PROGRAMA
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA
EXPERIENCIA CURRICULAR
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Título
“TODO LO QUE DEBERIAS SABER SOBRE EL PRESUPUESTO POR
RESULTADOS EN EL PERU”
AUTOR
Miguel Jeanpierre Maury Tinoco
DOCENTE: Mg. Carlos Alejandro Dávila Núñez
PERÚ – 2020
INTRODUCCION
En los últimos diez años, el Perú presentó una de las más altas tasas de crecimiento a nivel de
la región, lo cual permitió, a su vez, incrementar los ingresos y el presupuesto público del
Estado. Ante dicho contexto, se evidenció la necesidad de promover la reforma y
modernización de la gestión pública, a fin de generar una administración eficaz y eficiente,
orientada a la generación de valor público y bienestar del ciudadano. Si bien durante los años
noventa, se realizaron reformas estructurales que generaron cambios en el modelo económico
y en el papel del Estado, sobre todo en materia de apertura y desregulación, se evidenciaron
esfuerzos desarticulados destinados a mejorar la eficiencia y efectividad del mismo. Es en la
última década y bajo el enfoque de la Nueva Gestión Pública que se impulsó la reforma de
los sistemas administrativos del Estado Peruano, teniendo como modelo la Gestión por
Resultados (GpR), el cual vincula la administración de los recursos públicos con el
cumplimiento de acciones estratégicas durante un tiempo determinado
El propósito del presente ensayo es analizar y dar conocer el Presupuesto por Resultados
iniciado a partir del año 2007 en el Perú, la aplicación progresiva del Presupuesto por
Resultados, el cual es un instrumento característico de la Nueva Gerencia Pública, que ordena
el ciclo presupuestal en función de los Resultados que valora y requiere el ciudadano y a los
productos necesarios para lograrlos, en tal sentido, la Dirección General de Presupuesto
Público, viene impulsando, en coordinación con los Sectores la Implementación progresiva
del Presupuesto por Resultados y su institucionalización en el Sistema Nacional de
Presupuesto Público, como una nueva reforma en la gestión presupuestaria, orientada a
migrar de un enfoque inercial y centrado en costeo de insumos hacia un modelo que vincula
los recursos asignados a las entidades del Sector Público con los productos y los resultados
que deben lograr en beneficio de su público objetivo.
En el presente ensayo que lleva de título de “Una Mirada Profunda al Presupuesto por
Resultados en el Perú”, lo organicé de la siguiente manera, Presupuesto por Resultados en el
Perú (Iniciativas de Reforma de la Gestión Pública en el Perú, Los Sucesos Detrás de la
Reforma, Diseño Conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú, Instrumentos y
Metodologías del Presupuesto por Resultados), Presupuestos por Resultados en el Gobierno
Regional de Arequipa, conclusiones y por ultimo referencias bibliográficas.
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El diseño e implementación de un Presupuesto por Resultados constituye un esfuerzo
trascendental de reforma del sector público peruano en la última década. Este instrumento de
gestión, que involucra a todo el proceso presupuestario se sostiene en el concepto de basar las
decisiones, de todo el ciclo presupuestario, en función a los resultados deseados y valorados
por el ciudadano. El presupuesto público es, por lo tanto, uno de los principales instrumentos
de gestión con los que cuenta el Estado para cumplir con la provisión de bienes y servicios
públicos de manera eficiente, eficaz y equitativa.
UNA MIRADA PROFUNDA AL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN EL
PERÚ
1. Presupuesto por Resultados en el Perú:
A. Iniciativas de Reforma de la Gestión Pública en el Perú:
Durante las últimas dos décadas, el Perú ha realizado esfuerzos por reformar al Estado
en general y a su administración pública en particular. El ímpetu inicial de la década de
1990 se tradujo en un cambio en el modelo económico y en el mismo papel del Estado,
virándose hacia la apertura y la desregulación, condiciones que permitieron que en la
actualidad se mantenga un desempeño favorable en términos de crecimiento económico y
estabilidad. Si bien el ritmo de este tipo de reformas estructurales prácticamente se detuvo
durante el segundo lustro de aquella década, el país experimentó algunos esfuerzos
desarticulados dirigidos a mejorar la eficiencia y efectividad del Estado.
En particular, debe señalarse que los esfuerzos por plasmar una profunda reforma de la
administración pública durante la década de 1990, iniciativa que se resumía en una nueva
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y apoyada por un grupo de burócratas y por organismos
multilaterales, no se concretó debido a diversos factores como la falta de apoyo político al
más alto nivel, una ausencia de apoyo de parte de la opinión pública debido a la asociación
que se hizo de la reforma con despidos masivos.
