Tema 9.

La orga nización tenitorial del Estado 113

Tema 9. La organización territorial del Estado. Las Comunidades Autónomas. Corporaciones locales.
Los conflictos de competencias. Coordinación entra las Administraciones Públicas

ÍNDICE

Introducción. - La Organización Territorial del Estado en la Constitución . - Las Comunidades Autónomas. - Los
Estatutos de Autonomía. - Competencias en la Constitución española de 1978 entre Estado y Comunidades
Autónomas.- Corporaciones locales.- Los conflictos de competencias .- Coordinación entre las Administraciones
Públicas. -Bibliografía.

INTRODUCCIÓN

En cualquier Estado-nación la organización territorial es un aspecto muy importante, puesto que se

trata de Estados con un territorio muy grande y para su gobierno y administración se requiere de una
organización en varias escalas. La Teoría Política y el Derecho Constitucional hablan de varios tipos de
Estado (el unitario, el regional, el federal, el confedera!). Desde la constitución republicana de 1931 y
con anterioridad a la Constitución de 1978, no se reconocía el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones y, por lo tanto, quedaban excluidas de la organización territorial del Estado.
Después de 1978, las Comunidades Autónomas quedan incorporadas a dicha organización. Se
considera que el Estado que surge de esta Constitución está a medio camino entre el Estado Federal y
el Estado Regional. Se ha denominado muchas veces como Estado de las Autonomías.

Si la creación de las Comunidades Autónomas es la mayor novedad de la Constitución Española en lo

que a organización territorial se refiere, la Constitución mantiene dos instituciones procedentes de la
organización territorial del Estado Liberal: los municipios y las provincias. Hay otras formas de
Entidades Locales, como la unidad isla. Estas Entidades Locales también tienen una gran importancia
dentro del desarrollo de la actividad pública.

Este tema se vincula con otro en el que se explica la Administración de las Comunidades Autónomas y
la Administración Local. Debe tenerse en cuenta esta relación a la hora de exponer cada uno de los
temas, pues los dos se enriquecen .

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN

La organización territorial del Estado viene recogida en la Constitución el Título VIII, artículos 137 al
158, ambos inclusive. Establece el artículo 2 de la Constitución que ésta se fundamenta en la
indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y
reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las naciona lidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas.

Se establece en el artículo 137 de la Constitución que: "El Estado se organiza territorio/mente en

municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades
gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses". Por ese lenguaje doble, se ha
producido un amplio debate sobre la naturaleza del Estado, resaltándose en unos casos la unidad y la
indivisibilidad y en otros tratados la autonomía. Quizá la formulación con más éxito para definir la
apuesta territorial de la Constitución haya sido la de Clavero Arévalo, que lo consideró un "Estado de
las Autonomías". La inclusión de este derecho de autonomía para regiones y nacionalidades, ha sido
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valorada tanto, que se considera como una de las notas principales de la Constitución Española de
1978, junto a otras, como "Estado social y democrático de Derecho" o "Monarquía parlamentaria".

Pese a la importancia de la incorporación de este nivel político-administrativo de las Comunidades

Autónomas en la configuración territorial del Estado, hay que recordar que hay entidades locales,
insulares, municipales, infra municipales, que juegan un papel en la organización territorial del Estado.

Principios generales

Del Texto Constitucional se desprenden los siguientes princip ios generales de la organización territorial
del Estado:

Principios de solidaridad e indiscriminación

El Estado garantiza la rea li zación efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la
Constitución velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las
diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
Las diferencias entre los Estatutos de las diferentes Comunidades Autónomas no podrán implicar, en
ningún caso, privilegios económicos o sociales.

Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de

solidaridad, la Constitución, en su artículo 158.2 determina que: "etc. se constituirá un fondo de
Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes
Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias en su caso". En cumpl imiento del indicado
precepto constitucional, se publicó la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de
Compensación 1nterterritorial.

