LA PROBLEMÁTICA DE LA TIERRA

EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
Y EN LOS ESTATUTOS AUTONÓMICOS
Carlos Romero Bonifaz
© Instituto Internacional para la Democracia y la
Asistencia Electoral (IDEA Internacional) 2009

Las publicaciones de IDEA Internacional no son

reflejo de un interés específico nacional o político.
Las opiniones expresadas en esta publicación no
representan necesariamente los puntos de vista de
IDEA Internacional.

IDEA Internacional favorece la divulgación de sus

trabajos y responderá a la mayor brevedad a las
solicitudes de traducción o reproducción de sus
publicaciones.

Primera edición:
Agosto de 2009

Depósito legal:
4-1-950-09
Edición de textos:
Fernando Molina

Diseño y diagramación:
Molina&Asociados

IDEA Internacional - Bolivia

Plaza Humboldt No 54
Tel.: +591-2-2775252
La Paz, Bolivia
 ÍNDICE
PRESENTACIÓN 5
1. INTRODUCCIÓN 7
Tierras dotadas entre 1953 y 1992 7

2. DISTRIBUCIÓN DE TIERRAS 9

2.1. Tierras distribuidas según clase de propiedad 10
2.2. Múltiples dotaciones distribuidas irregularmente 11


3. EVOLUCIÓN DE CULTIVOS SEGÚN PRODUCTOS 12

4. PRODUCCIÓN PECUARIA 15

5. EL PROCESO AGRARIO EMERGENTE DE LA LEY INRA 16

6. LA NUEVA CONSTITUCIÓN EN MATERIA DE TIERRA/

TERRITORIO, RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE 18
6.1. Disposiciones generales 18
6.2. Tierra-territorio 19

7. ESTATUTO AUTONÓMICO DE SANTA CRUZ

VS. NUEVA CONSTITUCIÓN 24

8. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA 27

3
PRESENTACIÓN

El día domingo 25 de enero de 2009, las ciudadanas y ciudadanos de Bolivia concurrieron a las urnas
para sancionar una nueva Constitución Política del Estado, como paso fundamental para el desarrollo y
consolidación del proceso de cambio que hoy encara el país.
La implementación de ese nuevo texto constitucional plantea grandes desafíos de construcción nor-
mativa. El reto consiste en traducir adecuadamente los principios y definiciones generales que contiene
la nueva CPE en instrumentos de efectiva y eficaz aplicación. El análisis de las experiencias interna-
cionales, la doctrina y la legislación comparada, así como la revisión y sistematización de los estudios
e investigaciones que se han realizado en el país, son algunos de los insumos que pueden enriquecer
los esfuerzos que realicen los responsables de esta ingente tarea, tanto en el nivel nacional como en los
niveles subnacionales.
En este marco, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA Interna-
cional, que tiene como misión institucional apoyar al fortalecimiento de la democracia y la construcción
constitucional en todo el mundo, propició una serie de trabajos de especialistas que pudieran contribuir,
desde enfoques diversos y en áreas temáticas diferentes, con elementos de análisis que estén orientados a
la profundización de las transformaciones en curso, en el campo específico del reordenamiento territorial
del Estado en el nivel de las autonomías departamentales e indígenas.
La presente publicación contiene todos esos aportes y su único propósito es alimentar un amplio,
plural y fecundo debate.
La vertiginosa evolución de la coyuntura boliviana explica algunos desfases en la temporalidad de
los documentos y en la naturaleza de los instrumentos que se analizan (ej. proyecto de nueva Constitu-
ción -vs- nueva Constitución aprobada) que, sin embargo, no afectan la pertinencia de los trabajos que
presentamos en esta serie.

Virginia Beramendi
Jefa de Misión
IDEA Internacional - Bolivia

5
 1 INTRODUCCIÓN

Las mayores contradicciones entre los contenidos tamos los principales contenidos constitucionales
constitucionales y los Estatutos Autonómicos de relativos a la tierra y los recursos naturales.
Santa Cruz y Beni, se refieren al abordaje de la
problemática de la tierra y los recursos naturales.
El documento que expresa en su verdadera mag- Tierras dotadas entre
nitud los alcances de estas contradicciones es el
Estatuto Autonómico de Santa Cruz, documento
1953 y 1992
que será utilizado como fuente de análisis en el
presente trabajo, puesto que el estatuto del Beni
es prácticamente su réplica. Entre 1953, año en que se promulga el Decreto
El objeto de este documento es contribuir con Ley de Reforma Agraria, hasta 1992, año en que
elementos que permitan orientar la adecuación de se intervienen el ex Consejo Nacional de Refor-
los proyectos de Estatutos Autonómicos a la nueva ma Agraria (CNRA) y el ex Instituto Nacional de
Constitución. Partimos de un análisis estructural Colonización (INC), se distribuyeron más de 59
de la problemática agraria, insertamos un análisis millones de hectáreas. El siguiente cuadro precisa
comparativo de cómo incorporan, el proyecto de la cantidad de beneficiarios por dotación y las su-
Constitución y el Estatuto Autonómico de Santa perficies a las que accedieron, por departamento,
Cruz, la temática de la tierra y, finalmente, presen- según el tamaño de los predios. (Cuadro No 1)

CUADRO 1. TIERRAS DISTRIBUIDAS EN BOLIVIA ENTRE 1953 Y 1992

7
 CUADRO 1. TIERRAS DISTRIBUIDAS (cont.)

Fuente: INRA, 2005. Elaboración propia.

