ESCUELA DE GESTION PÚBLICA PLURINACIONAL

DIPLOMADO EN DERECHO ADMINISTRATIVO

VERSIÓN 7

NORMAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SUS LIMITACIONES

SANCIONATORIAS EN EL SERVICIO Y ATENCIÓN DE USUARIOS POR
PARTE DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS

MODALIDAD: MONOGRAFÍA

DIPLOMANTE: CLAUDIO SAMUEL PALOMO CLAROS

Modelo de
LA PAZ – BOLIVIA, 2021
elaboración de
monografía
 ÍNDICE
CAPITULO I: INTRODUCCIÒN ....................... ¡Error! Marcador no definido.
1.1 Antecedentes y justificaciòn del problema¡Error! Marcador no
definido.
1.2 Planteamiento del problema .............................................................. 4
1.3 Objetivos ............................................................................................ 7
1.3.1 Objetivo General ......................................................................... 7
1.3.2 Objetivos Específicos .................................................................. 7
CAPITULO II: MARCO TEÒRICO .................................................................. 9
2.1. Derecho administrativo ...................................................................... 9
2.1.1. Administraciòn pùblica ................................................................ 9
2.1.2. Derecho administrativo................. ¡Error! Marcador no definido.
2.1.3. El funcionario pùblico ................... ¡Error! Marcador no definido.
2.1.4. Administrados............................... ¡Error! Marcador no definido.
2.2. Clasificaciòn del funcionario pùblico ................................................ 12
2.3. Antecedentes de la administraciòn pùblica ...................................... 13
2.4. Evoluciòn de la responsabilidad de la administraciòn pùblica ......... 14
2.5. Nociòn de responsabilidad ............................................................... 15
2.6. Fundamentos de la responsabilidad del Estado .............................. 16
2.7. Competencia y jerarquìa administrativa ........................................... 17
2.8. Deberes y obligaciones de los funcionarios pùblicos ....................... 17
2.9. Responsabilidad administrativa de los servidores pùblicos ............. 18
2.10. Responsabilidad por la funciòn pùblica............................................ 19
2.11. Derechos reales ............................................................................... 19
2.11.1. Clasificaciòn de los derechos reales ......................................... 21
2.11.2. Antecedentes de los derechos reales ....................................... 23
2.12. Antecedentes sobre los derechos del usuario y consumidor en
Bolivia……………………………………………………………………… …….24
2.12.1. Consumidor ............................................................................... 24
2.12.2. Usuario ...................................................................................... 25
 2.12.3. Diferencia entre consumidor y usuario ...................................... 25
2.13. Marco normativo, sobre el derecho administrativo y sanciones
correspondientes en el servicio y atenciòn a los usuarios…………………...26
2.13.1. Constituciòn Polìtica del Estado ................................................ 26
2.13.2. Ley de dministraciòn y control gubernamental (1178) ............... 27
2.13.3. Estatuto del funcionario pùblico................................................. 28
2.13.4. Ley general de los derechos de usuarios y consumidores, Ley No
453…… .................................................................................................. 28
2.13.5. Decreto supremo 0065 .............................................................. 30
2.13.6. Resolucion ministerial No 68/2009 reglamento del procedimiento
de atenciòn y gestiòn de reclamos del Viceministerio de defensa de los
derechos del usuario y consumidor ........................................................ 31
2.14. Propuesta de proyecto de Ley sobre sanciones administrativas en
funcionarios pùblicos sobre el servicio y atenciòn de usuarios
………………………………………………………………..…………………...31
2.15.
Conclusiones………………………………………...…………………...¡E
rror! Marcador no definido.
2.16.
Recomendaciones………………………………………...……………..¡E
rror! Marcador no definido.
BIBLIOGRAFÌA
RESUMEN

En la presente investigación involucra una serie de elementos tomando

en cuenta al derecho administrativo y sus limitaciones sancionatorias en el
servicio y atención a los usuarios por arte de funcionarios públicos.

En la revisión bibliográfica y particularmente sobre las normas que

intervienen en las funciones de los servidores públicos se ha logrado encontrar
información correspondiente y sobre todo hacer un análisis sobre algunas
vaguedades o vacíos legales en cuanto a las sanciones que deben tener los
funcionarios públicos que se encuentran en contacto directo con la población,
por irregularidades en sus funciones, pero las sanciones identificadas sólo
involucran en el aspecto administrativo, y otros elementos relacionados que
provocan daño al Estado.

Entre las leyes representativas se encuentran la Constitución Política

del Estado, como una base del procedimiento legal, Ley de administración y
control gubernamental (Ley 1178), Estatuto del funcionario público, Ley
general de los derechos de usuarios y consumidores (Ley 453), entre otros,
los contenidos de los mismo involucran sanciones de carácter administrativo.

En el contenido del documento se pobra evidenciar una variedad de

información desde conceptualizaciones teóricas, características particulares
sobre las variables, relación entre las mismas, bajo un criterio analítico, y
posteriormente se percibirá una propuesta de Ley en relación al tema.
 1

CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN

1.1 Antecedentes y justificación del problema

Para el inicio del presente trabajo, es necesario realizar una revisión

sobre los antecedentes en relación a la temática, los funcionarios públicos, a
lo largo de la historia y vista desde un punto tradicional según percepción de
las personas es un ente de corrupción, ineficiencia, mal manejo de los recursos
públicos y prebenda política (Ministerio de la Presidencia, 2005, p. 4), son
opiniones que surgen a raíz de la experiencia de las personas, sin embargo
no debe catalogarse de esa manera ya que la administración pública debe ser
comprendida como parte del Estado que se encarga operativa y técnicamente
de llevar adelante las políticas públicas para el servicio y bienestar de los
ciudadanos.

El argumento se sostiene desde un punto de vista teórico, pero ¿qué

pasa en la realidad? en los hechos prácticamente, y es necesario aclarar que
no incurren en estos actos todos los funcionarios, pero sí una parte
considerable, cuando el usuario o persona que requiere de los servicios de
una entidad estatal existe una contradicción al dicho “servicio y bienestar de
los ciudadanos”, pero el “servicio” connota dificultades en su aplicación por
parte del funcionario. La objetividad que debe tener un funcionario público es
servir de forma ágil, transparente y eficiente en la ejecución de sus funciones.

