PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

ESCUELA DE POSGRADO

“FACTORES QUE LIMITAN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SERVICIO

CIVIL MERITOCRÁTICO EN EL MINISTERIO DE SALUD DEL
PERÚ, PERÍODO 2017 – 2018”

TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE MAGÍSTER EN GERENCIA SOCIAL CON

MENCIÓN EN GERENCIA DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE
DESARROLLO

AUTOR

GRIJALVA BERROSPI, Teodoro Filomeno

ASESOR

INOCENTE OSORIO, Seville

Julio 2019
 DEDICATORIA

A Dios, por darme la oportunidad de vivir y por estar conmigo en cada

paso que doy, por fortalecer mi corazón e iluminar mi mente y por haber

puesto en mi camino a aquellas personas que han sido mi soporte y

compañía durante todo el periodo de estudio

A mi Patria, tierra fecunda y generosa que espera mucho de sus hijos, y

es esperanza de un futuro mejor para la humanidad

II
 AGRADECIMIENTOS

A los Docentes de Post Grado de la Pontificia Universidad Católica

del Perú, por compartir sus conocimientos y experiencias, que me

permitieron contar nos nuevas herramientas en Gerencia Social

A mi asesor, Seville Inocente Osorio, por su dedicación y tiempo en

conducir la presente investigación

A los funcionarios y servidores del Ministerio de Salud, por su apoyo y

colaboración en la ejecución de la presente investigación

A mi abnegada familia y especialmente a mis hijos Brayan, Clifford y

Xiomara, por ser mi motivo de felicidad, de dedicación y esmero

III
 RESUMEN

La política del Servicio Civil es liderada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil –
SERVIR, como ente rector, y el Ministerio de Salud como organismo ejecutor. La
presente investigación se ha centrado en analizar los factores que limitan la
Implementación del Servicio Civil meritocrático materializado mediante Ley N°30057, Ley
del Servicio Civil en la sede central del Ministerio de Salud, autoridad sanitaria nacional.
Después de cuatro años de iniciado el proyecto, no hay (o no se observan) avances
significativos, lo que motivaron la presente investigación, cuya pregunta central es la
siguiente: ¿Cuáles son los factores que limitan la implementación del Servicio Civil
meritocrático en el Ministerio de Salud del Perú, período 2017 - 2018?

Las variables analizadas fueron el marco normativo, el liderazgo de las autoridades, el

conocimiento, información y opinión de sus servidores; el objetivo general y los
específicos se centraron en identificar los factores desde una mirada contextual del
problema del servicio civil.

Esta investigación es un estudio de caso de carácter descriptivo, la estrategia

metodológica empleada es mixta (cualitativa y cuantitativa), y las técnicas empleadas
fueron la entrevista, encuesta y revisión documentaria.

La investigación ha encontrado algunos hallazgos: los servidores del MINSA se regulan

por una multiplicidad de normas, hay una débil conducción en la implementación de la ley
de parte de las autoridades, existen brechas en el conocimiento de los servidores, y
debilidad en la información. Como alternativa a esa situación, se plantea un plan de
mejora: el fortalecimiento de capacidades, la formulación de un marco normativo de
carrera especial para el personal de la salud y un mejor sistema de información que
responda a las necesidades de los usuarios. De aplicarse estas mejoras (totalmente
viables), la contribución de la investigación y la Gerencia Social serán sustantivos en el
proceso de Implementación del Servicio Civil meritocrático en la sede central del
Ministerio de Salud.

Palabras claves: Servicio Civil, meritocracia, tránsito, modernización

IV
 ABSTRACT

The Civil Service policy is led by the National Civil Service Authority - SERVIR, as the
governing body, and the Ministry of Health as the executing agency. This research has
focused on analyzing the factors that limit the implementation of the Meritocratic Civil
Service materialized by Law No. 30057, Civil Service Law at the headquarters of the
Ministry of Health, national health authority. After four years of initiating the project, there
are no (or no observed) significant advances, which motivated the present investigation,
whose central question is the following: What are the factors that limit the implementation
of the Meritocratic Civil Service in the Ministry of Health of Peru, period 2017 - 2018?

The variables analyzed were the regulatory framework, the leadership of the authorities,
the knowledge, information and opinion of their servers; The general objective and the
specific ones focused on identifying the factors from a contextual view of the civil service
problem.

This investigation is a descriptive case study, the methodological strategy used is mixed
(qualitative and quantitative), and the techniques used were the interview, survey and
documentary review.

The investigation has found some findings: MINSA's servers are regulated by a multiplicity
of rules, there is a weak conduction in the implementation of the law by the authorities,
there are gaps in the knowledge of the servers, and weakness in the information. As an
alternative to this situation, an improvement plan is proposed: capacity building, the
formulation of a special career regulatory framework for health personnel and a better
information system that responds to the needs of users. If these improvements (fully
viable) are applied, the research contribution and the Social Management will be
substantive in the Meritocratic Civil Service Implementation process at the headquarters
of the Ministry of Health.

Keywords: Civil Service, meritocracy, transit, modernization

V
 SIGLAS

AIRHSP Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos

de los Recursos Humanos del Sector Público
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CAP-P Cuadro de Asignación de Personal Provisional
CAS Contrato Administrativo de Servicios
DPT Difteria, Pertusis (tosferina) Tétanos
DRAE Diccionario de la Real Academia Española
DS Decreto Supremo
ENAP Escuela Nacional de Administración Pública
INFORHUS Sistema de Información de los recursos humanos en salud del Ministerio
de Salud.
LSC Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057
ILSC Implementación de la Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057
MINSA Ministerio de Salud
MOF Manual de Organización y de Funciones
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
PEI Plan Estratégico Institucional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PDP Plan de Desarrollo de las Personas
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil

VI
 ÍNDICE DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 1

CAPÍTULO I: PLANTEAMIENTO Y JUSTIFICACIÓN ..................................................... 3

1.1 Planteamiento del problema .............................................................................. 3

1.2 Objetivos ........................................................................................................... 7

1.2.1 Objetivo general ................................................................................................ 7

1.2.2 Objetivos específicos......................................................................................... 7

1.3 Justificación ....................................................................................................... 7

CAPÍTULO II: MARCO CONCEPTUAL ........................................................................... 9

2.1 Marco contextual social y normativo .................................................................. 9

2.1.1 Contexto social .................................................................................................. 9

2.2 Síntesis de las investigaciones relacionadas al tema .......................................20

2.3 Marco teórico....................................................................................................24

2.3.1 Modernización de la gestión pública .................................................................24

2.3.2 Modernización de la gestión pública en los últimos gobiernos ..........................28

2.3.3 Servicio civil meritocrático ................................................................................35

2.3.4 Capacitación para el desarrollo de competencias de servidores .....................38

2.3.5 Liderazgo para la gestión .................................................................................40

CAPÍTULO III: DISEÑO METODOLÓGICOS ..................................................................43

3.1 Estrategia metodológica ...................................................................................43

3.2 Diseño muestral ...............................................................................................43

3.2.1 Población objetivo ............................................................................................43

3.2.2 Determinación de la muestra ............................................................................44

3.3 Variables e indicadores ....................................................................................45

3.4 Unidad de análisis ............................................................................................46

3.5 Técnicas e instrumentos de investigación ........................................................46

3.6 Procedimiento de la información ......................................................................47

3.6.1 Levantamiento de datos ...................................................................................47

VII
3.6.2 Procesamiento, análisis e interpretación de los datos ......................................49

CAPÍTULO IV: PRESENTACIÓN DE RESULTADOS Y ANÁLISIS DE LOS

HALLAZGOS .........................................................................................51

4.1 Leyes laborales que regulan el trabajo y los derechos de los servidores ..........51

4.2 Liderazgo de las autoridades del MINSA en implementación de la LSC ...........60

4.2.1 Grado de compromiso de las autoridades con la implementación de la Ley .....61

4.2.2 Trabajo en equipo ............................................................................................65

4.2.3 Presencia en los medios de comunicación .......................................................68

4.3 Grado de conocimiento de los servidores del MINSA sobre la LSC..................70

4.4 Nivel de información de los servidores del MINSA sobre la LSC ......................76

4.4.1 Nivel de información .........................................................................................77

4.5 Opinión de los servidores del MINSA sobre la Ley del Servicio Civil ................81

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................................86

5.1 Conclusiones ....................................................................................................86

5.2 Recomendaciones ............................................................................................88

PROPUESTA DE MEJORA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY SERVIR .........89

BIBLIOGRAFÍA ...............................................................................................................92

ANEXOS .......................................................................................................................111

VIII
 ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 2.1. Diferencia de cualidades entre undirectivo y el líder ........................................41

Tabla 3.2. Variables e indicadores de la investigación ....................................................46

Tabla 3.3. Técnicas e instrumentos aplicados a la investigación ....................................47

Tabla 3.4. Técnicas, instrumentos y fuentes de la investigación .....................................50

Tabla 4.5. Normas laborales aplicables a servidores del Ministerio de Salud ..................56

Tabla 4.6. Normas que regulan los derechos del médico cirujano ..................................57

Tabla 4.7. Leyes de trabajo del personal de la salud y su reglamento ............................57

Tabla 4.8. Actividades de capacitación sobre la implementación de la LSC ....................64

Tabla 4.9. Opinión de servidores sobre el trabajo en equipo...........................................66

Tabla 4.10. Presencia de las autoridades en los medios de comunicación .....................69

Tabla 4.11. Diferencia entre datos, información y conocimiento .....................................77

Tabla 4.12. Servidores que recibieron información sobre la LSC ....................................78

Tabla 4.13. Opinión de servidores sobre la calidad de información recibida ...................78

Tabla 4.14. Medio de acceso a información sobre la Ley del Servicio Civil .....................79

Tabla 4.15. Disponibilidad de información sobre LSC .....................................................81

Tabla 4.16. Opinión de servidores sobre ventajas o desventajas de la LSC ....................82

Tabla 4.17. Número de servidores que aceptan la Ley del Servicio Civil ........................83

IX
 ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico N° 1.1 Efectos del servicio civil ............................................................................ 6

Gráfico N° 2.1 Avances de la implementación de la Ley del Servicio Civil ......................15

Gráfico N° 4.3 Opinión de servidores sobre responsables de trabajo en equipo ..............67

Gráfico N° 4.4. Conocimiento sobre la norma de aprobación de la LSC .........................71

Gráfico N° [Link] sobre vigencia de la ley para los servidores .......................72

Gráfico N° 4.6. Conocimiento sobre modalidad de ingreso al ámbito de la LSC .............72

Gráfico N° 4.7. Conocimiento sobre la no incorporación al ambito de la LSC. ................73

Gráfico N° 4.8. Conocimiento sobre la vigencia de la negociación colectiva ...................74

Gráfico N° 4.9. Conocimiento de los servidores del MINSA sobre la LSC .......................75

Gráfico N° 4.10. Razón de la desaprobación de la Ley del Servicio Civil .........................83

Gráfico N°4.11. Actitud de los servidores del MINSA frente a la LSC .............................84

X
 INTRODUCCIÓN

La presente tesis tiene relación con los procesos internacionales y nacionales de

modernización de la gestión pública emprendidas en las últimas décadas, especialmente
en el campo de los recursos humanos. Esta es particularmente importante por su alto
impacto en las organizaciones y en la gestión, sobre todo en la gerencia social.

El Perú tiene como objetivo incorporarse a la OCDE con la finalidad de asegurar la

continuidad de su desarrollo económico y social. Para ello, necesita modernizar el Estado
y ser coherente con la Carta Iberoamericana de la función pública, por lo cual se
encuentra en proceso de implementación la política de modernización de la gestión
pública que incluye el servicio civil meritocrático. En ese marco, la Autoridad Nacional de
Servicio Civil – SERVIR, entidad rectora en materia de recursos humanos, lidera esta
política a nivel nacional mediante la implementación de la Ley del Servicio Civil.

Actualmente, el campo de los recursos humanos del país se caracteriza por el desorden,
el clientelismo, las bajas remuneraciones y la alta corrupción entre otros problemas. Por
ello, esta ley pretende ordenar, desarrollar y profesionalizar a los servidores bajo el marco
de la meritocrácia. De esta manera, se contribuye en la mejora integral de la gestión
pública y del país.

El Ministerio de Salud requiere responder al desafío de garantizar el derecho humano a la

salud para toda la población peruana. Dicho propósito demanda una gestión pública
moderna y competente, con una política de servicio civil meritocrático plenamente
implementada en la sede central y demás dependencias del sector.

La presente investigación busca identificar las limitaciones que existen en la

implementación de la ley del servicio civil. Para ello, se han analizado las experiencias
internacionales de desarrollo del servicio civil y la evolución histórica de su construcción
normativa en nuestro país sin pasar por alto los aspectos de modernización de la gestión
pública desarrollados por los últimos gobiernos de turno. Específicamente se han
desarrollado los siguientes contenidos:

El Capítulo I aborda el problema, la formulación de la pregunta general, los objetivos

generales y específicos que permiten una mirada contextual del problema de la

1
implementación de la política meritocrática y finalmente una justificación de su
importancia para la gerencia social.

El Capítulo II desarrolla un análisis del servicio civil en el mundo, en América Latina y en

el Perú. También se examina el contexto normativo y se presenta una síntesis de las
investigaciones relacionadas al servicio civil. En el marco teórico, se han analizado los
aspectos relacionados a la modernización de la gestión pública de los cuatro últimos
gobiernos: el desarrollo teórico y conceptual del servicio civil meritocrático, y el desarrollo
de las capacidades y el liderazgo de los gestores de política en el Ministerio de Salud.

En el capítulo III, se aborda la estrategia metodológica de la investigación, la

determinación y la selección de la muestra y el método del muestreo. En este capítulo,
también se definió las variables e indicadores, así como las técnicas e instrumentos de
investigación para el trabajo de campo concluyendo con la tabulación de los datos y el
análisis e interpretación de la mima.

El capítulo IV desarrolla el análisis de las leyes laborales que regulan el trabajo y los
derechos de los servidores del Ministerio de Salud, el liderazgo de las autoridades, el
grado de conocimiento y el nivel de información de los servidores. Concluye presentando
los resultados de la encuesta de opinión sobre la percepción respecto a la ley materia de
investigación y concluye señalando las recomendaciones y mejora.

Finalmente, la propuesta de mejora está plasmada en las páginas del 89 al 91. Se enfoca
en el fortalecimiento de capacidades tanto de funcionarios directivos y servidores, y en el
impulso del desarrollo de las etapas del proceso de tránsito en el MINSA. Se presenta
una iniciativa de ley para el desarrollo de un régimen especial para el trabajador del
sector salud y una propuesta de mejora en la gestión de la información y comunicación.
Estas iniciativas se enmarcan en las funciones institucionales del Ministerio de Salud y de
la Autoridad Nacional del Servicio Civil.

Durante el desarrollo de la investigación (especialmente en el momento del levantamiento

de la información), se ha contado con el apoyo desinteresado de los servidores, directivos
y funcionarios del Ministerio de Salud para quienes van mi gratitud y reconocimiento.

2
 CAPÍTULO I: PLANTEAMIENTO Y JUSTIFICACIÓN

1.1 Planteamiento del problema

Actualmente, el Perú se encuentra inmerso en el cumplimiento de las metas del Plan

Bicentenario y su objetivo es su incorporación a la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE). Por ello, la implementación de la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública y el Servicio Civil Meritocrático es una prioridad.

Con base en la medición de los niveles de Desarrollo del Servicio Civil1 llevados a cabo
en diversos países, Cortázar et al. (2014) sostienen que los países con mayor grado del
servicio civil suelen tener mayor ingreso per cápita, menor corrupción, menor pobreza,
mejora en la entrega de servicios, y mayor confianza en el gobierno y la ejecución del
gasto de inversión.

Por otro lado, Longo, al referirse a la gestión pública, menciona que “la Administración del
Estado moderno no nació, en realidad, para innovar, sino justo para lo contrario: para
garantizar las condiciones de certeza, estabilidad y seguridad jurídica que debían permitir
hacerlo a los agentes privados” (Longo 2015:1); y, Weber, citado en Ortiz (2014),
“consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social. Un tipo de
poder ejercido desde el Estado por medio de su clase en el poder”. Es claro que no
puede haber gestión pública donde no existe el Estado y, como postulara Hobbes (1980)
en su obra Leviatán, el Estado es el árbitro que -mediante un marco normativo- define
límites, controles, impone y decide.

Yamada y Montero mencionan que “los problemas que más preocupan a la ciudadanía
son la persistente desigualdad y pobreza, la corrupción en el Estado y la inseguridad
ciudadana” (Yamada y Montero 2011:47). Esta opinión es coherente con lo que
usualmente presentan los medios en las encuestas realizadas a la ciudadanía, donde las
percepciones de los ciudadanos se refieren a problemas persistentes que no se están
superando.

1
Son índices de calidad desarrollados por el BID para medir el Servicio Civil. Estos son eficiencia, mérito, consistencia
estructural, capacidad funcional, capacidad Integradora.

3
En su publicación, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) indica que el Perú cuenta
con uno de los sistemas de salud más deficientes de Latinoamérica. Nuestro país se
ubica en la posición 61 de un total de 71. Para este estudio, se ha tomado en cuenta
varios aspectos: la Inmunización DPT, esperanza de vida al nacer, mortalidad de
menores de 5 años, años de vida ajustados por discapacidad y atención especializada en
el parto (BID 2018: 275). Si bien esta referencia es alentadora, pero los problemas que
aún persisten Resaltan la gran necesidad de modernizar y reformar el sector salud,
especialmente en el campo de los recursos humanos con la finalidad de mejorar la
calidad de atención de salud a los ciudadanos.

De otra parte, mediante el Decreto Legislativo N°1161 que aprobó la Ley de Organización
y Funciones del Ministerio de Salud, el artículo 4 de dicha norma establece que esta
entidad es el organismo rector del sector salud y que tiene en su ámbito de competencia
los Recursos Humanos en Salud. En su sede central, cuenta con 2161 servidores2,
comprendidos en diferentes regímenes laborales, tales como el Decreto Legislativo
N°276, el Decreto Legislativo N°1057 y la Ley N° 23536, entre otros.

La situación de la gestión pública y, específicamente, de los servidores públicos ha sido

motivo de un amplio análisis de diversas fuentes. El siguiente texto sintetiza el problema:

La gestión de los servidores públicos en el Perú se ha caracterizado por su

complejidad y por la falta de una planificación y dirección coherentes. Ello ha sido
producto de la coexistencia de distintos regímenes laborales con diferentes reglas de
juego, del abuso de contrataciones temporales, de la distorsión del sistema de
remuneraciones, de alta dispersión legislativa existente, del incumplimiento del
principio del mérito estipulado en las distintas normativas y de la ausencia de un ente
rector y una política de Estado para la gestión del servicio civil (Congreso de la
República 2013: 54).

Por ello, considerando la importancia para el país el desarrollo del capital humano en el
sector público, el Estado Peruano está impulsado la reforma del servicio civil
meritocrático mediante la implementación de la Ley N°30057, Ley del Servicio Civil. El
propósito es establecer un régimen único y exclusivo para las personas que prestan
servicios en las entidades públicas del Estado. También, busca mejorar el desempeño de

2
Según el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector
Público – AIRHSP de Ministerio de Economía y Finanzas.

4
los servidores mediante la profesionalización, la meritocracia y un ordenamiento jurídico
de las leyes que la regula. Su finalidad es que las entidades mejoren sus servicios al
ciudadano con calidad y oportunidad generando valor público.

La intención de implementar un servicio civil meritocratico en el régimen público no es

nuevo en la legislación peruana, como tampoco es único y exclusivo de la Ley del
Servicio Civil, ya en el Decreto Legislativo N° 276 se establece esa posibilidad del ingreso
y ascenso de los servidores por méritos. Similar situación encontramos en la Ley N°
23536, Ley de Carrera de los Profesionales de la Salud, Ley Nº 30745, Ley de la carrera
del trabajador judicial, Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial, Ley Nº 29709 y Ley de
la Carrera Especial Pública Penitenciaria.

La particularidad de la Ley del Servicio Civil es su magnitud, pues involucra a más de

500,000 servidores públicos, en los tres niveles de gobierno y a más de mil quinientas
entidades públicas. Asimismo, esta política se origina en una coyuntura favorable en el
país; por una parte, el compromiso de la mejora de la gestión público asumidos en el
marco de la firma de la Carta Iberoamericana de la Función Pública3, la firma del Tratado
de Libre Comercio TLC con Estados Unidos, y la intención de insertar al Perú como parte
de la OCDE; por otra parte, el crecimiento económico positivo, el objetivo político de
mejorar de la calidad y la competitividad de la gestión pública.

El presente gráfico ilustra los efectos esperados con la implementación de la Ley del
Servicio Civil, cuya preocupación central es una mejor provisión de los servicios públicos
para lograr el bienestar social.

3
Documento firmado por los altos mandatarios de los 21 países de Iberoamérica en la que reiteraron su empeño en lograr unas
administraciones públicas más eficaz y transparente; y promover mecanismos para una mayor participación de la sociedad civil
en el proceso de toma de decisiones.

5
 Gráfico N° 1.1
Efectos del servicio civil

Fuente: Exposición de Motivos del Proyecto de Ley del Servicio Civil 2013

La implementación del proceso de tránsito de la LSC según la normatividad vigente4

consta de cuatro etapas: a) Preparación de la entidad, b) Análisis situacional de la
entidad, c) Aplicación de la mejora interna y d) Implementación de nuevo régimen.

Para el caso del Ministerio de Salud, mediante la Resolución Ministerial N° 626-

2014/MINSA del 19 de agosto del 2014, se ha conformado la Comisión de Tránsito al
Régimen del Servicio Civil, que inició la fase preparatoria. Sin embargo, de aquella fecha
a la actualidad, han transcurrido más de 4 años de esfuerzo y no se observa avances
significativos en su implementación. De lo anterior, surge el interés en investigar esa
política, cuyo análisis estará orientado a responder la siguiente pregunta general de
investigación: ¿Cuáles son los factores que limitan la implementación del Servicio
Civil meritocrático en el Ministerio de Salud del Perú, período 2017 - 2018? Los
resultados que se alcance en esta investigación servirán para presentar propuestas de
mejora a la implementación de la Ley del Servicio Civil en el Ministerio de Salud.

4
Según la Tercera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto supremo N° 040-2014- PCM que aprueba el Reglamento
de la Ley del Servicio Civil y los Lineamientos para el tránsito de una entidad pública al régimen del servicio civil, Ley n° 30057,
indicada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 034-2017-SERVIR/PE, aprobada el 15 de marzo de 2017.

6
1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo general

Busca identificar los factores que limitan la implementación del Servicio Civil meritocrático
en el Ministerio de Salud del Perú, analizando el ordenamiento jurídico, el liderazgo de
sus autoridades, el conocimiento, información y opinión de los servidores a fin de
proponer mejoras en la implementación de la ley.

1.2.2 Objetivos específicos

1. Analizar las leyes laborales que regula el trabajo y los derechos de los servidores
del Ministerio de Salud
2. Analizar el liderazgo que desarrollan las autoridades del Ministerio de Salud en el
proceso de implementación del Servicio Civil meritocrático
3. Valorar el conocimiento de los servidores del Ministerio de Salud sobre la de Ley
del Servicio Civil
4. Examinar la información de los servidores del Ministerio de Salud sobre la
implementación de la Ley del Servicio Civil
5. Conocer la opinión de los servidores y autoridades del Ministerio de Salud sobre el
servicio Civil meritocrático

1.3 Justificación

El servicio civil meritocrático forma parte de la implementación de la Política Nacional de

Modernización de la Gestión Pública. En ese sentido, la Política General de Gobierno al
2021 tiene como propósito constituirse en el único régimen de carrera pública para mejor
la gestión de los recursos humanos, el bienestar de los servidores y una gestión pública
al servicio del ciudadano. Su implementación es importante en un sector clave como el
Ministerio de Salud.

