Análisis de política exterior

Anteriormente estudiamos las teorías más importantes de Política Internacional, que

aspiran a describir y explicar el comportamiento de los Estados a partir de variables
ubicadas a nivel del sistema internacional. Aquí nos enfocaremos en las teorías de
Política Exterior que, por el contrario, se centran en las variables domésticas, es
decir, en los atributos y características internas de las unidades estatales a fin de
explicar su comportamiento externo. Estas teorías forman parte del subcampo de
estudio conocido como ‘análisis de política exterior’, cuyas características y
conceptos centrales abordaremos aquí. 

Conceptos centrales del análisis de política exterior (APE)

Referencias
Lección 1 de 2

Conceptos centrales del análisis de política exterior

(APE)

La disciplina de las relaciones internacionales comenzó, en gran medida,

como un campo centrado en la acción del Estado y, por lo tanto, en la política
exterior. Con la aparición del neorrealismo y el neoliberalismo (y luego del
constructivismo), el debate académico se desplazó del Estado hacia el
sistema y, de este modo, de la política exterior a la política internacional. 

En función de ello, la teorización “se organizó alrededor de dos áreas

analíticas complementarias, pero profundamente separadas como objetos
de estudio: los análisis de política exterior [APE] y los análisis de política
internacional” (Merke, 2007, p. 3).

Estudia los atributos y las

características internas del
Análisis de política exterior  Estado con el objetivo de
obtener conclusiones acerca de
su política exterior.
 Estudia las interacciones entre
los Estados. Forma un sistema,
Análisis de política
con el objetivo de obtener
internacional
conclusiones acerca de los
atributos del sistema.

Uno de los motivos que influyó en esta división de tareas fue la

búsqueda de teorías científicas que pudieran explicar el
comportamiento de los Estados. Tanto en el análisis de política
exterior como en el de política internacional se concluyó que no
se podía teorizar sobre todo sino sobre algo y para esto era
necesario dejar cosas de lado. La división vino entonces a
plantear que no era posible estudiar interacciones entre
unidades sin antes asumir que esas unidades hablaban con una
sola voz racional y unitaria. Por el otro lado, se concluyó que
para comprender el comportamiento de los Estados era
necesario dejar de lado sus interacciones y estudiar el interior de
la unidad. 
 (…)

[En pocas palabras,] las teorías de política internacional buscan

explicar patrones recurrentes del sistema interestatal. Una
teoría de política internacional predice que a pesar de las
variaciones en las unidades los resultados a esperar son los
mismos. (…) Una teoría de política exterior, por el contrario, da
cuenta de las preferencias individuales y cómo estas varían de
un Estado otro en relación con el mundo exterior. (Merke, 2007,
pp. 4-13)

Para conocer más acerca de las complejas relaciones entre el análisis de política exterior y las teorías de
política internacional en el marco disciplinar, te invitamos a la lectura del siguiente paper.

Debate entre política exterior y relaciones [Link]

198.5 KB

Fuente: Vargas Alzate, L. F. (2010). Debate entre política exterior y relaciones internacionales. Una reactivación del

orden teórico. Revista Universidad EAFIT, 46(157), pp. 75-90. [Link]

Ya analizamos en los módulos previos cómo surgieron las diferentes teorías

de política internacional. Enfoquémonos ahora en conocer los orígenes de las
teorías de política exterior. En ese sentido, se destaca
 la política exterior fue estudiada desde tiempos antiguos,
aunque bajo diversas denominaciones. En su mayor parte, se
hablaba de estrategia o diplomacia, aunque autores como
Maquiavelo o Kant utilizaban el término ‘politics’, sin hacer una
distinción entre la política exterior y política doméstica. (Hill,
2004, pp. 2-3) [traducción propia]

A partir del siglo XVIII se comenzará a hablar de la política exterior como un

área específica, distinta y superior a las demás áreas de la política pública, en
tanto concernía a los intereses nacionales y a los valores más
fundamentales del Estado, antes que a intereses sectoriales. Durante toda
esta etapa, y hasta principios del siglo XX, “la política exterior era pensada en
términos de cómo elaborar estrategias según reglas determinadas, que
diferían de las propias de la política doméstica, sobre todo en sociedades
democráticas” (Hill, 2004, p. 2) [traducción propia]. 

Cuando surge la disciplina de las Relaciones Internacionales, bajo el influjo

del idealismo, la política exterior no era vista como una categoría aparte que
mereciera un análisis científico. Hubo que esperar por ello hasta la segunda
guerra mundial y la aparición de las armas nucleares para que los políticos y
académicos tomaran conciencia de que un error en la política exterior podía
tener consecuencias trágicas para millones de personas, y, de hecho, podría
conducir a una catástrofe global.
Es así como surge el análisis de política exterior (APE), como área
especializada de estudios dentro de la disciplina de las relaciones
internacionales, a partir de la necesidad de estudiar la toma de decisiones y
las realidades del poder que subyacían a la acción externa de los Estados.
Estos primeros estudios, que desarrollaron modelos de toma de decisiones
en el marco de la teoría de los sistemas, fueron eminentemente conductistas
y estuvieron centrados en lo que hoy llamamos “las fuentes domésticas” de
la política exterior (opinión pública, grupos de presión, partidos y divisiones
domésticas, conflictos étnicos, medios de comunicación, entre otras). 

