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Apuntes La Accio?N Administrativa en Sectores Especi?Ficos

La Acción Administrativa en Sectores Específicos (Universidad Carlos III de Madrid)

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Tema 1: La acción administrativa en sectores específicos

1.1. Las formas de actividad y las técnicas de intervención de las AAPP

La actividad administrativa puede clasificarse por sectores, por la forma o por la técnica
de intervención.

Nuestra doctrina introduce una primera propuesta de clasificación de la actividad de la

admón. en acción de policía, fomento y servicios públicos. A estos se les han añadido otros.

La policía tenía que ver con el orden interior en un sentido amplio, el conjunto de
conocimiento y habilidades que se emplean para garantizar el bienestar ciudadano. Es
decir todos los temas de importancia para la comunidad se incluían en ese concepto. En la
actualidad, se refieren a la actividad que desarrollan los poderes públicos para asegurarse
de que se cumplen las disposiciones establecidas en beneficio de todos. Imponen
obligaciones a los ciudadanos y limitan su libertad. Se reconoce la actividad de policía
cuando existe una limitación de las libertades, para lo cual es necesaria la existencia de
normas. No está vinculada estrictamente al concepto de vigilancia del orden público, lo
que no quiere decir que esta actividad no esté incluida en la de policía. Los instrumentos
ordinarios de esta actividad son normas que establecen obligaciones y, aplicándolas, actos
administrativos. Se caracteriza por tanto por la imposición unilateral de obligaciones.

La actividad de fomento supone el establecimiento de estímulos o incentivos para que

efectivamente actúen como se considera oportuno (e.g. las becas). Las subvenciones son la
manifestación más clara de la actividad de fomento y se ven reguladas por la Ley General
de Subvenciones (Ley 38/2003). El hecho de que las subvenciones sean primariamente de
fomento, no significa que no pueda por ejemplo sancionarse a quien malusa su
subvención. Otras manifestaciones son las exenciones de impuestos, las deducciones o la
adición de puntos a los conductores no sancionados, la concesión de premios o medallas.
La actividad de fomento se ve constreñida por las exigencias constitucionales del derecho
a la igualdad y del servicio objetivo a los intereses generales, lo que exige la determinación
de anatema de las normas para el otorgamiento de beneficios que no están dirigidos a la
generalidad, o que al menos sólo suponen un beneficio para algunos. También existe
actividad de fomento en el ámbito económico siempre asegurando la igualdad y no
interfiriendo en la competencia.

La actividad de servicio público está relacionada con la aparición del Estado social. El
servicio público implica que el poder público realiza una actividad prestacional en
beneficio de los ciudadanos. La asunción de esos servicios generalmente se hace por
monopolio o con reserva exclusiva al sector público. Es lo más contrario a la libertad de
empresa y ha sido utilizada en toda Europa hasta la llegada de la liberalización económica
a partir de los años 90. Se basaba en los principios de igualdad (todo ciudadano debe
poder acceder a ellos), continuidad (no puede dejar de prestarse) y adaptación (estar al
día de las tecnologías relacionadas con ese servicio). El servicio público tiene justificación
y su razón de ser en múltiples razones. En muchos casos la existencia responde a una idea
del Estado como garante del acceso de todos en condiciones de igualdad, en otros a la
pasividad de la iniciativa privada o su miedo a grandes inversiones (teléfono, ferrocarril).
Son servicios que se consideran estratégicos, esenciales para el ser humano, lo que impide
que el Estado pueda desentenderse de su prestación. En el siglo XXI, el Estado deja de ser
interventor directo o indirecto (mediante concesionarios) en la prestación de servicios y
se convierte en un regulador de la competencia. Las empresas privadas de estos servicios
están obligadas a la prestación de un servicio universal para evitar que pequen de buscar
sólo la rentabilidad (descreme del mercado)

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Otra importante actividad es la de planificación que no está relacionada con la actividad

normativa sino con un conjunto de decisiones singulares que deben responder a una idea
de sistema coherente y consistente.

Técnicas de intervención: Otra forma de ver la actividad administrativa que, como

sabemos, puede verse por sectores, por forma o por técnica. Clasifica sobre la base de
unas actividades comunes, e.g. subvenciones, autorizaciones, licencias. Son las distintas
manifestaciones de la actividad administrativa que se vinculan sobre la base de las
distintas formas de actividad.

1.2. De los servicios públicos a los servicios de interés general.

Dos tipos de servicios públicos

• Económicos (de interés económico general): Ferrocarril, telecomunicaciones,

correos, etc.
• No económicos o de solidaridad: Educación, sanidad y servicios sociales.

Como sabemos, servicio público en sentido estricto significa que el Estado realiza una
actividad prestacional en beneficio de sus ciudadanos. Los servicios, en un principio
dejados en mano privada, lo que daba lugar a fallas del sistema, pues el hecho de tener que
comprometer grandes cantidades de capital y la base de la economía liberal y la búsqueda
de la máxima rentabilidad no garantizaban el acceso universal, por lo que el Estado tuvo
que hacerse cargo de estos servicios. La liberalización económica, de mano de la UE, lleva a
la aparición del Estado regulador. El mercado comienza a imponerse al servicio público
prestado por el Estado en régimen de monopolio o concesión, prohibiendo el principio de
proporcionalidad el monopolio salvo en casos en que fuera estrictamente necesario., pues
se prefiere el libre mercado, con las limitaciones del servicio universal, sobre el servicio
público.

Desde los 80 los servicios dejaron de prestarse con derechos especiales y exclusivos para
pasar a liberalizarse, quedando sometidos a las reglas del TFUE y la competencia. Eso solo
será así para el caso de que la misión que les fue encomendada no quede comprometida,
en cuyo caso podrán ser inaplicadas esas reglas. El art. 106.2 TFUE sólo era de aplicación
para los SIEG, por lo que servicios de interés general a secas (de solidaridad) quedaban
fuera de la aplicación del artículo En su Comunicación de 1996, la Comisión explicó el
valor fundamental de la competencia para la prestación de los servicios públicos, situando
los servicios de interés general en una dimensión diferente y reconociendo no perder de
vista la función de solidaridad. Se establece el principio de neutralidad frente al estatuto
público o privado de la empresa (art.. 365 TFUE) y la libertad de los Estados miembros
para determinar las misiones de interés general y otorgar derechos excusivos o especiales
necesarios para el desarrollo de esas misiones y ordenar la gestión de las empresas
responsables y en su caso, financiarlas (art. 90 TFUE).

El concepto de servicio de interés económico general simboliza el cambio en la concepción

de a prestación de los servicio. Supone que ésta se regirá por las normas del mercado y la
competencia, asegurando la universalidad, lo que no obsta que por razón de la actividad
que se trate no se puedan prestar con derechos especiales o exclusivos, como los
anteriores servicios públicos. La intervención privada es indiscutible pero subsiste el
interés púbico que modula la actuación de las empresas en competencia, condicionando el
régimen jurídico de la actividad. Esta regulación por parte del poder público no supone
solamente el hecho de la creación de normas sino que puede integrar la intervención de
agencias u organismos reguladores y autoridades independientes.

La diferencia es que el servicio público es el que llevaba la Admón. Directamente y en el

interés general interviene el mercado.

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1.3. Actividad administrativa de regulación y Estado regulador

Cuando los servicios públicos monopolizados se liberalizan, el Estado deja de ser

prestador para convertirse en garante, un regular del mercado de los servicios de interés
general. Ha cambiado su papel, dando lugar a una nueva forma de actividad administrativa
que para algunos llegaría a absorber todas las anteriores y que caracterizaría no solo la
actividad administrativa sino al Estado mismo, configurándolo como Estado regulador.

Se trata de una forma de intervención pública aparentemente menos intrusiva y dirigida a

preservan y garantizar determinados bienes de interés general o publico, pero sin limitar ni
la libertad de empresa, ni las reglas de funcionamiento del mercado. El Estado actúa para
garantizar el buen funcionamiento mercado y la competencia, como función pública que
sustituye a su actividad de prestador inmediato de servicios. Asimismo garantiza que la
dinámica del mercado satisfaga los objetivos de interés general y no afecte la igualdad y
solidaridad de los servicios públicos. Este tipo de actividad ya estaba presente en algunos
sectores antes de la liberalización comunitaria como en la política industrial o en la actividad
comercial. La actividad de regulación no es sólo regulación económica para impulsar el
desarrollo económico del sector sino regulación en bruto. En el ámbito de las actividades
liberalizadas la regulación puede adjetivarse como económica, pues su objetivo, si bien hay
otros como la igualdad y la solidaridad, es la regulación misma de una de las Instituciones
centrales de la economía. No es el caso de la CNMV que busca la igualdad y la transparencia
pero si el de otros sectores.

Lo más peculiar de la regulación consiste en las b que la rigen que no son las normas o
decisiones que adoptan los órganos competentes, sino la existencia de una lógica peculiar,
poniéndose de manifiesto significativamente en la regulación económica. Ésta consiste en
tratar de garantizar la competencia en sectores tendentes al monopolio natural. Para
ello hay que fijar las condiciones artificiales de la competencia, pues en esos sectores
tendentes al monopolio la oferta y la demanda no se dan de forma natural. Es el caso de las
redes de telecomunicaciones donde se quebranta el derecho de propiedad para promover la
competencia. Además debe determinarse el precio, pues no puede dejarse en manos del
propietario de la red, sino que un órgano debe intervenir garantizaindo la menor
interferencia en el mercado y la garantía de la existencia de efectiva competencia. Debe
respetarse la dinámica natural del mercado pero interferir cuando no están condiciones
naturales de competencia. Las reglas del órgano regulador suelen surgir al modo pretoriano
(soluciones puntuales a la vista de las circunstancias). Esto no resta importancia al derecho
positivo. Las intervenciones dirigidas al logro de fines de solidaridad o igualdad estarán
definidas en las normas que agotaran los márgenes de intervención necesarios para lograr
esos objetivos; pero una vez definidos su aplicación no debe quedar interferida por nada.

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia reúne a Comisiones altamente

especializadas, acumulación que asegura su perfecta incompetencia.

La forma de proceder de la actividad reguladora se vincula al uso de técnicas de soft-law

como el Código Conthe que implican la auto-regulación del sector.

1.4 Regulación defensa de la competencia y ayudas públicas.

La clasificación de actividades de la Admón. lleva a solapamientos como puede ser la

actividad de fomento con la defensa de la competencia o la regulación. Los organismos de
defensa de la competencia operan en mercados donde la competencia era un dato de la
realidad. La regulación en los SIEG se hace deformando la realidad del mercado, operando ex
ante, y no corrigiendo patologías ex post como antes. El mercado necesita al Estado y
viceversa, es un tándem.

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A nivel territorial el Estado tiene la legislación y a veces la ejecución y las CCAA pueden
contribuir a la ejecución con las competencias sobre comercio interior de sus Estatutos. Hay
organismos autonómicos pero su importancia es menor, pues los que regulan la competencia
en el Mercado son la UE y la CNMC, destacando como instrumento le Ley 15/2007 de Defensa
de la Competencia. La estructura de la CNMC es el Presidente y el Consejo formado por el
presidente y 10 consejeros por un período de 6 años no reelegibles. La Dirección de
Competencia realiza la instrucción de expedientes, investigación y estudio y prepara
informes para la CNMC. Puede impugnar actos de AP sujetos al DA o normas de rango no
legal siempre que supongan obstáculos para la competencia, incluyendo acuerdos del cm que
infrinjan la LDC. La coordinación con los órganos autonómicos se articula por la Ley 1/2002
correspondiendo al Estado la competencia en el ámbito supra-autonómico o en el conjunto
del mercado nacional.

Actividades sometidas a la defensa de la competencia. Primero las conductas prohibidas que

son:

o Conductas colusorias: Acuerdos, decisiones o recomendaciones colectivas, o prácticas

concertadas o conscientemente paralelas, que tengan por objeto, produzcan o puedan
producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del
mercado nacional. Art 1 LDC. Hay algunas conductas que no caen bajo esta prohibición
cumplimiento tres condiciones: que permitan a los consumidores o usuarios participar
de forma equitativa de sus ventajas; que no impongan a las empresas interesadas
restricciones que no sean indispensables para la consecución de aquellos objetivos; y,
que no consientan a las empresas partícipes la posibilidad de eliminar la competencia.
El Gobierno puede establecer otros por RD.
o El abuso de la posición dominante. Supuesto de:
o La imposición, de forma directa o indirecta, de precios u otras condiciones
comerciales o de servicios no equitativos.
o La limitación de la producción, la distribución o el desarrollo técnico en
perjuicio injustificado de las empresas o de los consumidores.
o La negativa injustificada a satisfacer las demandas de compra de productos o
de prestación de servicios.
o La aplicación, en las relaciones comerciales o de servicios, de condiciones
desiguales para prestaciones equivalentes, que coloque a unos competidores
en situación desventajosa frente a otros.
o La subordinación de la celebración de contratos a la aceptación de
prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o con arreglo a los usos de
comercio no guarden relación con el objeto de dichos contratos.
o La competencia desleal descrita por la Ley 3/1991.
La concentraciones de empresas reguladas por la UE y España relacionada con el abuso de
posición dominante. El reparto de competencias entre la UE y el Estado depende de la
relevancia nacional o comunitaria de la concentración . Para considerar concentración debe
ser que se adquiera o se incremente una cuota igual o superior al 30 por ciento del
mercado relevante de producto o servicio –en el ámbito nacional o en un mercado
geográfico definido dentro del mismo – o bien el volumen de negocios global en España
del conjunto de los partícipes supere en el último ejercicio contable la cantidad de 240
millones de euros, siempre que los partícipes por separado superen los 60 cada uno. El CM
puede tener la última palabra para aprobar una concentración no aprobada o
condicionada, aprobando o confirmando la resolución del Consejo CNMC a propuesta del
Ministro de Economía. Decisión difícilmente recurrible.

Las ayudas del Estado pueden no caminar en la misma dirección que mercado y
competencia. Se regula por la LDC que da a la CNMC competencias consultivas e
informativas (art. 11) y por el TFUE del 107 al 109. Es parte de la competencia. Pueden

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comprometer las prácticas comunitarias y la existencia del mercado interior siendo

compatibles:
o Las ayudas sociales a los consumidores individuales en igualdad de origen del
producto.
o Ayudas destinadas a reparar los perjuicios por desastres naturales u otros.
o Ayudas a las regiones de la BRD afectadas por la división.
Pueden ser declaradas compatibles;
o Las destinadas a favorecer el desarrollo económico de las regiones con bajo nivel de
vida o paro y las del art. 349
o Las destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones que no
alteren las condiciones en contra del interés común.
o Las que fomentan la realización de un proyecto importante de interés europeo o las
que ponen remedio a grandes perturbaciones económicas de un EM.
o Las que promueven la cultura y la conservación del patrimonio y no afecten a la
competencia
o Las demás que determine el Consejo a propuesta de la Comisión mediante decisión.
Ejemplo: En el caso de la Directiva de Servicio, con carácter general se impone la
obligación de renunciar a las autorizaciones y licencias para sustituirlas por la Declaración
responsable y la comunicación previa. Esto sirve para facilitar el acceso al mercado y
contribuye a su dinamismo, pero garantizando siempre que se cumplen los requisitos
necesarios.

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Tema 1: La ordenación de la economía

1.1. Orden económico y constitución económica

El término Constitución económica hace referencia a los preceptos y capítulos

constitucionales que se refieren al orden económico, pero también el conjunto de reglas
pretendidamente connaturales al orden económico, que escritas o no, rigen el
funcionamiento de éste. Nosotros usamos el primer sentido. La configuración económica
reflejada en la CE es fruto de la abierta ambigüedad de su redacción que buscaba el
consenso de todas las clases políticas y a la ruptura del predominio de una clase sobre
otra: el paso de la sociedad de monoclase a la pluriclase.

Hay varios preceptos en nuestra constitución que contribuyen a definir nuestro modelo
económico. Los arts. 33 y 38 hacen referencia a la propiedad y la libertad de empresa en
una economía de mercado como derechos fundamentales. Pero también incluye algunos
referidos a la libre iniciativa económica del Estado (128.2), la misión de los poderes
públicos de modernizar los sectores económicos (130.1) o la planificación económica
(131) además de los principios rectores de la política social y económica. Se ofrecen
limitaciones a los derechos fundamentales cuando se habla de la función social de ese
derecho a la propiedad o de la vinculación de la libre empresa a las exigencia de la
economía y la planificación.

No puede decirse de forma tajante que estamos ante un modelo de planificación

económica o puramente basado en el neoliberalismo decimonónico. Se trataría de un
modelo de libertad de empresa y economía de mercado lo que no obsta que el Estado
pueda intervenir cuando así lo justifique el interés general y se corrijan insuficiencias,
desviaciones y excesos reales mediante diversas fórmulas como los estímulos económicos,
el control de la política fiscal o la acción pública directa. García-Pelayo hablaba de un
modelo de economía dirigida.

En contraposición al Estado liberal, completamente abstencionista, el Estado actual

español asegura el estado del bienestar a sus ciudadanos y aporta muchísimas
prestaciones de carácter social interviniendo por ello activamente en la economía. El
hecho de que el Estado se haga cargo de muchos servicios básicos es una exigencia
derivada del 9.2 CE, que obliga a asegurar la igualdad y la libertad. No obstante, el papel
del Estado es más bien del de regulador lo que es coherente con la economía de mercado,
asegurando aquél las condiciones de competencia entre empresas sin que mengüe el
estado del bienestar ni otros bienes de interés general.

Debido a la entrada en la UE, ya no basta con tener en cuenta nuestra CE, sino que las
normas comunitarias influyen en gran medida en nuestro modelo económico. En un
principio, el carácter de las Comunidades europeas era puramente económico y los
tratados no estaban a la altura de las Constituciones omnicomprensivas de los miembros.
El art. 128 CE, que reserva ciertos servicios al sector público parece haber sufrido una
mutación constitucional, pero es realmente virtual pues el art. 93 permite atribuir a las
instituciones comunitarias determinadas competencias, incluyendo en el ámbito
económico, produciendo una liberalización de estos sectores que en ningún modo supone
una variación de los preceptos constitucionales, convirtiendo en ilícito lo que era lícito.

Los poderes públicos siguen, sin embargo, comprometidos en la garantía de los objetivos
de interés general y promoción de la igualdad y la libertad, vigilando e imponiendo a los
empresarios obligaciones, arbitrando la competencia empresarial. El Estado podría, ex 9,
rescatar las previsiones del art 128 y retomar sus obligaciones ante fallas del mercado, lo
cual se permite en el art. 106 TFUE, cuando dice que podrán excluirse las reglas de la
competencia cuando el interés público no pudiera quedar satisfecho de este modo.

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1.2. Las instituciones fundamentales del orden económico

En cuanto a los aspectos subjetivos del orden económico hay que tener en cuenta la
descentralización competencial que propicia la CE. El Estado, vía 149.1.13. se reserva
para sí la definición de las bases de la ordenación general de la economía., lo que no quita
que las CCAA hayan asumido competencias de carácter económico. A parte de esta
competencia general, hay que tener en cuenta otras de carácter sectorial, tanto del Estado
como de las CCAA directamente relacionadas con la economía y que alteran el reparto de
competencias. Asimismo debe tenerse en cuenta que la modificación del art. 135 trata de
poner límites al ejercicio de las competencias en base al principio de estabilidad
presupuestaria, lo que supone una restricción a la capacidad de decisión y atribuyen al
Estado competencias que le permite limitar las competencias estatutarias de las CCAA. La
CE supone que por LO el Estado determine los límites de la deuda, el déficit y los criterios
de distribución de los mismos entre las CCAA y el Estado o entre sí, así como la forma y el
plazo para la corrección de las desviaciones.

Las corporaciones locales también pueden tomar decisiones que inciden o tienen que
ver con la actividad económica. El planeamiento urbanístico ha sido especialmente
relevante en este ámbito, pero también el desarrollo de los transportes locales y la
municipalización de servicios sin monopolio cuando la iniciativa privada no ofrece a los
vecinos los servicios necesarios.

Pero el actor más importante es la UE. Promueve la liberalización y la defensa de la libre

competencia, lo que a veces entra en tensión con las políticas internas de los Estados.

Con relación a los aspectos objetivos e instrumentales, existen dos polos: los
relacionados con el mercado y las libertades económicas y las que tienen que ver con el
Estado, con las necesidades públicas (binomio Estado-mercado). La crisis revela que
intervención pública y libertad económica no dejan ser dos caras de una misma moneda,
están interrelacionadas, contagiando al sector financiero a los poderes públicos.

El mercado supone el lugar físico o no que se caracteriza por la libre concurrencia de la

oferta y la demanda, que determina, en condiciones de concurrencia perfecta, la justa
formación de los precios y que ofrece señales suficientes sobre las necesidades de
producción y las alternativas para satisfacerlas. Pero para que esto sea así es necesario un
número suficiente de demandantes y oferentes. El mercado presupone la libertad de
empresa. El mercado se constituye como un mecanismo o instrumento que existe a partir
del ejercicio de derechos y libertades de forma simultánea, no un derecho en sí, una
institución. El derecho a la libertad de empresa está condicionado desde su origen por el
propio mercado. El mercado exige concurrencia y competencia y la libertad puede
tropezar con estas exigencias. No cabe poner por encima las libertades frente a la libre y
leal competencia pues ambas son básicas para el funcionamiento del mercado, son su
fundamento.

Tanto desde el punto de vista constitucional como comunitario existen varios títulos para
intervenir en la vida económica lo que debe verse como una garantía de la efectividad de
los derechos y libertades de las personas. No debe olvidarse que España se configura como
un Estado social y democrático de Derecho. Son muchos los tipos de intervención: puede
que se trate de lograr que el mercado funcione y corregir insuficiencias sin sustituirlo, o
puede que trate de intervenir en él respetando las reglas o sustrayendo actividades al
mercado.

1. Intervenciones pro mercado: Regulación económica dirigida a establecer las reglas de

funcionamiento del mercado en cuestión, desde la ley u organismo de regulación

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(CNMV), apoderar a determinados órganos con potestad normativa para completar

esas normas, encomendar la vigilancia a órganos (CNMC)
2. Intervenciones que corrigen insuficiencias: Se aplican en los antiguos servicios
públicos como es el caso del servicio universal o el bono social. Tienen un momento
normativo y un momento ejecutivo que corresponde a la Admón.
3. Intervenciones autónomas de los poderes públicos: Se mueven dentro del mercado
pero no están dirigidas a su funcionamiento. El Estado tiene la libre iniciativa
económica, una actividad que ha de realizar sujeta al 103 CE.
4. Intervenciones que ponen en cuestión el mercado: El Estado asume como propia la
actividad en un sector con exclusividad (servicio público), cuestionados y sustituidos
por los SIGE.

2.3. La organización de la Admón. económica en especial las autoridades y entes

reguladores y la regulación económica.

Toda la actividad económica se ejerce por los órganos competentes. En el caso de la UE las
competencias son normativas sobre todo pero hay algunas administrativas; e.g. En
materia de competencia y ayudas a los EM es la Comisión (DG IV) la que las ejerce. El
Consejo de la UE puede ejercer competencias administrativas y gubernativas en materia
económica, e.g. en materia de déficit público puede imponer multas. Destacan el BCE y el
SEBC. En el ámbito sectorial también tienen competencias normativas y ejecutivas.