La información muestra que la distribución de tegoría tenemos a 16.233 beneficiarios, con una
tierras no fue equitativa. Presumimos que las su- superficie global de 56,6 millones de hectáreas,
perficies entre 1 a 500 hectáreas tienen como ti- lo que equivale a algo más del 95% de las exten-
tulares a los indígenas y campesinos, con lo que siones distribuidas.
los beneficiados serían 42.404, con una superficie La información del cuadro no nos permite dis-
total de 2.5 millones de hectáreas, lo que equivale criminar las tierras de comunidades que, en todo
al 4,5% del total de hectáreas distribuidas. caso, deben restarse de la superficie total asigna-
Por su parte, los predios con tamaños entre da a las medianas y grandes propiedades, puesto
500 a 50 mil hectáreas serían preferentemente, que sus extensiones generalmente superan las 500
aunque no exclusivamente, los correspondientes hectáreas.
a medianos y grandes propietarios. En esta ca-

8
 2 DISTRIBUCIÓN DE TIERRAS

La distribución de tierras por periodos quinque- 5,4% y el Cnl. Hugo Bánzer (1974-1978) entre-
nales tuvo las siguientes características: gó el 30,4%. En la gestión de Jaime Paz Zamora
En el Cuadro No 2 podemos constatar que du- (1989-1993) se distribuyó el 23,7%. Tres gobier-
rante los gobiernos militares se repartieron las nos (dos militares y uno civil) repartieron el 60%
mayores cantidades de tierras. En el gobierno del de la superficie distribuida por el Estado.
Gral. René Barrientos (1964-1968) se repartió el

CUADRO 2. SUPERFICIE DISTRIBUIDA POR BENEFICIARIO, SEGÚN PERIODOS QUINQUENALES (1953-1993)

Fuente: INRA, Informe presentado a la Comisión de Tierra/Territorio, Recursos Naturales Renovables y Medio Ambiente de la
Asamblea Constituyente, marzo de 2007.

9
2.1. Tierras distribuidas dientes -26.939 para 269.179 beneficiarios-, con
según clase de propiedad ella corresponde, al mismo tiempo, superficie
distribuida por apenas 4,8 millones de hectáreas,
equivalente al 8,4% del total.
El 21,4% de la superficie total, distribuida a
Ahora tomaremos como principal variable para 333.403 beneficiarios, fue para propiedad co-
el análisis la superficie distribuida según clase de munaria. 17.702 expedientes a favor de 140.572
propiedad. Tenemos el siguiente detalle: beneficiarios, por una superficie de 39,2 millones
De acuerdo a la información contenida en el de hectáreas, formaron propiedades medianas y
Cuadro No 3, si bien en la casilla de la pequeña empresariales (esto equivale al 68,4% de la super-
propiedad aparece la mayor cantidad de expe- ficie distribuida).

CUADRO 3. SUPERFICIE DISTRIBUIDA POR BENEFICIARIO, SEGÚN CLASE DE PROPIEDAD (1953-1993)

Fuente: INRA, Informe presentado a la Comisión de Tierra/Territorio, Recursos Naturales Renovables y Medio Ambiente,
marzo de 2007.

10
 La problemática de la tierra en la nueva Constitución y en los Estatutos Autonómicos

2.2. Múltiples dotaciones personas se beneficiaron con dobles dotaciones y

distribuidas irregularmente una superficie de 8,6 millones de hectáreas; 482
personas recibieron triples dotaciones y una su-
perficie de 3,1 mil hectáreas, 174 personas reci-
Pese a que la Ley de Reforma Agraria, en su artí- bieron cuádruples dotaciones y una superficie de
culo 172, prohibía las dobles dotaciones para evi- 1,6 millones de hectáreas y, finalmente, 72 perso-
tar el acaparamiento de tierras, se puede constatar nas obtuvieron cinco o más dotaciones y una su-
en el Cuadro 4 que esta disposición fue amplia- perficie de 844 mil hectáreas. En total hablamos
mente vulnerada. de 4.172 beneficiarios y de una extensión de más
La información del cuadro demuestra que 3.142 de 14,3 millones de hectáreas.

CUADRO 4. DOBLES DOTACIONES

Fuente: INRA, 2005. Elaboración propia.

11
 3 EVOLUCIÓN DE CULTIVOS
SEGÚN PRODUCTOS

Para tener una evaluación general de la produc- campañas de los años 1999, 2000, 2001, 2002 y
ción agrícola en el país, consideraremos el com- 2007, tomando como variable de análisis la su-
portamiento de los distintos productos durante las perficie cultivada. (Cuadro No 5)

CUADRO 5. SUPERFICIE CULTIVADA SEGÚN PRODUCTOS

12
 La problemática de la tierra en la nueva Constitución y en los Estatutos Autonómicos

CUADRO 5. SUPERFICIE...(cont.)

Fuentes combinadas: Viceministerio de Tierras, Política de tierras para la reconducción comunitaria de la reforma agraria,
febrero 2007; Romero, 2003.

Si consideramos los promedios de producción destacaron los siguientes productos: soya con
agrícola a partir de la superficie cultivada por pro- 637.124 hectáreas, maíz en grano con 296.452,
ductos durante las gestiones 1999, 2000, 2001, girasol con 178.300, trigo con 134.579, arroz en
2002 y 2007, podemos formular algunas conclu- chala con 129.884, papa con 127.477, caña de
siones generales. El promedio de cultivos oscila azúcar con 103.175 hectáreas.
alrededor de los dos millones de hectáreas; 1,9 Nuestro país tiene un total de 16,4 millones de
el año 1999, 1,9 en el año 2000, 1,8 en 2001 y 2 hectáreas de tierras con vocación agrícola, de las
millones de hectáreas en 2002. Esta cifra se man- cuales sólo se cultivan en promedio dos millones,
tiene prácticamente invariable en la campaña de los que representan apenas un 13% del total; el
la gestión 2007. resto de las tierras se encuentra en situación in-
Con relación a los productos cuyo detalle se da culta. Entre las causas que explican estos bajos
en el cuadro, casi todos tienen un comportamiento niveles de producción se encuentran: la injusta
estable y un nivel de productividad más o menos distribución de tierras con latifundios y minifun-
constante. Destacan los casos de la caña de azúcar dios pervivientes, la asignación de una gran canti-
y el girasol, que han experimentado ascensos im- dad de tierras a negocios especulativos, la degra-
portantes. En el caso de la soya, si bien las superfi- dación de suelos, sobre todo en la región andina,
cies cultivadas no muestran incrementos notorios, la tendencia empresarial dirigida al monocultivo
su impacto con relación al PIB se ha mantenido de la soya en Santa Cruz, el déficit tecnológico y
(es el primer producto de las exportaciones no la carencia de sistemas de riego.
tradicionales) como consecuencia del ascenso de A continuación, veremos el comportamiento
precios y la mantención de los principales merca- agrícola en el periodo 1986-2005, verificado a
dos, es decir, Colombia y Venezuela. partir de los volúmenes de producción y de las
En la campaña 2007, que superó ligeramen- superficies cultivadas:
te los dos millones de hectáreas a nivel nacional,

13
 CUADRO 6. SUPERFICIE CULTIVADA Y PRODUCCIÓN AGRÍCOLA (EN MILES DE HECTÁREAS Y MILES
DE TONELADAS)

Fuente: MDRA y MA, 2007.