En la investigación realizada en el Ministerio de Salud, se ha generado un conjunto de

conocimiento e información sobre la naturaleza institucional, la gestión de recursos
humanos que desarrolla, las características y particularidades de las normas que regula
el trabajo, y el perfil de los servidores que labora en ella y como éstas se vinculan con la

7
ley del servicio civil. Estos hallazgos son un conjunto de conocimientos que en el futuro
pretenden generar conocimiento sobre la gestión pública y la gerencia social.

Entre los resultados, se han encontrado barreras de carácter estructural que limitan la
implementación de la política. Esta es fundamentalmente de naturaleza organizacional y
normativa por la coexistencia de servidores de diferentes regímenes. Esta singular
situación también ocurre en el Ministerio de Educación, que cuenta con servidores de
carreras especiales. Asimismo, entre las barreras funcionales, se ha encontrado el poco
liderazgo y el limitado conocimiento e información. Ante esta situación, se propone un
conjunto de lineamientos y estrategias que contribuirán a la implementación de esta
política, lo que facilita o acorta el tiempo de implementación. Esto constituye un aporte
importante a la gerencia social, puesto que contribuirá a mejorar los resultados de la
política, la gestión pública, la gobernanza, la gobernabilidad; y, finalmente, propiciará la
creación del valor público para el ciudadano.

8
 CAPÍTULO II: MARCO CONCEPTUAL

2.1 Marco contextual social y normativo

2.1.1 Contexto social

Situación del Servicio Civil en el mundo

Muchos países del mundo han emprendido reformas en su administración pública y

especialmente en el campo de los recursos humanos. Estas modificaciones se han
denominado reformas del servicio civil. Sus objetivos han sido diversos: la búsqueda de
la eficiencia, eficacia, economía o calidad en la gestión pública, cuyo centro es el
ciudadano.

En Norteamérica, las reformas del sistema administrativo surgieron como rechazo al

“sistema de patronazgo o sistema del botín fue una forma de repartir trabajos del
gobierno como recompensa a las personas basadas en su afiliación política al partido”
(Díaz 2016). Según este autor, en Estados Unidos, a la muerte del Vigésimo presidente
James Garfield en 1881 provocada por un buscador de cargos a quien no le habían
concedido un puesto de diplomático en el exterior, el Congreso de la República promovió
la aprobación de la Ley del Servicio Civil. Ese acontecimiento ocurrió en 1883 y dio origen
a una de las primeras Leyes basada en el principio al mérito a la neutralidad política y la
competitividad. Actualmente, el sistema político de Estados Unidos es considerado como
uno de los mejores servicios civiles del mundo y los ciudadanos norteamericanos dan por
hecho su excelencia (Kay 2004:1).

Según Vicher (2007), la reforma gerencial denominada “Nueva Gerencia Pública” de

Nueva Zelanda5 fue “fundada sobre bases económicas e impulsó la reforma del sistema
administrativo en ese país”. De igual manera, en Inglaterra, entre los años 1979 y 1990,
también se llevaron a cabo reformas, pero centradas en gestión por resultados y
autonomía de los administradores en la dirección del servicio público6.

5
“En el pleno apogeo de las reformas gerenciales a la administración pública, Nueva Zelanda fue enarbolada como el estandarte
que guiaría las reformas de los países en desarrollo, en primer plano y, en segundo, la de los países en desarrollo. Esta nación,
incluso más allá de Gran Bretaña, fue considerada y exaltada como el mayor y más exitoso implementador de las reformas
realizadas con base en la nueva gerencia pública” (Vicher 2007).
6 G.W. Jones (s/f) Ensayo “La Modernización Administrativa en el Reino Unido: una Perspectiva General”. disponible en:

[Link]

9
A la par, en otros países del mundo, tales como España, Francia, Italia, Bélgica, Holanda,
Luxemburgo, Estados Unidos, Alemania y Austria también se implementaron reformas del
Servicio Civil basados en la meritocracia, y rendición de cuentas.

Esta breve revisión del servicio civil en el mundo nos muestra la búsqueda de una entidad
estatal cada vez más eficiente, equitativo y productivo. Estuvo presente desde siglos
atrás en la mentalidad y preocupación de los gestores de la política pública; no es una
iniciativa nueva en nuestro medio, sino que forma parte de las políticas de modernización
pública que ocurren cíclicamente en el mundo, con sus propios matices y particularidades
de acuerdo a su necesidad y circunstancia.

Situación del Servicio Civil en América Latina

América Latina no ha sido ajena a las reformas del servicio civil. Una de las primeras
iniciativas de reforma, se produjo en Argentina en el año 1984. El presidente de la
republica, Raúl Alfonsín, emitió el Decreto N° 3687/84, que creaba el Cuerpo de
Administradores Gubernamentales y, posteriormente, el Programa de Reforma
Administrativa (Rizzo 2018: 82-105).

Seguidamente, es Uruguay quien emprende el camino de la reforma del servicio civil. Al

respecto Iturburú menciona que

en los años noventa, el problema de la modernización burocrática ocupó un lugar

prioritario en las agendas de gobierno. El presidente Luis Lacalle (1990-1994) puso
en marcha el Programa Nacional de Desburocratización que, entre otros aspectos,
modernizó las compras del Estado y procuró simplificar el procedimiento
administrativo (Decreto Nro. 500/091). Su sucesor, Julio Sanguinetti (1995-1999),
creó el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE) dependiente de la
Presidencia, que se ocupó de definir las nuevas estructuras organizativas de cada
ministerio, en su mayoría no implantadas (Iturburú 2014:5).

Poco tiempo después, en República Dominicana se implementa el Servicio civil, al

respecto Bello menciona que “a partir del 20 de mayo de 1991, cuando los intentos por
dotar al país de un régimen laboral para los servidores públicos basado en el mérito se

10
ven coronados con la promulgación de la ley No. 14-91 de Servicio Civil y Carrera
Administrativa” (Bello 2015:1).

En el caso de Brasil, indica Llano, el presidente Henrique Cardoso durante su gobierno

(1995-2002)

impulsó un programa de reforma gerencial con el objetivo de instaurar un modelo de

gestión orientado a resultados. La reforma incluyó una serie de medidas, entre ellas:
i) la flexibilización de las normas de empleo público, ii) la introducción de un régimen
jurídico múltiple, iii) la reorganización de estructuras y carreras administrativas, iv) la
incorporación de incentivos al desempeño, v) la creación de un nuevo diseño
organizacional por medio de agencias ejecutivas y entidades sociales, y vi) la
concesión y tercerización de los servicios públicos (Llano 2014: 06).

Debido a esa reforma, actualmente Brasil dispone de una burocracia “altamente

meritocratica, gozando de buena reputación técnica y social” (Echebarria 2006: 119).

En el 2003, México aprobó la Ley de Servicio Profesional de Carrera (LSPC) con ella “se
dio el primer paso concreto con la conformación del Servicio Profesional de Carrera. Se
pensó en este como un cuerpo profesionalizado y sustentado en los principios de mérito,
igualdad de oportunidades, eficiencia y responsabilidad” (Strazza, 2014:7). Este hecho
constituyó un paso importante en la modernización de la burocracia mexicana.

Este autor refiere también que Colombia, en el año 2004, emprendió el camino de la
reforma:
Sancionó la Ley 909 (…) que regula aspectos tales como la clasificación de los
empleos; la naturaleza, funciones y conformación de la CNSC (Comisión Nacional del
Servicio Civil); las funciones del DAFP (Departamento Administrativo de la Función
Pública) las UDP (Unidades de Personal) y las comisiones de personal; los
instrumentos de ordenación del empleo público (planes y plantas de empleo, sistemas
de información, etc.); la estructura del empleo público y la introducción de las
competencias laborales en su diseño; el sistema de ingreso y ascenso; la
capacitación y evaluación de desempeño; el retiro; y la gerencia pública, entre otros”
(Strazza 2014:6).

Actualmente, Colombia está en plena implementación del empleo público, carrera

administrativa y gerencia pública.

11
En caso de Chile, el Sistema de Alta Dirección Pública de Chile fue creado el año 2003
como institución pública descentralizada para aportar a la modernización y transparencia
de la gestión pública (Espinoza 2016: 11). Sin embargo, los procesos de modernización
empezaron muchos años atrás. Iacovello y Zuvamic, quienes han estudiado este caso,
señalan que en

1986 se dicta la Ley Nº 18.575 relativa a las Bases Generales de la Administración

del Estado, que establece los principios generales de la carrera funcionaria, entre
ellos las cuestiones relativas al ingreso, derechos y deberes, responsabilidad
administrativa, capacitación y cesación de funciones. Los aspectos específicos son
posteriormente reglados mediante la Ley Nº 18.834 del 23/9/89, denominada Ley de
Estatuto Administrativo (EA) que establece el marco central de la gestión de recursos
humanos” (Iacovello y Zuvamic 2006: 148).

En este terreno, Chile ha avanzado bastante desde la aprobación de la Ley favorecida

por estabilidad económica y decisión política que contribuyen en la implementación de
reformas a nivel de Estado; también, debido al rol de la Dirección Nacional de Servicio
Civil y el Consejo de Alta Dirección Pública en la conducción del proceso.

En resumen, si en América Latina se observan avances notables en algunos países, en

otros, la modernización y gestión publican están más rezagados. Tal es el caso de
Bolivia, Guatemala, Honduras7.

Situación del Servicio Civil en el Perú

Según Matos (2011), citado por Iacoviello refiere que

los orígenes del servicio civil institucionalizado en el Perú se remontan a 1937 con la
creación de la Intendencia General de Hacienda. Posteriormente, este fue
remplazado por la Dirección General de Escalafón y Listas Pasivas, luego por la
Dirección General del Servicio Civil, seguidamente por la Oficina Nacional de
Personal (ONAP), el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) y
finalmente por la Autoridad Nacional del Servicio Civil- SERVIR (Iacovello 2015:6).

7
Según opinión del BID que señala en su informe sobre la situación del periodo civil en América Latina.

12
En el año 2004, se intentó modernizar el empleo público mediante la promulgación de la
Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público, con el objetivo crear condiciones para
hacer las entidades públicas eficientes, eficaces y competitivas. Para ello, se
establecieron nuevas relaciones de trabajo con desempeño laboral y gestión por
resultados. Lamentablemente, no se implementó, puesto que para hacer realidad ese
anhelo se requería aprobar leyes como: las leyes de la carrera del servidor público, de los
funcionarios públicos y empleados de confianza del sistema de remuneraciones del
empleo público, de gestión del empleo público y la de incompatibilidades y
responsabilidades que no fueron aprobadas.

En el 2008, el Congreso de la Republica, mediante Ley N° 29157, delega al Poder

Ejecutivo la facultad de legislar entre otros sobre el fortalecimiento institucional y la
modernización del Estado con la finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de
Promoción Comercial Perú – Estados Unidos (TLC)8. En este marco, el gobierno de
turno9 aprobó un conjunto de normas en el campo de los recursos humanos como el
Decreto Legislativo N°1023, mediante el cual se creó la Autoridad Nacional del Servicio
Civil rectora del Sistema Administrativo de gestión de recursos Humanos, el Decreto
Legislativo N°1024 que crea y regula el Cuerpo de Gerente Públicos, El Decreto
Legislativo N°1025 que aprueba las normas de Capacitación y rendimiento del Sector
Público y el Decreto Legislativo N°1057 de Contratación Administrativo de Servicios
CAS. La promulgación de estas disposiciones legales representó un hito en la mejora de
la gestión de recursos humanos y el proceso de implementación del servicio civil
meritocrático en el Perú.

Posteriormente, en el 2013, el Poder Ejecutivo -con el objetivo de elevar la calidad de los

servicios al ciudadano, mejorar los ingresos y la profesionalización de los servidores
públicos- promovió la reforma y la implementación del servicio civil meritocrático con la
promulgación de la Ley N° 30057, más conocida como la Ley del Servicio Civil10,
considerada, por entonces, una de las reformas más ambiciosas y esperadas de los
últimos 20 años11. Sin embargo, esta ley, desde su aprobación, fue objeto de fuertes
críticas y serios cuestionamientos. Inclusive, ha dado origen a una demanda de

8
El tratado de Libre Comercio Perú-Estados Unidos es un acuerdo de carácter comercial firmado el 18 de marzo de 2003 y
ratificado por el Congreso Peruano el 28 de junio de 2006, sin embargo, su implementación se produjo el 1 de febrero de 2009.
9
El segundo gobierno de Alan García Pérez.
10
Promulgada en Julio del 2013 siendo presidente de la Republica Ollanta Humala Tasso
11
En SERVIR, todo lo que debes saber sobre la Ley del Servicio Civil. Recuperado de: [Link]
civil/ley-del-servicio-civil/ Consulta:20 de agosto de 2019.

13
inconstitucionalidad, la misma que fue resuelta declarándola fundada en algunos artículos
mediante resolución N° 00018-2013 PI-TC.

También, en abril del 2018, se aprobó la Ley N° 30745, la carrera del Trabajador Judicial,
excluyendo a los trabajadores de este sector de los alcances de la Ley del Servicio Civil.
Así mismo, a la fecha, existen más de 10 iniciativas legislativas12 para modificar y/o
derogar algunos artículos de la Ley del Servicio Civil.

Además, según Cortez (2019), existían más de 15 regímenes laborales con diferentes
deberes y derechos, y más de 500 normas que regulaban a los servidores públicos, lo
cual es un enorme obstáculo que requiere de una decidida decisión política del Estado
para poner orden y encaminar de manera firme y segura la implementación de la, política
de Servicio Civil. Una información impartida de la periodista Miró (2018) en el diario El
Comercio muestra que de las 373 entidades públicas 168 se encontraban en la Etapa I
de implementación, 166 en la Etapa II. En esta etapa, se realiza el mapeo de puestos13,
en donde, según el gráfico, se encuentran un importante número de entidades.

12
La información está disponible en [Link] .[ Consulta: 01 de febrero de 2019].
13
Según la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 316-2017-SERVIR/PE, el mapeo de puestos forma parte de la etapa
dos referido a Análisis Situacional, en ella debe desarrollarse seis pasos que son: a) Recolección de documentos, b)
Registro de datos generales e ingresos a la matriz, c) Determinación y validación de funciones, d) Fusión y definición del
nombre ajustado del puesto, e) Asociación de puestos y f) Elaboración y aprobación de informe de mapeo de puestos.

14
 Gráfico N° 2.1
Avances de la implementación de la Ley del Servicio Civil

Fuente: Miró Quesada (2018)14

Después de un año, encontramos que en febrero del 2019, según la información de

SERVIR15, 432 entidades se encontraban en Tránsito al Régimen de la Ley del Servicio
Civil; entre ellas, 19 Ministerios, 28 entidades regionales, 188 municipalidades, 77
organismos públicos, 21 hospitales, 39 universidades y 60 otras entidades. De ellas, solo
71 entidades contaban con resolución que declaraba iniciado el proceso de
implementación del régimen del Servicio Civil, entendiéndose que son entidades que han
alcanzado un avance significativo; es decir, haber realizado el mapeo de puestos, el
mapeo de procesos y haber elaborado el informe que contenga el listado de mejoras
identificadas, y priorizadas y otras mejoras según los lineamientos establecidas por la
Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. Actualmente, la primera entidad en
tránsito al proceso de implementación de la Ley del Servicio Civil es la Oficina de
Normalización Previsional (ONP) y se encuentra desarrollando los procesos de concurso
para incorporar servidores al ámbito de la Ley del Servicio Civil mediante los procesos de
concurso de méritos.

14
Miró, J. (18 de febrero de 2018). ¿Cuál es el futuro de la reforma del servicio de la reforma del servicio civil. El
[Link] de [Link] [Consulta:16 de setiembre de
2018]
15
Esta información es recuperado de [Link]
servicio-civil/ [Consulta: 01 de febrero de 2019].

15
En resumen, no obstante, a las dificultades descritas, la Implementación del Servicio Civil
en el Perú sigue delante quizá no con intensidad y la amplitud que amerita, pero los
resultados alcanzados - a juicio de sus gestores – son alentadores. Un estudio del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) sobre el servicio civil en América Latina entre 2011-
2015 señala que el Perú ha avanzado más que otros países de América Latina en
realizar mejoras en su servicio civil pasando de 29 a 41 puntos, sobre una escala de 100,
lo cual permitió un avance 12 puntos en solo cuatro años, mientras que los otros países
en promedio avanzaron solo 8 puntos en 10 años (Iacoviello 2015: 6).

16
Asimismo, en la encuesta realizada por Ipsos Perú (2019) sobre el conocimiento y
opinión de la población respecto a la Reforma del Servicio Civil, uno (1) de cada cinco (5)
entrevistados mencionaron que ha oído hablar de la Reforma del Servicio Civil. De ellos,
el 80 % lo aprueba y el 15 % lo desaprueba. Asimismo, el 92% de los entrevistados
considera que la Reforma del Servicio Civil logrará que el Estado tenga servidores mejor
calificados y el 68 % opina que todas las entidades deben estar sujetas a la Reforma.

El resultado de esta encuesta es esperanzador, puesto que la percepción positiva y la

aceptación ciudadana son fundamentales para que una política pública tan importante
como la Ley del Servicio Civil se consolide y se sostenga en el tiempo.

2.1.2 Contexto normativo

En el análisis histórico respecto a la evolución del empleo público, se puede encontrar

que en mayo de 1950 el Gobierno de Manuel Odria aprueba el Decreto Ley N° 11377, del
Estatuto y Escalafón del Servicio Civil. En él, se establecieron derechos a los empleados
públicos que laboraban en el Poder Ejecutivo, municipalidades, Sociedades de
Beneficencia entre otros. Asimismo, en el capítulo II, hace referencia al ingreso, mutación
y separación del servicio civil y sienta las bases de la meritocracia recompensando la
capacidad, idoneidad y comportamiento de los servidores civiles del Estado.

Cabe resaltar, según opinión de algunos expertos, el avance de esta norma fue muy
poco, pero sirvió de antecedente para la promulgación -años después- del Decreto Ley

16
Infografía editada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil-SERVIR. Encuesta realizada por Ipsos en enero 2019.
Recuperada de [Link] 20 de
agosto de 2018]

16
Nº 276 y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Nº 29158). Allí, se establecen los principios
y las normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo17.

En 1958, se crea el Instituto Peruano de Administración Pública que más adelante

denominó Escuela Superior de Administración Pública – ESAP. Posteriormente, durante
el Gobierno de Juan Velasco Alvarado, mediante el Decreto Ley N° 20316, pasó a
denominarse Instituto Nacional de Administración Pública como entidad rectora del
Proceso de Reforma de la Administración Pública, que fue disuelta en el año 1995
durante el Gobierno de Alberto Fujimori.

En marzo de 1984, mediante el Decreto Legislativo N° 276, se promulgó la Ley de Bases

de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público aplicable a todos
los servidores públicos que están al servicio de la nación, y constituye el régimen general
de los servidores públicos. Bajo esta norma, se establecieron cuatro grupos
ocupacionales y catorce niveles remunerativos. La norma contiene principios referidos a
la meritocracia tales como la igualdad de oportunidades, retribución justa y equitativa y
hasta cierto punto con características similares a la ley del servicio civil; sin embargo, es
un régimen rígido y muy protector, contrario al principio de la libre competencia, la
meritocracia y el desarrollo profesional.

La Ley Marco del Empleo Público (N°26175), aprobado en enero de 2004, establece los
lineamientos generales de una administración moderna, jerárquica y profesional con
desarrollo de valores éticos y morales. Algunos de sus articulados están vigentes, pero
solo aplicables en parte como son los principios: de eficiencia, de probidad y ética
pública, y, lo más importante, el principio de mérito y capacidad.

Un decreto legislativo que merece ser mencionado -y que está relacionado con la gestión
pública- es el Nº 728, promulgado el 21 de marzo de 1990 con la denominación de Ley
del Fomento del Empleo. Entre sus objetivos señala la capacitación y la formación laboral
de los trabajadores como un mecanismo de mejoramiento de sus ingresos y producción
de trabajo. Conviene precisar que esta ley no establece ninguna carrera ni el desarrollo
de una meritocracia, caracterítica que la diferencia de la Ley del Servicio Civil.

17
Establece las funciones, atribuciones y facultades legales del Presidente de la República y del Consejo de Ministros; las
relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales y Locales; la naturaleza y requisitos de creación de Entidades
Públicas y los Sistemas Administrativos que orientan la función pública, en el marco de la Constitución Política del Perú y la Ley
de Bases de la Descentralización.

17
En el marco de la modernización y la descentralización, encontramos diversas normas.
Una de ellas es la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la gestión del Estado,
aprobada el 17 de enero de 2002. Esta establece los principios y bases legales para
iniciar el proceso de modernización de la gestión en todas las instituciones e instancias.

La Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, promulgada en abril de 2002,

desarrolla la regulación, estructura y organización del Estado en forma democrática,
descentralizada; y debe ser desconcentrada, correspondiente al gobierno nacional,
gobiernos regionales y locales. Asimismo, define las normas que regulan la
descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.

La Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, promulgada en noviembre de

2002, establece normas de la estructura, organización, competencias y funciones de los
Gobiernos Regionales. Asimismo, define la organización democrática, descentralizada y
desconcentrada del gobierno central conforme a la Constitución y a la Ley de Bases de la
Descentralización.

El Decreto Legislativo Nº 1161, que Aprueba la Ley de Organización y Funciones del

Ministerio de Salud, promulgado el 7 de diciembre de 2013, menciona en su Art. 4° que

el Sector Salud está conformado por el Ministerio de Salud, como organismo rector,
las entidades adscritas a él y aquellas instituciones públicas y privadas de nivel
nacional, regional y local y personas naturales que realizan actividades vinculadas a
las competencias establecidas en la presente Ley, y que tienen impacto directo o
indirecto en la salud, individual o colectiva.

Asimismo, esta norma regula la competencia, funciones y estructura de esta entidad.

Dentro de sus competencias, están los Recursos Humanos en Salud; y entre sus
funciones rectoras se encuentra Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar
y evaluar la política nacional y sectorial de Promoción de la Salud, Prevención de
enfermedades, Recuperación y Rehabilitación en Salud aplicable a todos los niveles de
gobierno. Finalmente, indica que el Ministerio de Salud es la Autoridad de Salud a nivel
nacional y, como tal, tiene a su cargo la formulación, dirección y gestión de la política
nacional de salud.

18
El Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora
del sistema administrativo de gestión de recursos humanos, fue promulgada en junio del
2008. Esta norma define al servicio civil como un conjunto de medidas institucionales por
las cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, que debe armonizar
los intereses de la sociedad y los derechos de las personas al servicio del Estado y se
rige por principios de mérito. La evaluación de este incluye los criterios de rendimiento y
compromiso con el servicio a la ciudadanía.

El Decreto Legislativo Nº 1024, norma que crea y regula el cuerpo de gerentes públicos18,
tiene entre sus objetivos impulsar la reforma del Servicio Civil.

El Decreto Legislativo Nº 1057, promulgado en junio del 2008, regula el régimen especial
de contratación administrativa de servicios. Tiene por objeto garantizar los principios de
méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administración
pública en las entidades públicas sujetas al Decreto Legislativo N° 276.