Según datos del Consejo de la Magistratura, los casos de denuncias se

presentan mayormente en el distrito de La Paz, particularmente en el caso de
Derechos Reales ([Link].), mediante una auditoria se han revelado varios
delitos penales y responsabilidades administrativas de funcionarios de esa
entidad, donde interviene directamente las Unidades de Transparencia,
 2

realizando acciones para otorgar seguridad jurídica a la población (Consejo de

la Magistratura, 2019). Las Unidades de Transparencia también refieren a
denunciar todo acto de corrupción incluso el maltrato a las personas por parte
de funcionarios, las faltas graves, gravísimas y leves, de comprobarse el
mismo serán sancionadas como corresponde.

Desde la perspectiva de una justificación, la razón por la cual se

pretende abordar la temática sobre las normas del derecho administrativo y
sus limitaciones sancionatorias en el servicio y atención de usuarios por parte
de funcionarios públicos, resulta pertinente el tratamiento de esta temática
ante fenómenos sociales que en nuestro contexto se reflejan diariamente, la
investigación para el investigador se fundamenta porque obedece a la
necesidad de regular y proporcionar cumplimiento sobre ciertos actos
inapropiados que de alguna manera perjudican a los usuarios en cuestión de
tramites dentro de una institución pública, no solamente en Derechos Reales
([Link].) sino otras instancias de similar características, la demora, el
seguimiento discontinuo, los argumentos injustificados, generan en los
usuarios un descontento, incertidumbre y preocupaciones a nivel psicológico,
cada tramite y según disposición de las oficinas tiene un tiempo establecido
por el cual se debe proporcionar una respuesta oportuna y satisfactoria al
usuario, estas disposiciones el usuario lo entiende, lo asimila de una manera
coherente, en primera instancia, pero cuando sobrepasa el tiempo acordado,
que ni los mismos funcionarios no logran cumplir es donde nace una serie de
problemas.

Un usuario, en Derechos Reales inicia los trámites considerando el

tiempo que requiere, invierte tiempo y dedicación haciendo el seguimiento
respectivo, recursos económicos que debe asignar, incluso asesoría jurídica
sobre los pasos a proseguir, su objetividad involucra terminar el trámite en un
tiempo razonable y según lo que manifiestan los funcionarios de esa
 3

dependencia. Cuando se cumple el tiempo establecido es en ese momento

donde el usuario inicia el reclamo respectivo muchas veces por necesidad, la
negligencia de los funcionarios argumentan que “aún se encuentra en trámite”,
“falta que lo revisen”, “el responsable se ha olvidado”, que tal funcionario no
mando las respuestas, entre otros, las situación empeora cuando el usuario
cansado de reclamar y sólo recibir la misma respuesta decide hacer un
reclamo formal, en algunos casos suele tener viabilidad en otros simplemente
queda en reclamo, donde hasta la dirección de la dependencia no le
proporcionan el interés o voluntad de solucionar la problemática.

En este tipo de eventualidades es donde la normativa vigente en

relación al derecho administrativo debe intervenir aplicando ciertas sanciones
ejemplificadoras ante funcionarios que no cumplen el tiempo establecido en un
trámite, pero la normativa y otras complementarias no especifican
detalladamente sobre posibles sanciones en casos particulares como lo
mencionado anteriormente, la Ley 1178 sobre Administración y Control
Gubernamental (SAFCO), en relación a la responsabilidad por la función
pública, prácticamente en temáticas sobre responsabilidad ejecutiva,
administrativa, civil y penal, están involucrados a actos de corrupción que
causen perjuicio al Estado, mas no se puede evidenciar una sanción sobre la
forma de atención al usuario, existen otras normas como el D.S. 0065 del 3 de
abril de 2009, relacionadas al caso pero con limitaciones, la Constitución
Política del Estado menciona en el CAPÍTULO QUINTO SOBRE DERECHOS
SOCIALES Y ECONÓMICOS, EN LA SECCIÓN X TRATA REFERENTE A
LOS DERECHOS DE LAS USUARIAS Y USUARIOS Y DE LAS
CONSUMIDORAS Y CONSUMIDORES, donde se debe tomar en cuenta la
esencia de nuestra carta magna.

Similar situación pasa con otras normativas que destacan ciertas

sanciones relacionados a actos de corrupción o perjuicios al Estado, pero
 4

queda un vacío en actos simples como la atención y servicio, donde el

funcionario público de Derechos Reales no contempla una sanción por
perjuicio en lo que representa al usuario.

Desde ese punto de vista el presente trabajo de investigación se lo

realizara para establecer un análisis sobre el derecho administrativo haciendo
una revisión de las normativas vigentes y sus limitaciones en cuanto a las
sanciones en la atención y servicio a usuarios. La información que se logre
obtener permitirá tomar ciertas decisiones en cuanto a los vacíos legales.

Desde el punto de vista social se considera un importante aporte para

abogados, funcionarios públicos y en particular usuarios (población en
general), permitiendo el respeto de los derechos de los usuarios al igual que
los consumidores, que se regule y evite dilaciones, estableciendo mayor
eficiencia y eficacia en las funciones del servidor público dentro de oficinas de
Derechos Reales y otras instancias de similar característica.

1.2 Planteamiento del problema

En muchas oportunidades las personas cuando asisten a las oficinas

de Derechos Reales del Distrito Judicial de La Paz, acuden al lugar con la
finalidad de poder resolver una problemática en particular sobre una
propiedad, en el cual interviene el poder jurídico que permite a un titular tener
poder y obtener ventajas sobre un inmueble frente a otros, es decir otras
personas no pueden hacer uso de ese bien bajo ningún motivo, en este
particular las relaciones jurídicas nacen por la interacción entre la persona y
los bienes.

Al apersonarse a la oficina correspondiente un usuario tiene la

susceptibilidad de ser atendido como corresponde que involucra calidez y
 5

calidad, prácticamente el respeto que merece, para lograr una solución

satisfactoria al problema o tal vez recibir una información sobre cómo está el
trámite respectivo, pero no siempre ocurre como uno desearía.

