LA IMPUTACIÓN DE CARGOS COMO

ATRIBUCIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS DE
PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR
Kellyn Agurto-Zapata
Piura, marzo de 2019

FACULTAD DE DERECHO
Área Departamental de Derecho

Agurto, K. (2019). La imputación de cargos como atribución de la Administración

Pública en los Procedimientos Administrativos de Protección al Consumidor (Tesis para
optar el título de Abogado). Universidad de Piura. Facultad de Derecho. Programa
Académico de Derecho. Piura, Perú.
LA IMPUTACIÓN DE CARGOS COMO ATRIBUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

Esta obra está bajo una licencia

Creative Commons Atribución-NoComercial-SinDerivar 4.0 Internacional

Repositorio institucional PIRHUA – Universidad de Piura

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UNIVERSIDAD DE PIURA

FACULTAD DE DERECHO

PROGRAMA ACADÉMICO DE DERECHO

La imputación de cargos como atribución de la Administración

Pública en los Procedimientos Administrativos de Protección al
Consumidor

Tesis para optar el título de Abogado

Kellyn Angélica Agurto Zapata

Asesor: Dra. Karla Vilela Carbajal

Piura, marzo 2019

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Aprobación

La tesis titulada “La imputación de cargos como atribución de la Administración

Pública en los Procedimientos Administrativos de Protección al Consumidor”, presentada por
la Bachiller Kellyn Angélica Agurto Zapata, en cumplimiento a los requisitos para optar el
Título de Abogado, fue aprobada por la asesora oficial Doctora Karla Vilela Carbajal.

______________________________
Directora de Tesis
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Dedicatoria

A Dios por su infinito amor y bondad, a mi madre Angélica por sus sabios consejos y
apoyo incondicional, a mis hermanas Denisse y Hedú por su motivación constante, y a mi
padre Pedro por seguir acompañándome y llenándome de amor desde el cielo.
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Agradecimiento

Un agradecimiento especial a la Dra. Karla Vilela Carbajal, por su dedicación y

paciencia para lograr culminar la presente investigación.
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RESUMEN ANALÍTICO – INFORMATIVO

Título de la tesis: “La imputación de cargos como atribución de la Administración Pública en

los Procedimientos Administrativos de Protección al Consumidor”
Autor de la tesis: Kellyn Angélica Agurto Zapata.
Asesor o director de la tesis: Dra. Karla Vilela Carbajal.
Tipo de tesis: Tesis de título.
Título que opta: Licenciado en Derecho.
Institución. Facultad: Universidad de Piura. Facultad de Derecho.
Fecha de sustentación: Piura, marzo de 2019.

Palabras claves: Potestad administrativa / Principios Administrativos / Principio de

Dirección / Impulso de Oficio / Iura Novit Curia / Órgano Instructor / Órgano Resolutivo /
Procedimiento Administrativo Sancionador / Procedimiento Trilateral

Descripción: Tesis de grado en Derecho perteneciente a la línea del Derecho Administrativo

Sancionador y Derecho de Protección al Consumidor en referencia a la calificación de las
denuncias.

Contenido: El texto de la tesis está dividido en tres capítulos: la primera se refiere al

concepto de potestad sancionadora de la Administración Pública y del Indecopi; la segunda
estudia de manera breve los Principios aplicables al Derecho Administrativo y al
Procedimiento Administrativo Sancionador de Protección al Consumidor; y, finalmente en el
tercer capítulo se realiza un análisis sobre el Principio de Dirección, Impulso de Oficio y Iura
Novit Curia, su aplicación y la aplicación de ellos como potestad del Indecopi al calificar los
hechos denunciados.

Metodología: Método descriptivos, deductivo y analítico.

Conclusiones: La Potestad Sancionadora reconocida al Indecopi en materia de Protección al

Consumidor tiene como uno de sus fines reestablecer un bien jurídico agraviado con la
actuación del denunciado, y a través del Procedimiento Administrativo de Protección al
Consumidor no solo se protege dicho bien, sino que se atiende al mismo tiempo el interés
particular del denunciante. Sin embargo, en los casos de denuncias a instancia de parte el
Indecopi conoce hechos que configuran infracciones que aun cuando no sean expresamente
identificados como tales por el denunciante, en virtud al Principio de Dirección y de Impulso
de Oficio deben ser imputadas por la autoridad, pues no puede desconocer su función de
garante de los Derechos del Consumidor. Por ello, los citados principios deben guiar la
actuación de la Secretaría Técnica, como órgano técnico encargado de la etapa de calificación
de la denuncia e imputación de cargos, pues solo así se puede reestablecer todos los bienes
jurídicos afectados con la actuación del proveedor denunciado.

Fuentes: Libros, documentos electrónicos, normativa nacional, jurisprudencia nacional

reseñadas en la bibliografía de la tesis.

Fecha de elaboración de resumen: 01 de marzo de 2019.

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Tabla de contenidos

Introducción .............................................................................................................................. 1

Capítulo 1 El Ius Puniendi del Estado y la Potestad Sancionadora de la

Administración Pública ........................................................................................................... 3
1.1. Definición y Justificación ...................................................................................................
1.2. Potestad Sancionadora de la Administración Pública en la Ley N° 2744- Ley del
Procedimiento Administrativo General ........................................................................... 4
1.3. Sobre los Principios limitadores de la Potestad Sancionadora de la Administración
Pública .............................................................................................................................. 5
1.3.1. Tipificación de los Principios del Derecho Administrativo en la Ley N°
27444- Ley del Procedimiento Administrativo General ......................................... 7
1.3.2. Clasificación de los Procedimientos Administrativos según la Ley N°
27444- Ley del Procedimiento Administrativo General ....................................... 11
1.4. Procedimiento Administrativo Sancionador ................................................................... 14
1.5. Procedimiento Administrativo Trilateral ........................................................................ 17
1.6. La Potestad Sancionadora del Instituto Nacional de Defensa de Competencia y
Propiedad Intelectual –Indecopi- y su Procedimiento Administrativo Sancionador
de Protección al Consumidor .......................................................................................... 19
1.6.1. Sobre la naturaleza del Procedimiento Administrativo Sancionador de
Protección al Consumidor ..................................................................................... 21
1.6.2. Órgano instructor y Órgano sancionador del Procedimiento Administrativo
de Protección al Consumidor ................................................................................ 24

Capítulo 2 Los Principios del Derecho Administrativo aplicables al Procedimiento

Administrativo de Protección al Consumidor ..................................................................... 27
2.1 Los Principios del Procedimiento Administrativo .......................................................... 27
2.1.1 El Principio de Legalidad ...................................................................................... 27
2.1.2 El Principio de Oficialidad o Impulso de Oficio ................................................... 28
2.1.3 El Principio de Informalismo ................................................................................ 29
2.1.4 El Principio del Debido Procedimiento ................................................................. 30
2.2 Los Principios del Procedimiento Administrativo de Protección al Consumidor .......... 31
2.3 Alcances del Principio de Dirección y del Principio de Impulso de Oficio ................... 32
xii

2.4. El Principio de impulso de oficio en la Ley N° 27444-Ley del Procedimiento

Administrativo General................................................................................................... 34
2.4.1. Concordancias del Principio de Impulso de Oficio en el Procedimiento
Administrativo Sancionador de Protección al Consumidor .................................. 36
2.5. Principio de impulso de oficio y su relación con la verdad material en el
Procedimiento de Protección al Consumidor.................................................................. 38
2.6. Principio de Dirección o de impulso de oficio en la etapa del emplazamiento del
Procedimiento Administrativo Sancionador de Protección al Consumidor ................... 39
2.6.1. Breve descripción, alcances y funciones del Principio del Iura Novit Curia
en relación a la instrucción del procedimiento ...................................................... 40

Capítulo 3 La imputación de cargos y el Principio de Dirección en el

Procedimiento Administrativo Sancionador de Protección al Consumidor ..................... 47
3.1. La dirección del emplazamiento del Procedimiento Administrativo Sancionador
de Protección al Consumidor .......................................................................................... 47
3.2. La determinación de los hechos a imputarse desde la denuncia administrativa ............. 50

Conclusión ............................................................................................................................... 57

Referencias bibliográficas...................................................................................................... 59
Anexos ..................................................................................................................................... 65
 1

Introducción

En el sistema administrativo peruano se reconoce al Indecopi potestad sancionadora en

materia de protección al consumidor, legitimándose a los consumidores para presentar
denuncias administrativas promovidas por sus propios intereses. La finalidad de este
procedimiento es, por un lado, que el denunciante obtenga la corrección de la situación
agraviante de ser posible y, por el otro, que el Indecopi imponga una sanción al proveedor que
afectó el bien jurídico del cual es garante. ¿Qué sucede si la autoridad administrativa detecta
otros bienes jurídicos afectados con la actuación del proveedor más estos no fueron
expresamente denunciados por el consumidor?
Por lo anterior, el objeto del presente trabajo es estudiar la tramitación de los
Procedimientos Administrativos de Protección al Consumidor iniciados a instancia de parte
donde el Indecopi puede conocer, y de hecho no son pocas las veces que conoce hechos que
configuran infracciones que aun cuando no sean expresamente identificados como tales por el
denunciante, se advierte manifiesta el incumplimiento a las normas de protección al
consumidor.
En dicho contexto, resulta interesante analizar la dinámica del Principio de Dirección,
y la de sus subprincipios, en la tramitación del Procedimiento Administrativo de Protección al
Consumidor, en tanto las directrices que de estos principios derivan fortalecerían la actividad
sancionadora del Indecopi al momento de la calificación de los hechos denunciados. Por ello,
en el presente trabajo se hará énfasis en los alcances de los citados principios y las facultades
del órgano instructor del procedimiento.
En el capítulo I se hablará del concepto de potestad sancionadora de la Administración
Pública, centrándose en la descripción del sistema normativo peruano, el otorgamiento de
potestad sancionadora al Indecopi, y la naturaleza del procedimiento a través del cual la
ejerce. En el capítulo II, se analiza los Principios del procedimiento administrativo aplicables
a los Procedimientos de protección al consumidor, enfocando el análisis en los alcances del
Principio de Dirección, Impulso de Oficio y Iura Novit Curia. Y finalmente, en el capítulo III
abarcaremos la dinámica del Principio de Dirección en la labor de imputación de cargos
realizada por la Secretaría Técnica de las Comisiones de Protección al Consumidor del
Indecopi, siendo que este apartado se expondrá las implicancias y restricciones del citado
principio.
2
 3

Capítulo 1
El Ius Puniendi del Estado y la Potestad Sancionadora de la Administración Pública

1.1. Definición y Justificación

Para iniciar el presente tema partimos del planteamiento, aceptado por la doctrina y
jurisprudencia que, la potestad sancionadora de la administración pública es una
manifestación del ius puniendi del estado1. Y es que, en la actualidad se ha superado las
posturas eclécticas, cualitativas o sustanciales que cuestionaban la legitimidad de la
Administración Pública para sancionar2.
Cabe señalar que, el debate surgió debido a que la potestad sancionadora es la facultad
más aflictiva del Estado, y otorgársela a la Administración Pública le permite gravar
patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer restricciones a las facultades ciudadanas,
no obstante, nuestra actual Constitución no tiene ninguna disposición dirigida reconocer o
regular esta facultad de la administración, a diferencia de lo que sucede en otros sistemas
como es el caso del español, cuyo artículo 25.1 de la Carta Política de 1978 consagra la
titularidad de la administración para aplicar sanciones, mediante la afirmación del principio de
legalidad de modo unitario para el derecho penal y el sancionador administrativo.
Actualmente, no resulta razonable desconocer la existencia de la potestad
sancionadora de la administración pública, porque como señala Nieto “quien tiene la potestad
de ordenar, mandar y prohibir, ha de ostentar la potestad de sancionar, pues sin ésta
resultarían inoperativas aquéllas”3. Por ello, si bien se puede verificar que no existe un
reconocimiento expreso en el texto constitucional, su justificación se encuentra en razones
pragmáticas. Y es que, el carácter imperativo de las disposiciones que conforman nuestro
ordenamiento jurídico con respecto de los administrados conlleva esencialmente a que el
sistema tenga previsto una serie de mecanismos que hagan frente a aquellas conductas que
impliquen su incumplimiento o contravención, siendo necesario el otorgamiento de facultades

1
La Teoría del Ius Puniendi Estatal defiende que tanto la potestad penal como la administrativa sancionadora
(por tanto, también el injusto penal y la infracción administrativa) forman parte y son manifestaciones de una
única y general potestad punitiva del Estado. Gómez Tomillo, M. y Sanz Rubiales, I., “Derecho administrativo
sancionador. Parte general: teoría general y práctica del derecho penal administrativo”, 3ª. Ed., Thomson-
Aranzadi, Navarra 2013, pp. 94.
2
Sobre el origen y situación de la potestad sancionadora de la Administración Pública: Vid. Santamaría Pastor,
J. A., “Principios de Derecho Administrativo General II”, 2ª. Ed., Iustel, Madrid 2009, pp. 378-380; García de
Enterría, E. y Ramón Fernández, T., “Curso de Derecho Administrativo II”, 12ª. Ed., Thomson Reuters, Navarra
2011, pp. 169-173; Nieto García, A., Derecho…, cit. pp. 173-178; Soto Kloss, E., “Derecho Administrativo
Penal, Notas para el estudio de la potestad sancionadora de la Administración”, en Boletín de Investigaciones,
volumen 44-45, 1979-1980, pp. 95-103.
3
En la recensión a su libro “Derecho administrativo sancionador”, realizada por Ángeles de Palma. En: RAP
No. 135-1994, pp. 564.
4

coercitivas para controlar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones legales, siempre

que estas sean ejercidas con respeto a la Constitución y los derechos fundamentales de los
administrados. Los mecanismos que en sí, pueden ser ejecutados tanto por la administración
pública como por la judicatura, son una manifestación del ius puniendi del Estado4.
En definitiva, la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra
justificada en la autotutela administrativa (obligatoriedad de los actos administrativos sin la
intervención de voluntades ajenas a la Administración Pública)5 y en un imperativo de
coerción, ya que es una exigencia de mismo sistema jurídico la implementación de
mecanismos con suficientes facultades de coerción para que tenga eficacia 6. Así pues, Morón
señala que la potestad sancionadora de la Administración Pública resulta complementaria al
poder de mando para el adecuado cumplimiento del orden administrativo establecido en
beneficio del interés público7. De esta manera, se encuentra regulado y es aceptado que a
todas las entidades públicas se les reconozcan facultades para determinar infracciones y
aplicar sanciones.

1.2. Potestad Sancionadora de la Administración Pública en la Ley N° 2744-

Ley del Procedimiento Administrativo General
En nuestro país la regulación de la potestad sancionadora y del procedimiento
sancionador, a diferencia de la potestad punitiva no se encuentra reconocida en la
Constitución. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha afirmado que esta constituye una
manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración y, como toda
potestad en el contexto de un Estado de Derecho, se encuentra condicionada, en cuanto a su

4
Baca Oneto señala que en la actualidad es totalmente aceptable, tanto por la doctrina, como por la
jurisprudencia, la unidad de la potestad sancionadora del Estado, la cual tiene como manifestaciones: el Derecho
Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. De esta forma, la adopción de la teoría del ius puniendi estatal
revela un recurso dogmático empleado para asimilar dos figuras aparentemente distintas, pero que realmente
provienen de una misma naturaleza que las caracteriza y define. Baca Oneto, Sebastián. (2010).
“¿Responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora? Una propuesta de respuesta a partir del
ordenamiento peruano”. Texto de ponencia en IV Congreso Internacional de Derecho administrativo en
Argentina, Lima, Palestra.
5
López Ramón, Fernando. (1998). “Límites constitucionales de la autotutela administrativa”. En: Revista de
Administración Pública Núm. 115. pp. 58.
6
Santamaría Pastor, Juan Alfonso. (2000). “Principios de Derecho Administrativo”. Volumen II. Madrid:
Centro de Estudios Ramón Areces. pp. 371 y 372.
7
Morón Urbina, Juan Carlos. (2006). “Los principios de la potestad sancionadora de la Administración Pública
a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”. En: Palestra del Tribunal Constitucional. Año 1. N°
7. pp. 617.
 5

propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y, en

particular, a la observancia de los derechos fundamentales8.
Por ello, la promulgación en octubre del 2001 de la Ley de Procedimiento
Administrativo General - Ley N° 27444 (en adelante, LPAG) resultó novedosa, ya que recién
con ella, se plasmó en una norma o un conjunto de normas los principios, reglas y garantías
aplicables en el procedimiento administrativo sancionador, en una órbita genérica.
El Capítulo II del Título IV de la LPAG regula el denominado procedimiento
sancionador, considerándolo un procedimiento administrativo especial. A través de este cauce
procedimental, la Administración ejerce su potestad sancionadora limitada por una serie de
principios previstos en el artículo 230° de la citada norma, los cuales constituyen una garantía
para los particulares, así como criterios interpretativos para el correcto desempeño de la
potestad sancionadora, los cuales serán analizados más adelante.