Principio de igualdad y de libertad de circulación

Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del
Estado. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la
libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el
territorio español. El artículo 152.2 de la Constitución española determina que: "Las Comunidades
Autónomas no podrán, en ningún caso, adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su
territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios". Así, el Tribunal
Constituciona l señaló en la STC 88/86 (caso Ley catalana de rebajas) que "supone, por lo menos, la
libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes capitales, servicios y mano de
obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica".

Junto a estos principios de solidaridad, igualdad y libertad de circulación, no se puede perder de vista
el principio de unidad e indivisibilidad del artículo 2 de la Constitución. Parejo a este principio se
observan limitaciones de las Comunidades Autónomas con respecto al Estado como el control de
convenios entre ella, las leyes de armonización o el cumplimiento forzoso del artículo 155.

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Se puede definir a la Comunidad Autónoma como aquel ente público de carácter territorial dotado de
autonomía política y administrativa y consecuentemente, con poder de autogobierne. La autonomía
pol ítica o autogobierne, consiste en una serie de competencias fijadas y garantizadas por la
Constitución, entre las que destaca la capacidad de legislar en el ámbito territorial de la Comunidad y
la de gobernar y administrar dicho ámbito.
Tema 9. La organización tenitori?J del Estado 115

Son principios generales del autogobierne, según González Casanova:

Reconocimiento de la existencia preconstitucional de unas comunidades humanas (nacionalidades

y regiones) con derecho al autogobierne constitucionalmente garant izado.

El derecho de autogobierne de las Comunidades que integran España se reconoce y garantiza

constitucionalmente con la doble finalidad de restaurar unos derechos históricos y de construir la
unidad democrática del Estado. Para asegurar esto último, la Constitución consagra los principios
de solidaridad entre las Comunidades Autónomas, la igualdad de éstas dentro de la libertad en lo
que respecta a sus posibilidades de ejercitar el derecho de autogobierne, y la igualdad de derechos
y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio del Estado. Asimismo, la
Constitución establece la intervención de las Comunidades Autónomas en la organización y
funcionamiento del Estado.

El derecho de la autonomía de las Comunidades tiene carácter político, es decir, implica la potestad
de legislar, un poder de gobierno o decisión, consistente en determinar y aplicar políticas
autónomas de las del Gobierno del Estado, y unos derechos políticos o de ciudadanía comunitaria
para todo ciudadano español que tenga vecindad administrativa, según la legislación estatal, en
cualquiera de los municipios del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

Los órganos genera les del Estado están legitimados constitucionalmente para ejercer diversas
clases de controles jurídicos y de actos políticos en relación a las Comunidades Autónomas que, sin
menoscabo de las competencias autonómicas de éstas, colaboren a la coordinación necesaria pa ra
el funcionamiento regulador del Estado.

El derecho al autogobierne es, como todo derecho, libre y potestativo. La Constitución no impone
la organización del Estado en forma de Comunidades Autónomas, sino que parte del principio
dispositivo, es decir, deja a la voluntad de los ciudadanos constituir Comunidades Autónomas en la
forma y en el momento que consideren conveniente, respetando en todo caso determinadas
condiciones sustantivas y procedimentales.

Constitución de las Comunidades Autónomas

Se establecen en la Constitución dos caminos para conseguir la autonomía. El del artículo 143 y el del
artículo 151. A la autonomía conseguida a través del artículo 151 se le denomina plena o de primer
grado y a la conseguida a través del143, aut onomía limitada o de segundo grado. La diferencia entre
ambas formas recae en la extensión de las competencias que puede asumir el Estatuto, y en diferencias
en el procedimiento previsto para la redacc ión y aprobación del mismo.

En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias

limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las
provinciales con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierne y constituirse en
Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en la Constitución y en los respectivos Estatutos
(artículos 143, 1).

La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano
interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente,
al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser
cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las
Corporaciones Locales interesadas.

La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años. Las cortes
Generales mediante Ley Orgánica podrán por motivos de interés nacional:
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- Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma, cuando su ámbito territorial no supere el

de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143.
Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados
en la organización provincial.
- Sustituir la iniciativa, antes referida, de las Corporaciones Locales.