El Decreto Supremo Nº 109-2012-PCM, que fija la Estrategia para la Modernización de la

Gestión Pública, fue aprobado el 31 de octubre de 2012. En esta norma, se menciona
que la PCM tendrá a su cargo la coordinación con otras entidades del Estado la
articulación, seguimiento y Evaluación de la Estrategia de Modernización.

El Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM, promulgado en enero de 2013, aprueba la

Política de Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Establece como visión “Un
Estado moderno al servicio de las personas”; y señala que los pilares centrales de la
Política de Estado y Gobierno son lo siguiente: (a) Planeamiento nacional de desarrollo
concertado, estratégico, institucional y operativo, (b) Presupuesto por resultados, (c)
Gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional, (d)
Servicio civil meritocrático, y el (e). Sistema de información, seguimiento, evaluación y
gestión del conocimiento. Asimismo, determina los ejes transversales de la Política de
Modernización: (a) Gobierno abierto, (b) Gobierno Electrónico y (c) Articulación
interinstitucional.

Ese mismo año (mayo 2013), se emite la Resolución Ministerial Nº 125-2013-PCM, a

través de la cual se aprueba el plan de Implementación de la Política Nacional de

18
Los Gerentes Públicos son profesionales de diferentes perfiles, seleccionados en procesos de concurso convocados a nivel
nacional por la Autoridad Nacional del Servicio Civil, y se encuentran disponibles para ser asignados a solicitud de las diferentes
entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales

19
Modernización de la Gestión Pública 2013 – 2016. Establece las acciones, indicadores,
entidades responsables, metas, plazos de implementación, así como las acciones de
monitoreo y evaluación.

La implementación del Servicio Civil propiamente dicho se inició con la promulgación de

la Ley Nº 30057 del Servicio Civil, emitida el 4 de julio de 2013. La norma señala como
finalidad que las entidades alcancen mayores niveles de eficacia, eficiencia y calidad;
destaca como un principio importante el mérito, la probidad y la ética pública. Indica que
su implementación será progresiva, y que el ingreso del personal al ámbito de la Ley del
Servicio Civil será por concurso de méritos. Esta Ley tiene tres normas reglamentarias: el
DS N° 138-2014-EF que aprueba el Reglamento de Compensaciones, el Decreto
Supremo Nª 040-2014-PCM que aprueba el Reglamento General de la Ley N° 30057, y el
Decreto Supremo N° 041-2014-PCM que aprueba el Reglamento del Régimen Especial
para Gobiernos Locales.

En el marco de la implementación de la Ley del Servicio Civil, la Autoridad Nacional del

Servicio Civil ha aprobado diversos Instrumentos para la implementación de la ley, siendo
lo más saltante el Lineamiento para el Tránsito de una Entidad Pública al Régimen del
Servicio Civil. Es decir, en la ruta que deben seguir las entidades públicas existen cuatro
etapas: 1) Inicio de incorporación al proceso de tránsito y preparación de la entidad, 2)
Análisis situacional, 3) Aplicación de mejora interna y 4) Concurso bajo el nuevo régimen.

2.2 Síntesis de las investigaciones relacionadas al tema

En el ámbito académico, existen algunas reflexiones sobre servicio social, las cuales se
han privilegiado para comentar. Se presentan de modo resumido a continuación.

Ledezma, cuando desarrolla su tesis denominado El Servicio Civil de Carrera y el

Mejoramiento de la Calidad y Productividad de la Administración Pública Federal en
México ante la Globalización de Mercados, recomienda que (México) para “poder
competir globalmente en los mercados externos la Administración Pública federal debe
tomar lo mejor de los modelos de servicio civil de carrera de Inglaterra, Francia y Estados
Unidos y adecuarlos a nuestras estructuras socio políticas y administrativas” (Ledezma
1980:132). Según el autor, una condición necesaria para enfrentar con éxito el fenómeno
de la globalización seria la implementación del servicio civil similar a países
desarrollados. En otro momento, menciona que debe rescatarse el sistema de méritos, el

20
desarrollo de la carrera para estar en igualdad de oportunidades para acceder a las
categorías superiores. Esta opinión es coherente con el contenido y el objetivo de la Ley
del Servicio Civil Peruano.

Al analizar los derechos laborales en el régimen de contratación administrativa de

servicios, Condezo recomienda “unificar los regímenes laborales existentes y
paralelamente eliminar progresivamente los contratos administrativos de servicios” y
“procurar un diálogo alturado entre los afectados -trabajadores- y los empleadores -
Estado- a fin de encontrar mejores soluciones que permitan tomar decisiones que
favorezcan al trabajador” (Condezo 2012: 102).

La recomendación de este autor se sustenta en el hecho que en nuestro país la

contratación administrativa de servicios es una práctica común en las instituciones
públicas. Por ello, la unificación de los servidores públicos bajo un solo régimen también
es uno de los objetivos de la LSC.

La evaluación es una herramienta importante en la gestión pública. Por ello, Trefogli, en

su tesis sobre gestión estratégica y creación de valor en el sector público menciona que
“debe tenerse en cuenta que es una labor pendiente del Estado complementar la
metodología de los DC (diagnóstico de conocimientos) como alternativa de solución para
promover las mejoras en la gestión de las evaluaciones y capacitaciones para el resto de
los trabajadores del sector público” (Trefogli 2013: 97).

El autor destaca la importancia del diagnóstico del conocimiento para mejorar las
capacitaciones y evaluaciones en el sector público. Este aspecto también es coherente
con el objetivo planteado en la LSC, donde se establece que el Plan de Desarrollo de la
19
Personas (PDP) se una para cerrar brechas de capacidades de los servidores. Sin
embargo, una medición de conocimiento no es suficiente para establecer brecha de
capacidades que solo es posible con la medición de competencias en ambiente real de
trabajo.

Un elemento distintivo de la LSC es la incorporación de la gestión del rendimiento20 que

comprende la evaluación del desempeño. Este es un elemento crucial en la ley puesto

19
El Plan de desarrollo de las Personas (PDP) es el instrumento de gestión de planificación de las necesidades de capacitación
de las entidades del sector público según metodología propuesta por la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR.
20
Artículo 19 – 26 de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil.

21
que la permanencia del servidor en la entidad depende de su resultado. En esa línea,
Bedoya en su tesis sobre la gestión de las personas y la evaluación del desempeño
menciona que: “Los procesos de gestión de evaluación de desempeño están sufriendo
grandes modificaciones a fin de adecuarse a las nuevas exigencias de los escenarios
modernos. El estudio de la función de los recursos humanos y del proceso de Gestión del
desempeño, así como de su adecuación a los nuevos tiempos constituye un gran desafío
(…)” (Bedoya 2003: 170).

Arce sostiene, en su tesis sobre la Evaluación del Desempeño y la Estabilidad Laboral,

que

muchas empresas toman la oportunidad de la ED (evaluación del desempeño) para

resaltar solo debilidades y expectativas no cumplidas de aquellos a quienes evalúa,
perdiendo en el camino una interesante oportunidad para potenciar a futuro, no solo
la productividad, calidad de desempeño y permanencia del colaborador, sino también
un sentido de compromiso e identificación mutuamente beneficiosa (Arce 2016: 69).

Ambos autores destacan que la evaluación del desempeño debe servir para potenciar el
desarrollo integral del servidor público. Asimismo, destacan la importancia de la
evaluación del desempeño, y la urgencia de adecuarse esta al espacio temporal y a la
necesidad institucional. La metodología para la gestión del rendimiento planteado por
SERVIR aborda ese problema. Se requiere que la propuesta sea transversal a fin de que
la gama de posibilidades de evaluación del desempeño sea aplicable incluso en
entidades que no se encuentran en tránsito a la Ley del Servicio Civil.

Por su parte, Delgado, en su tesis sobre la Coordinación Interinstitucional en la

Implementación de la Reforma del Servicio Civil: el proceso de tránsito en el gobierno
nacional sostiene que “el proceso de difusión y orientación de la implementación (de la
LSC) en las entidades solo se limita a las charlas que ha realizado SERVIR a los
trabajadores, mas no desatacan acciones realizadas por la misma entidad a fin de
informar al personal en la implementación de la ley” (Delgado 2016: 103). La conclusión
de este autor pone en relieve que la estrategia de información y de comunicación de la
Autoridad Nacional del servicio Civil – SERVIR sobre la implementación de la Ley es
limitada, por lo que la entidad encargada debe reenfocar la estrategia dirigido a los
servidores civiles. Para ello, es necesario hacer uso de los medios de comunicación

22
masiva y las redes sociales que actualmente son potentes medios de llegada y de uso
masivo.

La aprobación y la implementación en curso de la LSC trajeron mucho cuestionamiento,

dudas y desconfianza. Así, Torres, en su tesis sobre La implementación de la Ley
SERVIR y los factores que explican los avances en el proceso de transito de los
ministerios, sostiene que: “no se han evidenciado avances concretos sobre la política
(implementación de la LSC) en curso, lo que ha traído consigo, desde cuestionamientos
por parte de bancadas políticas hasta el desconocimiento ciudadano sobre lo obtenido
hasta la fecha, pasando por la mirada recelosa de algunas entidades públicas inmersas
en este proceso” (Torres 2016: 126). La situación descrita puede explicarse por el
desconocimiento de los servidores y población producto por la poca comunicación y la
disponibilidad de la información de parte de los responsables.

Por otro lado, Jurado en su tesis “Efectos asociados del cambio al nuevo régimen del
servicio civil en los beneficios sociales adquiridos de modo convencional por los
servidores públicos sujetos al régimen laboral privado en el Perú 2017”, señala que: “La
naturaleza conculcatoria de la Ley del Servicio Civil respecto de los derechos adquiridos
(de los trabajadores) mediante negociación colectiva significa una flagrante transgresión
al principio de los derechos adquiridos que rige en el ámbito del derecho laboral” (Jurado
2017: 64).. Lo mencionado por la autora ha sido corroborado en parte por el Tribunal
Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad del tercer párrafo del artículo 40 y el
literal b) del artículo 44 de la Ley Nº 30057, que negaba la posibilidad de alterar la
valorización de los puestos establecidos en la Ley del Servicio Civil mediante la
negociación colectiva aspectos referidos en materia remunerativa y compensatoria.

Finalmente, Corrales, en su tesis sobre Análisis y propuesta para la implementación del

Modelo de Directivos Públicos de la Ley del Servicio Civil, sostiene que “contar con un
servicio civil profesional es una condición no suficiente pero necesaria para el desarrollo
de los países; en ello, la Dirección Pública Profesional desempeña un rol clave” (Corrales
2017: 276). Para este investigador de desarrollo del servicio civil, es necesario para el
desarrollo del país. Sin embargo, debe acompañarse o complementarse con el desarrollo
de una dirección pública profesional. Precisamente, el artículo 59 de la Ley del Servicio
Civil establece requisitos y condiciones para la incorporación y la asignación de puestos a
los Directivos Públicos estableciendo su ingreso por concurso de méritos.

23
2.3 Marco teórico
2.3.1 Modernización de la gestión pública

Es importante singularizar el concepto de modernización de la gestión pública para

entender su ámbito y alcances tanto a nivel de función como a nivel conceptual. En ese
sentido, el Estado peruano menciona que

la modernización de la gestión pública consiste en hacer que el Estado realice

cambios y mejore su gestión para general bienestar en la sociedad. (…), se entiende
como un proceso de transformación constante a fin de mejorar lo que hacen las
entidades públicas y, de esa manera, generar valor público21.

La modernización tiene un norte estratégico: la satisfacción del ciudadano y la generación

de valor público. Al respecto, Moore (1998) menciona que “el concepto de valor público
es abstracto” y que la organización y gestión de una institución que satisfaga los deseos
de los ciudadanos también crea valor público. Sin embargo, la satisfacción es un
elemento etéreo y pertenece al mundo subjetivo individual. Por ello, difícil de valorar o
cuantificar: a algunos les bastará poco para considerarse satisfecho mientras que para
otros será insuficiente.

Este concepto nació claramente en contraposición a la vieja estructura y organización

burocrática weberiana predominante en las entidades públicas ahora es común hablar de
la nueva gestión pública. Peter Schröder, en su escrito “Nueva Gestión Pública: Aportes
para el buen gobierno”, menciona que

la Nueva Gestión Pública (NGP) es el sistema de control de la administración pública

más innovador a nivel mundial y se está implementando en casi todos los países
industrializados. Desde la segunda mitad de los años ochenta, ha sido desarrollado
dentro del ámbito angloamericano y ha alcanzado niveles muy desarrollados,
especialmente en Nueva Zelanda (Schröder 2006: 5).

Es decir, la nueva gestión sería la característica de países con cierto nivel de desarrollo
(tal era el caso de Nueva Zelanda como el modelo más sobresaliente). En la misma línea,

21
Concepto tomado de Lineamientos N° 001-2019-SGP “Principios de Actuación para la Modernización de la gestión Pública”.
IV.1.

24
Corrales (2018) menciona como características de la nueva gestión pública el cambio de
estructuras, mayor descentralización, énfasis en los resultados, y servicios de calidad.

Nuestro país, hace ya varios años, asumió el desafío de la Modernización. En el año

2002, aprobó la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (N°27658), y
mediante la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (N°29158) crea el sistema administrativo
de Modernización de la Gestión Pública22. Como todo sistema, esta comprende un
conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los
cuales se organizan las actividades relacionadas a la modernización.

Actualmente, la modernización de la gestión pública forma parte de la estructura y

organización del Estado Peruano. Por ello, su implementación viene ocurriendo en todas
las entidades públicas a nivel nacional, teniendo como finalidad que las acciones del
Estado sean transparentes y eficaces. Además, deben responder a las necesidades y
expectativas de la ciudadanía mediante la provisión de bienes y servicios de calidad.

Su implementación no solo está sustentada en la imagen externa (de la modernización),

sino también en la existencia y persistencia de los problemas en nuestra gestión pública.
En el gráfico siguiente, se muestra cómo la Secretaria de Gestión Pública sintetiza las
dificultades que adolece sobre esa base la reforma integral de la administración pública.

22
Mediante el Decreto Legislativo N° 1446, norma que modifica la Ley N° 27658 se aprobó que la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCP) a través de la Secretaría de Gestión Pública (SGP), es el ente rector del Sistema Administrativo de
Modernización de la Gestión Pública.

25
 Gráfico N°2.2
Problemática de la gestión pública en el Perú

Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros 2013.23

Según la Presidencia del Consejo de Ministros, el problema principal de la gestión pública

radica en el bajo desempeño del Estado, lo que genera desconfianza e insatisfacción
ciudadana. Sin embargo, el Estado Peruano no ha identificado claramente los indicadores
de desempeño que permita cualificar o cuantificar la conclusión se basa en las evidencias
que indican a continuación:

• Falta de seguimiento y evaluación de los resultados e impactos esperados

• Ineficiencias en los procesos de producción
• Débil articulación intergubernamental e intersectorial
• Inadecuado diseño de la estructura de organización de funciones ajeno a la
obtención de resultados para el ciudadano
• Dificultades para realizar buenos planes que se articulen con su presupuesto
• Carencias en infraestructura, equipamiento y logística de las entidades
• Inadecuada política y gestión de recursos humanos
• Carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el conocimiento

23
Presidencia de Consejo de Ministros-(2013). Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública D.S. N° 004-2013-
PCM [diapositivas].Consulta: 09 de enero de 2019
˂[Link]

26
En el 2013, la Presidencia del Consejo de Ministros24 (con el objeto de orientar, articular e
impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión
pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y
desarrollo del país) aprobó la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública.
Para ello, se identificaron ejes transversales y pilares centrales como se evidencia en el
siguiente gráfico:

Gráfico N°2.3
Ejes y pilares de la modernización de la gestión pública

Fuente: Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021.

En resumen, la propuesta de respuesta del Estado frente a los problemas de la gestión

pública ha sido la implementación del proceso de modernización identificando tres ejes
transversales y cinco pilares tal como se aprecia en el cuadro. Se entiende que esos ejes
se operativizan e implementan en todos los pilares centrales, siendo estas la base que
soporta la estructura a la gestión del cambio. Dichos pilares identificados son los
siguientes:

• Políticas públicas, planes estratégicos y operativos

• Presupuesto por resultados
• Gestión por Procesos, simplificación administrativa y organización institucional
• Servicio Civil meritocrático
• Sistema de información, seguimiento, monitoreo, evaluación y gestión del
conocimiento

24 Mediante el Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM

27
 2.3.2 Modernización de la gestión pública en los cuatro últimos gobiernos

La Modernización durante el Gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2000)

Alberto Fujimori asumió el gobierno en julio de 1990. Heredó de su antecesor Alan García
Pérez un país en crisis económica, social y política con aislamiento internacional y una
guerra interna en crecimiento. Ante este sombrío escenario, no tuvo otra opción que
aplicar la medida de estabilización económica25. Esta reforma ya había sido planteada
por Mario Vargas Llosa en su plan de gobierno denominado “Bases para el Plan de
Gobierno del Frente Democrático 1990-1995”. En ella, “se proponía acabar con los
privilegios, el rentismo, el proteccionismo, los monopolios y el estatismo para abrir el Perú
al mundo y crear una sociedad en la que todos tuvieran acceso al mercado y vivieran
protegidos por la ley” (Escárzaga 2002: 234).

Otra de las medidas llevadas a cabo por Fujimori fue la modernización del Estado basado
en el denominado “Consenso de Washington”,26 que tuvo gran influencia en muchos
países de América Latina. Contando con la anuencia del Congreso de la República,
aprobó un conjunto de normas entre ellas el Decreto Legislativo Nº 674, que regula la
promoción de la inversión privada en las empresas del Estado; el Decreto Legislativo Nº
758, que promueve la inversión privada en la infraestructura de servicios públicos; el
Decreto Legislativo Nº 718, que regula los sistemas privados de salud. Posteriormente,
después del autogolpe27, y en el marco de la nueva constitución política28, se emitieron
otro conjunto de normas sobre la modernización entre las que destacan: la Ley Marco de
la Descentralización (Nº 26922), Ley Nº 26507 que ordenó la creación de la Comisión de
Liquidación y Transferencia del INAP, el Decreto Legislativo Nº 776, sobre Tributación

25
La medida de estabilización económica denominado llamado “fujishock” fue un programa de ajuste económico
implementado por el gobierno de Alberto Fujimori, el 8 de agosto de 1990 siguiendo las recomendaciones del Fondo
Monetario Internacional-FMI. el Ministro de Economía de entonces el ingeniero Juan Carlos Hurtado Miller anunció el
programa con la frase “Que Dios nos ayude”. Esta medida produjo el fin de la hiperinflación que vivía el país, eliminó el
dólar MUC, anuló el nombramiento de los servicios públicos efectuado después del primero de abril, eliminó la exoneración
arancelaria entre otras medidas.
26
Este término fue acuñado por el economista Williamson John en 1989. Presentó un resumen sobre las que él
consideraba las principales reformas que eran necesarias para restablecer el crecimiento económico de América Latina y
superar con ella la crisis imperante es ese entonces las medidas recomendadas crean los siguientes: 1). Disciplina en la
política fiscal, 2). Redirección del gasto público hacia una mayor inversión en los puntos claves para el desarrollo, como la
educación primaria, la atención primaria de salud etc. 3). Reforma tributaria, ampliando la base tributaria, 4). Tasas de
interés que sean determinadas por el mercado, 5). Tipos de cambio competitivos, 6). Liberalización del comercio, 7).
Liberalización de las barreras a la inversión extranjera, 8). Privatización de las empresas estatales, 9). Abolición de
regulaciones que impidan acceso al mercado o restrinjan la competencia, 10. Seguridad jurídica para los derechos de
propiedad.
27
Ocurrido el 05 de abril contando con la anuencia de la Fuerzas Armadas disolvió el Congreso, intervino el poder judicial
entre otras medidas por el cual es catalogado como el periodo de la dictadura del gobierno de Alberto Fujimori.
28
Fue promulgado por el Congreso Constituyente Democrático que fue una asamblea constituyente con la finalidad de
elaborar una nueva constitución política del Perú.

28
Municipal, el Decreto Legislativo Nº 728, sobre el Fomento del Empleo y Decreto Ley Nº
25593, que regula las relaciones laborales de los trabajadores sujetos al régimen de la
actividad privada.

Estos y otros cambios implementados facilitaron: la reinserción del Perú en el mercado

internacional propició la estabilidad económica, la privatización de las empresas del
Estado, la mejora de la recaudación tributaria, el incremento de la inversión extranjera;
pero también redujo el tamaño del Estado29 inactivo el INAP, restringió la estabilidad y
activó medidas de flexibilización laboral (Pease 2003).

En cuanto a reforma en el sector, se implementó importantes iniciativas. Según Arroyo

(2000), en el periodo 1990-1998, se implementó el Programa Salud Básica para Todos.
Debido a esta iniciativa, se crearon 2614 establecimientos que incorporaron 9385
personales de la salud, se constituyó 290 Comités Locales de Administración Compartida
(CLAS) como parte del Programa de Administración Compartida30, se aprobaron las
Leyes Nº 26790, Ley de Modernización de Seguridad Social en Salud (N°26790) y Ley
General de Salud (N° 26842) y los Lineamientos de Política de Salud para 1995-2000.

Así mismo, se crearon el Seguro Escolar Gratuito (SEG), que fue un programa de
subsidio a la demanda de la población escolar; y el Seguro Materno Infantil. Ambos son
los antecesores del actual Seguro Integral de Salud (SIS).

La Modernización durante el Gobierno de Alejandro Toledo Manrique (2001- 2006)

La existencia de políticas de Estado de largo plazo es fundamental para asentar el

desarrollo de un país. En esa perspectiva, durante el gobierno de Toledo en julio de 2002,
07 partidos políticos y 07 organizaciones civiles firmaron el acta del Acuerdo Nacional31,
documento trascendente para la implementación de muchas políticas de modernización
del Estado.

29
Ello significó más de 450 mil trabajadores despedidos de la Administración Pública, la flexibilización del empleo público y
la modernización institucional.
30
Reporte de Gestión del Programa Salud Básica para Todos-Volumen 1 – Coordinación General del PSBPT. Febrero de
1995
31
Esta acta está contemplado en un conjunto de políticas de Estado para lograr grandes objetivos como (a) Democracia y
estado de derecho, (b) Equidad y justicia Social,(c) Competitividad del País y (d) Estado eficiente, transparente y
descentralizado. Se encuentra disponible en [Link]
suscripcion-del-an-22-de-julio-del-2002/?print=pdf

29
En ese gobierno, durante la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma Estado, se firmó la Carta Iberoamericana de la Función
Pública; y durante la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, se
respaldó dicha carta.

También, durante ese gobierno se sentaron las bases para el proceso de modernización
al promulgarse la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado
(N°27658), donde se fijaron las características que debe tener el Estado. Sus objetivos
son contar con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados, con de
funciones y evaluación de resultados.

Asimismo, en este gobierno, se promulgó la Ley de Bases de la Descentralización (N°

27783), que reguló la estructura y organización del Estado descentralizado en sus tres
niveles: nacional, regional y local; también la descentralización administrativa, económica,
productiva, financiera, tributaria y fiscal. Posteriormente, en Julio del 2003, se promulgó la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (N°27687), donde estableció la estructura,
organización, funciones de este nivel de gobierno.