Los funcionarios de Derechos Reales en algunas oportunidades

reaccionan de una manera poco profesional sin considerar la preocupación del
usuario, no existe una empatía que permita entender esa situación, en algunos
casos existen malos tratos de carácter verbal ofensivo, una seria
desconsideración, y cuando se pretende hacer el reclamo respectivo no se
encuentra un espacio para resolver las inquietudes del usuario.

El diccionario de la Real Academia Española define como servicio “labor

o trabajo que se hace sirviendo al Estado u otra entidad o persona: contrato
de prestación de servicios; servicio público”, en esa lógica se entiende como
cualquier actividad económica ofrecida por personas físicas o jurídicas,
públicas o privadas, que satisface directa o indirectamente las necesidades del
consumidor, este accionar se involucra con la finalidad de satisfacer una
necesidad en una institución pública como el caso de Derechos Reales, sin
embargo, se olvida la connotación pura e intrínseca de este acto y su
materialidad en la sociedad. Por otra parte, se tiene al usuario quien es el que
utiliza los servicios (públicos o privados).

Desde un punto de vista jurídico el usuario contempla algunas

consideraciones en su atención, según el D.S. 0065 el usuario es una persona
física o jurídica que adquiere, utiliza o disfruta como destinatarios finales,
bienes, muebles o inmuebles, productos, servicios y/o actividades, sea de
naturaleza pública o privada, individual o colectiva, de quienes lo producen,
facilitan, suministran o expiden.
 6

En ese sentido un usuario que requiere un servicio adecuado debe

considerarse esos elementos por parte del funcionario. Existe una diferencia
entre términos consumidor y usuario, en ambos casos existe una relación de
género a especie, porque en realidad, el usuario es un consumidor de
servicios.

El derecho administrativo, es el conjunto de normas jurídicas plurales

establecidas por el poder público que regulan, la organización y
funcionamiento administrativo de todos los órganos administrativos del Estado
y de los diferentes niveles de gobiernos subnacionales, mediante los cuales la
administración pública debe proporcionar y dirigir, prestar la adquisición y
formación.

La norma jurídica boliviana en relación al derecho administrativo y el

servicio al usuario tiene algunas vaguedades o vacíos en cuanto a su
aplicación en situaciones específicas, en el D.S. 29894 del 7 de febrero de
2009, en relación a los derechos del usuario y del consumidor, en el parágrafo
“e”, señala “atender, responder y solucionar oportunamente los reclamos de
los usuarios y consumidores”, de igual manera el parágrafo “f” menciona
“promover la aplicación de los instrumentos internacionales en los derechos
de los consumidores y usuarios”, bajo esta percepción no menciona sobre
sanciones administrativas a funcionarios públicos por alguna irregularidad
como demora en trámites y falta de cumplimiento en los tiempos establecidos
o atención deficiente al usuario. La misma situación pasa con algunas
normativas, de similar característica.

Estos aspectos demuestran dificultades en cuanto al servicio y atención

que perciben los usuarios dentro de una institución pública generando
malestar en cuanto la atención o seguimiento de tramites no se cumple dentro
 7

de los parámetros establecidos por la propia institución, a esto se suma la

burocracia innecesaria que genera un malestar complementario.

Tras el análisis realizado líneas arriba en cuanto a la temática se formula

la siguiente pregunta principal de investigación ¿Por qué las normas del
derecho administrativo tienen limitaciones sancionatorias en el servicio y
atención de usuarios por parte de funcionarios públicos en oficinas de
Derechos Reales del Distrito Judicial de La Paz?, bajo la formulación realizada
se dará lineamiento al proceso de investigación.

1.3 Objetivos

1.3.1 Objetivo general

- Describir las normas del derecho administrativo y sus limitaciones

sancionatorias en el servicio y atención de usuarios por parte de
funcionarios públicos en oficinas de Derechos Reales del Distrito
Judicial La Paz

1.3.2 Objetivos específicos

- Conocer las características de las normas del derecho administrativo y

sus limitaciones sancionatorias en el servicio y atención de usuarios por
parte de funcionarios públicos en oficinas de Derechos Reales del
Distrito Judicial de La Paz.

- Explicar el desconocimiento de los funcionarios públicos sobre el

servicio y atención al usuario en concordancia con el derecho
administrativo en oficinas de Derechos Reales del Distrito Judicial de La
Paz.
 8

- Realizar una revisión sobre las normas del derecho administrativo y sus
contenidos sancionatorias en el servicio y atención de usuarios por
parte de funcionarios públicos en oficinas de Derechos Reales del
Distrito Judicial de La Paz.
 9

CAPITULO II
MARCO TEÓRICO

2.1 Derecho administrativo

En este apartado se considera algunos términos utilizados, aclarando

algunos conceptos y definiciones, para una adecuada comprensión de la
temática y su análisis respectivo.

2.1.1 Administración pública

La expresión tiene diferentes significados, M. Mostajo (2016), menciona

que es un “órgano jurídico público que desarrolla la actividad, con total
prescindencia del órgano o agente productor del acto o de la actividad
administrativa; de los diferentes niveles de gobierno subnacionales” (p. 127),
al margen de las funciones que desempeñan en concordancia a ciertas
normativas del órgano legislativo o judicial. Por otra parte, Martínez Bravo
(citado por Gálvez, 2007), refiere al derecho administrativo como un “conjunto
de órganos administrativos que sirven al Estado para la realización de
funciones y actividades destinadas a la provisión de obras, bienes y servicios
públicos a la sociedad” (p. 25), se puede entender desde este punto que
Derechos Reales es una entidad autárquica que administra un conjunto de
elementos específicos.

Arminda Delgado (2014), señala como un conjunto de órganos

institucionales encargados de la ejecución concreta y práctica de los
contenidos estatales, para realizar una actividad sustancial que contempla
ejecución práctica y gestión inmediata que comprende órganos y entes
públicos (p. 14), por ende la administración pública toma en cuenta la
integración de un conjunto de órganos que conforman el centro de la
 10

administración, es una gestora de las actividades y funciones de cada ente

regulador, mediante un sistema específico, implica un enlace entre el poder y
el fin público, donde el mayor principio es la legalidad, sumado a la actuación
pública, asegurando una disposición de la variedad de remedios sustantivos
(soluciones) y formales para efectivizar la fiscalización y control que opera en
la administración pública.