1.3. Sobre los Principios limitadores de la Potestad Sancionadora de la

Administración Pública
Antes que nada, se debe tener claro que, los principios recogidos en la LPAG no son
más que proyecciones de los principios generales del Derecho9, los cuales ayudan no solo a
interpretar las normas en aquellos casos donde la literalidad no sirve, sino que facilitan la
labor de los operadores del derecho al ser empleados para suplir los vacíos de los
ordenamientos jurídicos.
García de Enterría cuando aborda el tema de los principios generales del Derecho,
señala—invocando sentencias del Tribunal Supremo de España— que estos son “la atmósfera
en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas”, por lo que su
interpretación —como su propia aplicación— penetra tanto que, las normas han de ajustarse
necesariamente a ellos, lo cual explica que “tales principios informen a las normas y que la
Administración está sometida no solo a la Ley, sino también al Derecho, y si tales principios

8
Al respecto, ver la Sentencia del 3 de agosto de 2004 recaída en el Expediente N° 1654-2004-AA/TC,
fundamento jurídico 2.
9
Como afirma Cassagne, a pesar que en la actualidad la mayoría de los principios se encuentra contenido en una
disposición normativa, estos no comparten el mismo significado con la norma. Pues la norma alude a una
estructura lógica, donde tanto la preposición jurídica constituida por el supuesto de hecho que ella determina
como su consecuencia se encuentran formuladas con similar propósito de precisión. En cambio, los principios
aparecen con un margen de indeterminación y abstracción que los lleva a requerir siempre de un acto posterior
que los precise en una formulación más detallada, ya sea en su incorporación al derecho positivo o a falta de
este, en su aplicación al caso concreto. Cassagne, Juan Carlos. “Los Principios Generales del Derecho en el
Derecho Administrativo”. Buenos Aires:Abeledo-Perrot. 1992, p. 28-29.
6

inspiran la norma habilitante que atribuye una potestad a la Administración, esa potestad ha
de actuarse conforme a las exigencias de los principios”10.
En esta línea, sobre la trascendencia de los principios en el ejercicio de la potestad
sancionadora, Cassagne afirma que “ciertos principios cumplen no ya la forma de compensar
la desigualdad que trasunta la posición jurídica particular en relación al Estado, sino que
implican medios de protección tendientes a impedir las arbitrariedades de los poderes
públicos que suelen lamentablemente matizar y caracterizar el obrar estatal”11.
En relación a lo anterior, cuando Anaya señala que “los principios evitan la
discrecionalidad de la Administración en sus actividades e imponen parámetros razonables
que le dan al Derecho administrativo adjetivo no solamente autonomía singular sino que lo
tiñen de riqueza conceptual”12, se advierte que el valor principal de los principios reconocidos
en la LPAG es la racionalización del ejercicio de la potestad sancionadora en resguardo del
interés público que titulariza la Administración Pública.
El Tribunal Constitucional ha enfatizado que las entidades de la Administración
Pública tienen la obligación de observar los principios del procedimiento sancionador, toda
vez que estos garantizan el respeto por los derechos del administrado. En esa misma línea,
citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional ha
sostenido que la Administración Pública no puede dictar actos administrativos sancionatorios
sin otorgar la garantía del debido proceso en sede administrativa sancionatoria, por cuanto es
un derecho humano el obtener todas las garantías que permita alcanzar decisiones justas, no
estando la administración excluida de cumplir este deber13.
Así pues, Morón señala que los principios cumplen con respecto a la potestad
sancionadora una triple función: la fundante (preceder a la existencia de las reglas mismas de
la potestad sancionadora), la interpretativa (servir de criterio hermenéutico para absolver
cualquier duda sobre el sentido y alcance de las reglas de la potestad sancionadora), y la
integradora (servir de fuente de integración para las lagunas jurídicas que se puedan
identificar en la aplicación de las normas sancionadoras)14.

10
García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández. “Curso de Derecho administrativo”. Undécima
edición. Tomo I. Madrid: Editorial Civitas, 2002, pp. 89-90.
11
Cassagne, Juan Carlos. op. cit., pp. 47.
12
Cervantes Anaya, Dante A. “Manual de Derecho Administrativo”. Lima: Editorial Rodhas, 2008, p. 369.
13
Al respecto, ver la Sentencia del 8 de agosto de 2012 recaída en el Expediente N° 00156-2012-PHC/TC,
segundo párrafo del fundamento jurídico 3.
14
Morón Urbina, Juan Carlos. “Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la administración
pública en la ley peruana”. Artículo publicado en Advocatus N° 13, 2005, pp. 237-238.
 7

Partimos entonces de la afirmación que, los principios del procedimiento

administrativo general y en concreto los principios de la potestad sancionadora coadyuvan a
explorar soluciones y mecanismos de actuación administrativos totalmente compatibles con
los fines legales y estatutarios de las entidades públicas, lo cual se configura a favor de la
defensa de los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos que recurren a los
servicios y prestaciones que realiza la administración pública. En materia de procedimientos,
resulta imposible que el legislador lo prevea todo, por lo que los principios, por ser tales,
generarán insumos jurídicos de interpretación, que, a su vez, se reflejarán en las mejores
prácticas administrativas, y en la jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional15.

1.3.1. Tipificación de los Principios del Derecho Administrativo en la Ley N°

27444- Ley del Procedimiento Administrativo General
La regulación de los principios del Derecho administrativo en el sistema jurídico
peruano se encuentra contemplada en la LPAG, a fin de que estos sean aplicados por la
Administración Pública en el ejercicio de sus actividades cotidianas, así como en todo proceso
impositivo de sanciones.
Así pues el artículo 248° del Texto Único Ordenado de la LPAG 16 (en adelante, TUO
de la LPAG) recoge once (11) principios reguladores del ejercicio de la potestad sancionadora

15
“Para todo ordenamiento jurídico, la existencia de principios jurídicos entraña la aparición de unos postulados
medulares y rectores emanados lógicamente de su propia esencia, con el objetivo de servir de guías para toda
acción administrativa. Tienen dos características que les son inmodificables: a) preeminencia sobre el resto del
ordenamiento jurídico al cual se refiere; y, b) poseer un dinamismo potencial, sobre la base de las cualidades de
elasticidad, expansión y proyección, que le hacen aplicable a cualquier realidad presente o futura para la cual el
legislador no ha previsto una regla expresa a la que sea necesario dar un sentido afirmativo.” Morón Urbina,
Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Lima, Editorial: Gaceta
Jurídica, 2001, pp. 24.
16
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las
entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad. - Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la
consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento
respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la
potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora,
encomendándolas a autoridades distintas.
3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más
ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a
ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes
criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
8

otorgada a las entidades públicas. Entre estos principios se cuentan los siguientes: legalidad,
debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de infracciones,
continuación de infracciones, causalidad, presunción de licitud, culpabilidad y non bis in
idem. Adicionalmente, el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG17 recoge
diecinueve (19) principios especiales para el procedimiento administrativo.

e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme
la resolución que sancionó la primera infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación
extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las
previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma
reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de
obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la
configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de
hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto
de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
5. Irretroactividad. - Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el
administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones
sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo
referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las
sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la
sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás
responsabilidades que establezcan las leyes.
7. Continuación de infracciones. - Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones
en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta
(30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al
administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo. Las entidades, bajo sanción de
nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los
siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto
administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter
de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de
irretroactividad a que se refiere el inciso 5.
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de
infracción sancionable.
9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus
deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto
legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
11. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa
por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha
prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de
continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.
17
TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
 9

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y
al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas. 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo
mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a
exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de
la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad
competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido
procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del
Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y
ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de
las cuestiones necesarias.
1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y
los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su
cometido.
1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación
entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo
conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la
admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre
que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.
1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que
los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a
la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
1.8. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o
abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe.
La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio
contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de
modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.
1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que
se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que
ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en
su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio,
la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo
aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este
principio.
1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar
plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas
probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan
acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada
a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que
ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al
interés público.
1.12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los
administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan
la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y
extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones
públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión.
10

Cabe señalar que, los principios regulados en la LPAG no tienen carácter taxativo,
sino tan solo enumerativo. Ello configura lo que se conoce en doctrina como una cláusula de
principios implícitos, pues también se considerarían incluidos otros principios propios del
Derecho Administrativo –muchos de los cuales se encuentran diseminados en el texto de la
Ley del Procedimiento Administrativo General-, como los que se encuentran incluidos en la
norma constitucional o que se deducen de la existencia de derechos fundamentales, así como
los principios generales del derecho que resulten aplicables18.
Otra característica de la regulación de los principios en la LPAG se encuentra recogida
en el artículo 247° inciso 2 del TUO de la LPAG19, que declara que estos principios rigen con
carácter supletorio en aquellas áreas que cuenten con leyes especiales de regulación. No

1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos,
debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites
similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general.
Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los
administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su
cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los
requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.
Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los
administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las
razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos. La autoridad administrativa se somete al
ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no
puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables
1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos administrativos se
sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de
comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar
las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.
1.17. Principio del ejercicio legítimo del poder.- La autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las
competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades,
evitándose especialmente el abuso del poder, bien sea para objetivos distintos de los establecidos en las
disposiciones generales o en contra del interés general.
1.18. Principio de responsabilidad.- La autoridad administrativa está obligada a responder por los daños
ocasionados contra los administrados como consecuencia del mal funcionamiento de la actividad administrativa,
conforme lo establecido en la presente ley. Las entidades y sus funcionarios o servidores asumen las
consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
1.19. Principio de acceso permanente.- La autoridad administrativa está obligada a facilitar información a los
administrados que son parte en un procedimiento administrativo tramitado ante ellas, para que en cualquier
momento del referido procedimiento puedan conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los
documentos contenidos en dicho procedimiento, sin perjuicio del derecho de acceso a la información que se
ejerce conforme a la ley de la materia.
18
Morón Urbina, Juan Carlos. [Link]., pp. 237-238.
19
TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo
(…)
247.2. Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los
procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar
necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 246, así
como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
(…)
 11

obstante, se debe tener en cuenta que esta supletoriedad no faculta al legislador a

desnaturalizar o desconocer los principios ya declarados en la LPAG, en tanto se relacionan
con el ejercicio concreto de derechos y principios superiores que poseen base constitucional.
Esta regulación en la LPAG permite concluir en primer lugar que, los principios del
procedimiento administrativo general son aplicables a todos los procedimientos
administrativos que son de cargo de las entidades públicas en su aplicación cotidiana con los
administrados, con lo que se instrumentalizan las garantías que establece el ordenamiento
constitucional20. En segundo lugar, estos mismos principios que irradian a todo el
ordenamiento jurídico administrativo que rige, incluso el funcionamiento mismo de la
estructura organizacional de las entidades que conforman la administración pública.
Por lo que, a continuación, se procederá a estudiar los tipos de procedimiento que
regulada la LPAG a fin de conocer los principios aplicables a cada uno de ellos.

1.3.2. Clasificación de los Procedimientos Administrativos según la Ley N° 27444-

Ley del Procedimiento Administrativo General
El procedimiento administrativo, como se señaló anteriormente, es el cauce que utiliza
el administrado para obtener una respuesta de la Administración Pública, la cual generará
efectos sobre la esfera jurídica de administrado. Este supuesto parte del hecho que, los
administrados inician el procedimiento ante la entidad pública con el fin de satisfacer o
ejercer sus intereses o derechos.
En esta línea, el profesor Giannini realiza una clasificación orientada según la
actuación del procedimiento y a sus fines:
“(…) está compuesto del procedimiento declarativo y el procedimiento
constitutivo, según su efecto jurídico sea originar, modificar o extinguir una situación
jurídica subjetiva, o, atribuir una calificación jurídica a una cosa, personal o situación. A
su vez, el procedimiento constitutivo es desagregado en el procedimiento oblatorio (si
tiene por propósito hacer perder un derecho, privar de alguna facultad o disposición, o

20
“En realidad, el juego de relaciones entre el Derecho Constitucional [...] y el Derecho Administrativo se ha
traducido en un reforzamiento de todos ellos. El Derecho Administrativo prestó inicialmente al Derecho
Constitucional su propio acervo técnico y principal, colmando con él las lagunas de las que este adolecía en
razón de su precario desarrollo anterior y el Derecho Constitucional le ha devuelto el préstamo reforzando cada
una de sus tétes de chapitre e inyectando en sus instituciones la fuerza y el espíritu de los derechos
fundamentales, un nuevo aliento que ha contribuido a reforzarlas y a compensar su tradicional componente
autoritario» (Fernández, Tomás-Ramón. «El Derecho administrativo a comienzo de su tercera centuria”. En
Panorama del Derecho administrativo al comienzo de su tercera centuria. Buenos Aires: La Ley, 2002, pp.
101-102. En Jiménez Murillo, Roberto. “Los principios de impulso de oficio y verdad material en el
procedimiento administrativo”. Revista Derecho PUCP N° 67. 2011. pp 189-206.
12

imponer alguna obligación), el procedimiento concesorio (si produce un

acrecentamiento en la situación del administrado) y el autorizatorio. Ahora bien, desde
la perspectiva del interés público en juego, el mismo procedimiento constitutivo puede
ser desdoblado en los procedimientos homogéneos o simples y en procedimientos
heterogéneos o complejos. Finalmente, también puede diferenciarse entre
procedimientos de primer grado y segundo grado, según se trate de satisfacer un interés
indirectamente por medio de la declaración o constitución de situaciones, o revisar una
decisión ya adoptada antes (…)”21.
En el caso de nuestro sistema jurídico, la LPAG regula de manera diferenciada al
procedimiento administrativo ordinario o común de los procedimientos administrativos
especiales, lo cual coadyuva a la disciplina en el sistema de ordenación administrativa, y a que
las decisiones que se tomen sean homogéneas, previsibles y sujetas a la legalidad.

a) Procedimiento administrativo ordinario o común

Desde el artículo 1° hasta el artículo 228° del TUO de la LPAG se encuentran las
disposiciones normativas que regulan el procedimiento administrativo ordinario. Este tipo de
procedimiento se caracteriza porque se inicia a pedido de parte, cuando el administrado
presenta una solicitud a la Administración Pública, para que evalúe si acepta o no la solicitud.
Este tipo de procedimientos se pueden clasificar a su vez, según el artículo 32° del
TUO de la LPAG en: (i) procedimientos de aprobación automática y (ii) en procedimientos de
evaluación previa, este último a su vez se encuentra sujeto al silencio positivo o negativo 22.