A la fecha, muchos aspectos que establece la normatividad de la descentralización no se

han implementado como los tributos regionales, conformación y funcionamiento del
Consejo Nacional de Descentralización (CND) entre otros. Por ello, muchos cuestionan
sus resultados. Por ejemplo, Ballón sostiene que “el modelo de descentralización ha
fracasado y en buena parte eso explica los crímenes cometidos por las autoridades
regionales” (Ballón 2017: 1). De la misma manera, Salazar, en su informe “La
descentralización y sus expresiones de fracaso”, señala que “La transferencia de
funciones y atribuciones a los Gobiernos regionales y locales no ha logrado los fines
esperados, dado que no ha ido acompañada de asignaciones presupuestales oportunas y
en montos adecuados, así como por la carencia de capacidades gerenciales de gestión
en los niveles subnacionales” (Salazar 2015: 6).

Con las observaciones de Ballón y Salazar, se puede mencionar que en el proceso de

descentralización se encuentran muchas falencias estructurales y organizacionales: la
poca capacitad instalada, la alta corrupción, la débil gestión de la planificación territorial,
la incorporación de los cuerpos gerenciales y directivos poco competentes; así como el
poco o nula evaluación y monitoreo por parte de los rectores de los sistemas
administrativos y funcionales, entre otros problemas subyacentes.

30
Durante el Gobierno de Alejandro Toledo, también se intentó modernizar el empleo
32
público con cuyo fin aprobó la Ley Marco del Empleo Público (N°28175) . Uno de los
aportes de esta norma es el reconocimiento de “principio de derecho laboral” enmarcados
en el conjunto de principios que rigen el empleo público. Ello conlleva, entre otras
implicancias, la vigencia de derechos colectivos, como son la sindicación o
sindicalización; negociación colectiva y huelga dentro de los límites constitucionales, o
principios como el de primacía de la realidad33.

Finalmente, el gobierno de Toledo, en materia de salud, promulgó la Ley N° 27657. Con

ella, se crea el Seguro Integral de Salud (SIS) como Organismo Público Ejecutor
encargada de administrar los fondos destinados al financiamiento de prestaciones de los
servicios de salud individual. La repercusión inmediata fue un mejor financiamiento y
distribución de los recursos financieros acordes a la necesidad de los establecimientos de
salud inclusive para las contrataciones del personal de la salud.

La Modernización durante el gobierno de Alan García Pérez (2006- 2011)

Durante el gobierno de García, se promulgó la ley que crea el Sistema Nacional de

Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico CEPLAN
(N° 28522). La contribución de esta entidad es el “Plan Bicentenario: el Perú hacia el
2021”, que es un instrumento referente en la planificación y modernización del Estado;
asimismo, la aprobación de: la Guía de Políticas Nacionales, el Plan Estratégico Sectorial
Multianual (PESEM), y la Guía para el Planeamiento Institucional.

También fue promulgada la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (N° 29158), que sentó las
bases sobre organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo; asimismo,
determinó las funciones, atribuciones y facultades legales del presidente de la República
y del Consejo de Ministros; las relaciones con los Gobiernos Regionales y Locales; la
naturaleza y requisitos de creación de Entidades Públicas y los Sistemas Administrativos.

32
Servat, al referirse a la Ley Marco del Empleo Público, formula una clasificación común de los servidores públicos en
cuatro grupos ocupacionales diferenciados, que son lo siguiente: directivos superiores, ejecutivos, especialistas y de
apoyo. Esta clasificación está basada en el rol que cumple cada grupo dentro del empleo público, dejando de lado la
clásica clasificación de profesional, técnico y auxiliar que se basa en los atributos que debe tener el personal para acceder
a cada uno de ellos” (SERVAT 2004:167).
33
Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Marco del Empleo Público (2002 :7).

31
El impulso y el mantenimiento del crecimiento económico forman parte de la
modernización del Estado durante el gobierno de García. Se firmaron numerosos tratados
de libre comercio con diferentes países. Uno de ellos fue con Estados Unidos, por el cual
el Congreso de la República le concedió facultades legislativas al poder Ejecutivo para
promulgar leyes sobre la modernización del estado. El resultado de esa delegación es el
Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR
como entidad rectora de la gestión de recursos humanos.

También se aprobó el Decreto Legislativo Nº 1024, que crea y regula el cuerpo de

gerentes públicos34, así como también los Decretos Legislativos Nº 1025, que aprueba
normas de capacitación y rendimiento para el sector público; Nº 1026, que estableció un
régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen
implementar procesos de modernización institucional integral y finalmente; y el Nº 1057,
que reguló el régimen especial de contratación administrativa de servicios.

Las mencionadas normas establecieron un viraje en la forma de gestionar los recursos

humanos, concediéndole un estilo gerencial, ordenado y orientado a resultados; alguno
de ellos como el Cuerpo de Gerentes Públicos, que se creó siguiendo el modelo. Chile
aún no ha generado impacto en la gerencia de las instituciones públicas.

Otra de las reformas importantes que sobresale en el gobierno de García es la

implementación de la estrategia de Presupuesto por Resultados (PpR), aprobado
mediante la Ley de Presupuesto del año 2007. Tiene como objetivo hacer de la
administración pública eficiente y equitativa, sobre todo que contribuya al bienestar del
ciudadano35.

Finalmente, en materia de salud, el gobierno de García incrementó la dotación de los

profesionales de la salud principalmente en la modalidad Servicio Rural Urbano Marginal-
SERUMS. Según datos de Ministerio de Salud36, la oferta de plazas en esta modalidad
con financiamiento pasó de 1577 el año 2006 a 6114 en el 2011 incrementándose en
300%. Asimismo, se implementó el Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud –

34
La información de Recursos Humanos del sector salud ( 2016: 40).Consulta: 20 de agosto de 2019. Recuperado de
[Link]
35
A la fecha cada año se incorporan mayor presupuesto P pR, así para el año 2019 cuenta con más de ochenta categorías
presupuestales y un financiamiento de S/. 58,207,879,161 que representa el 33% del presupuesto público 2019, en el
sector salud muchos este presupuesto hizo posible entre otros la contratación de personal de la salud en todo el país.
36
Los gerentes públicos son profesionales del grupo directivo seleccionado por mérito a quienes el estado pone a
disposición de los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y local.

32
PARSALUD I y II mediante un Proyecto financiado en primer momento con recursos
provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo - BID, del Banco Mundial – BM y
luego con fondos de tesoro público. Este proyecto contribuyó a la mejora de la
infraestructura e intervenciones focalizadas como el caso de lucha contra la tuberculosis.

La Reforma del Estado Durante el Gobierno de Ollanta Humala Tasso (2011- 2016)

Durante este gobierno, se aprobaron normas que representa un punto de inflexión en la

implementación del Servicio Civil meritocrático. En noviembre del 2012, se promulga la
Ley de Reforma Magisterial (N°29944) que establece el acceso y desarrollo de la carrera
magisterial por concurso público, cuyos principios son el mérito y la capacidad.

En el 2013 se aprueba tres (3) normas importantes:

• El Decreto Legislativo N° 1153 regula la política integral de compensaciones y

Entregas económicas del personal de la salud al servicio del Estado. La
valorización principal establece montos diferenciados por niveles tanto para los
profesionales como para técnicos y auxiliares asistenciales. No fija bonificación
económica al mérito individual, pero sí una entrega económica por cumplimiento
de metas institucionales.

• La Ley del Servicio Civil (N° 30057) establece un régimen único y exclusivo para
las personas que prestan servicios en las entidades públicas, así como para las
personas encargadas de su gestión. Es decir, no solo regula el trabajo, sino
también la gestión del Sistema Administrativo de Recursos humanos. Sin
embargo, los alcances de esta ley aún siguen limitados, puesto que en las
carreras especiales37 solo es referencial y complementario y estas representan la
mayor fuerza laboral en el sector público.

37
Según la Primera disposición complementaria final de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil las carreras especiales se
rigen por las siguientes Leyes:
a) Ley 28091, Ley del Servicio Diplomático de la República
b) Ley 23733, Ley universitaria
c) Ley 23536, Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la carrera de los Profesionales de la
Salud
d) Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial
e) Ley 28359, Ley de Situación Militar de los Oficiales de las Fuerzas Armadas
f) Decreto Legislativo 1149, Ley de la Carrera y Situación del personal de la Policía Nacional del Perú
g) Ley 29709, Ley de la Carrera Especial Pública Penitenciaria
h) Decreto Legislativo 052, Ley Orgánica del Ministerio Público
i) Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial

33
 • El Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM aprueba la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública identificando los pilares centrales de dicha
Política, siendo una de ellas el Servicio civil meritocrático.

En materia de Salud, el Gobierno de Ollanta Humala implementó la llamada “La Reforma

del Sector Salud” en base a los lineamientos y propuestas planteadas por el Consejo
Nacional de la Salud. En ese marco, la reforma surgió para enfrentar un sistema de salud
fragmentado, segmentado y con insuficiente inversión. Tuvo como propósitos extender
mejoras en el estado de salud a toda la población, e instaurar la cultura de prevención y
protección de la salud en la sociedad, así como aliviar la carga financiera. Como parte de
la reforma de salud, se promulgó 23 Decretos Legislativos en el marco de la delegación
legislativa del Congreso de la República. Estas normas se orientaron al incremento del
aseguramiento, mayor inversión en infraestructura sanitaria, mejora en la remuneración
del personal de la salud, trabajo articulado con los gobiernos regionales, y un mayor
financiamiento de los servicios de salud con recursos públicos y privados mediante la
modalidad de obras por impuestos. (Velásquez et al. 2016 y Gibaja 2015).

A la fecha la mayoría de estas políticas está en proceso de implementación, para el año

2019 según la Ley de Presupuesto del Sector Público (N°30879) se ha destinado un
presupuesto de S/ 772 000 000,00 (Setecientos Setenta y Dos Millones Y 00/100 Soles)
para la Implementación del Decreto Legislativo 1153 que está orientado a la mejora
remunerativa del personal de la salud.

Durante el presente periodo de gobierno se continúa con la Modernización de la Gestión

Pública. En ese contexto, se han promulgado las siguientes normas:

• Decreto Legislativo N° 1412 que aprueba la Ley de Gobierno Digital

• Decreto Supremo Nº 054-2018-PCM que aprueba los Lineamientos de
Organización del Estado
• Decreto Supremo Nº 345-2018-EF que fija la Política Nacional de Competitividad y
Productividad
• Resolución Ministerial N°378-2017-PCM III que aprueba el Plan de Acción de
Gobierno Abierto 2017-2019
• Resolución de Secretaría de Gestión Pública Nº 006-2018-PCM/SGP, aprueban la
Norma Técnica Nº 001-2018-SGP, para la implementación de la gestión por
procesos en las entidades de la administración pública

34
 • Resolución de secretaría de Gestión Pública Nº 004-2019-PCM-SGP, que
aprueba los “Principios de actuación para la modernización de la gestión pública”

• De todo lo expuesto, se puede concluir que la implementación de las políticas de

modernización en la gestión pública es un proceso continuo y sostenido que está
tomando varios años y gobiernos. No es una política nueva. Cada gobierno ha
impulsado según las prioridades de su gestión un componente más que el otro.
Algunas veces, ha necesitado factores externos como la firma de los Tratados
de Libre Comercio con EE. UU., la firma de la Carta Iberoamericana de la
Función Pública, o el objetivo del país para la Incorporación a la OCDE, los que
han impulsado las reformas.

2.3.3 Servicio civil meritocrático

En nuestro país, el servicio civil como concepto y como régimen laboral nace con la
promulgación del Decreto Ley Nº 11377, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil
promulgado por el Gobierno de Manuel Odría en mayo de 1950. Esto no significa que
anteriormente no existía la relación laboral con el Estado, sino que esta norma establece
un ordenamiento y desarrolla la posibilidad de una progresión en carrera.

Para entender qué es el servicio civil, recurrimos a intelectuales destacados como Longo,
que sostiene lo siguiente:
El SC (Servicio Civil) está constituido por el conjunto de arreglos institucionales
mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que
integran éste. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras,
pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades
diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos,
en el marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés
general (Longo 2006: 05).

De lo señalado por Longo, el servicio civil no solo está referido en estricto a la relación
laboral entre el servidor y el Estado, sino a la interrelación de un conjunto de
componentes causales engranados que son factores del manejo de los recursos
humanos y que responden a las necesidades e intereses de la sociedad.

35
El Estado peruano, en el Decreto Legislativo N° 102338, ha definido al servicio civil como:
“conjunto de medidas institucionales por las cuales se articula y gestiona el personal al
servicio del Estado, que debe armonizar los intereses de la sociedad y los derechos de
las personas al servicio del estado”. Este concepto, por las connotaciones y sus
características, es similar a lo señalado por Longo.

Respecto a la meritocracia, el Diccionario de la Real Academia (DRAE: 2018) la define

como: “Sistema de gobierno en que los puestos de responsabilidad se adjudican en
función de los méritos personales”. Según esta definición, la meritocracia estaría
circunscrita a solo el proceso de gestión humana (que es el ingreso). Sin embargo, en la
carrera del servicio civil, no solo es importante el ingreso por mérito, sino también su
desempeño y la permanencia en la carrera como servidor.

Armas menciona que: “El término de meritocracia (…) hace referencia a mecanismos
burocráticos y tecnocráticos del gobierno, basados éstos en la realidad jurídico-política
del mérito y de la jerarquía, y fundados en una serie de valores sociales y educativos
tendentes a la excelencia” (Armas 2008: 38-39). Esta definición también es incompleta,
en tanto que está pensada para entidades gubernamentales, pero es necesario tener
presente que también se desarrolla y con mayor énfasis en las organizaciones privadas y
mixtas.

En la sociedad, especialmente en el ámbito gubernamental, se puede emplear la

meritocracia relacionada con igualdad de oportunidades en condiciones justas basadas
en el esfuerzo y la capacidad, es decir, un premio justo y por ello moralmente aceptable
en la sociedad. Lo contrario se considera inequitativo, injusto e inmoral. Por ello, en la
mayor parte del mundo civilizado es frecuente hablar y promover la meritocracia y
especialmente en el servicio civil. Sin embargo, no todos asumen una postura positiva
respecto a la meritocracia. Tal es el caso de Puyol, quien sostiene que

la meritocracia es un sistema social basado en la aristocracia del talento y no en

alguna forma de justicia democrática o igualitaria; consiste en distribuir los trabajos,
los cargos y las recompensas sociales y económicas de acuerdo con las cualidades y
calificaciones individuales, de modo que los individuos con mayores aptitudes y
capacidades deberían obtener los cargos y puestos sociales de mayor importancia y
prestigio (Puyol 2006: 170).

38
Decreto Legislativo N°1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos. Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de junio de 2008.

36
Finalmente, se puede señalar que la meritocracia como concepto y como elemento de
desarrollo personal e institucional tiene aceptación y se está insertando paulatinamente
en el marco jurídico que regula las relaciones laborales en el Estado, más aún en el
contexto de la modernización de la Gestión Pública.

La Sra. Sú, funcionaria del SERVIR en el XX Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado, ha mencionado que los objetivos de la reforma del servicio civil son
los siguientes:

Servir mejor al ciudadano y mejorar la calidad del servicio público con un servicio civil
orientado a los ciudadanos y a la gestión por resultados.

Profesionalizar el Servicio Civil a través de la evaluación constante, la capacitación y

el cumplimiento de metas. Se busca revalorar la función pública, atraer al talento y
que sea un orgullo trabajar para el Estado. Un nuevo Servicio Civil ordenado donde el
eje central sea la MERITOCRACIA (en mayúsculas). Esta última se aplicará para el
ingreso al nuevo régimen, para la progresión y la permanencia en el servicio civil.

Alcanzar, gradualmente, un único régimen, terminando con el caos y el desorden

existente en materia de contratación, remuneraciones, deberes y derechos de los
servidores públicos, a través de la creación de una nueva y única carrera pública.

Consolidar el Sistema de gestión de personas del Estado y sus actores clave, que
implica contar con instrumentos y técnicas modernas de gestión, así como el
fortalecimiento de las Oficinas de Recursos Humanos (Su 2015: 2).

Por ello, en el marco de la presente investigación, al hacer referencia al servicio civil

meritocrático, se entenderá como aquel servicio que se desarrolla cumpliendo los
objetivos de la reforma. Es un elemento clave para el cambio, pilar fundamental de la
reforma del servicio civil en la que los procesos de selección, permanencia y progresión
del servidor dentro de la carrera generan institucionalidad, aumentan los niveles de
confianza de los ciudadanos en sus organizaciones y se condice con una mejor calidad
de gobierno.

37
2.3.4 Capacitación para el desarrollo de competencias de los servidores públicos

El desarrollo de capacidades de los servidores es importante para mejorar la función de

Estado. Sin embargo, como señala Otero “En muchas organizaciones consideran a la
capacitación como un gasto innecesario, sin darse cuenta de que se puede ofrecer
resultados positivos y un aumento en la productividad y calidad en el trabajo; es decir, es
una inversión que trae beneficios al colaborador y a la organización” (Otero 2018: 01).
Esta noción en el contexto de la modernización y la implementación de la Ley del Servicio
Civil es crucial, no solo porque puede ayudar en mejorar el desempeño de los servidores,
sino también puede contribuir en la implementación de estas políticas públicas.

En el sector público, un hecho frecuente es la promulgación de marcos normativos cuya

implementación es un desafío, ya que se requiere de adecuadas competencias de los
servidores públicos. Por ello, es común debatir sobre brechas de capacidades y de
competencias que tiene que superarse mediante las capacitaciones como lo menciona
una de las normas aprobadas por la Presidencia del Consejo de Ministros39.

En el mundo académico y políticas públicas, es frecuente interpretar a la competencia

como sinónimo de capacidad. Sin embargo, la competencia se define como la “facultad
que tiene una persona de combinar un conjunto de capacidades a fin de lograr un
propósito específico en una situación determinada, actuando de manera pertinente y con
sentido ético” (MINEDU 2016: 29).

Las capacidades son recursos para actuar de manera competente. Estos recursos son
los conocimientos, habilidades y actitudes que los estudiantes utilizan para afrontar una
situación determinada. Estas capacidades suponen operaciones menores implicadas en
las competencias, que son operaciones más complejas.

Para, Sen, uno de los autores que ha reflexionado bastante sobre la capacidad, es el
reflejo de la libertad para alcanzar el bienestar. En tal sentido, este concepto ligado al
concepto de oportunidades es básico para alcanzar el desarrollo.

39
El artículo 9 del Decreto Supremo N° 040-PCM menciona que capacitación tiene como finalidad cerrar las brechas
identificadas en los servidores civiles, fortaleciendo sus competencias y capacidades para contribuir a la mejora de la
calidad de los servicios. brindados a los ciudadanos y las acciones del Estado y alcanzar el logro de los objetivos
institucionales. Asimismo, constituye una estrategia fundamental para el fortalecimiento del servicio civil como medio para
mejorar la eficiencia y eficacia de la administración pública. La capacitación es parte del Subsistema de Gestión del
Desarrollo y la Capacitación.

38
Por su lado Martínez (2015), citando a Nussbaum (2000b: 37). , afirma que

el enfoque de las capacidades pretende ser una «doctrina política» y, como tal, se
encamina a determinar parcialmente «derechos específicamente políticos». Por tanto,
no procura establecer un modus vivendi, sino una «concepción normativa» que dé
lugar al pluralismo y la libertad. De acuerdo con ello, el enfoque de las capacidades
plantea una teoría de la justicia capaz de servir de base «para el derecho
constitucional y las políticas públicas de una nación que aspire a la justicia social
(Martínez 2015: 72-73)

Sostiene que las capacidades y su desarrollo no solo deben observarse como medio o
herramienta para el logro de los objetivos o propósitos institucionales, sino como un
elemento más trascendente, es decir, como un enfoque y como proceso transversal
tendiente al logro de la justicia social, el ejercicio de derecho y de la libertad. Por ello, las
competencias de los servidores son la base sobre la que debe asentarse los ejes,
objetivos y políticas de la gestión pública tal como se aprecia en el siguiente gráfico:

Gráfico N° 2.4
Centralidad de las competencias del servidor público

Fuente: Diccionario de Competencias Transversales de SERVIR (2016:6)40.

40
SERVIR (2016). Marco Estratégico para el planteamiento de Competencias transversales. Consulta: 20 de agosto de
2019. Recuperado de [Link]

39
Martín (2015)41 hace hincapié en la relación entre la capacitación de un servidor público y
la calidad de servicio al ciudadano; sin embargo, ese relacionamiento no genera una
consecuencia inevitable, ya que la calidad de un servicio depende de varios factores
como la infraestructura, la gestión etc.

En resumen, la importancia y la centralidad de talento humano al interior de las

organizaciones son fundamentales, no solo como un valor individual sino como parte del
engranaje de una organización. Un personal calificado y motivado será un individuo más
productivo. En este propósito, el fortalecimiento de competencias y capacidades es y
debe ser una prioridad para cualquier organización que aspira brindar servicios de calidad
a los ciudadanos. Por ello, si un Estado aspira a ser moderno y eficiente debe apostar por
la capacitación de su recurso humano para añadir valor a las competencias que poseen y
brinden los servicios con calidad y oportunidad que la ciudadanía espera. Entonces, la
capacitación, como bien señala Otero (2018), más que un gasto será una inversión con
una alta tasa de retorno. Ningún país ha salido del subdesarrollo si no invierte en su
capital humano.

2.3.5 Liderazgo para la gestión

En todos los niveles y periodos de gobierno, la gestión pública ha sido y sigue siendo
conducido por funcionarios y directivos públicos. De su decisión depende la
implementación de planes, políticas y lineamientos de gobierno en las instituciones
públicas. Si bien el resultado de una gestión depende de varios factores, la más
importante es sin duda el liderazgo.

Respecto al concepto de liderazgo, Serrano menciona que “El hecho de influir en otras
personas y de que éstas te sigan, es ya una acción de liderazgo y viene a ser como el
ejercicio de la autoridad, para que la gente, ya sea en grupo grande o pequeño, se
oriente para conseguir una meta en común” (Serrano 2003: 33). Esta definición
concuerda con SERVIR cuando considera el liderazgo como la “capacidad para influir en
otros, con base en valores, para orientar su accionar al logro de objetivos” (SERVIR
2017: 15). Un aporte considerable en este concepto es que incorpora la palabra “valores”;
es decir, es una influencia positiva y constructiva que demanda un líder.

41
En su Artículo “Capacitación y desafíos de la gestión pública” publicado en El Peruano menciona que un servidor público
debidamente capacitado es un gestor con mayor competencia para cumplir su función y, al mismo tiempo, un representante
del Estado que contribuirá a beneficiar al ciudadano con servicios de calidad.

40
De los párrafos anteriores, se ha visto que el liderazgo es una influencia movilizadora de
pasiones de los equipos hacia la consecución del objetivo. Esta característica resulta
fundamental cuando se tiene como propósito la modernización del Estado y
especialmente la implementación del Servicio Civil Meritocrático. Se hace imperativo
contar con líderes con mentalidad transformadora. Al respecto, Porter, en una entrevista
digital, señala que “los buenos líderes son aquellos que juntan a toda la gente alrededor
de un propósito común” (Porter 2018). La literatura es amplia y variada al describir tipos
de liderazgo que por la naturaleza de esta investigación no se describirá.

