Articulación de los niveles de gobierno
para la gestión del territorio
en un contexto de descentralización
Raúl Molina M.
En descentralización…
…la relación dominante entre los
niveles de organización del Estado ya
no puede ser sólo la jerarquía,
sino que debe tender principalmente
hacia la negociación y los incentivos
para el alineamiento de intereses.
• Competencias
• Conceptos
• Instrumentos
• Institucionalidad
Competencias regionales y locales
Leyes Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
Ley 27680 de Artículo 192.- Los gobiernos regionales Artículo 195.- Los gobiernos locales
Reforma Son competentes para: Son competentes para:
Constitucional del 2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional 2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado
Capítulo XIV sobre concertado con las municipalidades y la sociedad con la sociedad civil.
Descentralización civil. 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus
7. Promover y regular actividades y/o servicios en circunscripciones, incluyendo la zonificación,
materia de (…) medio ambiente, conforme a ley. urbanismo y acondicionamiento territorial.
8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en
materia de (…) medio ambiente, conforme a ley.
Ley 27783 de Artículo 35.- Competencias exclusivas Artículo 42.- Competencias exclusivas
Bases de la b) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional b) Normar la zonificación, urbanismo,
Descentralización concertado con las municipalidades y la sociedad acondicionamiento territorial y asentamientos
civil de su región. humanos.
e) Diseñar y ejecutar programas regionales de e) Formular y aprobar el plan de desarrollo local
cuencas, corredores económicos y de ciudades concertado con su comunidad.
intermedias.
n) Promover el uso sostenible de los recursos
forestales y de biodiversidad.
Artículo 36.- Competencias compartidas Artículo 43.- Competencias compartidas
c) Promoción, gestión y regulación de actividades d) Preservación y administración de las reservas y
económicas y productivas en su ámbito y nivel, áreas naturales protegidas locales, la defensa y
correspondientes a (…) medio ambiente. protección del ambiente.
d) Gestión sostenible de los recursos naturales y
mejoramiento de la calidad ambiental.
e) Preservación y administración de las reservas y
áreas naturales protegidas regionales.
Competencia nacional:
Conducir las políticas nacionales de ambiente,
aprovechamiento sostenible de RRNN y
ordenamiento territorial .
Rectoría: Necesidad de operativizar el concepto
Normar ¿Qué? Con qué alcance?
¿Capacitar? Desarrollar capacidades? Cómo ser
eficaz?
¿Financiar el ejercicio de las funciones
descentralizadas? Con qué incentivos?
¿Cuál es la competencia compartida que nos
reúne en esta materia?
Usar ordenada y sosteniblemente nuestro
territorio y sus recursos
¿Tenemos una visión compartida sobre ese
objetivo?
Tensión entre perspectivas de aprovechamiento
presente y sostenibilidad futura de los RRNN
Territorio
• Ningún territorio específico está aislado: siempre forma parte
de un sistema mayor.
• Territorio conformado por varios sistemas superpuestos a
sucesivas escalas, según la profundidad de observación que se
adopte.
• No existe solamente dos tipos de ámbitos, población y agendas
de desarrollo: urbano y rural.
• El territorio es una realidad integrada: todos los planes y
estudios que se hacen sobre él deben converger a entenderlo
cada vez mejor de manera integrada.
El territorio es un producto social
• Territorio sería el espacio físico producto de la interacción
(sostenible o no) entre el conjunto de las actividades humanas y el
medio natural en el que estas se desarrollan y al cual transforman
(procesos de ocupación-uso-transformación del territorio).
• Territorio entendido como un mosaico complejo de gradaciones,
desde la mínima hasta la máxima transformación social del medio
físico.
• Permite definir una secuencia de escenarios territoriales, que van
desde el natural (sin o con el mínimo de transformación antrópica)
hasta los centros urbanos (máxima transformación del medio
original).
• En este enfoque, lo rural ya no es el extremo opuesto a lo urbano,
sino una amplia gama de escenarios intermedios entre lo natural y
la máxima urbanización.
Instrumentos de planificación:
¿Cómo se relacionan…?