La información del cuadro nos permite constatar la superficie cultivada: de 211 mil hectáreas a sólo
que los niveles de producción agrícola en el país 167 mil. Los forrajes, de 442 mil TM en 1986, ba-
presentan una situación de virtual estancamiento. jaron a 332 mil el año 2005; la superficie cultiva-
Entre 1986 y el año 2005, es decir, en diecinueve da descendió de 110 mil a 103 mil hectáreas.
años, sólo los productos industriales han experi- En cambio, las hortalizas se mantuvieron es-
mentado un crecimiento significativo. Esto obede- tables en producción y superficie cultivada. Al
ce al incremento sostenido de la soya y a que este mismo tiempo, los cereales, las frutas y los pro-
producto tiene mercados externos asegurados. ductos industriales experimentaron un importan-
De siete productos considerados, tres experi- te incremento. Los cereales ascendieron de 825
mentan disminuciones tanto en volumen de produc- mil TM, en 1986, a 1.782.000 TM el año 2005; la
ción como en superficie cultivada; nos referimos a superficie cultivada creció de 648 mil a 902 mil
los estimulantes, los tubérculos y los forrajes. Los hectáreas en el mismo periodo. La producción de
estimulantes, de un volumen de producción de 28 frutas pasó de 678 mil TM en 1986 a 927 mil TM
mil toneladas métricas (TM), registrado en 1986, en 2005; la superficie cultivada saltó de 89 mil
descendieron a 24,7 el año 2005; la superficie hectáreas a 100 mil. Los productos industriales,
cultivada decreció también, de 33 mil hectáreas a que eran del orden de los 389 mil TM en 1986, se
sólo 25 mil, en el mismo periodo. El volumen de incrementaron a 6.900 TM, y la superficie culti-
producción de los tubérculos cayó de 1.213 TM vada subió de 173 mil a 1,2 millones de hectáreas
en 1986 a 1.156 el año 2005 y se redujo también en 2005.

14
 4 PRODUCCIÓN PECUARIA

La actividad pecuaria del país está concentrada cabezas de ganado mayor en el altiplano y en el
principalmente en los departamentos de Beni, norte. La peculiaridad de este departamento radi-
Santa Cruz y La Paz. El hato ganadero alcanza ca en que ha desarrollado, además de la ganadería
a aproximadamente 6 millones de cabezas de ga- bovina, la auquénida (integrada por llamas, alpa-
nado mayor. De éstos, algo más del 50% se con- cas y vicuñas), de gran valor nutritivo e industrial.
centra en el departamento del Beni, que cuenta Esta última clase de ganado también ha alcanzado
con 3,1 millones de cabezas, que son propiedad un importante nivel de desarrollo en el departa-
de ganaderos pequeños y medianos (94%), y de mento de Oruro.
un 6% de ganaderos grandes. En cuanto a otras actividades pecuarias, des-
La ganadería beniana ha mantenido índices taca la crianza de especies gramíneas, particular-
más o menos estables; sólo en periodos de gran- mente pollos. Se encuentran a la vanguardia los
des inundaciones se han registrado pérdidas del departamentos de Cochabamba y Santa Cruz,
orden de las 400 mil cabezas, tal como aconteció donde se han implantado importantes industrias
en 2007. Las principales zonas de actividad ga- avícolas.
nadera en este departamento se concentran en la Se estima que la superficie de tierra empleada
Amazonía sur. por la ganadería se aproxima a los 27 millones de
El departamento de Santa Cruz, por su parte, hectáreas, ya que se trata de un sistema de ganade-
ocupa el segundo lugar ganadero, sobre todo por ría predominantemente extensivo, fomentado por
la producción de la Chiquitanía y del Chaco cru- la norma técnica de carga animal, que establece 5
ceño. El hato ganadero departamental está inte- hectáreas por cabeza de ganado mayor. Este es un
grado por alrededor de 1,5 millones de cabezas factor que, indudablemente, profundiza los nive-
de ganado mayor. Alcanzó su cúspide en el año les de concentración de tierras.
2000, cuando estuvo conformado por 1,7 millo- Para esta situación inciden además los bajos
nes de cabezas. niveles de inversión en la tecnología y las pasturas
Otra región ganadera importante es el depar- que requiere la actividad ganadera empresarial,
tamento de La Paz, que cuenta con un millón de de donde podemos deducir que ésta no existe.

15
 5 EL PROCESO AGRARIO
EMERGENTE DE LA LEY INRA

Agotada la reforma agraria de 1953, después de o sea el 13.6 %, y están pendientes 57,4 millones
que las irregularidades denunciadas determinaran de hectáreas, es decir, el 53,8%. Esto significa
la intervención de sus entidades operadoras, el 18 que en once años de aplicación, el procedimiento
de octubre de 1996 se aprobó la Ley INRA, con se ha ejecutado solamente en un tercio de la su-
dos mandatos principales: clarificar la situación de perficie total. Se plantean, por tanto, aún muchos
los derechos agrarios y atender las demandas de desafíos para su conclusión.
titulación de tierras comunitarias de origen (TCO) Durante la aplicación de la Ley INRA, entre el
a favor de pueblos indígenas y originarios. 18 de octubre de 1996 y el año 2005, se sanearon
El año 2006, frente a los escasos resultados y titularon 9,2 millones de hectáreas, de las que
alcanzados, se aprobó la Ley de Reconducción 5,7 millones, el 62%, fueron TCO; 1.5 millones de
Comunitaria de la Reforma Agraria, que se carac- hectáreas, o sea el 16,5%, propiedades comunarias;
teriza por reforzar los mecanismos redistributivos 921 mil hectáreas, es decir, el 10%, tierra de em-
de tierras y transparentar y agilizar la aplicación del presas agropecuarias; 707 mil hectáreas, el 7,6%,
procedimiento de saneamiento de la propiedad pertenecían a la categoría de la pequeña propiedad;
agraria. (Cuadro No 7) 311 mil hectáreas, o sea el 3,3%, a la mediana pro-
Esto significa que de una superficie territorial piedad, y 146 hectáreas al solar campesino.
de 109 millones de hectáreas, casi 107 millones Habrá que destacar el importante impulso que
deben ser sometidas a saneamiento. De esta cifra, recibieron en este periodo las tierras comunitarias
hasta el año 2007, han sido saneadas 34,8 millo- de origen, lo que no sólo se explica por las mo-
nes de hectáreas, equivalentes al 32,6%. Se en- vilizaciones indígenas y las conquistas alcanzadas
cuentran en proceso 14,5 millones de hectáreas, por este sector en el plano jurídico y político, sino

CUADRO 7. SITUACIÓN GENERAL DEL PROCESO DE SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD AGRARIA EN

BOLIVIA (1996-2007)

Fuente: INRA, 2008.