Desde el año 2000, el sector público peruano empieza a adaptar un grupo de
herramientas vinculadas al Planeamiento Estratégico. Así, las entidades públicas
desarrollan instrumentos como el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) y los
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Planes Estratégicos Institucionales (PEI), ambos con una visión de mediano plazo, así
como los Planes Operativos Institucionales (POI) que se elaboran anualmente. En estos
documentos se describen la visión y la misión de cada entidad, e incluyen objetivos,
estrategias, lineamientos de política y actividades, las que a su vez incluyen indicadores
con metas físicas y presupuestarias. También se trabaja en el desarrollo de la denominada
matriz FODA, que resume las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas de
cada entidad. No obstante, si bien este tipo de iniciativas e instrumentos responden a los
principios de la Gestión basada en Resultados, no contemplaban su articulación real con el
proceso presupuestario y por ello se convierten muchas veces en documentos
referenciales, no operativos. No obstante, se reconoce que este tipo de esfuerzo representa
un cambio en la cultura del sector al tratar de reforzar la planificación pública y definir
planes que, en el papel, poseen una relación con el presupuesto la que, sin embargo, no es
vinculante.
Sin embargo, un déficit, a la luz de los desarrollos conceptuales modernos, es que este
ejercicio aún se corresponde con la tradición institucional en la que las entidades se ven a
sí mismas. (MEF, 2012, p. 16).
B. Los Sucesos Detrás de la Reforma:
El concepto de Presupuesto por Resultados surge dentro del MEF en medio de las
diversas iniciativas de protección presupuestaria y de monitoreo que se llevaban a cabo,
descritas en el capítulo precedente. En el marco de las cooperaciones técnicas vinculadas a
los préstamos sectoriales (PBL) o préstamos programáticos con organismos multilaterales,
se desarrolló un acervo de conocimiento que facilitaba incorporar una visión de mediano o
largo plazo para la solución de los problemas.
En el 2006 se empezaba a definir una Gestión Presupuestaria basada en Resultados,
que ya incluía elementos del PpR puesto que se reconocía, entre otras cosas, la necesidad
de articular la planificación con la programación presupuestaria. En la Ley del Presupuesto
del Sector Público 2007 (Ley Nº 28927) se incluyó un capítulo específico acerca del PpR.
En este “Capítulo IV: Implementación del Presupuesto por Resultados”, presentado en el
Anexo, se estableció la gestión presupuestaria basada en resultados y se recogió la idea de
los Programas protegidos para establecer las 11 Acciones Prioritarias que no sólo gozarían
de protección presupuestaria como en el pasado, sino que además se les obligó a contar
con indicadores de desempeño y se les sujetó a un seguimiento de los mismos.
Asimismo, se creó la figura de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE), la
cual aplicaría para todo el sector público en el proceso de programación del presupuesto
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para el año fiscal 2008, y se instruyó a la DNPP a liderar el proceso de cambio.
En marzo de 2007 se llevó a cabo el Seminario “Hacia un Presupuesto por Resultados
en el Perú” con la participación de expertos internacionales y funcionarios de organismos
de cooperación multilateral50. Por su lado, en mayo del mismo año el Ministro de
Economía y Finanzas expuso ante el Congreso el Plan de Implementación del PpR en el
Perú, elaborado con el apoyo de la Cooperación Alemana al Desarrollo – GTZ, donde ya
se vislumbran algunos de los instrumentos que se necesitaba crear para vincular la
planificación con el presupuesto y para efectuar el seguimiento y la evaluación de las
metas y los indicadores, así como el interés y necesidad de mejorar la capacidad de gestión
institucional, promover la transparencia y la rendición de cuentas y actualizar y
racionalizar la normatividad acorde con la reforma. (MEF, 2012, p. 18).
C. Diseño Conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú:
La necesidad de rediseñar el sistema presupuestario surge de diversos diagnósticos que
revelaban debilidades del sistema vigente. Las más importantes pueden resumirse en:
- Preponderancia del principio único de asignación institucional, sin que exista una
correspondencia real entre las demandas ciudadanas (resultados) y la oferta de
bienes y servicios provistos por el Estado (productos).
- Asignación histórica, mediante la cual las entidades financian su accionar, que se
mantiene entre años, sin uso de información de evidencias sobre eficacia de las
mismas.
- Adquisiciones y contrataciones con baja conexión a servicios (productos) claves o
prioritarios.
- Unidades operativas, prestadoras de servicios, que no cuentan con insumos en
estructuras y proporciones adecuadas para proveer los productos.