Territoriales Otros
GENERALES ZEE, DIT y POT a nivel Planes de Desarrollo Concertado
departamental regionales y locales
PAT a nivel provincial, PDU a
nivel local
ESPECÍFICOS Estudios Especializados: Por dimensiones:
Especiales Dinámica económica regional [Link]. desarrollo económico,
según Directiva Normativa y políticas con social o institucional
de CEPLAN incidencia regional Sectoriales:
Evaluación de riesgo de [Link]. salud, educación, vialidad
desastres y vulnerabilidad al Temáticos:
cambio climático [Link]. igualdad de oportunidades,
Servicios ecosistémicos competitividad, exportaciones
Cambios en cobertura y uso de regionales
la tierra
Capacidades institucionales
Ecosistemas y hábitat marino
costero
Constataciones
Cada entidad rectora tiene tendencia a establecer y regular
procesos e instrumentos de planificación desde su particular
perspectiva (buscando incrementar oportunidades de lograr
sus objetivos), contribuyendo a la confusión en las entidades
bajo rectoría y provocando desperdicios de recursos en
esfuerzos reiterativos.
No se puede hacer planeamiento físico sin objetivos de desarrollo,
cuyos efectos (e impactos) se expresan en el medio físico (y el
ambiente natural y social); no se puede hacer un plan de desarrollo
urbano sin objetivos de desarrollo integral que trasciendan el
urbanismo, la infraestructura y los servicios en red.
En cambio sí se puede hacer planeamiento territorial sin una
perspectiva de sostenibilidad ambiental; en cierto modo, el concepto
de acondicionamiento territorial expresaba ese enfoque.
Planeamiento integral y territorial:
Dos planos de un mismo proceso
“La planificación y el ordenamiento territorial tienen por
finalidad complementar la planificación económica, social y
ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las
intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y
aprovechamiento sostenible”
Ley General del Ambiente Nº 28611
El planeamiento físico-ambiental no es un proceso
independiente del planeamiento integrado (físico, económico,
social, ambiental).
Enfoque territorial (integrado) vs enfoques sectorial, temático,
especializado, expresión de intereses específicos o parciales.
El OT, el urbanismo, la zonificación deben ser medios para lograr
objetivos de desarrollo integrado.
En ese marco, ¿rol de la rectoría nacional?
• Alineamiento de enfoques sectoriales
• Claridad en las competencias normativas
• Bases de información compartidas; sistemas de
información compatibles. Avances del MINAM.
• Políticas generales coordinadas de uso de suelo y
aprovechamiento de recursos
• Alineamiento de visiones de desarrollo con
gobiernos y colectividades territoriales
• Otros
Bases organizativas e instrumentales para la
gestión territorial
Organización institucional
descentralizada DESAFÍOS A RESOLVER
• ¿Comisión Intergubernamental del
Comisiones Ambientales Regionales o Sector Ambiente?
Locales • Articulación regional/local. No es el CCR
GRRNMA, Autoridades Ambientales • ¿Cuán relevante es el rol provincial?
Regionales Conurbaciones, lo urbano-rural
GRPPAT, CEPLARs • Articulación interdistrital con enfoque
Equipos de OT territorial: mancomunidades por
cuencas, corredores, conglomerados
Instrumentos para la gestión
PIPs en OT
OT como servicio de información y • PIPs no pueden abarcar la fase de POT
regulación (para el OT) • El OT ¿es principalmente un servicio?
Programas Presupuestales del PpR: • ¿La Finalidad del OT es “implementación
RRNN y diversidad biológica, Riesgo de de procesos de OT”?
desastres
Diferenciar los planos técnico-institucional
y político-social
• Los principales aspectos que definen la aplicación e
impacto consecuente del proceso de OT …
“…residen en la voluntad política y la apropiación
de lo establecido por parte de la sociedad”
MINAM (2014): Orientaciones básicas sobre el
Ordenamiento Territorial en el Perú, 39
• ¿Qué permitiría procesar la tensión entre diferentes
intereses sobre un mismo territorio?
Territorios organizados como sujetos de
su desarrollo (Federico Bervejillo, 1997)
Factores de éxito:
Visión compartida; nuevos liderazgos
estratégicos
Institucionalidad territorial; cooperación
pública-privada, involucramiento ciudadano,
capital social
.
Resultados escalonados; de menos a más,
legitimidad, compromiso social
Raúl Molina Martínez, 2007
Sociedades territoriales Promoverlas es de
que se responsabilicen algún modo la
de su desarrollo finalidad última de la
(costos y beneficios) descentralización.
En ese marco ¿qué le correspondería al nivel
nacional…?
• Ser capaz de colocar sus objetivos
• Y este no es un proceso jerárquico, sólo normativo
• Es principalmente un proceso político, de promoción,
alineamiento de intereses, negociación anticipada al
conflicto