En España las competencias pueden adoptarse a cualquier nivel, por lo que cuanto más
elevado más importante y trascendente la medida:

1. Plano local y municipal: La Entidades locales (art. 86 LBRL) pueden ejercer iniciativa
pública en la actividad económica en concurrencia con los particulares (decisión del
Pleno) o en régimen de reserva exclusiva (decisión del Pleno + aut. de la ca)
2. Plano autonómico: Con particularidades pero parecida al Estado. Todas las que tengan
que ver con la economía autonómica, no solo las transversales o generales.
3. Plano estatal: Competencias más relevantes (149.1). Los poderes superiores en
materia de ordenación económica están en el Gobierno: el Consejo de Ministros, en la
Comisión Delegada de Asuntos Económicos y en los Ministerios de Economía y
Competitividad y de Hacienda y Administraciones Públicas. No puede olvidarse, una
vez más, que determinados departamentos ministeriales sectoriales tiene un
importancia primordial en la vida económica.

Hay que destacar la importancia de las entidades reguladoras. Se habla de actividad de

regulación económica que no sólo consiste en dar reglas grales. sino en resolver conflictos
concretos. Estas entidades son más o menos independientes del ejecutivo y de las
empresas del sector. Hay diversos mecanismos para evitar la captura del regulador:

o Órganos colegiados
o Nombramiento por las Cortes para garantizar el equilibrio y la capacidad.
o Incompatibilidades de los altos cargos
o Tiempo predeterminado de ejercicio del cargo e imposibilidad del cese
o Período de guarda con posterioridad al cese
o Recurribilidad de las decisiones ante Tribunales directamente.
o E.g. CNMV CNMC

Además destaca el Banco de España que goza de gran independencia (condición impuesta
por Alemania para garantizar la estabilidad de precios art. 127 TFUE) y que está en el
SEBC. La constitucionalidad de la independencia se arregla teniendo cuenta que es el
Gobierno quien nombra al gobernador del BE.

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En relación con la estabilidad de precios cabe destacar el nuevo artículo 135 dispone que
el legislador orgánico pueda distribuir los límites de déficit y de deuda entre las distintas
Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la
forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
La estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera vienen reguladas por la LO
2/2012 (cuyas medidas entran en vigor a partir del 2020). Las previsiones de la Ley
afectan seriamente al ejercicio de las competencias propias cuando lo que esté en juego
sea la superación de los limites impuestos para garantizar la estabilidad presupuestaria
así como el principio de sostenibilidad financiera. Las Administraciones públicas que no
cumplan las previsiones de la Ley pueden ser objeto de medidas preventivas, correctivas o
coercitivas.

2.4. La política económica y monetaria: El SEBC y la supervisión del sistema

financiero

Definidas como políticas distintas. La política monetaria corresponde al BCE y trata de

garantizar la estabilidad de precios y sirve para decidir los tipos de interés y la cantidad de
dinero en manos del público. La política económica corresponde a los Estados, que supone
decidir el importe de sus ingresos y el destino de sus gastos, adoptando políticas
contractivas o expansivas. La posición de la UE ante la crisis es la del control del déficit
mediante la base de una política austera y restrictiva.

El BCE, que es el único que puede emitir billetes y que autoriza la emisión de billetes y
moneda metálica, no puede adquirir deuda pública de los Estados de forma directa, pero sí
en el mercado secundario y además se pueden crear fondos específicos con que se ayuda a
los países afectados por la crisis de la deuda soberana, con lo que se bordean las
prohibiciones del art. 123 TFUE. En el plano interno son las Cortes, a propuesta del
Gobierno condicionado por la UE, las que aprueban los presupuestos del Estado y una
determinada política económica mediante un ley que a la que no pueden proponerse
enmiendas que supongan disminución de gastos o aumento de créditos sin la conformidad
del Gobierno. Además de estos mecanismo de política económica general hay otros
sectoriales. La política económica de los Gobiernos ha de moverse dentro de los límites
fijados por las nuevas previsiones constitucionales y en coordinación cada vez más
estrecha con las Instituciones europeas y con las demás políticas económicas de los demás
países.

La moneda única y la definición y la aplicación de una política monetaria única (art. 109
TFUE) y de tipos de cambios única con el objetivo de mantener la estabilidad de precios,
puede no coincidir con la política económica que cada Estado quiera realizar. Las previsiones
sobre política económica del TFUE no han desplegado, hasta ahora, todas sus posibles
virtualidades como es el caso de la prohibición de descubiertos por los BCEM o los déficits
excesivos. Ya no puede realizarse una política económica plenamente autónoma. Las
decisiones de política económica de un país no afectan sólo a ese país sino a todos los demás
con los que comparte moneda. De ahí la necesidad de una real coordinación de todas esas
políticas. Hay que aplicar las previsiones del TFUE aunque esto supondrá pérdida de
soberanía en la definición de las políticas económicas.

La pieza básica la constituye el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) cuyo objetivo
principal es mantener la estabilidad de precios. Formado por el Comité Ejecutivo ( Presi +
Vice + 4 miembros nombrados por el CE) y el Consejo de Gobierno formado por el Comité
Ejecutivo del BCE y los gobernadores de los BCEM. Funciones:

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o definir y ejecutar la política monetaria de la Unión,

o realizar operaciones de divisas coherentes con las disposiciones del artículo 219,
o poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros,
o promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago.

En orden a la organización del Banco de España la misma se articula sobre la base del
Gobernador, el Subgobernador, el Consejo de Gobierno y la Comisión Ejecutiva. Por otra parte
el Banco de España no sólo tienen las funciones relativas a la política monetaria sino muchas
otras relacionadas con el sistema financiero español y su vigilancia.

La posibilidad de impugnar directamente en la Audiencia Nacional decisiones del Banco de

España que tengan relación con la política monetaria. Cabe preguntarse, sin embargo, en qué
medida esa impugnación, cuando sea pura ejecución de lo decidido por el SEBC puede tener
éxito.

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Lección 3: La seguridad ciudadana y el orden público

3.1. Configuración de la función de administrativa de seguridad y orden público

La función de policía de seguridad ciudadana y orden público es una función estatal

desarrollada por determinada organización administrativa, para la prevención/defensa
de/frente a peligros para la seguridad o el orden públicos, sobre la base de habilitaciones
generales o específicas y mediante órdenes (generales o concretas) y medios de coacción
regulados por Ley formal y cuya legalidad es revisable en sede contencioso-administrativa

Esta acción administrativa se proyecta de forma transversal en todos los sectores y
aparece como elemento básico y mecanismo de cierre de la intervención pública en ellos.
Es base y prerrequisito para el buen orden de los demás sectores y además actúa de forma
subsidiaria e instrumental frente a las posibles alteraciones. Básicamente es actividad de
policía pues incide sobre la libertad mediante prohibiciones limitaciones, imposiciones y
coacciones. La actividad de seguridad la realizan las FFCCSSEE y la administración de la
que depende (Mº del Interior y Delegados y Subdelegados del Gobierno y equivalentes)
con el fin de garantizar el orden social básico.

Es función primaria del Estado, pues a través del monopolio de la fuerza se garantizan las
condiciones de convivencia mínimas para una vida social políticamente organizada. Debe
ser ejercida conforme a unos fundamentos y límites determinados en la CE. La seguridad y
el orden público están en tensión con las libertades, pero el disfrute de éstas se garantizan
a través de la actuación administrativa conforme al 104 CE. Garantiza los derecho
fundamentales y, por ende, la dignidad de la persona, como base del orden político y la paz
social (10 CE) y sobre todo la libertad, como valor informador del Estado y como derecho
individual. La prevención y protección frente a las posible amenazas que afecten a este
reducto mínimo de la libertad e integridad individual fundamenta y justifica la intervención
policial en tanto es el presupuesto del ejercicio de los demás derechos fundamentales.

Esta garantía, genera tensión con las libertades y derechos fundamentales. pues su ejercicio
está sometido al respeto y la garantía del orden público y la seguridad afecta a algunos
derechos sometidos a garantía especiales por el art. 53.1 (e.g. vida, libertad y seguridad, libre
circulación, expresión y comunicación) o como en el caso de la religión y la manifestación que
sólo pueden ser coartados bajo ciertas circunstancias. Además todos estos derechos pueden
ser coartados en caso de alarma excepción o sitio o por la imposición de deberes por
catástrofe (art. 30)

Se trata de una actividad administrativa que se encuentra constitucionalmente atribuida a

una organización específica como son las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la
dependencia del Gobierno, y regulados por una Ley Orgánica (art. 104 CE). Por lo que
respecta a las instancias territoriales responsables en esta materia, se trata de una
materia cuya competencia legislativa se encuentra atribuida en exclusiva al Estado, sin
perjuicio de que las CCAA y las entidades locales pueden asumir competencias en materia de
seguridad y con sus propias Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (bajo coordinación autonómica)
para su ejecución, si bien el contenido y el alcance de dichas competencias se determinan por
el propio Estado mediante una Ley Orgánica (LOPSC 2/1986) (art. 149.1.29ª CE). También
han asumido competencias las CCAA, respecto de la coordinación de las policías locales, e
incluso la creación de alguna propia.

La LOPSC tiene carácter orgánico pues afecta a derechos y libertades y además, es el
régimen de actuación para todos las FFCCSS. La organización administrativa viene
regulada por la LOFCS organizándose luego a su amparo por leyes autonómicas y
reglamentos locales. Además hay que tener en cuenta normativa sectorial o especial
(seguridad vial, actividades recreativas)

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Lección 4: El medio ambiente

4.1. Evolución del derecho ambiental español y europeo
El medio ambiente (ma) es un campo de la acción administrativa de amplio alcance y
complejidad y donde la intervención se realiza a través de todas las formas típicas de la
actuación administrativa. La protección del ma se plantea de forma integral abarcando no
sólo la reacción frente a la contaminación, sino la prevención o el uso de medidas
proactivas. Además, el ma está relacionado con otras actividades administrativas como el
urbanismo o la ordenación del territorio y la conservación del patrimonio cultural y la
sanidad.

Aparece a partir de los años 70 el llamado Derecho del MA, primero en el plano nacional y
luego en el internacional, dado el carácter pluriestatal que precisa el tratamiento de la
materia. El principal impulsor de medidas protectoras del ma ha sido la ONU mediante la
Conferencia de Estocolmo 1972, en la que se adoptó la Declaración de Estocolmo y el Plan
de Acción para el Medio Humano y el PNUMA, y posteriormente, mediante las
Conferencias de UN sobre el MA y el Desarrollo (Río 1992 (Declaración sobre el MA y el
desarrollo sostenible, Agenda 21, Convenio sobre Biodiversidad y Convenio Marco sobre
el Cambio Climático que llevaron a la firma en 1997 del Protocolo de Kyoto) y
Johannesburgo 2002 (renovar la Declaración de Río con programas ejecutivos). Se ha ido
desarrollando el Convenio Marco (PK) celebrándose periódicamente cumbres sobre el
cambio climático de escaso éxito , debido a la crisis (Durban 2011 y Doha 2012, donde se
amplía el PK hasta 2020)

La intervención de la UE comenzó a partir del primer programa 1972-1977 que se aplicó a

través del mecanismo de aproximación de legislaciones (115 TFUE) y de competencias
implícitas (art. 352 TFUE). Los Estados miembros han ido perdiendo capacidad de control
de los elementos básicos de su política medioambiental. Con el AUE 1986 se introdujo el
ma como objetivo de la Comunidad y fue reconocida la competencia para intervenir en
este ámbito en los términos del Título VII, donde se someten las cuestiones
medioambientales a la mayoría cualificada. El TUE de 1992 y la reforma de 1997
introdujeron la protección del ma como uno de los fines de la integración, quedando
configurado el régimen del actual TFUE, y se presenta como una competencia
compartida. La UE actúa tanto mediante normativa específica como de forma indirecta en
todas las demás políticas, bajo la exigencia de que el ma ha de ser tenido en cuenta en la
adopción de cualquier política comunitaria (art. 11 TFUE). Los objetivos de la política de
la Unión en el ámbito del medio ambiente debe contribuir a alcanzar la conservación, la
protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las
personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales; el fomento de
medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o
mundiales del medio ambiente. y en particular a luchar contra el cambio climático (191.1
TFUE). Las medidas en materia ma se dictan como parte de las medidas para la
aproximación de legislaciones, previéndose un nivel de protección elevado, teniendo en
cuenta las novedades científicas. La adopción de algunas medidas (192 TFUE) siguen
sometidas a la unanimidad (nota pie 9)

Principios: Creados por el TJUE y se enumeran en el art. 191.2 TFUE:

1. Cautela y acción preventiva (No puede usarse como pretexto para medidas
proteccionistas)
2. Corrección de los atentados al ma
3. Quien contamina paga

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La competencia para el diseño y la adopción de políticas corresponde a la Comisión en la

iniciativa normativa y la vigilancia del cumplimiento para lo que cuenta con una DG, así
como el Consejo que cuenta con una formación específica dedicada al medio ambiente. En
1990, fue creada la Agencia Europea del MA, que ofrece información objetiva y facilita
datos y evaluaciones sobre el estado del ma y las tendencias y políticas medioambientales,
como apoyo a las políticas nacionales y comunitarias.

Además la acción comunitaria se concreta mediante programas de acción, el último de

ellos, el Sexto, (Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos), va hasta el 21 de
julio de 2012. Sustituye el enfoque meramente legislativo por otro estratégico. Gira sobre
cinco ejes prioritarios: la mejora de la aplicación de la legislación, la integración del ma en
otras políticas, la colaboración con el mercado, la implicación de los ciudadanos y la
importancia del ma a la hora de adoptar decisiones relacionadas con el ordenamiento y
gestión del territorio. Se está ultimando el Séptimo plan aún no puesto en marcha.

4.2. El orden constitucional ambiental

El art. 45 CE reconoce el derecho de todos a disfrutar del medio ambiente para el

adecuado desarrollo de la persona y el deber de conservarlo. Se encuadra dentro de los
principios rectores de la política social y económica cono lo que no es un derecho
subjetivo. pero se ha convertido en un principio estructurante del Estado social, en el que
el desarrollo debe ser sostenible. Es un derecho de configuración legal que depende de lo
que establezca el legislador en cuanto a contenido y garantía. El legislador es quien vela
por la utilización racional de los recursos para proteger y mejorar la calidad de vida y el
ma, apoyándose en la asistencia de los demás poderes y en la solidaridad colectiva. Se
dispone en el art. 43.3 la existencia de un régimen sancionador tanto administrativo como
penal, además de la obligación de reparar el daño. No están obligados los poderes públicos
a tutelar este derecho con los mecanismos propios de los derechos subjetivos ni a llevar
un determinado tipo de política ma.

Es un derecho íntimamente ligado con otros derechos constitucionales, tanto

fundamentales como sociales, lo que ha hecho que se haga efectivo (Caso López Ostra). En
cuanto al alcance subjetivo del derecho, admite una titularidad individual y colectiva, en
este caso se reconoce la existencia de un vínculo singular con respecto a determinados
grupos (no acción popular). En su dimensión objetiva se remite al medio ambiente, un
concepto de difícil definición, pues es indeterminado, dinámico y valorativo y supone el
conjunto e circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las
personas y que los ofrece una serie de posibilidades de desarrollar su vida, no limitado a
los recursos naturales.

El art. 149.1.23 atribuye al Estado la competencia básica de protección del ma, sin
perjuicio de las facultades de las CCAA. Es decir, legislación básica para el Estado y normas
adicionales de protección y gestión en materia de protección ambiental para las CCAA.
Debido a la transversalidad de la materia, puede que toque títulos competenciales
exclusivamente autonómicos, por lo que el ma no puede ser utilizado para absorber
cualquier ordenación en que se vea implicado el ma, sino que sólo será la que
directamente tienda a su preservación, conservación o mejora, es decir, no pueden dejarse
vacías de contenido las competencias autonómicas bajo el pretexto de la protección
ambiental. El problema está en la aplicación del derecho UE pues normalmente son las
CCAA las que deben concretar las medidas y hacer efectivas las directivas comunitarias,
pero en caso de incumplimiento por su parte, el Estado, en principio, no puede suplir su
falta, pues es incompetente.

Por otro lado, las Entidades Locales tienen competencia genérica sobre el medio ambiente,
ejerciendo todos los municipios competencias para su conservación, debiendo contar con

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servicios relacionados como al recogida de residuos, alcantarillado y además los de más de

50000 habitantes precisan del servicio de protección del medio ambiente (arts. 25 y 26
LBRL), pudiendo contar, a falta de recursos, con la asistencia de las Diputaciones (36
LBRL).

4.3. Organización y técnicas de intervención administrativa en materia

medioambiental

Se lleva a cabo a través de la estructura organizativa común. Todo el entramado responde

al principio de unidad de gestión. Existe un Ministerio de Agricultura, Alimenatación y
Medio Ambiente, y en cada CA una Consejería con competencias en ma, y de forma similiar
en el ámbito local con las Concejalías-Delegadas de MA (organización no diferenciada)

En cuanto a la organización diferenciada, a nivel autonómico se han creado agencias de

MA. Se crearon de forma similar a los OA, pero han ido desapareciendo concentrándose
sus competencias en las Consejerías.

Además existen una serie de organismos con diversas funciones. Con carácter consultivo,
cuya función es la de vertebrar las distintas instancias y permitir la participación de
expertos y la sociedad en la elaboración de las políticas ma, se encuentra:

o El Consejo Asesor del MA, un órgano colegiado que participa y realiza el seguimiento
de las políticas ma generales en el que participan representantes de ONGs y
organizaciones profesionales.
o El Consejo Nacional del Clima, un órgano colegiado que se encarga de elaborar,
seguir y evaluar la estrategia española de lucha.
o Consejo Nacional del Agua, órgano superior de consulta y participación que reúnes a
las tres instancias territoriales y organismos de cuenca y demás organizaciones
profesionales y económicas, sindicales y empresariales y sin ánimo de lucro.
o El Consejo de la Red de Parques Nacionales, en el que está la AGE, las CCAA con
Parques, los Presidentes de los Patronatos y rptes. de las organizaciones
conservacionistas y de los municipios con territorio en PN.

En cuanto a los organismos de gestión de recursos naturales, como el caso de los Parque
Nacionales, cuya gestión se coordina por el OA Parques Nacionales, dependiente del
MAAMA y que coordina la Red de Parques Nacionales, y cuya directa gestión corresponde
a las CCAA, que tiene además a su cargo los montes, fincas y bienes patrimoniales de
propiedad estatal. Cada Parque cuenta con su propio órgano de gestión dependiente de la
CA. A esto hay que sumar las confederaciones hidrográficas, adscritas al MAAMA, como
organismos autónomos con plena autonomía funcional.

Existe un régimen especial de acceso a la información ambiental que se deriva de una

normativa comunitaria (Directiva 2003/4/CE), reflejada en la Ley 27/2006, de 18 de julio,
que garantiza la transparencia y la eficacia de la función administrativa, mediante una
capacidad de acceso más amplia a la documentación obrante en APs, o quien los posea, y
reconoce el derecho a participar en la toma de decisiones en asuntos que incidan directa o
indirectamente en el ma (previéndose reclamaciones administrativas ante la misma
autoridad, cuya resolución agota la vía administrativa) e instar la revisión administrativa y
judicial de cuantos actos y omisiones le sean imputables a la Admón. en incumplimiento de
normativa ambiental. Los poderes público están obligados a difundir información ma, pero
además, a solicitud de los interesados (no es necesario acreditar derecho o interés
legítimo), están obligadas a facilitarla en un régimen privilegiado, habiendo de resolver en
emplazo máximo de un mes, dos cuando el volumen de la información dificulte el
cumplimiento en un mes. No deberán responder, si la solicitud es irrazonable, muy general

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o si afecta a la defensa nacional, procesos judiciales, propiedad intelectual o datos

personales.

Se limitan actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, mediante la obligación de

obtener autorizaciones para su desarrollo, de tracto sucesivo (operativas o licencias de
funcionamiento). La ordenación se encuentra regulada por normas autonómicas y locales
bajo el marco de la Ley 34/2007 (LCAPA), que no ha podido reconducir la situación de
establecimiento de regímenes autorizatorios singulares en cada CCAA y municipio.
Mediante estos sistemas, cuya normativa de referencia es el RAMINP aunque superado por
la legislación autonómica, se evita que las actividades, públicas o privadas, produzcan
incomodidades o alteren la salubridad u ocasionen daños. Estas actividades suelen estar
clasificada por su naturaleza. Deben tenerse en cuenta las medidas adoptadas a nivel estatal
para impulsar la actividad licencias económica que se han adoptado y que suponen la
sustitución de las tradicionales de actividades por las conocidas como la “licencia express”
que no es más que su transformación en una declaración responsable.

Las autorizaciones se solicitan en dos fases: Primero se pide la licencia de instalación (para la
que se abre trámite información pública) y la licencia de obras y se ejecutan las obras y luego
se solicita la de funcionamiento que se obtiene tras la inspección (ver dibujo Pág. 23). Para
otorgar la licencia de instalación será preceptivo y vinculante para la decisión del Alcalde
(emitida en el plazo de 5 meses en Madrid y con silencio negativo) el informe ambiental del
órgano competente. Las obras pueden comenzarse sin esperar a que se otorgue la licencia de
instalación, petición que suele concederse si se renuncia a la reclamación de responsabilidad
en caso de que se deniegue la licencia. La inspección se realiza desde que se solicita la licencia
de funcionamiento, pudiendo hacerse en cualquier momento y teniendo la Admón. ius
variandi incluso para revocar la licencia cuando lo exija el interés general ambiental.

La evaluación del impacto ambiental introduce la variable del ma en la toma de decisiones

sobre cualquier proyecto que pueda incidir en él, permitiendo que se presenten alternativas
entre las que elegir la que mejo cohoneste desarrollo y sostenibilidad. La normativa es el
RDleg 1/2008, que debe completarse con el desarrollo de las CCAA (e.g. Madrid con la Ley
2/2002 de evaluación ambiental). Pretende identificar, describir y evaluar los efectos
directos o indirectos de un proyecto sobre el ser humano, la flora, la fauna, el suelo, el agua, el
aire, el clima, el paisaje, los bienes materiales y el patrimonio cultural. Es un
subprocedimiento dentro de otros realizado por el órgano de la Admón. estatal o autonómica
competente para evaluar los proyectos. Deben someterse los proyectos de obras o
instalaciones del anexo I del 1/2008, así como los del anexo II y los proyectos públicos que
puedan afectar a los espacios de la Red Natura 2000, a decisión del órgano ambiental. Son
excepciones los de defensa nacional o los que se han adoptado por acto legislativo nacional.
En cuanto al procedimiento:

1. Consultas previas (optativo por el promotor): Se comunica al órgano ambiental el

proyecto
2. Se presenta ante el órgano del procedimiento principal (órgano sustantivo) la solicitud
del proyecto y se acompaña del Estudio de Impacto ambiental, abriéndose trámite de
información pública (30 días hábiles)
3. El órgano ambiental emite la Declaración de Impacto Ambiental y se publica en boletines.
4. El proyecto se aprueba por el órgano sustantivo. Si se incumple la obligación de realizar
la evaluación se prevén sanciones y medidas de suspensión del proyecto o incluso de
restitución e IDP.