- Población que no necesariamente acude a centros prestadores de servicios.
En general, esto se correlacionaba con serios problemas de gestión que se traducían en
una baja ejecución de los recursos asignados, en incentivos perversos para gastar antes de
fin de cada período para no perder los recursos y en compras no alineadas con los
servicios sino con temas administrativos. Esta problemática, que en buena medida aún
persiste, es la que se intenta enfrentar con el enfoque del PpR.
La conceptualización del PpR se basa en los aportes teóricos resumidos en el capítulo
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anterior. En tal sentido, se define al PpR como la “aplicación de principios y técnicas para
el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto con una articulación
sustentada entre bienes y servicios (productos) a ser provistos y cambios generados en el
bienestar ciudadano (resultados). Esto implica virar de la forma tradicional de asignar los
recursos y tomar decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y procesos
hacia otra que privilegia al ciudadano como el eje y asigna recursos con base en
desempeño. (MEF, 2012, p. 19).
D. Instrumentos y Metodologías del Presupuesto por Resultados:
La implantación de una reforma como la del PpR no es una tarea sencilla por lo mismo
que se trata de una reforma estructural que no sólo requiere de nuevas herramientas, sino
que además implica un cambio en la cultura de la gestión pública prevaleciente. Aún más,
el nuevo sistema debe ser capaz de adaptarse a las características particulares del país, por
lo que las experiencias internacionales en cuanto al proceso de implantación no pasan de
ser útiles referencias.
Bajo estas circunstancias, la implantación del PpR generó la necesidad de desarrollar
instrumentos ad-hoc a la realidad y a las restricciones nacionales. En este sentido, hasta la
fecha el diseño ha incorporado el desarrollo de cuatro herramientas complementarias
dentro del marco del PpR:
a. La Programación Presupuestaria Estratégica en la que se definen los resultados de la
gestión pública que inciden directamente sobre la ciudadanía y, sobre la base de
evidencia científica primordialmente, se definen aquellos productos (incluyendo
estructuras de costos) que inciden sobre esos resultados, asignándose después el
presupuesto correspondiente.
b. El Sistema Integrado de Gestión, que permite la sistematización de los procesos de
programación operativa y ejecución, según estructuras de costos y metas de provisión
de productos, permitiendo, además, monitorear la cadena de provisión logística hasta
el punto de atención al ciudadano.
c. El Seguimiento de los indicadores de resultado y de producto, que parte desde el
cálculo de líneas de base hasta los arreglos institucionales con otras entidades
generadoras de información primaria, y cuyo monitoreo sostiene la interpretación y
evaluación presupuestaria, al tiempo que permite validar las cadenas lógicas
propuestas.
d. Las Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestaria, en la que evaluadores
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independientes evalúan los resultados alcanzados por ciertos programas, líneas
presupuestarias o entidades públicas, permitiendo con ello justificar la toma de
decisiones en materia presupuestal en el marco del PpR. Se contemplan Evaluaciones
de Programas/Proyectos y Evaluaciones de Impacto.
Como resultado, se han desarrollado metodologías que se reseñan más adelante
debido a su importancia dentro del PpR y a que, hacia finales de 2009, ya se encuentran
operativas. Adicionalmente, el diseño contempla la consideración de otros temas,
iniciativas o instrumentos de complemento y soporte, tales como.
e. La Transparencia y el Monitoreo Participativo. De acuerdo a lo señalado en las leyes
anuales de presupuesto, la DNPP “desarrolla los mecanismos necesarios para la
transparencia de la información relacionada a la implementación del presupuesto por
resultados, difundiendo, a través de su portal, la relación de indicadores para medir los
resultados, la línea de base de los mismos, las metas establecidas a nivel nacional,
regional y local, y los avances en el cumplimiento de las metas”. Asimismo, con el
Monitoreo Participativo se busca propiciar un involucramiento informado por parte de
los actores locales (miembros de comités de vigilancia, actores del presupuesto
participativo, asociación de beneficiarios, entre otros) en el seguimiento y exigencia
de productos y resultados priorizados y ejecutados en el marco de los PE.
f. Los Incentivos a la Gestión. A partir de 2008 se busca retomar la iniciativa de los
CAR, expidiéndose la Resolución Directoral N° 052-2008-EF/76.01 “Directiva para
la Formulación, Suscripción, Ejecución y Evaluación de los Convenios de
Administración por Resultados a aplicarse a partir del Año Fiscal 2009 en el marco de
la implementación del Presupuesto por Resultados”. En los CAR, la entidad pública
se compromete, por un lado, al cumplimiento de un conjunto de indicadores
cuantificables relacionados al logro de determinados productos y resultados y, por
otro lado, al cumplimiento de Compromisos que contribuyan a la mejora de la
gestión. El cumplimiento de dichos Compromisos otorga el derecho a un
Reconocimiento.
g. La Generación de Capacidades. Como parte de sus funciones de diseminación
metodológica, la DNPP realiza constante y frecuentemente eventos de capacitación
(cursos, talleres, seminarios, etc.) relacionados con la GpR en general y el PpR en
particular. (MEF, 2012, p. 20-22).