Sin embargo, esta característica puede llevarnos a confusión, puesto que una autoridad
sea este funcionario o directivo ejerce influencia sobre otro; y también conduce al equipo
al logro de los objetivos por su natural cadena de mando, y porque así lo establece las
normas que rigen en la función pública. Esto es muy diferente a liderazgo que más bien
se caracteriza por influir positivamente para que el subordinado sin que medie una orden
pueda movilizar esfuerzo y compromiso para lograr resultados. El líder genera cambios y
es arquitecto de la evolución humana. Una distinción entre directivo o autoridad y líder
podemos observar en la siguiente tabla:

Tabla 2.1.
Diferencia de cualidades entre undirectivo y el líder

Jefe /Autoridad Líder/Gerente

Administra Lidera
Se centra en su obligación Es original
Procura mantenerse Procura desarrollarse
Prefiere la táctica Prefiere la estrategia
Se centra en el sistema y la estructura Se centra en las personas
Controla a los demás Inspira confianza
Tiene planes a corto Plazo Tiene planes a largo plazo
Pregunta cómo y cuando Pregunta qué y porqué
Se fija en los resultados Se fija en el horizonte
No es necesaria su influencia en el grupo Influir en el grupo es su función principal
Acepta la situación actual Desafía la situación actual

Fuente: Adaptación de López (2013: 5)42

42
López, E. (2013). La importancia del liderazgo en las Organizaciones. Consulta: 20 de agosto de 2019. Recuperado de
[Link]

41
En el ámbito académico es frecuente debatir sobre liderazgo corporativo. Este concepto
según Sarabia y López establece una reflexión centrando la importancia del hombre en la
organización y mencionan que “la aptitud susceptible de desarrollo y generadora de
continuas expectativas de rendimiento, asumibles por el resto de los componentes de la
corporación, se vincula en el líder a la eficacia ejercida en situaciones diversas” (Saravia
y López 1991: 85).

En la gestión pública es clara la importancia del liderazgo para la conducción de la

gestión e implementación de las políticas; ello “permite la formación de nuevos líderes, la
modificación de pensamientos y comportamientos de los empleados detenidos en el
tiempo, fortaleciendo de igual forma su sentido de pertenencia y sensación de confort
dentro de un ambiente laboral agradable, fundamentado en la comunicación, la ética y el
desarrollo de valores” (Daza 2013: 54).

Es indiscutible el papel de los líderes en la historia de la humanidad, pues son ellos los
que marcan el derrotero y provocan grandes cambios. Muestran algunas características
que la hacen distinguible y podemos decir que el líder es original, inspira confianza; es
notoria su influencia sobre las demás personas, fija metas claras y alcanzables, es
desafiante etc. Por ello, tanto las organizaciones gubernamentales necesitan cada vez
más de autoridades con cualidades de líderazgo con la finalidad de consolidar los
cambios y para la implementación de políticas públicas importantes como la Ley del
Servicio Civil.

42
 CAPÍTULO III: DISEÑO METODOLÓGICOS

3.1 Estrategia metodológica

El tipo de investigación empleado en el presente estudio es el estudio de caso, que es

promovida con énfasis por la gerencia social para el análisis de un programa, proyecto
social o una política pública.

En la presente investigación, el objetivo fue examinar en profundidad el proceso de

desarrollo de la implementación del Servicio Civil Meritocrático en el Ministerio de Salud,
específicamente la implementación de la ley N° 30057, “Ley del Servicio Civil”.

Para el análisis de dicho proceso, la estrategia metodológica empleada fue mixta:

cualitativa y cuantitativa. La primera ha permitido profundizar la comprensión de los
factores que incidieron en la implementación de la “Ley del Servicio Civil”. La segunda
contribuyó a medir el conocimiento, la información, y la opinión que tienen los servidores
sobre las bondades y limitaciones de dicha ley.

Las técnicas empleadas en el recojo de información fueron la entrevista y la encuesta en

lo referente a información primaria; con respecto a la información secundaria, la revisión
del acervo documentario de SERVIR y del Ministerio de Salud.

Toda esa información fue ordenada, procesada, triangulada, analizada e interpretada

para dar respuesta a los variables en estudio y a los objetivos planteados.

3.2 Diseño muestral

3.2.1 Población objetivo

El número total de servidores del Ministerio de Salud es variable por los nuevos ingresos
y los retiros al término del contrato.

43
En el momento del desarrollo de la investigación, se encontraba laborando 2161
servidores, de los cuales 850, se hallaba trabajando en los órganos descentralizados. Por
lo tanto, no fueron tomados en cuenta, tampoco los 411 profesionales de la salud, en
tanto que ese grupo ocupacional se encuentra fuera de los alcances de la Ley del
Servicio Civil.

En efecto, la población total de donde fue extraído la muestra son 900 servidores
conformados por el personal administrativo nombrados y/o contratados comprendidos
bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 276 y N° 1057 que a la fecha del trabajo de
campo se encontraban laborando en la sede central del Ministerio de Salud.

3.2.2 Determinación de la muestra

Para la determinación de la muestra se ha empleado la fórmula:

N*Zα2p*q
N=
d *(N-1)+Zα2*p*q
2

Donde:
n= Es el total de la población de servidores administrativos (900)
Zα = 1.96 al cuadrado (nivel de confianza al 95%)
p = Proporción esperada (5% = 0.05)
q = 1-p (1-0.05 = 0.95)
d= Precisión (al 5%)

N= 900(1.96)2(0.05)0.95
= 270
(0.05)2(900-1) + (1.96)2 (0.05)0.95

Mediante la operación realizada, se obtuvo 270 servidores para la muestra, quienes

fueron seleccionados por muestreo probabilístico y aleatorio simple. La muestra goza de
un nivel de confianza de 95% y un margen de error del 5%.

Participaron también en la muestra los directivos y servidores, quienes fueron

seleccionados por conveniencia debido a su cercanía a la implementación de la Ley del
Servicio Civil, su ascendencia entre los trabajadores y su antigüedad como servidor
mayor a 5 años.

44
Tanto las técnicas empleadas como las muestras seleccionadas, se resume en la
siguiente tabla:

Tabla 3.1.
Técnicas y muestras de la investigación

Técnicas Muestra Método de Muestreo

Encuesta 270 servidores Probabilístico/aleatorio
Simple
Entrevista 6 directivos
semiestructurada
4 servidores
Por conveniencia
Documentos de gestión
Revisión documental
institucional
Análisis de información de Medios de comunicación
los medios de circulación nacional y
la página Web del
MINSA.

Fuente: Elaboración propia

3.3 Variables e indicadores

Las variables y los indicadores considerados en la investigación fueron los siguientes:

45
 Tabla 3.2.
Variables e indicadores de la investigación

Variable Definición de variables Indicadores

Leyes Laborales que Leyes que regulan el trabajo y Número, tipo y ámbito
regulan el trabajo y los los derechos de los servidores de las Leyes
derechos de los de la sede administrativa del Laborales
servidores del Ministerio Ministerio de Salud.
de Salud
La influencia que tienen las Grado de Compromiso
Liderazgo de las autoridades del Ministerio de Trabajo en Equipo
autoridades del Ministerio Salud para facilitar o impulsar
Presencia en medios
de Salud la implementación de la Ley
de comunicación
del Servicio Civil
Conocimiento de los Conjunto de representaciones Nivel de conocimiento
servidores del Ministerio mentales formadas a partir de de los servidores del
de Salud sobre la Ley del la información disponible que MINSA.
Servicio Civil poseen los servidores
respecto a la Ley d el Servicio
Civil

Información de los Conjunto de datos que Grado de información

servidores sobre la Ley constituyen base del de los servidores del
del Servicio Civil. conocimiento de los MINSA
servidores sobre la Ley del
Servicio Civil
Opinión de los servidores Los juicios de valor que tienen Opinión de los
del Ministerio de Salud los servidores respecto a la servidores del MINSA
sobre la Ley del Servicio Ley del Servicio Civil
Civil.

3.4 Unidad de análisis

La unidad de análisis de la presente investigación fue la Implementación de La ley del

Servicio Civil en la sede central del Ministerio de Salud como parte de la política de
Modernización de la Gestión Pública.

3.5 Técnicas e instrumentos de investigación

Las técnicas e instrumentos empleados en el recojo de la información fueron los

siguientes:

46
 Tabla 3.3.
Técnicas e instrumentos aplicados a la investigación

Técnicas Instrumentos Fuente

Encuesta Cuestionario Servidores
Entrevista Guía de Entrevista
Directivos y servidores
semiestructurada
Análisis de documentos Ficha de registro Documentos de gestión.
y normas Lista de Cotejo Normas laborales
Análisis de información Ficha de registro Medios de comunicación,
de medios Portal web de MINSA

Fuente: Elaboración propia

Como se puede observar en la tabla, las fuentes a las que se aplicaron los instrumentos
de recopilación de datos fueron a las autoridades y servidores involucrados en la
implementación de la Ley del Servicio Civil y a los documentos de gestión que obran en
los archivos de SERVIR y del Ministerio de Salud.

3.6 Procedimiento de la información

3.6.1 Levantamiento de datos

a) Análisis de normas laborales

Para el análisis de las normas, se ha seleccionado información que cumpla con los
siguientes criterios: normas relacionadas a las materias de esta investigación y normas
actualizadas a la fecha de la ejecución de esta. En base a estos criterios, se ha elegido la
fuente normativa disponible en el Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ) edición
oficial del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Esta contiene los textos
electrónicos de la legislación nacional debidamente sistematizada, concordada y
actualizada. Su desarrollo e implementación está a cargo de la Dirección de
Sistematización Jurídica y Difusión, unidad orgánica de la Dirección General de
Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria43.

43
Disponible en la página web del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Consulta: 19 de agosto de 2019.
Recuperado de [Link]

47
 b) Aplicación de la encuesta

Previo a la aplicación de la encuesta y con la colaboración de la Oficina General de

Tecnologías de la Información de Ministerio de Salud se ha elaborado una encuesta
virtual para ser distribuida mediante el correo institucional a todos los servidores. Sin
embargo, esta fue desestimada por no garantizar el grado de confiabilidad en la
evaluación del cuestionario de conocimientos (posibilidad de sesgo). Por ello, se tomó la
decisión de hacer uso de hojas impresas. Antes de su aplicación, se practicó una prueba
piloto a un grupo de servidores de la Dirección General de Personal de la Salud, lo cual
aportó sugerencias para la mejora del instrumento y su respectiva ejecución.

Previa autorización de la Oficina General de Gestión de Recursos Humanos en

coordinación con las oficinas y direcciones del Ministerio de Salud, se realizó la encuesta
a 270 servidores del 06 al 10 de agosto de 2018.

c) Entrevista semiestructurada

En el marco de esta investigación, se ha realizado entrevistas semiestructuradas a los

altos funcionarios y servidores del MINSA con la finalidad de recoger opinión de primera
mano. Sin embargo, algunos funcionarios que fueron seleccionados para la muestra
desistieron participar porque “consideran un tema sensible”, especialmente para las
organizaciones gremiales con los cuales se trata de evitar conflictos. Se contó con la
participación de dos directoras: la Directora General de Gestión de Recursos Humanos y
directora de la Dirección General de Personal de la Salud44, y algunos otros directivos de
menor rango y servidores públicos.

d) Revisión documental

Se ha realizado una investigación sistemática de los instrumentos de gestión tanto del

Ministerio de Salud, de la Autoridad Nacional del Servicio civil y otras entidades
relacionadas a la materia de investigación.

Los instrumentos analizados fueron: Plan Estratégico Multianual (PESEM), Plan

Estratégico Institucional (PEI), Plan Operativo Institucional, Plan de Desarrollo de las

44
La entrevista a estos funcionarios se llevó a cabo en el mes de junio de 2017. No fue posible entrevistar al Secretario
General y al director de la Oficina General de Planeamiento Presupuesto y Modernización.

48
Personas 2018 (PDP), Presupuesto Analítico de Personal (PAP), Clasificador de Cargos,
Informes de Gestión, Memorias, entre otros.

e) Análisis de información de los medios

Para llevar a cabo el registro de la información, se seleccionaron cinco principales medios

de comunicación escrita y masiva que difunden noticias, análisis y comentarios de la
política con cierta frecuencia. Los medios que fueron analizados son: El Comercio, Perú
21, El Peruano, La República y Gestión.

Además, se ha revisado informaciones de otros medios de comunicación hablada, visual

y virtual de alcance nacional como Radio Programas del Perú, Radio Exitosa, Radio
Andina, América Televisión, Canal N, Panamericana Televisión; además de las páginas
institucionales de la Autoridad Nacional de Servicio Civil y el Ministerio de Salud. Esta
última presenta una plataforma digital de página web administrado por la Dirección
General de Comunicaciones donde se alojan noticias de actividades protocolares,
declaraciones oficiales y entrevistas que realizan las principales autoridades del Estado.

3.6.2 Procesamiento, análisis e interpretación de los datos

Ordenamiento y procesamiento de datos

El procesamiento de datos se ha realizado por tipo de instrumento. Las entrevistas fueron

transcritas, las encuestas digitadas al igual que la revisión de documentos;
seguidamente, fueron codificados y categorizados según el tipo de información, su
naturaleza y sus características. El propósito fue sistematizar los datos recopilados y
organizarlos en carpetas.

Elaboración de la base de datos, reportes, cuadros y tablas

En base a la codificación establecida, se ha obtenido la información en la base de datos

elaborado exprofesamente según las variables. Asimismo, se construyeron algunas
fórmulas matemáticas que ayudaron a generar resultados, tablas y gráficas con la
información lograda.

49
Se han ingresado los datos de las hojas recabadas en el trabajo de campo al Excel. Las
entrevistas han sido transcritas, los documentos seleccionados fueron analizados y los
hallazgos fueron digitados. Asimismo, se realizó un análisis de los medios de
comunicación cuyos resultados fueron también digitados.

Análisis e interpretación de los datos

Los datos provenientes de cada fuente de información obtenidos de la aplicación de los

instrumentos y las técnicas correspondientes se analizaron en relación y pertinencia con
cada variable en función a la pregunta planteada en la presente investigación.

Tabla 3.4.
Técnicas, instrumentos y fuentes de la investigación

TÉCNICAS INSTRUMENTOS FUENTES

Encuesta Cuestionario Servidores
Entrevista Guía de entrevista
semiestructurada Directivos y servidores
Análisis de documentos y Ficha de registro Documentos de gestión
normas
Lista de cotejo Normas laborales
Análisis de información de Ficha de registro
Medios de comunicación
medios
Portal web de MINSA

Fuente: Elaboración propia

50
 CAPÍTULO IV: PRESENTACIÓN DE RESULTADOS Y ANÁLISIS DE LOS
HALLAZGOS

4.1 Leyes laborales que regulan el trabajo y los derechos de los servidores del
Ministerio de Salud

La normatividad nacional (Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) establece
que las autoridades, funcionarios y servidores del sector público solo desarrollan sus
funciones dentro de las facultades conferidas en la Constitución Política y leyes del
ordenamiento jurídico.

Las experiencias internacionales nos muestran que el servicio civil se asienta en la

meritocracia entendiendo por esta el desarrollo de las tres etapas del ciclo laboral
(ingreso, ascenso y permanencia) por concurso de méritos. Por ello, se ha analizado las
principales normas vigentes para evaluar si cumplen con dicho criterio, el resultado es el
siguiente:

Tabla 4.1.
La meritocracia en los regímenes laborales del Ministerio de Salud

Etapa del ciclo laboral que se realiza

por concurso o evaluación
Leyes
Ingreso Ascenso Permanencia

Decreto Legislativo N° 276 X X

Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil X X X

Decreto Legislativo N° 1057 X

Ley N° 23536, Ley de carrera de los
X X
profesionales de la salud
Ley N° 28561, Ley de trabajo de los técnicos
X X
y auxiliares asistenciales de salud

Fuente: Elaboración propia45

45
El análisis de las normas ha sido obtenido del Sistema de información Jurídica del Ministerio. Consulta: 20 de agosto de
2019. Recuperado de [Link]

51
En el cuadro, se aprecia que las cinco leyes de carrera (05) establecen la incorporación y
la progresión por concurso. Sin embargo, la Ley del Servicio Civil contempla la posibilidad
de desvinculación laboral por bajo rendimiento. Solo esta ley ha previsto el desarrollo de
la carrera por meritocracia en todos sus componentes. Revisando los antecedentes, se
encontró que el ascenso por concurso no se implementó; por ello, la mayoría de los
servidores permanecen en el mismo nivel de nombramiento. En el caso del personal de la
salud, se ha aprobado en más de una oportunidad leyes de excepción para el ascenso
automático. El nombramiento para dicho personal de la salud se realizó sin concurso de
méritos desde el año 2013.

En el proceso de la investigación, se halló que los servidores que laboran en la sede

administrativa del Ministerio de Salud están comprendidos en diversos regímenes
laborales tanto generales como especiales como se puede apreciar en la siguiente tabla:

Tabla 4.2.
Servidores por tipo de régimen laboral de la unidad ejecutora 001-117:
administración central- MINSA- 2019

Especial General

TIPO DE SERVIDOR Decreto TOTAL

Decreto
Ley N° Ley N° Legislativo
Legislativo
28561 23536 N° 1057
N° 276
(CAS)
Médico 204 204
Enfermera (o) 93 93
Obstetra 25 25
Odontólogo 9 9
Psicólogo (a) 10 10
Biólogo (a) 0
Nutricionista 1 1
Químico 0
Químico farmacéutico 39 39
Trabajador (a) social 5 5
Tecnólogo médico 1 1
Médico veterinario 0
Ingeniero (a) sanitario 0
Técnico (a) especializado 3 3
Profesional asistencial no
285 437 722
especificado
Técnico asistencial y auxiliar 33
33
asistencial
Profesional administrativo 234 511 745

52
 Especial General

TIPO DE SERVIDOR Decreto TOTAL

Decreto
Ley N° Ley N° Legislativo
Legislativo
28561 23536 N° 1057
N° 276
(CAS)
Técnico administrativo 364 436 800
Auxiliar administrativo 187 69 256
TOTAL 33 675 785 1453 2946

Fuente: Sistema de Información de personal (PLH) de la Oficina General de Gestión de Recursos

Humanos del Ministerio de Salud 2019.

Del cuadro se desprende que los servidores del MINSA están comprendidos en cuatro
regímenes laborales. Dos pertenecen al régimen general: el Decreto Legislativo N° 276
que regula fundamentalmente al personal administrativo nombrado y contratado en plaza
orgánica; y el régimen del Decreto Legislativo N°1057 (CAS), que regula el personal
contratado (administrativos y asistenciales).

A esto se agregan dos regímenes especiales: Ley 23536, norma de carrera de los
profesionales de la salud nombrados; y la Ley N° 28561 que regula el trabajo de los
Técnicos y Auxiliares Asistenciales de la salud en situación de nombrado. En la
investigación, se ha encontrado que las normas legales no son de aplicación exclusiva ni
excluyentes; por el contrario, hay superposición y complementación entre normas
especialmente entre regímenes generales y especiales como se detallará más adelante.
Por este desorden normativo, la implementación de la Ley del Servicio Civil es de
necesidad relevante en el MINSA.

Usualmente, el monto de pago a los servidores se relaciona con el régimen laboral

(Decreto Legislativo N°276); sin embargo, en el sector salud, existe una ley especial
(Decreto Legislativo N°1153) que regula las compensaciones y entregas económicas
para el personal de la salud que también pertenecen al Decreto Legislativo N° 276 como
régimen general. Esto se puede observar en la siguiente tabla:

53
 Tabla 4.3.
Normas que regulan los derechos económicos de los servidores del MINSA

Normas que regulan los ingresos de los servidores del Ministerio de

Salud
Decr
Decreto
Incentiv Ley Decreto eto Decreto
Tipo de Servidor Legislativo Ley N°
o Único N° Legislati- Legi Ley Nº
N° 276 (DS 29806
Ley N° 3005 vo slati 25650
N° 051-PCM- (PAC)
29951 7 N° 1153 voN° (FAG)
91)
1057
Funcionarios
X
públicos (*)
Directivos públicos
X X X X X
(*)
Médico cirujano X
Cirujano dentista X
Químico
X
Farmacéutico
Obstetra X
Enfermera (o) X
Psicólogo X
Biólogo X
Médico veterinario X
Nutricionista X
Ingeniero sanitario X
Trabajador social X
Tecnólogo médico X
Químico X
Técnicos y auxiliares
X
asistenciales
Profesional
X X
administrativo
Técnico y auxiliar
X X
administrativo
Profesionales y
técnicos con X
contrato CAS

Fuente: Elaboración propia46

De lo anterior, se desprende que los ingresos económicos de los servidores del Ministerio
de Salud se rigen por normas diversas. En el caso del personal de la salud nombrado
(profesionales de la salud, técnicos y auxiliares asistenciales), ellos perciben sus
compensaciones y entregas económicas en el marco del Decreto Legislativo N° 1153.
Por otro lado, el personal administrativo nombrado y contratado en plaza vacante percibe
su remuneración en el marco del Decreto Legislativo N° 276, específicamente en la
escala aprobada mediante el Decreto Supremo N°051-91-PCM. En el caso del personal

46
Los análisis de las normas han sido obtenidos del Sistema de información Jurídica del Ministerio de Justicia. Consulta: 20
de agosto de 2019. Recuperado de [Link] (*) Clasificación según el artículo 2 de la Ley N° 30057.

54
contratado administrativo de servicios del Decreto Legislativo N° 1057 (CAS), el monto de
retribución económica es según el establecido en el contrato: es a discreción de la
entidad, y no hay escala, solo una limitación máxima.

Un caso especial son los funcionarios públicos de alto nivel (ministro, viceministros y
secretario general), quienes perciben sus ingresos en el marco de la Ley N° 30057 Ley
Servir. Mientras que a los directivos públicos de menor rango regulan sus ingresos
diversas normas, tales como Decreto Ley Nº 25650 (FAG), Ley N° 29806 (PAC), Decreto
Legislativo N° 1057 (CAS). Cada una de las leyes establece montos de pago diferentes
según escala o criterio establecido en cada norma. Por esa razón, un mismo cargo que
desarrolla las mismas funciones puede tener un monto de ingresos muy diferente como
se evidencia en la siguiente tabla:

Tabla 4.4.
Remuneración de funcionarios y directivos del Ministerio de Salud

Número de Monto promedio de

Base Legal
servidores pago

Ley N° 30057 (Ley del Servicio Civil) 4 S/. 27,700.00

Ley N° 29806 Personal Altamente

12 S/. 20,068.00
Calificado (PAC)*
Decreto Ley Nº 25650 Fondo de Apoyo
10 S/. 14,440.00
Gerencial (FAG)*
Decreto Legislativo N° 1057 (CAS
93 S/. 13,000.00
funcionario)
Decreto Legislativo N° 276 101 S/. 5,900.00
(Remuneración + Incentivo único)

Fuente: Elaboración propia con datos del PLH (junio 2019) del Ministerio de Salud. (*) Dato
obtenido de la página de transparencia del MINSA octubre de 2017
[Link]
Un

En el cuadro anterior, se aprecia los montos de pago que desde un monto máximo
promedio de S/. 27,700.00 corresponde a los funcionarios de la alta dirección. Luego, le
sigue el Personal Altamente Calificado (PAC) con un promedio de S/. 20,068.00. Los
funcionarios de confianza son remunerados por el Fondo de Apoyo Gerencial (FAG) con
un promedio de S/. 14,440.00. Finalmente, el personal que labora en el marco del

55
Decreto Legislativo N° 276 perciben un promedio de S/. 5,900.00 soles. Hay que
mencionar que las normas que regula el FAG y el PAC se comportan como régimen
especial al no ser aplicables las otras normas del régimen general.