2.1.2 Derecho administrativo

El Derecho Administrativo se lo puede considerar como el “conjunto de

normas jurídicas plurales establecidas por el poder público que regulan, la
organización y funcionamiento administrativo de todos los órganos
administrativos del Estado y de los diferentes niveles de gobiernos
subnacionales” (Mostajo, 2016, p. 127), según Miguel Acosta (citado por
Mendoza, S/a.), es un “conjunto de normas de derecho que regula la
organización, la estructura y actividad de la parte del Estado que se identifica
con la Administración Pública o Poder ejecutivo, sus relaciones con otros
órganos del Estado, con otros entes públicos y con los particulares” (p. 20), de
forma sintética se puede considerar como un conjunto de normas de derecho
público que tiene la finalidad de regular poderes, la administración pública y
actividades correspondientes. El derecho relativo a la administración implica
un conjunto de normas positivas que conlleva a principios de derecho público,
una aplicación concreta y directa a la institución y funcionamiento de los
servidores públicos, regulados bajo normativas que determinen el buen
desarrollo de sus funciones.

2.1.3 El funcionario público

Se entiende como personas físicas, las mismas cumplen un cargo

asignado “un puesto en la administración del Estado, por elección o por
 11

nombramiento. Quienes coordinan las actividades o las ejecutan bajo

supervisión se les denominan, empleados o trabajadores públicos” (Martínez,
2012, p. 24), por consiguiente, son un grupo de personas que trabajan para el
Estado, ocupando un puesto en la administración pública, mediante funciones
específicas, son denominados funcionarios públicos, prestando servicios a
particulares para satisfacer necesidades para un bienestar general y el
bienestar en particular. La función pública denota una serie de elementos que
aclaran ciertos aspectos, según Javier Henao (citado por Mendoza, S/a.), es
un empleo definido como un conjunto de funciones señalas por la Constitución
Política del Estado, la Ley y reglamentos complementarios, con la objetividad
de atender necesidades públicas (p. 22), por otra parte, existen instituciones
que de igual manera realizan un análisis sobre el significado de función
pública. El Comité Jurídico Interamericano señala “es toda actividad temporal
o permanente, renumerada u honoraria, realizada por una persona natural en
nombre del Estado y al servicio del Estado” (Mendoza, S/a., p. 22), en
cualquier nivel jerárquico, toma en cuenta un elemento de relacionamiento
social como jurídico donde las funciones son ejercidas directamente. Según el
artículo 4 de la Ley 2027, Estatuto del funcionario público, bajo el término de
servidor público refiere, “persona que independientemente de su jerarquía y
calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida
al ámbito para efectos de esa ley que refiere a dignatarios, funcionarios y
empleados públicos u otras personas que presten servicios” (Gálvez, 2007, p.
25), en entidades estatales. A modo de resumen y considerando los apartados
anteriores el funcionario público cumple funciones para el logro de fines
esenciales del Estado.

2.1.4 Administrados

Denota ser el pueblo propiamente “substratum humano del Estado”, son

todas las personas físicas o jurídicas que se encuentran sujetas a la
 12

administración pública, sujetos pasivos o destinatario que son parte de los

actos administrativos emitidos por la administración pública.

2.2 Clasificación del funcionario público

A continuación, se presenta una clasificación sobre los funcionarios

públicos según sus características particulares:

- Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se

origina en un proceso de elección establecido en la Constitución Política
del Estado, son designados o elegidos conforme a las normas
correspondientes y legales que establecen los requisitos para la
provisión de sus respectivos cargos, no están sujetos a disposiciones
relativas a la carrera administrativa y régimen laboral.

- Funcionarios designados: Son personas cuya función pública emerge

de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución
Política, disposición legal o Sistema de Organización Administrativa
aplicable, los funcionarios no se encuentran a merced de las
disposiciones relativas a la carrera administrativa.

- Funcionario de libre nombramiento: Son aquellas personas que

realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento
técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El
sistema de administración de personal, en forma coordinada con los
Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto,
determinara el número de atribuciones especifica en el presupuesto
asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las
disposiciones relativas a la Cerrera Administrativa.
 13

- Funcionarios de carrera: Personas que forman parte de la

administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a
las disposiciones de la Carrera Administrativa.

- Funcionarios interinos: Aquellos que de manera provisional y por un

plazo máximo e improrrogable de noventa días, ocupan cargos públicos
previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su
desempeño por funcionarios de carrera (Martínez, 2012, p. 25).

2.3 Antecedentes de la administración pública

Antes del siglo XVIII, no se tomaba al Estado o las personas en

funciones responsables por el daño que se cause en la administración, el daño
representa “todo el detrimento, agravio perjuicios o lesión que una persona
experimenta en su cuerpo o bienes, el daño debe ser cierto e inmediato”
(Gálvez, 2007, p. 41). En un Estado cuando se encuentra al mando de los
soberanos y se emitían o ejecutaban actos de imperio, a tal punto que
causaban daño a sus súbditos, los soberanos no eran responsables por los
daños ocasionados, a razón de la presunción del origen divino que tenía su
mandato y la soberanía que ellos representaban. Tras esos antecedentes, en
el caso del Imperio Romano se hizo la “distribución de las provincias romanas,
distinguiéndose por primera vez el patrimonio del Cesar y del pueblo; desde
entonces el patrimonio particular de los Emperadores Romanos no se
confunde con los fondos destinados a las obligaciones del Estado” (Gálvez,
2007, p. 41), posteriormente se desarrolló conflictos políticos, por las
consignas de la administración del Estado.

En la Edad Media existió poca Responsabilidad Patrimonial del Estado,

esta práctica no consideraba la irresponsabilidad del monarca, en relación a
los actos administrativos. En la Revolución Francesa se reconoce la
 14

responsabilidad de los agentes de la administración pública, pero no la del

Estado, porque se le atribuye el poder del soberano, donde la ideología
corresponde al bienestar colectivo que no se opone al bienestar particular. La
irresponsabilidad del Estado según León Duguit es “si se cree al estado
soberano, no se puede admitir que sea responsable, y si se afirma que es
responsable, no puede sostenerse que sea soberano” (Gálvez, 2007, p.42).
Las corrientes doctrinales actuales concuerdan en la responsabilidad del
Estado y sus servidores, entendiendo que el agraviado o perjudicado puede
demandar a la Administración Pública y/o agentes, la reparación de los
perjuicios causados.

