TEMA 2: LA MONARQUÍA

1. LA FORMA POLÍTICA DEL ESTADO

El art. 1.3 de la CE dispone: ≪La forma política del Estado español es la Monarquía
parlamentaria≫. Se puede afirmar que la forma política es un concepto que engloba tanto a las
formas de Estado como a las formas de gobierno.
- Por formas de gobierno suele aludirse al sistema de relaciones que pueden establecerse
entre los diversos órganos constitucionales del Estado. Dentro de las formas de gobierno
cabe efectuar una distinción entre los sistemas gobierno (parlamentario, presencial y de
asamblea) y las formas de gobierno stricto sensu, que afectarían al carácter electivo o no de
la suprema magistratura del Estado, esto es, a la distinción entre Monarquía y República.
- En cambio, por formas de Estado se entiende el sistema de relaciones que se pueden
producir entre los elementos constitutivos del Estado (territorio, pueblo y poder). Dentro de
ellas podría hablarse de formas jurídicas del estado, que afectan a la distribución territorial
del poder político, y de formas políticas de Estado, que apuntan a las relaciones entre los
dos términos de la relación política, gobernantes y gobernados, es decir, a la noción de
sistema y régimen políticos.

La Monarquía, sin adjetivaciones, sería una forma de gobierno stricto sensu, y en su consideración
de Monarquía parlamentaria sería un sistema de gobierno. La razón de esta denominación, aparte
de la influencia de determinados sectores doctrinales presentes en las Cortes ≪constituyentes≫,
se basa en razones políticas, reconociendo de este modo el papel desempeñado por el Monarca en
el proceso de transición política. De este modo, se pretende que la Monarquía no sea una simple
institución estatal, sino que impregne toda la configuración del Estado, su estructura y finalidad.

2. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA
CONSIDERACIONES GENERALES
La constitucionalización de la Monarquía parlamentaria es una de las novedades de nuestra
Constitución. El adjetivo ≪parlamentaria≫ supone la traslación del poder de decisión política del
monarca al Parlamento. Ello significa que aunque la monarquía sea una forma de gobierno strictu
sensu, en rigor únicamente lo es cuando tiene la condición de Monarquía parlamentaria, que
implica que el rey no tiene competencias propias sino que ejerce influencia: carece de potestas
pero posee auctoritas.

Nuestro sistema de gobierno es de tipo parlamentario, caracterizado por el conjunto de relaciones

(de confianza e interdependencia) que se establece entre los poderes Ejecutivo, del cual no forma
parte la Monarquía, y Legislativo.

De las formas de gobierno existentes, distinguimos entre:

❖ Sistema de gobierno presidencial:
Se caracteriza por una separación rígida entre ambos poderes, funcionando ambos con una
notoria independencia, aunque existan puntos de contacto entre los mismos. En efecto, en
este sistema de gobierno la Presidencia no es un poder neutro, pues tiene la condición de
jefe de Estado y jefe de Gobierno. Además, no se da una relación de dependencia entre
Ejecutivo y Legislativo, pues el primero recibe su poder directa o indirectamente del pueblo,
compartiendo la legitimidad democrática con el Parlamento, el cual no participa en su
elección. En consecuencia, el Gobierno tampoco responde políticamente ante el Parlamento
ni puede disolverlo. Pero junto a ello existen también mecanismos de interrelación entre
ambos poderes, como son la posibilidad de veto de las leyes por parte de la Presidencia, el
envío de mensajes presidenciales a las Cámaras, la posibilidad del impeachment, el control
por el legislador de la designación de altos cargos, etc.
 ➔ Impeachment: es un mecanismo de acusación criminal contra el Ejecutivo por parte
del Legislativo.

❖ Sistema de gobierno parlamentario:

De origen inglés. Se caracteriza por la colaboración e interdependencia de ambos poderes,
pues se fundamenta en la relación de confianza entre los mismos. De este modo, el
Ejecutivo emana y surge de la confianza que le otorga el Parlamento, confianza que ha de
mantenerse a lo largo de su existencia mediante la exigencia de la correspondiente
responsabilidad política (preguntas, interpelaciones, mociones, comisiones de investigación,
etc.), pudiendo incluso perder aquella y verse, en consecuencia, obligado a dimitir. Por su
parte, el Parlamento puede ser disuelto de forma anticipada por el Ejecutivo, lo que conlleva
la convocatoria inmediata de elecciones, trasladando, de este modo, la confianza al
electorado. Los miembros del Gobierno pueden ser o no parlamentarios y el jefe del
Gobierno es el líder de la mayoría parlamentaria.

❖ Sistema de gobierno de asamblea:

Caracterizado por una concentración total de poderes y que, hoy día, es ya un residuo
histórico. En este sistema, el Parlamento legisla, dirige la actividad política, nombra el Poder
Ejecutivo, pudiendo destituirlo en cualquier momento.

❖ Sistemas mixtos:
Participan de las características de los dos primeros, con cierta preponderancia de las
propias del sistema presidencialista. Son los llamados sistemas semi-presidencialistas
donde se produce una disociación entre Jefatura del Estado一que no tendría un papel
neutro一 y el Gobierno, dependiendo este último también de la confianza del primero, e
influido, en todo caso, por el sistema de mayorías existente.

EL PROCESO DE INSTAURACIÓN DE LA ACTUAL MONARQUÍA ESPAÑOLA

La actual Monarquía española no debe su existencia, aunque sí su legitimidad democrática, a la
Constitución de 1978.