Tabla 4.5.
Normas laborales aplicables a los servidores del Ministerio de Salud
Alcances de las leyes que regulan el trabajo de los servidores del
sector salud
Tipo de
Servidor Ley Decreto Ley Ley Ley Decreto
Ley de N° N° Legislativo
N° Legislativo N°
trabajo 28561 30453 N° 1057
30057 N° 276 23536
Médico
X X X X
cirujano
Cirujano
X X X X
dentista
Químico
X X X X
farmacéutico
Obstetra X X X X
Enfermera (o) X X X X
Psicólogo X X X X
Biólogo X X X X
Médico
X X X
veterinario
Nutricionista X X X X
Ingeniero
X X X
sanitario
Trabajador
X X X X
social
Tecnólogo
X X X X
médico
Químico X X X
Técnico
X X X
especializado
Técnicos y
auxiliares X X X X
asistenciales
Personal
X X X X
administrativo
Profesionales
y técnicos
X(1) X
con contrato
CAS

Fuente: Elaboración propia del análisis de las normas obtenidas del Sistema de información
Jurídica del Ministerio de Justicia. URL: [Link] (1) le es aplicable algunos
derechos.

En el cuadro, se evidencia que el trabajo y el derecho de los servidores de la sede

administrativa del Ministerio de Salud se regulan simultáneamente por más de una ley.
Esto es consecuencia de los vacíos existentes en las leyes especiales. Para describir

56
esta situación singular, a manera de ejemplo, se ha analizado las normas aplicables a la
profesión médica encontrándose la siguiente información:

Tabla 4.6.
Normas que regulan los derechos del médico cirujano
Normas aplicables al Derecho laboral que desarrolla
Médico Cirujano
Decreto Legislativo N° Horas de trabajo en consulta ambulatoria, modalidad de trabajo,
559, Ley de Trabajo reconocimiento del año sabático y niveles de carrera
Médico
Gestión de la capacitación, derechos colectivos, gestión de
Ley N° 30057
rendimiento, régimen disciplinario y procedimiento sancionador
Decreto Legislativo N° Carrera administrativa, desplazamiento, licencias, etc.
276
Ley N° 23536 y Ingreso, niveles, Jornada de trabajo, guardia, etc.
modificatorias

Fuente: Elaboración propia

En similar situación normativa que el profesional médico cirujano, se encuentra los otros
profesionales de la salud, y técnicos y auxiliares. En este espectro normativo, hay un
grupo de profesionales de la salud que no cuenta con ley propia. Por ejemplo, están los
médicos veterinarios, ingenieros sanitarios, químicos, entre otros. Estos ejercen sus
derechos en similar condición que el resto por aplicación de leyes generales y especiales.
Esta situación causa, inevitablemente, tensión laboral por el reconocimiento diferenciado
de derechos como es el caso del año sabático aplicable solo al médico cirujano.
Asimismo, en la investigación, se encontró que no todas las leyes de trabajo están
reglamentadas como se aprecia en el cuadro siguiente:

Tabla 4.7.
Leyes de trabajo del personal de la salud y su reglamento

NORMA DE REGULACIÓN
TIPO DE PERSONAL DE LA
SAUD
Ley Reglamento
Médico cirujano Decreto Decreto Supremo Nº 024-2001-SA
Legislativo N°
559
Cirujano dentista Ley N° 27878 Decreto Supremo Nº 016-2005-SA
Químico farmacéutico Ley N° 28173 Decreto Supremo Nº 008-2006-SA
Obstetra Ley N° 27853 Decreto Supremo Nº 008-2003-SA
Enfermera (o) Ley N° 27669 Decreto Supremo Nº 004-2002-SA
Psicólogo Ley N° 28369 Decreto Supremo Nº 007-2007-SA
Biólogo Ley N° 28847 Decreto Supremo Nº 025-2008-SA
Tecnólogo médico Ley N° 28456 Decreto Supremo Nº 012-2008-SA

57
 NORMA DE REGULACIÓN
TIPO DE PERSONAL DE LA
SAUD
Ley Reglamento
Nutricionista Ley N° 30188 No tiene
Trabajador social Ley N° 30112 No tiene
Técnico especializado Ley N° 23728 y No tiene
modificatorias
Técnicos y auxiliares Decreto Supremo Nº 004-2012-SA
Ley N° 28561
Asistenciales de la salud
Profesionales de la salud Ley N° 23330 Decreto Supremo Nº 005-97-SA
(SERUMISTA)
Residentado médico Ley N° 30453 Decreto Supremo Nº 007-2017-SA
Residentado odontológico Ley N° 27878 Decreto Supremo Nº 009-2013-SA

Fuente: Elaboración propia del análisis de las normas obtenidas del Sistema de información
Jurídica del Ministerio de Justicia. URL: [Link]

En la tabla, se evidencia que diez profesiones se regulan complementariamente al

régimen general y especial con propia ley, además de los técnicos especializados que
por Ley N° 23728 y sus modificatorias son considerados profesionales de la salud. Sin
embargo, existen casos singulares. Estos son el residentado médico y odontológico en la
modalidad libre que por su propia naturaleza no tienen vínculo de naturaleza laboral, pero
goza de beneficios económicos similares al servidor de carrera. Otro grupo de servidores
con vinculación atípica se encuentra el profesional de la salud que brinda el Servicio
Rural Urbano Marginal (SERUM).

Esta relación laboral no es considerada de naturaleza laboral, puesto que realizar este
servicio es un requisito para ocupar cargos en las entidades públicas, para ingresar a los
programas de segunda especialización profesional y recibir del Estado beca u otra ayuda
equivalente para estudios o perfeccionamiento. Sin embargo, ellos perciben
compensaciones y entregas económicas similares al personal nombrado.

La complejidad normativa descrita en párrafos anteriores se puede sintetizar con una

representación gráfica como se muestra a continuación:

58
 Gráfico N° 4.1.
Ámbito de normas que regulan el trabajo y los derechos de los servidores del
MINSA

Fuente: Elaboración propia47

El gráfico muestra claramente la compleja organización e influencia de las normas que

regula el trabajo y los derechos de los servidores del Ministerio de Salud. Al centro, en
círculo, con líneas discontinuas, se encuentra la Ley N° 23536 que se refiere a la carrera
de los profesionales de salud (trece profesiones más técnicas especializados). El mayor
espectro lo constituye los comprendidos en el Decreto Legislativo N° 276 llamado
régimen general cuya influencia inclusive alcanza con algunos derechos a los contratados
CAS. Superponiéndose a ellas, se encuentra leyes de diez (10) profesionales de la salud
cuya regulación alcanza al sector privado. En este conjunto de normas, se encuentra el
Decreto Legislativo N°1153 que regula la política de las compensaciones y entregas
económicas al personal de la salud incluso las que se encuentra fuera de los regímenes
laborales como es el caso de los residentes y serumistas. Los contratados por CAS se
regulan por propia ley. Los contratados por locación de servicios no pertenecen a ningún
régimen laboral. Finalmente, una parte de la Ley de Servicio Civil (Libro I del reglamento)

47 Los datos han sido obtenidos a partir del análisis de las normas obtenidas del Sistema de
información Jurídica del Ministerio de Justicia. Consulta: 20 de agosto. Recuperado de
[Link]

59
se aplica a todos sin la necesidad del tránsito a su ámbito según lo indica la novena
disposición complementaria final y el literal de la segunda disposición complementaria
transitoria (modificada con el artículo 3 del Decreto Legislativo N°1337) de la Ley N°
30057- Ley del Servicio Civil. Además, esta ley es aplicable para la remuneración del
presidente de la república y demás altos funcionarios del Estado.

Esta complejidad es percibida por los servidores: Javier Loayza (en una entrevista
sostenida en mayo del 2017) quien señala que “El personal asistencial se rige
laboralmente por el Decreto Legislativo N° 276, pero remunerativamente por el Decreto
Legislativo N°1153 y el personal administrativo se rige por el régimen laboral 276 y
remunerativamente también por Decreto Legislativo N° 276” (2017). Laura Pajuelo, la
servidora de Cusco, (en la entrevista sostenida el 10 de junio del 2019) menciona, en la
misma línea, que “la Ley el Servicio Civil hizo una división de todos los profesionales de
la salud (…) denominó carrera especial, por ende, no es aplicable (…) la Ley del Servicio
Civil”.

En resumen, la superposición de normas de alcance diverso crea una situación

particularmente compleja al momento de su aplicación. Trae como consecuencia
derechos no reconocidos o una aplicación parcial de los mismos. Parte de esta
complejidad, es que los servidores comprendidos en la Ley N°23536 (profesionales de la
salud), por disposición de la propia norma, están excluidos del tránsito a la Ley del
Servicio Civil48. Esta complejidad es un escollo para desarrollar la valorización de los
puestos en el proceso del tránsito ocasionado por diferencia entre normas remunerativas
entre servidores con similar función. En consecuencia, de persistir la actual situación,
habrá servidores que permanecerá en su propio régimen especial y, por ello, la carrera
meritocrática en el Ministerio de Salud no se implementaría igual para todos los
servidores, perdurando la asimetría de derechos con similar condición laboral.

4.2 Liderazgo de las autoridades del Ministerio de Salud en implementación de la

Ley de Servicio Civil

El rol fundamental de toda entidad pública y de manera especial del sector salud es crear
valor público. La generación del valor público según Moore (1998) responde a: (1) una

48
El tránsito es el cambio de régimen laboral sea estos los correspondientes al D. Leg 276, D. Leg 728 o D. Leg 1027 que
hace o hará un servidor para pasarse al régimen laboral de la Ley N° 30057.

60
reflexión sustantiva de lo que es valioso y eficaz, (2) las relaciones técnico políticas
relevantes y para ello debe hacerse un diagnóstico de las expectativas políticas y (3) un
análisis detallado de lo que es viable operativamente: cómo y a quiénes compete la
creación del valor público que permita que los usuarios reconozcan que el servicio es
bueno, efectivo y legitimen la gestión. Evidentemente, el papel preponderante
corresponde a las autoridades y directivos quienes deben asumir el desafío de
amalgamar lo político, técnico y administrativo que supere los patrones de la gestión
tradicional y asuma posiciones de un liderazgo efectivo puesta en práctica.

El liderazgo (como se ha descrito en líneas anteriores) es un elemento gravitante para el

logro de los objetivos institucionales, tanto públicos como privados. Su importancia ha
sido ampliamente demostrada por MacGregor (1978). El líder crea un cambio valioso y
positivo. En el marco del cuidado de la salud individual y colectiva que es un derecho
constitucional en nuestro país, es fundamental analizar el liderazgo que ejerce el
ministerio en el proceso de la implementación de las políticas sectoriales en materia de
salud y cuál es el impacto sobre los resultados de su gestión.

En la presente investigación, para analizar la calidad del liderazgo en la gestión, se ha

tomado en cuenta tres indicadores. El primero es el grado de compromiso de los
directivos, ya que son responsables con los objetivos y actividades alineados a la
implementación del servicio civil por meritocracia. El segundo es el trabajo en equipo
organizado que permite generar una gestión más dinámica para la implementación de la
Ley del Servicio Civil y el involucramiento de todas las instancias de decisión del MINSA.
Finalmente, el último indicador está referedio a la presencia de los directivos del
Ministerio de Salud como medio de incidencia de las actividades en desarrollo y
mecanismo de motivación en los medios de comunicación.

4.2.1 Grado de compromiso de las autoridades con la implementación de la Ley

Servicio Civil

Todo intento de cambio causa mucha resistencia. Sobre este punto ya Maquiavelo en su
obra “El Príncipe” había descrito los riesgos que origina este tipo de cambio: “No hay
nada más difícil de emprender, ni más dudoso de hacer, ni más peligroso de manejar que
el introducir nuevas leyes. Se explica: el innovador se transforma en enemigo de todos
los que se beneficiaban con las leyes antiguas” (Maquiavelo 1513:38).

61
Con fines metodológicos, la medición del compromiso se realizó según los criterios
establecidos por Meyer y Allen (1991: 1). Se estableció tres componentes: (a)
compromiso afectivo o adhesión emocional, (b) compromiso de continuación y (c) una
obligación o compromiso normativo plasmado en los instrumentos de gestión.

La adhesión emocional usualmente es percibida por el entorno; por ello, se ha indagado

en los trabajadores. Al respecto, un servidor nombrado del Ministerio de Salud comenta
que “no hay una decisión política para impulsar una reforma de esta envergadura, es una
reforma de tercera generación, una reforma del Estado y requiere de una fuerte vocación
de comprarse el pleito” (entrevista a Lizardo Huamán, junio del 2019) . Otra servidora
llamada Laura Pajuelo (entrevistada en la misma fecha) menciona que “la incorporación
de la ley del servicio civil es una decisión política que no se percibe que hasta ahora, no
se ha tomado la decisión”.

De estas opiniones, se deduce que los servidores no visibilizan adhesión emocional de

las autoridades a la ILSC. Por ende, hay poco compromiso . Al respecto, Kotter (1995:2)
nos refiere que cuando las personas que lideran una organización están convencidas de
la necesidad de cambiar se puede generar un sentido de urgencia de cambio que logra
una cooperación proactiva, sin motivación no hay cambios.

En otro momento, otro servidor del Ministerio de Salud opina acerca del poco
compromiso de las autoridades al mencionar: “vengo trabajando en el Ministerio desde el
2014 y no veo síntomas claros de orientación hacia el tránsito a servir, no se ha
socializado a los trabajadores, no hay directivas vinculadas a la aplicación directa de la
Ley” (entrevista con Francisco Huapaya, junio del 2019).

Sobre el compromiso de continuación, durante el periodo de esta investigación (2017 –

2918), han asumido el cargo cuatro ministros de Estado: Patricia Jannet García Funegra
(28 de julio de 2016 hasta el 17 de septiembre de 2017), Fernando Antonio d'Alessio
Ipinza (17 de septiembre de 2017 hasta el 9 de enero de 2018), Abel Hernán Jorge
Salinas Rivas (9 de enero de 2018 hasta el 2 de abril de 2018) y Silvia Ester Pessah Eljay
(2 de abril de 2018 hasta el 5 de enero de 2019). Este hecho afecta iniciativas como la
implementación de la Ley del Servicio Civil. En ese sentido, en agosto de 2014, se emitió
la RM N°626-2014/MINSA con el fin de formar la comisión de tránsito. Se presume que
por no haber avances en mayo de 2018 mediante la RM N° 466-2018/MINSA, se

62
reconformó dicha comisión. Esto corrobora que la continuidad del proceso de
implementación no está garantizada debido a la permanente sucesión de las autoridades.

Finalmente, respecto a la obligación o compromiso normativo, se precisa que hay mayor

posibilidad de cumplimiento del objetivo o la iniciativa cuando está plasmada en un
instrumento de gestión a pesar del cambio de las autoridades. Los instrumentos
revisados en esta investigación fueron el PEI y el POI, sobre los cuales el Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), describe lo siguiente:

A nivel institucional, cada Pliego del Sector Público elabora un Plan Estratégico
Institucional - PEI y un Plan Operativo Institucional – POI a nivel de cada Unidad
Ejecutora (…). El PEI es un instrumento de gestión que define la estrategia del Pliego
para lograr sus objetivos, en un periodo mínimo de tres (3) años (…). Para
implementar esa estrategia, el POI de cada Unidad Ejecutora perteneciente al Pliego
establece las Actividades Operativas e Inversiones priorizadas vinculadas al
cumplimiento de los Objetivos y Acciones Estratégicas Institucionales aprobadas en el
PEI del Pliego (CEPLAN 2018:14).

En la revisión del Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Salud (PEI) 2017 – 2019,
se informa los cuatro pilares con sus respectivos objetivos estratégicos. El objetivo
número seis es “Impulsar la Carrera Pública meritocrática y Política Remunerativa en el
sistema público de salud” como lo indica CEPLAN. La concreción del objetivo se realiza
mediante las actividades en el Plan Operativo Institucional. Sin embargo, en ese
instrumento, el Ministerio de Salud no ha incorporado ninguna actividad para el
mencionado objetivo, ya que la “carrera pública meritocrática” solo es posible
desarrollarla en el marco de la Ley del Servicio Civil.

El compromiso también se plasma con la dotación de mayores recursos. Por ello, según
información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)49, el Presupuesto Institucional
Modificado (PIM) de la administración central del Ministerio de Salud para el año 2018 fue
de 1,230,089,928 de esta cifra el monto previsto para el Plan de Desarrollo de las
Personas (PDP) del MINSA para las acciones de capacitación fue solamente de S/. 1,
221,925.00. Esto representa el 0.1 % del presupuesto programado. Esto es un

49
El Ministerio de Economía y Finanzas en su calidad de ente rector en materia de presupuesto cuenta con un sistema de
información de reporte de ejecución de gasto diario de toda las unidades ejecutoras a nivel nacional. Se encuentra
disponible en [Link] (Consulta:
19 de agosto de 2019).

63
presupuesto ínfimo para el desarrollo de capacidades que requiere los cerca de tres mil
servidores del MINSA.

En otra parte del Plan de Desarrollo de las Personas del MINSA, se encuentra algunas
acciones de capacitación relacionadas a las etapas del proceso de implementación de la
Ley del Servicio Civil conforme se describe en la siguiente tabla:

Tabla 4.8.
Actividades de capacitación relacionada a la implementación de la LSC MINSA -
2018

N° de actividades
Nombre de la capacitación Tipo Presupuesto
de capacitación
Gestión por procesos y Curso 116 S/ 33,200.00
mejora continua
Gestión por procesos y Programa / 17 S/ 12,900.00
mejora continua Curso de
Especialización
Análisis y diseño de Curso 3 S/ 3,500.00
puestos
TOTAL 136 S/ 49,600.00

Fuente: Plan de Desarrollo de las Personas 2018 de Ministerio de Salud.

El cuadro anterior expone que el MINSA, para el año 2018, ha programado tres
actividades de capacitación sobre temas relacionados a la ILSC que constituye el 1% del
total programado. Este esfuerzo beneficia a 136 servidores que representa el 4.5 % del
universo. Este dato indica que existe un bajo compromiso de las autoridades con la
implementación de esta importante política.

Es necesario mencionar que la programación de capacitaciones en el PDP responde a la

demanda o solicitud planteada por las unidades orgánicas y no a las reales necesidades
institucionales alineadas a los objetivos estratégicos.

Estas evidencias contrastan con la declaración de la funcionaria Aurea Quiñones, quien

manifiesta que “el Ministerio de Salud sí está comprometido, las autoridades están
comprometidas políticamente con lo que significa la ley del tránsito, pues a la Ley de
Servicio Civil” (entrevista sostenida en mayo del 2017).

64
De los párrafos anteriores, se concluye que existe poco compromiso de las autoridades y
ello se traduce también en la insuficiente asignación de recursos económicos y el escaso
número de las acciones de capacitación previstas en el PDP relacionadas con la
implementación de la Ley del Servicio Civil. En esos compromisos analizados, según
Meyer y Allen (1991), se indica que las autoridades del Ministerio de Salud están
débilmente comprometidas con la implementación de la Ley del Servicio Civil.

4.2.2 Trabajo en equipo

En las modernas organizaciones, el trabajo en equipo es una característica importante y

un estilo de trabajo del liderazgo. Conceptualmente Alles menciona que el trabajo en
equipo “implica la capacidad de colaborar y cooperar con los demás, de formar parte de
un grupo y trabajar juntos, lo opuesto a hacerlo individual y competitivamente” (Alles
2002:134). Según SERVIR (en su diccionario de competencias lo menciona) “el trabajo
en equipo es la capacidad de generar relaciones de trabajo positivas, colaborativas y de
confianza, compartiendo información, actuando de manera coordinada e integrando los
propios esfuerzos con los del equipo” (SERVIR 2016:12) y Arriagada manifiesta que “un
verdadero líder se debe interesar fundamentalmente por superar el alistamiento operativo
de su unidad y las capacidades para el mejor cumplimiento de su misión, rol y funciones y
el bienestar de su gente” (Arriagada 2002:03).

En el proceso de esta investigación y considerando la importancia de la relación del

trabajo en equipo con el liderazgo, se ha realizado una encuesta de opinión a 36
servidores de la sede administrativa del Ministerio de Salud a las que se preguntó si en
esta institución se practica el trabajo en equipo cuyo resultado se muestra en el siguiente
gráfico:

Gráfico N°4.2.
Opinión de servidores sobre si en el Minsa se practican el trabajo en equipo

Fuente: Elaboración propia de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2019

65
En la referida encuesta, se muestra que el 72% indicaron que sí existe trabajo en equipo
en el Ministerio de Salud. Esta percepción positiva es alentadora. Sin embargo, la
pregunta de por qué las respuestas estuvieron referidas a que la propia naturaleza de su
trabajo hace que haya una activa comunicación y coordinación. Este hecho queda
evidenciado cuando se le preguntó sobre el detalle de los mismos y se halló que la
mayoría (56.7%) menciona que el trabajo en equipo se presenta cuando se promueve la
coordinación entre áreas. Un porcentaje menor se refiere a motivación (23.3%) y un
13.3% menciona el fomento de la comunicación. En la siguiente tabla se puede apreciar
ello:

Tabla 4.9.
Opinión de servidores sobre el trabajo en equipo en el Ministerio de Salud

Componente Porcentaje
Motivan el trabajo en equipo. 23.3%
Promueven la coordinación entre las diferentes áreas. 56.7%
Fomentan la comunicación e intercambio de ideas e
iniciativas. 13.3%
Propicia el diálogo con los trabajadores para crear un
clima de confianza. 6.7%

Fuente: Elaboración propia de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2019

En otro momento, a los servidores se les preguntó sobre quién o quiénes serían los
responsables de promover el trabajo en equipo en el MINSA. Ante ello, la mayoría
(56.7%) opinaron que serían otras autoridades. Se referían a los funcionarios del nivel
intermedio. Esta respuesta tiene asidero por el hecho que se encuentran próximos al
servidor. En el siguiente gráfico, se observa ello:

66
 Gráfico N° 4. 3.
Opinión de servidores sobre responsables en promover el trabajo en equipo en el
MINSA

Fuente: Elaboración propia de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2019

Finalmente, los servidores opinaron sobre las autoridades del Ministerio de Salud. El
32.4% manifiesta que las autoridades asignan funciones y tareas de acuerdo con sus
competencias. El 35.3 % indica que ellos estimulan la capacitación para la mejora en sus
puestos y el logro de sus ascensos. El 5.9% expresa que las autoridades comparten sus
conocimientos y experiencias con los trabajadores.

El resultado de este hallazgo se relaciona con la estructura de una organización. Por ello,
Riascos menciona que la estructura por funciones se relaciona con las tareas que realiza
cada área de la organización en forma completamente independiente y casi sin ninguna
conexión; es decir, en este tipo de estructura funcional, no existe trabajo en equipo. Esto
se evidencia claramente en un organigrama institucional (Riascos 2006:33-41). Una
alternativa a esta metodología se denomina gestión por procesos. Pérez define esta
gestión como un “conjunto de actividades mutuamente relacionadas o que interactúan,
las cuales transforman elementos de entrada en resultados” (Pérez 2004: 37). El autor en
otro momento refiere que la “Gestión por procesos no es solamente una cuestión
burocrática que se soluciona con procedimientos, sino que requiere de cambios de
comportamiento” (Pérez 2004: 47).

Analizando los instrumentos de gestión del MINSA (Reglamento de organización y

funciones, cuadro de asignación de personal, y Manual de Organización y Funciones) se
encontró que esta entidad cuenta con una estructura vertical propio de la gestión

67
funcional. Su organización está dividida por funciones que corresponde a cada dirección
y oficina. La unidad funcional en este tipo de organización es el puesto de trabajo, el
mismo que se organiza por cargo. Un conjunto de cargos se organiza en un instrumento
denominado clasificador de cargos, que para el caso del MINSA fue aprobado mediante
la RM N°595-2008/MINSA.