2.4 Evolución de la responsabilidad de la administración pública

Es necesario enmarcarnos en la historia sobre la evolución de la

responsabilidad en la administración pública, para poder entender algunas
características trascendentales enmarcados dentro del territorio boliviano. Las
primeras disposiciones legales en relación al tema de responsabilidad de los
funcionarios públicos sobre actos administrativos que sean lesivos al
administrado, se la pueden encontrar en la Constitución Política del Estado de
1947, específicamente en el artículo 11, el cual refiere: “Los antecedentes
contra la seguridad personal, hacen responsables a sus autores inmediatos,
sin que pueda servirse de excusa de haberlos cometido de orden superior”
(Gálvez, 2007, p. 44), en este caso no era necesario la licencia previa del
gobierno, la responsabilidad se la intervenía con la ley del 31 de octubre de
1884. Existieron casos particulares sobre servidores públicos en municipios
donde el mal manejo de los recursos y bienes no tenía sanción en su momento,
teniendo que indemnizar a las partes perjudicadas por parte de funcionarios y
posteriormente causar daños al municipio sobre grandes sumas económicas
para la indemnización, con el tiempo esto fue cambiando para establecer
 15

ciertas sanciones para el funcionario quien incurriese en un acto que

perjudique al Estado.

Pero algo llamativo es que, en el país, “no existe de forma expresa en

la Constitución Política del Estado la responsabilidad del Estado cuando cause
perjuicios mediante sus agentes a los administrados” (Gálvez, 2007, p. 44),
para cubrir ese vacío jurídico se realizaron algunas normativas que hacen
referencia al tema, en normativas señalan únicamente establecer el deber de
los servidores públicos a repetir el pago de daños y perjuicios, pero nada
relevante al en cuanto al servicio y atención al usuario.

2.5. Noción de responsabilidad

Una noción fundamental en el derecho es “que todo aquel que provoca

un daño está obligado a resarcirlo, puesto que es responsable por provocarlo”.
La palabra responsabilidad significa que una persona con personalidad jurídica
que asume derechos y obligaciones, por consiguiente, está obligado a reparar
el daño cuando lo causa al administrarlo, tiene una culpabilidad (dolosa o no)
de la persona o por el simple acaecimiento del hecho desligado de culpabilidad
(responsabilidad objetiva), se relaciona con la responsabilidad. Según Juan
Roberto Dormí (citado por Gálvez, 2007), en relación a la respetabilidad
refiere:

El reconocimiento de la personalidad jurídica del Estado, permite las

acciones por responsabilidad contractual contra el Estado y su
consecuente deber reparatorio con bienes propios, respecto de los
actos y hechos estatales emitidos por sus órganos en ejercicio de las
funciones del poder. El poder de resarcimiento gravita sobre el Estado,
como sobre cualquier otro sujeto jurídico, con una exigencia del
sometimiento de los poderes públicos al imperio del derecho (p. 47).
 16

Si en un concreto caso el Estado ocasionara una lesión en el

administrado debe ser indemnizada por los daños sufridos por el
administrador, salvo cuando sea por casos fortuitos que sean imprevisibles,
siempre que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal
de la administración pública. Se toma en cuenta diferentes elementos “tanto el
mal funcionamiento del servicio público, o funcionamiento irregular por
impericia, error, negligencia o dolo, como la omisión de una actividad
ordenada, o el retraso en la ejecución de una obra pública” (Gálvez, 2007, p.
47), en el caso particular de nuestra temática sobre funcionarios públicos en
Derechos Reales, involucra un servicio público por negligencia, omisión de una
actividad. Cuando existe demora en el proceso de tramitación sobre un bien
inmueble, e incluso errores que cometen los funcionarios, son elementos
básicos sobre la temática, tras las acciones y reclamos existe una probabilidad
baja sobre las sanciones que deben aplicarse a los funcionarios, desde
diferentes puntos de vista incluso la forma del trato a los usuarios y sus
responsabilidades.

2.6 Fundamentos de la responsabilidad del Estado

Desde el punto de vista de los Derechos Reales, se fundamenta el

derecho del administrado a la integridad de su patrimonio, significa “no
soportar el daño injusto sufrido sin indemnización, sin que sea necesario
individualizar al servidor público responsables” (Gálvez, 2007, p. 48), por
causa de alguna negligencia o erros en los tramites de un bien inmueble, el
acto lesivo puede producirse por la conducta dolosa o culposa del agente
público, así como también por un procedimiento normal legal de la
Administración Pública. Los actos perjudiciales cometidos a los administrados
son objetivos, convirtiéndose en un criterio jurídico de imputación, dependerá
mucho sobre las características del daño, denominándose como un
fundamento de existencia de perjuicio causado, en este punto tiene
 17

responsabilidad el Estado como la persona individual, se establece una

sanción a la Administración Pública responsable, la misma debe estar dentro
del Derecho Administrativo.

2.7 Competencia y jerarquía administrativa

La competencia administrativa es el “conjunto de atribuciones y

obligaciones propias de los órganos administrativos y sujetos estatales en el
ejercicio de funciones administrativas, que el titular de los mismos puede y
debe legalmente ejercer” (Delgado, 2014, p. 16), La Ley No 2341 de
Procedimiento Administrativo, en el artículo 5, menciona que los órganos
administrativos tendrán competencia para conocer y resolver un asunto
administrativo cuando esta emane, derive o resulte expresadamente
(objetividad) de la Constitución Política del Estado, las leyes y las
disposiciones reglamentarias. Se menciona por otra parte, que la competencia
atribuida a un órgano administrativo es irrenunciable (irrenunciabilidad),
inexcusable y de ejercicio obligatorio y sólo puede ser delegada, sustituida o
avocada conforme a lo previsto en dicha Ley.