La Ley 16/2002 transpone la Directiva 96/61/CE y otras relacionadas con la contaminación,

con el objeto de evitar, controlar y reducir la contaminación atmosférica, del agua y del suelo.
Sus pilares son la prevención y la integración de las medidas preventivas evitando
obstaculizar la actividad privada mediante la autorización ambiental integrada, que incluye

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todas las que exige la Ley, y que es otorgada por el órgano competente de la CA (no confundir
con la autorización sustantiva industrial). Se exige a las instalaciones públicas o privadas que
desarrolle alguna de las actividades del Anexo I, a excepción de aquellas destinadas a la
investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos. La autorización trata de prevenir
la contaminación y los residuos (y mejorar su gestión y reutilización, o eliminación) mediante
la aplicación de las técnicas más novedosas y el uso eficiente de los recursos, así como la
prevención y limitación de las consecuencias de los accidentes.

El procedimiento se inicia con una solicitud ante el órgano competente con toda la
información y un resumen. Tras la información pública de 30 días y los informes preceptivos,
se dicta propuesta de resolución que será adoptada por el órgano competente, no durando
más de 10 meses o silencio negativo. La autorización establece los valores límite de emisión,
las prescripciones sobre protección del suelo y las aguas subterráneas, la gestión de residuos,
la minimización de la contaminación transfronteriza y otras derivadas de la legislación
sectorial.

En cuanto a contaminación atmosférica, se regula por la Ley 34/2007 y la Ley 1/2005. La

primera establece las bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de las emisiones
contaminantes, quedando sometidas a ella las fuentes del anexo I correspondientes a
determinadas actividades contaminantes del Anexo IV (públicas o privadas). Quedan fuera la
contaminación por ruidos o vibraciones, radiaciones ionizantes o no y contaminantes
biológicos. La construcción, montaje, explotación, traslado o modificación sustancial de las
instalaciones, queda sometida a la autorización administrativa por las CCAA, en sus términos.
Este régimen es distinto del Protocolo de Kyoto sobre gases invernadero que se cumple por la
Ley 1/2005, que regula el régimen de comercio de los derechos de emisión de los gases
invernadero. Las instalaciones del anexo I de la Ley tienen que contar con la autorización
para emitir gases, dada por el órgano autonómico competente, que contendrá la metodología
de seguimiento, la obligación de remitir al órgano información anual y la obligación de
entregar al registro antes de cada 30 de abril un número de derechos equivalentes al dato de
emisiones del año anterior. Puede extinguirse la autorización. El Plan General de Asignación
establece el número de derechos a otorgar. Son subjetivos y transmisibles y permiten la
emisión de una tonelada de CO2. El derecho es válido solamente para cada uno de los
períodos de vigencia del Plan.

El tratamiento de los residuos o materiales de desecho se rige por la Ley 22/2011, de

carácter básico, sin perjuicio del desarrollo autonómico. En función de la naturaleza del
residuo distintas obligaciones:

o Generación de residuos: Presentar comunicación ante el órgano competente de la CA en

los supuestos de instalación, ampliación modificación o traslado de industria o
actividades que produzcan residuos peligrosos o que generan más de 1000 t/año de no
peligrosos o aquellas que eliminen sus propios residuos no peligrosos.
o Generación de residuos industriales no peligrosos: Estarán a lo que digan las ordenanzas,
pudiendo la entidad local obligarles a la autogestión o a entregarlos a los gestores
autorizados.
o Residuos con legislación particular: Envases, aparatos eléctricos, aceites minerales,
neumáticos, vehículos, pilas, biosanitarios y citotóxicos. Deben:
o Segregar y almacenar sin mezclar, y etiquetar y envasar los recipientes.
o Mantenerlos en condiciones óptimas de higiene y seguridad. Gestionarlos por sí
mismos o entregarlos y sufragar los costes
o Formalizar los documentos de control y seguimiento en el momento de entrega la
gestor.
o Destinarlos al reciclado preferentemente
o Hacerse responsables de los daños producidos y proporcionar información a las
autoridades a su requerimiento.

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También se desarrollan medidas dirigidas a los elementos naturales. Se ha ampliado la gama

de mecanismos e instrumentos protectores al ritmo que se establecen las Directivas
comunitarias en las Leyes 42/2007, de patrimonio natural y biodiversidad y la Ley 5/2007 de
Red de Parques Nacionales. Se establece un contenido básico a ser desarrollado por las CCAA.
La protección del patrimonio y biodiversidad se articula a través de unos instrumentos para
el conocimiento y la planificación como es el Inventario del Patrimonio natural y la
biodiversidad y el Plan Estratégico Estatal del PNyB, que establece objetivos de acciones que
promuevan la conservación y en cuyo marco se dictan Directrices por el Gobierno en
colaboración con las CCAA. También están PORN, instrumento específico para la delimitación,
tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de
los sistemas que integran el patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito
espacial, prevaleciendo sobre cualquier otro instrumento. Hay determinados espacios que
reciben protección especial a través de la catalogación y conservación cuando se les
considera hábitats y espacios del patrimonio natural, así como especies silvestres con una
protección especial, que debe brindársela la CA.

Algunos espacios son protegidos por la Ley 5/2007 de Parques Nacionales, cuyo contenido
básico afecta a los objetivos y requisitos para la declaración de Parque Nacional por parte de
las CA, su régimen de protección y autorización de actividades en los mismos que son
desarrollados a través de una abundante y diversa normativa autonómica, que presenta una
estructura y una denominación muy variada, y en la que común encontrar nuevos
instrumentos de protección y nuevas denominaciones que generan una cierta confusión. Los
espacios protegidos son regulados, declarados y gestionados por cada Comunidad Autónoma
y, entre ellos se encuentran los Parques Naturales, Parques Regionales, Reservas Naturales,
Espacios Naturales Protegidos, Paisajes Protegidos, Monumentos Naturales.

La Red de Parques Nacionales pretende asegurar la conservación de los Parques Nacionales,

y posibilitar su uso público y la mejora del conocimiento científico de sus valores naturales y
culturales, así como fomentar una conciencia social conservacionista, el intercambio de
conocimientos y experiencias en materia de desarrollo sostenible, la formación y cualificación
de los profesionales que trabajan en ella y su incorporación y participación en redes y
programas internacionales.

Por último, hay medidas de fomento para incentivar las actividades privadas respetuosas con
el ma como son la incorporación de los costes ambientales (impuestos ecológicos), el
sufragar los costes ambientales (ayudas ambientales directas o indirectas) y la introducción
del respeto al medio ambiente como elemento competitivo de la empresa (se aprecia en el
sistema de gestión económica y auditoría ambiental, por el que se obtiene una mención por
parte de autoridades comunitarias o nacionales) y del producto (etiquetado ecológico,
concedido por organismo neutral para aquellos productos sometidos voluntariamente a
evaluación ecológica). Así sucede con el Sistema Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoria
(EMAS) iniciado con el Reglamento 71/2001, y que puede aplicarse a cualquier organización
(desde una empresa o a una Administración pública) y mediante el que se comprueba que se
ajusta a unas obligaciones y estándares de carácter medioambiental para obtener la
validación de un verificador, como disfrutar de determinados beneficios en el caso de la
contratación pública. A nivel nacional existen sistemas similares de ecogestión y ecoauditoria
(AENOR medioambiental)

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Lección 5 - LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO RESPONSABILIDAD Y TAREAS PÚBLICAS

La Carta Europea de Ordenación del Territorio (Consejo de Europa, 1983) define la ordenación del
territorio como la “expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la
sociedad”, y como una disciplina científica, una técnica administrativa y una política de responsabilidad
pública a desarrollar y dirigida al desarrollo regional equilibrado y a la organización física del territorio.

Objetivos de este documento:

• Desarrollo socioeconómico equilibrado a nivel regional

• La mejora de la calidad de vida
• La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente
• La utilización racional del territorio

Esta definición acredita la interrelación entre ordenación del territorio y otras políticas con incidencia
territorial (económica, protección del medio ambiente, urbanismo -> 45-47 CE).

- La ordenación de la economía, aunque en principio no tiene una proyección concreta sobre el

territorio (es aespacial), al buscar su ámbito en el mercado, necesariamente tiene componentes
territoriales, pues entre sus objetivos se encuentra el desarrollo regional y el equilibrio interterritorial.
Además, sirve como cauce a otras políticas económicas que sí inciden en el territorio (agricultura,
industria, obras públicas..).

- La protección del medio ambiente y la ordenación del territorio están interrelacionadas al

compartir su preocupación por la utilización racional de los recursos naturales; es decir, ambas sirven
al mismo orden constitucional sustantivo.

- El urbanismo también está íntimamente relacionado con la ordenación del territorio, pues en ambos
estamos hablando de ordenación del uso del suelo. La ordenación del territorio tiene una implicación
más amplia que el mero uso del suelo, y el enfoque del urbanismo es sobre el municipio.

DISTINTAS PERSPECTIVAS EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: podemos distinguir entre 3

perspectivas distintas de comprensión de la ordenación del territorio (sectorial, económica y
geográfica), que se corresponden con modelos diferentes del Derecho comparado sobre el modo de
concebir la ordenación del territorio.

a) Regional Planning: técnica de gestión en un marco descentralizado de los diversos aspectos que
afectan a un determinado ámbito, superando una visión meramente urbanística. Se desarrolló
en los países anglosajones (perspectiva sectorial).

b) Amenágement du territoire: prima en el modelo de planificación francés. Tiene un carácter más

centralizado y está más basado en la economía (perspectiva económica).

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c) Raumordnung o Raumplanung: se trata de la práctica germánica, que con una visión más
pragmática, hace primar la perspectiva geográfica de organización física de la utilización del
territorio. El Derecho español se ajusta a esta opción.

LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y LA UNIÓN EUROPEA : la ordenación del territorio constituye una
función pública que se integra en una perspectiva de la UE. Ya en el Tratado de Amsterdam de 1997
encontramos como objetivos principales el desarrollo equilibrado, armónico y sostenible del territorio,
pero es sobre todo con la publicación de la Estrategia Territorial Europea (ETE) en 1999 y en el artículo
3.3 del TUE donde se plasma la implicación de la UE en este ámbito. Así, en tal artículo encontramos
como objetivos principales el desarrollo equilibrado y competitivo de los territorios que la integran, la
conservación de su medio natural y su patrimonio cultural y la cohesión económica y social de todas las
regiones. Además, el artículo 173 del TFUE atribuye a la UE la misión de reforzar su cohesión
económica, social y territorial.

Por otro lado, la última de las actuaciones en el ámbito de la UE ha sido la adopción de la Agenda
Territorial Europea 2020 (ATE 2020), principal instrumento orientador de la política territorial de la
UE, que tiene como meta hacer realidad la cohesión territorial de la UE. (Nota: no es vinculante para los
Estados miembros).

Otro instrumentos de cooperación en lo respectivo a la política de ordenación territorial en la UE es la

Red Europea de Observación sobre cohesión y desarrollo territoriales, un programa de cooperación en
que los Estados ponen información en común para aumentar el conocimiento sobre las estructuras
territoriales.

Se debe tener en cuenta que no se trata de una competencia exclusiva de la UE sino de una competencia
complementaria, pues el Estado también puede regular en esta materia. La UE -> acciones
complementarias a través de programas, etc.

A NIVEL INTERNO: es importante partir que pese a la expresión empleada (ordenación del territorio),
no es el territorio lo que se ordena, sino que lo necesario es organizar las actividades que tienen
incidencia territorial.

La CE no hace una mención directa sobre la ordenación del territorio en la parte dogmática (quizá
porque en el momento de la redacción esta cuestión no estaba lo suficientemente madura). Pero una
definición acertada es la que da el profesor Parejo, según el cual por ordenación territorial podemos
entender la acción o función pública encaminada a poner en orden - colocar en su lugar- las actividades
públicas y privadas con incidencia territorial para lograr como fin último la calidad de vida entendida en
términos de desarrollo sostenible. Por esto debemos entender que entre las diversas políticas públicas
que inciden sobre el territorio (gobierno sobre el territorio), la política específicamente territorial es
aquella que se focaliza en la incidencia que esas actividades tienen con el fin de racionalizar las mismas
(gobierno del territorio). La ordenación del territorio es, por tanto:

- una competencia: se trata efectivamente de una función pública atribuida a las Comunidades
Autónomas por el artículo 148.1.3ª (cabe resaltar que todas ellas han asumido con plenitud tal
competencia legislativa y ejecutiva sobre la ordenación del territorio y del litoral);

- y una política que persigue compatibilizar, componer y armonizar todas las acciones que se
superponen e inciden sobre el territorio; se trata de una actividad de planificación. Son

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características de esta función pública su horizontalidad o transversalidad, pues se trata de un

ámbito de acción concurrente con otras APs que ejercen otras funciones de impacto también
ambiental. Es precisamente por esto y por el hecho de que la ordenación del territorio tiene por
objeto la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico
territorial, requiere de la coordinación y armonización con el conjunto de actuaciones públicas
de proyección territorial.

2. EL ORDEN CONSTITUCIONAL SUSTANTIVO Y COMPETENCIAL DE REFERENCIA

Nuestra constitución recoge los valores que persiguen la ordenación del territorio y el urbanismo: la
calidad de vida y la protección del medio ambiente; la utilización racional de los recursos naturales; la
regulación del suelo de acuerdo con el interés general; y la protección del patrimonio histórico, cultural
y artístico (arts. 45-47 CE).

Por ello el artículo 2.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, dispone que las políticas
relativas a la regulación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización
de tal recurso conforme al interés general y al principio de desarrollo sostenible, cuyo anclaje
constitucional se encuentra en el artículo 47 CE.

La distinción entre ordenación del territorio y urbanismo no es tanto material como de perspectiva:
ambas persiguen la racionalización, la ordenación del aprovechamiento y la utilización del territorio,
pero la diferencia sustancial está en cómo lo hacen: tal como se decía anteriormente, la ordenación del
territorio adopta una perspectiva supralocal, preferentemente regional, incidiendo más en la
composición de las actividades principales; mientras que el urbanismo atiene más al ámbito local de la
ciudad. Esto viene a significar que bien estemos ante una regulación unitaria (de ordenación territorial
y urbanística de forma conjunta) o en normaciones separadas, han de articularse dos sistemas o
procesos de planificación diferenciados.

REPARTO DE RESPONSABILIDADES : el art. 148.1.3ª permite asumir a las CCAA competencias sobre
ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Pero esta competencia autonómica de ordenación del
territorio es concurrente con otras competencias atribuidas al Estado: bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica; legislación básica de protección del medio ambiente,
puertos, aeropuertos y obras públicas de interés general... (Aun así no hay una ley estatal de
ordenación del territorio, ésta no puede existir, como hemos dicho hay leyes de las CCAA. A nivel
estatal hay una ley del suelo, pero toca más bien el urbanismo).

No siempre la concurrencia de títulos competenciales ha de dar lugar a conflictos, pero para el caso de
que esto ocurra, ha de establecerse el criterio de resolución. Para esto, lo procedente parece ser el
empleo de técnicas de coordinación. La doctrina del TC ha establecido que:

a) El punto de partida ha de ser el reconocimiento de la existencia de una pluralidad de títulos

competenciales con incidencia territorial: así como hemos dicho que todas las CCAA han
asumido la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y urbanismo (140.1.3ª CE), el
Estado ha conservado potestades cuyo ejercicio tiene una clara incidencia sobre la ordenación
del territorio.
b) La primera consecuencia de esa pluralidad ha de ser el carácter no excluyente de los títulos
competenciales, de modo que el ejercicio de una competencia NO puede impedir el de las
restantes.

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c) Y es precisamente esa posibilidad de concurrencia la que obliga a buscar fórmulas que en cada
caso concreto permitan su articulación. Dentro de ellas desempeña un papel integrador la
competencia de ordenación del territorio, pues significa una política global para el territorio.
->> Así, ni la ordenación del territorio puede desconocer las competencias de otras instancias
territoriales, ni puede quedar vaciada de contenido y reducida a la mera posibilidad de
planificar.
d) Para integrar ambas competencias debemos acudir, en primer lugar, a fórmulas de
cooperación, muy adecuadas en aquellos supuestos en que la actuación conjunta y coordinada
favorecen el ejercicio óptimo de las competencias.
e) En caso de que la coordinación no resulte suficiente ha de acudirse al criterio de prevalencia:
si no se repsuelve el conflicto prima la competencia estatal porque el Estado representa un
interés suprarregional.

3. LOS SISTEMAS LEGALES AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Todas las CCAA han elaborado su legislación de ordenación territorial. Actualmente, la función pública
específicamente denominada ordenación del territorio se orienta a la coordinación del planeamiento
urbanístico municipal y de las funciones sectoriales con relevancia territorial. Se trata de una función
pública horizontal o integradora cuyo objetivo es crear un marco de referencia para las políticas
económicas, sociales, ambientales y culturales.

- La planificación: es el sistema que ha desarrollado la legislación autonómica para lograr tales

objetivos. Combina una serie de instrumentos generales con otros parciales y sectoriales.

a) Instrumentos generales: suelen denominarse Planes, Directrices, o Estrategias Territoriales

Generales, y definen el modelo territorial con la delimitación de las diferentes áreas de desarrollo y
la relación de todas ellas. Constituyen pues, el marco de referencia de los planes urbanísticos y las
políticas sectoriales de la Administraciones territoriales con incidencia territorial. La opción del
rango normativo no es uniforme: en algunos casos se aprueban por ley de la Asamblea de la
Comunidad, en otros por Decreto de su Consejo de Gobierno, no faltando fórmulas mixtas.

b) Instrumentos parciales: son instrumentos de planeamiento cuya finalidad es ordenar un sector de

suelo urbanizable delimitado, definido por el plan general. Se denominan Planes o Directrices
Territoriales Parciales, y se aprueban por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad.

c) Instrumentos sectoriales: se refieren a un sector de intervención o recurso, es decir, a una cuestión

concreta (plan de espacios de interés natural, plan de equipamientos comerciales, plan dirigido a las
telecomunicaciones..), aunque pueden ser de ámbito de toda la Comunidad Autónoma o más
reducido, y se aprueban por el gobierno autonómico.

- La planificación a nivel insular: las CCAA insulares han definido un sistema de planeamiento más
complejo e integrado. En Canarias es particularmente complejo porque comprende Directrices de
ordenación, Planes Insulares, Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos y Planes Territoriales
de ordenación, parciales y especiales. En Baleares el planeamiento es algo más simplificado:
comprende Directrices de Ordenación Territorial, Planes Territoriales Insulares y Planes Directores
Sectoriales.

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- El reparto de responsabilidades sobre la ordenación del territorio: el planeamiento territorial

prevalece sobre el urbanístico, y goza de una prevalencia funcional del ámbito territorial y posición que
ocupa en el ordenamiento (el planeamiento urbanístico ha de dictarse "en el marco de las directrices de
ordenación territorial"). Todas las CCAA han reconocido el carácter normativo y vinculante para los
sujetos públicos y privados de estos planes y directrices, sin perjuicio de lo cual cabe distinguir
supuestos de eficacia directa (al preverse normas de concreta aplicación) o indirecta (al contemplarse
previsiones que han de ser asumidas e incorporadas al planeamiento territorial y urbanístico).

La regla general es la eficacia de segundo grado, pero cada vez es más frecuente la incorporación de
instrumentos y previsiones que penetran en el espacio urbanístico para legitimar actuaciones
autonómicas directas. Es el caso de las denominadas Zonas y Actuaciones de Interés Regional, que son
proyectos de alcance regional, que utilizan los mecanismos urbanísticos ordinarios y cuyo efecto
jurídico es la clasificación ope legis como sistemas generales de suelo que quedan destinados a uso
dotacional público. También los instrumentos de ordenación de los recursos naturales ostentan una
posición de jerarquía funcional, y además su legislación les ha otorgado una aptitud para desempeñar
un papel ordenador de carácter global, que comprende también de elementos urbanísticos.

- Colaboración entre Administraciones Públicas: la necesidad de colaboración entre APs respecto de

ordenación de territorio y urbanismo, y de las competencias sectoriales, ha llevado a todas las
legislaciones autonómicas a poner atención especial a la regulación de las relaciones
interadministrativas y a establecer formas concretas de coordinación entre las APs.

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TEMA 6: La ordenación urbanística: Elementos comunes y básicos

6.1. El sistema de ordenación urbanística

La STC 61/97 definió urbanismo como la política de ordenación de la ciudad mediante la

cual «se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los
asentamientos humanos y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos
urbanísticos precisos para lograr tal objetivo».

El urbanismo es el resultado de una serie de actividades de carácter interdisciplinar que

persiguen la ordenación del suelo, mientras que el DU es el marco jurídico que las regula,
utilizando previsiones del D Común y el DA.

Se trata de una competencia autonómica, lo que no obsta que el Estado pueda dictar una
regulación en base a otros títulos que inciden en ella.

Historia del urbanismo

Precedentes directos en el siglo XIX con las Leyes de Ensanche basadas en el concepto de
propiedad civil. Son un proyecto de obra pública que apenas imponen cargas a los
propietarios. El urbanismo actual nace con la Ley de 1956 que lo concibe como una
función pública que desborda el concepto de propiedad civil que no incorpora el ius
aedificandi. El Plan se torna eje de la ordenación urbanística y se introduce la idea del
reparto equitativo de beneficios y cargas. El derecho de propiedad inmobiliaria pasa a
configurarse de un derecho subjetivo con limitaciones a una situación jurídica que
comprende facultades y cargas que permiten calificarlo como un bien de interés público.
El sistema de 1956 no tuvo plena operatividad.

Es el RD 1346/1976 el que aprobó la refundición de las leyes anteriores y continuó con el

modelo de 1956 del urbanismo como función pública, esencialidad de los planes y la
concepción del derecho de propiedad. Desarrolla el planeamiento supramunicipal,
flexibiliza el sistema general de planteamiento para situaciones no previstas e introduce
los estándares urbanísticos, mejora los mecanismos de distribución de beneficios y cargas
y perfecciona los sistemas de ejecución de los planes, así como legaliza el urbanismo
concertado.

El urbanismo fue asumido en su totalidad por las CCAA con la entrada en vigor de la CE
que distinguió urbanismo de ordenación del territorio. El Estado mediante la Ley 8/90 y el
RDLEG de 1992 trataron de conseguir un mayor protagonismo del Estado en materia
urbanística. Estas normas fueron impugnadas y declaradas inconstitucionales por la STC
61/97 en la que explicita que el carácter supletorio de las normas estatales no son un
título competencial, es decir, la función supletoria solo puede desplegarse cuando es
dictada al amparo de un título específico de atribución de competencias de que pueda
disponer el Estado. La STC deja intacta la legislación preconstitucional del Estado, pues
la competencia ha quedado arrebatada y deja al Estado sin posibilidad de modificarla,
pudiendo aplicarse con carácter supletorio las normas preconstitucionales. Solo
Baleares no legisló en urbanismo.