Las Leyes Fundamentales franquistas configuraron una Monarquía, especialmente a partir de la

Ley Orgánica del Estado de 1967, que parecía aproximarse a los principios y esquemas de la
Monarquía limitada. El monarca personificaba la soberanía, tenía potestad legislativa y ostentaba el
poder ejecutivo. A su vez, la misma norma indicaba que cuando se cumplieran las previsiones de
la Ley de Sucesión de 1947, que preveía el nombramiento del futuro monarca por Franco, la
persona llamada a ejercer la Jefatura del Estado asumiría las funciones y deberes señalados en la
Ley de 1967. De este modo, el 22 de julio de 1969 Franco designa a Juan Carlos de Borbón
sucesor a la Jefatura del Estado, alterando así el orden sucesorio natural que hubiera hecho recaer
la Jefatura en su padre, Don Juan de Borbón.

Posteriormente, durante la transición política, la posición de la Monarquía se ve reforzada por la Ley

para la Reforma Política de 1977, que implicaba la atribución al rey de poderes más amplios que los
contemplados en las propias Leyes Fundamentales, pareciendo concebir la existencia de una
Monarquía presidencialista, como así se deduce de la designación real de senadores, el
nombramiento de la presidencia de las Cortes y el Consejo del Reino, su potestad para sancionar y
promulgar leyes 一y entre ellas la ley de reforma constitucional一, sobre todo la posibilidad de
someter directamente a la consideración del pueblo una opción política de interés nacional
mediante referéndum, constitucional o no, cuya decisión se impondría en su caso a todos los
órganos del Estado, hasta tal punto que si el asunto fuera competencia de las Cortes y estas no
adoptaran la resolución correspondiente de conformidad con lo acordado en la consulta, aquellas
 serían disueltas por el monarca, procediéndose a la convocatoria de elecciones. Con ello se
posibilitaba, y así fue en cierto modo, que la Monarquía actuase como factor del cambio político,
pero también pudo suponer, en su momento, un serio obstáculo en el proceso de democratización
de la misma. Junto a ese aumento de poder que supuso para la Monarquía la Ley para la Reforma
Política, y pese a no haberse producido una ruptura con la legalidad anterior, la actuación del
monarca distó mucho de responder a los esquemas legales que propiciaron su instauración. No
obstante, aún no se podía decir que la Monarquía se encontrase legitimada, ya que, por un lado,
faltaba la legitimidad histórica, que no se produce hasta 1977, con la renuncia de Don Juan de
Borbón a sus derechos dinásticos, y, por otro, faltaba la legitimidad democrática que únicamente se
produce con la aprobación de la Constitución por el pueblo español.

El 2 de junio de 2014 se produjo la abdicación del monarca. Dicha abdicación fue una sorpresa
generalizada, desarrollándose un importante debate sobre determinadas cuestiones y llegándose
incluso a exigir la convocatoria inmediata de un referéndum sobre la institución. Esta aplicación
nada tiene que ver con las históricamente producidas en nuestro país de Alfonso XIII y de Isabel II,
siendo también distintas de las acaecidas en otras Monarquías parlamentarias. Finalmente la
abdicación fue aceptada por las Cortes Generales a través de la Ley Orgánica 3/2014, de 18 de
junio, ley singular donde las haya, convirtiéndose Felipe VI en nuevo rey.

3. LA CONFIGURACIÓN DE LA CORONA
La Corona es la denominación específica de un órgano constitucional, la Jefatura del Estado. Es
decir, estamos en presencia de un órgano constitucional que presenta especiales características en
relación con los demás órganos constitucionales, lo que conlleva a la singularización de la misma
dentro de nuestra estructura constitucional.

EL REY
Nuestra Constitución establece una Monarquía hereditaria que, en líneas generales, no presenta
novedades importantes, ya que el contenido del art. 57 supone una continuación de la tradición
española, enlazando con la Constitución canovista de 1876, algunos de cuyos preceptos se repiten
casi literalmente, y, a través de ella, con los demás textos constitucionales del siglo XIX. En
términos generales, se opta por el sistema castellano, configurado en las Partidas, apartándose de
los precedentes del derecho aragonés y del sistema sucesorio establecido por el anterior régimen
autoritario.

No obstante, la configuración de la Monarquía hereditaria presenta algunas particularidades a las

que es preciso referirse:

1. El rey debe ser considerado como un órgano constitucional (aunque su régimen jurídico sea
muy diferente del de los demás órganos constitucionales) que expresa la unidad del Estado.
La adquisición de la condición de rey es un verdadero ius ad officium, es decir, un derecho
público subjetivo de carácter individualizado y particularizado.

2. La referencia expresa a la persona de Don Juan Carlos debe ser entendida en dos sentidos,
ligados entre sí: por un lado, su posición dimana de la Constitución y, por otro, aquella
supone la legitimación democrática de su propia existencia, anterior a la norma
constitucional.