Como se dijo antes, con respecto a la vía del 143, se establece en el artículo 146, que el proyecto de
Estatuto será elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano
interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegido en ella y será elevado
a las Cortes Generales para su tramitación como ley. El camino del artículo 151 es más rápido que el
anterior. El procedimiento para la elaboración del Estatuto es el siguiente .

El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos por las circunscripciones
comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno para que se constituyan
en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía,
mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.

Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a la Comisión

Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, la examinará con el concurso y
asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su
formulación definitiva. Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum
del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto.

Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente
emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto
mediante un voto de ratificación. Aprobado del Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como
Ley. De no alcanzarse acuerdo en la Comisión Constitucional, el proyecto de Estatuto será tramitado
como proyecto de Ley ante las Cortes Generales, siendo sometido posteriormente a referéndum.

Haciendo repaso, el Pa ís Vasco, Gal icia y Cataluña accedieron a la autonomía a través de la Disposición
Transitoria Segunda de la Constitución, un atajo por la vía del 151 pa ra las regiones que habían
plebiscitado Estatutos de Autonom ía en la Segunda República; Andalucía, con un problema en Almería,
fue la única región que accedió por la modalidad del artículo 151, aunque otras mostraran la intención
de hacerlo; el resto de las regiones y nacionalidades accedieron por la vía convencional. Canarias, al
igual que Valencia, accedieron por la vía del143, pero pronto obtuvieron un alto nivel de competencia
gracias a sendas leyes orgánica de transferencia. El caso de Navarra también fue especial, pues su
estatuto era un amejoramiento de los fueros del siglo XIX.

Ha sido muy importante la avalancha de reformas de los Estatutos de mediados de la década de los
90, con la intención de elevar el techo competencia! y un espíritu igualador; con ellas se produjo una
equiparación en el nivel de competencias, y la tercera oleada de Estatutos arrancó con el Estatut de
Catalunya, proceso que cerró Extremadura en 2011 y que no alcanzó a todas las Comunidades
Autónomas . Este proceso de elevación del techo de autogobierno fue reconsiderado por el Tribunal
Constitucional en Sentencia 31/2010 sobre el Estatuto de Catalunya .

Autonomías vigentes

El mapa de las autonomías del Estado español ha quedado formado por las siguientes Comunidades
Autónomas: Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla-León, Castilla-La
Mancha, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco, Rioja, Valencia.
Asimismo, indicar que desde 1995, Ceuta y Melilla son Ciudades Autónomas. Hay propuestas de
reforma constitucional para cerrar con estas entidades el mapa autonómico, pero nunca han tenido el
consenso para abordar su trámite.
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Los estatutos de autonomías

La Constitución, en su artículo 147, los considera normas institucionales básicas de cada Comunidad
Autónoma. El Estado los reconocerá y amparará.

Contenido de los Estatutos: los Estatutos de Autonomía deberán contener:

La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

La delimitación de su territorio.
La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para
el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en

todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley orgánica.

A continuación, vemos en un cuadro este proceso de construcción del Estado de las Autonomías. Hay
que tener en cuenta que los Estatutos de los años noventa t ienen modificaciones. Otras Comunidades
Autónomas han optado por derogar el Estatuto de los años noventa con la aprobación de las reformas.