21
Giannini, Massimo Severo. (1993). “Diritto Amministrativo”. Volumen Segundo. Tercera Edición, Milano,
pp. 104 y ss.
22
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 33.- Régimen del procedimiento de aprobación automática
32.1. En el procedimiento de aprobación automática, la solicitud es considerada aprobada desde el mismo
momento de su presentación ante la entidad competente para conocerla, siempre que cumpla con los requisitos y
entregue la documentación completa, exigidos en el TUPA de la entidad.
32.2. En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso confirmatorio de la
aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización posterior. Sin embargo, cuando en los
procedimientos de aprobación automática se requiera necesariamente de la expedición de un documento sin el
cual el usuario no puede hacer efectivo su derecho, el plazo máximo para su expedición es de cinco días hábiles,
sin perjuicio de aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia de la presente Ley.
32.3. Como constancia de la aprobación automática de la solicitud del administrado, basta la copia del escrito o
del formato presentado conteniendo el sello oficial de recepción, sin observaciones e indicando el número de
registro de la solicitud, fecha, hora y firma del agente receptor.
32.4. Son procedimientos de aprobación automática, sujetos a la presunción de veracidad, aquellos que habiliten
el ejercicio de derechos preexistentes del administrado, la inscripción en registros administrativos, la obtención
de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejercicio
continuado de actividades profesionales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no
afecten derechos de terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior que realice la administración.
 13

Finalmente, estos procedimientos deberán estar dispuestos en el Texto Único de

Procedimientos Administrativos (en adelante, TUPA) de cada entidad administrativa, tal
como lo dispone el artículo 32° del TUO de la LPAG23.
Cabe señalar que, si bien las características y particularidades de los procedimientos
de aprobación automática y de evaluación previas son bastos, en el presente trabajo no se
explicitaran ellos, ya que no inciden en el tema central del mismo24.

b) Procedimientos Administrativos Especiales

En primer lugar, se debe señalar que la contraposición a la que alude la LPAG al
clasificar los procedimientos en ordinarios y especiales, resulta ser aparente tal como afirma
González Navarro, pues para este autor “No hay un procedimiento general, sino varios, una
pluralidad de procedimientos formalizados que, en ocasiones, y para ciertos supuestos,
pueden admitir específicas desviaciones o diferenciaciones en la realización de uno o varios
trámites, desviaciones que pueden a veces ser tan importantes que alteren la íntima estructura
del procedimiento formalizado utilizable normalmente para el cumplimiento de una
determinada finalidad administrativa, en cuyo caso, y sólo entonces, se podrá hablar de
procedimiento especial, pues de lo contrario –y es lo que ocurre casi siempre- estaremos en
presencia de una simple especialidad procesal y no de un verdadero y propio procedimiento
especial”.25
En esta misma línea, Gonzáles agrega que el procedimiento especial es “(…) aquel
procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis particular y concreta cuyo contenido
aconseja una tramitación distinta a la general”26. Agrega el autor que “(…) la existencia de

32.5. La Presidencia del Consejo de Ministros se encuentra facultada para determinar los procedimientos sujetos
a aprobación automática. Dicha calificación es de obligatoria adopción, a partir del día siguiente de su
publicación en el diario oficial, sin necesidad de actualización previa del Texto Único de Procedimientos
Administrativos por las entidades, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 43.7 del artículo 43.
23
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 32°.- Todos los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados
ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del
presente capítulo, en: procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa por la entidad, y este
último a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo.
Cada entidad señala estos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA,
siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento.
24
Para mayores datos revisar: García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás – Ramón, “Curso de Derecho
Administrativo”, (2011), Lima: Palestra, y Morón Urbina, Juan Carlos, “Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo General” (2014), Décima edición, Lima: Gaceta Jurídica.
25
González Navarro, Francisco; "Derecho Administrativo Español. El acto y el procedimiento administrativos",
pp. 547 y ss. Ediciones Universidad de Navarra S.A.
26
Gonzáles Navarro, Francisco. “Procedimientos administrativos especiales”. Estudio Preliminar (1967).
Madrid: Escuela Nacional de Administración Pública, pp.18.
14

tales procedimientos requiere la confluencia de dos requisitos: una tramitación diferenciada de

las pautas generales (elemento formal) y la singularidad de la materia a la que será aplicada o
a su finalidad diferenciada (elemento objetivo)”27.
Para Guzmán los procedimientos especiales se encuentran dentro de los
“procedimientos de iniciación de oficio”, y cita a Santamaría Pastor para describirlos como la
modalidad aplicable en general a los procedimientos cuya resolución puede generar
consecuencias negativas a sus destinatarios, pues resulta imposible que se genere ello a partir
de una petición de un administrado28.
Así pues, las reglas procedimentales que se establecen en el título IV del TUO de la
LPAG vienen a configurar normas estándar aplicables a los procedimientos que se tramiten en
cada entidad de la Administración Pública, en los que se ejerza la potestad sancionadora. Así
se protege los derechos de los administrados y se impone unas exigencias mínimas a las
autoridades a fin de establecer el debido procedimiento administrativo y la igualdad de trato.
Es justamente en este aspecto en el que se aprecia la diferenciación o particularidad
introducida por la LPAG, ya que regula, por un lado, el procedimiento de estructura lineal, en
el cual la Administración Pública es juez y parte, y por otro, establece el procedimiento
trilateral donde la entidad aparece decidiendo un hecho conflictivo entre administrados. A
continuación, se desarrollará estos procedimientos.

1.4. Procedimiento Administrativo Sancionador

En el Capítulo III del Título IV del TUO de la LPAG se regula como un
procedimiento administrativo especial, el denominado Procedimiento Administrativo
Sancionador (en adelante, PAS). A través de este tipo de procedimiento se ejerce la potestad
sancionadora de la Administración Pública, y por ello siempre se inicia de oficio. Esto último
implica que la entidad dé comienzo a un procedimiento administrativo sin intervención ni
petición directa de administrado alguno, sino que se da a través de decisión razonada de la
Administración29.

27
Ibid, pp.19.
28
Clasifica a los procedimientos administrativos como de oficio y los iniciados de parte. Guzmán Napurí,
Christian. “Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo”. Lima, Ediciones
Caballero Bustamante, 2011, pp. 443.
29
Guzmán Napurí, Christian. “Los Procedimientos Administrativos Sancionadores en las Entidades de la
Administración Pública”. Lima: Gaceta Jurídica, 2016, pp 8 y ss.
 15

Tal como manifiesta Guzmán Napurí, el procedimiento administrativo sancionador es

uno de los más importantes conceptos del Derecho Administrativo, necesario para entender la
función administrativa en relación directa con los administrados30.
Morón Urbina define al PAS como el conjunto de actos concatenados que deben
seguirse para imponer una sanción administrativa, dicho procedimiento tiende
fundamentalmente a cumplir dos objetivos. En primer lugar, constituye un mecanismo de
corrección de la actividad administrativa, desde que permite al órgano con potestad
sancionadora comprobar fehacientemente si se ha cometido algún ilícito; y, en segundo
término, es el medio que asegura al presunto infractor, ejercer su derecho a la defensa,
alegando y probando lo que le resulte favorables y controlando, a la par, la actuación
inquisitiva de la Administración31.
Así pues, se puede definir al PAS como un mecanismo compuesto por un conjunto de
actos del órgano competente destinados a determinar la comisión o no de una infracción
administrativa. Su fin es acreditar la responsabilidad del administrado, quien estará sujeto a
una sanción, en caso, efectivamente, haya cometido la conducta infractora.
En el inciso 1 del artículo 255° del TUO de la LPAG se recoge las diversas
modalidades a través de las cuales se puede iniciar un procedimiento administrativo
sancionador32, sin embargo la acción de apertura del mismo siempre será potestad de la
Administración, siendo que en el citado inciso se regula las siguientes modalidades:

i. Por propia iniciativa del órgano competente: es el caso de aquellas entidades

públicas con facultad sancionadora que integran una unidad competente en su
propia organización para la evaluación de iniciar procedimientos
sancionadores; por ello se le atribuye funciones de inspección, averiguación o
investigación.
ii. Por orden superior: en este caso el órgano sancionador se encuentra vinculado
a la orden del superior para proceder a iniciar el procedimiento.

30
Guzmán Napurí, Christian. “Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo”.
Lima, Ediciones Caballero Bustamante, 2011, pp. 439.
31
Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Lima, Gaceta
Jurídica, 2008, pp. 631
32
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 255.- Procedimiento sancionador
Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de
orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
(…)
16

iii. Por petición motivada de otros órganos o entidades: a diferencia del caso
anterior, el órgano competente sí debe realizar actuaciones previas.
iv. Por denuncia: sería cuando el administrado ejerce su facultad de solicitar a la
Administración Pública la iniciación del procedimiento (en caso no lo incoe, se
tiene una mera denuncia informativa o noticia criminis)33.

Ahora bien, las actuaciones que conforman este procedimiento culminan con la
emisión de un acto administrativo resolutivo34, que producirá efectos jurídicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados, de acuerdo a
la definición de acto administrativo establecido en el artículo 1° del TUO de la LPAG,
siempre y cuando haya sido tramitado de manera regular, pues su inobservancia puede
ocasionar la nulidad de lo actuado por el órgano administrativo.
Por otro lado, esta facultad de iniciar procedimientos sancionadores al ser una
manifestación de ius puniendi del Estado se encuentra limitado por una serie de principios,
adicionales a los establecidos para el ejercicio de la potestad sancionadora, cuya aplicación es
ineludible. Y es que, si una persona es acusada de cometer una infracción administrativa y se
inicia en su contra un procedimiento sancionador para imponerle una sanción, es determinante
que dicho proceso esté sujeto a una serie de exigencias que impida el abuso de dicha potestad.
En relación a lo anterior, de manera sumaria, se puede decir que estas exigencias a la
que se subordina el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración se pueden
sintetizar en cuatro notas: principio de legalidad, interdicción de sanciones privativas de la
libertad, sujeción a la judicatura y el principio del debido procedimiento. Como puntualiza
Daroca, estas exigencias (salvo la segunda de ellas) se traducen técnicamente en una serie de
principios, de lo que a su vez resultan un conjunto más exhaustivo de consecuencias35.
Por ello, es una característica de este tipo de procedimiento la observancia obligatoria
de determinados principios como garantía de protección a los administrados frente a la

33
Gómez Tomillo, Manuel y Sáenz Rubiales, Íñigo. “Derecho administrativo Sancionador”. España: Editorial
Adanzari. 4ta Edición.2011, pp. 792.
34
Sobre las formas de conclusión del procedimiento, este eventualmente podría no culminar con un acto
administrativo, puesto que el mismo podría culminar con una forma anormal de terminación del procedimiento,
como el desistimiento o el silencio administrativo; pero es claro que todo procedimiento administrativo está
diseñado para generar actos administrativos. Guzmán Napurí, Christian. “Tratado de la Administración Pública
y del Procedimiento Administrativo”. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, 2011, pp. 439.
35
Desdentado Daroca, Eva. “Discrecionalidad administrativa y Planeamiento Urbanístico”. Pamplona: Editorial
Arazandi, pp 165.
 17

potestad sancionadora de la Administración Pública, lo cual asegura que ninguna sanción

administrativa sea impuesta sin seguir el procedimiento legalmente establecido36.
En concordancia con lo expuesto hasta el momento, la aplicación de las disposiciones
establecidas en el Capítulo III del TUO de la LPAG es obligatoria para todas las entidades de
la administración pública que ejerzan potestad sancionadora. Y esta obligación se extiende en
virtud del inciso 2 del artículo 247° del TUO de la LPAG también a las leyes especiales que
regulen determinadas materias administrativas, como lo son los procedimientos a cargo de los
entes reguladores.

1.5. Procedimiento Administrativo Trilateral

El procedimiento administrativo trilateral, conocido en la doctrina y la jurisprudencia
también como triangular, cuasi jurisdiccional, se encuentra regulado en el Capítulo I del
Título IV del TUO de la LPAG, ciertamente como un procedimiento especial al caracterizarse
como un procedimiento contencioso, debido a que la Administración Pública actúa como
“juez” entre dos o más administrados, para resolver la reclamación presentada por estos ante
ella37.
En este punto se debe apuntar que, González Navarro cuestionando la entidad propia
de los procedimientos especiales, considera que solo existe distinción entre procedimientos
generales y especiales, cuando se establecen específicas desviaciones en el trámite que alteren
la estructura del procedimiento formalizado de uso regular, pues de no existir estas
desviaciones sería una simple especialidad procesal, más no configuraría un verdadero
procedimiento especial.
Entonces, siguiendo a Gonzáles, el procedimiento administrativo trilateral sí califica
como especial, pues resulta ser “aquel procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis
particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitación distinta de la general”. Y es
precisamente en este aspecto en el cual se aprecia la especialidad del procedimiento trilateral,

36
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 252.- Caracteres del procedimiento sancionador
252.1. Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento
legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: (…)
37
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 229.- Procedimiento trilateral
229.1. El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más
administrados ante las entidades de la administración y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título
Preliminar de la presente Ley.
229.2. La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una reclamación será designada como
“reclamante” y cualquiera de los emplazados será designado como “reclamado”.
18

donde la Administración aparece como juez entre las partes, pues alega Tirado que
modernamente se ha superado la idea del procedimiento administrativo lineal, y se acepta la
estructura trilateral como una realidad que necesita ser regulada, pues incluso prexistía a la
LPAG, como los procedimientos de defensa de la competencia y los diversos procedimientos
de reclamaciones de usuarios de servicios públicos que finalmente son derivados en última
instancia a los organismos reguladores en sede administrativa38.
En esta línea, Gómez Apac sostiene que “El procedimiento triangular es aquel en el
que, como en el proceso civil, el órgano administrativo se sitúa en una posición de
independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con intereses contrapuestos
(‘la Administración aparece decidiendo en un conflicto entre particulares, de manera que
carece en absoluto de la condición de parte, pues es totalmente ajena a la relación jurídica
discutida’)”39.
Ahora bien, según el inciso 1 del artículo 231° del TUO de la LPAG este
procedimiento se puede iniciar por dos modalidades: (i) con la presentación de una
reclamación o (ii) de oficio, y exige en ambos casos, además de lo regulado en el artículo
124° del TUO de la LPAG40, la identificación del presunto infractor (denunciado), los hechos
que motivan el reclamo y la petición de sanciones.
Cabe señalar que, independiente de la forma de iniciación, en la tramitación de este
procedimiento se puede distinguir las características:
i. Si el reclamado no presenta sus descargos, se le declarará rebelde, lo que
otorga veracidad a los hechos y alegaciones invocados en la reclamación.

38
Martín Tirado, Richard. “El Procedimiento Trilateral y su Aplicación en la Nueva Ley del Procedimiento
Administrativo General”. En: Revista Derecho & Sociedad N° 17. pp 223.
39
Gómez Apac, Hugo. “El procedimiento trilateral: ¿cuasijurisdiccional?”. Revista de Derecho Administrativo,
N°10. Derecho de la Competencia. Lima: Círculo de Derecho Administrativo. 2011, pp 16.
40
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 124.- Requisitos de los escritos
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente: 1. Nombres y apellidos
completos, domicilio y número de Documento Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y
en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible, los de
derecho. 3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a
la autoridad de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al
domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su
indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA.
7. La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya iniciados.
 19

ii. Si bien los hechos alegados por las partes deben ser probadas por ellas, la
autoridad puede actuar pruebas de oficio para alcanzar la verdad material y
salvaguardar el interés público involucrado.
iii. Se pueden otorgar medidas cautelares a favor del reclamante a fin que se
garantice la eficacia de la resolución final.
iv. La conciliación o transacción extrajudicial de las partes puede poner fin al
procedimiento. Sin embargo, corresponde a la autoridad verificar si continua
de oficio si el asunto controvertido puede afectar a terceros o al interés público.
v. La decisión del órgano puede ser recurrido a una instancia superior o al poder
judicial.

Cabe reiterar que, al igual que el PAS, en el Procedimiento Administrativo Trilateral

se busca verificar la responsabilidad del inculpado e imponerle una sanción de ser caso. Por
ello, esta actuación debe estar sujeta a los principios tanto de la potestad sancionadora como a
los aplicables al procedimiento. Y es que, la entidad al asumir el rol de instrucción y
resolución del mismo, debe observar necesariamente una actitud de imparcialidad y estar
sometida a los controles impuestos a su potestad, lo cual garantiza el respeto de la igualdad de
las partes en el procedimiento.
Por otro lado, respecto de los Procedimientos Administrativos Trilaterales regidos por
leyes especiales, el Capítulo I del Título IV del TUO de la LPAG se aplica con carácter
supletorio, por ejemplo, en los procedimientos administrativos de protección al consumidor a
cargo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual (Indecopi),
el cual se estudiará a continuación.