En la década de los 80’ y 90’ del siglo pasado, sin embargo, el APE pasará de
moda, tornándose anacrónico como resultado de tres factores
fundamentales.

Producto de la
interdependencia, la
globalización y la emergencia
Pérdida de relevancia del
de nuevos actores
Estado como unidad de
análisis internacionales y
transnacionales. De manera tal
que (salvo que se tratara de una
superpotencia) este no podía

1 of 3
 Tales valores eran opuestos al
concepto de “intereses
Movimiento normativo a favor
nacionales”, por lo cual, el APE
de valores universales
poco tenía que decir respecto a
ellos.

2 of 3

Dominaban la academia
estadounidense, tanto en su
Predominio de enfoques
versión neorrealista waltziana
estructuralistas 
como liberal (bajo la forma de
teoría de la globalización).

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Recién con los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 la política

exterior recobraría su importancia. Se posiciona el APE como una vía media
entre los enfoques estructuralistas/deterministas (que privilegian factores de
largo plazo) y aquellos que se ubican en el extremo voluntarista, centrados
en el individuo. Serviría así de conector entre ambos niveles, desde una
perspectiva conceptual y práctica. La figura 1 presenta una línea de tiempo
que grafica los hitos del desarrollo histórico ya descritos.

Figura 1. Desarrollo histórico del APE 

Fuente: elaboración propia.

El análisis de política exterior se ubicaría en un área intermedia entre:

Las explicaciones estructuralistas e individualistas.

El realismo y el liberalismo.

Los enfoques behavioristas y los tradicionalistas.

La ciencia política y las relaciones internacionales.

 Los estudios de caso y las teorías universales.

SUBMIT

Ahora bien: ¿qué se entiende por política exterior, en tanto objeto de estudio
del APE? De acuerdo con Carlnaes (2016), se trata de una cuestión crucial, ya
que supone identificar aquello que constituye el objeto a analizar y explicar,
conocido como explanandum (la variable dependiente). A su vez esto es
clave para la elección adecuada de los factores explicativos o explanans (la/s
variable/s independiente/s) que se utilizarán en una investigación
determinada. En otras palabras, no se trata de una cuestión conceptual
menor, en tanto se relaciona con aquello que permite distinguir este campo
de estudio de los campos de la política doméstica y la política internacional.
En ese sentido “la política exterior es una asignatura empírica que se
caracteriza por sus relaciones simbióticas con ambos dominios (interno e
internacional) de un Estado” (Carlnaes, 2013, p. 303 [traducción propia]), por
lo que su conceptualización debe ser cuidadosa. De acuerdo con el autor, es
posible distinguir en la literatura actual dos enfoques relativos al
explanandum o variable dependiente en el estudio de la política exterior, a
saber.
 Se caracterizan por centrarse
Enfoques de procesos en los procesos de toma de
(process) decisiones de política exterior
en un sentido amplio.

Distinguen entre procesos y

política. Se centran en esta
última, y la entienden como la
Enfoques de política (policy)
elección de una acción para
alcanzar un objetivo, o un
conjunto de ellos.

Cada una de estas aproximaciones o enfoques asigna distinta relevancia

explicativa a los actores y estructuras involucradas en la formulación de la
política exterior (en tanto variables independientes). Por eso es importante
considerar brevemente cuáles pueden ser tales actores y estructuras. En ese
sentido, la formulación de la política exterior supone un proceso complejo de
interacción entre múltiples actores, insertos en una amplia gama de
estructuras diversas. 

En el mundo real encontramos una serie de actores, tanto

nacionales como internacionales, que están estrechamente
involucrados en la toma de decisiones de política exterior de una
u otra manera. Igualmente, existe un número de estructuras en
ambos lados de la división nacional-internacional que afectan
decisivamente a estos actores de muchas formas diferentes.
(Carlnaes, 2016, p. 114 [traducción propia])

Cuando hablamos de actores, nos referimos por una parte a los llamados
‘tomadores de decisión responsables’, que son todos aquellos que toman
decisiones de política exterior a partir de un mandato político. Ello incluye a
los jefes de Estado, secretarios de Estado, consejeros de seguridad,
ministros, miembros del poder legislativo, comités parlamentarios, partidos
políticos, etcétera. A ellos se agregan el cuerpo de expertos que también
participan de este proceso, como los sectores militares, los servicios de
inteligencia, especialistas y asesores, miembros de think-tanks, de institutos
de investigación, y de los medios. Todos estos actores tienen domicilio en el
Estado y están en contacto con sus contrapartes en otros Estados, así como
también con diversas organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales domésticas e internacionales. 