3. El orden de sucesión al trono sigue las reglas clásicas del sistema castellano. En caso de
fallecimiento o abdicación del Rey, la sucesión se produce de forma automática a favor de la
persona heredera. Tres principios rigen la sucesión: el de primogenitura, el de masculinidad
y el de representación. Quiere ello decir que se prefiere la línea directa (que une a personas
 que descienden unas de otras), a la colateral (que une a personas que proceden un un
tronco común); en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado,
el hombre a la mujer; y en el mismo sexo, la persona de mayor edad.
Se ha planteado la necesidad de reformar la Constitución para suprimir el principio de
masculinidad, por entender que él mismo suponía una violación del art. 14 CE, dando
entrada a las ≪normas constitucionales inconstitucionales≫, cuestión esta que ha sido
rechazada por nuestra jurisprudencia constitucional. No obstante, ha de admitirse que no
todos los contenidos de la Constitución merecen la misma consideración, pues algunos de
aquellos (como la igualdad) se integran en el bloque de preceptos considerados esenciales,
mientras otros (como el orden sucesorio) no tendrían tal carácter, lo cual exige el
correspondiente ajuste. La reforma de este precepto, auténtico arcaísmo constitucional
donde los haya, es una de las pocas cuestiones donde todas las fuerzas políticas parecen
estar de acuerdo. El problema radica, aparte de la necesidad de seguir el procedimiento
agravado de reforma constitucional, en que dicha modificación puede hacer que se
cuestione la existencia de la propia Monarquía.
Esta cuestión fue abordada en su momento por el Consejo de Estado. En efecto, en marzo
de 2005, el Gobierno remitió a aquella institución una petición de informe sobre la reforma
constitucional en relación a la sucesión de la Corona, proponiendo, como uno de sus
contenidos, la supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono establecida en el
art. 57.1 CE, preferencia que según el Ejecutivo es consecuencia de ≪una tradición
histórica [...] que comporta la pervivencia cierta de una discriminación de la mujer≫, siendo
una reforma que responde ≪al sentir muy ampliamente mayoritario del pueblo español≫. El
dictamen emitido por el Consejo de Estado parte de la premisa de la igualdad de mujeres y
hombres como principio universalmente reconocido y básico del ordenamiento español,
expresando no obstante que la futura reforma constitucional habría de salvaguardar
expresamente los derechos del entonces Príncipe de Asturias, siguiendo por ello el ejemplo
de otras monarquías europeas.
Posiblemente, y con la finalidad de garantizar plenamente el principio de igualdad, la
reforma constitucional no debe reducirse a este precepto, sino que debe ampliarse a otros
más, incluyendo la propia inviolabilidad del monarca.

4. La intervención de las Cortes en el orden de sucesión se produce en dos momentos

diferentes. Una, para resolver las abdicaciones, renuncias y cualquier duda de hecho o de
derecho que pudiera producir (art. 57.5), que las Cortes Generales resolverán mediante ley
orgánica. Y otra, para proveer la sucesión a la Corona cuando se hubieran extinguido todas
las líneas llamadas en derecho (art. 57.3). La referida Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio,
no constituye un desarrollo integral del referido precepto constitucional, sino únicamente una
Ley ad casum para formalizar la abdicación del rey Juan Carlos I, y que únicamente es
válida para dicha abdicación en concreta, siendo la intervención del legislador una
consecuencia lógica de la configuración de la Monarquía como parlamentaria, y evitando
que la abdicación sea un acto de libre disposición del monarca. La falta de desarrollo
normativo de muchos artículos del Título II pone de manifiesto la necesidad de acudir a una
legislación express, y por lo tanto técnicamente defectuosa.

5. Nuestra Constitución contiene reglas específicas sobre los posibles herederos a la Corona.
Así, en lo referente al heredero se constitucionaliza su dignidad de Príncipe de Asturias,
regulándose el juramento del mismo (art. 61.2) cuando alcance la mayoría de edad, que se
produce a los dieciocho años, como para todos los españoles, ante las Cortes Generales,
hecho que se produjo el 30 de enero de 1986.
Por otro lado, y esto afecta a todos los que tienen derecho al trono, el art. 57.4 establece su
exclusión del mismo cuando contrajeran matrimonio contra la expresa prohibición del rey y
 de las Cortes Generales. Esta cuestión tiene su razón de ser en la crisis política de 1843,
cuando tras el pronunciamiento contra el General Espartero, Isabel II es proclamada mayor
de edad con solo trece años. Hay que destacar que el matrimonio de los sucesores al trono
no necesita la autorización del rey y de las Cortes, sino que pueden contraerlo siempre que
no exista expresa prohibición de ambos.
También hay que referirse a la situación de la reina consorte y del consorte de la reina, a
quienes el art. 58 impide asumir funciones constitucionales a excepción del supuesto de la
Regencia. Pese a lo que pudiera parecer, la situación en ambos supuestos no es
exactamente la misma, teniendo una mayor relevancia la reina consorte que el consorte de
la reina, que no tiene la consideración de rey.

LA REGENCIA
También en esta cuestión nuestro texto fundamental debe ser considerado, en líneas generales,
como una continuación de nuestros precedentes históricos.
Según la Constitución, las situaciones que posibilitan la existencia de la Regencia son dos: la
menor edad y la inhabilitación del rey.
En lo referente a la minoridad, la Regencia estará desempeñada por ≪el padre o la madre del rey
y, en su defecto, el pariente mayor de edad próximo a suceder en la Corona, según el orden
establecido en la Constitución≫ (art. 59.1).
Por lo que se refiere a la inhabilitación del rey, se requiere que esta sea reconocida por las Cortes
Generales, entrando a ejercer la Regencia el príncipe heredero si fuere mayor de edad, y si no lo
fuere, las personas previstas en el apartado anterior hasta que este alcance su mayoría de edad.
Si no hubiere ninguna persona a quien corresponda la Regencia, será ejercida por quien nombren
las Cortes, y se compondrá de una, tres o cinco personas, que deberán ser españoles mayores de
edad.
La Regencia actúa como auténtico jefe del Estado, con todas las atribuciones que la Constitución
predica del monarca, ya que incluso está obligada a prestar el mismo juramento que este. Su
duración se encuentra en función de los distintos supuestos; en el caso de la menor edad, hasta
que el rey cumpla dieciocho años; y en el supuesto de la inhabilitación, hasta que las Cortes
aprecien que esta ha desaparecido, siempre que el príncipe heredero no hubiera alcanzado la
mayor edad, en cuyo supuesto la Regencia será desempeñada por este.