!Andalucía Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía

para Andalucía
iAragón Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía
de Aragón
Asturias Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, modificada por las Leyes Orgánicas
3/1991, 1/1994, 1/1999 y por la Ley 20/2002
Canarias Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de
Autonomía de Canarias
Cantabria Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre modificada por las Leyes Orgánicas
7/1991, 2/1994 y 11/1998 y por la Ley 21/2002
Castilla- La Mancha Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto modificada por las Leyes Orgánicas
b/1991, 7/1994, 3/1997, Ley Orgánica 2/2014 y por la Ley 26/2002
Castilla y León Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de
!Autonomía de Castilla y León
Cataluña Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía
~e Cataluña
Comunidad de Madrid Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, modificada por las Leyes Orgánicas
2/1991, 10/1994, 5/1998, Ley 30/2002 y Ley 29/2010
Comunitat Valenciana Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de Ley Orgánica 5/1982, de
1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana
Extremadura Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía
de la Comunidad Autónoma de Extremadura
Galicía Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, modificada por la Ley 18/2002
llles Balears Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de las files
Balears
La Rioja Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio modificada por las Leyes Orgánicas 3/1994
y 2/1999 y por la Ley 22/2002
Navarra Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto modificada por las Leyes Orgánicas
1/2001 y 7/2010
País Vasco Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre
Región de Murcia Ley Orgánica 4/1982, de 9 de Junio modificada por las Leyes Orgánicas
1/1991, 4/1994, 1/1998 y Ley Orgánica 7/2013 y por la Ley 23/2002
Ceuta (ciudad autónoma) Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo
MeJilla (ciudad autónoma) Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo
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Otros aspectos constitucionales de las comunidades autónomas

Organización Institucional de las Comunidades Autónomas

Conforme a la Constitución Española {CE), la organización institucional de las Comunidades Autónomas

es la siguiente. Para las instituciones de las Comun idades Autónomas cuyos Estatutos fueron
aprobados por el procedimiento del artículo 151 (País Vasco, Cata luña, Galicia y Andalucía), el artículo
152.1 de la CE establece que en los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el
artículo 151, la organización institucional autonómica se basará:

En una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de
representación proporcional que asegure, además, la representación de varias zonas del territorio.
La denominación de las Asambleas Legislativas o Parlamentos, varía en cada Comunidad Autónoma;
y así tenemos: Parlamento {País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Canarias, Baleares), Cortes
(Valencia, Aragón, Castilla-La Mancha, Navarra, Castilla y León), Asamblea (Cantabria, Murcia,
Extremadura, Madrid), Diputación General (La Rioja) o Junta General (Asturias). La duración
ordinaria de las legislaturas es de cuatro años.
Un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.
Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que
corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva
Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de
Gobierno serán políticamente responsables ante las Asambleas.

Además, añade el artículo 152.1, que un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción
que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la
Comunidad Autónoma . En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecer los
supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales
del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en el Ley Orgánica del Poder Judicial y dentro
de la unidad e independencia de ésta .

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, las sucesivas instancias procesales,
en su caso, se agotarán ante los órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad
Autónoma en que esté el órgano competente en prime ra instancia.

Para las instituciones de las restantes Comunidades Autónomas, la Constitución dice en su artículo
147.2, que los Estatutos de Autonomía deberán contener la denominación, organización y sede de las
institucionales autónomas propias. Existe pues, en cuanto a la organización de las instituciones, una
libertad absoluta. Por lo que las distintas nacionalidades y regiones al acceder a su autogobierne
podían perfilar el modelo organizativo que juzgasen conveniente, dentro del respeto a los criterios
establecidos en el texto constitucional. Pese a los escasos límites que del artículo 147 se derivan para
la implantación de la organización de las institucionales de estas Comunidades Autónomas, se ha
producido una generalización del sistema instituciona l previsto en el artículo 152. Por lo tanto, la
organización institucional de estas Comunidades Autónomas es igual a la de las Comunidades cuyos
Estatutos fueron aprobados por el procedimiento del artículo 151, expuesto anteriormente.

Control de la actividad de las Comunidades Autónomas

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejerce:

Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas

con fuerza de ley.
Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a
que se refiere el apartado 2 del artículo 150 (el que se refiere a la facultad del Estado a transferir o
1 Tema 9. La organización territorial del Estado 119

delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materia de titularidad

estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación).
Por la jurisdicción administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.
Por el Tribunal de Cuentas, el económico y el presupuestario.

Convenios entre Comunidades Autónomas

Según establece el artículo 145 de la Constitución, los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos
y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y
prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente
comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las
Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales. En ningún caso se
admitirá la federación de Comunidades Autónomas.