Con base a otros título competenciales de incidencia en el urbanismo, el Estado dictó la

Ley 6/98 de Régimen de Suelo y Valoraciones modificada por la Ley 10/2003. Mantuvo el

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estatus de función pública del urbanismo y consideró residual el suelo urbanizable, de

manera que era urbanizable todo lo no urbano o rústico. El actual TRLS 2/2008, como
derecho estatal vigente de aplicación directa, integra políticas públicas vinculadas al uso y
explotación del suelo y el Ppio. de ordenación vinculada al desarrollo sostenible. Define un
marco de valores protegidos coincidente con el medio ambiente y la protección adecuada
del medio rural preservando el innecesario para la transformación urbana. Abandona la
técnica de clasificación para acudir a la definición de derecho y cargas. Éstos dependen de
la situación fáctica del propio suelo que permitiría su consideración básica como rural o
urbanizado. (Ver pág. 10)

El otorgamiento a las CCAA de la competencia urbanística no ha impedido la formación de

un núcleo común homogéneo integrado por la legislación estatal y por el empleo del
legislador autonómico de las instituciones y categorías comunes, siendo aquellas las
mismas que la legislación de 1956.

El ordenamiento actual se compone de:

• Derecho de directa aplicación: Con un elemento estatal (el TRLS) y un elemento

autonómico (Leyes y reglamentos autonómicos)
• Derecho estatal supletorio: TR de 1976 y sus reglamentos

6.2. Los elementos comunes y básicos de los sistemas de ordenación urbanística.

El TRLS define ordenación territorial y urbanística como funciones públicas no

susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo, de
acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de la
propiedad del suelo conforme a su destino. La UE no tiene competentencia directa en
materia urbanística, pero puede adoptar medidas relativas a la ordenación territorial y
protección ambiental (192 TFUE)

Al legislador estatal solo le corresponde fijar el marco al que ha de ajustarse:

a) Dirección y control por parte de las Admones. competentes del proceso urbanístico
b) Participación de la comunidad en las plusvalías que genere esa actuación
c) Derecho a la información y participación en la ordenación y gestión urbanística

El derecho de participación tiene su cauce especial en las actividades de transformación

y edificación. La actividad de construcción y edificación, se le reconoce al propietario,
sometida a un régimen de licencia urbanística En la actividad de transformación
urbanística reconoce la iniciativa pública y privada en la ejecución de las actividades
transformadoras. Se reconoce la intervención de los propietarios y los que no ostenten
dicha condición, mediante la participación en procedimientos de licitación y respeto de la
distribución byc (agente urbanístico) Cabe optar por dos opciones:

a) Reserva a las AAPP: Posible no necesario

b) Intervención en la actividad de transformación urbanística de los particulares:
a. Derecho del propietario a desarrollar la actividad respecto a sus terrenos
b. Derecho de cualquier sujeto a participar en la ejecución urbanística

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El derecho de propiedad urbanística se configura en el TRLS como un derecho estatutario

integrado por un conjunto de deberes y cargas definidos por la función social de la
propiedad. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su
realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y al
levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda en los términos
dispuestos en la legislación territorial y urbanística. Se trata de un estatuto de formación
progresiva, en el que el nacimiento de las facultades está condicionado por el previo
cumplimiento.

Reglas del TRLS relativas a los instrumentos de planteamiento

• Directivas materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de planteamiento,

como potestad discrecional cuya racionalidad ha de ser revisada, al exigir que los
instrumentos cumplan determinados requisitos para hacer efectivos los derechos
y deberes
o Han de contemplar el suelo suficiente para la satisfacción de las
necesidades que justifican la urbanización y reservar el resto.
o Destinar el suelo suficiente y adecuado para usos productivos y
residenciales
o Atender en la ordenación de los usos del suelo a los ppios de universalidad,
movilidad y eficiencia
• No susceptible de transacción la función pública pero caben formas de
intervención privada:
o Convenios de planteamiento: Sólo preparatorios y sin carácter vinculante
o Convenios de gestión: No pueden poner obligaciones más gravosas
• Reglas básicas en relación con la elaboración, aprobación y gestión de los planes:
Afectan a:
o Documentación: Inclusión preceptiva de toda alteración de la ordenación y
de informes de sostenibilidad económica y ambiental
o Aprobación: Preceptividad de la información pública, evaluación
ambiental, informes de autoridades competentes, sentido aprobatorio del
silencio y RP.
o Publicación y publicidad: Boletines y puesta a disposición del ciudadano
o Control y seguimiento: Deber de informe de seguimiento

6.3. Instituciones generales relativas al urbanismo

El régimen estatutario del derecho de propiedad viene determinado por dos momentos:

• Definido por la legislación estatal: Acude a las situaciones fácticas y básicas del suelo.
La Ley 8/2013 introduce dos subcategorías: suelo urbanizado totalmente
transformado o necesitado de transformación y suelo rural preservado o susceptible
de transformación. Se aproximan las dos regulaciones
• Definido por la legislación autonómica: Técnicas de calificación y clasificación

Clases de suelo según la legislación estatal

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A) Suelo urbanizado: Estando legalmente integrado en una malla urbana conformada

por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de
población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:
a. Urbanizado conforme al instrumento correspondiente
b. Instaladas y operativas las infraestructuras o servicios necesarios para
satisfacer las necesidades o poder contar con ellos sin mas obras que las de
conexión
c. Ocupado por edificación en el porcentaje de los espacios para ello, según la
ordenación
d. Los que en suelo rural, sean así clasificados por la Ley o cuenten con las
dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto de conformidad
con ella
B) Suelo rural: Preservado por la ordenación territorial y urbanísitica de la
transformación y aquel para el que se prevea o permita la urbanización hasta el
momento de que se termine la acción urbanizadora o aquel que no tenga los requisitos
para ser urbanizado.

Facultades

Para el suelo rural las del uso conforme a la naturaleza y la racional utilización de los
recursos naturales, sin que puedan hacerse parcelaciones urbanísticas. En cuanto al suelo
rural susceptible de urbanización se permiten:

a. Derecho de consulta sobre previsiones contenidas en los instrumentos y las

obras a realizar para asegurar la conexión con los servicios y en su caso las de
ampliación y reforzamiento de las que estén fuera de la actuación.
b. Derecho a elaborar y presentar el instrumento de ordenación, salvo reserva
admin.
c. Derecho a participar en la transformación en régimen de distribución
equitativa.
d. Derecho a realizar usos y obras de carácter provisional no prohibidos y
compatibles

Para el suelo urbanizado son las de la a b y d, además de la facultad de completar la

urbanización de los terrenos edificables, participar en la ejecución de las actuaciones de
transformación urbanística y edificar en plazo.

Deberes

A) General de destinar el suelo al uso compatible con la ordenación y conservarlos en

condiciones legales de salubridad, seguridad, accesibilidad
B) Suelo rural: Deber de satisfacer las prestaciones patrimoniales de la legislación para
legitimar usos privados del suelo no vinculados a la explotación primaria y costear las
infraestructuras de conexión.
C) Suelo rural sometido a transformación urbanística: Participación en los deberes
legales de promoción de la actuación del 16.1
D) Suelo urbanizado: Completar la urbanización con las condiciones y requisitos
establecidos y participar en la ejecución en régimen de equidistribución. Edificar en
plazo.

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Clases de suelo según la ley autonómica

A) Urbano consolidado: Se aproxima al totalmente urbanizado y supone que en el caso de

que resulte necesaria obra urbanizadora para que el suelo alcance la condición legal de
solar, la obra será mínima y de fácil gestión urbanística
B) Urbano no consolidado: La actuación será mayor y requerirá la definición previa por la
legislación y el planeamiento de ámbitos de gestión previamente delimitados
C) Urbanizable sectorizado: El planeamiento general prevea expresamente que deben
transformarse en suelo urbano y que, a tales efectos, se dividen en recintos
denominados sectores.
D) Urbanizable no sectorizado: El resto que sea urbanizable
E) No urbanizable
F) No urbanizable de especial protección

Actuaciones de la Administración en relación con la función social de la propiedad

a) Venta o sustitución forzosa Cuando se incumplen los deberes de edificación o

rehabilitación en plazo, se faculta a la expropiación por incumplimiento de la función
social de la propiedad, la venta forzosa o la sustiución en el ejercicio de ius aedificandi en
régimen de propiedad horizontal. La legislación urbanística no podrá minorar el contenido
del derecho de propiedad en % > 50% de su valor.

b) Patrimonios públicos del suelo: Bienes recursos y derechos que adquiere la Admón.
en cumplimiento del deber de cesión del art. 16.1. b) y que se constituyen con la finalidad
de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para la inciativa pública y
facilitar la ejecución de la ordenación.

c) Regulación del derecho de superficie: Plazo máximo de 99 años y posibilidad de

extinción por falta de edificación en el plazo del título constitutivo (va en EP). Dereho
sobre el suelo o sobre edificaciones ya realizadas o elementos privativos de edificaciones.
Se regula por la legislación urbanística, por el DC y por el título y es transmisible salvo los
límites del título.

d) Expropiación en materia de urbanismo: La aprobación del instrumento urbanístico

comporta declaración de utilidad pública. La fijación del justiprecio puede hacerse por
expediente individualizado o en tasación conjunta y se permite el pago en especie. En
materia de reversión se excluye en los casos en que se mantenga el uso dotacional durante
al menos 8 años o se sustiuya por otro dotacional público y en suspuestos de formación y
ampliación de patrimonios públicos del suelo.

La valoración del suelo

Es una de las competencias que aún mantiene el Estado. El régimen jurídico es el RD

1492/2011 que aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo. Se quiere
privar al suelo de su componente especulativo. Excluye para la valoración del suelo todo
aquello que no incorpora el suelo de forma real y efectiva, de acuerdo con la situación básica
de suelo urbanizado o suelo rural (la previsión de edificabilidad no integra el contenido del
derecho de propiedad urbanística)

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Momento de la valoración: Procedimietos de equidistribución: aprobación del

instrumento que los motive; expropiatorios: inicio del expediente de determinación del
justiprecio, venta o sustitución: declaración de incumplimiento del deber; RPAP: entrada
en vigor del acto causante de lesión.

Objeto: Si es el suelo: pleno dominio, libre de cargas y si es edificaciones: en el suelo rural

con independencia del suelo y en el urbanizado conjuntamente. Las concesiones o
derechos reales sobre bienes inmuebles se tasan conforme a las reglas para la fijación del
justiprecio.

Criterio:

o Suelo rural: Capitalización de la renta anual o potencial para el suelo (La mayor de
las dos) y para las edificaciones el coste de reposición según estado y antigüedad.
o Suelo rural susceptible: Valor del suelo rural y la indemnización de la iniciativa de
promoción y edificación, según el grado de progreso.
o Urbanizado: Reglas complejas

Responsabilidad patrimonial de la indemnización

Dan derecho a la indemnización:

a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o de la

participación de los propietarios en ella.
b) La imposición de vinculaciones o limitaciones singulares que excedan de los deberes
legalmente establecidos o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o del uso
que no sea susceptible de distribución equitativa.
c) La modificación o extinción de los títulos administrativos habilitantes de obras y
actividades, determinadas por cambio sobrevenido de ordenación.
d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, salvo
dolo, culpa o negligencia graves imputables al interesado.
e) La demora injustificada en el otorgamiento de las licencias o títulos habilitantes, salvo
dolo, culpa o negligencia graves del afectado.
f) La denegación improcedente de los títulos habilitantes, con la misma excepción.

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LECCIÓN 7

LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA (II):

PLANEAMIENTO, EJECUCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD
1. LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO

La ordenación urbanística tiene por objeto regular la utilización y aprovechamiento del suelo
(superficie, suelo y subsuelo) en lo que excede de su directa explotación a tenor de su naturaleza (usos
agrícola, forestal, ganadero y cinegético), para lo que ha de delimitar el contenido del derecho de
propiedad, puesto que el disfrute y disposición del suelo (con la excepción del dominio público) son
susceptibles de apropiación privada , objeto de tráfico jurídico privado.

Es precisamente en esta función de la ordenación urbanística donde el planeamiento desempeña un

papel especial, pues a través del plan podemos entender la ordenación urbanística como un marco
jurídico pero también como acción: diseña un modelo de ciudad que exige en muchos casos de
transformación y eso requiere una plasmación concreta que sólo el plan y demás instrumentos de
ordenación pueden otorgarle. En el Plan se conecta el marco legal, el conjunto de normas con la
proyección en un caso concreto. Aun así, hay que precisar que la ordenación urbanística comprende el
planeamiento, pero es un concepto más amplio. El sistema de ordenación urbanística requiere:

- regulación legal (estatal y autonómica) : leyes y reglamentos de carácter general y abstracto

que definen el ámbito de los planes y condicionan su regulación.
- planeamiento: a través del plan se particulariza la Ley respecto de ámbitos especiales concretos.

Hay que hacer una distinción entre la noción clásica del derecho de propiedad y el derecho de
propiedad urbanística. Así, si el primero se refiere a una situación de dominio individual sobre la cosa,
el segundo constituye una delimitación administrativa de los derechos: integrado por deberes y cargas,
es un derecho estatutario, lo que significa que su contenido no puede fijarse a priori, de forma abstracta
e intemporal, sino que será en cada momento, el que derive de la ordenación urbanística. De esta
manera, los planes condicionan el derecho de propiedad de los titulares de las tierras que se va a
urbanizar.

Régimen jurídico de la propiedad urbanística-> hay que tener en cuenta los siguientes aspectos:

a) La delimitación del contenido del derecho de propiedad urbana se produce de forma compleja,
pues es resultado de la ordenación urbanística y de un proceso de transformación del suelo o
proceso urbanístico. Todos los sistemas legales urbanísticos autonómicos se caracterizan por
tener dos momentos: 1) la ordenación y planificación y 2) la ejecución, que se unen en un único
proceso urbanístico.
b) El estatuto de la propiedad del suelo es heterogéneo: hay tipos de suelo diferentes e incluso
usos distintos dentro de cada categoría de suelo, diferencias que justifican un régimen jurídico
diverso.
c) Tanto el proceso de ordenación como el de transformación (planeamiento y ejecución) son
procesos dirigidos por los poderes públicos: independientemente del mayor o menor grado de
participación de los sujetos privados en las actividades de transformación, la responsabilidad en

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último término es siempre publica. (Quien hace la ciudad es la Admón., con la participación de
los ciudadanos).
d) Se distingue entre un estatuto objetivo del suelo y un estatuto subjetivo del propietario a
partir de la separación del terreno y su aprovechamiento urbanístico como objeto de derechos
diferentes. El suelo y su aprovechamiento son bienes jurídicos diferentes: el aprovechamiento
es el contenido que se le da en el plan, es el núcleo de la propiedad urbanística .
e) Según los tipos de suelo, el contenido de la propiedad urbanística es heterogéneo. Para hacer
compatible esta diversidad con el ppio de igualdad, rige el principio de equidistribución o
reparto equitativo entre beneficios y cargas urbanísticas: se establecen cargas y
obligaciones para equilibrar la plusvalía. La vigente Ley del Suelo vincula el principio de
distribución equitativa de beneficios y cargas con las actuaciones de transformación urbanística
atendiendo al porcentaje de “edificabilidad media ponderada de la edificación

Ordenación urbanística autonómica

Las técnicas a través de las cuales se desarrolla la actividad de planificación son la clasificación y
calificación del suelo: discriminan los tipos de suelo y pormenorizan los usos en cada uno de ellos.

- Clasificación: es la decisión administrativa por la que se encuadra cada parte del término
municipal en alguna de las categorías legales (tipos) de suelo previstas en la legislación
autonómica. Tradicionalmente han sido: (mirar páginas 5 y 6 del tema).

a) suelo urbano: el que se ha convertido en ciudad, y que a su vez puede ser consolidado
("ya está todo hecho", aunque lo llamaríamos consolidado aunque estuvieran los solares
pero aún no las edificaciones).

b) suelo urbanizable: aquel que está en trance de pasar a ser ciudad. Distinguimos aquí
entre el suelo no programado (de reserva) y el programado (en el que hay una división).

c) suelo no urbanizable (suelo rural), que puede estar protegido o no protegido (éste
último podría pasar a ser urbanizable).

La clasificación supone entonces la sujeción de una concreta superficie de suelo a un preciso

régimen jurídico definido en abstracto por el bloque legal correspondiente y cuya concreta
aplicación se realiza mediante el ejercicio de la potestad de planeamiento.

- Calificación: es la decisión administrativa por medio de la cual se atribuyen usos o intensidades

a suelos previamente clasificados, por lo que se trata de una operación sucesiva a la de la
clasificación. Se trata de establecer el detalle en los distintos suelos (sobre todo en el suelo
urbano, donde puede determinar la edificabilidad). Ej: si es suelo estrictamente residencial no
se pueden edificar unas oficinas.

El sistema de ordenación urbanística

Como hemos dicho, corresponde a las CCAA establecer la ordenación urbanística general: esto se hace a
través de la Ley y el planeamiento. Para entender la relación entre ambos es necesario tener en cuenta
dos aspectos:

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1. La naturaleza normativa de los planes: son normas reglamentarias, subordinadas a la Ley cuyas
previsiones deben en todo caso respetar.

2. Al definir los planes, las leyes influyen en el contenido de los mismos, pues no realizan
remisiones en blanco al plan sino que incorporan determinadas previsiones que o bien resultan
de directa aplicación (sin necesidad de que se apruebe plan alguno) o tienen eficacia mediata,
llamadas a ser asumidas por los distintos planes. A esto último se le llama estándares
urbanísticos: son determinaciones mínimas qeu han de ser integradas por el plan urbanístico.

Tipos de planes

- El plan general: es el instrumento esencial sobre el que gira todo el sistema de planeamiento. Es un
instrumento integral de ámbito municipal que contempla la ordenación completa de uno o varios
términos municipales. De carácter transversal u horizontal, realiza la clasificación de todo el suelo del
municipio, define los elementos que integran la estructura general y establece un programa de
desarrollo y ejecución, y por tanto, un plazo mínimo de vigencia. Su estructura se basa en la distinción
entre ordenación estructural y pormenorizada. Por último, el plan contiene previsiones para todas las
clases de suelo, cuya concreción varía según cada una de ellas. La ordenación contenida en el plan se
integra en documentos convencionales y gráficos (planos) puramente informativos, de análisis,
justificación y fijación de objetivos, de ordenación y relativos a la gestión.

-Planes parciales: desarrollan el plan general, por lo que son instrumentos de planeamiento derivado
que presuponen la existencia del plan general al que están jerárquicamente subordinados. El objetivo
es alcanzar para la regulación del suelo urbanizable el grado de detalle que contiene el plan general
para el suelo urbano y legitimar la actuación de ejecución. Requiere estudios justificativos, memoria,
planos de ordenación, planos de proyecto y ordenanzas. Estos planes vienen por tanto a desarrollar
cómo va a ser el crecimiento del municipio.

-Planes especiales: atienden a necesidades concretas, específicas y a veces de carácter sectorial. (no
pueden sustituir los instrumentos de ordenación general ni clasificar el suelo, sin perjuicio de las
limitaciones de uso que en ellos puedan establecerse).

-Otros instrumentos de ordenación: los Estudios de Detalle (tienen por objeto completar o adaptar
en suelo urbano las determinaciones relativas a alineaciones o rasantes ya establecidos por el
planeamiento urbanístico a escala detallada), que tienen carácter normativo. También son
instrumentos complementarios los Proyectos de urbanización y los Catálogos.

-Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento: se prevén para los supuestos de

ausencia de plan general. Tienen menos concreción, y son de alcance municipal o supramunicipal. Se ha
utilizado esta figura como alternativa al plan general para situaciones de menor complejidad
urbanística. / Por otro lado, en ausencia total de cualquier planeamiento, la legislación estatal
supletoria establece determinadas disposiciones subsidiaras de planeamiento, previsiones de directa
aplicación que también se contienen en la legislación autonómica.

Procedimiento de elaboración de los planes (es el municipio el que aprueba y elabora)

a) Iniciativa: la competencia para iniciar la tramitación de los planes corresponde, en todo caso, a
las AP competentes (en este caso, el Ayuntamiento).

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b) Tramitación y aprobación: cabe distinguir entre actos preparatorios y tramitación

propiamente dicha:
- Actos preparatorios: la elaboración de los planes puede prepararse mediante la formulación
de avances y anteproyectos de plan cuya aprobación sólo tiene efectos administrativos internos.
Son de carácter facultativo, aunque algunas CCAA lo imponen con carácter preceptivo respecto
del planeamiento general.
- Tramitación propiamente dicha: Se inicia con el acuerdo de aprobación inicial, que adopta el
municipio. Lleva aparejada la suspensión provisional del otorgamiento de licencias por 2 años o
el tiempo que reste hasta los 2 años si se hubiera acordado la suspensión facultativa anterior. Si
ésta se hubiera acordado y extinguido antes de la aprobación inicial, la suspensión sería por 1
año. (Se suspende el otorgamiento de licencias para evitar la consolidación de determinadas
actividades sobre el suelo que pueden verse afectadas con la aprobación del Plan. Ej: para que no
te puedas construir una casa y que más tarde eso no vaya de acuerdo al Plan). El acuerdo de
aprobación inicial determina la apertura de un período de información pública por plazo no
inferior a un mes y el requerimiento de los informes que hayan de emitirse por ser legalmente
preceptivos. (ej: evaluación ambiental, etc).
A esto le sigue la aprobación provisional, que incorpora las modificaciones derivadas de las
alegaciones de lo particulares y de los informes emitidos y es también objeto de publicación en
el Boletín Oficial. Si las modificaciones son sustanciales, el texto se somete a un nuevo período
de información pública.
La tramitación termina con la aprobación definitiva, que corresponde a la Comunidad
Autónoma respecto del planeamiento general y al propio municipio en relación con el
planeamiento de desarrollo. El plazo máximo para adoptar el acuerdo de aprobación definitiva
es de 6 meses desde que se recibe el expediente íntegro en el órgano competente. En caso de
superación del plazo, se pueden dar 2 efectos: la indemnización a los interesados por los gastos
en que hayan incurrido con la presentación de las solicitudes y si la legislación prevé el inicio de
oficio del procedimiento, la aprobación definitiva por silencio positivo.

Publicación, eficacia y vigencia de los planes

Publicación: la aprobación de los planes debe ser objeto de publicación en el Boletín Oficial
correspondiente (nos referimos al acuerdo de aprobación definitiva y a las normas y ordenanzas de los
planes). Además, todo el contenido de los planes ha de estar a disposición de los ciudadanos y ser
accesible por medios telemáticos.

Eficacia: la ley determina la obligatoriedad de los planes para los particulares y los poderes públicos;
dispone que son inmediatamente ejecutivos. IMPORTANTE: una manifestación de de esto es la
declaración en situación de fuera de ordenación de los edificios e instalaciones preexistentes que
contradigan la ordenación fijada en el nuevo planeamiento, lo que significa su congelación (no se
pueden realizar más que pequeñas reparaciones, pero no la consolidación, aumento de volumen o
incremento de valor a efectos de expropiación. Se trata de edificaciones que antes eran legales y ahora
quedan fuera de ordenación, se convierten en ilegales.

Vigencia: los planes tienen vigencia indefinida (hasta que se apruebe otro), sin perjuicio de su revisión
o modificación, o incluso la suspensión de su vigencia mientras se tramita la revisión.