EL TUTOR DEL REY

En los supuestos de minoridad del rey, además de la necesidad de la Regencia, el art. 60
contempla la figura del tutor para la protección de los derechos e intereses del rey en tanto menor
de edad, y cuyo cargo es incompatible con el de regente (excepto si lo desempeñan el padre, la
madre o los ascendientes directos del rey), y con todo cargo o representación política. La
Constitución contempla diversas clases de tutoría:
- Tutoría testamentaria:
Consiste en que el rey difunto hubiese nombrado en su testamento al tutor del rey menor,
que, como en todos los casos, habrá de ser mayor de edad y español de nacimiento.
- Tutoría legítima:
Corresponde, en defecto, de la testamentaria, al padre o madre del rey, mientras
permanezcan viudos.
- Tutoría parlamentaria:
Nombrada por las Cortes Generales entre cualquier español de nacimiento mayor de edad,
que no ocupe cargo o representación política alguna. Son de aplicar aquí las mismas
consideraciones efectuadas en el caso de la Regencia nombrada por la Cortes.
4. LAS FUNCIONES DEL REY
El análisis de las funciones del rey constituye el instrumento más adecuado para fijar su posición
constitucional en el marco de un sistema de gobierno parlamentario. Las funciones del monarca no
deben tener la consideración de ≪prerrogativas≫, en cuanto no constituyen un poder residual o
una presunción de competencia, aunque no siempre resulta fácil establecer una distinción entre el
plano jurídico y el político. En ello radica la esencia de la Monarquía parlamentaria, cuya auctoritas,
pues carece de potestas, tiene su importancia en el esquema constitucional.

Según el art. 56.1: ≪El rey es el jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y
modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado
español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad
histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes≫. El
precepto, concibe al monarca desde un triple punto de vista:
- Como símbolo de la unidad y permanencia del Estado.
- Como árbitro y moderador del funcionamiento regular de las instituciones.
- Como el más alto representante del Estado en las relaciones internacionales.

Especial relevancia adquiere su consideración como árbitro y moderador, lo cual puede ser
interpretado como la aceptación de la teoría del poder moderador que suponía la asunción por
parte del rey de una serie de funciones residuales para el ejercicio de su posición constitucional. Es
decir, se plantea la importante cuestión de si las funciones del monarca son de dos tipos:
- Unas, las atribuidas expresamente por la Constitución y las leyes, y que aparecen
fundamentalmente enumeradas en el art. 62 CE.
- Y otras, que no aparecen enumeradas, y que el rey las ejerce debido a la posición
constitucional que le otorga el art. 56.1

Su posición constitucional como árbitro y moderador del funcionamiento regular de las instituciones
únicamente puede desarrollarla por medio de las competencias expresamente atribuidas. No se
trata, por tanto, de la existencia de dos tipos de funciones (las del art. 56.1 y las del art. 62 CE),
sino solo de unas facultades expresamente atribuidas para el ejercicio de la posición constitucional
reservada al monarca. Por este motivo, puede decirse que todas las funciones del monarca deben
ser consideradas como actos debidos. De cualquier modo, ello no excluye la facultad siempre
reconocida a los monarcas, por influencia del sistema británico, de coadyuvar a la mayor estabilidad
gubernamental y al funcionamiento regular de las instituciones, cuando estas lo requieren. El rey
debe situarse al margen de la lucha partidista, no debiendo tampoco utilizarse su figura en aras de
una determinada opción política. Por otro lado, el principio democrático impone que su actuación,
pública o privada, no puede sustraerse a los juicios de la opinión pública, la cual está legitimada
para exigir la mayor transparencia posible en todas aquellas cuestiones que afecten a la Casa Real.

El proceso de racionalización de nuestra Monarquía parlamentaria, especialmente en los momentos

actuales donde parece haber desaparecido la especial protección mediática de que fue objeto en
años pasados, debe evitar, en consecuencia, cualquier situación que provoque un conflicto entre el
principio democrático y el ejercicio de sus funciones.

EL REY Y LAS CORTES

Respecto a las relaciones del monarca con las Cortes, las cuales no suponen el ejercicio de ningún
poder discrecional, ha de hacerse mención a las siguientes funciones:

- La sanción y promulgación de las leyes:

Ciertos sectores doctrinales han visto con recelo el hecho de que se atribuya al rey la
sanción de las leyes, pues consideran que, de esta forma, el monarca participa, mediante el
ejercicio de la potestad legislativa, en la formación de la voluntad estatal, lo cual constituye
un elemento propio de la monarquía constitucional y limitada. Ello sería cierto si la sanción
de la leyes implicase al menos una de estas dos condiciones: por un lado, la posibilidad de
no sancionarlas, es decir, el reconocimiento del veto real 一aunque fuera con carácter
suspensivo一, existente, por otra parte, en la mayoría de los Estados monárquicos, aunque
de hecho no se ejerza, y en casi todos los republicanos; y, por otro, que fuese un acto libre y
discrecional del rey. Ninguna de las dos condiciones aparece permitida por nuestra
Constitución, ya que se trata de una acto debido sometido a refrendo. En efecto, el art. 91
señala que el rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes
Generales. Así pues, lo único que puede admitirse es la posibilidad de retrasar la sanción
durante esos quince días, pero esto tampoco es una facultad del rey, sino del titular
legitimado 一en este caso el presidente del gobierno一 para prestar el refrendo.

Esta sanción regia no afecta a las leyes de las Comunidades Autónomas, pero sí a las leyes
de reforma constitucional, sin que ello implique, como han sostenido algunos sectores
doctrinales, una participación del rey en el ejercicio del poder constituyente-constituido. Se
trata de un acto debido y así ha sucedido en las dos reformas constitucionales llevadas a
cabo hasta ahora. En el supuesto de que se tratase de reformas sometidas a referéndum,
parece lógico sostener la tesis de Aragón, en el sentido de que quien sanciona es el pueblo
español, correspondiendo únicamente al rey la promulgación y orden de publicación, tal y
como sucedió en la emanación del texto constitucional de 1978. En ningún caso el rey
puede negarse a la sanción de las leyes.