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 ENTRE ESTADO Y

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El reparto de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales se
hace en una combinación de normas y de técnicas. Antes de pasar al reparto entre Estado y
Comunidades Autónomas, que es lo que aborda la Constitución, se debe indicar que la atribución de
competencias a las Entidades Locales se hace en el nivel de la ley, en las leyes que regulan en el Estado,
con la legislación básica, y en las Comunidades Autónomas el régimen local.

La distribución de competencias se hace de una forma bastante compleja, pero comprensible. En un

primer artículo (148. 1) fija las competencias que podían asumir las Comunidades Autónomas en la
aprobación de los Estatutos de Autonomía:

"1J! Organización de sus instituciones de autogobierno.

2.g Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las
funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre fas Corporaciones focales y cuya
transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
3.g Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
4.g Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
S .g Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por
cable.
6.g Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen
actividades comerciales.
7.g La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
B.g Los montes y aprovechamientos forestales .
9. g La gestión en materia de protección del medio ambiente.
10.g Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos
de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
11. g La t;Jesca en aguas. (Q!.R.t;ÍfY.~S, ~~ wa.r;~5R¡.!Ie!0 'f 1tu m.:drcdlrmn, 1fü WLtl y 'ra p!!sca rwvía~.
12.g Ferias interiores.
13.g El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados
por la política económica nacional.
14.g La artesanía.
15.g Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.
16.g Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
17.g El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la
Comunidad Autónoma.
Tema 9. La organización territorial del Estado 120

18.9 Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

19.9 Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
20. 9 Asistencia social.
21.9 Sanidad e higiene.
22.9 La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en
relación con las policías focales en Jos términos que establezca una ley orgánica."

Este marco se expresó ampliable mediante la reforma de los Estatutos de Autonomía, cuando hubieran
transcurrido cinco años (artículo 148. 2). Las Com unidades Autónomas que se const ituyeron por la vía
del artículo 151 (sólo Andalucía) o las que lo hicieron po r la vía de la Disposición Transitoria Segunda
(Cataluña, País Vasco y Ga lici a) pud ieron acceder a los Estatutos de Autonomía con ampliación de
competencias en el Estatuto de Autonomía original, sin tener que esperar a la reforma tras los cinco
años. La ampliación de competencias se pod ía hacer en todas las materias permitidas por el artículo
148 y por las no reservadas para el Estado en el artículo 149. Transcurrida esa espera, en teoría, todas
las Comunidades Autónomas podían alcanzar el techo competencia!.

En los primeros años ochenta se aproba ron todos los Estatutos de Autonom ía. A alguna Comunidad
Autónoma que se constituyó por la vía del 143 se le aumentaron las competencias mediante leyes
orgánicas de transferencia (Canarias y Valencia) . En los noventa se hicieron las reformas de los
Estatutos de Autonomía elevando el nivel de competencias en la generalidad de Comun idades
Autónomas . A partir del Estatut de Autonom ía de Catalunya de 2006 se reaperturó el debate sobre el
nivel de competencias asumido. Ese techo tiene como lími t e lo fijado en el artículo 149, que establece
las competencias exclusivas del Estado :

"1.9 La regulación de fas condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de Jos deberes constitucionales.
2.9 Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo .
3.9 Relaciones internacionales.
4.g Defensa y Fuerzas Armadas.
5.9 Administración de Justicia.
6.9 Legislación mercanti¿ penal y penitenciaría; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias
especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las
Comunidades Autónomas.
7.g Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
8.g Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades
Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas
relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las
formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones
contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho,
con respeto, en este último caso, a las normas de Derecho foral o especial.
9.9 Legislación sob re propiedad intelectual e industrial.
10.9 Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
1l.g Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y
seguros.
12.g Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
13.9 Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14.9 Hacienda general y Deuda del Estado.
15Jl Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
16.g Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos
farmacéuticos.
17.9 Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus
servicios por las Comunidades Autónomas.
18.SI Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus
-- Tema 9. La organización tenitorial del Estado 121

funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el
procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización
propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre
contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
públicas.
19.g Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a
las Comunidades Autónomas.
20.Q Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas;
puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y
transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
21.g Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad
Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y
telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
22.Q La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando fas
aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas
cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito
territorial.
23.Q Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre
montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24.Q Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
25.Q Bases de régimen minero y energético.
26.Q Régimen de producción comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27.Q Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de
comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las
Comunidades Autónomas.
28.Q Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y fa
expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte
de las Comunidades Autónomas.
29.Q Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades
Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga
una ley orgánica.
30.g Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar
el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
31.Q Estadística para fines estatales.
32. g Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum."

Sí alguna competencia, aunque no esté nombrada en el artículo 149, no se atribuye a la Comunidad

Autónomas y se queda colgada, esa competencia corresponde al Estado. Cuando la competencia le
corresponda a la Comunidad Autónoma pero no la haya desarrollado, el Derecho del Estado es de
aplicación supletoria.

Además de las competencias fijadas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (originales o

reformados) y de la cláusula sobre competencias colgadas! hay otros vehículos de atribución de
competencia. En primer lugar, encontramos las leyes orgánicas de transferencia o delegación de
competencias por las que el Estado puede transferir competencias propias a las Comunidades
Autónomas. En segundo lugar, el Estado también puede traspasar desarrollos legislativos a las
Comunidades Autónomas en competencias estatales con leyes-marco. Si en estas dos acciones el
Estado cede competencias, el Estado tiene habilitada otra técnica en la que puede invadir el marco
competencia! de las Comunidades Autónomas, por medio de leyes de armonización. No es una facultad
discrecional. Requiere un interés general.
Tema 9. La organi zación ten·itorial del Estado 122

CORPORACIONES LOCALES

La otra gran pieza de la organización territorial del Estado se encuentra en las Corporaciones Locales
o en la Administración Local, que es la fórmula que elige la Constitución para definir esta realidad. Si
las Comunidades Autónomas son una novedad, con los antecedentes indicados, en la Historia
Constitucional, las Entidades Locales son entidades territoriales con un largo recorrido desde la
Constitución de 1812, durante años en un vaivén entre opciones más liberales o más conservadoras .

En la Constitución, la Administración Local se regula en el Capítulo 11 del Título VIII, en los artículos 140,
141 y 142, que reproducimos a continuación, dada su brevedad :

Artículo 140

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena.
Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los
Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán
elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el
régimen del concejo abierto.

Artículo 141

l. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación
de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier
alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley
orgánica.
2. El Gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones
u otras Corporaciones de carácter representativo.
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o
Consejos.

Artículo 142

Las Haciendas locales deberán disponer de los medíos suficientes para el desempeño de las funciones
que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios
y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas .
En esta regulación constitucional destacan los principios de autonomía y personalidad jurídica. Se ha
debatido por el carácter de esta autonomía, si es sólo administrativa o si es política. Se ha llegado a la
conclusión de que la autonomía política es de inferior rango que la del Estado o la de las Comun idades
Autónomas, con capacidad legislativa.

Para garantizar esos principios a las corporaciones provinciales y municipales se les atribuyen las
potestades exorbitantes que tienen otras Administraciones Públicas, puestas de manifiesto en el
Artículo 4 de la Ley de Bases del Rég imen Local (potestades reglamentaria y de autoorganización,
potestades tributaria y financiera, potestad de programación o plan ificación, potestades expropiatoria
y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, presunción de legitimidad y la
ejecutividad de sus actos, potestades de ejecución forzosa y sancionadora, potestad de revisión de
oficio de sus actos y acuerdos, prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la
Hacienda Pública para los créditos de la misma).

Este principio de autonomía viene reflejado en la Carta Europea de Autonomía Local de 1985: u1. Por
autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva para las entidades locales de regular y
Tema 9. La organizac ión terTitorial del Estado !23

administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una

parte importante de los asuntos públicos". Se puede defender en la más alta esfera con el Conflicto en
Defensa de la Autonomía Local, ante el Tribunal Constitucional.