16
 La problemática de la tierra en la nueva Constitución y en los Estatutos Autonómicos

también por el significativo apoyo de la comuni- cual prioriza el reconocimiento de los derechos
dad internacional y de los organismos de coopera- comunitarios, en armonía con la tradición colec-
ción, que garantizaron la financiación del proce- tivista de los pueblos y comunidades indígenas,
so. En contrapartida, los sectores del agropoder, originarias y campesinas. Se advierte, simultá-
detentadores de medianas y grandes propiedades, neamente, una disminución de los porcentajes de
se resistieron en muchos casos a la ejecución del saneamiento y titulación de las medianas propie-
saneamiento de la propiedad agraria, lo que expli- dades y empresas agropecuarias, lo que pone de
ca que la mayor parte de sus predios no se haya manifiesto la existencia de una mayor resistencia
beneficiado por este procedimiento, sobre todo en de estos sectores al proceso. Por otra parte, el sa-
áreas de saneamiento simple. neamiento del solar campesino se mantiene en
Con la implementación de la Ley de Recon- niveles casi insignificantes.
ducción Comunitaria de la Reforma Agraria, en Como resultados globales, considerando los
los años 2006 y 2007 se sanearon y titularon 10,1 doce años de vigencia del nuevo proceso agrario en
millones de hectáreas, de las que 5,5 (el 54%) nuestro país, tenemos que se han saneado y titulado
fueron TCO, 2,2 millones de hectáreas, el 21,9%, 19,4 millones de hectáreas, de las que 11,3 millones
propiedades comunarias, 441 mil hectáreas son tierras comunitarias de origen, 3,7 millones son
(4.6%) pequeñas propiedades; 354 mil hectáreas, propiedades comunarias, 1,1 millones de hectáreas
es decir, el 3,4%, propiedades medianas; 109 mil son pequeñas propiedades, 1 millón de hectáreas
hectáreas, o sea el 1%, propiedades de la empresa corresponden a la empresa agropecuaria, 665 mil
agropecuaria, y 58 hectáreas solares campesinos. hectáreas a la mediana propiedad y 204 hectáreas a
Adicionalmente, 1,4 millones de hectáreas fueron la categoría del solar campesino. Esto significa que
identificadas como tierras fiscales. (Cuadro No 8) más de 16,1 millones de hectáreas, equivalentes al
Los resultados alcanzados con esta Ley nos 81% del total de tierras saneadas, han sido tituladas
muestran que el saneamiento sigue privilegiando a favor de indígenas y campesinos, lo que confir-
a las TCO, por las mismas razones ya anotadas. ma que el proceso de saneamiento de la propiedad
En este caso también cobra mayor impulso el sa- agraria ha sido usado por estos sectores como una
neamiento y titulación de propiedades comuna- verdadera estrategia redistributiva de tierras.
rias, lo que responde al espíritu de la norma, la

CUADRO 8. SITUACIÓN GENERAL DEL PROCESO DE SANEAMIENTO POR TIPO DE PROPIEDAD AGRARIA
EN BOLIVIA (1996 – 2007)

Fuente: INRA, 2008.

17
 6 LA NUEVA CONSTITUCIÓN EN MATERIA
DE TIERRA/TERRITORIO, RECURSOS
NATURALES Y MEDIO AMBIENTE

6.1. Disposiciones generales propiedad estatal sobre los recursos naturales,

pero dieron lugar a su privatización por adminis-
traciones de turno, tal como ocurrió con las re-
• “Los recursos naturales son de propie- servas gasíferas y, en lo referido a tierras, con las
dad del pueblo boliviano, respetando de- adjudicaciones del “territorio de colonias” en la
rechos de propiedad sobre la tierra y de época de la goma. La nueva Constitución esta-
aprovechamiento sobre los recursos natu- blece la propiedad social de los recursos por parte
rales” (artículo 349). del pueblo boliviano, por lo que ya no se podrá
• “Los recursos naturales son de carácter ceder derechos de propiedad, sino solamente de
estratégico y de interés público para el uso y aprovechamiento. Con esta medida, se con-
desarrollo del país” (artículo 348-II). sidera a los recursos naturales como de carácter
• “El aprovechamiento de los recursos na- estratégico y de interés colectivo, buscando ase-
turales debe garantizar la sustentabilidad gurar para el Estado el control del excedente eco-
y equilibrio ecológico” (artículo 342). nómico del país.
“Para conservar ecosistemas en determi- Con relación a la gestión de los recursos na-
nados lugares, la explotación de los recur- turales, se dice que se articulará el aprovecha-
sos naturales estará sujeta a una consulta miento económico con la conservación ambiental
a la población afectada” (artículo 352). y el equilibrio ecológico. El uso de los recursos
• “En las reservas fiscales no se pueden re- naturales se enmarcará en las políticas de orde-
conocer derechos a favor de particulares namiento territorial y de desarrollo sostenible,
salvo autorización por necesidad públi- equilibrando los derechos de las presentes y las
ca” (artículo 350). futuras generaciones.
• “El Estado, a través de entidades públi- Como parte de estas previsiones, se contempla
cas, sociales o comunitarias, asumirá el también que, en determinados lugares caracte-
control y la dirección sobre toda la cade- rizados por su fragilidad ecológica o por poseer
na productiva referida a los recursos na- importantes riquezas naturales, se instituirá la
turales. Para su gestión y administración consulta previa a las poblaciones locales, a fin de
se debe garantizar control y participación generar mecanismos de monitoreo ambiental y
social” (artículo 351). otras medidas precautorias para la conservación
de los ecosistemas.
La regulación de los recursos naturales destaca La nueva Constitución también restituye el
tres elementos: la propiedad social, la gestión rol estatal en la economía en general y en la ges-
sostenible y la administración pública. Las cons- tión de los recursos naturales en particular, dada
tituciones anteriores declararon el dominio y la la necesidad de apropiarse de las utilidades que