2.8 Deberes y obligaciones de los funcionarios públicos

Un referente esencial es la Constitución Política del Estado, donde la

responsabilidad de los servidores públicos emerge de sus deberes y
obligaciones, donde sobresale los principios de legalidad, compromiso e
interés social, ética y honestidad, también involucra rendición de cuentas,
protección de los bienes del Estado (Dermisaky, 2011, p. 13). Según Sánchez
Morón (citado por Delgado, 2014) señala que el incumplimiento de los deberes
del funcionario genera normalmente una responsabilidad, que puede tener
carácter patrimonial, penal o disciplinario (p. 30). El Estatuto del Funcionario
Público (Ley 2027), sobre los deberes de los servidores públicos, entre los
 18

cuales menciona la eficiencia y probidad con que deben ejercer sus funciones,
atendiendo a los principios de integridad, probidad, responsabilidad y
eficiencia, en los artículos 235 y 237 de la Constitución Política, establece que
son obligaciones de los servidores públicos: cumplir con la Constitución y las
leyes; cumplir con sus responsabilidades e acuerdo con los principios de la
función pública: legitimidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés
social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficacia, calidad, calidez,
honestidad, responsabilidad y resultados; prestar declaración jurada de bienes
y rentas antes, durante y después del ejercicio del cargo: rendir cuentas sobre
las responsabilidades económicas, políticas, técnicas y administrativas en
ejercicio de la función pública; respetar y proteger los bienes del Estado.

La Ley del Estatuto del Funcionario Público, en su Artículo 8, de forma

general, establece que son deberes de los servidores públicos: conocer y
cumplir las disposiciones que rigen la función pública en Bolivia; desarrollar
sus funciones con puntualidad, celeridad, economía, probidad y legalidad;
respetar la jerarquía administrativa; mantener reserva sobre información
establecida como confidencial; velar por la conservación de los bienes de
propiedad del Estado; declarar bajo juramento sus situación patrimonial antes
de asumir el cargo, pero también en cuanto a su función con los usuarios
destaca; atender con diligencia y resolver con eficiencia los requerimientos de
los usuarios.

2.9 Responsabilidad administrativa de los servidores públicos

Es necesario entender el termino de “responsabilidad”, según P.

Dermisaky (2011), es un concepto legal y moral, una obligación inseparable
del ejercicio de toda función pública y privada (p.12), dentro de la
responsabilidad existen una clasificación: civil, penal, y administrativa, pero en
nuestra jurisdicción se incorpora la “responsabilidad ejecutiva”, como
 19

complemento a los tres anteriores, que involucra aspectos como: gestión

deficiente o negligente entre otros elementos. La responsabilidad
administrativa por parte de funcionarios públicos surge como consecuencia del
actuar ilícito, diferenciando responsabilidad penal y civil que también se
encuentra sujeto. La responsabilidad civil corresponde a la obligación de
reparar el daño por parte del responsable o culpable frente a la persona
directamente perjudicada, por otra parte, el penal corresponde a responder
frente a la sociedad representada por el Estado. La responsabilidad
administrativa se refiere a que un servidor público debe responder por sus
actos indebidos o ilícitos, según lo establecido en las leyes correspondientes,
asume la responsabilidad sobre sus acciones u omisiones imputables a los
agentes públicos, a fin de salvaguardar los principios de legalidad, honradez,
lealtad imparcialidad, y eficiencia que deben regir en el servicio.

2.10 Responsabilidad por la función pública

Un funcionario público debe ejecutar adecuadamente estos recursos

predispuestos, con eficiencia y economía, cumplir con las disposiciones
legales aplicables, establecer y mantener controles para la consecución de
metas y objetivos respectivos. La responsabilidad por la Función Pública, Ley
1178 (SAFCO) establece cuatro tipos de responsabilidad para funcionarios
públicos: que contempla responsabilidad administrativa, responsabilidad
ejecutiva, responsabilidad civil y responsabilidad penal.

2.11 Derechos reales

Una definición sobre Derechos Reales, parte de la noción de patrimonio,

es la “totalidad de sus relaciones jurídicas estimables en dinero. Su titular no
tiene un derecho único sobre el conjunto de derechos; la persona tiene tantos
derechos cuantas sean las relaciones comprendidas” (Ternera & Mantilla,
 20

2006, p.119), un Derecho Real es una expresión que sirve para designar más
de un vínculo jurídico, que representa un conjunto de vínculos que el titular
tiene respecto de todas las personas, también implica ciertas obligaciones de
origen legal, frente a personas, el Estado, el titular de otro derecho real sobre
la misma cosa, etc., según Petit (citado por Cordero, 2014), define Derechos
Reales como “la relación directa de una persona con una cosa determinada
de la cual aquella obtiene un cierto y exclusivo beneficio” (p. 41), en esta
definición tiene ciertas críticas por considerar imposible establecer la relación
jurídica entre una persona y una cosa, aun cuando exista, es un ser inanimado
y no puede establecerse un vínculo entre persona como sujeto activo y la cosa
como sujeto pasivo de la relación inmediata.

Por su parte y de una teoría más fundamentada, se encuentra Planiol,

cuya teoría de la Obligación Pasiva Universal, plantea que la relación se
establece entre una persona y sociedad, la colectividad, la cual sería según el
sujeto pasivo quien tiene la obligación de respeto y no impedir su ejercicio
(Cordero, 2014, p. 42). El argumento de Planiol ha sido cuestionada por
algunos elementos por considerarse que responde a una concentración
inadmisible que establece el vínculo entre personas (sujeto activo, el titular del
derecho y sujeto pasivo que corresponde a la sociedad entera), estaría
inmerso a un derecho personal e implicaría el desconocimiento del derecho
real. En concordancia la relación jurídica que se revuelve en derechos y
deberes correlativos sólo puede tener lugar entre personas, ya que son
capaces de tener derechos personales, el sujeto pasivo y la correlativa
obligación aparecen claramente.