1.6. La Potestad Sancionadora del Instituto Nacional de Defensa de

Competencia y Propiedad Intelectual –Indecopi- y su Procedimiento Administrativo
Sancionador de Protección al Consumidor
En noviembre de 1992 se creó el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante, el Indecopi) por Ley N° 25868,
siendo un organismo dependiente del Ministerio de Industria, Turismo, Integración y
Negociaciones Comerciales Internacionales. Sin embargo, se le asignó “autonomía técnica,
económica, presupuestal y administrativa”.
Mediante el artículo 1° del Decreto Legislativo 1033 – “Ley de Organización y
Funciones del Indecopi” precisó que éste se crea como organismo público descentralizado del
20

Sector de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales,

quedando la institución adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, y se reconoció su
personería jurídica de derecho público interno.
A fin de determinar la naturaleza del Indecopi, es preciso tener en cuenta lo señalado
por Ochoa Cardich, quien concluyó que la asignación de autonomía corresponde a la norma
constitucional, la cual establece qué instituciones u organismos son entes autónomos, con
personería jurídica, patrimonio propio y competencia para producir normatividad jurídica que
afecte a los ciudadanos. De ello, se tiene que el Indecopi es una persona jurídica autónoma de
Derecho Público a quien la ley asigna funciones administrativas de servicio público41.
El Indecopi tiene como visión defender, promover y fortalecer la competencia en los
mercados, la creatividad e innovación y el equilibrio en las relaciones de consumo, en favor
del bienestar de la ciudadanía, de forma transparente, sólida, predecible y en armonía con la
libertad empresarial. Para ello se le ha asignado competencia en materia de protección al
consumidor, defensa de la competencia, propiedad intelectual, eliminación de barreras
burocráticas, entre otras.
Ahora bien, en el presente trabajo se centra en uno de los procedimientos que el
Indecopi tiene a cargo: el Procedimiento por infracción a las normas de protección al
consumidor, las cuales se encuentran en el Código de Protección y Defensa del Consumidor
(en adelante, el Código).
El Indecopi, según el artículo 105° del Código tiene la competencia para conocer los
casos de presuntas infracciones a las disposiciones de la norma citada. Es decir, se le ha
otorgado potestad sancionadora en un ámbito muy estricto, lo cual se corrobora con lo
dispuesto en el Decreto Legislativo 1033 – “Ley de Organización y Funciones del Indecopi”,
que establece que el Indecopi está encargado de proteger los derechos de los consumidores,
vigilando que la información en los mercados sea correcta, asegurando la idoneidad de los
bienes y servicios en función de la información brindada y evitando la discriminación en las
relaciones de consumo.

41
En nuestro ordenamiento administrativo el concepto autonomía ha sido objeto de un uso indiscriminado. La
doctrina distingue entre dos conceptos diferentes: la autonomía y la autarquía. La autonomía consiste en la
potestad del ente de autodeterminarse, dándose sus propias normas jurídicas, en tanto que la autarquía significa
que el ente tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta.
Marienhoff, Miguel. “Tratado de Derecho Administrativo”. Abeledo-Perrot. Tomo l. Buenos Aires, 1966-1970,
pp. 374.
 21

1.6.1. Sobre la naturaleza del Procedimiento Administrativo Sancionador de

Protección al Consumidor
Con fines gráficos, en este tipo de procedimientos nos encontramos en el supuesto
donde un ciudadano- que en su calidad de consumidor final- ha sido afectado por el proveedor
en el bien o producto que contrató, por lo cual acude al Indecopi a fin de solucionar el
conflicto.
Según lo regulado en el artículo 107° del Código, sin importar que exista un
administrado que haya promovido la denuncia en base a sus afectaciones particulares 42, la
iniciación de este procedimiento es de oficio, no obstante le reconoce al denunciante ser parte
activa del procedimiento. De ello tenemos que, en este tipo de procedimiento se mezclan
características de los procedimientos administrativos regulados en el Título IV del TUO de la
LPAG, es decir tanto del Procedimiento Administrativo Sancionador y Procedimiento
Administrativo Trilateral.
Siguiendo este matiz, se aprecia que el Procedimiento administrativo de protección al
consumidor ha sido concebido para una hipótesis especial: la solución de controversias que se
presenten en las relaciones de consumo, habilitándose a los administrados poner en
conocimiento del Indecopi estos conflictos para que decida sobre la existencia de
incumplimientos al Código por parte de los proveedores denunciados. De ello, se corrobora
que nos encontramos ante un procedimiento especial, el cual cumple con el requisito formal al
estar reconocido en una Ley, y también con el elemento objetivo pues ha sido creado por la
exigencia de la especialidad de la materia que regula.
Esta especialidad del procedimiento se aprecia también durante la tramitación del
mismo, ya que el Indecopi actúa como “juez” imparcial que resolverá la controversia
planteada, pero no solo determinará la responsabilidad del proveedor denunciado, sino que
impondrá una sanción por la comisión de la infracción. Es decir, también ejerce potestad

42
LEY 29571 – CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR
Artículo 107.- Postulación del procedimiento.
Los procedimientos administrativos para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el
presente Código se inician de oficio, bien por propia iniciativa de la autoridad, por denuncia del consumidor
afectado o del que potencialmente pudiera verse afectado, o por una asociación de consumidores en
representación de sus asociados o poderdantes o en defensa de intereses colectivos o difusos de los
consumidores. En este último caso, la asociación de consumidores actúa como tercero legitimado sin gozar de
las facultades para disponer derechos de los consumidores afectados, salvo de sus asociados o de las personas
que le hayan otorgado poder para tal efecto. Tanto el consumidor constituido como parte como el tercero
legitimado pueden participar en el procedimiento e interponer los recursos contra la resolución que deniegue el
inicio del procedimiento y contra cualquier otra resolución impugnable que les produzca agravio. El
procedimiento administrativo en materia de protección al consumidor se inicia con la notificación de la
imputación de cargos al posible infractor.
22

sancionadora, la cual debe estar sujeta a todos los límites establecidos por la LPAG, y
encontrando en este ejercicio la justificación de su iniciación de oficio.
Cobreros Mendazona señala que la legitimidad del administrado que presenta de una
reclamación ante la Administración Pública, para exigir la persecución de infracciones
administrativas, se encuentra en la afectación de sus intereses particulares 43; es decir, que
existe un interés personal legítimo para impulsar el procedimiento. A diferencia de la
iniciación del procedimiento administrativo sancionador por denuncia del administrado, aquí
nos encontramos ante un reclamante que no solo busca informar la ilegalidad de una acción,
sino que busca ser parte del procedimiento, porque puede resultar beneficiado en sus derechos
e intereses44.
Estos matices del Procedimiento administrativo de protección al consumidor, seguido
ante el Indecopi, genera diversas posturas sobre cuál sería la naturaleza del mismo:
¿Sancionador o Trilateral? Se procederá brevemente a explicar estas posturas.

i. Un sector de la doctrina alega que este procedimiento es netamente

sancionador avalado no solo por propio ejercicio de la potestad sancionadora45,
sino también porque el artículo 107° del Código lo define como tal,
independientemente de que haya sido promovido de parte. Para esta postura, la
Administración Pública se encuentra obligada a iniciar el procedimiento como
consecuencia de la potestad punitiva asignada, reconociéndole al denunciante
su legítima expectativa ante un resarcimiento a su favor (medida correctiva).
ii. Quienes abogan por una naturaleza trilateral sustentan su postura en lo
dispuesto en el artículo 231° del TUO de la LPAG, el cual señala que estos
procedimientos pueden iniciarse tanto de oficio como a instancia de parte,
aunque como sostiene Guzmán Napurí los primeros resulten ser muy raros.

43
Cobreros Mendazona, Edorta. “El reconocimiento al denunciante de la condición de interesado en el
procedimiento sancionador”. En Revista El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI: homenaje al
profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo / coord. por Francisco Sosa Wagner; Ramón Martín Mateo. 2000. pp 1445.
44
Lo cual se puede ver con claridad en las regulaciones sectoriales como por ejemplo en la protección a los
consumidores, donde se dictan medidas correctivas reparadoras.
45
De acuerdo a lo señalado por Peláez Ypanaqué: “El procedimiento sancionador administrativo es el
instrumento para canalizar la acción punitiva del Estado frente al incumplimiento de las obligaciones
establecidas para los proveedores de bienes o servicios en el Código de Consumo, y también para el control que
sobre estos es exigible en cuanto al respeto de los derechos de los consumidores, conforme al mandato
constitucional establecido en el artículo 65 de nuestra Constitución Política y que implica un deber especial de
protección de parte del Estado a los derechos de los consumidores”. Pelaez Ypanaqué, Rodrigo. “La naturaleza
del procedimiento de protección al consumidor del Indecopi y la oportunidad de desistimiento en aquel”. En
Revista Ius et Praxis. N° 45, 2014, pp 219.
 23

iii. Otro sector de la doctrina defiende la naturaleza mixta “trilateral-

sancionadora” del Procedimiento administrativo de protección al consumidor.
Gómez Apac, uno de sus principales representantes, considera que en estos
“hay dos relaciones jurídicas: una bilateral de carácter sancionador, donde
prima el interés público, y otra trilateral, que alberga los intereses privados,
contrapuestos entre el denunciante y el denunciado”46.

Si bien actualmente no existe consenso en la doctrina sobre la naturaleza de este

procedimiento, a efectos de acoger una postura, resulta relevante señalar que la Directiva 004-
2010/DIR-COD-INDECOPI, Reglas complementarias aplicables al procedimiento
sumarísimo en materia de protección al consumidor, en su numeral 4.3.1 señala que: “El
procedimiento sumarísimo se inicia de oficio, por denuncia de parte, lo que le otorga una
condición trilateral que no altera la naturaleza sancionadora de dicho procedimiento”.

Al respecto, Gómez Apac al estudiar el Procedimiento Trilateral concluye que:

“cuando decimos que el Procedimiento Ordinario de protección al consumidor (regulado
en el Título V del Decreto Legislativo 807 y en los artículos 107° y 109° del Código de
Consumo) y el Procedimiento Sumarísimo de protección al consumidor (regulado en el
subcapítulo III del capítulo III del título V del Código de Consumo y en la Directiva Nº
004-2010/DIR-COD-INDECOPI) son procedimientos trilaterales sancionadores lo que
estamos afirmando es que en ellos existen dos relaciones jurídicas procedimentales: una
bilateral, de carácter sancionador, donde prima el interés público; y la otra trilateral, donde
se discuten intereses privados. El hecho de que en dichos procedimientos los denunciantes
puedan solicitar el dictado de medidas correctivas reparadoras, de naturaleza
eminentemente privada, resalta el carácter trilateral de dichos procedimientos. La tarea de
la autoridad es aplicar de manera armónica y coherente los principios e instituciones del
Procedimiento Sancionador con las instituciones propias del Procedimiento Trilateral.”47

En resumen, si bien existen argumentos sólidos para defender la naturaleza trilateral o

sancionadora del Procedimiento administrativo de protección al consumidor, la Directiva Nº
004-2010/DIR-COD-INDECOPI es clara y expresa sobre la naturaleza mixta del mismo, pues
aun cuando solo se refiera al Procedimiento sumarísimo de protección al consumidor, porque

46
Citado en Peláez Ypanaqué, Rodrigo. “La naturaleza del procedimiento de protección al consumidor del
Indecopi y la oportunidad de desistimiento en aquel”. En Revista Ius et Praxis. N° 45, 2014, pp 221.
47
Gómez Apac, Hugo. “El procedimiento trilateral: ¿cuasijurisdiccional?”. Revista de Derecho Administrativo,
N°10. Derecho de la Competencia. Lima: Círculo de Derecho Administrativo. 2011, pp 29.
24

en esencia al tratarse de la misma materia se puede extrapolar esta consideración al

procedimiento ordinario.

1.6.2. Órgano instructor y Órgano sancionador del Procedimiento Administrativo

de Protección al Consumidor
En el anterior apartado se concluyó que el Procedimiento de protección al consumidor
tiene una naturaleza mixta: trilateral-sancionador. A partir de ello se puede identificar qué
estructura procedimental del citado procedimiento incluye especificaciones de cada uno de los
tipos especiales de procedimientos regulados en la LPAG.
Así pues, en el caso del PAS, el artículo 254°.1 del TUO de la LPAG establece la
diferencia entre la autoridad instructora y la sancionadora. Esta disposición se enmarca en la
necesidad de garantizar a los administrados la imparcialidad de la actuación de la entidad.
Esto tiene como fundamentos el Principio al debido procedimiento y el Derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva contemplados en el inciso 1.5 del artículo IV del Título Preliminar del
TUO de la LPAG y en el inciso 3 del artículo 139° de la Constitución Política del Perú.
Esta distinción entre entidad instructora y sancionadora se puede apreciar en los
Procedimientos de protección al consumidor seguidos ante las Comisiones de Protección al
Consumidor del Indecopi, las cuales tiene asignado una Secretaria Técnica.
Sobre el particular, el artículo 27° del Decreto Legislativo 807 califica a la Comisión
como el órgano funcional competente para vigilar el cumplimiento de las normas de
protección al consumidor y de aquellas que protejan a los consumidores de la falta de
idoneidad de los bienes y servicios en función a la información brindada, de las omisiones de
información y de la discriminación en el consumo, así como de aquellas que complementen o
sustituyan a las anteriores.
Ahora bien, conforme el artículo 46° del Decreto Legislativo 807 a cada Comisión le
corresponde una la Secretaría Técnica como estructura orgánica administrativa y depende
funcionalmente de aquella. Es decir, la Secretaría Técnica actúa como el órgano instructor de
los procedimientos de competencia de la Comisión, quien finalmente será quien determine la
existencia o no de infracción y de corresponder impondrá una sanción al denunciado.
Conforme a la normativa, la Comisión, como órgano sancionador, tiene atribuida la
facultad de pronunciarse sobre la admisión a trámite de la denuncia, el dictado de las medidas
cautelares, las nulidades por defectos de procedimiento, la resolución final y la concesión o
denegación de recursos administrativos. A su vez, la Secretaría Técnica es el órgano que se
 25

encarga de la instrucción del procedimiento conforme lo dispone el artículo 24° del Decreto
Legislativo 807, otorgándole las siguientes facultades:

“a) Notificar al interesado en caso que sea necesario subsanar omisiones a la solicitud
presentada, y en caso de no producirse tal subsanación rechazar definitivamente la
solicitud.
b) Someter a la consideración de la Comisión aquellas denuncias que tengan la
documentación completa y cumplan con los requisitos exigidos por ley, a efectos
de que esta última las admita a trámite.
c) Admitir denuncias a trámite, en aquellos casos en que la Comisión le haya
delegado esta facultad.
d) Efectuar todas las notificaciones relativas a la tramitación del procedimiento
mediante oficio, carteles, facsímil, transmisión de datos, correo electrónico o
cualquier medio que garantice su recepción por parte de los destinatarios.
e) Declarar la pertinencia o improcedencia de los medios probatorios ofrecidos por las
partes, disponer de oficio la actuación de medios probatorios y actuar los que
correspondan.
f) Llevar a cabo las inspecciones e investigaciones necesarias para otorgar mayores
elementos de juicio a la Comisión, así como las fiscalizaciones que, de ser el caso,
se contemplen en disposiciones legales y reglamentarias, que considere pertinentes
o que sean requeridas por la Comisión.
g) Conducir las audiencias de conciliación que sean programadas, o delegar la
conducción de ellas en otras personas, de ser el caso.
h) Las demás que el Decreto Ley N° 25868, su Reglamento y demás disposiciones
legales le otorgan.”