18
 La problemática de la tierra en la nueva Constitución y en los Estatutos Autonómicos

genera su explotación a fin de emplearlas en la • “Se prohíbe el latifundio, entendido como

promoción del desarrollo integral. De ese modo, los predios que exceden la superficie
se concreta la soberanía política a partir de la so- máxima (esta superficie fué definida en el
beranía económica. referéndum dirimitorio en 5.000 y 10.000
hectáreas), no cumplen la función econó-
mico-social o reproducen sistemas servi-
dumbrales, semi-esclavistas o esclavistas
6.2. Tierra-territorio de trabajo humano” (artículo 398).
• “Los nuevos límites máximos de la pro-
piedad agraria serán aplicables a predios
• “El Estado reconoce, protege y garantiza adquiridos con posterioridad a la puesta
la propiedad individual y comunitaria o en vigencia de la nueva Constitución”
colectiva de la tierra, sujeta al cumpli- (artículo 399).
miento de la función social y de la fun- • “Se prohíbe la división de las propieda-
ción económica social, según correspon- des en superficie menores a la pequeña
da” (artículo 393). propiedad. El Estado preverá mecanis-
• “La propiedad individual comprende la mos para evitar su fraccionamiento” (ar-
pequeña propiedad y la propiedad empre- tículo 400)
sarial” (artículo 394-I). • “El incumplimiento de la función econó-
• “La propiedad comunitaria comprende el mico-social o la condición de latifundio da
territorio indígena originario campesino, lugar a la reversión de la tierra. La expro-
entendido como el derecho colectivo so- piación de la tierra procede por causa de ne-
bre la tierra y el usufructo exclusivo de cesidad y utilidad pública” (artículo 401).
los recursos naturales renovables en las • “El Estado debe fomentar planes de asen-
condiciones definidas por la Ley, además tamientos humanos para una racional
de la consulta y participación para la ex- distribución de la población y un mejor
plotación de los recursos naturales no re- aprovechamiento de la tierra y los recur-
novables existentes en sus jurisdicciones sos naturales. Además, debe promover
territoriales” (artículo 394-III y 403). políticas dirigidas a eliminar todas las
• “Las tierras fiscales serán distribuidas formas de discriminación contra las mu-
a indígenas, originarios campesinos, co- jeres en el acceso, tenencia y herencia de
munidades interculturales originarios, la tierra” (artículo 402).
afrobolivianos y comunidades campesi- • “La administración, planificación, con-
nas que no las posean o la posean insufi- trol, distribución, redistribución, reagru-
cientemente” (artículo 395). pamiento y toda acción inherente a la
• “El Estado regulará el mercado de tierra, reforma agraria es de competencia del
evitando la acumulación en superficies Servicio Boliviano de Reforma Agraria,
mayores a las definidas por Ley y su divi- presidido por el Presidente del Estado”
sión en superficies menores a la pequeña (artículo 404).
propiedad. Los extranjeros y extranjeras
bajo ningún título podrán adquirir tierras Estas normas parten de la caracterización de la
del Estado” (artículo 396). actual estructura agraria, que reafirma la polari-
• “El trabajo es la fuente fundamental para zación entre latifundio en el oriente y minifundio
adquirir y conservar la propiedad agra- en el occidente, los bajos niveles de producción-
ria. Los propietarios deben cumplir con productividad y de desarrollo rural, la concentra-
la función social o la función económica ción de los medios de producción, los elevados
social para salvaguardar su derecho” (ar- índices de pobreza en el campo, las desequilibra-
tículo 397). das relaciones de intercambio en el mercado, y los