- por revisión se entiende la reconsideración total del plan o la introducción de cambios

relevantes con incidencia en la clasificación del suelo o en la estructura general del territorio.

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- por modificación se entiende la mera introducción de cambios concretos o aislados, sin alterar
el modelo territorial.
2. LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMINETO Y EL USO DEL SUELO

Tras la fase de planificación viene un segundo momento: la ejecución del planeamiento para la
consecución del modelo territorial diseñado, de conformidad con la programación y previsiones
establecidas. se trata también de una función pública de responsabilidad de una AP, generalmente la
municipal. (Dentro del Plan se incorpora el sistema de ejecución del mismo). Para proceder a la
ejecución del planeamiento son necesarios unos requisitos:

1. Integridad del planeamiento previo necesario en cada caso.

2. Determinación de la forma de gestión (se refiere a la gestión pública o privada) y el sistema de
actuación o ejecución.
3. Delimitación de polígonos o unidades de actuación o ejecución. (Como regla general, los planes
han de ejecutarse por unidades completas).
4. La elección del sistema de ejecución corresponde a la Administración actuante (el municipio),
dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación. Si el plan no ha fijado el
sistema de ejecución, hay unas reglas: el respeto de la iniciativa de los propietarios (si lo
solicitan en el trámite de información pública el 60 % de los propietarios el sistema de
compensación ha de adoptarse); y por otra parte, el incumplimiento de las obligaciones
inherentes al sistema da lugar a su sustitución por el sistema de expropiación.

Sistemas de ejecución urbanística

- Sistema de compensación: (el más común), es el que mayor protagonismo da a los propietarios
incluidos en el polígono o unidad de actuación. En efecto, son los propietarios los que ejecutan el
planeamiento (aportación de terrenos de cesión y costeamiento de las obras de urbanización) en
régimen de solidaridad de beneficios y cargas: lideran la gestión y asumen la financiación. Para ello
constituyen una Junta de Compensación, organismo jurídico público que responde a la idea de
autoadministración, que goza de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar y se rige por sus
estatutos. Para la constitución de la Junta se requiere el voto favorable de los propietarios que
representen el 60% del suelo. Pueden adherirse a la Junta los propietarios que no hayan aprobado la
iniciativa, y también las empresas urbanizadoras que vayan a colaborar en la gestión. Su actuación se
concreta en dos actuaciones fundamentales: 1) elaboración de un proyecto de compensación mediante
el que se distribuyen los beneficios y cargas entre los miembros; 2) la elaboración de un proyecto de
urbanización que permite la ejecución material de las obras a cargo de la Junta.

-Sistema de cooperación: se trata de un procedimiento intermedio, aplicable a los supuestos en que

las obligaciones y cargas de los propietarios son idénticos. Es la AP (ayuntamiento) la que asume la
dirección y gestión de la ejecución, correspondiendo a los propietarios la aportación del suelo objeto de
cesión y el pago de las obras de urbanización.

- Sistema de expropiación: supone el desplazamiento de los propietarios por la AP (ayuntamiento)

que no solo gestiona la ejecución, sino que se convierte en propietaria de los terrenos, que puede
devolver al tráfico jurídico privado. (Los solares se los queda el ayuntamiento y luego los vende).

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Formas de gestión

El Dcho estatal vigente admite diferentes modalidades de participación pública y privada en la gestión
urbanística. En algunas legislaciones autonómicas han adquirido especial importancia las modalidades
de gestión indirecta (mediante concesión, previa licitación conforme a las bases en que se fijan las
obligaciones y derechos del concesionario y de los terceros; o mediante la intervención de un agente
urbanizador que no sea propietario, que será retribuido en fincas edificables salvo que esté
expresamente previsto su retribución en dinero).

Edificación y uso del suelo

El resultado de la transformación del suelo mediante el proceso urbanístico es la edificación de los

solares resultantes, para el ejercicio de los diferentes usos y actividades reconocidos por el
planeamiento. Los actos de edificación y uso del suelo y del subsuelo (que corresponden al propietario)
están sujetos a intervención administrativa en los términos que exija la legislación urbanística, lo cual
implica la necesidad de obtener previa licencia. La licencia urbanística es una especie del género
autorización administrativa. Se trata de un acto mediante el que la Admón. comprueba el cumplimiento
por parte del solicitante de los requisitos urbanísticos y legitima el ejercicio del derecho a edificar.
Están sometidas a caducidad, es decir, que se ha de edificar en un determinado tiempo, por lo que
constituye una autorización limitada , debiéndose fijar los plazos de iniciación, interrupción máxima y
finalización. Es de carácter real, pues se vincula a las características objetivas de los actos sometidos a
control y resulta por ello transmisible; y es además una autorización reglada, estrictamente vinculada al
cumplimiento de la legalidad urbanística. La competencia para el otorgamiento de las licencias
corresponde a los municipios (rige el régimen de silencio positivo si se supera el plazo máximo para
responder). La licencia habrá de encontrarse vigente para poder desplegar sus efectos (no está vigente
cuando está caducada o ha sido revocada). La legislación de régimen local contempla cuatro supuestos
de revocación: incumplimiento de las condiciones a que estén subordinadas las licencias; desaparición
de las circunstancias que motivaron su otorgamiento; error en el otorgamiento de la licencia y adopción
de nuevos criterios de apreciación.

La edificación de los suelos transformados hacen nacer el ius aedificaendi , que no es sólo un derecho
sino también un deber que ha de ser cumplido en determinado plazo, y cuyo incumplimiento faculta
para la utilización de la expropiación y la venta forzosa.

El deber legal más importante respecto de las edificaciones existentes es el deber de conservación, que
se aplica tanto a terrenos como a edificios, que implica dedicarlos a usos que no sean incompatibles con
la ordenación territorial y urbanística y conservarlos en condiciones legales para servir a dichos usos y
siempre en condiciones de seguridad, salubridad, etc.

3. LA DISCIPLINA URBANÍSTICA

Es una cláusula de cierre para que todo se cumpla, e integra el conjunto de actuaciones dirigidas a:

- lograr el cumplimiento de la ordenación urbanística: protección de la legalidad urbanística

- reaccionar ante los casos de incumplimiento (sanciones administrativas -potestad
sancionadora).

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En cuanto a la protección de la legalidad urbanística, distinguimos entre:

1. Realización de actos de edificación o uso del suelo sin licencia u orden de ejecución o sin
ajustarse a los términos con que fueron concedidas (construcciones) en curso de ejecución. El
mecanismo para legalizar esas construcciones es el siguiente: el Alcalde deberá disponer la
suspensión inmediata de las actuaciones concediendo un plazo de 2 meses para que el
interesado solicite licencia o ajuste las obras a la licencia concedida. De no ser así, o cuando las
obras no puedan ser legalizables, ordenará la demolición.

2. Realización de actos de edificación sin licencia o sin ajustarse a la concedida ya concluidos. Si

no han transcurrido 4 años desde su terminación, el Alcalde requerirá al promotor de las obras
par que solicite en el plazo de 2 meses la oportuna licencia que permita legalizar las obras. Si no
lo hace, o las obras no son legalizables, se procede igualmente a declarar la demolición de las
mismas. Si sí han transcurrido los 4 años, las edificaciones quedan en una situación similar a
fuera de ordenación ("el trance" del que hablábamos antes) de manera que no puede exigirse el
derribo y se espera a que la edificación se extinga, y sólo pueden hacerse obras para garantizar
la salubridad y la seguridad. No puede obtenerse licencia de primera ocupación ni de actividad.

3. Actos de edificación o uso del suelo en ejecución que resultan amparados por una licencia u
orden de ejecución que constituya, sin embargo, una infracción urbanística grave por
contravenir en tales términos la ordenación urbanística. El Alcalde ordenará la suspensión
inmediata para proceder a la revisión jurisdiccional del otorgamiento de la licencia.

4. Actos de edificación realizados al amparo de licencia, ya concluidos y siempre que no hubieren

transcurrido 4 años desde la fecha de su otorgamiento, supuesto en que deberá procederse a la
revisión de la licencia u orden de ejecución mediante la declaración de lesividad. Se contempla
además una regulación especial en el supuesto de licencias que supusieran infracción de la
ordenación de zonas verdes que se aproxima a la revisión de oficio de los actos nulos de pleno
derecho.

El protagonismo en la protección de la legalidad urbanística corresponde a los entes locales cuando se

trate de actos en curso de ejecución y concluidos; pero cuando se trate de actuaciones materiales o
clandestinas cabrá subrogación por parte de la Administración autonómica. En todo caso, en materia de
protección de la legalidad rige la acción pública, de modo que cualquier sujeto, sin necesidad de
justificar legitimación alguna ostenta un derecho reaccional frente a cualquier trasgresión de la
ordenación urbanística.

Potestad sancionadora en materia urbanística

Tanto la legislación autonómica como el Derecho estatal supletorio contemplan el ejercicio de la

potestad sancionadora en materia urbanística. Toda actuación que contradiga las normas o el
planeamiento urbanístico en vigor podrá dar lugar a : 1) las medias pertinentes para lograr la
restauración de la legalidad urbanística; 2) la iniciación de procedimientos de suspensión y anulación
de los actos administrativos en que pudiera ampararse la actuación ilegal; 3) imposición de las
sanciones a los responsables, previa tramitación del procedimiento sancionador y 4) obligación de
resarcimiento de daños y perjuicios. Las conductas que pueden ser sancionadas son las siguientes:

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- actuaciones que estando sujetas a licencia u otra aprobación o autorización administrativa se

realicen sin ella;

- actuaciones que pese a contar con licencia o acto de autorización, se realicen sin ajustarse a ella;

- actuaciones consistentes en la vulneración de la ordenación urbanística al otorgar la licencia u

orden de ejecución.

Las infracciones se clasifican en graves y leves atendiendo a la importancia del daño social producido.
La sanción típica es la multa en cuya imposición ha de atenderse al principio de proporcionalidad.

En materia de prescripción la regla general es la de la prescripción de las infracciones al año, salvo

cuando la ley establezca un plazo superior.

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Tema 8: Las obras públicas

8.1. Concepto de obra pública

La LCSP define obra pública como el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o

ingeniería civil, destinados a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que
tenga por objeto un bien inmueble.

Se muestra en su dimensión más física con sus formas y volúmenes. Pero hay otras
perspectivas:

• Contractual: Cómo se hace la obra

• Como bien del patrimonio de la AP
• Funcional: Para qué sirven
• Teleológica: Modo de conseguir fines de carácter netamente político y económico.
(E.g. Las que tratan de unir y vertebrar el territorio, facilitando el conocimiento y
el acceso (1º) y empleo de obras públicas como parte de una política fiscal de
carácter anticíclico en momentos de recesión (2º - Plan E)

La obra pública se relaciona con políticas públicas de la mayor importancia que están
muchas veces en el origen de la decisión de realizar una obra pública. Además, goza de un
valor y un sentido en sí misma considerada y un crisol de muchas otras perspectivas,
utilidades y posibilidades que abre y que son distintas a las obras públicas en sí mismas
consideradas como lo demuestran los sucesivos planes relativos a las infraestructuras. Un
ejemplo claro es el PEIT complementado por el PEI de 2010. El nuevo plan PITVI no es un
buen ejemplo del sentido que las obras públicas y los planes en que se delinean suelen
tener como instrumentos de política económica. Se quiere llamar la atención sobre la
multiplicidad de perspectivas sobre las que puede abordarse las obras públicas y que
intrínsecamente confluyen en ella.

La perspectiva fundamental es la de la obra pública como instrumento político: una

política en sí misma cuyo objeto es la consecución de determinados fines mediante una
concepción global y sistemática de las obras públicas que aparte de conseguir las
finalidadesque sean propias de cada obra concreta, pretende otras más generales de las
que inmediatamente se derivan como la mejora de las condiciones de vida, el empleo, el
desarrollo económico, etc.

La obra pública en la historia y en el DA

Las obras públicas tienen sustantividad propia en el DA y ha desarrollado un papel

fundamental en la construcción misma del DA, e incluso del Estado Constitucional. Se ha
tratado desde el siglo XIX como una actividad generadora de títulos de intervención
pública, que da lugar al paso de un Estado abstencionista a un Estado intervencionista. El
Estado constitucional construye sobre la obra pública un título de intervención que
legitima la actuación pública. Con ellas se conecta directamente la potestad expropiatoria
y la planificadora. La obra pública y su legislación señorea todo el siglo XIX y la legislación
administrativa que en el mismo se dicta.

La norma definitiva es la Ley General de Obras Públicas de 1877 (LGOP), que trae cola de
otras leyes y RD. La proliferación posterior de leyes especiales fue vaciando de alguna

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manera la obra pública como concepto único centralizador de la actividad administrativa

al abrirse a sus previsiones, sin que pueda dejar de mencionarse la aportación de la LGOP
en cuanto al uso de técnicas planificadora y al establcimiento de las distintas formas de
financiación de las obras públicas con apelación a la iniciativa privada a través del
contrato de concesión de obra pública. Las cuestiones contractuales y de financiación no
oscurecen la importancia de la obra pública como factor de progreso, desarrollo y
justificación parcial de la acción del Estado y su papel para hacer asumir que la Admón.
cumplía unas funciones en cuanto a la transformación, desarrollo y mejora de las
condiciones de vida de un país. De esta manera se declina la idea del Estado abstencionista
frente a la de un Estado intervencionista, en el que las obras públicas fueron el primero y
el principal instrumento para la transformación del papel del Estado, seguido de la política
distributiva y los instrumentos fiscales y presupuestarios y las políticas educativas y
sanitarias.

La política de obras públicas

Es el conjunto de criterios que debe tener en cuenta la AP a la hora de realizar sus planes
de obras públicas, a saber:

1. Necesidad que satisface la obra pública: Debe cohonestarse con la priorización entre
las diversas obras de distinta clase, pero también dentro de cada clase y con la
coordinación de las distintas clases de obras (No cabe un aeropuerto si no se prevén
los accesos por carretera o tren)
2. Equilibrio territorial y solidaridad interterritorial: No basta con hacer obras públicas
donde hay gran demanda de ellas, sino que debe suscitarse la cuestión de incorporar
las zonas más aisladas a la dinámica general. El art. 158.2 CE impone este criterio que
se hace realidad mediante el FCI.
3. Financiación de las obras públicas: Directamente con cargo a presupuestos públicos
(carreteras) o mediante el cargo de tasas a usuarios (aeropuertos y puertos)
4. Constitución en red de las obras públicas: Dota de un valor adicional y potencia el uso
conjunto de todas las infraestructuras públicas. No obstante, la rentabilidad de todo
los nodos de esa red no es la misma.
5. Organización y gestión mediante órganos que no pueden quedar completamente
descentralizados para no perder la idea de red. E.g. Cada puerto con un autoridad
portuaria y un fondo de compensación.

La obra pública se presenta así como un instrumento de solidaridad interterritorial y de

desarrollo regional y nacional.

6.2. Aspectos concretos de la obra pública

Se habla cada vez más de infraestructuras, algo que subyace o hace posible otras cosas,
actividades o políticas. Se ha producido una evolución del concepto de obra pública que
tiende a dar más relevancia a la infraestructura. Antes lo relevante era la obra pública en sí
(la carretera como medio conectivo). Pronto se empezó a ver la necesidad de acceso
universal y de aprovechamiento general de la carretera promoviendo el desarrollo
económico. Los mismo pasa con las obras hidráulicas, la presa es importante en sí misma
pero además es una estructura indispensable para la prestación del suministro de agua

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Igual pasa con la energía y las telecomunicaciones, sin perjuicio de que sea más difícil
distinguir las obras de las instalaciones.

Otra de las razones que da más importancia a la infraestructura sobre el concepto de obra
pública es la liberalización de los servicios. Se consuma el paso a la terminología de
“infraestructura” para lo que antes se llamaba obra pública en cuanto resultado de un
conjunto de trabajos que tienen por objeto un bien inmueble. En el caso del ferrocarril la
vía se caracteriza como infraestructura por la relación al servicio que se presta que hacen
o pueden hacer distintos operadores utilizando una infraestructura que hace posible tal
servicio de transporte abonando unos cánones por tal utilización.

Desde 1990, ha habido un proceso de privatización de los servicios públicos

principalmente de la energía eléctrica. Nos encontramos pues frente a unas
infraestructuras de un servicio de interés económico general que son de propiedad
privada pero que, en la práctica, están abiertas a todos, con base en la doctrina de
essential facilities en que se basa la legislación comunitaria. Lo mismo en el sector postal y
telecomunicaciones. Existe un régimen de disposición de la titularidad misma de la
infraestructura que no puede ser objeto del pleno derecho de disposición de los
propietarios. También se consideran contrarias al DUE las acciones de oro en virtud de las
cuales los Estados se reservaban la potestad, aneja o no a la tenencia de una acción o
pocas, de vetar determinadas operaciones de venta de activos que pusieran en cuestión
determinados valores de interés público. En síntesis puede decirse que la titularidad de las
infraestructuras de sectores liberalizados no determina que las mismas sigan el régimen
general de los bienes de propiedad privada, sino que quedan sujetos a determinadas
limitaciones

Régimen constitucional de las obras públicas

Si bien la CE no menciona el concepto infraestructura sí el de obra pública siendo aquellas

obras que cuando son de IG son obras públicas. El art. 149.1.24 dice que son de
competencia estatal exclusiva aquellas obras de interés general o cuya realización tenga
ámbito suprautonómico. El a148.1.4 reserva a las CCAA la capacidad para asumir
competencias sobre las obras públicas dentro de su territorio.

Existen determinadas competencias relacionadas con las obras públicas y que pueden
producir áreas de solapamiento. Los criterios de reparto en las obras públicas tienen en
cuenta el territorio (ámbito autonómico o suprautonómico) y el interés de la obra, que es
el elemento relevante, pues el hecho de que sean de interés general determina la
competencia del Estado en el caso puertos, aeropuertos y carreteras. En cuanto a las obras
hidráulicas, el criterio de reparto lo da la competencia sobre las aguas mismas. Si son de
competencia estatal serán de competencia estatal salvo que se establezcan formas de
participación con las CCAA. Si las aguas discurren por más de una CA serán competencia
del Estado, tomándose la cuenca hidrográfica en su conjunto y no cada afluente. En
ferrocarriles según transcurra por mas de una CA. En carreteras según enlace ciudades de
más de una CA.

Los conflictos de competencias que pueden suscitarse sobre todo en relación al urbanismo
y la ordenación del territorio deben ser resueltos en primer plano mediante técnicas de

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cooperación y colaboración interadministrativa, pero cuando no se llegare a una solución,

la competencia general prevalece, salvo evidente desproporción.

También las Corporaciones locales tienen competencias en materias que precisan de la

realización de obras públicas, competencias que no pueden ser desconocidas por el Estado
o las CCAA.

6.3. Régimen general de las obras públicas

La LGOP, cuyo objeto central son las obras públicas, conserva su vigencia en muchos
artículos, salvo derogaciones expresas y determinadas por la Ley 13/2003 y las
derogaciones implícitas del principio de sucesión temporal. Además, esta materia se
regula por numerosas normas especiales y no pueden dejarse a un lado el TRLCSP y la
LPAP, que son leyes especiales no por la materia, sino porque regulan un aspecto funcional
concreto de las obras públicas.

Los dos aspectos que interesan del régimen general de las obras públicas son:

La planificación

El Plan se configura como técnica principal para la ordenación de las obras públicas. En el
ámbito estatal, es el Ministerio de Fomento quien debe formar los planes generales de
obras públicas que han de ser costeados por el Estado y presentarlos a las Cortes para su
clasificación y aprobación por orden de preferencia. El Gobierno no podría llevar acometer
obra alguna cuando no se hubieren consignado el crédito necesario con cargo a los
presupuestos generales, salvo autorización por Ley especial. Esta previsión de la LGOP se
ha visto sustituida por las exigencias particulares de cada una de las normas especiales.

En cuanto a la vertebración de los planes locales, autonómicos y estatales, son necesarias

técnicas de coordinación, de manera que se concilien todos los intereses en juego, y en
caso de nos ser posible, será el interés del Estado el que prevalezca, cuando quede
defendida su racionalidad y proporcionalidad, salvo que el Estado no haya hecho el menor
esfuerzo para tener en cuenta los intereses de los demás o haya soluciones menos lesivas
para los demás intereses en pugna.

Las obras de los particulares sobre el dominio público

Las infraestructuras que los sujetos privados han construido sobre el demanio o sean ellas
mismas bienes demaniales en cuanto obra destinada al uso general o al servicio público.
La LGOP dice que revierten a la AP al término del plazo de 99 años salvo pacto en
contrario, la LPAP dice que han de ser demolidas, salvo que se previera lo contrario en la
concesión, y la LCSP dice que hay que entregarlas al término del plazo de 40 años, salvo
que se haya pactado lo contrario en los pliegos. Esta regla es la que prevalece (porque la
LCSP es norma especial conforme a lo dicho) lo que no supone una derogación de la LPAP,
que seguirá vigente cuando no se trata de infraestructuras.

8.4. Carreteras, aeropuertos y puertos

Carreteras

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El régimen jurídico de las carreteras es a nivel estatal la Ley 25/1988 la que regula la
planificación, proyección, construcción conservación, financiación, uso y explotación de las
carreteras estatales, que son las integradas en un itinerario de interés general o cuya
función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma con lo que
se integran en la Red de Carreteras del Estado, modificable por RD. A nivel autonómico hay
leyes para las carreteras autonómicas, siendo una competencia plena no compartida.

Son de interés general las que cumplan los requisitos siguientes:

1. Formar parte de los principales itinerarios de trafico internacional, incluidos en los

correspondientes convenios.
2. Constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general.
3. Servir de acceso a los principales pasos fronterizos.
4. Enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población
del territorio del Estado de manera que formen una red continua de tráfico de largo
recorrido.

Los planes de carreteras deben coordinarse entre sí, que se lleva a cabo por los
procedimientos de la Ley 12/83, LBRL y LRJPAC. El RD 1818/94 de Carreteras establece el
contenido de los planes:

1. Instrumento técnico-jurídico de la política de carreteras

2. Ejecución de obras no previstas en el plan excepcionalmente por el MFOM teniendo en
cuenta la urgencia o el excepcional interés público
3. Los programas de carreteras tienen relación con determinados tramos de carreteras y
sus elementos funcionales.

Se aprueban por RD a propuesta del MFOM. El MFOM debe además, cuando se acuerde la
redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento, emitir un informe
preceptivo y vinculante en el plazo de un mes pasado el cual y un mes más se entiende su
conformidad.