Ahora bien, de lo anterior se deduce que la Secretaría Técnica puede ser facultada por
la Comisión para admitir a trámite denuncias, es decir iniciar el procedimiento. Así pues, el
primer acto de instrucción a cargo de la Secretaría Técnica es la emisión de la resolución que
da inicio al procedimiento, estableciendo una relación procesal válida y señalando los cargos
por los cuales se decidió aperturar el mismo. Este acto debe ser emitido conforme a lo
regulado por la LPAG en cuanto a su validez y forma, y ser trasladado al denunciado para que
ejerza su derecho de defensa.
La determinación de los cargos por parte de la Secretaría Técnica debe ser de manera
clara y precisa, identificando cuáles son los hechos denunciados y la calificación de las
26

infracciones que tales pueden configurar, así como las sanciones que puedan estas implicar, la
autoridad competente para imponerlas y la norma que le otorga tal competencia.
Una vez iniciado el procedimiento, es la Secretaría Técnica es quien lo ordena, lo cual
implica el trámite de los escritos presentados por las partes, la solicitud de actuación de todas
las diligencias necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la Comisión en su resolución final. La Secretaría
cuenta con las facultades para requerir tanto a las partes como a otras entidades públicas o
terceros información para tal fin.
En este punto se debe señalar que, si bien la Secretaría Técnica se encuentra obligada
a la actividad instructiva, no siendo posible la inacción en la tramitación del procedimiento, lo
cierto es que el Indecopi en reiterados pronunciamientos ha señalado que la carga de la prueba
recae en el denunciante y no en la administración, por más que esta última sea quien ejerza la
potestad sancionadora. La justificación de esta actividad probatoria residual se encuentra en
que en este procedimiento se discuten intereses privados del denunciante, por lo que la
administración no puede suplir la actuación probatoria de las partes en aquello que han
alegado48 y en base a lo cual reclaman un resarcimiento o compensación que permita corregir
el daño causado.
Finalmente, la actuación de la Secretaría Técnica debe ser ajustada a una serie de
reglas establecidas para la tramitación del procedimiento de protección al consumidor, pues si
bien en este existen afectaciones particulares, la resolución final que emitirá la Comisión
impondrá, de ser el caso, una sanción. Por ello, la LPAG dispone que el ejercicio de esta
potestad y el procedimiento a través del cual se materializa debe estar subordinado a las
normas y principios que esta establece, aun cuando se hayan establecido en leyes especiales.

48
Respecto de dicha distribución de la carga de la prueba, Bullard señala que “Algunas personas han criticado el
precedente [Tori vs. Kourus] por haber invertido administrativamente la carga de la prueba que, según estos
críticos, no se deriva de la ley. Sin embargo, tal supuesta inversión es en realidad la aplicación del principio
contenido en el artículo 1229 del Código Civil, según el cual la prueba del pago corresponde a quien afirma
haberlo efectuado”. Bullard, Alfredo. “¿Es el consumidor un idiota? El falso dilema entre el consumidor
razonable y el consumidor ordinario”. En: Revista de la Competencia y la Propiedad Intelectual. No. 10.
Disponible en web: [Link]
 27

Capítulo 2
Los Principios del Derecho Administrativo aplicables al Procedimiento Administrativo
de Protección al Consumidor

2.1. Los Principios del Procedimiento Administrativo

En primer lugar, se debe partir del hecho que el ordenamiento administrativo integra
un sistema orgánico que posee autonomía respecto de otras ramas del derecho, por ello el
derecho administrativo posee principios propios que en la mayoría de los casos no resultan
aplicables a otras ramas del derecho.
En el caso peruano, como se indicó anteriormente, en el artículo IV del TUO de la
LPAG se regulan 19 principios del procedimiento administrativo, y en el artículo 246° de la
citada norma se encuentran 11 principios aplicables al ejercicio de la potestad sancionadora.
La proscripción de la obligatoriedad de su observancia en los procedimientos especiales, se
encuadra en la exigencia de garantizar a los administrados que la decisión que adopte la
Administración Pública, en cualquier sector o materia específica, se encuentre sometida a la
Ley y el Derecho.
De todos los principios que se encuentran en el TUO de la LPAG, procederemos a
señalar los principales o fundamentales de ellos que se contemplan en el procedimiento
administrativo.

2.1.1. El Principio de Legalidad

El estudio de este principio es amplio debido a la suprema importancia que reviste su
observancia en el procedimiento administrativo. En nuestro sistema de normas administrativas
se encuentra regulado en el inciso 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la
LPAG, disponiendo que los órganos administrativos actúen con respeto a la Constitución, a la
Ley, y al Derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo a los fines
para los que les fueron conferidas49.
Guzmán de lo anterior concluye lo siguiente:

49
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y
al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas.
(…)
28

“En primer lugar, que la Administración se sujeta especialmente a la Ley, entendida como
norma jurídica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, vale decir, el
Parlamento. Lo que ocurre es que en el Estado de Derecho se ubica a la Administración
como esencialmente ejecutiva, encontrando en la Ley su fundamento y el límite de su
acción (cita bibliográfica).
Es una Administración sometida al derecho, aunque la misma está habilitada para dictar
reglas generales -reglamentos fundamentalmente-, éstas están subordinadas a la ley.
En segundo lugar, la Administración Pública, a diferencia de los particulares, no goza de la
llamada libertad negativa (nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido
a hacer lo que esta no prohíbe) o principio de no coacción, dado que solo puede hacer
aquello para lo cual está facultada en forma expresa (cita bibliográfica). La
discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su existencia a límites casi virtuales, lo
cual es consistente con la moderna teoría administrativa, e incluso, con reiterada
jurisprudencia, en especial la emitida por el Tribunal Constitucional.
Asimismo, la Administración Pública, al emitir actos administrativos –que por definición,
generan efectos específicos, aplicables a un conjunto definido de administrados– debe
adecuarse a las normas reglamentarias de carácter general.”50

Finalmente, el principio de legalidad tiene su concreción en el subprincipio de

tipicidad, el cual por un lado limita la actuación de la Administración Pública para que las
normas que establecen infracciones sean redactadas con precisión sobre la proscripción de
determinadas conductas bajo apercibimiento de ser sancionadas; y por otro, establece que
estas conductas sancionables solo pueden estar previstas en normas con rango de Ley, por lo
que a través de las normas reglamentarias solo se pueden especificar o graduar aquellas.

2.1.2. El Principio de Oficialidad o Impulso de Oficio

El principio de impulso de oficio – o de oficialidad, según parte de la doctrina -
implica que las autoridades administrativas deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para
el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias51.

50
Guzmán Napurí, Christian. “Los principios generales del Derecho Administrativo”. En Revista IUS La
Revista, N° 38, pp. 230.
51
Artículo IV, inciso 1, literal 1.3 del Título Preliminar de Texto Único Ordenado de la Ley 27444 Ley del
Procedimiento Administrativo General.
 29

Además, la Administración Pública en virtud a este principio deberá determinar la

norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errónea la cita legal, al
igual que sucede en el poder judicial, asimismo debe evitar el entorpecimiento o demora a
causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas
para eliminar cualquier irregularidad producida.

2.1.3. El Principio de Informalismo

Si bien al aludir al informalismo se puede relacionar ello con un estado de inseguridad
o incertidumbre, en el caso del Derecho Administrativo, se ha estimado que el procedimiento
es informal en el sentido que el administrado no está sujeto a las exigencias formales
subsanables52 que puedan afectar la defensa de sus derechos frente a la administración.
En nuestro país este principio se encuentra regulado en el inciso 1.6 del artículo IV del
Título Preliminar del TUO de la LPAG53. En virtud a este, la Administración Pública debe
interpretar favorablemente las normas del procedimiento orientadas a la admisión y decisión
de las pretensiones de los administrados.
El principio del informalismo responde, como precisa Cassagne, a la regla jurídica in
dubio pro actione, y se vincula estrechamente con la tutela administrativa efectiva, por eso se
admite la aplicación del principio aquí comentado al cómputo de plazos, a la legitimación, a la
decisión de si el acto es definitivo o de mero trámite, a la calificación de los recursos, entre
otros54.
De lo anterior, se evidencia que este principio establece en realidad una presunción a
favor del administrado, para protegerlo de la mera forma o el rito, propia del procedimiento

52
Lo “no esencial” es comprensivo de las meras o simples inobservancias administrativas que pueden ser
subsanadas, sin agravio a terceros, al interés público o a la esencialidad de la juridicidad. Por el contrario, las
formas esenciales se vinculan al orden público, a los requisitos fundamentales del acto administrativo, a los
derechos humanos y al debido proceso administrativo. Sesin, Domingo. “El principio del informalismo atenuado
y sus consecuencias prácticas”. En Cuestiones de procedimiento administrativo. Buenos Aires: RAP, 2006, pp.
71.
53
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL.
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.6. Principio de informalismo. - Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la
admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre
que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.
54
Cassagne, Juan Carlos. “Los principios generales del procedimiento administrativo”. En Procedimiento
administrativo. Buenos Aires: Ciencias de la Administración, 1998, pp. 19 y siguientes.
30

administrativo tradicional55, más no puede ser aplicado por la administración. De esta manera,
la observancia del informalismo brinda al procedimiento la característica de la prevalencia de
lo sustantivo sobre lo procesal, así el particular no perderá un derecho por la omisión de un
requisito no esencial56.
El fundamento de este principio radica, en última instancia, en la protección del interés
público, para lo cual se entiende al administrado como un colaborador en su realización, a
quien se le debe dispensar de las formalidades que le impidan coadyuvar a la administración
en su búsqueda del meollo del caso, la verdad. Por ello, este principio se relaciona con el de
celeridad y verdad material.

2.1.4. El Principio del Debido Procedimiento

Cervantes citando a Ticona señala que en el Derecho Procesal, este principio es el
derecho fundamental que tiene toda persona de exigir al Estado un juzgamiento imparcial y
justo, ante un juez responsable, competente e independiente57.
La aplicación de este principio al procedimiento administrativo se explica por su
carácter fundamental, reconocido en el inciso 3 del artículo 139° de la Constitución y por ser
en sí mismo un Principio General del Derecho, consustancial al Estado del Derecho.
Para el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, su reconocimiento
constitucional implica que el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público
que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos,
brindando a los particulares las condiciones para defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.
En lo que respecta a las consecuencias del Principio del debido procedimiento en el
trámite del procedimiento administrativo se puede identificar las siguientes facetas: (i)
derecho a ser oído, (ii) derecho a un emplazamiento válido; (iii) derecho a ofrecer y
reproducir pruebas; (iv) obtener un fallo administrativo motivado dentro un plazo razonable; y
(v) derecho a la doble instancia.

55
Guzmán Napurí, Christian. “Los principios generales del Derecho Administrativo”. En Revista IUS La
Revista, N° 38, pp. 241.
56
Mavel Ivanega, citando a Gordillo señala que, coincide con la doctrina en que esta cuestión es
significativamente importante, al verificarse que una gran proporción de recurrentes y reclamantes son personas
de escasos recursos y conocimiento jurídicos, que actúan sin patrocinio y sin técnica alguna, con lo que se
considera que este principio es una «suerte de discriminación positiva». Mavel Ivanega, Mirian. “El Principio de
Informalismo en el Procedimiento Administrativo”. En Revista Derecho PUCP, N° 67, 2011, pp 155-167.
57
“La relación jurídica que hay entre proceso y derecho al debido proceso es una relación de medio a fin pues
mientras el proceso es un conjunto sistematizado de actos de las partes y del organismo jurisdiccional, el debido
proceso se sirve del proceso (actos sistematizados) para la obtención de la tutela jurisdiccional efectiva”.
Cervantes Anaya, Dante. [Link]., pp 370.
 31

Lo anterior advierte la complejidad y amplitud del principio que se estudia, por lo que
podemos resumir que el mismo es a la vez un principio y derecho constitucionalmente
reconocido, así como una garantía al ciudadano para que el procedimiento administrativo se
realice dentro del marco legalmente establecido, tanto en la aplicación de las normas
procedimentales como en la sujeción al derecho en la motivación de las decisiones de la
Administración.
Así pues, su reconocimiento en el inciso 2 del artículo 230° del TUO de la LPAG
como un principio especial, no hace más que reiterar a la administración los límites de su
potestad sancionadora, proscribiendo toda actuación arbitraria al momento de imponer
sanciones.

2.2. Los Principios del Procedimiento Administrativo de Protección al

Consumidor
Como se había mencionado anteriormente, el numeral 2 del artículo 245° del TUO de
la LPAG establece el ámbito de aplicación del Capítulo II del Título IV (Del Procedimiento
Administrativo) de dicha norma, en los siguientes términos:
“245.2. Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter
supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los
tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad
sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 246°, así como la estructura y
garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
(…)”

Así pues, de lo anterior se tiene que los principios recogidos en la LPAG son de
aplicación supletoria a todos los procedimientos especiales, lo que implica que el
Procedimiento Administrativo de Protección al Consumidor debe aplicar dicha supletoriedad,
más aun cuando se observa que, en el sistema de protección al consumidor peruano se rige por
lo dispuesto en el Código, el cual en su artículo V recoge los siguientes principios: (i)
Principio de soberanía del consumidor; (ii) Principio de pro consumidor; (iii) Principio de
transparencia; (iv) Principio de corrección de asimetría; (v) Principio de buena fe; (vi)
Principio de protección mínima; (vii) Principio pro asociativo; y (viii) Principio de primaria
de la libertad.
32

Y es que, los principios antes detallados por su contenido se aplican directamente en la

resolución de los conflictos que se presentan en las relaciones de consumo y que los
consumidores denuncian ante el Indecopi; es decir, no tienen naturaleza procedimental. Por lo
que, para la tramitación del Procedimiento de protección al consumidor, tanto ordinario como
sumarísimo, el Indecopi debe aplicar supletoriamente los principios recogidos en la LPAG, al
ser un procedimiento establecido en una Ley especial.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que, los principios aplicables a la potestad
sancionadora no necesitan ser recogidos por las normas administrativas para ser reclamados
por los administrados, ya que estos fluyen de los Principios Generales Del Derecho y muchos
de ellos tienen reconocimiento constitucional, por lo que negar su aplicación resultaría
contrario al Estado de Derecho.
En el caso del Indecopi, nos encontramos ante una entidad pública a la que se le
encargó la defensa y protección de los derechos de los consumidores, otorgándole potestad
sancionadora para castigar a quienes infrinjan las normas de protección al consumidor. Esta
potestad es ejercida dentro de un procedimiento administrativo especial que se caracteriza por
tener naturaleza trilateral-sancionadora, en el cual se debe observarse todos los principios
regulados en el artículo IV del TUO de la LPAG y en el artículo 246° de la citada norma.
Así pues, la potestad sancionadora otorgada al Indecopi le faculta a imponer sanciones
a los particulares cuando cometen infracciones calificadas previamente como tales. Esta
potestad se encuentra limitada por principios, a fin de asegurar que la administración no sea
arbitraria, y otorga a los ciudadanos los medios para defenderse ante ella.
Ahora bien, en el presente trabajo de todos los principios regulados en la LPAG
aplicable al procedimiento de protección consumidor, nos centraremos en el Principio de
Impulso de Oficio, conocido también como de oficialismo y su relación con el Principio de
Dirección, y posteriormente se analizará su vinculación con el Principio de Iura Novit Curia,
estos últimos reconocidos en el proceso civil.

