma, capacitación o experiencia no implica pertenencia al Grupo Profesional o Técnico, si
no se ha postulado expresamente para ingresar en él.

2.20 Por otro lado, el referido decreto legislativo ha establecido la progres1on en la carrera
administrativa, la cual implica la asunción de funciones y responsabilidades de dificultad y
complejidad mayor a las del nivel de procedencia.

2.21 Es importante indicar que la progresión se produce previo concurso de méritos y se expresa a
través de: a) El ascenso del servidor al nivel inmediato superior de su respectivo grupo
ocupacional'; y b) El cambio de grupo ocupacional del servidor'.

Sobre los concursos de ascenso en el régimen laboral Decreto legislativo N" 276

2.22 Conforme a lo establecido en el artículo 16• del D.l. N" 276, el ascenso del servidor de carrera
se efectúa mediante promoción al nivel inmediato superior de su respectivo grupo
ocupacional, previo concurso de méritos.

2.23 Por lo indicado en el citado artículo, una vez que un servidor ha ingresado a la Carrera
Administrativa en determinado grupo ocupacional, podrá progresar a través del ascenso
sucesivo al nivel inmediato superior de su respectivo grupo ocupacional. Por lo tanto, solo un
servidor de carrera (nombrado) puede ser beneficiario de los concursos de ascenso.

2.24 Es preciso indicar que solo una vez que el servidor haya alcanzado el nivel más alto dentro de
su grupo ocupacional, podrá solicitar la progresión a través del cambio de grupo ocupacional,
debiendo iniciar por el primer nivel del grupo ocupacional al que postuló.

4 Decreto Supremo N" OOS·90·PCM, Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones

Artículo 49" .• cumplidos !os dos requisitos fundamentales: tiempo mínlmo de permanencia en el nivel y capacitación requerida, el
servidor queda .habilitado para intervenir en el concurso de ascenso, en el que se valoran los siguientes factores:
a) Estudios de formación general¡
b) Méritos individuales; y
e) Desempeño laboral.
5 Decreto Supremo N" 005·90·PCM, Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones
El artículo 61" Para postular al cambio de grupo ocupacional el servidor deberá cumplir previamente con los requisitos siguientes:
a) Formación general,
b) Tiempo mínimo de permanencia en el nivel de carrera,
e) Capacitación mínima; y
d) Desempeño laboral.
S
 e

Presidencia
del Consejo ae Ministros
'Año del buen servicio al ciudadano"
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2e25 Sobre el particular, el artículo 17" del D.L. N" 276 determina que para la cobertura de plazas
vacantes mediante concursos se debe partir de la necesidad de personal advertida por la
administración y sus posibilidad presupuestalese Por lo tanto, se debe considerar como plaza
vacante a toda aquella que se encuentra prevista en el Presupuesto Analítico de Personal
(PAP) en calidad de vacante y cuyo cargo se encuentra consignado en el Cuadro de Asignación
de Personal (CAP)e Es decir, no basta con que la plaza se encuentre consignada en el CAP, sino
que además deberá existir disponibilidad presupuesta!.

2.26 Por otro lado, es menester precisar que la ley W 30518, ley de Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2017, estableció medidas de austeridad en materia de gestión de personal,
prohibiendo el ingreso de personal por servicios personales y el nombramiento, salvo las
excepciones que dicha norma contempla, entre ellas, por ejemplo: i) la contratación por
reemplazo en caso de cese (siempre que el cese se hubiese producido a partir del año 2015),
ii) ascenso o promoción del personal, o iii) la suplencia temporal de los servidores del sector
público, en tanto se implemente la lSC, en los casos que corresponda.

2e27 Del mismo modo, el literal e) del artículo 8" de la ley W 30518 señala que, en el caso de
ascenso o promoción del personal, las entidades deberán tener en cuenta previamente a la
realización de dicha acción de personal lo establecido en el literal b) de la Tercera Disposición
Transitoria de la ley N" 28411, ley General del Sistema Nacional de Presupuesto' e

2e28 Asimismo, el Decreto legislativo W 1337 que modificó la Segunda Disposición

Complementaria Transitoria de la lSC, indica que las entidades públicas incluidas en el proceso
de implementación quedan prohibidas de incorporar personal bajo el régimen del Del. N" 276,
así como cualquier forma de progresión bajo dicho régimen.

2e29 No obstante, dicha prohibición para el ingreso y ascenso será aplicable solo para la entidad
que haya emitido la resolución de inicio del proceso de implementación de la lSC, mientras
para las entidades que no la emitieron podrán seguir efectuando concursos de ascenso dentro
de la Administración Pública de acuerdo a lo establecido en el artículo 8" de la ley N" 30518e

111. Conclusiones

3e 1 De acuerdo con lo desarrollado en el presente informe, se concluye que el régimen de los

obreros al servicio del Estado (Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos locales)
es el de la actividad privada, el cual contempla distintas modalidades de contratación para
dicho personal, entre ellos, los contratos modales.

los obreros permanentes, previstos en las leyes de presupuesto del sector público, son los
obreros que prestan servicios en los niveles de gobiernos, como es el caso de los gobiernos
regionales bajo. el régimen laboral público, es decir, sujetos al régimen del D.L.N" 276,
percibiendo los derechos y beneficios que el mismo contempla.

6 ley N" 28411, ley General del Sistema Nacional de Presupuesto

DISPOSICIONES TRANSITORIAS
TERCERA.- En la Administración Pública, en materia de gestión de personal, se tomará en cuenta lo siguiente:
...
( )
b) Queda prohibida la recategorización y/o modificación de plazas, que se orienten al incremento de remuneraciones, por efecto de
la modificación del Cuadro para Asignación de Personal- CAP y/o del Presupuesto Analítico de Personal· PAP. El incumplimiento de
lo dispuesto en el presente literal genera la nulidad de la acción de personal efectuada, sin perjuicio de la responsabilidad del
funcionario de !a Entidad, así como de su Titular.
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Año del buen servicio al ciudadano"

,3.3 En la carrera administrativa del régimen laboral D.L N" 276, la progresión se produce previo
concurso interno de méritos y se expresa a través de: a) El ascenso del servidor al nivel
inmediato superior de su respectivo grupo ocupacional, y b) El cambio de grupo ocupacional
del servidor, para lo cual el servidor debe cumplir con los requisitos previstos en la normativa.

3.4 La Ley de Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2017 no efectúan limitaciones a las
entidades públicas para la realización de los concursos internos de méritos para ascensos o
promoción, no obstante, las entidades deberán tener en cuenta de manera previa la
restricción prevista en el literal b) de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto.

3.5 En tanto, las entidades públicas que aún no ha emitido la resolución de inicio del proceso de
implementación del régimen de la LSC podrán seguir efectuando concursos internos de
. ascenso o promoción del personal, sujetos a los documentos de gestión respectivos (CAP y
PAP) y las restricciones presupuesta les vigentes.

Lo expuesto es cuanto informo a su Despacho para los fines pertinentes, a cuyo efecto adjunto el
proyecto de oficio respectivo.

Atentamente,
'

CSl/sgc
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