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2. Presupuesto por Resultados en el Gobierno Regional de Arequipa:
A. Ejecución Presupuestal:
Hasta el mes de mayo el presupuesto asignado a nivel nacional en el Presupuesto
Institucional Modificado es más de 187 mil millones 746 soles de las cuales se ha
asignado a los gobiernos regionales más de 36 mil millones 825 soles y al Gobierno
Regional de Arequipa el presupuesto asignado es de S/. 2, 371, 188, 057 soles y hasta
el 20 de mayo el gasto ejecutado ha sido del 24.4%1 que incluye actividades y
proyectos del GORE Arequipa.
B. Ejecución Presupuestal Recursos para el COVID-19:
El 30 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud – OMS, declara a la
epidemia de COVID-19 como emergencia de salud pública de preocupación
internacional. La caracterización ahora de pandemia significa que la epidemia se ha
extendido por varios países, continentes o todo el mundo, y que afecta a un gran
número de personas. El primer caso confirmado de COVID-19 en el Perú se dio el 06
de marzo de 2020 en la ciudad de Lima; sin embargo, se ha expandido en todo el
territorio nacional, hasta el 30 de abril se tiene 104,020 casos confirmados infectados
con COVID-19 y 3,024 defunciones. El 15 de marzo, el Gobierno del Perú mediante
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Decreto Supremo 044-2020-PCM declara Estado de Emergencia Nacional por 15 días
calendarios disponiendo el aislamiento obligatorio (cuarentena) por las graves
circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-
19.
El Estado a través del MEF ha transferido “Recursos para el COVID-19”, por más
de S/.7 mil millones 099 soles, a los gobiernos regionales se ha transferido 325
millones 119 soles, y el Gobierno Regional de Arequipa ha recibido el monto de
S/.11,304,896 soles. Hasta el 20 de mayo la ejecución presupuestal ha sido del 45.9%
estando en el quinto lugar a nivel nacional en ejecutar el presupuesto asignado.
- Ejecución presupuestal de Municipalidades, recursos para el COVID1.-
El presupuesto asignado a los gobiernos locales de acuerdo al Presupuesto
Institucional Modificado PIM al 20 de mayo, para atender a las 08 provincias
de la región asciende a más de 12 millones 001 mil soles destinados a la
adquisición y distribución de productos de primera necesidad (canastas) y
otras asignaciones presupuestarias que no resultan en productos. En marco al
DU-033-20203, el MEF ha desembolsado a las 08 provincias de Arequipa S/.
7,800.000.00 soles exclusivamente para la “Adquisición y distribución de
productos de primera necesidad de la Canasta Básica Familiar en el marco de
la emergencia nacional por el COVID-19”.
En el marco del seguimiento concertado de la MCLCP, se ha monitoreado de
manera permanente desde el 13 de abril hasta el 20 de mayo el presupuesto
asignado a las municipalidades, para atender emergencia por COVID-19, el
promedio de ejecución general está por encima del 90%, siendo la provincia
de Camaná quien ha ejecutado el 90.8% y la provincia de Arequipa sólo ha
ejecutado el 63.5%. La transparencia de la entrega de las canastas con
productos de primera necesidad de parte de los gobiernos locales ha sido en su
mayoría públicas acorde a una lista con los productos que serán entregados a
las familias más vulnerables como son los adultos mayores, familias nucleares
que tengan niños y niñas, mujeres víctimas de violencia familiar y otros.
Algunas municipalidades han tenido mayor difusión del contenido de las
canastas familiares publicadas a través de las redes sociales y páginas oficiales
de los gobiernos locales.