La forma de organizarse tiene relación con la cadena de mando como pudo corroborarse
con la entrevista a la Sra. Ugarte -Directora General de Personal del Ministerio de Salud-
cuando manifiesta que: “nosotros como oficina o Dirección estamos inmersos en una
decisión mayor que es la decisión de la alta Dirección. Si la alta dirección nos indica que
tenemos que digamos ingresar a SERVIR con todo lo que ello implica, nosotros vamos
a estar en la misma línea” (entrevista realizada en mayo del 2017).

En resumen, en la presente investigación, se ha encontrado que el Ministerio de Salud

desarrolla poco trabajo en equipo, más bien es trabajo de grupos. Esta situación no
contribuirá positivamente en la implementación de la Ley del Servicio Civil. Por ello, en
una de las etapas del tránsito, las entidades deberán implementar la gestión por
procesos.

4.2.3 Presencia en los medios de comunicación

Una característica destacada de los líderes es el uso efectivo de los medios de

comunicación. Según Roca, “el líder como persona debe aspirar a convertirse a la vez en
narrador (a la vez) comunica a todos y al que hace historia” (Roca 2012: 46).

Precisamente, a fin de conocer el uso o el aprovechamiento del alcance que hoy tienen
los medios de comunicación para llegar a la población objetivo y/o población en general,
se ha examinado (a partir de los datos) la presencia mediante mensajes, noticias,
comunicados y reportes de las autoridades y funcionarios responsables de la
implementación de la Ley del Servicio Civil en los diferentes medios de comunicación.

Los medios analizados fueron: prensa (El Comercio, La República, Gestión, El Peruano,
Perú 21), los medios radiales (Radio Programas del Perú, Radio Exitosa, Radio Andina),
medios televisivos (América Televisión, Panamericana Televisión, Canal N) y las páginas
web institucional del Ministerio de Salud y de la Autoridad Nacional del Servicio Civil –
SERVIR.

68
El resultado de la búsqueda se resume en la tabla siguiente:

Tabla 4.10.
Presencia de las autoridades en los medios de comunicación

Presencia en los medios de comunicación

Autoridades
Página
Prensa Radio Televisión
Institucional
Funcionario del Ministerio no no no no
de Salud
Funcionario de la Autoridad sí sí sí sí
Nacional del Servicio Civil

Fuente: Elaboración propia

El cuadro evidencia que, durante el periodo de investigación, las autoridades del SERVIR
han usado todos los medios de comunicación nacional disponible para realizar la difusión
de la implementación de esta politica mientras que los funcionarios del MINSA no tuvo
presencia en los medios para el mismo fin. Esta diferencia se explica por las
competencias entre ambas entidades. SERVIR es el ente rector en materia de recursos
humanos y por tanto el principal responsable en la ILSC a nivel nacional. El MINSA es
competente en materia de salud. Por ello, el foco de su preocupación de sus autoridades
está centrado en la conducción de este importante sector. Por este motivo, la presencia
de las autoridades para la ILSC estaría en un segundo plano. Lewin (1942), creador de la
teoría del campo, consideraba que el cambio de conducta de un individuo era más
acertado actuar sobre su grupo que sobre el individuo de forma aislada. Por ende, el
cambio de conducta favorable a la ILSC en el MINSA no es claramente evidente.

La ausencia de las autoridades del MINSA en la difusión de la LSC se ha evidenciado en

las entrevistas desarrolladas a los servidores. José Huamán menciona: “Como trabajador
de esta instancia, no he escuchado ningún ímpetu, ningún interés por impulsar”
(referiéndose a la Ley del Servicio Civil). Similar opinión expresaron los servidores Laura
Pajuelo y Francisco Huapaya, quienes remarcaron que no han escuchado ninguna
declaración de parte de las autoridades a favor de la implementación de esa política.

Considerando que la implementación de la Ley del Servicio Civil es importante en el

sector. En este momento, las tareas de difusión, sensibilización, comunicación e
incidencia de parte de las autoridades y directivos vinculados son esenciales tanto para

69
los servidores, las autoridades competentes y la opinión pública a fin de que estén
informados sobre los logros que están alcanzando y las dificultades que limitan la
implementación de la norma. Sin embargo, este hecho no se ha evidenciado. Por tal
motivo, se puede afirmar que la ILSC no se encuentra en la agenda de prioridades de las
autoridades del Ministerio de Salud.

4.3 Grado de conocimiento de los servidores del Ministerio de Salud sobre la Ley
del Servicio Civil

Como se ha indicado anteriormente, las competencias del servidor público son las que
permiten el despliegue de los nuevos modelos de gestión pública, los elementos
centrales de la competencia con las capacidades que están integradas de conocimientos,
habilidades y actitudes. Por ello, SERVIR50 , en sus lineamientos, ha establecido que
durante la etapa de la preparación de la entidad en el tránsito de la Ley del Servicio Civil
se debe garantizar que todos los servidores públicos de la entidad deben conocer los
objetivos, las características la importancia de cada una de las etapas del proceso. La
provisión de esos conocimientos es responsabilidad institucional mediante las acciones
de capacitación.

La importancia del conocimiento radica en el proceso de modernización de la gestión

pública que ha sido destacada en el Decreto Supremo N°004-2013-PCM en el que se
considera que el quinto pilar de la modernización es el Sistema de Información,
Seguimiento, Evaluación y Gestión del Conocimiento. En este último punto, se menciona
que, “esta implica la transferencia del conocimiento y el desarrollo de competencias
necesarias al interior de las instituciones para compartirlo y utilizarlo entre sus miembros”
(PCM, 2013: 6).

De acuerdo con ese propósito, el Ministerio de Salud mediante su instrumento de

gestión51 programó para el año 2018 la realización de 191 acciones de capacitación entre
temas comunes (24%), en específicos (72%) y transversales (4%). Según la modalidad
de capacitación, se identificó que los cursos generales representan el 72.7%; el curso de

50
Mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 034-2017-SERVIR/PE del 15 de marzo de 2017 modificado mediante la
Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 307-2017-SERVIR/PE del 29 de diciembre de 2017, se ha aprobado el “Lineamiento
para el tránsito de una entidad pública al régimen del Servicio Civil, Ley N° 30057. En ella se han identificado cuatro etapas del
[Link] primera etapa es la preparación de la entidad.
51
Mediante la Resolución Secretarial del 14 de marzo del 2018 el Ministerio de Salud aprobó el Plan de Desarrollo de las
Personas 2018 de la Unidad Ejecutora 001-Administración Central del Ministerio de Salud.

70
especialización, el 14.6 %; los talleres, el 5.7%; las conferencias, el 3.6%; y pasantías, el
3.1%.

A fin de conocer algunas características sobre el conocimiento, la información y la opinión

de los servidores de la sede central del Ministerio de Salud se aplicó una encuesta a los
servidores en agosto de 2018. La mayoría de los encuestados contaban con más de 10
años de servicios. El 45.9 % de ellos tenía la condición de nombrado y un 38.1 %
manifestó estar contratados por CAS.

Con el propósito de determinar el nivel de conocimiento, se les formuló cinco preguntas

relacionadas a la Ley del Servicio Civil cuyos resultados son los siguientes:

Gráfico N° 4.4.
Conocimiento sobre la norma de aprobación de la Ley del Servicio Civil

Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2018

En el gráfico, se evidencia que la mayoría de los servidores (82%) conoce el número de

la norma de la Ley del Servicio Civil (LSC). Según su versión, este conocimiento es
producto de su interés personal más que por una preocupación institucional. Un
porcentaje importante (14%) confunde la Ley N° 30057 (LSC) con la ley de creación de
SERVIR (Decreto Legislativo N°1023). Esta confusión consiste que la “Ley SERVIR” es
equivalente a la “Ley del Servicio Civil”. Esta incomprensión se refleja en el siguiente
gráfico:

71
 Gráfico N° 4.5.
Conocimiento sobre la actual vigencia de la ley para los servidores nombrados

Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2018

La Ley del Servicio Civil ha derogado ciertos capítulos del Decreto Legislativo N°276.
Dicho de otro modo, una parte de la LSC está vigente para los servidores sin necesidad
de haber transitado a su ámbito. Por ello, se ha planteado la pregunta sobre su vigencia a
lo que un gran número de encuestados (72%) se equivocaron en responder mientras que
el 28% responde correctamente al mencionar que el Libro I del reglamento es aplicable
actualmente para los servidores nombrados. Este poco conocimiento es sin duda
responsabilidad de la entidad y es una limitante en su proceso de implementación.

El cambio voluntario de régimen como plantea la LSC será sin lugar a duda un momento
crucial para la vida laboral del servidor. Por tal motivo, se ha planteado la pregunta sobre
el conocimiento en este aspecto y las respuestas se visualizan en el siguiente gráfico:

Gráfico N° 4.6.
Conocimiento sobre modalidad de ingreso al ámbito de la Ley de Servicio Civil

Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2018

72
A la pregunta planteada, un 69% de los servidores manifestaron que el paso al nuevo
régimen será por concurso tal como plantea la ley; sin embargo, un importante 31 % de
los servidores desconoce este aspecto. Por ende, el MINSA debe abordar este punto con
una mejor información y comunicación, porque de otro modo los servidores asumirán una
actitud pasiva que dificultará esta implementación.

Por último, se ha indagado acerca del conocimiento de los servidores sobre la

consecuencia que tendrán al no incorporarse al ámbito de la Ley del Servicio Civil. Las
diversas respuestas de ellos se aprecian en el siguiente gráfico:

Gráfico N° 4.7.
Conocimiento sobre la consecuencia de no incorporarse al ámbito de la Ley del
Servicio Civil.

Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2018

El 14 % de los servidores considera que el no incorporarse a la ley tendrá como

consecuencia una renuncia obligatoria y un 5% cree que será sancionado
administrativamente. Sin embargo, un importante número de servidores encuestados
(81%) indica que no están obligados a transitar al nuevo régimen. Este aspecto es
necesario tomar en cuenta. Por este hecho, entre los servidores, hay una actitud de
complacencia e indiferencia a los procesos de implementación. Muchos asumen que es
preferible una estabilidad laboral segura, aunque con poca remuneración a estar
sometido a una evaluación permanente con el riesgo de una desvinculación.

Sin embargo, la temida desvinculación por obtener una calificación de desaprobado

también puede producirse para los servidores que no transitan al ámbito de la Ley del
Servicio Civil. Esto lo establece el artículo 47 del Título IV referido a la Gestión del
Rendimiento, puesto que el Libro I del reglamento propone normas comunes aplicables a

73
todo los regímenes y entidades que incluye los servidores comprendidos en el Decreto
Legislativo N°276 y las carreras especiales que no se encuentra regulado en su propia
ley.

Otra preocupación de los servidores se relaciona con la pérdida de los derechos

laborales. Por ese motivo, se ha propuesto preguntas relacionadas a esta cuyo resultado
se expone a continuación:

Gráfico N° 4.8.
Conocimiento sobre la vigencia de la negociación colectiva en la Ley del Servicio
Civil

Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2018

En este gráfico, se muestra que el 45 % de los servidores indica que se mantiene el

derecho a la negociación colectiva. Sin embargo, el 55% no está informado o cree que se
pierde el derecho laboral. En este último punto, se debe mencionar que el mayor reclamo
gremial se orienta a lograr beneficios económicos, aunque la Ley del Servicio Civil no
contempla esa posibilidad, ya que fue declarada inconstitucional por el Literal b) del
Resolutivo 1 del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional Expedientes 0025-2013-
PI-TC; 0003-2014-PI-TC; 0008-2014-PI-TC; 0017-2014-PI-TC emitido el 26 de abril de
2016.

74
 Gráfico N° 4.9.
Conocimiento de los servidores del Ministerio de la Salud sobre la Ley del Servicio
Civil

Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2018

El 82 % de los servidores manifiestan reconocer adecuadamente el número de ley con la

que fue aprobada la LSC. El 28% sabe que la norma se encuentra vigente y es aplicable
para el personal nombrado. El 81%, la mayoría, reconoce que el no acogerse a su
implementación no tendrá ninguna consecuencia. En igual porcentaje (81%), indica que
la modalidad de ingreso al ámbito de la ley será por concurso. Finalmente, el 55%, más
de la mitad, considera que la LSC no mantiene el derecho de la negociación colectiva de
los servidores.

Estos resultados nos permiten concluir que existe brecha de conocimiento sobre la LSC
por parte de los servidores del Ministerio de Salud. Este hallazgo es corroborado con la
declaración de una funcionaria vinculado al proceso de implementación de la norma
quien menciona lo siguiente:

Yo creo que una condición que nos limita es la falta de capacitación que, ha habido
con respecto a la transición, (…) por tanto al no recibir la capacitación y la información
correspondiente, existen mayores dudas. Además, hay que decirlo, hay grupo de
poder interno, que son los sindicatos, que tienen también sus propias
preocupaciones, sus propias dudas (entrevista a Aurea Quiñones, mayo del 2017).

Como se percibe en esta declaración, la funcionaria deja entrever la falta de capacitación,

cuya consecuencia es el mediano nivel de conocimiento, lo cual sería una

75
responsabilidad exclusiva de SERVIR y no del MINSA. Sin embargo, la programación y la
ejecución de las actividades de capacitación corresponden a todas las entidades del
Estado que incluye el MINSA. Otro aspecto que se resalta es la influencia que estarían
ejerciendo las organizaciones sindicales que naturalmente son los más interesados en
mantener el estatus quo.

La brecha de conocimiento de los servidores que se evidencia en esta investigación es

una limitante en la ILSC. Esto se expresa en la falta de claridad, en sus temores, etc. Si
los servidores tuvieran un amplio conocimiento como bien dice Chiavenato (2007) citado
por Contreras y Tito (2013) se reduce la incertidumbre con respecto a las decisiones52.
Una decisión trascendental en el ámbito laboral de los servidores del Ministerio de Salud
será dejar su statu quo de trabajador estable para pasar a un régimen laboral en la que la
evaluación del rendimiento y la posible desvinculación sea una realidad y posibilidad
permanente. Por ello, se requiere mejorar su nivel de conocimiento respecto a la LSC y
las etapas que ella involucra. Esto es, principalmente, responsabilidad del Ministerio de
Salud.

4.4 Nivel de información de los servidores del Ministerio de Salud sobre la Ley
del Servicio Civil

Como se ha señalado, el conocimiento es el recurso más valioso que una entidad pública
y los servidores puedan tener para que la política de modernización del Estado y de
manera especial la implementación de la LSC se pueda llevar a cabo satisfactoriamente.

Indiscutiblemente, el conocimiento se obtiene mediante la acumulación de datos e

información a través de la interacción humana y diferentes fuentes que luego serán
procesadas. Según Chiavenato, “la información permite reducir la incertidumbre respecto
de algo. Cuanta más información, tanto menor será la incertidumbre. La información
proporciona orientación y el conocimiento respecto de algo. Esta permite planear y
programar el comportamiento o funcionamiento” (Chiavenato 2007:361). Ciertamente
ambos conceptos (información y conocimiento) no son excluyentes, ya que la información
procesada genera conocimiento. Con fines académicos y de la presente tesis, se cita a
Mas et al. sobre la diferencia entre datos, información y conocimiento.

52
Se refiere a la decisión de o determinación respecto al cambio de continuidad o cambio de ciclo laboral como producto
del cambio de régimen.

76
 Tabla 4.11.
Diferencia entre datos, información y conocimiento

Dato Información Conocimiento

Son observaciones Son datos dotados de Es información valiosa de
sencillas de los estados propósito y en un la mente humana. Incluye
del mundo. contexto. reflexión, síntesis y
contexto.
Se estructuran con Se requiere unidad de Es difícil de estructurar.
facilidad. análisis.
Se capturan con facilidad Es necesario el consenso Es difícil de ser capturado
en máquinas o base de sobre su significado. por las máquinas.
datos.
A menudo se cuantifican. La intermediación humana A menudo es tácito.
es posible.
Se transfieren con La transferencia es
facilidad. compleja.

Fuente: Mas, Corrales y Velaz (2004:14)

La reforma del Estado requiere el compromiso y la participación de los actores para lo

cual deben estar capacitados como también informados. En ese sentido, se indagó, vía
encuestas y entrevistas, el nivel de información de los servidores del MINSA sobre la
implementación de la Ley del Servicio Civil y los medios a través de los cuales llegaron a
informarse.

4.4.1 Nivel de información

Para conocer el nivel de información de los servidores del Ministerio de Salud, se le

formuló a los servidores la siguiente pregunta: ¿ha recibido información sobre la Ley del
Servicio Civil durante los dos últimos años?. Las respuestas obtenidas se expresan en la
siguiente tabla:

77
 Tabla 4.12.
Servidores que recibieron información sobre la Implementación de la Ley del
Servicio Civil

Número de
Información recibida Porcentaje
servidores
Ninguna 108 40.0 %
Poca 137 51.0%
Suficiente 25 9.0 %
TOTAL 270 100 %

Fuente: Elaboración propia de la encuesta a servidores del Ministerio de Salud 2018

La información es estratégica, ya que genera conocimiento. En la encuesta aplicada a lo

servidores, se halló que solo el 9% de los servidores manifestaron que recibieron
suficiente información respecto a la Ley del Servicio Civil. El resto recibió poca o ninguna
información. Esta situación es sin duda una importante barrera para la implementación de
la norma cuya responsabilidad recae primordialmente en el Ministerio de Salud y la
Autoridad Nacional del Servicio Civil. Ellos deben abordar con estrategia la dotación de la
información que adecua a las necesidades de los servidores y la ciudadanía.

Con el propósito de averiguar la calidad de información recibida, se le planteó (a los que

respondieron que recibieron poca y suficiente información) la siguiente pregunta: ¿cómo
considera usted la calidad de información? ¿Fue mala, regular o buena? Las respuestas
obtenidas se visualizan en la siguiente tabla:

Tabla 4.13.
Opinión de servidores sobre la calidad de información recibida

Calidad de la información Número de

Porcentaje
recibida servidores
Mala 46 28.4%
Regular 68 42.0%
Buena 12 7.4%
No respondió 36 22.2%
TOTAL 162 100%

Fuente: Elaboración propia.

78
La información para cumplir sus objetivos que consiste en facilitar la generación del
conocimiento con el fin de conducir a una desición más acertada posible, no solamente
requiere cantidad: la calidad, percibida como tal por el usuario, es fundamental. Por ello,
ante la pregunta sobre la opinión, apenas el 7.4 % de los encuestados considera que la
información recibida fue de buena calidad. Aunque esta apreciación es meramente
subjetiva, su validez radica en la valoración. Por tal motivo, las entidades proveedoras de
la información SERVIR y MINSA deben realizar una evaluación previa de los materiales
informativos para adecuar a las necesidades e intereses de los usuarios. De lo contrario,
esta será un riesgo adicional al proceso de la implementación de la Ley del Servicio Civil.

Para conocer los medios con que recibieron información, se les planteó la siguiente
pregunta: ¿por qué medio usted recibió información sobre la Ley del Servicio Civil? Las
respuestas obtenidas se evidencian en la siguiente tabla:

Tabla 4.14.
Medio de acceso a la información sobre la Ley del Servicio Civil

Número de
Medio de comunicación Porcentaje
servidores
Radio, televisión 20 12%

Periódico, revistas 15 9%

Internet 46 28%
Charlas, seminarios, capacitaciones
30%
organizadas por el MINSA 49
No tuvo acceso a la información. 32 20%

TOTAL 162 100%

Fuente: Elaboración propia.

Se visualiza que el 12 % (20) de los servidores se informó sobre la Ley del Servicio Civil
mediante la radio y televisión. El 9 % (15) lo hizo a través de los periódicos y las revistas.
El 28% (46) se enteró mediante el uso del internet. El 30 % (49) la recibió en charlas,
seminarios, capacitaciones. Finalmente, el 20 % (32) no tuvo acceso a la información. De
este hallazgo, se puede inferir que el servidor por propio interés busca información. Por
esta razón, usa la herramienta disponible en su centro de trabajo que es el acceso al
internet a diferencia de la población que hace uso de los medios de comunicación masiva

79
(IPSOS-SERVIR 2018). Esta característica será importante para establecer estrategias
de comunicación.

La siguiente declaración se vincula estrechamente con esa preocupación:

Lo que he podido leer de la Ley del Servicio Civil sus objetivos y su finalidad, creo que
podría haber algunas ventajas, pero el gran problema es que no sabemos, qué va a
pasar con el personal que decide voluntariamente pasarse a esta Ley del Servicio
civil. El personal manifiesta que hay una desinformación. Nadie sabe los beneficios.
Por lo tanto, si bien es cierto, a través de la norma se puede leer que pueden ver
algunas ventajas (entrevista a Javier Loayza mayo del 2017).

Asimismo, otro directivo hace notar su preocupación respecto a la información en

términos siguientes:

La Ley del Servicio Civil, en realidad, en el fondo, es muy buena. El tema que las
aplicaciones no son muy claras [sic]. Hay muchas personas que nos hemos visto un
poco preocupados, porque la teoría dice una cosa y la norma dice otra cosa. Cuando
hemos hablado con el mismo SERVIR, la idea que ellos tienen es diferente. A estos
se da más, porque la presión de los sindicatos, los gremios, autoridades tienen una
concepción diferente (entrevista a Jorge Mendoza, mayo del 2017).

En ambas entrevistas se enfatiza la falta de claridad e insuficiencia de la información. Si

bien hay disponibilidad de información sobre la Implementación de la Ley del Servicio
Civil para los gestores y el sectorista de la Gerencia de Desarrollo del Sistema de
Recursos Humanos de SERVIR, es importante ofrecer información y asistencia técnica a
quien lo solicite. Sin embargo, la poca disponibilidad de brindar ello no garantizará que
los servidores obtengan la información pertinente y es probable que la difusión no sea la
adecuada.

80
 Tabla 4.15.
Disponibilidad de información sobre LSC en el Ministerio de Salud y Servir

Disponibilidad de Banco de Bibliografía Material Material Aplicativo,

información normas virtual audiovisual impreso Apps

Autoridad Nacional
Cuenta Cuenta Cuenta Cuenta No cuenta
del Servicio Civil

Ministerio de Salud No cuenta No cuenta No cuenta No cuenta No cuenta

Fuente: Elaboración propia.

En la página web de SERVIR, se encuentran publicadas las normas, la bibliografía

(ENAP), el material audiovisual, el material impreso; es decir, la información referida a la
implementación de la Ley del Servicio Civil. Sin embargo, en la página web del Ministerio
de Salud, no se evidencia materiales educativos ni de información relacionadas al tema.
En ambas entidades, no se ha encontrado aplicativos (App) u otro software que permite
el fácil acceso desde los dispositivos móviles y realizar simulaciones u otros que ayuden
a dilucidar dudas de los usuarios. Asimismo, no se ha evidenciado material educativo e
informativo sobre el tema con pertinencia intercultural.

En resumen, las evidencias anteriores permiten concluir que aún hay brechas de acceso
de información a los servidores del MINSA. Esta se amplía cuando se trata de la
población. La información disponible no es la calidad esperada. Los medios de
información por las que accede los servidores es el internet, así como los medios de
comunicación masiva lo es para el resto de la población. Finalmente, existe poca
información accesible y sobre todo con pertinencia de género e intercultural. Esto se
ahonda para el caso del Ministerio de Salud.