Relacionado con el principio de autonomía encontramos el principio de autogobierne democrático,

estableciendo la forma electiva-directa de los representantes del municipio en la institución municipal
de gobierno y administración, el Ayuntamiento. Para la provincia no se establece esa modalidad y la
ley ha definido un sistema indirecto de elección. Como puede apreciarse la Constitución hace mención
de algunas de las entidades locales: los municipios, las provincias, las islas, agrupaciones de municipios
diferentes de la provincia y las islas. Cita algunas peculiaridades históricas que perviven, como la del
Concejo Abierto. La Ley de Bases del Régimen Local amplía el número de categorías.

El principal texto legal que desarrolla estos preceptos constitucionales es la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley de Bases del Régimen Local). Esta ley se ha modificado
en numerosas ocasiones y en algunos casos en profundidad.

Es también importante la Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

A su vez, el desarrollo reglamentario de estas leyes se puede encontrar en el Real Decreto 2568/1986,
de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales. Hay otros desarrollos reglamentarios sobre población y demarcación
territorial, sobre deslinde de términos municipales, sobre bienes, sobre servicios etc.

Finalmente, el artículo 140 de la Constitución se desarrolla en la Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5

de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS

El reparto de competencias que se hace en la Constitución, los Estatutos de Autonomía, las leyes sobre
el régimen local y otras leyes no siempre son claras para los titulares de las competencias. Muchas
veces hay concurrencia de Administraciones Públicas que actúan dentro de una materia y en otros
casos ninguna que asume deberes en otras materias. En los conflictos de competencias estas
Administraciones Públicas abren un proceso para la determinación de la competencia. En otros casos
hay conflictos entre Administraciones Públicas y órganos judiciales, que no se abordan en este marco.

Para empezar, veremos el conflicto entre dos entidades locales, que no se ponen de acuerdo sobre la
competencia en la administración competente sobre un territorio limítrofe. Estos conflictos se
resuelven en vía administrativa por la Administración de la Comunidad Autónoma o por la
Administración General del Estado, previa audiencia de las Comunidades Autónomas afectadas, según
se trate de entidades pertenecientes a la misma o a distinta Comunidad, según el artículo 50.2 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Otros conflictos se resuelven ante la jurisdicción ordinaria de lo contencioso-administrativo. De este

modo, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa permite
la participación de estas Administraciones Públicas como parte:

"e) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los
actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos
vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la
legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.
Tema 9. La organización ten·itorial del Estado 124

d} La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que
afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra
Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo
dispuesto en la legislación de régimen local.

e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de
su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así
como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de
otras Entidades locales."

La sede principal de la resolución de conflictos de competencias es el Tribunal Constitucional. Los

vemos a continuación:

Conflictos entre Estado y Comunidades Autónomas: los conflictos positivos surgen cuando una de las
dos Administraciones Públicas considera que la otra hace una intromisión en sus competencias. El
Estado puede hacer un requerimiento a la Comunidad Autónoma o presentar directamente el conflicto
de competencias antes el Tribunal Constitucional. En cambio, la Comunidad Autónoma, antes de acudir
al Tribunal Constitucional, está obligada a hacer el requerimiento al Estado, dándole una última
oportunidad. Al Alto Intérprete de la Constitución le corresponde encontrar la solución. Cuando un
interesado aprecie que ni Estado ni Comunidad Autónoma se hace cargo de una competencia, puede
instar ante el Tribunal Constitucional una decisión sobre el responsable de esa competente.
Igualmente Estado y Comunidades Autónomas pueden requerir o formalizar conflicto negativo de
competencias ante el Tribunal Constitucional.

Conflictos entre Comunidades Autónomas: el mismo modo, los conflictos entre las Comunidades
Autónomas precisan primero de un requerimiento a la otra. Si no obtiene satisfacción, tiene abierta la
vía del conflicto ante el Tribunal Constitucional. En los conflictos negativos igualmente el ciudadano
puede ser el iniciador.