- Ejecución presupuestal por Unidad Ejecutora Arequipa. -También se
asignaron recursos Covid-19 a las diferentes unidades ejecutoras de la región,
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básicamente a salud y transportes como se puede apreciar en el siguiente
cuadro semáforo: Desde el 13 de abril hasta el 20 de mayo se ha modificado el
presupuesto en más de 4 millones 404 mil soles a nivel general, sin embargo,
la mitad de las unidades ejecutoras sólo ha ejecutado el presupuesto por debajo
del 50%. De acuerdo al semáforo de ejecución presupuestal de las unidades
ejecutoras que han recibido los fondos, se tiene que, la sede central del
Gobierno Regional y la Red de Salud Periférica de Arequipa han ejecutado el
presupuesto por debajo del 25%, Salud Arequipa y Salud Aplao son los que
han ejecutado entre el 25% al 50%, el Hospital Regional Honorio Delgado,
Salud Camaná, Iren Sur y el Hospital Central de Majes han ejecutado entre el
50% al 75%, sin embargo, el Hospital Goyeneche es la única unidad ejecutora
que ha gastado el presupuesto por encima del 75% por concepto de COVID-
19.
De la ejecución presupuestal de las unidades ejecutoras para el COVID-19, se
tiene lo siguiente:
a. La ejecución presupuestal del Hospital Goyeneche ha estancado desde el 20 de abril
hasta el 4 de mayo debido al incremento del presupuesto en S/.560.000.00 soles, sin
embargo, durante la última semana de mayo ha subido hasta el 77.8% de ejecución.
b. El Hospital Regional Honorio Delgado ha incrementado el presupuesto en el PIM en
S/.670.000.00 soles desde el 13 de abril, pero la ejecución hasta el 6 de mayo se ha
detenido, sin embargo, hasta el 20 de mayo la ejecución ha sido en 50.3% de
ejecución.
c. El Hospital Central de Majes ha tenido un incremento presupuestal de S/.150,000.00,
pero la ejecución ha continuado durante todo el periodo de seguimiento llegando al
70.5% de ejecución.
d. Arequipa Salud ha tenido una reducción de presupuesto por S/.290,570.00 soles, hasta
el 6 de mayo su ejecución se ubicaba en la más baja siendo de 1.6%, sin embargo, al
20 de mayo sólo llega hasta el 43.9%.
e. En cuanto a la Red de salud Periférica de Arequipa su ejecución al 20 de mayo en
relación al 29 de abril ha bajado considerablemente porque su Presupuesto
Institucional Modificado – PIM se ha incrementado en S/. 1,720,274.00 soles.
C. Ejecución Presupuestal Salud COVID-19
El MEF ha desembolsado al Ministerio de Defensa para la Prevención, Control,
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Diagnóstico y Tratamiento de Coronavirus, presupuesto para el personal de tropa de la
región de Arequipa S/.413,910.00 soles, a utilizarse en la adquisición de implementos
de bioseguridad en los servicios de salud y para las medidas de control de infecciones.
Sin embargo, la ejecución del presupuesto en el mes de abril sido en promedio poco
más del 40%, teniendo un alza considerable el 20 de mayo, llegando a ejecutar el 83%
el presupuesto asignado.
D. Ejecución Presupuestal - Orden Público COVID-19:
El Ministerio del Interior en Arequipa ha recibido un presupuesto de S/. 4,254,157
soles para la adquisición de implementos de higiene aseo, limpieza y tocador. Entre el
13 de abril y 20 de mayo se ha ido incrementando su ejecución hasta llegar al 98.7%.
Este sector ha visto dañado su imagen debido a las denuncias de corrupción en las
compras, que se hicieron públicas en los medios de comunicación.
3. CONCLUSIONES
1. El Perú ha decidido dar un paso trascendental en busca de una mayor efectividad
en el uso de los recursos públicos al diseñar e implementar un Presupuesto por
Resultados en la administración pú[Link] ha decidido adoptar un enfoque de
gestión por resultados para la administración pública que se sostiene en el proceso
presupuestario, y no únicamente en acuerdos institucionales sobre el cumplimiento
de metas.
2. El presupuesto por resultados (PpR), es una estrategia de gestión pública que
permite vincular la asignación de recursos presupuestales a bienes y servicios
(productos) y a resultados a favor de la población, con la característica de permitir
que estos puedan ser medibles. Para lograrlo es necesario un compromiso de las
entidades públicas, definir responsables, generar información, y rendir cuentas.
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3. A la fecha, el Presupuesto por Resultados discrepa de estar consolidado en la
totalidad del sector público e interiorizado en sus funcionarios, y los resultados
para el ciudadano de esta nueva manera de asignar los recursos aún deben
materializarse.
4. Por tanto, la implementación del PpR busca que los funcionarios públicos
obtengan mayor flexibilidad, conocimientos y pericia para actuar, al mismo tiempo
intenta asegurar que no se rebase el principio de legalidad, que regla el
comportamiento gubernamental; y que la rendición de cuentas a los ciudadanos no
se vea afectada por esta flexibilidad.
4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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