- La convocatoria de las Cortes:

Esta función del rey, que también es un acto debido sometido a refrendo y sin ningún poder
de discrecionalidad, únicamente afecta a la reunión de las mismas al comienzo de cada
Legislatura, pero no a los supuestos de las reuniones ordinarias previstas en el art. 73, en
las cuales se produce la convocatoria automática por el presidente de cada Cámara, sin
intervención real alguna. Como puede apreciarse, ha desaparecido ya la práctica de nuestro
constitucionalismo histórico por la cual, mediante la convocatoria real, las Cortes dependían
en su funcionamiento del monarca, el cual pretendía que estuviesen reunidas el menor
tiempo posible.

- La disolución de las Cortes:

Tampoco aquí cabe un poder discrecional del rey. El supuesto normal de disolución se
produce cuando termina el plazo de la Legislatura o cuando entra en funcionamiento la
disolución anticipada del art. 115, que es de la exclusiva responsabilidad del presidente del
Gobierno. El supuesto excepcional de disolución viene establecido en el art. 99, que fue el
utilizado para finalizar la XI Legislatura (2016) ante la incapacidad de las fuerzas políticas
para formar un gobierno. En ambos supuestos la función del rey debe limitarse a firmar el
correspondiente decreto de disolución. A tal efecto, y ante la posibilidad de nuevas
elecciones, se produjo la modificación de la LOREG en el 2016, acortando los plazos del
proceso electoral. Pero lo importante es señalar la necesidad, en una futura reforma de la
Constitución, de proceder a la modificación del art. 99 CE, delimitando bien el cómputo de
los plazos establecidos 一con fecha de inicio y por cuanto son demasiado amplios一, y
 privando al Rey de la propuesta de nombramiento del Presidente del Gobierno, que debería
corresponder a la Presidencia del Congreso, acentuándose, a la vez, el carácter institucional
de la misma.

- La convocatoria de elecciones:
Se trata de una función absolutamente reglada que hay que poner en relación con la
anterior, ya que el decreto de disolución habrá de fijar la fecha de las elecciones.

EL REY Y EL PODER EJECUTIVO

En lo que atañe a sus relaciones con el Poder Ejecutivo, del cual no forma parte el rey, cabría
mencionar las siguientes funciones:

- Proponer el candidato a presidente del Gobierno:

Es, sin duda, la función más importante atribuida al rey y la que puede presentar un mayor
margen de discrecionalidad. Ahora bien, dentro de esta función se engloban tres posibles
atribuciones: la de proponer el candidato, la de nombrarlo y la de poner término a sus
funciones en los términos previstos en la Constitución. En estas dos últimas no cabe ningún
margen de discrecionalidad, siendo un acto debido del rey. Naturalmente, todas ellas están
sometidas a refrendo.

En lo que se refiere a la propuesta de nombramiento, esta viene regulada en el art. 99 CE.

En este sentido, la propuesta que haga el rey jurídicamente solo tienen un límite: la consulta
con los representantes designados por los grupos políticos con representación
parlamentaria.

La discrecionalidad del rey depende mucho de la relación de fuerzas políticas existentes en

la Cámara. Si hay un partido que ha obtenido la mayoría absoluta, esta discrecionalidad
prácticamente no existe, pues el rey vendrá obligado, ya que así lo impone la mecánica del
sistema parlamentario, a proponer como candidato a presidente del Gobierno al líder de
dicho partido o a la persona que este le indique. Si por el contrario no hay ningún partido
que haya obtenido la mayoría absoluta, el margen de discrecionalidad del rey aumenta. Sin
embargo, esta tampoco es absoluta, ya que el monarca debe proponer, como así lo ha
hecho en los supuestos que ha tenido lugar, al líder del partido con más escaños
parlamentarios, a no ser que por una conjunción de las demás fuerzas políticas implicase la
posibilidad de una mayor estabilidad gubernamental. De todas formas, la propia naturaleza
del sistema parlamentario impone que sean los partidos los que suministren al monarca la
solución más apropiada en cada momento. Con ello, la discrecionalidad del rey se ve
prácticamente anulada. Por otro lado, respetando el juego de fuerzas políticas, lo que sí
parece deducirse de la Constitución es la obligatoriedad para el Monarca de proponer un
candidato.

Esta posición del Monarca se atuvo escrupulosamente a las prescripciones constitucionales

en relación con la formación de Gobierno en la fracasada XI Legislatura, donde el Rey
convocó por tres veces a los representantes de los grupos políticos sin conseguir la
investidura de un presidente. Esto ha llevado a plantear hasta qué punto es relevante la
capacidad de liderazgo personal de un monarca, permitiéndoles ejercer una influencia
mayor, que puede ser incluso excesiva, en el proceso de formación del Gobierno con la
finalidad de evitar repetir elecciones.

El candidato propuesto por el rey, una vez obtenida la confianza del Congreso de los
Diputados, se convierte en presidente del Gobierno, cuyo nombramiento deberá efectuar el
 rey como un acto debido. Igual consideración tiene el acto de nombramiento en el supuesto
de una moción de censura constitutiva. El rey nombrará presidente del Gobierno al
candidato alternativo que figure en la moción. Asimismo, el rey debe firmar el decreto de
cese del presidente del Gobierno en los casos en que este se haya producido.

- Nombrar y separar a los miembros del Gobierno:

A propuesta de su presidente. Se trata, igualmente, de un acto formal, pues la selección y
separación de los miembros del Gobierno compete al presidente del Gobierno, habiendo
desaparecido la expresión clásica de nuestro constitucionalismo histórico de que el rey
≪nombra y separa libremente a sus ministros≫.

- Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, el Consejo de

Ministros:
La presidencia del rey en el Consejo de Ministros es solamente a efectos de ser informado
de los asuntos de Estado 一sin participación alguna en la adopción de acuerdos一, cuando
lo estime oportuno, a petición del presidente. La asistencia del rey al Consejo de Ministros
no puede ser utilizada por el Gobierno para amparar su propia responsabilidad por las
decisiones allí tomadas. Además, el monarca suele ser una de las personas mejor
informadas, y no precisamente a través del Consejo de Ministros, sino por sus audiencias
periódicas con el presidente del Gobierno, con los ministros, con los representantes de
todos los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales.

- Expedir los decretos aprobados en el Consejo de Ministros:

De modo semejante a como sucede en relación con la sanción de las leyes, se trata de un
acto debido, en el cual no cabe ningún margen de discrecionalidad. Ni siquiera cabe la
posibilidad de que el rey se negase a expedir los derechos por el hecho de que su contenido
pudiera ser contrario a Derecho, pues el rey no es un órgano al que le corresponda controlar
la adecuación de las leyes a la Constitución ni de las normas reglamentarias a las leyes.

- Conferir los empleos civiles, militares, honores y distinciones:

Se trata de una función que no plantea especiales dificultades. La Constitución señala
expresamente que esta función ha de ejercerse con arreglo a las leyes, cuestión esta que
hay que poner en relación con lo dispuesto en el art. 56.1, teniendo en cuenta, además, que
las leyes deben limitarse a reconocer esta función, regular el procedimiento, pero no atribuir
al rey márgenes de discrecionalidad que puedan suponer una desvirtuación de la Monarquía
parlamentaria.

- El mando supremo de las Fuerzas Armadas:

Englobamos esta función del rey dentro de sus relaciones con el Poder Ejecutivo porque,
como dispone el art. 97, el Gobierno dirige la Administración militar y la defensa del Estado.
Y es que solo a la luz de este precepto es como puede ser entendida esta función real, que,
por otra parte, suele corresponder a los jefes de Estado.

Ahora bien, el rey no puede ejercer esta función con la discrecionalidad que lo hace, por
ejemplo, el presidente norteamericano, ya que se trata de un acto debido sometido a
refrendo ministerial. Por tanto, el rey ejerce el mando supremo de las Fuerzas Armadas de
un modo honorífico, y no de una manera efectiva, la cual corresponde al Gobierno. La
noción de mando supremo no comprende un poder de gestión, que sí se encuentra
comprendido en el mando político, de que es titular el Gobierno. Es decir, el rey es la
máxima autoridad militar, pero se encuentra desprovisto de mando efectivo.
 - El rey y las relaciones internacionales:
Por razón idéntica al supuesto anterior, parece conveniente incluir aquí esta función
atribuida al monarca. Ahora bien, la participación del rey en las relaciones internacionales,
teniendo en cuenta que es el Gobierno el que dirige la política exterior del Estado, tiene
diversas manifestaciones, partiendo de la posición que le confiere el art. 56.1 como el más
alto representante del Estado en las relaciones internacionales. En este sentido:
- El rey acredita a los embajadores y a otros representantes diplomáticos.
- El rey declara la guerra y la paz, previa autorización de las Cortes Generales.
- El rey presta su consentimiento para que el Estado pueda obligarse
internacionalmente por medio de tratados, en relación con lo cual habrá que estar a
lo dispuesto en el art. 94.

Ahora bien, todas estas funciones son actos debidos, sin ningún margen de discrecionalidad.
También tienen esta consideración todas aquellas otras funciones, como el hecho de que en su
nombre se administre la justicia, o el ejercicio del derecho de gracia, que nunca podrá implicar la
concesión de indultos generales, cuestión esta que debe ser objeto de una profunda reflexión,
donde se analice la naturaleza del indulto, los delitos que puedan ser objeto del mismo, el
procedimiento de su concesión, la función del gobierno y el papel del tribunal sentenciador.

Finalmente, el art. 61 CE establece que el rey ha ≪de guardar y hacer guardar la Constitución y las
leyes, y respetar los derechos de los ciudadanos y las Comunidades Autónomas≫. El precepto
deja mucho que desear, pues las Comunidades Autónomas no son titulares de derechos sino de
competencias. En todo caso, no atribuye una función de defensa jurídica de la Constitución al
monarca distinta de la que corresponde a todas las autoridades y funcionarios públicos que deben
utilizar una fórmula semejante.

EL REY Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Funciones absolutamente regladas del monarca son, por un lado, su participación en el proceso
configurador de las Comunidades Autónomas mediante la sanción de los Estatutos de Autonomía y
la convocatoria de los referéndums autonómicos en su caso, y, por otro, la función que se le
atribuye de nombrar al presidente de la Comunidad Autónoma, con el refrendo del presidente del
Gobierno. Por lo demás, cabe indicar que las leyes aprobadas por los Parlamentarios autonómicos
son promulgadas, en nombre del rey, por los respectivos presidentes de las Comunidades
Autónomas.

OTRAS FUNCIONES
Además de las ya enumeradas, nuestra Constitución prevé otras dos funciones que son difícilmente
encasillables en los apartados anteriores.

Por un lado, el Alto Patronazgo de las Reales Academias, que debe ser considerado como una
función en el ámbito cultural y de carácter meramente honorífico, debido al papel que desempeñó la
Monarquía en el origen histórico de estas instituciones. También son funciones de este tipo todas
aquellas en que se atribuye al rey la presidencia de reuniones culturales o científicas.