19
elevados niveles de migraciones campo-ciudad. canalización de servicios financieros, infraestruc-
Según Danilo Paz, se distinguen tres actores en tura, acceso al mercado, incentivos, etc.
la estructura agraria del país: campesinos, indíge- El modelo neoliberal minimizó el rol del sec-
nas y empresarios. Este autor estima la presencia tor público con relación a las políticas agropecua-
de 550 mil unidades campesinas, de las que 450 rias. Como parte de sus medidas, en el ámbito ins-
mil estarían asentadas en la región andina y su- titucional se liquidó el Banco Agrícola de Bolivia
bandina, y 100 mil en el oriente, en las áreas de (BAB), se descentralizó el Instituto de Tecnología
colonización. Los pueblos indígenas de tierras Agropecuaria (IBTA), se desarticuló al Ministe-
bajas se encuentran articulados en comunidades. rio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural
Paz considera también que existen por lo me- (MAGDRU) del Servicio Nacional de Reforma
nos unas 50 mil unidades familiares. Los empre- Agraria (SNRA) y del Centro de Desarrollo Fo-
sarios, por su parte, serían unos 50 mil (2008: 62); restal, que luego desapareció y fue substituido por
no existe una clara distinción entre sectores efecti- la Superintendencia Forestal (Paz, op. cit.: 63).
vamente productivos y aquellos que simplemente Entre 1980 y 1998 el sector agropecuario
negocian con tierras. Las relaciones sociales entre aportó en promedio el 14% del PIB, incrementan-
estos actores son desequilibradas, sobre todo por do sus exportaciones de 628 millones de dólares a
la inequitativa estructura de tenencia de tierras. 2.254 el año 2004 (Zeballos, en Paz, op. cit.: 68);
La nueva Constitución proyecta una estructura sin embargo, sólo recibió el 7% de las inversiones
agraria en la que el Estado tiene a su cargo la pla- públicas, un promedio de 40 millones de dólares
nificación, administración, distribución, control por año (Ibídem: 64). Los mayores esfuerzos
y otras acciones referidas al proceso de reforma públicos se concentraron en el fomento a la pro-
agraria. En los últimos años, el debate acerca de la ducción de soya, para la que se negoció precios
problemática agraria se había restringido, a partir preferenciales en el mercado andino a través de la
de las orientaciones de los organismos multilate- Corporación Andina de Fomento (CAF). También
rales, a la cuestión relativa al uso y acceso a la se subsidió el diesel con montos que alcanzaron los
tierra. La polémica se limitó a Estado y mercado 400 millones de dólares anuales y se financió el
como los factores encargados de la distribución de desmonte de 400 mil hectáreas en el área integra-
la tierra y los responsables de velar por su uso da del departamento de Santa Cruz, mediante el
eficiente. De ahí que se concibieron políticas de proyecto “Tierras bajas del este”.
tierras a través de fórmulas mercantiles tales como Otros indicadores que dan cuenta del rezago
los bancos de tierras, los fondos de tierras y otros agropecuario del país tienen que ver con la de-
mecanismos de “reforma agraria nuevo estilo”. manda alimentaria nacional, que, siguiendo las
Nuestro país optó por una fórmula heterogénea investigaciones de Mikkelsen (2004), no puede
que contempló la dotación y adjudicación como ser cubierta con la producción interna, por lo que
procedimientos de acceso a la tierra, equilibrando aún no se alcanza la seguridad alimentaria. Tam-
el rol del Estado y del mercado en la distribución bién los niveles de producción son bajos; sólo el
de los predios agrarios, de acuerdo a los contenidos 13% de la tierra con vocación agrícola está ac-
establecidos en la Ley INRA. En los últimos años tualmente cultivada (Romero, 2005). Asimismo,
se le ha asignado mayor peso al Estado, a partir se carece de suficiente tecnología; hasta el año
de las modificaciones introducidas a la legislación 2003 sólo se poseían 1,8 tractores agrícolas por
agraria en la denominada Ley de Reconducción cada mil hectáreas, frente a promedios superiores
Comunitaria de la Reforma Agraria. En la NCPE de otros países (Perú con 3,1, Ecuador con 4,9,
se consolida esta tendencia y se la complementa Colombia con 5,5, Argentina y Brasil con más de
con la recuperación del concepto integral de re- 10 unidades por cada mil hectáreas)1.
forma agraria, que consiste no sólo en la distribu- La información anterior reafirma plenamente
ción y redistribución de tierra, sino también en la la necesidad de recuperar una concepción integral

1 Paz, op. cit.: 67.

20
 La problemática de la tierra en la nueva Constitución y en los Estatutos Autonómicos

de la problemática agraria. Es necesario incluir 6,8 tienen vocación agrosilvopastoril, incluyendo

las dimensiones sociales y culturales, referidas a las áreas de uso limitado; 5,1 son áreas aún carentes
la conservación del equilibrio ecológico, al reco- de estudio; 4,4 son suelos silvopastoriles; 4,3 son
nocimiento de la territorialidad indígena y otros zonas de protección de uso restringido; 2,6 son
asuntos que se desarrollan más adelante. Asimis- áreas protegidas; 1,5 superficie de salar; 1,3 millones
mo, debe articularse el desarrollo sostenible al cuerpos de agua, y 248 mil hectáreas manchas ur-
desarrollo rural, definiendo el uso de la tierra de banas. (Cuadro No 9)
acuerdo a su vocación natural, que puede ser agrí- En las disposiciones constitucionales se incor-
cola, pecuaria, forestal, de conservación, ecoturis- pora el componente cultural a la cuestión agra-
mo, etc. Eso significa que las políticas agrarias ria, al reconocer la territorialidad indígena como
deben complementarse con las del ordenamiento fundamento para efectivizar integralmente los de-
territorial para proyectar el desarrollo rural en el rechos colectivos de los pueblos indígenas y na-
marco del desarrollo sostenible. ciones originarias. Recordemos que el Convenio
De 109,8 millones de hectáreas que represen- 169 de la Organización Internacional del Trabajo
ta la superficie del país, 32,1 millones son áreas (OIT) ha reconocido la categoría de territorios in-
forestales, incluyendo las de uso limitado; 28,1 dígenas como equivalente a sus áreas de hábitat
millones son tierras con aptitud pecuaria (exten- actual y ancestral.
siva, intensiva y de uso limitado); 11,7 son aptas Los territorios indígenas son los espacios en
para agropecuaria (extensiva, intensiva y limita- que éstas colectividades desarrollan su modo de
da); 10,3 constituyen reservas de inmovilización; ser diferentes. Las notas fundamentales que for-
8,5 sirven para agricultura (intensiva y extensiva); man parte del territorio y que han sido incorpora-

CUADRO 9. CATEGORÍAS DE USO DEL SUELO Y SUPERFICIES

Fuente: Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, 2007: 7.