De los conflictos en defensa de la autonomía local: dentro del juego competencia! entre las
Administraciones Públicas, las entidades locales son las que tienen una posición más débil. Por eso, a
su favor se creó este recurso ante el Tribunal Constitucional, contra las normas del Estado con rango
de ley o las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía
local constitucionalmente garantizada . Sin embargo, las entidades locales deben actuar ante la
jurisdicción ordinaria cuando se trate de actos admin istrativos o disposiciones administrativas.

LA COORDINACIÓN ENTRE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

La actuación de los poderes públicos precisa en muchas ocasiones de la cooperación, colaboración o

coordinación de los diferentes actores. Con el transcurso del t iempo, dentro del Estado Autonómico
se han creado instrumentos para gestionar esta actuación conjunta, puesto que al principio el mapa
institucional no tenía instrumentos de este tipo. Actualmente, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público ya regula un esquema muy complejo de relaciones administrativas.

Hay que apuntar vehículos que no aparecen en las leyes como las federaciones de municipios o de
cabildos insulares o las comarcas o mancomunidades de municipios. Para lo más local estas fórmulas
permiten el desarrollo de algunas competencias o la constitución de instituciones que velen por los
intereses locales ante otros actores.

Los convenios de colaboración entre Adm inistraciones Públicas, regulados en los artículos 47 y
siguientes, también deben ser señalados entre las instancias para la coordinación administrativa. Pero
la Ley se refiere como órganos de coordinación principalmente a los órganos para la coordinación entre
Tema 9. La organización territorial del Estado 125

el Estado y las Comunidades Autónomas. El primero que menciona es la Conferencia de Presidentes,

de creación muy reciente. La primera se celebró en 2004 y la última en 2017 . Hasta la ley vigente no
estaba regulada y sólo se convocaba de forma esporádica según la voluntad del Presidente del
Gobierno del Estado. Sin embargo, hay visos de que se puede convertir en un órgano de relevancia en
la composición interterritorial, coincidiendo el crecimiento de su importancia con la merma en la
importancia del Senado. Es sobre todo un órgano de impulso político sobre importantes asuntos.

Las Conferencias Sectoriales tienen unos diez años más. Se trata de un órgano muy asentado en el que
se reúnen el Ministro y los Consejeros de un sector de la actividad administrativa, por ejemplo la
Educación. Tiene funciones consultivas, decisorias o de coordinación:

Ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno
de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas cuando afecten
de manera directa al ámbito competencia! de las otras Administraciones Públicas o cuando así
esté previsto en la normativa sectorial aplicable, bien a través de su pleno o bien a través de
la comisión o el grupo de trabajo mandatado al efecto.

Establecer planes específicos de cooperación entre Comunidades Autónomas en la materia

sectorial correspondiente, procurando la supresión de duplicidades, y la consecución de una
mejor eficiencia de los servicios públicos.

Intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas

Administraciones Públicas, en ejercicio de sus competencias, y que puedan afectar a las otras
Administraciones.

Establecer mecanismos de intercambio de información, especialmente de contenido

estadístico.

Acordar la organización interna de la Conferencia Sectorial y de su método de trabajo.

Fijar los criterios objet ivos que sirvan de base para la distribución territorial de los créditos
presupuestarios, así como su distribución al comienzo del ejercicio económico, de acuerdo con
lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre .

Junto a estos dos órganos de coordinación multilateral, sobresale la función de las Comisiones
Bilaterales de Cooperación, en la que se reúnen miembros del Gobierno del Estado y del ejecutivo de
las Comunidades Autónomas, con la intención de coordinar alguna política.

Finalmente, la ley de 2015 ha creado un nuevo marco institucional para la coordinación. Las
Comisiones Territoriales de Coordinación, de composición multilateral, entre Administraciones cuyos
territorios sean coincidentes o limítrofes, se crean con la intención de mejorar la coordinación de la
prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia y calidad de los servicios.

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