Cuando hablamos de estructuras, nos referimos a las estructuras políticas,

culturales, psicológicas, económicas, nacionales, regionales, globales,
tecnológicas, ideológicas, cognitivas y normativas (entre otras) que son
omnipresentes en las sociedades, y existen en todos los niveles, desde los
grupos tribales hasta el sistema global. No todas son igualmente
importantes para la política exterior, pero algunas son vitales y centrales para
entender y explicar sus manifestaciones. 

En función de estas ideas, veamos ahora en qué consisten los dos grandes
tipos de enfoques identificados por Carlnaes (2016) en el APE
contemporáneo, a fin de poder contar con una visión general de este campo
de estudio. Comenzaremos con los enfoques de procesos. En este tipo de
enfoques, el eje está puesto en el proceso de toma de decisiones y sus
resultantes. El objetivo es conocer ‘qué piensan y hacen’ los tomadores de
decisiones en política exterior, cuando participan en el complejo proceso
dinámico de creación de decisiones en nombre del Estado. Es este proceso
en su conjunto lo que debe ser examinado y explicado. Es decir, el foco está
puesto en el comportamiento decisional humano. No se trata de estudiar una
única decisión, sino más bien una constelación de ellas, respecto a una
situación determinada, sus cambios a través del tiempo, y sus distintas
etapas (reconocimiento del problema, diagnóstico, priorización de objetivos,
planeamiento, definición de opciones, etcétera).
Ello supone que los Estados no son concebidos como actores unitarios
(como en los análisis de política internacional), sino como una estructura
institucional dentro, y en nombre, de la cual actúan los tomadores de
decisiones individuales. De allí que estos enfoques sean explícitamente
‘actor-específicos’: los actores no son entidades genéricas (como el Estado)
sino siempre individuos determinados. 

Esto tiende a favorecer un marco de análisis con distintos niveles, en donde

los efectos causales de los actores y las estructuras sobre el proceso de
toma de decisiones (es decir, las variables explicativas o explanans) son
examinados de a un nivel por vez. Mientras que los actores dominan los
niveles más bajos de análisis (individuo y grupo), las estructuras se ocupan
de los niveles más altos, generales y abstractos (Estado, sistema
internacional). 

Por otro lado, los enfoques de ‘política’ se centran en explicar la elección de

políticas específicas. Se parte del supuesto de que las acciones de política
exterior ‘resultan’ o son causadas por los procesos de toma de decisiones, y,
por lo tanto, no forman parte de ellos. El objetivo es explicar por qué se
adoptó un determinado curso de acción en lugar de otro, y se distingue así la
acción de política exterior del proceso decisorio de la política exterior que la
precede. 

Esta perspectiva no posee ninguna visión a priori de los actores y las

estructuras, ya que el foco está en los ‘determinantes políticos’, y no en el
comportamiento de una entidad particular dentro de un ambiente estructural
específico, como en los enfoques de procesos. De allí que el rol explicativo
asignado a los actores y a las estructuras varíe, distinguiéndose entre
enfoques centrados en las estructuras y enfoques centrados en los actores.
Recordemos que la pregunta ¿por qué?, puede contestarse de múltiples
maneras, según el lente conceptual utilizado.

Tabla 1: Diferencias entre enfoques de procesos y enfoques de política en el

APE

Variables Enfoques de procesos Enfoques de política

Variable Foco en el proceso de toma Foco en la elección de
dependiente  de decisiones (cómo). políticas específicas (por
qué).
Variable Marco de análisis multinivel, Sin visión a priori de los
independiente con los actores que actores y estructuras.
dominan los niveles Distinción entre enfoques
inferiores, y las estructuras centrados en las estructuras y
que dominan los niveles enfoques centrados en los
superiores. actores.

Fuente: elaboración propia.

Son características de los enfoques de ‘política’ en el análisis de política

exterior: 
 No poseen ninguna visión a priori de los actores y las
estructuras.

Explican por qué se adoptó un determinado curso de acción

en lugar de otro.

Centran su atención en el proceso de toma de decisiones y

sus resultados.

Son explícitamente actor-específicos.

Tienden a favorecer un marco de análisis con distintos

niveles.