La planificación de las carreteras atiende al PITVI 2012-2024 que trata de determinar las
acciones que se deben acometer en relación con la regulación, gestión y el funcionamiento
de los distintos modos de transporte y de optimizar el uso de las infraestructuras con muy
baja utilización. Además se establecen una serie de principios como desarrollar las redes
de transporte españolas e incentivar su inclusión en las redes transeuropeas, profundizar
en la liberalización del mercado, potenciar la participación del sector privado y postular
un sistema integrado que abarque el conjunto del sistema de transporte. Se estructura en
tres grandes programas de actuación: a) programa de regulación, control y supervisión, b)
programa de gestión y prestación de servicios, y c) programa de actuación inversora

Tipos de carreteras

a) Son autopistas las carreteras que reúnan las siguientes características:

o No tener acceso a las mismas las propiedades colindantes.

o No cruzar a nivel ninguna otra senda, vía, línea de ferrocarril o tranvía ni ser
cruzada a nivel por senda, vía de comunicación o servidumbre de paso alguna.
o Constar de distintas calzadas para cada sentido de circulación, separadas entre sí,

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salvo en puntos singulares o con carácter temporal, por una franja de terreno no
destinada a la circulación o, en casos excepcionales, por otros medios

b) Son autovías las carreteras que, no reuniendo todos los requisitos de las autopistas,
tienen calzadas separadas para cada sentido de la circulación y limitación de accesos a las
propiedades colindantes.

c) Son vías rápidas las carreteras de una sola calzada y con limitación total de accesos a las
propiedades colindantes .

d) Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las
autopistas, autovías y vías rápidas.

En todo caso no son carreteras ni los camnos de servicio ni los construidos por personas
con análoga finalidad. Los elementos funcionles como las áreas de servicio, de descanso,
de estacinamiento, de auxilio también están afectas a la conservación y explotación de la
vía. La financiación se hace con cargo a los presupuestos públicos.

Puertos

Conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera

de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización
que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el
desarrollo de estas actividades por la Administración competente. Se rigen por el
TRLPEMAM (RDLEG 2/2011). Son puertos de interés general los:

1. Que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales.

2. Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una
Comunidad Autónoma.
3. Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la
economía nacional.
4. Que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas
alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de
la actividad económica general del Estado.
5. Que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos
esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios
insulares

La gestión de los puertos corresponde en gran medida a las CCAA, de hecho los vocales de
las autoridades portuarias los designa la CA, salvo alguna reserva al Estado. La
finanaciación tiene en cuenta los cirterios de solidaridad y rentabilidad. Cuentan con una
Autoridad Portuaria que hará los Planes de Empresa acordados con Puertos del Estado,
siendo de 2,5 el objetivo de rentabilidad. Asimismo se establece el FCI, administrado por
Puertos del Estado y que sirve como instrumento de redistribución de los recursos.

Aeropuertos

El marco normativo es la Ley 48/1960 de Navegación Aérea. La rentabilidad es importante

pero no es el único criterio. Hay que distinguir:

a) Aeródromo: Superficie de límites definidos, con inclusión, en su caso, de edificios e

instalaciones, apta normalmente para la salida y llegada de aeronaves. El

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aeródromo será eventual cuando su establecimiento obedezca a necesidades

transitorias
b) Aeropuerto: Todo aeródromo con servicios e instalaciones permanentes de
carácter público.

El RD 2858/81 dice que serán clasificados de interés general por la Subsecretaría de

Aciación Civil previos informes y acuerdos aquellos aeropuertos que:

o Que, por la importancia de su tráfico, se integren en la red transeuropea de

aeropuertos como componentes internacionales o comunitarios de la misma.
o Aquellos cuya gestión conjunta resulte necesaria para garantizar el correcto
funcionamiento de la red común de transporte en todo el territorio del Estado.
o Que puedan incidir sustancialmente en la ordenación del tránsito aéreo, la estructura
del espacio aéreo y el control del mismo.
o Que sean de interés para la defensa nacional.
o Que constituyan la parte civil de los aeródromos de utilización conjunta civil y militar.

Los servicios que se prestan son:

a) Los servicios aeronáuticos que integrados en la Red Nacional de Ayudas a la

Navegación Aérea y formando parte de esta infraestructura, sirven para el control del
espacio aéreo y que dependen directamente de la Subsecretaría de Aviación Civil.
b) Los servicios aeronáuticos que sirven para instrumentar la ordenación del tránsito y la
ordenación del transporte aéreo que dependen asimismo directamente de la
Subsecretaría de Avación Civil.
c) Todos los demás servicios aeroportuarios estatales como los aduaneros, de policía,
correos, seguridad exterior e interior y cualesquiera otros que, por su naturaleza y
función están encomendados a autoridad pública no aeronáutica.
d) Aquellos otros servicios que, no siendo estrictamente aeronáuticos puedan tener
incidencia en ellos y que, por el volumen del tráfico del aeropuerto de que se trate, se
declaren imprescindibles para su buen funcionamiento.
e) Las actividades no comprendidas en los números anteriores que se realicen en el
recinto aerportuario y que tengan transcendencia para la explotación económica del
aeropuerto.

Los aeropuertos han sufrido un proceso de privatización por el RDL 13/2010 en la que se
crea una sociedad pública estatal Aena Aeropuertos S.A. que asume las competencias y
funciones de la EPE AENA. Se prevé la posible gestión individualizada de determinados
aeropuertos mediante contratos de concesión de los servicios aeroportuarios y la creación
de sociedades filiales (El Prat y Barajas). La CNMC ha asumido las competencias de la
Comisión de la Regulación Económica Aeroportuaria, con la finalidad de que como
autoridad independiente pueda resolver cuantos problemas suscite la aparición de los
nuevos gestores de la actividad de los aeropuertos abiertos a este sistema.

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Tema 9: Industria
9.1. Consideraciones generales sobre la actividad administrativa en la industria

Modelos de intervención en la industria

A lo largo de nuestra historia se nos presentan 4 modelos distintos de intervención en la

industria por parte del poder público:

1) Siglo XIX: Desde las Cortes de Cádiz se comenzó a reconocer la libertad de industria y
comercio, disponiéndose así en el Decreto 268 de 1813. Esto no era incompatible con
el hecho de que los reglamentos de policía pudieran establecer condiciones al ejercicio
de cada concreta actividad industrial para acomodarla a las necesidades colectivas.
2) Dictadura: Existía una casi total ausencia de libertad, quedando regulada la industria
por la Ley de Ordenación y Defensa de la Industria Nacional (LODIN) que exigía la
expedición de autorizaciones por el ministerio de Industria quien fijaría las normas y
trámites a seguir según unas necesidades nacionales abstractas. La valoración del
emprendedor de la oportunidad de su inversión y la asunción del riesgo
correspondiente desaparecía en cuanto su iniciativa dependía de la autorización final
de la Administración
3) Democracia: Aparece la Ley 21/1992 de Industria (LI) que derogaba por completo la
LODIN y reconoce la libertad de establecimiento industrial sin perjuicio de exigirse
autorización administrativa previa, pero sólo cuando lo estableciera una Ley por
razones de interés público o un reglamento en ejecución de un tratado internacional,
autorización no discrecional sino que responde a la protección de otros bienes y
valores.
4) Siglo XXI: Las Leyes 17/2009 y 25/2009, siguiendo la DIRSE, sustituye las
autorizaciones por comunicaciones previas o declaraciones responsables que sólo
proceden en casos limitados y restrictivos con respecto a la DIRSE. (COMPLETAR)

El concepto de industria

Industria es, desde un punto de vista económico un conjunto de procesos y actividades

dirigidas a transformar materias primas en productos elaborados. Representa el sector
secundario, que es menos de la cuarta parte de nuestro PIB actual. Desde un punto de vista
jurídico el artículo 3.1 de la LI considera que son industrias «las actividades dirigidas a la
obtención, reparación, mantenimiento, transformación o reutilización de productos
industriales, el envasado y embalaje, así como el aprovechamiento, recuperación y
eliminación de residuos o subproductos, cualquiera que sea la naturaleza de los recursos y
procesos técnicos utilizados”. También quedan sujetos a la ley los servicios de ingeniería,
diseño, consultoría tecnológica y asistencia técnica que estén directamente relacionados
con actividades industriales.

Comportamientos de la Admón. frente a la industria

El más frecuente es el de policía, por el que mediante autorizaciones y demás se trata de

establecer condiciones para el ejercicio de la actividad industrial garantizando la defensa
de bienes como el ma. Comprende también la imposición de sanciones, los registros e
inspecciones de industrias y productos. Estas técnicas guardan relación con las
reglamentaciones industriales pero no siempre son llevadas a cabo por la Admón., sino
que se permite la participación de entidades privadas en el desarrollo de funciones de
control y supervisión

También se emplean técnicas de fomento como premios o distinciones, así como ayudas
y subvenciones a la puesta en marcha y modernización de la industria. Por otro lado,
destaca el sistema de etiquetado que aseguran un sistema fiable para los consumidores y

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usuarios acerca de determinados productos y empresas que cumplen con las normas de
calidad y seguridad.

La actividad de reconversión industrial está a caballo entre el fomento y la

planificación, pues sobre la base de planes, la Admón. apoya procesos de transformación
de la industria en otras de mayor porvenir. La actividad de planificación está en desuso.

Destaca la figura del Poder público empresario industrial (Caso de SEAT o ENDESA).
Esta actividad está limitada en la actualidad por la privatización de las empresas
existentes y las que desarrollan alguna actividad industrial lo hacen dentro de la SEPI que
funciona como holding para muchas otras empresas de capita público total o parcial.

Régimen constitucional de la industria

La CE no hace un tratamiento específico de la actividad industrial, salvo en el 149.1.9 en el

que se refiere a la propiedad industrial. De este modo, las CCAA tienen la capacidad apara
asumir la competencia en materia de industria, lo que han hecho la mayoría con
competencias legislativas y ejecutivas. Pero casi todos los EA invocaban de una forma u
otra la competencia del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación de la
actividad económica (149.1.13). Los EA de Cataluña y Andalucía asumen como exclusiva
esta competencia, destacando el de Cataluña la competencia compartida con el Estado de
la planificación industrial, en el marco de la planificación económica general y el
reservando el andaluz al Estado las competencia en materia de seguridad, sanidad y
defensa.

3.2. Régimen de libertad de la industria e instalaciones industriales

La industria tiene que ver con la libertad de empresa, configurada en el art. 38 CE como un
derecho fundamental. Ésta tiene límites, el primero de ellos el estar enmarcada en una
economía de mercado y de acuerdo con las exigencias de la economía general y en su caso
de la planificación. Pero también hay otras actividades públicas que condicionan el
ejercicio de la libertad industrial como es el caso del urbanismo y la ordenación del
territorio, el ma, la salud pública, la seguridad, etc., que afecta a la concreta forma de
ejercer la libertad.

El ejercicio de la libertad de empresa se puede ver condicionado sin que lo esté la libertad,
modulándose su práctica, y fuera de los casos desproporcionados, la Admón. lo único que
hace al regular es buscar un equilibrio razonable con otros bienes y valores sin
comprometer el núcleo esencial de la liberta de empresa. La LI reconoce la libertad de
establecimiento para la instalación, traslado y ampliación de actividades industriales y
actualmente sustituye la autorización por la comunicación previa y la declaración
responsable (art. 71 LRJPAC) en aquellos casos en que lo disponga la ley y cuando tenga
que ver con el orden publico, seguridad y salud pública, en el trabajo o protección del ma.
Como la autorización industrial es independiente de cuantas otras hayan de otorgarse
conforme a la normativa sectorial, la comunicación y la declaración sólo sustituirán, en su
caso, a aquellas. En todo caso, las empresas industriales habrán de atender a las
obligaciones derivadas de la normativa medioambiental y urbanística.

3.3. La regulación de la actividad industrial: Seguridad y calidad industrial

La perspectiva del análisis es la de la LI en la que los objetivos de seguridad y calidad se

contemplan desde la óptica de una política pública que, al incorporar a la regulación la
seguridad y la calidad de las empresas y productos, no sólo está defendiendo esos valores
sino que está fomentando la industria y sus productos al hacerlos más valiosos y más
competitivos.

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Las reglas básicas de la industria, en los productos, son las del mercado, pero también en
lo que se refiere a las empresas, su organización y medios. Hay toda una regulación
sectorial contenida en normativa específica que no puede dejarse a un lado. Otra forma de
aproximarse a la industria es el modo de garantizar que exista competencia entre
productos industriales sin que ello deteriore la calidad y seguridad de los mismos.

La intervención de la UE en la industria

La solución para las trabas de los Estados a la libre circulación de mercancías pasaba por
la armonización comunitaria de los productos, de forma que se asegura que si cumplían
con las normas de la Comunidad, ninguna mercancía podía ser obstaculizada. Pero esta
medida exigía un trabajo excesivo para la Comisión relativo a todo tipo de productos. Por
eso se sentó un nuevo principio, el de reconocimiento mutuo, según el cual los productos
legalmente comercializados en un EM eran de obligada aceptación en otros aunque no
cumpliera exactamente con las normas de ese país. En ese contexto hay que situar la
Resolución del Consejo 1985 sobre la nueva aproximación en materia de armonización y
normalización y la Comunicación de la Comisión sobre el mismo tema. Cuatro
consideraciones:

1. Armonización legislativa limitada a unas exigencias esenciales de seguridad

2. Elaboración de especificaciones técnicas de fabricación confiadas a órganos
competentes en materia de normalización industrial
3. Carácter no obligatorio de las especificaciones técnicas
4. Las Admones. han de atribuir a los productos conformes con las normas armonizadas
un presunción de conformidad con las exigencias esenciales que establece la directiva,
incumbiendo el onus probandi de conformidad al productor que no las siga.

La regulación industrial incide en la calidad, normalización y seguridad de los productos,

empresas y procesos. Quien no cuente con las certificaciones oportunas no puede
competir en condiciones de igualdad, pues no goza de las presunciones de conformidad
con las exigencias de la Unión ni gozan del prestigio de algunas de ellas.

La seguridad y la calidad industrial

El art. 1 LI fija su objeto en el establecimiento de las bases de ordenación del sector

industrial y los criterios de coordinación entre las Administraciones. Básicamente está
orientada a establecer un complejo dispositivo de verificación de la calidad y seguridad de
los productos, los procedimientos y las empresas. En cuanto a la seguridad se dispone un
sistema de disposiciones obligatorias. La seguridad tiene dos objetos: por un lado, las
actividades de prevención y protección que tienen como finalidad limitar las causas que
originen los riesgos así como establecer los controles que permitan detectar o contribuir a
evitar las circunstancias de aparición de los riesgos. Por otro, la protección frente a
accidentes y siniestros.

Las instalaciones, equipos, actividad y productos industriales han de ajustarse a los

requisitos legales y reglamentarios de seguridad (10 LI). La AP podrá acordar la
paralización temporal de la actividad, total o parcial, requiriendo a los responsables la
corrección de deficiencias o se ajusten a las normas reguladoras, sin perjuicio de las
sanciones.

Los requisitos de seguridad, contenidas en reglamentos de seguridad, se aplican a

determinadas instalaciones, actividad o productos para los que se establecen unas
condiciones técnicas específicas o requisitos de seguridad y las medidas que deben
adoptar los titulares para la prevención, limitación y cobertura de riesgos. Asimismo, debe
tenerse en cuenta lo dispuesto en los planes de seguridad.

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El cumplimiento de las exigencias reglamentarias en materia de seguridad industrial

puede ejercerse:

1. A través del control directo por la Administración Pública aunque también puede
probarse, según lo que establezcan los Reglamentos aplicables,
2. Por declaración del titular de las instalaciones y en su caso del fabricante, su
representante, distribuidor o importador del producto;
3. Mediante certificación o Acta de Organismo de Control, instalador o conservador
autorizados o técnico facultativo competente;
4. Por cualquier otro medio de comprobación previsto en el derecho comunitario y
que no se halle comprendido en los apartados anteriores (art. 13 LI).

En lo que hace a la calidad la LI no da propiamente una definición de la misma, pero

establece cómo se logra tal calidad al afirmar en su artículo 20 que se fomentará la calidad
industrial a través de determinados medios:

1. La existencia de organismos de normalización de ámbito nacional.

2. La coordinación y participación de todos los sectores e intereses de la actividad
económica y social en la normalización, así como en su difusión, y en la
certificación de conformidad a normas
3. La colaboración y coordinación de las actividades de normalización con las
actuaciones que se desarrollen sobre la materia en el ámbito comunitario,
favoreciendo así la participación española en los Organismos supranacionales.
4. La existencia de Entidades de Acreditación, certificación, inspección y ensayo con
demostrada capacidad técnica para que puedan ser reconocidas a nivel
comunitario e internacional
5. La promoción de la implantación y mejora de los sistemas de gestión de la calidad
en las empresas.
6. La adquisición por parte de las Administraciones Públicas de productos
normalizados.

La infraestructura para la calidad y la seguridad industrial

El control y verificación del cumplimiento de las previsiones de seguridad tiene a su

disposición una serie de mecanismos o dispositivos que conforman la llamada
infraestructura de seguridad industrial que son una serie de organismos y entidades que
desarrollan determinadas funciones. Ello se hace a través de organismos de control
autorizados. Se encuentra regulada por el RD 2200/1995.

Hay una serie de definiciones clave que hay que tener en cuenta para comprender la
seguridad y la calidad industriales:

a) Norma: Especificación técnica de aplicación repetitiva o continuada cuya observancia

no es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que
aprueba un organismo reconocido, a nivel nacional o internacional.
b) Reglamento técnico: Especificación técnica relativa a productos, procesos o
instalaciones industriales, establecida con carácter obligatorio a través de una
disposición, para su fabricación, comercialización o utilización.
c) Normalización: Actividad por la que se unifican criterios respecto a determinadas
materias y se posibilita la utilización de un lenguaje común en un campo de actividad
concreto.
d) Certificación: La actividad que permite establecer la conformidad de una
determinada empresa, producto, proceso o servicio con los requisitos definidos en
normas o especificaciones técnicas.

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e) Homologación: Certificación por parte de una Administración Pública de que el

prototipo de un producto cumple los requisitos técnicos reglamentarios.

Dos perspectivas en las que se mueve la infraestructura: orgánica y de funcionamiento. En

cuanto a la orgánica está el nivel común a la calidad y la seguridad y por otro lado el de
ambas de forma separada.

El nivel común tiene como infraestructuras:

a) Organismos de normalización: Elabora las normas. El RD 2200/95 reconoce a AENOR.

b) Entidades de acreditación: Realizan el reconocimiento formal de la competencia
técnica de una entidad para certificar, inspeccionar o auditar la calidad, o un
laboratorio y de verificar a nivel estatal el cumplimiento de las condiciones y
requisitos técnicos exigidos para el funcionamiento de los Organismos de control y los
verificadores. Se reconoce a ENAC

En el nivel de la calidad encontramos:

a) Entidades de certificación: Establecen la conformidad de una empresa o producto con

los requisitos de las normas especificaciones técnicas.
b) Laboratorios de ensayo: Comprueba que los productos cumplen con las normas y
especificaciones técnicas
c) Entidades auditoras y de inspección
d) Laboratorios de calibración industrial: Facilitan la trazabilidad y uniformidad de los
resultados de medida.

En el nivel exclusivo de la seguridad tenemos:

a) Órganos de control: Realiza actividades de certificación, ensayo, inspección y

auditoría.
b) Verificadores ma: Examinan las políticas, programas, sistemas de gestión,
procedimientos de evaluación y de auditoría y declaraciones en materia de medio
ambiente industrial, así como de realizar la validación de estas últimas.

En cuanto a la perspectiva funcional también existen tres niveles:

a) Nivel normativo: Por una parte encontramos las AP competentes para aprobar los
reglamentos técnicos obligatorios, pero por otro lado están los organismos de
normalización que son entidades privadas sin ánimo de lucro. Es la AP la que los
reconoce y deben inscribirse en el Registro integrado industrial y podrá suspender
temporalmente o anular el reconocimiento otorgado, cuando se compruebe que el
organismo de normalización ha dejado de cumplir los requisitos y obligaciones
establecidas del RD 2200/1995.
b) Nivel de acreditación: La lleva a cabo la ENAC como única entidad reconocida por el
RD 1715/2010, dotada de potestad pública para otorgar acreditaciones
reconocimiento formal de la competencia técnica de una entidad para certificar,
inspeccionar o auditar la calidad, o un laboratorio de ensayo o de calibración
industrial.
c) Nivel de certificación: Dos tipos de infraestructuras
a. Acreditables para la calidad: Acreditadas por la ENAC
i. Entidades de certificación: Pj o pf que establecen la conformidad en
análisis voluntario
ii. Laboratorios de ensayo: Comprobaciones solicitadas voluntariamente
de conformidad con las normas
iii. Entidades auditoras o de inspección: Acreditadas por la ENAC
iv. Laboratorios de calibración industrial.

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b. Acreditables para la seguridad

i. Organismos de control: Son las personas naturales o jurídicas 1 que,
teniendo plena capacidad de obrar, se constituyen con la finalidad de
verificar el cumplimiento de carácter obligatorio de las condiciones de
seguridad de productos e instalaciones industriales, establecidas por
los Reglamentos de Seguridad Industrial, mediante actividades de
certificación, ensayo, inspección o auditoría. Tienen que ser
acreditadas por la ENAC (ver pág 27)
ii. Verificadores ambientales: Públicas o privadas o personas físicas
independientes de la empresa sometida a verificación.

Merece también ser resaltado el papel que cumplen las entidades privadas para cumplir
fines y tareas que en otras épocas realizaban las mismas Administraciones públicas. Esa
forma de participación en dichas actividades empieza a tener importancia en lo que son
actividades de carácter técnico (e.g. ITV).

1 En la versión inicial del Real Decreto se hablaba de entidades públicas o privadas.

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TEMA 10: La libertad de comercio y la prestación de servicios

10.1. El orden y las instituciones fundamentales, comunitarias y nacionales de la
libertad de comercio

El sector servicios viene conformado por todas aquellas actividades que no consisten en la
producción o transformación de bienes. Es el predominante en las economías
desarrolladas suponiendo un 70% del PIB e incluye una gran variedad de subsectores
(construcción, turismo, transportes), algunos de los cuales cuentan con regulación propia
y autónoma dada su complejidad e importancia. El concepto del servicio, dada su
determinación negativa en oposición al sector primario y secundario, es de contenido
expansivo y viene definido en el artículo 2 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre
el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (LLAASE) como cualquier
actividad económica por cuenta propia prestada a cambio de una remuneración y que se
contempla en el art. 57 TFUE. Se caracterizan así por:

1. Realización profesionalizada de prestaciones no consistentes en producir bienes.

2. Desarrollo por cuenta propia
3. Desarrollo profesional con ánimo de lucro
4. Íntima relación con el comercio, pues este en sentido amplio, los incluye.

Los servicios y el comercio en general tienen una naturaleza singular que justifican su
sometimiento a un régimen especial de derecho público y privado. En lo que hace a éste,
recordar la formación y especialidad del derecho mercantil. En lo que hace a lo primero, el
comercio ha sido objeto de intervención pública para garantizar que se desarrolle de
forma compatible con el interés general. No siempre es fácil distinguir donde termina el
alcance de la intervención administrativa y donde empieza la estricta ordenación privada
del DM.

Origen y evolución de la libertad de comercio

En un principio, la intervención pública en el comercio se limitaba al comercio en sentido

amplio, pero a lo largo del siglo XX, el régimen se ha ido perfeccionando para dar lugar a
un régimen jurídico propio de cada actividad hasta llegar a un conjunto de normas
comunes para los servicios. Podemos distinguir cuatro momentos.