2.3. Alcances del Principio de Dirección y del Principio de Impulso de Oficio

En primer lugar, se debe tener presente que el Principio de Dirección reconocido en
nuestro sistema normativo en el artículo II del Título preliminar del Código Procesal Civil
(CPC), “implica el tránsito del juez–espectador al juez–director”58. Y es que, como apunta
Chiovenda “el juez no puede conservar la actitud pasiva que tuvo en el proceso de otros

58
Peyrano, Jorge W., “El proceso civil. Principios y Fundamentos”, Astrea, Buenos Aires, 1978, pp. 73.
 33

tiempos (...). [E]l Estado hállase interesado en el proceso (...) en que la justicia de todos los
pleitos se realice lo más rápidamente y lo mejor posible”59. Así pues, resulta que el juez es el
responsable de la debida y oportuna tramitación del proceso, y así promover la consecución
de los fines del proceso.
En esta línea, el Tribunal Constitucional afirma que “[e]l principio de dirección
judicial del proceso sitúa en la figura del juez constitucional el poder– deber de controlar
razonablemente la actividad de las partes, evitando una conducta procesal obstruccionista y
promoviendo la consecución de los fines del proceso de manera eficaz y pronta.”60.
Ahora bien, para Monroy Gálvez, el Principio de impulso de oficio es un subprincipio
del de Dirección del Proceso, y citando a Couture alude a la impulsión procesal como “al
fenómeno en virtud del cual se asegura la continuidad de los actos procesales y su dirección
hacia el fallo definitivo”61. Asimismo, autores como Hugo Alsina identifican las acciones de
impulso del proceso en tres modalidades, a saber: (i) impulso de las partes (dispositivo), (ii)
impulso del juez (o de oficio) e (iii) impulso de la ley (legal).
Hasta aquí, se puede advertir la naturaleza procesal de los principios bajo estudio,
siendo que el Principio de Impulso de Oficio la materialización del Principio de Dirección del
Proceso, pues la oficiosidad hace que el proceso avance autónomamente, sin intervención de
las partes, para lograr sus fines.
Esta la obligación de la Administración Pública de impulsar y dirigir de oficio la
tramitación del procedimiento tiene como objetivo lograr un pronunciamiento que esclarezca
de las cuestiones planteadas. De esta perspectiva se aprecia el carácter procesal del principio,
y es que, si bien se ha dicho que los principios del derecho administrativo fluyen de los
Principios Generales del Derecho, lo cierto es que muchos fueron desarrollados inicialmente
en otras ramas del Derecho, y luego extrapolados de estas materias, como el Derecho Procesal
Civil en este caso, al Derecho Administrativo.
Este carácter procesal lo define como una regla de actuación de la administración,
concretizada en la obligación del funcionario a cargo del procedimiento de promover toda
actuación que fuese necesaria para su tramitación. En el caso de los procedimientos especiales
si bien tenemos a un administrado pendiente del pronunciamiento de la administración, ésta
también tiene un interés legítimo en que el procedimiento termine, por lo que pese a las

59
Chiovenda, José. “Principios de Derecho Procesal Civil”, Tomo II, traducción de la tercera edición italiana
por José Casais y Santaló, REUS S. A., Madrid 1977, pp. 136.
60
Expediente N° 0048–2004–PI/TC, citado, f. j. 4.
61
Couture, Eduardo J. “Fundamentos del derecho procesal civil”. 4ª edición. Editorial Montevideo de Buenos
Aires. Buenos Aires, 2002, pp. 142.
34

diferentes etapas en las que tenga que discurrir el procedimiento, la administración debe darle
continuidad al mismo.
En este punto, se debe tener presente que a nivel doctrinario se identifica como una de
las funciones de los principios procesales62: la función axiológica que alude a que los
principios encarnan los valores cuya realización busca el legislador. Así pues, en el caso del
Principio de Dirección Procesal se busca otorgar al juez un rol principal para hacer efectivo el
derecho objetivo vigente. Por lo que, el reconocimiento del Principio de Impulso de Oficio en
el artículo IV del TUO de la LPAG no hace más que introducir en el proceso administrativo
una expresión del sistema publicistico que privilegia la postura del juzgador desde el punto de
vista de la función pública.
El criterio antes desarrollado destaca entonces la naturaleza mixta del Procedimiento
Administrativo Sancionador de Protección al Consumidor, pues pone en evidencia que la
Autoridad Administrativa, el Indecopi, debe colocarse en un papel activo y que pueda
intervenir en su desarrollo y llevándolo a su fin, ya que con ello no solo atiende al interés de
las partes sino a los bienes jurídicos que garantiza.

2.4. El Principio de impulso de oficio en la Ley N° 27444-Ley del

Procedimiento Administrativo General
En nuestro sistema administrativo, el Principio de impulso de oficio se define como la
exigencia de que la impulsión de todo lo actuado en el procedimiento este a cargo de la
administración. Por ello, nuestra norma general del procedimiento administrativo lo regula de
la siguiente forma:

“Artículo IV. – Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes
principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo:
[...] Principio de impulso de oficio. – Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes
para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”.

62
Para Barberio y García la función de los principios son: a- Explicatoria y justificatoria, b- Comparativa, c-
Interpretativa, d- Integradora, e- Histórica, f-Axiológica, g- Directiva o programática. Barberio, S., y García
Solá, M. “Principios procesales”. Buenos Aires, RUBINZALCULZONI, 2011, pp. 31 y ss.
 35

La Sala Especializada en Protección al Consumidor del Indecopi (en adelante, la Sala)

ha reconocido en reiterados pronunciamientos la obligación del órgano instructor del
procedimiento de realizar las actuaciones necesarias para resolución de la denuncia puesta en
su conocimiento, así en su Resolución N° 1898-2014/SPC-INDECOPI señaló lo siguiente:

“(…)
De otro lado, el artículo 3. 5º de la Ley del Procedimiento Administrativo General señala
que antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generación, para lo cual el artículo IV del
Título Preliminar de dicha norma ha establecido como dos de los principios del
procedimiento administrativo, los principios de impulso de oficio y verdad material.
6. El principio de impulso de oficio implica que las autoridades administrativas dirijan por
sí mismas el procedimiento y ordenen la realización de los actos de instrucción que
resulten necesarios para el esclarecimiento y resolución de los hechos relevantes, sin que
para ello deba efectuarse una solicitud de las partes o parte interesada. (…)”

De lo anterior, la Administración Pública es la obligada a decidir el curso de los

procedimientos y debe adoptar las medidas que sean necesarias para la adecuada impulsión
del mismo, y para la averiguación de los hechos reales, sin necesidad de acción directa de los
particulares más allá de la presentación de la solicitud inicial y el cumplimiento de las
obligaciones propias del procedimiento. La Administración debe llegar a la resolución final
sin necesidad del impulso de ninguno de los particulares involucrados en el procedimiento63.
Así pues, las acciones que realice la Administración Pública están orientadas a la
búsqueda de verdad material, lo cual supone que la autoridad administrativa, en este caso el
Indecopi, verifique plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones. Para ello, se
deberá realizar una investigación de los hechos denunciados, teniendo la facultad de apoyarse
en todos los medios legales que le permitan llegar a esa verdad material.
En concreto, el órgano instructor: la Secretaría Técnica de las Comisiones delegadas
para decidir la apertura del procedimiento, deben ordenar la actuación de las pruebas que
considere pertinentes, y pedir informes o dictámenes que considere necesarios, todo orientado
a la acreditación de los hechos invocados o que fueren conducentes a su pronunciamiento.

63
Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Lima: Gaceta
Jurídica, 2008, pp. 69.
36

2.4.1. Concordancias del Principio de Impulso de Oficio en el Procedimiento

Administrativo Sancionador de Protección al Consumidor
Se señaló previamente que, la aplicación de los Principios del procedimiento
administrativo recogidos en la LPAG también irradia al Procedimiento Administrativo
Sancionador de Protección al consumidor, el cual ya se apuntó, resulta en un procedimiento
mixto (trilateral-sancionador).
Del principio bajo estudio se puede encontrar en el TUO de la LPAG las siguientes
concordancias en relación al Procedimiento administrativo de protección al consumidor:

Artículo 159. – Reglas para la celeridad: Para asegurar el cumplimiento del principio de
celeridad de los procedimientos, se observan las siguientes reglas:
1. En el impulso y tramitación de casos de una misma naturaleza, se sigue rigurosamente el
orden de ingreso, y se resuelven conforme lo vaya permitiendo su estado, dando cuenta al
superior de los motivos de demora en el cumplimiento de los plazos de ley, que no puedan
ser removidos de oficio.

Artículo 170. – Actos de instrucción:

170.1 Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, serán
realizados de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de
evaluación previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones
probatorias.

Artículo 173. – Carga de la prueba

173.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en la
presente Ley.

Artículo 198. – Contenido de la resolución

198.2 En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resolución será
congruente con las peticiones formuladas por este, sin que en ningún caso pueda agravar su
situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la administración de iniciar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.

Artículo 200. – Desistimiento del procedimiento o de la pretensión

200.7 La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos
considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la
 37

iniciación del procedimiento extrañase interés general. En ese caso, la autoridad podrá
limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuará el procedimiento.

Artículo 202. – Abandono en los procedimientos iniciados a solicitud del

administrado: En los procedimientos iniciados a solicitud de parte, cuando el
administrado incumpla algún trámite que le hubiera sido requerido que produzca su
paralización por treinta días, la autoridad de oficio o a solicitud del administrado declarará
el abandono del procedimiento. Dicha resolución deberá ser notificada y contra ella
procederán los recursos administrativos pertinentes.

Artículo 212. – Rectificación de errores

212.1 Los errores material o aritmético en los actos administrativos pueden ser rectificados
con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados,
siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión.

Artículo 226. – Suspensión de la ejecución

226.1 La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal
establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
226.2 No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien competa
resolver el recurso podrá suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto
recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias [...]

Artículo 231. – Inicio del procedimiento

231.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación o
de oficio.

Artículo 236. – Medidas cautelares

236.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte, podrán
dictarse medidas cautelares conforme al artículo 146°.

Artículo 238. – Conciliación, transacción extrajudicial y desistimiento

238.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 238.1, la autoridad podrá
continuar el procedimiento de oficio si del análisis de los hechos considera que podría
estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del
procedimiento extrañase interés general.
38

Artículo 255. – Procedimiento sancionador: Las entidades en el ejercicio de su potestad

sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o
como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o
por denuncia.

Artículo 252. – Prescripción

252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento
cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones.
Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la
autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.
En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para
determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se
advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.

2.5. Principio de impulso de oficio y su relación con la verdad material en el

Procedimiento de Protección al Consumidor
En los Procedimientos administrativos sancionadores de protección al consumidor, el
Indecopi busca la verdad de los hechos denunciados, por lo que en virtud al Principio de
informalismo64 debe dispensar a los administrados de las formalidades no esenciales y de los
vicios que adolezcan sus escritos o recursos que puedan obstaculizar dicha búsqueda.
La mayor concreción de la vinculación de ambos principios en el Procedimiento
administrativo sancionador de protección al consumidor es la instrucción del mismo a cargo
de las Secretarías Técnicas de cada Comisión. Sin perjuicio de la actuación probatoria de las
partes, es el citado órgano instructor el obligado a realizar los actos necesarios para la
determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolución.

64
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL.
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.6. Principio de informalismo. - Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la
admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre
que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.
 39

Es por ello que, en materia probatoria, en concordancia con los artículos 173º y 174º
del TUO de la LPAG, cuando la naturaleza del procedimiento lo exija, la Secretaría Técnica
debe disponer la actuación de todos los medios probatorios necesarios para acreditar los
hechos invocados o que fueren conducentes a su pronunciamiento. Cabe señalar que, los
hechos sobre los cuales la Secretaría Técnica investigará son los que el administrado
denunciante alegó en su escrito de denuncia, y que son tipificados por el órgano instructor
como presuntos incumplimientos al Código en la Resolución de apertura del procedimiento.
En esta línea, resulta que al momento del emplazamiento o del inicio del
Procedimiento Administrativo Sancionador de protección al consumidor, en virtud a lo
dispuesto en el artículo 254° numeral 3 del TUO de la LPAG, para el ejercicio de la potestad
sancionadora, la Secretaría Técnica debe cumplir con notificar a los administrados los hechos
imputados a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos constituirían,
la expresión de las sanciones que, de ser el caso, se podrían imponer, la autoridad competente
para imponer la sanción y la norma que atribuye tal competencia. Por su parte, el artículo
156° del TUO de la LPAG dispone que, la tipificación corresponde a la autoridad.
En efecto, de las normas citadas se deduce que la Secretaría Técnica se encuentra
obligada tipificar desde la denuncia presentada por el consumidor los hechos constitutivos de
presuntas infracciones, y estos trasladarlos al denunciado para ejerza su Derecho de defensa;
en función a estos hechos es que la Secretaría Técnica ejecutará las acciones de instrucción
necesarias para llegar a la verdad material. No es extraño entonces preguntarse el papel del
citado órgano técnico como director de la etapa de emplazamiento y calificación de los
hechos infractores.

2.6. Principio de Dirección o de impulso de oficio en la etapa del

emplazamiento del Procedimiento Administrativo Sancionador de Protección al
Consumidor
En primer lugar, ya se ha señalado que el Procedimiento de protección al consumidor
puede ser iniciado de oficio o de parte, ya sea por iniciativa de la autoridad, por denuncia del
consumidor afectado, de aquel que pudiera verse potencialmente afectado o por iniciativa de
una asociación de consumidores.
En este trabajo nos interesa el procedimiento iniciado por la presentación de una
denuncia por parte de un consumidor, en el cual no se requiere de la asistencia de un abogado
para su presentación y tramitación, por lo que la denuncia o cualquier otro escrito que
presente el consumidor dentro de este procedimiento debe ser evaluado por la Secretaría
40

Técnica a la luz del Principio de informalismo, ya que debe darle trámite pese a los vicios no
trascendentes que contenga. Aquí se evidencia que el órgano técnico o instructor conduce de
oficio el procedimiento para que se cumplan los plazos y se emita un pronunciamiento final
por parte de la Comisión. De lo anterior deriva la pregunta ¿Qué efectos tiene el Principio de
dirección o de impulso de oficio en el caso que el denunciante invoque normas erróneas o ni
siquiera las señale en su denuncia?
Parece claro que le corresponde al Indecopi asumir el correcto y cabal conocimiento
de la norma que debe aplicarse al caso concreto, así no haya sido invocada o fuere erróneo el
fundamento legal hecho por el denunciante. Obsérvese que, desde esta perspectiva, el
principio no se limita a hacer avanzar el procedimiento, sino que es conducirlo conforme a
derecho, ya que no resultaría eficiente ni para la Administración ni para el denunciante que el
pronunciamiento no sea acorde con su petitorio o si este es resuelto contrario a ley.
Así pues, nos encontramos que el Principio de Dirección o de impulso de oficio
deviene en una concreción del Principio del Derecho Procesal Civil, según el cual el juez debe
aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado por las partes o
lo haya sido erróneamente, sin embargo, no puede ir más allá del petitorio ni fundar su
decisión en hechos diversos de los que han sido alegados por las partes, este es el Principio
Iura Novit Curia.
Desde este punto de vista, teniendo en cuenta que en el Procedimiento administrativo
sancionador de protección al consumidor se identifica dos principales actuaciones de la
Secretaría Técnica: (i) la calificación de la denuncia que origina la admisión a trámite de la
misma y (ii) la emisión de un pronunciamiento sobre la responsabilidad sobre dichos hechos
imputados, es válida la pregunta si ¿el Principio del iura novit curia, como concreción de la
dirección del procedimiento, debe ser también observado al momento de la calificación del
hecho a imputar?
A fin de esclarecer la pregunta anterior, se debe proceder a analizar las implicancias
del Principio del Iura Novit Curia.

2.6.1. Breve descripción, alcances y funciones del Principio del Iura Novit Curia en
relación a la instrucción del procedimiento
El origen de este Principio se haya en aforismo Iura Novit Curia65 , de cuya
etimología se puede tener las siguientes precisiones: la palabra curia se deriva de latín curia o

65
Monroy Gálvez citando a Augenti ubica el origen del aforismo en la Edad Media, específicamente en el siglo
XIII. Monroy Gálvez, Juan. “Temas de Proceso Civil”. Lima, Librería Estudium Ediciones, 1987, pp 204.
 41

curiae que era el tribunal donde se trataban los asuntos contenciosos; la palabra novit es la
tercera persona del singular del pretérito perfecto del verbo incoativo nosco que significa
conocer; y finalmente la palabra iura, plural de la palabra ius, que significa derecho. Por lo
que, la acepción del aforismo se refiere al hecho que “el tribunal conoce el derecho”,
consecuentemente los conflictos sometidos al conocimiento del juez no pueden resolverse de
otro que no sea conforme a derecho.
Pues bien, el aforismo hace alusión al poder del juez de realizar de oficio su propio
análisis del derecho aplicable a los conflictos a resolver, independientemente de los
argumentos jurídicos expuestos por las partes; esta atribución del juez lo eleva a ser un
Principio General del Derecho66.
En esta línea, resulta que esta exigencia es para todos aquellos órganos resolutivos y
tipos de procedimientos, y no solo a los jurisdiccionales, pues esta sujeción resulta propia de
los Principios Generales del Derecho67, que se concretiza en el caso del procedimiento
administrativo a través de una de las vertientes del Principio de Impulso de Oficio.
Desde este punto de vista, aun cuando el Principio del iura novit curia tenga una
naturaleza eminentemente procesal, pues se originó y desarrolló dentro del procedimiento
civil; en el caso de los Procedimientos administrativos de protección al consumidor se puede
apreciar que, el Indecopi también está sujeto a este principio siempre y cuando que se tenga
presente la diferencia en las finalidades de cada uno de estos procedimientos.
En cuanto a las funciones del citado Principio, Ezquiaga Ganuzas señala que el iura
novit curia se manifiesta en el proceso como una presunción de conocimiento del Derecho
aplicable por parte del juez; y citando a Garcimontero identifica al menos dos funciones
principales del principio: el juez aporta de oficio el derecho aplicable y expresa una regla
procesal de reparto de actividad probatoria (la de los hechos a las partes y la del derecho al
órgano jurisdiccional, el cual investiga de oficio el derecho aplicable)68.