21
das a la plataforma indígena, según Pedro García pesino; se trata de una nueva nomenclatura para
(1995: 25-26), son: integridad, dimensión his- designar a la propiedad colectiva respondiendo a la
tórica, control autónomo de la tierra del pueblo visión cultural de los pueblos indígenas. La inno-
indígena que es titular del derecho, acceso a los vación consiste en haber incorporado la categoría
recursos naturales. “campesino” en el concepto de “territorio indíge-
La integridad supone consolidar jurídicamente na originario”, lo que supone el reconocimiento
las formas de uso, posesión, manejo, acceso y ad- de propiedades colectivas a favor de comunidades
ministración que definen la relación socioeconómi- campesinas que opten por la titulación colectiva
ca del pueblo con su hábitat. El reconocimiento de y que demuestren la preservación de estructuras
la nación o pueblo indígena originario como sujeto e instituciones comunitarias. Es el caso de varios
de derecho hace que el territorio sea “transgenera- sindicatos campesinos que han demandado tierras
cional”; por tanto, indisponible (inalienable e inem- comunitarias de origen renunciando a sus títulos
bargable), indivisible, porque no pertenece a ningu- individuales, como, por ejemplo, “Ayopaya” en el
na de las unidades funcionales del pueblo (familias, departamento de Cochabamba.
grupos, comunidades); colectivo, es decir, que co- Por otra parte, es importante destacar que el terri-
rresponde a toda la nación o pueblo indígena, sin torio indígena originario campesino comprende
afectar los derechos individuales de sus integrantes. áreas de producción, áreas de aprovechamiento y
Y es un derecho que debe tener permanencia y es- de conservación de los recursos naturales, y espa-
tabilidad en el tiempo (imprescriptible). cios de reproducción social, espiritual y cultural,
La dimensión histórica de la territorialidad in- según lo establecido en el artículo 402-II, de tal
dígena tiene que ver con su carácter tradicional, manera que no amenaza propiedades privadas le-
que supone una relación ancestral de la respec- galmente constituidas y que se encuentran cum-
tiva nación o pueblo indígena con su hábitat. El pliendo una función económica social.
territorio indígena implica, finalmente, el control Uno de los temas que ha provocado polémica a
autónomo de la tierra y el acceso a los recursos propósito de la territorialidad indígena se refiere a
naturales. La autonomía se refiere al uso y admi- sus alcances con relación a los recursos naturales.
nistración, de acuerdo a sus propios referentes Es verdad que en sentido estricto el concepto de
culturales. Se trata de un control social, espiritual territorio indígena se extiende a los recursos natu-
y cultural que garantiza, entre otros aspectos, la rales; sin embargo, en la Constitución asignamos
protección de la biodiversidad y de los conoci- a los indígenas los siguientes derechos: propiedad
mientos intelectuales (Ibídem: 25). El control colectiva e indivisible sobre la tierra, uso y apro-
económico conlleva la distribución interna de los vechamiento exclusivo de los recursos naturales
espacios y la distribución de recursos; se comple- renovables existentes, y participación en las deci-
menta con el ejercicio de jurisdicción territorial, siones sobre los recursos naturales no renovables
que permite la regulación interna de la tenencia de sus espacios territoriales.
y el uso de la tierra y del acceso a los recursos El derecho a aprovechar de forma exclusiva
naturales, en el marco de lo dispuesto por la legis- los recursos naturales renovables merece una con-
lación estatal. sideración especial; constituye la base económica
La legislación agraria boliviana, en la reforma que asegura adecuadas condiciones de vida colec-
constitucional de 1994 y en la Ley INRA, incor- tiva para las comunidades indígenas. No se trata
poró la categoría de Tierras Comunitarias de Ori- de una innovación, sino más bien de la consagra-
gen (TCO), como propiedad colectiva, indivisible, ción constitucional de una conquista inserta en la
inalienable, inembargable e imprescriptible. Es legislación forestal y agraria vigente. En efecto,
decir, le asignó condición comunitaria y estable- la Ley 1700, que regula la materia forestal, define
ció salvaguardas frente a las dinámicas del mer- la integridad jurídica entre suelo y bosque, reco-
cado de tierras. nociendo a los titulares de la tierra el uso y apro-
En el proyecto de Constitución, las TCO adquie- vechamiento sostenible de los recursos forestales,
ren la calidad de territorio indígena originario cam- tanto con fines domésticos como comerciales.

22
 La problemática de la tierra en la nueva Constitución y en los Estatutos Autonómicos

La disposición constitucional reconoce este dere- los siguientes componentes: reversión sin indem-
cho a favor de los indígenas; sin embargo, no les nización por incumplimiento de la función eco-
otorga discrecionalidad para su ejercicio, puesto nómica social, caracterización y prohibición del
que si el aprovechamiento tiene fines comerciales latifundio, dotación exclusiva de tierras fiscales a
estará sujeto a las condiciones establecidas por el favor de indígenas originarios campesinos y afro-
Estado en una ley especial. bolivianos. No se trata de figuras jurídicas nuevas;
Por otra parte, el fundamento para adquirir y la reversión se encuentra prevista en la legislación
conservar derechos sobre la tierra, de acuerdo a la agraria, la prohibición de latifundio está definida
reforma agraria de 1953, consistía en el trabajo en en la anterior Constitución y la dotación exclusiva
los predios rurales. En la actualidad, este principio de tierras se halla en la Ley de Reconducción Co-
se ha convertido en el requisito de cumplimiento de munitaria de la Reforma Agraria.
la función económica social para el ejercicio del de- Adicionalmente se prevén otras medidas para
recho propietario empresarial sobre la tierra. Insti- evitar la acumulación de tierras en pocas manos o
tuto jurídico que articula el derecho agrario a los de- su excesiva fragmentación. Entre ellas, destacan
rechos humanos de segunda generación (derechos la regulación del mercado de tierras y la prohibi-
económicos y sociales). Esta noción ha sido recogi- ción de dividir predios en superficies menores a
da por la legislación agraria boliviana y consagrada la pequeña propiedad. En definitiva, se trata de
en la nueva Constitución Política del Estado. medidas dirigidas a restringir el latifundio y el
Ésta fortalece los mecanismos redistributivos minifundio.
de tierras para afectar el latifundio y los predios La Constitución ratifica el Instituto Nacional
que incurren en causal de reversión por no cum- de Reforma Agraria como entidad pública a cargo
plimiento de la función económico social. Dada de las políticas agrarias, sólo que, dada la con-
la estructura inequitativa de tenencia de tierras, se cepción del Estado Plurinacional, modifica su no-
justifica plenamente afectar a aquellos predios que menclatura por la de Servicio Boliviano de Refor-
hayan sido destinados a la obtención de renta fun- ma Agraria. Esta institución fue uno de los pilares
diaria, a través de actividades ajenas a la agrope- fundamentales de la reforma agraria de 1953. Por
cuaria, y que, por tanto, distorsionen el desarrollo el interés nacional sobre las políticas de tierras, su
rural, profundicen la pobreza, incrementen la mi- relevancia estratégica y la necesidad de su admi-
gración campo-ciudad, agudicen los bajos niveles nistración a través de políticas integrales de Esta-
de producción y productividad, y aumenten la in- do, se atribuye la responsabilidad de la dirección
satisfacción de la demanda alimentaria. del Servicio de Reforma Agraria al Presidente de
Los mecanismos de redistribución de tierras la República.
contemplados en la Constitución se concretan en