La doctrina moderna refiere algunas características en relación a los

derechos reales: 1) Los derechos reales son absolutos, los personales,
relativos, 2) Los derechos reales no hacen surgir una obligación gravosa para
los obligados; los personales, en cambio sí, 3) Los derechos reales implican la
 21

existencia de una cosa determinada lo que no sucede con los personales. Por
consiguiente, los derechos reales “son subjetivos de contenido patrimonial, por
el cual una persona o sujeto tiene una relación directa e inmediata sobre una
cosa, con exclusión de todo otro sujeto” (Rivera, citado por Cordero, 2014, p.
43), es un poder jurídico que se ejerce de forma directa e inmediata sobre un
bien que puede aprovecharlo de forma total o parcial en sentido jurídico y es
oponible a terceros.

2.11.1 Clasificación de los derechos reales

Los derechos reales pueden clasificarse en diferentes criterios según

sus particularidades, en los mismos se puede mencionar los siguientes:

a) Según el más corriente, hay que distinguir entre los derechos reales
que se tienen sobre la cosa propia (dominio, condominio) y los que
tienen sobre una cosa ajena (los restantes derechos reales). Cabe
hacer la excepción de la posesión, que puede tenerse sobre una
cosa propia (que es lo normal) o sobre una ajena.
b) También pueden clasificarse en derechos reales de disfrute y de
garantía; los primeros son el dominio y condominio, el usufructo, las
servidumbres, el uso y la habitación; los segundos, la hipoteca, la
prenda y la anticrisis, en el primer caso, los derechos conceden al
titular en derecho de disfrute amplio (dominio) o limitado (además
derechos de disfrute) sobre la cosa; en el segundo, el derecho sólo
sirve de garantía para el pago de una deuda contraída por el dueño.
c) Otra clasificación posible y de la mayor importancia es la que
distingue entre el dominio y condominio, por una parte, y otros
derechos reales. El dominio es un derecho de señorío pleno, el
prototipo de los derechos reales, el que reúne todas las potestades
que la ley reconoce sobre una cosa. Los restantes derechos reales
 22

no son sino desmembramientos de la propiedad: el propietario (y en

algunos casos la ley) desgaja una de sus atribuciones legales y se
la reconoce a otra persona (Cordero, 2014, p. 45).

Bajo la misma línea según el derecho Frances, mediante diferentes

documentos sobre los “bienes y diferente modalidad de la propiedad” y
“diferentes maneras de adquirir la propiedad”, refiere las siguientes formas de
Derechos Reales:

a) Derechos Reales Principales; el de propiedad, usufructo, uso,

habitación y servidumbre.
b) Derechos Reales Accesorios; destinados a servir a garantía y
seguridad: la hipoteca, la prenda y la anticresis (Morales, 2011, p.23).

Y según el código italiano, clasifica a los Derechos Reales como “los

bienes de la propiedad y de los derechos reales sobre cosa ajena” y “ejercicio,
protección y extinción de los derechos”, de la siguiente manera:

a) Derechos Reales sobre la cosa propia; el derecho de propiedad,

considerado como el derecho real por ser absoluto y reconocer a su
titular todas las prerrogativas sobre la cosa, para goce y disposición.
b) Derechos Reales sobre cosa ajena; se divide en dos grupos:
1) De simple goce y disfrute: el derecho de usufructo, de uso, de
habitación, servidumbre y de construir. Otorga al titular la facultad
total o parcial, según sea el derecho, de servirse del bien ajeno.
2) De garantía; la hipoteca, la pignoración: la prenda y la anticrisis,
responden por los créditos (Morales, 2011, p. 24).
 23

2.11.2 Antecedentes de los derechos reales

a) Cultura Hebrea: era una civilización religiosa donde sus

fundamentos se basaban en la Santa Biblia, los orígenes más
remotos de la publicidad inmobiliaria o manifestaciones
rudimentarias de la transición del dominio, particularmente sobre
libros, levíticos, ruth y jeremías, donde se refieren a algunos modos
o formas sacramentales de la transmisión de la propiedad. Según
el libro de Levíticos en la Santa Biblia refiere “por tanto en todo el
territorio que ustedes ocupan, las tierras conservaran el derecho de
rescate. Si su hermano pasa necesidad y se ve obligado a venderte
su propiedad, su pariente más cercano podrá venir a recuperar lo
vendido por su pariente”, lo mencionado anteriormente se acerca a
una venta con pacto de rescate revestido del carácter de la
publicidad para su oponibilidad respecto a terceros ajenos.
b) Antiguo Egipto: Según Jerónimo González, señala que existían
dos clases de oficinas: 1) archivos de negocios, en donde se
conservaban las declaraciones hechas cada catorce años, que
servían de base a la percepción de impuesto, 2) archivo de
adquisiciones, regida por funcionarios análogos a los actuales
registradores que intervenían en la constatación inmobiliaria y en la
transmisión de derechos de igual carácter.
c) Derecho Romano: Existía un sistema de clandestinidad de
inmuebles, no existía una publicidad registral. El interviniente en el
sistema era el “Mancipio Accipiens” es el adquirente; el “Mancipio
Dans”, el transferente e interviene también el “Libripens”, quien era
el agente público y los “Testis Classics”, que eran cinco testigos.
d) El derecho Germánico: En el antiguo derecho germano no era
común a todos los reinos que formaban parte de lo que en la
actualidad es Alemania, tal y como sucedía en Roma, la transmisión
 24

de inmuebles se realizaba en dos etapas: por un lado, el negocio

jurídico y por otro el acto traslativo de dominio. La Gewere y el
Auflassung, eran las formas de transmitir la propiedad, la Gewere
se integraba por dos aspectos: la entrega al adquiriente y la
desposesión o abandono del enajenante. El Auflassung podía ser
judicial o extrajudicial, el contrato de perfeccionaba con la
inscripción de la transmisión de la propiedad en el libro territorial.

2.12 Antecedentes sobre los derechos del usuario y consumidor en

Bolivia

Se han realizado una serie de iniciativas para proteger los derechos de

los usuarios y consumidores, que se celebra cada 15 de marzo de cada año.
En Bolivia existe el Comité de Defensa de los Derechos del consumidor
(CODEDCO – Bolivia), la celebración por el día mundial de los derechos del
consumidor se asocia con los principios de la Federación Mundial Consumers
Internacional (CI) en la que CODEDCO – Bolivia es integrante, la función que
cumple es la protección de los consumidores y usuarios a nivel mundial, dando
a entender los derechos por el cual deben ser cumplidos en diferentes
instancias.