66
El principio iura novit curia haya sido visto desde hace mucho tiempo en la doctrina: i) Como presunción, ya
que se presume que el juez conoce el derecho aplicable al caso, lo que exime a las partes de tener que probarlo;
ii) Como principio o regla, esto es, como un deber del juez de conocer el derecho y de resolver el conflicto
conforme a éste y a pesar del derecho invocado por las partes; y, iii) Como un “principio-construcción”, vista
como elaboración de la ciencia jurídica que sistematiza el ordenamiento jurídico, articulas las funciones
legislativa y jurisdiccional y se configura como una armazón o estructura que sostiene toda la organización
jurídica. Meroi, Andrea. “Iura Novit Curia y decisión imparcial”. En: Revista Ius et Praxis. Vol. 13. N° 2. 2007,
pp. 379-390.
67
Los principios son aquellas pautas que recogen principalmente, valores que permiten dar sentido y orientan la
actividad interpretativa de todo el ordenamiento jurídico. Espinoza- Saldaña Barrera, Eloy. 2001. pp. 236.
68
Ezquiaga Ganuzas, Francisco. “Iura Novit Curia y aplicación judicial del Derecho”. Valladolid: Editorial Lex
Nova, 2000, pp 25.
42

i. La aportación de oficio del derecho aplicable: Esta función del principio alude a la
no vinculación del juez a las alegaciones o argumentación jurídica expuesta por las
partes, ya que se presume que aquel lo conoce.
Para el caso del Procedimiento administrativo sancionador de protección al
consumidor tenemos que el denunciante no solo se limita a cumplir la exigencia de exponer
los hechos que justifican su acusación, sino que debe presentar la calificación jurídica de
estos, pues ello está regulado en las propias normas del TUO de la LPAG:

Artículo 124°: Requisitos del escrito:

124.2 Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente: La
expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea
posible, los de derecho.

Artículo 232.- Contenido de la reclamación

232.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo
124 de la presente Ley, así como el nombre y la dirección de cada reclamado, los motivos
de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa.
232.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos las pruebas de
las que disponga.
232.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando
existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de derecho respectivos.

Directiva Nº 006-2017-DIR-COD-INDECOPI denominada “Directiva que regula los

procedimientos en materia de protección al consumidor previstos en el Código de
Protección y Defensa del Consumidor”

4.2. Requisitos de la denuncia en materia de protección al consumidor por iniciativa de

parte
4.2.1. La denuncia del procedimiento ordinario por infracción a las normas de protección al
consumidor, conforme con lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto Legislativo 807, Ley
sobre Facultades, Normas y Organización del INDECOPI deberá contener:
(…)
e) Los hechos en que se sustenta cada infracción, expuestos de manera ordenada y precisa,
y, cuando sea posible, los fundamentos de derecho.
(el subrayado es nuestro)
 43

No obstante, de la lectura de las normas antes señaladas se aprecia que no existe

exigencia de presentar argumentos de Derecho, al no ser consustancial a la denuncia del
consumidor, siendo opinión común en la doctrina que los alegatos jurídicos de las partes no
integran el objeto del proceso y menos vinculan al órgano resolutivo.
Para Ezquiaga Gamuzas lo anterior implica al menos tres consecuencias: (i) aun
cuando las partes acuerden en admitir la existencia de una norma que realmente no existe, el
juez no podrá tenerla en cuenta; (ii) aun cuando la partes estén de acuerdo en silenciar una
norma que sí existe, el juez no podrá dejar de aplicarla; y (iii) el juez puede alterar la
calificación de los hechos efectuada por las partes, siempre que ello no implique una mutación
de los elementos objetivos de la demanda69. Sobre este último punto se explayará más
adelante.

ii. La investigación de oficio del derecho aplicable: En esta segunda función, el

principio iura novit curia se desenvuelve en el hecho de eximir a las partes de la carga
de la prueba del derecho aplicable a su asunto litigioso, más no al órgano resolutivo,
siendo esta la manifestación típica del aforismo iura novit curia.
En esta posición, la Secretará Técnica es quien debe procurarse por sí misma- a través
de una labor de investigación70- el conocimiento de las normas jurídica que debe aplicar para
dar por resuelto el procedimiento, con ello motiva su decisión y sobre esto el órgano revisor
superior controla la actuación del A quo. Esto resalta por el hecho que, aun cuando nadie se
atreva a afirmarlo, el juez no conoce todo el derecho.
En el caso del Procedimiento administrativo sancionador de protección al consumidor,
la exigencia de motivación de las resoluciones se encuentra regulado de la siguiente manera:

69
Ezquiaga Ganuzas, Francisco. “Iura Novit Curia y aplicación judicial del Derecho”. Valladolid: Editorial Lex
Nova, 2000, pp 28.
70
Distingue entre la investigación del Derecho, que sería la labor que debe desarrollar el órgano judicial, y de
verificación, que sería el término adecuado para referirse a los hechos. Montero Aroca, J. “La Prueba en el
proceso civil”. Madrid: Civitas, 1998, 2da edición, pp 20.
44

Texto Único Ordenado de la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo

General

Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos

4. Motivación. - El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Artículo 6.- Motivación del acto administrativo

6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos
probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y
normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
(…)
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la
motivación del acto.

Artículo 255.- Procedimiento sancionador

Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes
disposiciones:
(…)
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del
procedimiento concluye determinando la existencia de una infracción y, por ende, la
imposición de una sanción; o la no existencia de infracción. La autoridad instructora
formula un informe final de instrucción en el que se determina, de manera motivada, las
conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la
imposición de sanción; y, la sanción propuesta o la declaración de no existencia de
infracción, según corresponda.

De esta manera, el principio bajo estudio se configura como un deber al que el órgano
resolutivo de los Procedimientos de protección al consumidor no puede sustraerse, ya que lo
contrario genera que el acto administrativo que emita sea nulo, en los términos dispuestos en
el artículo 10° del TUO de la LPAG71.

71
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 - LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL
Artículo 10°. Causales de nulidad. Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho,
los siguientes:
 45

De lo expuesto, entonces se puede concluir válidamente que el Principio procesal Iura

Novit Curia es una concreción del Principio de Dirección como lo es el Principio de Impulso
de oficio, que como éste último está orientado a la dinámica del procedimiento. La aplicación
del Iura Novit Curia es subsidiaria ya que la autoridad si bien no puede alterar las
proposiciones fácticas (hechos) que fundan la denuncia, sí se encuentra legitimada para
corregir las omisiones o errores que se presenten en los fundamentos de Derecho expuestos
por el denunciante, así como realizar una calificación de los hechos distinta a la presentada
por el denunciante, siempre que no altere los mismos.

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos
de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
46
 47

Capítulo 3
La imputación de cargos y el Principio de Dirección en el Procedimiento Administrativo
Sancionador de Protección al Consumidor

Anteriormente, se describió que en los procedimientos que se tramitan ante cualquiera

de las Comisiones de Protección al Consumidor del Indecopi se ha establecido la debida
separación entre dos órganos administrativos, uno es el órgano instructor, identificado como
la Secretaría Técnica de la Comisión, y el otro es un órgano resolutivo, siendo la Comisión
misma72.
Ahora bien, el Decreto Legislativo 807- Ley sobre Facultades, Normas y Organización
del Indecopi, es la norma que dispone cuáles son las facultades con las que cuenta las
Comisiones del Indecopi, así como las Secretarías Técnicas. En el artículo 23° de esta norma
señala que el procedimiento administrativo puede iniciarse a pedido de parte o de oficio, y en
el literal c) del artículo 24° dispone que el Secretario Técnico se encargará de admitir las
denuncias a trámite, en aquellos casos en que la Comisión le haya delegado esa facultad.
Siendo este supuesto lo usual en la organización administrativa de las Comisiones de
Protección al Consumidor, a fin de asegurar la debida separación de la fase instructora y
sancionadora.

3.1. La dirección del emplazamiento del Procedimiento Administrativo

Sancionador de Protección al Consumidor
En la etapa de iniciación o emplazamiento del procedimiento, la Secretaría Técnica
debe evaluar y determinar si procede al inicio del procedimiento administrativo, para ello
debe evaluar los requisitos de procedencia y admisibilidad de la denuncia presentada. Una vez
superados estas actuaciones se formula la notificación de cargos al presunto infractor, en los
términos establecidos en los artículos 254° y 255° del TUO de la LPAG73.

72
Con frecuencia, la relación entre órgano decisor e instructor es de jerarquía, bien que debilitada. Gómez
Tomillo Manuel & Sanz Rubiales. “Derecho Administrativo Sancionador. Parte General”. 2da Edición.
Thomson Reuters. Navarra. pp. 711.
73
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 - LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
Artículo 254.- Caracteres del procedimiento sancionador
254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento
legal o reglamentariamente establecido caracterizado por:
(…)
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones
que tales hechos pueden constituir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así
como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia.
48

La formulación misma de los cargos, aunque se piense que favorecen al denunciante,

lo cierto es que vienen a satisfacer el Derecho de defensa del denunciado74, al otorgarle todos
los antecedentes que fundan la acusación administrativa, como son:
i. Una descripción clara y precisa de los hechos que fundan los cargos y la fecha de su
verificación;
ii. Las normas administrativas infringidas; y,
iii. La sanción que puede imponerse.
Los anteriores puntos constituyen una “precalificación” de hechos y sanciones, sin
perjuicio del resultado que se obtenga en la instrucción del procedimiento. Es pues facultad de
la Secretaría Técnica identificar en la denuncia presentada por el consumidor cuál o cuáles
son los hechos que constituyen una presunta infracción al Código.
La descripción de la conducta infractora viene a ser parte del acto de imputación de
cargos contenido en la decisión de iniciación del procedimiento, pues resulta indiscutible
como señala Guzmán Napurí, que la decisión debe fundarse en aquellos hechos que justifican
la iniciación del procedimiento sancionador, pues considera que, el acto de iniciación es, al
mismo tiempo, un escrito de inculpación75.
Es de la denuncia presentada, entonces, de donde la Secretaría Técnica identificará los
cargos. Y es que, como indica Sanz Rubiales, los cargos deben tener una mínima concreción
ya que no caben imputaciones genéricas. En esta misma línea Baca Oneto, agrega que, no es
suficiente indicar cuáles serían las infracciones cometidas, sino que es necesario describir las
conductas a través de las cuales aquéllas se cometieron, para garantizar así plenamente el
derecho de defensa.
Parece claro como señala Gómez Tomillo y Sanz Rubiales que resulta ser un requisito
previo a la existencia de la infracción administrativa la existencia misma de una acción, u

(…)
Artículo 255.- Procedimiento sancionador
Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones:
(…)
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la
respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el
numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser
inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
(…)
74
La estructura de la defensa de los administrados reposa en la confianza en la notificación previa de los cargos
imputados, la que debe ser precisa -es decir, contener elementos suficientes para poder contradecir los cargos-,
clara -en cuanto a los hechos y por qué pueden ser calificados como infracción e inmutable- pues los cargos no
pueden ser variados por la administración una vez formulados”. Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la
Ley del Procedimiento Administrativo General”. Lima: Gaceta Jurídica, 2001. pp. 526-528.
75
Gómez Tomillo, Manuel y Sanz Rubiales, Iñigo. “Derecho Administrativo Parte General”. Navarra: Thomson
Reuter, 2010, pp 799.
 49

omisión, elemento que tiene la virtualidad de excluir ya ab initio, de raíz, los hechos que
carecen por completo de relevancia76. En la práctica, el denunciante expone en su escrito de
denuncia cual es la acción u omisión que le causa agravio; sin embargo, no son pocas las
ocasiones en las que la Secretaría Técnica no identifica tal hecho, por lo que debe realizar una
labor de interpretación de la narración expuesta para identificar al hecho infractor. Por lo que,
conviene estudiar los criterios a los que debe ajustarse la Secretaría Técnica para tal fin.
A la vista de lo expresado, en los Procedimientos administrativos de protección al
consumidor donde el administrado denunciante no necesita acudir con un abogado, resulta
apremiante que la Secretaría Técnica califique los hechos denunciados como presuntas
infracciones a la luz del Derecho que conoce, pues en virtud al principio de dirección y al
aforismo iura novit curia referida a la aportación de oficio del Derecho aplicable, es la
Secretaría Técnica quien tiene la obligación de dirigir la imputación. Y es que, a diferencia
del procedimiento judicial, donde el juez “ajusta” la norma aplicable en el momento de la
emisión de la sentencia, en el procedimiento que nos ocupa, la Secretaría Técnica no solo
aplica el Derecho al momento de proyectar la resolución del procedimiento, sino que también
debe determinar de oficio cuál es la norma presuntamente infringida en el momento de la
iniciación, lo que hace evidente que primero se debe identificar la acción u omisión
agraviante.
La práctica pone de manifiesto un supuesto muy usual: los consumidores en su escrito
de denuncia muestran cierta dispersión en la narración de los hechos, muchas veces causada
por la falta de asesoría jurídica. Dicho en otras palabras, cuesta de su lectura la identificación
precisa del hecho o hechos presuntamente infractores. Es en este caso en el cual la Secretaría
Técnica debe dirigir de oficio la calificación y concretización de los cargos a imputar siempre
desde los hechos denunciados, pues no cabe presumir los elementos típicos de la infracción
administrativa. En esta situación, se encuentra dentro de las facultades de la Secretaría
Técnica requerir al denunciante la aclaración del hecho denunciado, como una muestra del
impulso de oficio al que se encuentra obligada. Sin embargo, no siempre tal respuesta del
denunciante es esclarecedora para la Secretaría Técnica, u otras veces pese a que logra
identificar al hecho infractor, no es el único que puede advertir el órgano instructor de la
exposición de los hechos.
Pues en definitiva, el Procedimiento de protección al consumidor, al igual que los
otros procedimientos administrativos, persigue la protección y defensa del interés general que

76
Ibid, pp 297.
50

se satisface a través de la tramitación del procedimiento mismo, por ello el órgano instructor
no puede desconocer u omitir la identificación de la norma presuntamente infringida ni
tampoco puede desconocer su posición calificada para identificar los hechos sobre los que se
discutirá la responsabilidad del denunciado, pese a que no hayan sido especificado como tales
por el denunciante.