1. Absolutismo: Progresiva evolución del reconocimiento de la libertad del comercio.

Impulso por Carlos III de la actividad económica y en particular del comercio en aras
de la integración del mercado nacional (supresión de aduanas, mejora de
comunicación)
2. Liberalismo: La CE 1812 no proclama la libertad de empresa pero atribuye a las Cortes
la función de promover y fomentar la industria y eliminar los obstáculos que la
entorpecen. Los Decretos de 8 de junio de 1813, son las normas que reconocen la
libertad frente a los gremios y las barreras del mercado.
3. Franquismo: Durante la primera década hay un período de exclusión de la libertad de
comercio y autarquía. A partir de 1952 se produjo una liberalización de la economía,
suprimiéndose la intervención en los precios, el comercio y la circulación de bienes. El
Reglamento de Servicios de las CCLL (V) establece que la intervención sobre la
actividad de los particulares debe ser congruente con los motivos y fines que la
justifican y debe elegirse el medio menos restrictivo de la libertad individual. No hay
norma cabecera.

Actualidad: Plena libertad de comercio (art. 38 CE), con un contenido esencial que no
puede ser desconocido. El proceso de integración europea conduce a un proceso de
desapoderamiento estatal sobre el contenido y alcance de la libertad de empresa y la
libertad de comercio y prestación de servicios. Las restricciones estatales a las libertades

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comunitarias quedan sometidas para determinar su validez al juicio de “proporcionalidad”

–que es el seguido por el TJCE y recogido en la DIRSE– que es más exigente y reduce la
capacidad legítima de intervención de los Estado miembros.

La libertad de comercio como fundamento del mercado único y la proyección

internacional

La realización del mercado interior implica la plena libertad de comercio entre los EM,
tanto de bienes como de servicios, así como de trabajadores y de capitales (art. 26 TFUE).
La idea del mercado común basado en la libertad de circulación está en la base de la
creación de la CEE, pero la mera proclamación de las libertades del mercado no fue
suficiente para su inmediata introducción debido a:

o La previsión de períodos de adaptación a las exigencias de esas libertades

o La necesidad de hacerse efectivas frente a las barreras comerciales de los EM
o Las excepciones previstas en el propio Tratado incluidas por los EM

Para asegurar la realización de las libertades del mercado se han tomado una serie de
medidas para facilitar la circulación de bienes y las actividades de servicio mediante la
técnica de aproximación de legislaciones. El AUE 1986 planteó la supresión de las
fronteras comerciales que supusiera la sustitución del mercado común por un mercado
único interior, lo cual se consiguió con el TUE 1992, que obligó a adoptar medidas en
materia de política exterior y seguridad (PESC) y en materia de cooperación judicial
(CAJI). La plenitud del mercado interior no ha sido absoluta, aún puede integrarse más y
hacerse más abierto y más competitivo, de manera que se intensifique la competencia, se
cree empleo, se mejoren los precios y las condiciones para los consumidores y el acceso a
una amplia gama de productos y servicios.

A nivel internacional los intercambios comerciales dependen de la política de cada

Estado, que desde la SGM tiende a ser menos proteccionista para facilitar los flujos
comerciales y favorecer el crecimiento económico, lo cual se consiguió a través de tratados
internacionales y bilaterales. En el caso de los EMUE, el mercado único exige que cuenten
con una política comercial exterior común (vid Infra). Destaca la OMC como instrumento
multilateral, creado en 1995 con sede en Ginebra y que cuenta con 153 EM. Trae causa del
GATT (La Habana, 1947) , como respuesta al proteccionismo, que pretendía la reducción
de los aranceles, si bien nunca tuvo estructura institucional. Después del GATT se
sucedieron varias rondas que añadieron o modificaron ciertos aspectos como la de Tokio
(73-79) y la de Uruguay (86-93) que culminó con el planeamiento de la OMC. Entre sus
funciones están:

o Servir como foro de negociaciones comerciales multilaterales

o Ordenar el comercio internacional como marco único que se aplica homogéneamente
o Ayudar a resolver controversias y diferencias comerciales y supervisar las políticas
comerciales de los EM
o Cooperar con el BM y el FMI para fomentar la coherencia de las políticas económicas.

La UE también desarolla sus intercambios comerciales en el marco de relaciones

bilaterales, ppalmente los acuerdos de libre comercio que sirven para dar respuesta a las
situaciones de vecindad (Caribe, Pacífico, África) como para atender los intereses
comerciales de la UE con las grandes potencias. Procura por tanto la integración de los
PVD ofreciendo ventajas comerciales.

10.2 El comercio interior y exterior

La competencia en comercio interior corresponde en exclusiva a las CCAA dentro de

su territorio, que la han asumido en sus EEAA pues no aparece reservada al Estado. El

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Estado tiene, sin embargo, título competencial para intervenir en el comercio interior por
razón del 149.1.13 (ordenación general de la economía), por lo que puede establecer el
marco general en el que se desarrolle la ordenación del comercio interior, además de
tener competencias en las transacciones comerciales de ámbito suprautonómico. Cada
CCAA ha dictado leyes al respecto.

Dentro del comercio interior puede distinguirse el mayorista y el minorista. El régimen

estatal común se contiene en la LLAASE que abarca todas las actividades de distribución
comercial e impulsa su libre ejercicio a través de una supresión de los trámites exigidos
para su ejercicio (sustitución de autorizaciones por notificación previa). La Ley 12/2012,
de medidas urgentes de liberalización del comercio y determinados servicios, con objeto
de reactivar la economía, redunda en esto.

El comercio mayorista no cuenta con una ley estatal general por lo que su regulación
vienen dada por un conjunto de normas específicas que regulan el comercio al por mayor
por razón de su importancia estratégica, incidencia en la salud u otros (nota 27). Las Leyes
del comercio interior autonómicas regulan el comercio mayorista, y, aunque varíen,
coinciden en su carácter mínimo a la hora de regularlo, incluyendo por lo general una
prohibición de simultaneidad con el comercio minorista, la ordenación del establecimiento
y el seguimiento de la actividad a través de un registro de empresas y actividades
comerciales.

El comercio minorista se regula a nivel estatal por la ley 7/1996 (LOCM) que lo define en
su art. 1 como la actividad desarrollada profesionalmente con ánimo de lucro consistente
en ofertar la venta de cualquier clase de artículos a los destinatarios finales de los mismos,
utilizando o no un establecimiento. Se reconocen dos libertades esenciales:

1. La libertad de establecimiento comercial: Se garantiza la instalación y

acondicionamiento de los establecimientos comerciales, suprimiéndose las
autorizaciones por notificaciones previas, y quedando aquellas reservadas a casos muy
concretos siempre que no sean discriminatorias y sean proporcionadas y necesarias.
La s Leyes autonómicas son las que completan la necesidad de obtener la autorización,
con una regulación asimétrica, exigiéndose aún en muchos casos en algunas de ellas.
La Ley 12/12 las elimina para cualquier establecimiento de hasta 300 m2 y las
sustituye por declaración responsable.
2. La libertad de precios de venta que serán determinados y ofertados de acuerdo con la
libre competencia y su legislación.

NOTA: En cuanto al desarrollo de la actividad económica destaca la regulación de los

horarios comerciales conforme a la Ley 1/2004 y las normas autonómicas basadas en ella

El Estado

Competencias de regulación general por el 149.1.13

CCAA

Comperencias exclusivas en su ámbito

Entidades Locales

Competencias en el ámbito municipal de acuerdo con la legislación estatal y autonómica

El comercio exterior es competencia exclusiva del Estado junto al régimen arancelario
(149.1.10). El comercio exterior con otros EMUE, queda sometido a las normas del
mercado interior. La actividad comercial se ajusta a la libre prestación de servicios
sometida, por ellos, a las mismas condiciones que si se tratara de comercio interno. La
entrada y salida de productos queda sometida a la libre circulación de bienes y servicios.

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En cuanto al comercio exterior con terceros países, España se somete al régimen de

política comercial exterior de la UE, que son un conjunto de normas uniformes en virtud
de la unión aduanera y el arancel aduanero común. Los instrumentos de acceso a los
mercados y la defensa comercial están dirigidos a proteger las empresas europeas contra
los obstáculos del comercio.

La exportaciones son libres (Reglamento 2603/1969) lo que no impide que se

mantengan o se introduzcan por los EM restricciones cuantitativas o prohibiciones a la
exportación por diferentes motivos, si bien en 1992 se suprimieron todas las excepciones
al ppio. de libre exportación concedidas a los EM. Esto se acompaña de diversas medidas
que procuran evitar el falseamiento de la competencia a través de armonización de los
sistemas públicos de seguro de crédito, el establecimiento de un régimen comunitario de
control de exportaciones de doble uso (civil y militar), la exportación de bienes culturales,
la prohibición de importar o exportar productos destinados a la tortura. Se adoptan
medidas para favorecer la penetración en los mercados exteriores mediante la
cooperación COM-Empresas-EM.

Las importaciones también son libres, si bien hay procedimientos para la aplicación de
sistemas de vigilancia y salvaguardia de los intereses de la unión. Existe un arancel
aduanero común de manera que el producto una vez entra al mercado comunitario circule
libremente.

La UE contempla tres regímenes que se aplican en función de los productos (agrícolas,

textiles, siderúrgicos y armamentísticos) y de los países de que provengan (OMC o no) y
que excepcionan la libertad de comercio:

o Autorización: El despacho aduanero está condicionado a la presentación de una

Licencia IMP/EXP que debe ser autorizada por la SGCE
o Vigilancia: El despacho de mercancías está condicionado a la presentación de un
Documento de Vigilancia verificado por la SGCE
o Certificación: El despacho está supeditado a un Certificado de IMP o EXP que debe ser
verificado por la SGCE (para los productos agrícolas)

Asimismo la UE dispone una serie de medidas protectoras contra las importaciones objeto
de dumping y objeto de subvenciones por no EM y en defensa de las exportaciones
obstaculizadas facilitando un procedimiento que permite a los operadores económicos y a
los EM pedir a las instituciones comunitarias que reaccionen.

3.3. Las actividades de prestación de servicios

La transposición de la DIRSE

El origen de la DIRSE está en la Estrategia de Lisboa 2000 que pretendía que para 2010 la
UE se hubiera convertido en la economía basada en el conocimiento más dinámica y
competitiva del mundo. El mercado de servicios, muy fragmentado, es importante dado su
carácter estratégico y su peso económico lo que motivó que se adoptara una única
directiva caracterizada por:

a) Alcance general: Dirigida a los prestadores, destinatarios, servicios intermedios y

finales y todas las fases del proceso empresarial.
b) Proyección horizontal-transversal: Se aplica a todos los servicios de forma general
c) Planteamiento global: Su ámbito de aplicación se construye sobre la base de inclusión
de todos los servicios para luego excluir otros.

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La DIRSE (o Directiva Bolkestein) suponía una reducción de intervención administrativa

de forma radical, lo que hizo que fuera aprobada en segunda lectura, un texto más
comedido. Es un instrumento jurídico singular por su alcance y contenido.

El proceso de transposición ha sido responsabilidad de todos los poderes públicos dada el

régimen competencial en España. Nunca antes se habían considerado los servicios como
una materia general, sino como materias específicas, por lo que su ordenación se ha
estructurado mediante múltiples normas sectoriales. Ese proceso empezó poco después
de la aprobación. En la DIRSE no se dice directamente el modo en que han de organizarse
y funcionar las AAPP, pero sí exige la posibilidad de los prestadores de acceder a la
información necesaria para establecerse y prestar servicios y tramitar los procedimientos
por medios electrónicos (esto está reconocido por la Ley 11/2007 de acceso electrónico
de los ciudadanos a los servicios público que da derecho a comunicarse con la AP por
medios electrónicos y establece la obligación de esta de dotarse de tales medios).

La estrategia de transposición se caracterizó por dos niveles, que igualmente conforma un

sistema de trabajo con dos niveles:

a) Una ley horizontal de transposición: La Ley 17/2009 o Ley Paraguas

b) Una modificación de todas las normas afectadas por aquella en cada nivel territorial:
Leyes y ordenanzas ómnibus (Ley 25/2009 para el Estado que modifica 46 leyes,
además de la modificación de la LOCM)

Se aprovecha el proceso de transposición para llevar a cabo una reforma más extensa y
profunda que incluye la modificación de la intervención administrativa en la industria y se
va más allá de la DIRSE en la apertura de los servicios. El establecimiento de una Ley
general como la Paraguas, se fundamenta en las competencias estatales del 149.1.13, 1 y
18 (bases del régimen jurídico de las AP) y su contenido es muy general basado en
principios y objetivos, no entrando a establece la ordenación de las actividades de
servicios en cada caso que se determina en cada una de las leyes y reglamentos
sectoriales-verticales. Entre las novedades de la Ley Paraguas se incluye un mecanismo de
exigencia de responsabilidad a las CCAA en la transposición, cláusula recogida de forma
general en la LO 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Objeto y ámbito de la LP

La LP tiene como finalidad establecer las disposiciones generales necesarias para facilitar
la libertad de establecimiento de los prestadores y la libre prestación de servicios,
simplificando los procedimientos y fomentando, al mismo tiempo, un nivel elevado de
calidad en los servicios. Trata de evitar la introducción de restricciones al funcionamiento
de los mercados de servicios que, de acuerdo con lo establecido en ella, no resulten
justificadas o proporcionadas. SE aplica, en principio a todas las actividades de servicios
que se definen como cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada
normalmente a cambio de una remuneración, distinta de la producción de bienes y de las
actividades prestadas por cuenta ajena. Se excluyen determinados servicios (financieros,
comunicaciones electrónicas, transporte, sanitarios, empresas de trabajo temporal,
audiovisuales, juegos, autoridad pública, vivienda social, atención a la infancia, seguridad
privada y apoyo a familias y personas)

Libertad de establecimiento para la prestación de servicios

Se declara la libertad de establecimiento en territorio español para el ejercico de la

actividad de prestación de servicios. Se sustituye la autorización ex ante por la
intervención ex post. Se mantiene el primero para determinadas actividades (e.g.
discotecas) y solamente podrá exigirse las que aparezcan en la legislación sectorial

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(otorgamiento reglado y conforme a procedimientos claros, transparentes, imparciales, y

previstos, regidos por el silencio positivo) y cuando concurran las condiciones ss.:

a) No discriminación
b) Necesidad de acuerdo al interés general
c) Proporcionalidad: Medio mas adecuado por falta de medidas menos restrictivas

El número de autorizaciones sólo podrá limitarse por la escasez de recursos naturales o

inequívocos procedimientos técnicos. Las autorizaciones, comunicaciones o declaraciones
serán de carácter indefinido y para todo el territorio, salvo limitación justificada. La
normativa sectorial no podrá como norma general exigir requisitos, controles previos o
garantías equivalentes o comparables, por su finalidad a aquellos a los que ya esté
sometido el prestador en España o en otro Estado miembro. Se exigen los mismos
requisitos anteriores para cualquier requisito que se exija. Hay una serie de requisitos
prohibidos que de ningún modo pueden exigirse (ver nota pie 51)

La prestación de servicios sin establecimiento

Se ejerce por los prestadores de servicios con libertas, salvo las limitaciones de la LP.
Determinadas actividades quedan excluidas de esta libertad por razón del interés general
y se someten a una normativa propia. Los requisitos a los que haya de supeditarse la
posibilidad de prestar servicios sin establecimiento deberán estar justificados por razones
de orden público, seguridad, salud o ma y han de ser igualmente proporcionados, no
discriminatorios.

Las autoridades correspondientes podrán adoptar medidas restrictivas de la libertad de

prestación de los servicios, solamente en casos excepcionales, y únicamente por motivos
de seguridad de los servicios, y mediante resolución suficientemente motivada,
concurriendo:

a) No armonización comunitaria de la norma en el ámbito de la seguridad de servicios

b) Protección mayor del destinatario que la adoptada por el EM del establecimiento
c) Proporcionalidad de la medida

Calidad de los servicios

El impulso a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios que implica de

facto unos menores mecanismos de control sobre las actividades de los prestadores, no
puede redundar en un disminución de la calidad de los servicios y en los derechos de los
destinatarios. Por ello se adoptan una serie de medidas que parten del mandato general a
la AP de fomentar un alto nivel de caldiad de los servicios. Se garantiza mediante el
impulso a que los prestadores lo aseguren de foma voluntaria (evaluaciones y
certificaciones), fomento del desaroollo de la evaluación independiente de los servicios,
promoción de los Colegios Profesionales y Cámaras de Comercio en la elaboración de
códigos de conducta, controles periódicos e inspecciones administrativas.

Además se exigen seguros y garantías de responsabilidad profesional, que no será

necesario cuando el prestador ya cuente con un seguro en otro EM. También se garantiza a
través de obligaciones de información que pesan sobre los prestadores y que deben
facilitar a los destinatarios y que se refieren a aspectos como relativos a él mismo como a
su actividad. Asimismo se disponen mecanismos específicos para garantizar la posibilidad
de presentar reclamaciones de forma efectiva.

Simplificación administrativa

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Se pugna por la máxima eficiencia de la actuación administrativa. Para ello se dispone la

Ventanilla Única a través de la cual los prestadores pueden acceder a distancia a la
información de los procedimientos y su ejercicio y los trámites preceptivos. También se
exige una revisión de los procedimientos para suprimir los trámites innecesarios y reducir
los plazos. Las autoridades competentes deben aceptar los documentos de otros Estados
miembros que se aporten para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos, no
exigiéndose compulsas, originales ni traducciones salvo para casos especialmente
previstos.

Cooperación administrativa

En la DIRSE se introdujeron unos mecanismos de cooperación administrativa destinados a

garantizar la relación entre las Administraciones nacionales de cada Estado para
garantizar el cumplimiento de su contenido. Prevé la creación de puntos de contacto en
cada una autoridades públicas responsables a los efectos de contar con un interlocutor
único y cierto para solicitar la colaboración que en cada caso se precisa. Se emplea el
sistema de Información del Mercado Interior (IMI), que permite a cada una de las
autoridades responsables de nuestro país en el ámbito de los servicios comunicarse de
forma directa y sin intermediarios con las autoridades de otros Estados miembros
correspondientes de las que se necesite la información

Las autoridades competentes españolas deben facilitar la información que les soliciten las
autoridades competentes de otro Estado miembro sobre los prestadores que estén
establecidos en España, debiendo proceder a las comprobaciones, inspecciones e
investigaciones cuando proceda. Y por lo que respecta a los prestadores establecidos en
otros Estados miembros que presten servicios en territorio español, las autoridades
españolas son responsables de sus supervisión en relación con los requisitos sobre la libre
prestación de servicios que puedan imponerse por lo que pueden solicitar información a
los Estados

Se prevé un mecanismo de alerta para los casos en que las autoridades identifiquen actos
o circunstancias específicos de carácter grave relativos a una actividad o a un prestador de
servicios que puedan ocasionar perjuicios graves para la salud o la seguridad de las
personas o el medio ambiente en cualquier parte del territorio de la Unión Europea. En
este caso, además de adoptar las medidas oportunas, deben informar inmediatamente a
los Estados miembros y a la Comisión Europea para que comprueben la existencia de
dichas circunstancia y adopten a su vez las medidas que consideren oportunas.

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-LECCIÓN 11-

LOS SECTORES Y ACTIVIDADES PRESTADAS EN RED

1. ELEMENTOS COMUNES DE LOS SECTORES Y ACTIVIDADES EN RED

En el amplio catálogo de servicios existentes algunos como las telecomunicaciones, el audiovisual, la

energía, los transportes, los servicios postales, el suministro de agua, etc., destacan por tener una serie
de características singulares que justifican un tratamiento jurídico propio y específico. Estos servicios
presentan unas singularidades técnicas ya que son provistos a través de una estructura en red: no se
prestan de manera individual sino que para hacerse efectivos necesitan de una infraestructura técnica
organizada de forma sistemática, es decir, compuesta por una serie de elementos conectados entre sí.

En alguno de los servicios que hemos mencionado (telecomunicaciones, electricidad, gas, suministro de
agua) existe una continuidad física en la red que no puede ser interrumpida, aunque en algunos casos
esta continuidad no sea tangible. En otros casos, no es necesaria la continuidad física de dicha red,
aunque es la organización bajo la lógica propia de las redes hace imprescindible el funcionamiento de
forma conjunta para posibilitar la prestación de los servicios. En ambos casos los servicios se prestan
gracias a una serie de elementos vinculados entre sí de manera necesaria y absoluta para hacer posible
su prestación. Aun así, la estructura en red introduce numerosas limitaciones por lo que condiciona el
modo de explotación de estos servicios: imposibilidad de que existan simultáneamente varias redes o
elementos de la red; impedimento por parte de las redes por más de un operador de forma simultánea.

-Desde una perspectiva económica, los sectores en red se caracterizan por tender al monopolio
natural, ya que una empresa produce con menores costes que si hubiera varias empresas compitiendo.

-Desde una perspectiva sociopolítica estos servicios presentan un gran interés público pues son
vitales e imprescindibles para la vida en sociedad, y el ciudadano no puede procurárselos por sí solo.
Por esta razón se atribuye el Estado la responsabilidad de garantizar el acceso a los mismos,
garantizándose su accesibilidad, su asequibilidad, su calidad y adaptación.

-Desde la dimensión jurídico-administrativa, estos servicios se someten a un tratamiento específico,

caracterizado por la intervención de servicio público con el objetivo de garantizar el disfrute general de
los ciudadanos a estos servicios en determinadas condiciones. Para alcanzar esta meta se pueden
emplear diversas técnicas jurídicas: declarar el monopolio sobre la actividad y atribuir la prestación
directa al Estado -ej: correos- a la prestación en régimen de competencia plena - ej: telecomunicaciones.
Durante décadas la organización de los servicios públicos se redujo a la reserva pública de la actividad,
que excluía la posibilidad de los particulares de desarrollar libremente la iniciativa privada. Sin
embargo, con los procesos de liberalización iniciados en los noventa, se reformula el concepto de
servicio público: se rompe su identificación con el monopolio público para ceder un mayor
protagonismo y espacio a la iniciativa privada.

La liberación en los sectores de red: el tratamiento jurídico diferenciado de estos sectores se ha

mantenido siempre más allá de los elementos comunes que pueden presentar, pues no existe una
norma única transversal para todos ellos. No obstante sí responden a una serie de principios comunes
que se reflejan en sus respectivos regímenes jurídicos y que se evidencian en el proceso común de
liberalización impulsado por la UE y al que fueron sometidos. Pero la acción de la UE no se limita a abrir
al mercado unos sectores sino que desde la misma se ha asumido el carácter de servicio público de

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estos sectores si bien desvinculándolos de su gestión en régimen de monopolio bajo el nuevo concepto
de servicios de interés económico general. Las particularidades de éstos se han recogido a nivel
sectorial en las directivas que se han dictado para estos sectores, lo que da lugar a un reconocimiento
de los servicios de interés general como proyección a nivel europeo del concepto de servicio público
reconocido a nivel interno. Estamos pues ante un replanteamiento del concepto de servicio público
desde una perspectiva funcional u operativa más abstracta, como forma de intervención mediante la
cual el Estado asume la garantía de la prestación de unos determinados servicios en unas condiciones
concretas, independientemente de las técnicas empleadas para ello.