23
 7 ESTATUTO AUTONÓMICO DE
SANTA CRUZ VS. NUEVA CONSTITUCIÓN

La nueva Constitución Política del Estado, en lo 99 del Estatuto); la inclusión de las TCO
fundamental, recoge los principios y contenidos en los alcances de la figura de latifundio
de la revolución agraria, y está dirigida a promo- “entendido como grandes extensiones de
ver una profunda transformación de la estructura tierras improductivas… por no cumplir
agraria, especialmente a partir de la incorpora- ninguna función social ni económico-
ción de mecanismos redistributivos de tierras y social” (artículo 104 del Estatuto).
de la liquidación del latifundio y del sistema de • Los beneficiarios de las tierras fiscales,
trabajo servidumbral. que en la Constitución sólo pueden ser
Estas disposiciones son resistidas, sin embargo, indígenas originarios campesinos y afro-
por sectores corporativos del agro-poder del oriente, bolivianos, en tanto que el Estatuto inclu-
que pretenden preservar la actual estructura con- ye a personas particulares, empresas na-
centrada de tenencia de tierras. Como parte de cionales y extranjeras, sin la prohibición
su estrategia de contraposición a las medidas de de la doble titulación.
transformación de la estructura agraria, el agro- • La Constitución incorpora la función so-
poder logró insertar sus intereses corporativos en cial y económico-social, tras recogerlas
el Estatuto Autonómico para el departamento de de la legislación agraria vigente, mientras
Santa Cruz, propugnado por el Comité Cívico y que el Estatuto se abstrae de lo actual-
la Prefectura de esa región. Veamos a continua- mente existente en espera de una futura
ción una contrastación de los contenidos relativos ley departamental. Sobre los mecanismos
a tierra y territorio de la nueva Constitución y del distributivos y redistributivos de tierras,
Estatuto de Santa Cruz. el Estatuto los hace depender de la exis-
Las diferencias entre la nueva Constitución y el tencia de tierras fiscales declaradas dis-
Estatuto Autonómico de Santa Cruz se refieren a: ponibles por el gobierno departamental y
los sujeta a la acreditación de vocación
• La entidad estatal encargada de la distri- agropecuaria por parte de los posibles
bución, redistribución y control del uso beneficiarios. Por tanto, si se prescinde
de la tierra; el Estatuto otorga al goberna- de cualquier mecanismo de reversión de
dor del departamento amplias potestades, predios, las únicas tierras fiscales de las
al extremo de reconocerle la facultad de que se puede hablar son las identificadas
emitir títulos ejecutoriales definitivos e sin titulación en el proceso de saneamien-
irrevisables. to. Pero ellas son en un 80% de vocación
• La interpretación del cumplimiento de la forestal, lo que reduce la redistribución
función social de las TCO asociada a la de tierras a sólo unas 700 mil hectáreas
“productividad con identidad” (artículo de aptitud agrícola existentes en Santa

24
 La problemática de la tierra en la nueva Constitución y en los Estatutos Autonómicos

CUADRO 10. COMPARACIÓN DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN Y EL ESTATUTO AUTONÓMICO DE SANTA

CRUZ EN MATERIA DE TIERRA Y TERRITORIO

Fuente: Nueva Constitución Política del Estado y Estatuto Autonómico de Santa Cruz • Elaboración propia.

Cruz, Beni, Pando y el norte de La Paz canalización de créditos y financiamiento.

(siempre a condición de que sean decla- A modo de conclusión podemos decir que las
radas “disponibles”). mayores controversias en el debate constituyente y
• La propuesta de Estatuto tampoco contem- autonómico giran alrededor de la cuestión agraria,
pla mecanismos de regulación del mercado dados los intereses estratégicos en disputa. La tierra
de tierras, ni otras disposiciones dirigidas a y el territorio son el fundamento del poder econó-
evitar el acaparamiento. Reduce la concep- mico, político y cultural, especialmente en las tie-
ción de desarrollo rural esencialmente a la rras bajas del país.

25
 8 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

ASAMBLEA PROVISIONAL AUTONÓMICA PAZ, Danilo

Propuesta de Estatuto Autonómico del “Régimen de desarrollo agrario sostenible
Departamento de Santa Cruz, Santa Cruz- (propuesta de texto constitucional)”. En Temas
Bolivia, 2007. Sociales No 28, IDIS-UMSA, La Paz-Bolivia,
2008.
GARCÍA, Pedro
Territorios indígenas y la nueva legislación ROMERO, Carlos
agraria en el Perú. Grupo de trabajo Racimos de “La reforma agraria en las tierras bajas”, en
Ungurahui. Editorial Talleres Oración Gráfica la revista Artículo Primero No 13 50 años de
educativa, Lima-Perú, 1995. reforma agraria. Editorial El País, Santa Cruz-
Bolivia, 2003.
INRA “La problemática de tierra y territorio”, en
Expedientes: Ex CNRA/INC/[Link]. Temas de la Agenda Nacional, Editorial El País,
[Link] (12-11 2004), s/f. Santa Cruz-Bolivia, 2006.
Asentamientos Humanos, 2004. “La problemática de tierras y pueblos indígenas
[Link] (23-08-2004) en el proyecto de Constitución”, en “Hacia una
Titulación INRA, 2005. [Link] Constitución democrática, viable y plural”.
(25-07-05). Tres miradas. Carlos Böhrt, Carlos Alarcón,
Estadísticas INRA, La Paz-Bolivia, 2006 Carlos Romero. FES_ILDIS/ FBDM. La Paz-
La reforma agraria boliviana. Recuento histórico Bolivia, 2008.
de sus marchas y contramarchas. La Paz, 2007: La tierra como fuente de poder económico,
INRA político y cultural. Editorial El País. Santa Cruz-
Informe de la gestión 2007. La Paz, : INRA. Bolivia, 2008.
Informe presentado a la Comisión Recursos
Naturales Renovables, Tierra- Territorio y Medio VICEMINISTERIO DE TIERRAS
Ambiente, mayo de 2007. Sucre- Bolivia Política de tierras para la reconducción
comunitaria para la reforma agraria, febrero del
MDRAYMA 2007. La Paz-Bolivia
Revolución rural, agraria y forestal. Plan del
Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Medio Ambiente, noviembre de 2002, La Paz, Proyecto de Constitución Política del Estado,
2007. octubre de 2008. La Paz - Bolivia.

MIKKELSEN Vargas, URQUIDI David,

PRUDENCIO, Julio
Comida propia, comida ajena. Alimentación en
Bolivia: disponibilidad y dimensiones, AIP, La
Paz-Bolivia, 2004.

27