2.12.1 Consumidor

Para iniciar podemos dar a entender qué es un consumidor, en esencia

es la persona que satisface sus necesidades o deseos al adquirir un producto
que puede ser tangible (producto) o intangible (servicios), no debe confundirse
con el cliente que tiene otras características (Ángeles, S/a., p. 1). En síntesis,
es la persona quien consume productos, bienes y servicios, satisface sus
necesidades que se lo adquiere en un mercado determinado cumpliendo las
expectativas del consumidor.
 25

2.12.2 Usuario

El vocablo usuario se define a quien utiliza los servicios (públicos o

privados), disfruta habitualmente del servicio o del empleo de un producto.
Involucra a una persona que recibe las prestaciones administrativas (Chasse,
2008, p. 114), entonces se puede entender de un que usa dicho servicio para
percibir un beneficio a cambio de una contraprestación. Desde un punto de
vista jurídico, el consumidor es el “adquiriente de bienes p servicios y como tal,
participe de un acto jurídico relacional con un producto o intermediario de
bienes o servicios” (Blanco, 2012, p. 18), según el D.S. 0065 usuario y
consumidor refiere “son las personas físicas o jurídicas que adquieren, utilizan
o disfrutan como destinatarios finales, bienes, muebles, o inmuebles,
productos, servicios y/o actividades, sea de naturaleza pública o privada o
colectiva, de quienes lo producen, facilitan, suministran o expiden” (Blanco,
2012, p. 18), desde la temático de investigación los servicios que percibe de
una entidad estatal son públicas.

2.12.3 Diferencia entre consumidor y usuario

Entre “consumidor” y “usuario” existe una relación de genero a especie,

porque en realidad, el usuario es un consumidor de servicios. El consumidor
siempre persigue el disfrute personal o familiar de un bien o servicio. Hablando
sobre el servicio se comprende a cualquier actividad renumerada,
suministrada en el mercado del consumo, con excepción de las que resultan
de relaciones laborales.
 26

2.13 Marco normativo, sobre el derecho administrativo y sanciones

correspondientes en el servicio y atención a los usuarios

En el presente apartado se exponen las diversas y principales normas

jurídicas con relación a la temática. La función pública obedece a una serie de
normas jurídicas administrativas, que parten desde la Constitución Política del
Estado, disposiciones constitucionales, leyes, hasta reglamentos internos, por
tal motivo se realizará un análisis sobre el objeto de estudio.

2.13.1 Constitución Política del Estado

En la Constitución Política del Estado, en los Artículos 112, 113, en

relación al tema sobre posibles sanciones a funcionarios públicos, mencionan:
Artículo 112. Los delitos cometidos por servidores públicos que atenten contra
el patrimonio del Estado y causen grave daño económico, son imprescriptibles
y no admiten régimen de inmunidad.
Artículo 113.
I. La vulneración de los derechos conduce a las víctimas el derecho a la
indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma
oportuna.
II. En caso de que el Estado sea condenado a la reparación patrimonial de
daños y perjuicios deberá interponer la acción de repetición contra la autoridad
o servidor público responsable de la acción u omisión que provocó el daño.

En los artículos mencionados de forma general hace una referencia

sobre sanciones que se aplican a los funcionarios que atenten contra el Estado
y causen daño económico. No menciona de forma detallada sobre en casos
que afecten a consumidores y usuarios.
 27

2.15 Conclusiones
En relación a los objetivos:
- Mediante una revisión sobre las diferentes normativas en relación a las
sanciones a funcionarios públicos, se ha logrado realizar una
descripción de las leyes correspondientes encontrando deficiencias en
las aplicaciones de sanciones a funcionarios públicos sobre puntos muy
específicos como ser el trato, el incumplimiento de periodos, pérdida o
daño de documentos, donde estos elementos no se encuentran en las
normas, menos las sanciones correspondientes. El conocimiento de los
derechos de los usuarios que asisten a dependencias de Derechos
Reales u otra de similar característica, permitirá proteger sus derechos
de manera más eficaz; concreta, concisa, para individualizar y concretar
los derechos que son innatos e inherentes a cada ciudadano según la
Constitución Política del Estado.
- Al conocer las características de las normas del derecho administrativo
se van plasmando ciertas vaguedades o vacíos en sus contenidos
sobre todo en aspectos muy particular desde el punto de vista de los
funcionarios públicos, la inexistencia incluso sobre ciertas pautas de
comportamiento y trato que deben aplicar los funcionarios, los usuarios
merecen un respeto adecuado de esta manera no se estaría vulnerando
los derechos suscritos como tales en la Constitución Política del Estado.
- En cuanto al desconocimiento de los funcionarios públicos sobre el
servicio y atención al usuario, se plasma en las mismas normas, donde
no se evidencia sobre cómo debe ser el servicio y atención a los
usuarios, que debe ser un contenido parte del estatuto del funcionario
público, integrando elementos incluso desde el primer contacto con la
población, permitiendo establecer una línea de responsabilidad y
confianza entre dos personas, funcionario y usuario.
- Al realizar una revisión sobre las normas y particularmente las partes
sancionatorias, las mismas son de carácter administrativo tomando en
 28

cuanta dolidos de magnitud como daño económico al Estado, uso

indebido de bienes entre otros, no se toma en cuenta sobre las
funciones específicas, el cumplimiento de tiempos, perdida o daño de
documentación, no existe una sanción en estos casos, solamente
situaciones administrativas, manteniendo las conductas infractoras de
los funcionarios, donde los reclamos de las personas no son atendidas.

2.16 Recomendaciones

- Difundir de una manera extensiva, los derechos de usuarios sobre la

atención y servicio en el marco del respeto que debe tener de manera
concreta a todo ciudadano que asista a una institución del Estado y no
se genere ningún perjuicio por falta de conocimiento de los derechos.

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 29

indefensión al sector vulnerable en el área de los supermercados,

mercados formal e informal, farmacias y empresas públicas o privadas
que venden productos o prestan servicios, debido a la inexistencia de
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