3.2. La determinación de los hechos a imputarse desde la denuncia

administrativa
La consecuencia de la presentación de la denuncia es que se deba emitir un acto
administrativo de iniciación del procedimiento, fundamentado en las cuestiones de hecho
presentadas por el denunciante. Esto evidencia que, en los Procedimientos de protección al
consumidor la actividad de formulación de cargos al restringirse a los fundamentos de hecho,
tiene como principal consecuencia la limitación de la actividad discrecional77 de la
Administración Pública.
Tal afirmación está sustentada en el numeral 4 del artículo 5° del TUO de la LPAG
que establece el contenido de un acto administrativo debe comprender todas las cuestiones de
hecho y derecho planteadas por los administrados en el procedimiento78. En ese sentido, la
resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por el administrado o, en todo
caso, con los cargos imputados de oficio por la autoridad administrativa79. Asimismo, el
artículo 254° y 255° del TUO de la LPAG disponen el traslado al administrado denunciado de
todos los hechos que se le imputen a título de cargo.
En efecto, si la administración se ve obligada con la presentación de una denuncia a
iniciar un procedimiento, pese a que se trate de una presunta infracción que nunca es
castigada o de una norma sancionadora cuya aplicación no se puede asegurar por deficiencias

77
Baca Oneto, citando a Bullinguer, apunta que el margen de libertad que se deriva para la Administración
Pública cuando su actuación no está completamente predeterminada por una Ley ni puede ser totalmente
revisada por un Tribunal. Baca Oneto, Víctor. “La discrecionalidad de la Administración Pública y la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional Peruano”. En revista: Circulo de Derecho Administrativo. pp 184.
78
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL.
Artículo 5º.- Objeto o contenido del acto administrativo. (…)
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados,
pudiendo involucrar otras no propuestas por éstos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue
posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.
79
TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL.
Artículo 198º.- Contenido de la resolución. (…)
198.2 En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resolución será congruente con las peticiones
formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la
administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
 51

organizativas del Indecopi, al momento de emitir su resolución de iniciación la Secretaría

Técnica deberá tener en cuenta los hechos denunciados, pues aquí el denunciante actúa en
cierto modo como coadyuvante del interés público. Así las cosas, aun cuando la Secretaria
Técnica goce de cierto margen de apreciación en la concreción de los cargos, la norma le
exige que los motivos de su decisión se limiten a los hechos denunciados.
La imputación de los cargos, de forma clara y precisa, obliga a la Secretaría Técnica a
verificar de la lectura de la narración de hechos, independientemente de que se haya adjuntado
en la denuncia elementos de prueba, cuáles de estos constituyen conductas ilegales para las
normas de protección al consumidor. Esta exigencia resulta independiente de lo que a criterio
del denunciante sería la conducta infractora.
Y es que, en los Procedimientos administrativos de protección al consumidor, tal
como se apuntó anteriormente, el denunciante tiene un interés legítimo en que a través de la
decisión del Indecopi se dicte una medida que corrija las consecuencias directas que la
conducta infractora denunciada le ocasionó en su perjuicio. Por ello, pese a que en la
narración histórica del hecho que ocasionó los perjuicios que pretende se reparen, se señalen
conductas que también configuran una presunta infracción, no pocas veces el denunciante las
omite, ya sea por desconocimiento o simplemente porque el agravio no le fue relevante. Por
ejemplo: se denuncia que una entidad bancaria no activó una tarjeta de crédito para ser usada
en el extranjero pese a solicitarlo, pero no se denuncia que la solicitud no fue atendida.
Entonces, ¿es facultad del órgano instructor imputar la comisión de infracciones que
no fueron planteadas como tales por el denunciante? La respuesta es sí, pues lo contrario sería
desconocer sus deberes orientados a la protección del interés público, más aún cuando sobre
la Secretaría Técnica recaen las obligaciones de dirección del procedimiento80 y es quién
conoce las normas que han podido ser infringidas con las actuaciones puestas en su
conocimiento.
Precisamente la anterior conclusión parte del Principio de Dirección del procedimiento
que, si bien pese a su naturaleza procesal civil resulta aplicable al Procedimiento
administrativo de protección al consumidor, se pueden advertir algunas características propias
del ejercicio de la potestad sancionadora. Por un lado, la aportación de los hechos corresponde
a las partes, pero es la Secretaría Técnica la que debe impulsar de oficio la búsqueda de la
verdad material. Sobre este punto, al encontrarnos con denunciantes interesados en el

80
El artículo 84° del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, establece el deber de la
autoridad administrativa de encauzar de oficio el procedimiento cuando se advierta cualquier error u omisión de
los administrados.
52

resultado del procedimiento, se ha remarcado su facultad de aportación de pruebas que

acrediten el hecho denunciado. Por otro lado, a la Secretaría Técnica se le reconoce la facultad
y deber de determinar el derecho aplicable.
De lo anterior, se advierte que en el supuesto en el que la Secretaría Técnica se
encuentra habilitada para la iniciación del procedimiento ante la presentación de una denuncia
por parte de un administrado-interesado, le corresponde la identificación de la acción u
omisión que infringe el bien jurídico del cual es garante, siempre desde la perspectiva de ser
un órgano técnico que puede distinguir de la narración de los hechos de la denuncia cuáles
configuran posibles incumplimientos. Es decir, dirige el acto de iniciación estableciendo el
hecho infractor a partir de las normas que conoce, aun en contra de la calificación que el
denunciante haga.
En el proceso civil es perfectamente admitido que el juez califique jurídicamente los
hechos sin quedar vinculado por las calificaciones de las partes, lo cual se extiende al
procedimiento administrativo pese a que dichos procedimientos tienen distinta naturaleza. Y
es que la Administración debe averiguar de oficio la verdad material, pues sobre el interés
particular que reviste la denuncia, se encuentra el interés social que garantiza, cuyos actos
infractores pueden identificarse de la lectura de la denuncia. Esta es una interpretación amplia
de lo establecido en el numeral 4 del artículo 5° del TUO de la LPAG que indica que el acto
administrativo (de iniciación del procedimiento) debe comprende las cuestiones de hecho
planteadas por los administrados.
En virtud al citado artículo, la Sala Especializada en Protección al Consumidor, en
adelante la Sala, fundamenta la declaración de nulidad de las resoluciones finales emitidas por
las Comisiones en los procedimientos de protección al consumidor, cuando advierte a su
criterio un pronunciamiento incongruente con los hechos denunciados por el administrado.
Así en el expediente 20-2017/CPC-INDECOPI-PIU, la Sala emitió la Resolución N°
673-2018/SPC-INDECOPI en el cual resolvió la nulidad del pronunciamiento de la Comisión
precisando que el hecho por el que se pronunció no había sido denunciado por la
consumidora. Mediante la Resolución N° 01 la Secretaría Técnica imputó a título de cargo, el
hecho que el Banco habría infringido los artículos 18°, 19° y 62° del Código al haber
efectuado requerimientos de cobranza en el domicilio de la denunciante pese a no encontrarse
vinculada contractualmente con ella. Sin embargo, en el escrito de denuncia la denunciante
narró que:
 53

“en diciembre de 2016 me enteró por un volante tirado a la puerta de mi casa que mi
difunto esposo (…) tenía una deuda con uds de S/ 21 406.92 soles, cosa que me alarmó
muchísimo ya que revisando mis documentos según consta en carta dirigida a uds, en enero
de 2011 yo les comunico del fallecimiento de mi sr esposo y al mismo tiempo me
pronuncio por el hecho de no haber activado por intermedio de su corredor de seguros
falabella la póliza de desgravamen y solicitar a la aseguradora cancelar la deuda ya que yo
recién he sido informada de tal deuda hace menos de un año por medio de un volante tirado
a mi puerta(…) (sic)”.

A partir la lectura de la denuncia, la Sala concluye que la imputación efectuada por la

Secretaría Técnica fue errada, en tanto considera que los requerimientos de cobranza no
fueron alegados como presunta infracción sino como parte de la narración histórica de la
denunciante a fin de sustentar que el agravio se encuentra en el hecho que el Banco no efectuó
una gestión solicitada en el año 2011.
La decisión de imputar como cargo “el hecho de efectuar requerimientos de cobranza
en el domicilio de la denunciante” es un ejemplo evidente de que la Secretaría Técnica, al ser
el órgano que dirige procedimiento y conoce el Derecho, puede no solo de manera correcta
calificar los hechos, sino que se encuentra en mejor posición para identificarlos como tales.
Más aun cuando de la lectura de la denuncia no se aprecia que el consumidor haya
identificado solo a un hecho como el agraviante.
Ahora bien, en cuanto al tema de la incongruencia entre las peticiones alegadas por la
denunciante y lo resuelto por la Comisión como justificación de la Sala para declarar la
nulidad de la resolución, pareciera que se identifica al Principio de Congruencia como el
límite al Principio del iura novit curia; sin embargo como manifiesta Monroy Gálvez la
relación entre ambos es tangencial y no intrínseca81, pues la aplicación del aforismo implica
que el juzgador puede alterar el fundamento jurídico de la pretensión de la parte pero no
puede alterar los hechos que justifican la pretensión misma. Así las cosas, se tiene que decir
que en la Resolución 673-2018/SPC-INDECOPI al señalar que el hecho imputado por la
Comisión no fue denunciado como hecho infractor desconoce el Principio de Dirección, cuya
concreción es el aforismo bajo estudio, faculta al órgano que incoa el procedimiento a
formular los cargos de los hechos expuestos en la denuncia, por lo que no es cierto que la
Comisión se pronunció sobre un hecho distinto al invocado en la denuncia.

81
Monroy Gálvez, Juan. “Temas Procesales”. Lima, Librería Studium S.A. 1987. pp. 222.
54

Queda claro de la revisión de la denuncia, los cargos imputados y la resolución

emitida que, el fundamento de la incongruencia según la Sala radica en que la Secretaría
Técnica imputó y la Comisión resolvió un hecho que no encontraría previsto originalmente en
lo pedido en la denuncia del consumidor, lo que generalmente se puede identificar con la
medida correctiva solicitada por el denunciante a fin de ver satisfecho su interés. Sin
embargo, aun con este fundamento pareciera que la Sala desconoce la Potestad Sancionadora
de la Comisión, pues por un lado restringe a la Secretaría Técnica a imputar solo y
exclusivamente el hecho infractor que el consumidor denunciante identificó como el
agraviante, dejándose por fuera la facultad de la Comisión de sancionar aquellos casos que
agravien a los bienes jurídicos de los cuales es garante, y de los que tiene evidencia que sí se
han concretizado en un caso específico, ya que el mismo consumidor los puso en su
conocimiento. Por lo que, a la vista de la Potestad Sancionadora, el Principio de Impulso de
Oficio y el Principio de Dirección resulta que la Secretaría Técnica no solo tiene el poder-
deber de identificar el derecho aplicable, sino que debe calificar los hechos denunciados en
función al derecho conoce y no solo guiados por la pretensión del denunciante. Pues a
diferencia de los procedimientos civiles, en los Procedimientos de protección al consumidor el
Indecopi no solo actúa como juez entre las partes, sino que ejerce Potestad Sancionadora que
no puede ser desconocida u omitir ejercerla.
Volviendo a la lectura de la denuncia en expediente que motivó la Resolución 673-
2018/SPC-INDECOPI se advierte que el requerimiento de cobranza efectuado por el Banco a
la denunciante sí es un hecho alegado en la denuncia; por tanto, imputado por la Secretaría
Técnica pues identificó la acción como una posible infracción de un bien jurídico que
garantiza. Pareciera entonces que, la Sala interpreta el ánimo de la denunciante en cuanto al
hecho que debe ser imputado, es decir no identifica los presuntos hechos infractores a la luz
de la protección de intereses colectivos, sino que busca imputar solo lo que la denunciante
considera le causa mayor agravio, lo cual puede significar no imputar hechos infractores por
no ser relevantes a los intereses del consumidor denunciante.
En el mismo sentido, en la Resolución N° 1199-2018/SPC-INDECOPI la Sala declaró
la nulidad de la resolución emitida por la Comisión señalando que se imputó una conducta no
denunciada. En este caso la Secretaría Técnica de la Comisión imputó a la Universidad el
hecho que no habría brindado respuesta a la solicitud presentada por el denunciante el 5 de
octubre de 2016, pero a criterio de la Sala este hecho no se encontraba denunciado. Veamos
pues, el denunciante narró que:
 55

“la Universidad (le) proporcionó una información falsa para acceder al servicio y con ello
se me está perjudicando (…). Que, en virtud a ello, mediante Carta Notarial N° 3806 de
fecha 5 de octubre de 2016, se le otorgó un plazo de 72 horas al Rector de la Universidad
(…) a fin de que emita el documento resolutivo correspondiente (…). Que, en ese orden, al
no tener respuesta por la parte denunciada, es que con fecha 14 de marzo de 2017 solicite
el inicio del procedimiento de conciliación ante el centro de conciliación (…) a fin de que
el rectorado cumpla con resarcir el daño causado”.
De lo anterior, la Sala interpretó que, si bien la denuncia narró el hecho de haber remitido
una carta notarial a la Universidad denunciada, lo cierto era que la denuncia “tenía como
pretensión que se le imponga una sanción a la denunciada por la falta de idoneidad en
cuanto a la información respecto a la duración del programa ofrecido”.

Con esta exposición de la Sala queda en evidencia que, el criterio que tiene se define
en que la imputación de cargos debe estar dirigida o delimitada solo por el hecho principal
que promovió el interés del denunciante para interponer la denuncia, desconociendo que
existen otros hechos puestos en conocimiento de la Administración que también configuran
presuntos incumplimientos a las normas del Código. Es decir, la Sala identifica un hecho
como principal y otros como irrelevantes en relación al objeto de la pretensión, al considerar
que estos pertenecen a las circunstancias históricas de la situación del hecho controvertido.
Sin embargo, la Sala no puede requerir que la Secretaría Técnica tome como criterio, al
momento de calificar los hechos a imputar, la relevancia del hecho narrado o al que se dirige
dicha narración.
De todo lo expuesto, resulta que esta postura no toma en cuenta que los
Procedimientos de protección al consumidor buscan reparar el bien jurídico vulnerado, por lo
que si bien existe un hecho directamente relacionado con el objeto de la pretensión del
denunciante, lo cierto es que no puede ignorar que a través de la denuncia el Indecopi conozca
otras conductas que implican infracción o contravención a las normas cuyo cumplimiento
garantiza, lo cual le da legitimidad para reestablecer el orden público alterado con las acciones
del proveedor denunciado, pues no se puede proteger solo uno de los derechos del consumidor
y omitir pronunciarse por los demás hechos que también lo agravian. Y es que, finalmente
dicha legitimidad se haya en todos los hechos de la denuncia tanto principales como
secundarios, pues así estos hechos revistan un interés particular también en ellos existe un
interés legítimo de la Administración Pública que la obliga a dirigir a que el procedimiento
culmine con un pronunciamiento sobre todos los hechos denunciados.
56
 57

Conclusión

Primera. La existencia del Procedimiento administrativo de protección al consumidor

se justifica por la necesidad de resolver los conflictos entre los consumidores y los
proveedores, quienes intervienen en igualdad de condiciones frente a la Administración,
representada por el Indecopi, quien finalmente busca reestablecer un bien jurídico agraviado
con la actuación del denunciado, y para ello tiene, por un lado la posibilidad de imponer
medidas correctivas a favor del denunciante, y por otro, sancionar al proveedor denunciado en
caso de determinar la responsabilidad del mismo. Y es que, en dicho procedimiento, aun
cuando se pueda iniciar a instancia de parte, el Indecopi es el garante de los derechos de los
consumidores, y no puede desconocer dicha obligación.

Segunda. El Procedimiento administrativo de protección al consumidor está sujeto a

las normas y principios que la Ley del Procedimiento Administrativo General prevé tanto en
la etapa de instrucción como la resolutiva, siendo que en el caso del Principio de Dirección y
de Impulso de Oficio, se advierte que este impone una obligación al Indecopi para conseguir
la debida protección de los intereses particulares de los administrados que invocaron el inicio
del procedimiento, sino que obliga al Indecopi orientar cada etapa del procedimiento a la
máxima protección de los bienes jurídicos que garantiza.

Tercera. Es el caso de la Secretaría Técnica que en su tarea de calificar y determinar

los hechos a imputar como cargos debe ejercerla de acuerdo al deber jurídico otorgado para
impulsar la sanción de toda y cada una de las infracciones que conozca a través del escrito de
denuncia, y no solo la que el denunciante considere. Y es que, quien incoa el procedimiento al
ser un órgano técnico, que conoce el sistema normativo de protección al consumidor mejor
que el denunciante, no puede omitir calificar todos los hechos de la denuncia, más aún cuando
todos estos forman parte de la actuación que agravió los intereses del denunciante.

Cuarta. De esta manera, el Principio de Dirección e Impulso de Oficio debe ser el que
guíe la etapa de iniciación del procedimiento e imputación de cargos, siendo claro que este
principio basta para justificar que la Secretaría Técnica impute todos los hechos calificables
como presuntas infracciones al Código de Protección y Defensa del Consumidor, sin que se
afecte el derecho de defensa o al debido procedimiento del denunciado.
58
 59

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Anexos
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ANEXO 1
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