4.5 Opinión de los servidores del Ministerio de Salud sobre la Ley del Servicio
Civil

La inercia y la resistencia al cambio son elementos para tomarse en cuenta en la

implementación de la Ley del Servicio civil, ya que si no es preponderante obraría
también como limitante. Para Rumelt “las principales fuentes de inercia se organizan en

81
grupos llamados fricciones las cuales serían: (1) la percepción distorsionada, (2) la
escasa motivación, (3) la falta de respuesta creativa, 4) las barreras político-culturales y
(5) las fuerzas que impide la acción” (Rumelt 1995:3).

La conducta que la mayoría de los servidores públicos presentan son el temor, la baja
motivación y el conformismo. Esa sensación de los servidores lo describe claramente el
servidor Félix Caycho53 quien resume mejor la opinión de sus compañeros cuando
menciona: “El paradigma que tienen los servidores nombrados sobre todo los que tienen
cuarenta a setenta años de edad es el conformismo. Ellos dicen ya llegué a mi tope y no
necesito más capacitarme, tampoco tener más méritos, porque si me capacito me van a
dar más funciones y si es que me elevan de carrera a otro nivel esta significa cinco soles
a diez soles y eso no es rentable” (entrevista sostenida en junio del 2018).
Todo este panorama indica que a nivel interno; es decir, al interior del MINSA, los grados
de aceptación expresado en ventajas y desventajas se evidencia en la siguiente tabla:

Tabla 4.16.
Opinión de servidores sobre ventajas o desventajas de la Ley del Servicio Civil

Opinión de servidores sobre la

Número Porcentaje
LSC

Ventajas 124 46%

Desventajas 126 47%
No opinan 20 7%
TOTAL 270 100%

Fuente: Resultado de encuesta aplicado a servidores (2018).

Analizando los datos del cuadro, se observa que el 46 % de los servidores indican que la
Ley del Servicio Civil tiene ventajas mientras que el 47 % señalan que tiene desventajas.

Examinando las respuestas de los encuestados, ellos indicaron que la LSC tiene
desventaja por varias razones. El 40% indicó que la norma modifica las condiciones
laborales. El 32 % manifestó que afectaría la estabilidad laboral. El 17 % expresó que
habrá posibilidad de despido. Por último, el 11 % piensa que existirán evaluaciones
constantes con el fin de despedir al personal. La opinión negativa se sustenta en un

53
ex jefe de la Unidad de Capacitación del Ministerio de Salud

82
hecho histórico de cese colectivo implementado durante el gobierno de Alberto Fujimori.
Mediante el Decreto Ley N° 26129 y usando como herramienta la evaluación, se produjo
despidos masivos de servidores del sector público (CIDH, 2015:10).

Gráfico N° 4.10.
Razón de la desaprobación de la Ley del Servicio Civil

Fuente: Resultado de encuesta aplicado a servidores (2018)

A pesar de que los servidores consideran que existe desventaja, el 74 % manifiesta que
aceptarían la implementación de la Ley del Servicio Civil y solo un 26% indican su
rechazo. Ello se puede apreciar en la siguiente tabla:

Tabla 4.17.
Número de servidores que aceptan la Ley del Servicio Civil

Servidores que aceptan Ley del

Porcentaje
Servicio Civil
Acepta 74%

No acepta 26%

TOTAL 100%

Fuente: Resultado de encuesta aplicado a servidores (2018).

De los resultados de la encuesta, se desprenden datos interesantes. El 74%54 acepta la

Ley del Servicio Civil y el 53% percibe como una oportunidad la implementación de la
norma.

54
si este porcentaje cotejamos con lo logrado por IPSOS en una encuesta realizada a nivel nacional sobre la aprobación de
los ciudadanos a la reforma del servicio civil es casi similar y con notable grado de aceptación del 69% en el año 2017 a
80% en el año 2018, incrementándose en 11 puntos porcentuales lo cual es alentador para la ILSC.

83
 Gráfico N° 4.11.
Actitud de los servidores del MINSA frente a la implementación de la Ley del
Servicio Civil

Fuente: Resultado de encuesta aplicado a servidores (2018).

El 34 % de los encuestados acepta, pero le preocupa que pueda generar algunos

problemas como la pérdida de estabilidad laboral, los derechos sindicales, entre otros.
Finalmente, un 13 % expresó que son indiferentes a la implementación de la ley.

Esa opinión es concordante con el punto de vista de la coordinadora de SERUMS quien

menciona lo siguiente: “Espero que se dé pronto, (implementación de la Ley del Servicio
Civil), porque las condiciones como venimos trabajando no son las más adecuadas. Hay
sobrecarga laboral para los contratados y no necesariamente para algunos, y yo pienso
que evaluando nuestras competencias y el trabajo que se viene realizando el compromiso
que uno tiene, y con lo que plantea servir apuntamos a que sea reconocido” (Entrevista
con Aurelia Alegria junio del 2018).

Durante la investigación, se halló que la población y los servidores tienen una opinión
positiva sobre la Ley del Servicio Civil. Las ventajas y oportunidades que ella ofrece a los
servidores y usuarios es la principal causa de la aprobación. Sin embargo, es notorio
también la desconfianza en el aspecto que esta ley presenta la posibilidad de la
desvinculación del servidor en el marco de una evaluación por rendimiento deficiente. La
confianza se incrementaría si los servidores estén oportumanente informados.

Las tres primeras fuentes de inercia son subjetivas. Se origina en la percepción y opinión
de los individuos. Por tal razón, es importante explorar el juicio o la valoración de los
actores (servidores y autoridades) para la aceptación o la negación de la implementación

84
de una política pública como la implementación de la Ley del Servicio Civil, aun cuando
esta tiene relación con su situación laboral, por lo tanto, con el futuro de su familia.

85
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5.1 Conclusiones

1. El trabajo de los servidores del Ministerio de Salud, así como de los órganos
desconcentrados y descentralizados, se regulan por una multiplicidad de normas
tanto del régimen general (Decreto Legislativo N°276, D. Ley N°1057, etc.) como
del régimen especial (Ley N°23536, Ley N°28561 etc.). Estas normas establecen
derechos diferenciados para trabajos iguales o similares. En su ámbito de
aplicación algunas se complementan, pero también otras se superponen lo que
dificulta su aplicación y cumplimiento. Esta situación normativa es una limitación a
la implementación del servicio civil meritocrático.

2. Una particularidad en este universo normativo es la Ley N°23536, Ley de Carrera

de los Profesionales de la Salud. En ella están comprendidos 13 tipos de
profesionales de la salud que trabajan en el campo de la salud pública y salud
individual. Esta ley está excluida del ámbito de aplicación de la Ley N°30057, Ley
del Servicio Civil. Por ello, los servidores de esta carrera no tienen la obligación de
transitar en caso se implemente en el MINSA. En dicho escenario, los
profesionales de la salud se regularán por sus leyes especiales y leyes
complementaria y no por un régimen único como es la aspiración de la política del
servicio civil meritocrático.

3. La investigación ha evidenciado el poco compromiso institucional y de las

autoridades del Ministerio de Salud en la implementación de la ley del servicio
civil, lo cual se sustenta en el hecho que los objetivos y las actividades
relacionadas a la implementación de esta política no están consignadas en el plan
estratégico institucional ni en el plan operativo institucional 2017 y 2018. Esta
conclusión se desprende de la percepción de los servidores, la poca presencia de
las autoridades en medios de comunicación para difundir esta política y la
generación de conciencia colectiva. Probablemente, el corto tiempo del periodo
ministerial tampoco garantiza el fortalecimiento ni la continuidad de iniciativas y
políticas públicas en curso. A esto se suma la falta de liderazgo y de las

86
 autoridades del MINSA. Todos estos aspectos obran también como limitantes en
la implementación de la Ley del Servicio Civil.

4. Si bien la mayoría de los servidores manifiestan tener conocimientos sobre los

alcances de la ley del servicio civil (triangulado con otras preguntas en la encuesta
y entrevistas realizadas), se constata que existen brechas en los conocimientos
sobre derechos sindicales y la evaluación del rendimiento. Esta última evidencia
que el Ministerio de Salud no ha realizado suficiente esfuerzo por brindar
capacitación para superar esta situación, lo cual también se constituye en una
barrera para tomar en cuenta si se desea implementar la ley del servicio civil en el
Ministerio de Salud.

5. Muchos servidores del Ministerio de Salud manifiestan que recibieron poca

información; incluso, un grupo significativo manifiesta que no recibió ninguna. Los
pocos servidores que señalaron haberla recibido admitieron que no fue de buena
calidad y los medios por las que accedieron a ella, en su mayoría vía internet por
radio y televisión o las escasas capacitaciones llevados a cabo. El portal
institucional de SERVIR puede ser un medio inmediato y disponible para informar
frecuentemente los alcances de la ley y los esfuerzos que se viene realizando.
Durante la investigación, se ha revisado su contenido y no se ha encontrado
información específica relacionada a la implementación de esta importante
política, lo cual también es otra de sus limitaciones que se constata.

6. En la evaluación sobre opinión de los servidores del Ministerio de Salud respecto

a la ley del servicio civil, se ha encontrado diversas percepciones, pero más de la
mitad de los entrevistados tienen una opinión favorable a la implementación de la
ley del servicio civil. Sin embargo, expresan que su preocupación es la estabilidad
laboral y los derechos sindicales logrados lo que demanda la necesidad de
mejorar incidencia vía la información y la capacitación a fin de que estén
suficientemente claros sobre las ventajas de la ley.

7. En el Ministerio de Salud, ante las barreras estructurales como la coexistencia de

servidores de regímenes diferentes laborales y las barreras funcionales por el
insuficiente cumplimiento las funciones y normas, las propuestas de lineamiento y
estrategias servirán para fortalecer la implementación de la política
constituyéndose en aportes a la gerencia social de esta importante política.

87
5.2 Recomendaciones

1. La Autoridad Nacional del Servicio Civil, en el marco de sus competencias, debe

presentar una iniciativa de ley para que toda las Leyes de Carreras Especiales
incorporen el desarrollo de la carrera meritocrática, la gestión del rendimiento y la
evaluación por competencias para el segmento directivo a fin de garantizar la
implementación de política de méritos en todas las entidades del sector público.

2. El Ministerio de Salud, en su calidad de autoridad rectora en materia de salud,

tiene competencia para formular políticas en recursos humanos en salud. En tal
condición, debe impulsar la formulación y el desarrollo de la Ley del régimen
Especial de Trabajo y Carrera del Servidor de Salud. Esta norma debe permitir la
regulación del trabajo, los deberes y derechos de los servidores del sector salud,
incluyendo a los profesionales técnicos y auxiliares. Dicha implementación
permitirá un desarrollo armónico y equitativo de los trabajadores sanitarios.

3. El Ministerio de Salud y la Autoridad Nacional del Servicio Civil deben impulsar el

desarrollo de las capacidades de los directivos y servidores involucrados en la
implementación de la ley del servicio civil. Dichas capacidades deben centrarse en
el uso de las herramientas técnicas y metodológicas desarrolladas y aprobadas
por SERVIR.

4. La Autoridad Nacional del Servicio Civil debe contar con una plataforma virtual
que permita el acceso desde dispositivos móviles a toda la gama de información
sobre la normatividad, documentos técnicos, mapa interactivo de avances de la
implementación de la política; y un simulador de beneficios económicos y no
económicos de cada uno de los regímenes laborales entre otro con la finalidad de
aproximar la información a los gestores y a la ciudadanía en general.

5. La Autoridad Nacional del Servicio Civil debe desarrollar e implementar un plan de

mercadeo social que incluya la producción y difusión de material informativo con
pertinencias de género y de interculturalidad en temas relacionadas a la
implementación de la LSC para los servidores y la población en general.
Asimismo, el Ministerio de Salud debe desarrollar acciones de mejora de la
comunicación interna con la finalidad de facilitar el cumplimiento de las etapas del
tránsito.

88
 PROPUESTA DE MEJORA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
LEY SERVIR

Las limitaciones encontradas en el proceso de implementación de la política de la ley del

servicio civil ameritan ser abordadas de manera integral. Por una parte, requiere un
nuevo marco normativo para abordar los problemas estructurales. Por otra parte, amerita
mejorar las funciones de las autoridades y los gestores. Estas iniciativas serán la
contribución de la gerencia social en la implementación de esta política tan importante
que viene promoviendo el Estado Peruano en el contexto de la modernización de la
administración pública.

Los lineamentos planteados son concordantes con el marco de funciones y objetivos

tanto de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR como el del Ministerio de
Salud. Entre ellas se encuentran el fortalecimiento de capacidades como punto de
partida, la dotación de una plataforma de información completa y de bajo costo usando
las herramientas tecnológicas actuales, y el impulso a un nuevo marco normativo para el
personal de la salud. Son técnica y presupuestalmente viables, oportunos e importantes
que impulsaran la gerencia social de esta política de Estado.
.
Lineamiento 1: Fortalecer capacidades de funcionarios y servidores del Ministerio de
Salud en alianza estratégica con Escuela Nacional de Administración Pública y la
Autoridad Nacional del Servicio Civil

Estrategias

• Establecer convenios de cooperación entre el Ministerio de Salud y la Escuela

Nacional de Administración Pública ENAP para el desarrollo de actividades de
capacitación relacionadas a la LSC.
• Incorporar en el PDP institucional del Ministerio de Salud actividades de
capacitaciones para los directivos y servidores en temas relacionados al contenido,
alcances, metodología e instrumentos de ley del servicio civil.
• Implementar acciones de capacitación para directivos, jefes de equipo y servidores
del Ministerio de Salud con participación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil
– SERVIR.

89
Lineamiento 2: Impulsar el desarrollo de las etapas de proceso de tránsito a la Ley del
Servicio Civil en la sede administrativa del Ministerio de Salud

Estrategias
• Incorporar en el Plan Operativo Institucional (POI) del Ministerio de Salud
actividades relacionadas a la implementación de la ley del servicio civil tales como:
mapeo de procesos, mapeo de puestos, elaboración del manual de perfiles de
puesto y el cuadro de puestos de la entidad entre otros.
• Identificar estrategias de comunicación y sensibilización sobre la Ley de Sesrvicio
Civil para los servidores del MINSA con pertinencia intercultural
• Implementar reuniones de sensibilización para los servidores con la finalidad de
informar y motivar sobre la importancia, ventajas y desventajas de la ley del servicio
civil

Lineamiento 3: Impulsar la Ley del Régimen Especial de Trabajo y Carrera del Servidor
de Salud, con la finalidad de contar con una única norma que ordene y regule sus
deberes y derechos de los servidores de salud, bajo el principio de equidad e igualdad de
derechos teniendo como pilar la carrera meritocratica.

Estrategias
• Incorporar en la agenda política del Ministerio de Salud la construcción de la ley de
trabajo y de carrera del sector salud con la finalidad de ordenar la multiplicidad
normativa relacionada a los servidores de salud.
• Elaborar la propuesta de la Ley de trabajo y carrera para el servidor de salud con la
participación de la Organización Panamericana de la Salud y el Consejo Nacional
de Salud (CNS) 55,(Anexo02)
• Desarrollar incidencia política ante el Congreso de la República, Presidencia del
Consejo de Ministros, Asamblea de Gobiernos Regionales, Consejo Nacional de
Trabajo entre otros, con la finalidad de facilitar la aprobación de la iniciativa.
• Desarrollar acciones de información y sensibilización en los colegios profesionales,
organizaciones gremiales y gobiernos regionales para difundir los alcances de la
iniciativa de la ley.

55
El Consejo Nacional de Salud es el órgano consultivo del Ministerio de Salud y tiene además la misión de concertación y
coordinación nacional del SNCDS (Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de la Salud) tiene entre sus funciones el
Proponer la política nacional de salud y el Plan Nacional de Salud como parte de la política nacional de desarrollo.

90
Lineamiento 4: Mejora en la gestión de la información, y en comunicación estratégica de
la Ley del servicio civil por la Autoridad Nacional del Servicio Civil y el Ministerio de Salud

Estrategias
• Diseñar e implementar un programa aplicativo móvil (App) denominado APP del
Servicio Civil por parte de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Anexo01)
• Elaborar e implementar el plan de mercadeo social y de comunicación interna
relacionada al servicio civil meritocrático con pertinencia de interculturalidad

91
 BIBLIOGRAFÍA

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Estabilidad Laboral: Estudio en una empresa de servicios entre los años
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110
 ANEXOS

ANEXO 01

Producto: Aplicativo informático (App) del Servicio Civil que tiene como propósito
de poner alcance de los gestores, servidores y público en general
información importante y oportuna a bajo costo que incluye un
simulador de beneficios en caso optar por el nuevo régimen.
Módulos:
1. Definición del servicio civil
2. Material bibliográfico relacionado al servicio civil
3. Instrumentos para la implementación del servicio civil
4. Material educativo y comunicacional
5. Consultas frecuentes
6. Simulador de beneficios de la LSC

111
 ANEXO 02

LEY QUE APRUEBA EL TRABAJO Y DE CARRERA DEL SERVIDOR DE SALUD

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. JUSTIFICACIÓN

La salud es un derecho constitucional. Por ello, es importante mejorar la eficiencia y

calidad de los servicios de salud. Es un rol fundamental del Estado peruano. Para ello, se
requiere de recursos humanos idóneos en los establecimientos de salud donde
desarrollen sus acciones de acuerdo a sus capacidades y competencias adquiridas para
contribuir a optimizar la producción de servicios de salud, la cobertura y la calidad de la
atención. La finalidad es alcanzar los objetivos sectoriales y el logro de las políticas de
salud.

En ese contexto, se requiere que los recursos humanos disponibles, se encuentren

ubicados en los puestos adecuados desarrollando sus actividades en funciones de su
formación y las necesidades de los servicios de salud de calidad y oportunidad que
demanda la población, principalmente de la más excluida. En el sector, los recursos
humanos están conformados por diversos profesionales, técnicos y auxiliares en los
diferentes subsectores, con predominio del subsector público.

Conforme se ha descrito en el sector salud laboran servidores, comprendidos en el

régimen especial de la Ley N°28561 y en el ámbito de la Ley N°23536. Por otra parte,
existen servidores que laboran en régimen general del Decreto Legislativo Leg. N°276 y
servidores están inmersos en el Decreto Legislativo. N°1057 (CAS). Asimismo, el Decreto
Legislativo N°1153 regula las compensaciones y entregas económicas para el personal
de la salud que pertenecen al régimen especial pero que supletoriamente se rige por el
Decreto Legislativo N°276 por el vacío normativo existente en las normas especiales.
También, existe el caso de los funcionarios públicos y directivos cuyos ingresos se
regulan por diversas normas tales como: Ley N° 30057 (Ley del Servicio Civil), Decreto
Ley Nº 25650 (FAG) Ley N° 29806 (PAC), D. Leg N° 1057 (CAS), cada una de las leyes
establecen montos de pago diferentes según escala o criterios establecido en cada
norma, así un mismo cargo desarrollando similares funciones.

112
La superposición de normas trae como consecuencia derechos no reconocidos o una
aplicación parcial, sobre todo, para los servidores comprendidos en la Ley N° 23536 que
están excluidos del tránsito a la Ley del Servicio Civil. Esta situación será un problema
para la implementación de la Ley del Servicio Civil. Por ello, la carrera meritocrática en el
Ministerio de Salud no se implementará por igual para todos. Por ese motivo, se justifica
impulsar una ley para el sector salud que regule, ordene e incorpore la meritocracia.

En ese contexto, la norma propuesta, permitirá que el personal, asistencial y

administrativo del sector salud cuente con una norma única que ordene y regule sus
deberes y derechos bajo el principio de equidad e igualdad de oportunidades. Asimismo,
servirá para reconocer sus capacidades obtenidas y las funciones desarrolladas. De esta
manera, se tendrá trabajadores al ser reconocidos en sus logros profesionales
individuales y colectivos. Este reconocimiento redundará en la mejora de la calidad de
servicios de salud. Se debe considerar que los profesionales, técnicos y auxiliares
asistenciales forman parte del equipo de trabajo en los servicios de salud, contribuyendo
a la eficacia y eficiencia de la atención de salud.

II. MARCO NORMATIVO VIGENTE

El trabajo y la carrera de los servidores del sector salud tiene relación con un conjunto de
normas sobre las cuales esta iniciativa pretende incidir, entre los más importantes son los
siguientes:

o Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de Carrera Administrativa.

o Ley N° 23536, que establece las normas generales que regulan el trabajo y la
carrera de los profesionales de la salud.
o Ley N° 26842, Ley General de la Salud.
o Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
o Ley N° 30895, Ley que fortalece la función rectora del Ministerio de Salud.
o Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil
o Ley N° 28561, Ley que Regula el Trabajo de los Técnico y Auxiliares Asistenciales
de la Salud.
o Ley N° 25333, Están comprendidos dentro del alcance del inciso a artículo 9 del
Decreto Legislativo 276 los profesionales titulados en los Institutos Superiores
Técnicos.

113
 o Decreto Legislativo Nº 1161, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de
Organización y Funciones del Ministerio de Salud.
o Decreto Legislativo N° 1153, que aprueba la Política Integral de Compensaciones
y Entregas Económicas del Personal de la Salud al Servicio del Estado.
o Ley Nº 27669, Ley de Trabajo de la Enfermera.
o Ley N° 27853; Ley de Trabajo de la Obstetriz.
o Decreto Legislativo Nº 559, Ley de Trabajo Médico.
o Ley N° 27878, Ley de trabajo del Cirujano Dentista
o Ley N° 28173, Ley de trabajo del Químico Farmacéutico
o Ley N° 28369, Ley de trabajo del Psicólogo
o Ley N° 28847, Ley de trabajo del Biólogo
o Ley N° 28456, Ley de trabajo del Tecnólogo Médico
o Ley N° 30188, Ley de trabajo del Nutricionista
o Ley N° 30112, Ley de trabajo del Trabajador Social

III. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

El costo de implementar la Ley en referencia es relativamente de bajo, puesto que las

compensaciones y entregas económicas se rigen con propia ley (Decreto Legislativo N°
1153); sin embargo, esta ley prevé la incorporación progresiva del personal contratado a
la carrera que evidentemente tiene un costo adicional.
Adicionalmente, a lo anteriormente manifestado, el trabajador nombrado participará de
los procesos de progresión por concurso de méritos y los ascensos periódicos que serán
un justo premio al desarrollo personal y los conocimientos adquiridos académicamente,
así como la experiencia en el Sector Salud y particularmente en el servicio en el cual se
desempeña que también tiene un costo económico.
Los alcances de la ley son a nivel nacional y en ello se encuentran comprendidos 25826
médicos cirujanos, 68106 otros profesionales de la salud, 54601 técnicos asistenciales, y
4899 auxiliares asistenciales haciendo un universo de 153,432 trabajadores de la salud;
los conceptos anteriormente mencionados representan aproximadamente un costo total
anual de 190, 139, 448.00 soles. Este es un costo razonable teniendo en cuenta que esta
ley ordenará e implementará la meritocracia para el personal de la salud.

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IV. IMPACTO DE LA NORMA

La norma propuesta permitirá, establecer un conjunto de deberes y derechos que

actualmente se encuentra disperso en muchas normas, para este grupo de servidores el
Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Público, y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº
005-90-PCM; la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil y su reglamento, de la misma
manera incorporará beneficios establecidos en las leyes de trabajo de los diferentes
profesionales de la salud, de esta manera establecerá una sola norma que regula el
trabajo de los profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales en el sector salud, con lo
cual se contribuirá al adecuado acceso a la atención de salud, a fin de lograr mejores
coberturas a favor de la población más vulnerable y excluida del país.

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