Por último, cabe destacar que estos sectores en red son servicios públicos de carácter económico, que
se distinguen de los de solidaridad o no económicos por su carácter oneroso. La financiación de estos
últimos se asume por el Estado -> asistencia sanitaria, educación pública y asistencia social. Estos
servicios han permanecido al margen de la UE pues se considera que son servicios no económicos que
quedan fuera de las normas del mercado único, por lo que su ordenación corresponde únicamente a los
Estados.

2. EL SECTOR DE LA ENERGÍA ELÉCTRICA

Dentro del sector de la energía se identifican los siguientes subsectores: electricidad, energía nuclear,
carbón, gas natural y el petróleo. Como hemos dicho, las peculiaridades de cada uno de estos
subsectores hacen que cada uno de ellos presente un tratamiento singular. Sin embargo el sector de la
energía presenta unas características propias, comenzando por su carácter estratégico: resulta
necesario para todas las demás ramas de la actividad económica y en general para el desarrollo de la
vida humana. Por otro lado, la energía constituye un factor de crecimiento económico que puede
condicionar el desarrollo (aunque su trascendencia va más allá de lo meramente económico); y tiene un
peso específico propio dentro del PIB. La composición actual de este sector en España viene definido
por la estructura de su demanda y de su producción interior.

En cuanto al sector eléctrico, aunque en principio puede parecerse mucho al resto de los sectores
energéticos, presenta una serie de características por razón de su funcionamiento: se requiere una
oferta idéntica a la demanda, pues la energía eléctrica no puede acumularse. El problema es que la
demanda es volátil e imprevisible, por lo que el sistema eléctrico tiene que estar preparado para
responder a la demanda que se vaya produciendo, lo cual afortunadamente puede irse programando
gracias a la estacionalidad de la demanda. Por otro lado, la energía eléctrica requiere de una red física al
contrario de otros sectores en red. En lo relativo a su estructura, podemos distinguir las siguientes
actividades:

- Generación: puede producirse en nuestro país a partir de las fuentes primarias señaladas por
parte de los generadores (cuya función es generar energía eléctrica); puede proceder de
intercambios internacionales derivada de personas físicas o jurídicas de sistemas eléctricos
extranjeros que venden y compran electricidad en el sistema español; o puede proceder de
productores en régimen especial (empresas que tienen un tratamiento económico especial que
mejora la eficiencia energética).
- Transporte: a través de redes de alta tensión desde los centros de producción hasta la red de
distribución (ésta puede clasificarse en transporte primario y secundario).
- Distribución: supone llevar la energía hasta el punto de consumo sin proceder a su venta al
consumidor final -> por esta razón los distribuidores además deben construir, mantener y
operar las instalaciones de la red de distribución.

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- Comercialización: es la actividad que llevan a cabo aquellos que adquieren la energía eléctrica
en el mercado (diario e intradiario) a generadores (ordinario o de régimen especial) y a otros
comercializadores y la venden a los consumidores, o bien a otros comercializadores.

La formación del sistema eléctrico español

Este sector ha experimentado una evolución en función de las innovaciones tecnológicas y la aparición
de nuevas fuentes de energía. Así, se ha pasado de un suministro energético local a un sistema eléctrico
diversificado e integrado en su funcionamiento.

Durante toda su existencia ha sostenido el sector eléctrico la iniciativa privada, aunque sometida a
condiciones singulares en el desarrollo de la actividad. Es a partir de 1920 cuando se comienzan a
introducir los elementos característicos del servicio público, y el Real Decreto de 12 de abril de 1924
declara el suministro como un servicio público de prestación obligatoria y se ordena la actividad de
producción y distribución, para asegurar el suministro a los consumidores. Pero aunque esta actividad
era ya considerada como servicio público, no se sometió a monopolio público ya que se abarcaba el
suministro, pero no la producción ni el transporte, ni había un control público sobre las empresas.

A mediados del siglo pasado el sector eléctrico empieza a adquirir la condición de sistema a nivel
nacional ya que se procura la integración de todos los sistemas regionales de energía. Se trata de un
proceso de iniciativa iniciado por las empresas del sector que crearon Unidad Eléctrica, S.A. (UNESA),
sociedad de sociedades que actuaba como instrumento de autorregulación del sector bajo la
supervisión de la Dirección General de Industria y con el objetivo de hacer frente a la creciente
demanda de energía a través del desarrollo de la red eléctrica española.

El sistema eléctrico de alcance nacional se consolida mediante Decreto de 12 de enero de 1951, con el
que se pretende evitar la nacionalización a cambio de una fuerte intensificación de las funciones
públicas que debe cumplir el sector eléctrico. Así se crea la red general peninsular, que preveía que el
mercado se integrase mediante los acuerdos privados entre empresas pero con unas tarifas máximas
unificadas. El sistema funciona así sobre una base privada aunque sometida a una intensa intervención
pública (sobre todo por lo que respecta a la garantía del suministro para el consumidor final).

Configuración del sistema eléctrico actual

Antes de su liberalización, en los noventa el sector eléctrico fue sometido a dos modificaciones que han
supuesto la configuración de los elementos más característicos de su configuración actual: la
explotación unificada en el Sistema Eléctrico Nacional, y la sucesiva implantación de un régimen
peculiar de redistribución de la energía eléctrica.

• La explotación unificada se introdujo mediante la Ley 49/1984, que nacionalizó la red de alta
tensión, cuya titularidad pasa a una nueva sociedad estatal. Aunque se declara servicio público
de titularidad estatal, esta declaración no alcanza a todo el sector sino sólo a la gestión
centralizada, por lo que se mantiene la intervención privada en la generación y distribución
mediante autorización administrativa. Así se rompe con la concentración de actividades en unas
empresas que habían acumulado la totalidad de las mismas en el sector eléctrico.

Por otro lado, tanto la gestión del servicio como la actividad de transporte se encomendó en
1985 a la Red Eléctrica de España (REDESA), sociedad anónima que desarrolla su actividad con

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contraprestación y con participación mayoritaria pública y presencia de un Delegado de

Gobierno, y que permitía un control público indirecto sobre la totalidad del sistema eléctrico. El
objetivo era por una parte este control del que hablamos y además la implantación de una
dirección orientada a optimizar medios de producción y transporte.

• En cuanto a las tarifas con que debían ser retribuidas las empresas, se articularon dos
conceptos: la tarifa como retribución global y conjunta del sistema eléctrico nacional (se fija
por el Gobierno de forma anual); y la retribución de las empresas eléctricas integrantes del
sistema no se lleva a cabo de forma directa sino que se modifican en función al sistema de
compensaciones. Conclusión: el flujo económico del sector no era libre -se fija la tarifa eléctrica-
ni tampoco directo - no existía una relación inmediata entre la tarifa y la retribución a las
empresas implicadas-.

Este sistema fue recogido en la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de ordenación del sector
eléctrico -> primera norma general y sistemática del sector eléctrico (antes-> infinidad de
normas). En esta ley se mantienen como servicio público los elementos fundamentales de la
estructura y funcionamiento del sistema eléctrico, en concreto la explotación unificada y el
suministro de los abonados. El transporte, producción y distribución no se consideran servicio
público por lo que se reconoce la libre iniciativa privada., por lo que no hay monopolio público.
En el momento de aprobación de esta Ley el panorama era el siguiente: había una gran
concentración de empresas y el sector eléctrico español quedaba centrado en dos grupos
empresariales : Iberdrola y Endesa (80% sector ) y luego estaba la Unión Eléctrica Fenosa e
Hidroeléctrica del Cantábrico (20%).

Particularidades de los servicios en red

La política energética comunitaria comienza a formarse a partir del Acta Única Europea en 1986 con
el objetivo de lograr una mayor integración, dado que el principal obstáculo identificado era la
existencia de mercados jurídicos nacionales cerrados. Por ello, se elabora en 1990 la Carta Europea de
la Energía. Pero es a lo largo de esta década cuando se produce el cambio a nivel europeo en la
regulación del sector eléctrico, considerándose que éste no podía quedar al margen de la libre
competencia. Para ello se dicta la Directiva 96/92/CE sobre normas comunes para el mercado interior
de la electricidad, regulación básica a nivel comunitario de la electricidad, para abrir los mercados
nacionales a la competencia en la medida de lo posible, exigiendo asimismo la presencia de unas
autoridades independientes para resolver conflictos relacionados con los contratos y las negociaciones,
y de un gestor de la red encargado de la explotación, el mantenimiento y desarrollo en su caso de la red.

A nivel interno, aunque ni la Ley 40/1994 ni la Directiva 96/92/CE lo exigen, a mediados de los 90
comenzó a contemplarse una mayor apertura a la libre competencia a partir de un Protocolo para el
Establecimiento de una nueva Regulación del Sistema Eléctrico Nacional.

La apertura del sector eléctrico

La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (LSE) se aprueba con la intención de iniciar
una verdadera liberalización buscando un mercado libre en que las empresas pudieran actuar en
competencia. Se busca por tanto un equilibrio razonable entre la intervención administrativa directa y
la creación de un verdadero mercado en este sector, y con el objetivo de cumplir lo siguiente: garantizar
el suministro eléctrico, la calidad del mismo y el menor coste posible, sin olvidar la protección al medio

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ambiente. La LSE procede a la desintegración vertical de las distintas actividades, dividiendo las
actividades en régimen de monopolio natural (transporte y distribución) de las actividades en régimen
de libre competencia (generación y comercialización). Se abandona la noción de servicio público y se
sustituye la reserva pública que existía por la expresa garantía del suministro a todos los consumidores
en el territorio nacional-> la explotación unificada pasa a ser asumida por dos sociedades mercantiles y
privadas, responsables respectivamente de la gestión económica y técnica del sistema.

La entrada al mercado es libre, y también es libre la comercialización. La LSE introduce una novedad en
la organización administrativa: trata de dotarla de neutralidad e independencia, y encarga a la misma el
velar por el buen funcionamiento del sector. Se crea la Comisión nacional de la Energía, posteriormente
sustituida por la CNCM.

* Actualmente existe un Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, que se encuentra en el senado, que
pretende reconocer todas las novedades y modificaciones de la LSE debidas a los cambios en el sector.
Pretende hacer frente a los desequilibrios anuales entre ingresos y costes del sistema eléctrico, debidos
a la crisis económica, bajo el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico y
estableciendo los parámetros que aseguran una rentabilidad razonable para los proyectos
empresariales. Se crea el bono social para los consumidores vulnerables y un Precio Voluntario para el
Pequeño Consumidor, que será el precio máximo de referencia al que podrán contratar la mayor parte
de los consumidores domésticos.

Sujetos del sector y sus actividades

SUJETOS:

• Los generadores: se reconoce el derecho a la libre instalación y se organiza su funcionamiento

bajo el principio de libre competencia. Su retribución se asienta en la organización de un
mercado mayorista.

• El transporte y la distribución: se liberalizan a través de la generalización del acceso de

terceros a las redes. La eficiencia económica se deriva de la existencia de una única red puesta a
disposición de los sujetos del sistema eléctrico y de los consumidores. La retribución del
transporte y la distribución se continua fijando tarifas de acceso a una red, con lo que se evita el
posible abuso de las posiciones de dominio. El gestor de la red (atribuido a REDESA) controla el
acceso a la misma y es responsable del desarrollo y ampliación de la red de transporte.

• Los sujetos gestores del mercado: son el operador del mercado y el operador del sistema. El
operador del mercado es la Compañía Operadora del Mercado Español de Electricidad (OMEL),
que es responsable de la gestión económica de la generación. El operador del sistema es la Red
Eléctrica de España (REE), responsable de forma exclusiva de la red de transporte de alta
tensión y de la gestión técnica del sistema garantizando la continuidad del suministro eléctrico y
la correcta coordinación del sistema de producción y transporte. Su función más relevante es
garantizar el equilibrio entre generación y consumo (para esto realiza las previsiones de la
demanda y opera en tiempo real las instalaciones de generación y transporte eléctrico). Ambos
operadores han de funcionar con un elevado grado de coordinación.

• La comercialización: tiene que desarrollarse de forma libre para cuyo inicio solamente hace
falta una declaración responsable. Se han creado así empresas comercializadoras dedicadas al

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suministro de electricidad para los consumidores que no necesitan disponer de redes de

distribución propias para la electricidad.

• Los consumidores: son los principales beneficiarios por las novedades en la contratación del
servicio eléctrico por parte de los consumidores. A partir de 2003 se establece que pueden
escoger el suministrador que quieran, pudiendo conocer las tarifas a través del comparador de
la CNMC (web). El consumidor puede:

- optar por el suministro de energía en el mercado liberalizado para lo cual cuenta con
dos opciones: ir a través de una empresa comercializadora, o actuar como consumidores
directos en el mercado, acudiendo directamente al mercado de producción.

- controlar el suministro a tarifa fija a través de una de las comercializadoras autorizadas

para el cobro de la tarifa de último recurso fijada por el Gobierno. (se trata de un precio
regulado por el Gobierno para el suministro obligatorio a los clientes que no quieren o no pueden buscar
otras ofertas en el mercado. Está reservado para los consumidores que tienen una potencia contratada
inferior a 10 KW, segmento en que se encuentran todos los consumidores domésticos).

FUNCIONAMIENTO DEL SECTOR:

El anterior sistema lo regulaba REDESA, por lo que ninguna central podía enviar la electricidad a la red
si no estaba incluida en la programación. Con la LSE las empresas productoras comunican las
condiciones de cantidad y precio a las que están dispuestas a vender la electricidad de sus instalaciones.
El mercado de producción está formado por el mercado diario, el intradiario y el mercado de servicios
complementarios.

- El mercado diario corresponde a todas las transacciones de compra-venta de energía correspondiente

a la producción y suministro del día siguiente. La mecánica de este mercado consiste en la presentación
de ofertas de venta y compra de energía. Una vez recibidas las ofertas se realiza la casación, partiendo
de la más barata hasta igualarla a la demanda.

- El mercado intradiario se refiere a los supuestos en que una vez establecido el Programa Diario se
presente la necesidad de efectuar algunos ajustes en sus ofertas o demandas. Funciona básicamente
con los mismos criterios que el mercado diario.

- El mercado de servicios complementarios está constituido por los procesos que permiten resolver los
desequilibrios que puedan surgir entre generación y demanda. Todos los procesos que forman parte de
este mercado permiten el control y la operación en tiempo real del sistema eléctrico.

3. EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES

Este sector ha estado siempre a la vanguardia de las transformaciones que han experimentado los
sectores en red. Al igual que el resto de servicios en red, presenta limitaciones y rigideces técnicas que
condicionan su prestación y lo caracterizan como monopolio natural, aunque las innovaciones
tecnológicas y su desarrollo económico han permitido reducirlas al mínimo y flexibilizar su prestación.
Sin embargo durante un siglo el sector estuvo sometido a un régimen de monopolio debido que estas
restricciones operaban en toda su intensidad en este sector aunque la diferencia estaba en que su
gestión era indirecta, dado que se prestaban por un sujeto privado mediante concesión administrativa.
La reserva de este sector fue gestionada por la Compañía Nacional Telefónica de España que pasó a

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constituirse en el monopolista único en 1946 cuando fue convertida en empresa pública. El régimen
jurídico de las telecomunicaciones se mantuvo estable hasta su sustitución en 1991: hasta este
momento la CNTE había sido monopolista porque no cabía iniciativa en el sector, pero empezó a
ponerse en entredicho debido a los cambios tecnológicos y económicos. A nivel europeo fue
considerado necesario abrir los monopolios nacionales y crear un mercado único a partir de la
separación de las funciones de regulación y prestación del servicio, por lo que se impulsaron unas
Directivas de liberalización. A nivel interno este proceso y había comenzado con la aprobación de la
Ley/1987 de Ordenación de las Telecomunicaciones, que introdujo una apertura parcial (permitía la
iniciativa privada de los servicios que no tenían impacto en el mercado, complementarios de los
principales). A instancias europeas en los noventa este proceso de liberalización se intensificó,
procediéndose a la apertura de los monopolios con la telefonía vocal básica en 1998. El contenido de
estas medidas para la apertura plena dictadas por la UE se traspuso a nivel nacional con la Ley
11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones. Se declara que las telecomunicaciones pasan
de ser un servicio público sometido a régimen de competencia a ser servicios de interés general que
se prestan en régimen de libre competencia. La CNMC es el ente regulador independiente del sector.

Se mantiene un requisito previo para el inicio de estas actividades: las autorizaciones generales y la
licencias individuales (que sustituyen a las concesiones). Telefónica se privatizó en 1997 con la venta
de las últimas acciones en manos del Estado.

Intensificación de la competencia : Una vez alcanzada una madurez en el sector liberalizado de las
telecomunicaciones desde las instancias europeas se planteó una profundización de la competencia. Se
adoptaron una serie de Directivas llamadas "Paquete Telecom", que constituyen el fundamento del
régimen jurídico de las telecomunicaciones actualmente en vigor. La transposición de las mismas tiene
lugar en la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, que pretende
profundizar el principio de intervención mínima para favorecer la actividad privada. Se incrementa el
contenido del servicio universal garantizado para toda la población y se perfecciona la gestión del
espectro radioeléctrico por el mayor uso que se hace del mismo

Las últimas modificaciones: este régimen jurídico se ha mantenido pero con algunas modificaciones
derivadas de los nuevos retos que se han planteado en el sector. Se produce una modificación del
Paquete Telecom por la Directiva 2009/136/CE que introduce entre otros: la portabilidad en un día y
limitación en la duración inicial de los contratos (24 meses); mejor información hacia el consumidor;
mayor protección de los derechos de los usuarios relativos al acceso a internet; garantías de un Internet
abierto y más neutro; protección al usuario sobre violación de datos personales y Spam...

Estas novedades han de ser introducidas en nuestro ordenamiento a través de una modificación de la
LGT que actualmente se encuentra en tramitación.

Particularidades en el sector de las telecomunicaciones: es preciso concretar que este sector se refiere a
las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, por lo que quedan excluidos los servicios de
comunicación audiovisual y de la Sociedad de la Información. Compete en exclusiva al Estado en virtud
del 149.1.21ª CE, por lo que las CCAA carecen de cualquier competencia sobre el mismo. Hay dos
actividades esenciales en este sector:

- Las redes de telecomunicaciones: pueden ser públicas o privadas. Las públicas se usan para
la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público. Pueden
ser continuas (par de cobre, el cable o la fibra óptica) o emplear un espectro radioeléctrico (la
red móvil, la red WIFI, Wimax o el satélite). El despliegue de las redes de nueva generación ha

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planteado un dilema regulatorio a nivel europeo, pues se duda entre mantener las obligaciones
tradicionales sobre los operadores dominantes (con lo que se desincentiva su inversión) o
abstenerse de toda medida y dejar que las desplieguen y exploten libremente (lo que podría
constituir un abuso). Finalmente se ha optado por una solución intermedia, manteniéndose
para el operador significativo la obligación de compartición de las infraestructuras con otros
operadores cuando se trate de velocidades inferiores a 30 megas.
- Los servicios de telecomunicaciones: son múltiples (ADSL, Skype...). No existe limitación para
el desarrollo conjunto de las actividades de explotación de redes y prestación de servicios.

Sujetos del sector: la libre iniciativa en el sector se refleja en la ausencia de barreras de entrada en el
mismo, pues desaparece la exigencia de una autorización previa para la entrada en el mismo, bastando
con una simple notificación a la CNMC para constituirse como operador. Los operadores pueden ser
personas físicas y jurídicas, incluidas las APs, pues no existe prohibición para que los poderes públicos
actúen en el mercado (si bien cumpliendo unos requisitos y límites para que no distorsionen la libre
competencia). La condición de operador habilita para explotar redes y prestar servicios. Los
operadores se encuentran sometidos a una serie de obligaciones comunes, que resaltan el hecho de que
su actividad no es absolutamente libre sino que se encuentra condicionada a la garantía de la prestación
de servicios de interés general. Las autoridades públicas competentes en materia de
telecomunicaciones son denominadas Autoridades Nacionales de Reglamentación en las Directivas
europeas, son: el Gobierno, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo y la CNMC. La función de
regulación corresponde en exclusiva a la CNMC (su actividad se centra en las telecomunicaciones pero
se extiende también al ámbito audiovisual por interrelación entre ambos).

La intervención pública para garantizar la libre competencia: debido a la estructura en red del sistema
y a la condición de monopolio natural de este sector. Por eso se prevé que la CNMC defina y revise cada
dos años los mercados relativos a las redes y servicios de telecomunicaciones. Se prevé asimismo que la
CNMC imponga obligaciones específicas en cada mercado considerado para garantizar la libre
competencia. Además, se reconoce a todos los titulares de redes públicas el derecho y la obligación de
negociar la interconexión mutua con el objeto de garantizar la prestación de servicios y su
interoperabilidad. Por último, la garantía de la libre competencia también se alcanza mediante el
control público de los recursos de numeración.

El despliegue de las redes de comunicaciones (instalar la fibra óptica, las antenas de transmisión…)
implica necesariamente la ocupación de espacios que no pertenecen a los operadores. Para evitar un
bloque se establece que la posibilidad del despliegue de las redes por parte de los operadores que así
quieran hacerlo, en caso de dominio público se reconoce el derecho a la ocupación y en caso de dominio
privado, derecho a ser beneficiarios den el procedimiento de expropiación forzosa y al establecimiento
a su favor de servidumbres y de limitaciones de la propiedad. Otro elemento necesario para la
operatividad es el espectro radioeléctrico, que se declara como bien de dominio público de titularidad
estatal. La gestión corresponde al Gobierno, y el control al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
El uso común del espectro radioeléctrico –que se hace por el wifi- es libre, pero se exige autorización
administrativa en caso de uso especial no privativo (radioaficionados) y privativo, siendo necesaria la
concesión administrativa en los demás supuestos (los operadores de telefonía móvil).

Obligaciones de los servicios públicos: A partir de la apertura a la competencia los objetivos de

accesibilidad, asequibilidad, calidad, continuidad y adaptación, son satisfechos de manera inmediata
por el mercado. Pero el mercado sólo opera cuando existe interés comercial, por lo que determinados

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ámbitos pueden quedar excluidos por no ser rentables (personas mayores, con discapacidad, pueblos
alejados…). Para evitar una ruptura del principio de solidaridad se establecen unas obligaciones de
servicio público que han de cumplirse en la medida en que no la haga el mercado de forma natural.
Entre ellas destaca el servicio universal, que es el conjunto mínimo definido de servicios de calidad
determinada accesible a todo usuario con independencia de su localización geográfica y a un precio
asequible. El contenido de dicho servicio se concreta por el Gobierno, y en la actualidad incluye la
conexión a la red telefónica pública y servicio telefónico fijo, el acceso a guías telefónicas gratuitas, una
oferta suficiente de teléfonos públicos de pago (cabinas telefónicas), unos servicios específicos para
usuarios discapacitados o con necesidades sociales y unas tarifas especiales para determinados
colectivos y territorios.

Más allá de eso, la oferta de servicios y las tarifas quedan a la libre iniciativa del mercado. Esto explica
que determinadas zonas no tengan cobertura de telefonía móvil o acceso a banda ancha (estos casos se
intentan compensar con ayudas públicas que facilitan el acceso a estos servicios.

El servicio universal se presta por el operador u operadores que se designen mediante real decreto. La
financiación del servicio universal corresponde al operador que la CNMC considere que su prestación
no implica una carga injustificada para los operadores obligados.

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