Por otro lado, y en relación con el cuerpo electoral, corresponde al rey convocar a referéndum,
tanto en los supuestos de referéndum consultivo, constitucional, como autonómico, que realmente
es ejercido por la persona legitimada, en este caso el presidente del Gobierno, a quien corresponde
refrendar tales actos.
Resulta evidente que el Monarca se encuentra sometido a la Constitución, con una vinculación
positiva que le obliga a hacer una defensa de los principios y valores que la inspiran. Ello resultó
especialmente polémico con motivo del mensaje del 3 de octubre de 2017, tras la celebración del
 ≪referéndum del 1 de octubre≫. Unos sectores entendieron que se había producido una
extralimitación competencial, actuando al margen de lo que debe ser una monarquía parlamentaria,
mientras que otros aplaudieron dicha intervención, que se interpretó como positiva en el desenlace
del proceso soberanista. Desde nuestro criterio pensamos que se utilizó políticamente la figura del
Monarca, dada la incapacidad de las fuerzas políticas estatales de dar una respuesta adecuada, y
no violenta, a los acontecimientos del 1 de octubre de 2017. Los sectores independentistas
entendieron que el rey se había extralimitado en sus funciones, y en 2018, mediante la Resolución
92/XII, de 11 de octubre, del Parlamento catalán, promovieron la reprobación del Monarca,
declarada inconstitucional por el TC mediante sentencia de 17 de julio de 2019. Con posterioridad,
sin embargo, el Parlamento se ha vuelto a reafirmar en su posicionamiento (resoluciones de 25 de
julio de 2019).

5. LA RESPONSABILIDAD DEL REY

Es una característica común a todos los jefes de Estado, incluso en la mayoría de los regímenes
republicanos, la inexistencia de responsabilidad política de estos. En el caso de las Monarquías,
esta falta de responsabilidad es absoluta, extendiéndose también a los ámbitos civil y penal, sobre
la base de los dos aforismos británicos: el rey, tema este altamente cuestionable, ≪can do no
wrong≫ y ≪can not act alone≫. El hecho de la absoluta irresponsabilidad del rey exige como
contrapartida el necesario refrendo para dar validez a sus actos.

Siguiendo esta tradición, el art. 56.3 CE dispone: ≪La persona del rey es inviolable y no está sujeta
a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el art. 64,
careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el art. 65.2≫.

El refrendo es una institución típica del sistema parlamentario mediante el cual se autentifica el acto
de un tercero y se asume la responsabilidad que a este hubiera correspondido. El refrendo surge en
los albores del sistema parlamentario como un límite a las facultades del monarca.

Así como resulta criticable que la figura del rey sea absolutamente irresponsable, también lo es que
los miembros de la familia real, o al menos algunos de ellos, se encuentren en la situación procesal
de simples ciudadanos y ciudadanas y no participen del privilegio del aforamiento, el cual afecta a
varios miles de personas. Por ello, no sería desdeñable una reforma en profundidad de esta
situación limitando al máximo los sujetos que pueden utilizar la vía del aforamiento y, por supuesto,
incluyendo, entre los cargos más relevantes al exrey, exreina, y princesa de Asturias.

Así se ha realizado a través de la Ley Orgánica 4/2014, de 11 de julio, complementaria de la ley de

racionalización del sector público y otras medidas reforma administrativa, por la que se modifican la
LOPJ, en un apartado sobre permiso a los jueces. De este modo, estarían aforados el rey Don Juan
Carlos y la reina Doña Sofía (que continúan conservando estos títulos, aunque sin funciones
específicas); la reina Doña Letizia y la princesa de Asturias. La cuestión no deja de ser polémica,
pues se afora a personas sin funciones públicas definidas, debiendo abrirse todo un debate sobre el
aforamiento.

NATURALEZA DEL REFRENDO

Normalmente se trata de una firma que el titular legitimado pone junto a la del monarca, aunque
caben, dependiendo de la función correspondiente, otras formas de manifestación del refrendo,
como puede ser la presencia gubernamental en actos y viajes oficiales del rey.
Por lo que a su naturaleza se refiere, la doctrina ha elaborado diversas teorías para explicar su
significado, así como la posición de cada una de las partes en el mismo. No estamos en presencia
de un auténtico acuerdo de voluntades, pues el mismo no es propio de una Monarquía
parlamentaria, sino ante un acto complejo, en cuya realización concurren dos voluntades, aunque
en posición desigual: la voluntad de la persona que presta el refrendo es determinante de la
voluntad de la otra.

Sobre la naturaleza del refrendo se ha pronunciado ya nuestra jurisprudencia constitucional en las

sentencias 16/1984 y 5/1987. En esta última, tras indicar que cualquier forma de refrendo distinta a
la establecida en el art. 64 o amparada en él debe ser considerada inconstitucional, señala que esta
institución se caracteriza por las siguientes notas:
- Los actos del rey, excepto los previstos en el art. 65.2 deben ser siempre refrendados.
- La ausencia de refrendo implica la invalidez del acto.
- El refrendo debe hacerse en la forma prevista en el art. 64.
- La autoridad refrendante asume la responsabilidad del acto del rey.

Más adelante, la sentencia señala que se trata de un instituto autónomo en el proceso de formación
de los actos jurídicos, en el que no aparece como elemento esencial la participación activa del
refrendante en el contenido de los mismos. Y ello porque no se puede confundir ≪el sentido
traslaticio de responsabilidad inherente al mismo, con la función que ha venido a desempeñar en la
esfera de la potestad ejecutiva≫. Es decir, hay supuestos en que el refrendante es el autor material
del acto, pero hay otros en que se limita, con su firma, a responder a la adecuación del acto real al
ordenamiento jurídico, sin haber intervenido en la determinación de su contenido.

LOS SUJETOS LEGITIMADOS PARA REFRENDAR

Normalmente se trata de los miembros del Gobierno. Nuestra Constitución establece, a este
respecto, diversos supuestos. El supuesto general concibe al presidente del Gobierno como titular
legitimado para refrendar el acto del rey. Así pues, salvo que la Constitución o las leyes dispongan
otra cosa, este será el titular legitimado. Como supuesto particular aparecen los ministros
competentes, especialmente en su respectiva esfera de actuación. Y, como supuesto especial,
nuestra Constitución contempla el refrendo del presidente del Congreso de los Diputados, que debe
ser concebido más como un acto de autenticación que como un refrendo propiamente dicho, en dos
supuestos: la propuesta del nombramiento del presidente del Gobierno y el supuesto de disolución
previsto en el art. 99.

LOS ACTOS EXENTOS DE REFRENDO

Nuestra Constitución tan solo se refiere a un acto exento de refrendo, que es el nombramiento y
relevo de los miembros civiles y militares de la Casa Real, que es un acto de total disposición del
monarca, cuestión esta regulada por el Decreto 2.942/1975, de 25 de noviembre, por el que se crea
la Casa de S.M. el rey, y por el Decreto 434/1988, de 6 de mayo, sobre reestructuración de la
misma, posteriormente modificado por el Decreto 657/1990, de 25 de mayo, por el Decreto
1.183/2006, de 13 de octubre, y por el Decreto 990/2010, de 5 de agosto, que reestructura la
Secretaría General, y hace depender directamente del jefe de la Casa la Oficina de Intervención.
Sobre su naturaleza ya se ha pronunciado nuestra jurisprudencia constitucional en la sentencia
112/1984, señalando que ≪es una organización estatal, pero que no se inserta en ninguna de las
Administraciones Públicas≫, lo cual no impide que la regulación del estatuto jurídico de su
personal y los actos ≪que en aplicación de esa regulación procedan de los órganos a los que se
encomienda la gestión puedan someterse al control jurisdiccional, a través de la vía
contencioso-administrativa y, en el caso de que se acuse la violación de un derecho o libertad
fundamental, tengan acceso al recurso de amparo constitucional≫.
También tendría este carácter, aunque expresamente no se haya establecido, el supuesto
contemplado en el art. 65.1, que se refiere a la distribución del presupuesto que el rey recibe para el
sostenimiento de su familia y Casa. El adverbio ≪libremente≫ es suficientemente explicativo. Sin
embargo, el principio democrático impone la distinción entre el patrimonio e ingresos privados del
rey, así como el conocimiento, en virtud del principio de transparencia, que debemos tener a este
respecto.

En otro orden de consideraciones, también hay que señalar como actos exentos del refrendo todos
aquellos que el rey realiza como un ciudadano particular. A este respecto, dado el principio de
inviolabilidad del monarca por todos sus actos, incluidos los que realiza de carácter privado, hay
que interpretar que el rey no ha de colocarse nunca en una situación que pueda poner en tela de
juicio su propia posición constitucional. Por ello, el monarca no puede realizar todos aquellos actos,
dentro del normal tráfico jurídico, que realiza la ciudadanía. Los debe realizar otra persona por él.

LOS EFECTOS DEL REFRENDO

Normalmente, se ha señalado que el efecto principal del refrendo consiste en una traslación de la
responsabilidad por el acto del rey al titular legitimado para prestarlo. Así, el art. 64.2 dispone que
≪de los actos del rey serán responsables las personas que los refrenden≫. Un acto sin refrendo
es un acto carente de validez. Quizás hubiera sido mejor señalar que un acto sin refrendo es un
acto nulo. En suma, el refrendo viene a significar una contrapartida al principio de irresponsabilidad
del monarca. Es decir, junto a la pérdida de responsabilidad se pierde también la capacidad de
decisión política. Sin embargo, en la actualidad no es solamente este el significado del refrendo, ya
que mediante esta institución se designa hoy en día una actuación de una determinada persona
que formalmente se atribuye a otra, aunque el titular real del acto no es el que formalmente lo
realiza, sino la persona que presta el refrendo al mismo. A esta regla general pueden existir
excepciones. En nuestro caso, la más significativa es la propuesta de nombramiento del presidente
del Gobierno, que es un acto del rey y no de la persona que refrenda su actuación, en este caso el
presidente del Congreso de los Diputados.

Dentro del tema de la responsabilidad del rey, hay que referirse a la inhabilitación contemplada en
el art. 59.2 CE, que no implica la posibilidad de una inhabilitación por motivos políticos, pues en
este caso la figura del rey quedaría convertida en una ≪ficción constitucional≫. Se trata de las
situaciones de incapacidad contempladas en el Derecho común, habiéndose superado la regulación
efectuada por la Constitución de 1812, donde se hablaba de inhabilitación por cualquier causa física
o moral.

El tema de la responsabilidad del monarca volvió a plantearse con motivo de la ratificación del
Estatuto de Roma, sobre la creación de la Corte Penal Internacional, de 17 de julio de 1998,
ratificado por España mediante la Ley Orgánica 6/2000, de 6 de octubre. Esta ratificación planteaba
la cuestión de si debía o no procederse a una reforma constitucional. En el dictamen del Consejo de
Estado, de 22 de julio de 1999, partiendo del principio de que la Constitución no ha regulado, ni
podía regular, la proyección internacional del principio interno de inviolabilidad, propuso que no
existía contradicción alguna, siempre que en el proceso de ratificación se formulase una
declaración interpretativa que salvase la inviolabilidad del rey, el cual no es responsable de sus
actos. Así lo hizo nuestro país produciéndose de este modo una auténtica mutación constitucional o
una presunta inconstitucionalidad de la ley de ratificación (Tenorio).