SUBMIT

Los enfoques basados en las estructuras pueden referir a estructuras

internacionales o domésticas (o a ambas). Ejemplos de aproximaciones
basadas en estructuras ‘internacionales’ son el (neo) realismo, el
institucionalismo neoliberal y el constructivismo. Todos estos enfoques
serán analizados más adelante. 
En cuanto a los estudios centrados en estructuras domésticas, se destacan
los enfoques de procesos organizacionales, que se introducen en la caja
negra estatal para estudiar las relaciones entre el Estado y sus agencias y
dependencias (cómo cada uno reacciona a las demandas y necesidades del
otro), así como también las relaciones entre las agencias y los individuos que
las componen. El ejemplo más conocido de este tipo de estudios es el que
realiza Graham Allison en su libro ‘Esencia de la decisión’ de 1971. En él, el
autor (que lleva por primera vez al ámbito de las Relaciones Internacionales
la teoría organizacional) muestra a las decisiones de política exterior como
productos de grandes organizaciones, que funcionan a partir de patrones de
conducta o procedimientos estándares de operación. El Estado aparece
desde esta lógica como una organización heterogénea, compuesta por
numerosas agencias y departamentos, cada uno con su propia vida
organizacional, y con objetivos e intereses propios. Si bien los líderes de un
gobierno pueden controlar en alguna medida los comportamientos y outputs
de tales organizaciones, tal control nunca puede ser total, lo que torna
fundamental la coordinación entre las diferentes agencias que intervienen en
un proceso particular de política exterior.

Por su parte, son aproximaciones centradas en los actores las presentadas

en la figura 2.
   
 

Enfoques cognitivos/ psicológicos

Se centran en los individuos, es decir, en los decisores. Parten del supuesto de que estos
son poco permeables a las variables estructurales y que el modo en que procesan la
información se relaciona más con sus creencias, su historia, su personalidad y sus
capacidades individuales.
 

Enfoques interpretativistas

Buscan entender las decisiones desde la perspectiva de quienes las toman, por medio de
la reconstrucción de sus motivaciones y razones. El comportamiento exterior de los
Estados depende de cómo los individuos con poder perciben y analizan las situaciones.
La acción colectiva es una suma o combinación de acciones individuales.
 

Enfoques liberales

Cuestionan el enfoque de arriba hacia abajo de los enfoques neo-neo, y proponen un

análisis centrado en los actores sociales de abajo hacia arriba. Suponen la primacía de
los individuos y grupos sociales sobre las instituciones políticas, y entienden a las
preferencias del Estado determinadas por los intereses de grupos particulares.
 

Enfoque de la política burocrática

Ve a la política exterior como el resultado de una lucha política entre actores específicos
dentro de una organización, dotados de un poder burocrático antes que personal (por la
pertenencia a una institución, por la cual abogan). Las decisiones no se entienden en
términos de outputs organizacionales, sino de ‘tira y aflojes políticos’.

En general, en las explicaciones estructurales se adopta un procedimiento

analítico top-down (arriba-abajo); mientras que las explicaciones centradas
en los actores emplean un procedimiento bottom-up (abajo-arriba). En esto,
los enfoques de política se diferencian de los enfoques de procesos, donde
cada nivel de análisis es tratado de forma separada. 

Es importante destacar las limitaciones de APE. Son dos los desafíos

principales que caracterizan a los estudios actuales de política exterior.

El primero es el problema de la relación entre los agentes y las

estructuras: los enfoques de política ven a los actores o a las
estructuras (de modo excluyente) como la causa principal de las
acciones. Los enfoques de procesos por su parte, incorporan
simultáneamente actores y estructuras en el análisis, pero los
tratan como factores separados que no interactúan entre sí. En la
vida real, los actores y las estructuras no existen en una relación de
suma cero, sino que ambos son, en un sentido fundamental,
entidades dinámicamente interrelacionadas, y, por lo tanto, no
pueden entenderse sin referencia al otro. Ninguno de los enfoques
analizados resolvió este problema.

El segundo desafío se refiere a la necesidad de desarrollar marcos

integrados o sintéticos para el análisis de la política exterior, que
incorporen tanto estructuras como actores y la interacción
dinámica entre ambos a lo largo del tiempo. Tal marco resulta
factible, pero solo si el explanandum se define como un
‘comportamiento político intencional’ antes que en términos de
proceso. El segundo paso es el reconocimiento y aceptación del
hecho empírico de que todas las acciones de política exterior,
pequeñas o grandes, están interrelacionadas en función de
intenciones, factores psicológico-cognitivos y diversos fenómenos
estructurales que caracterizan a las sociedades y sus entornos. Por
lo tanto, un análisis de las acciones reales de política exterior debe
poder dar explicaciones que, por definición, no excluyan ni
privilegien ninguno de estos tipos de explanans.

C O NT I NU A R
Lección 2 de 2

Referencias

Carlnaes, W. (2013). Foreign policy. En: Carlsnaes, W., Risse, T. y Simmons, B.

A. (eds). Handbook of International Relations, pp. 298-325. Londres: Sage. 

Carlsnaes, W. (2016). Actors, structures and foreign policy analysis. En: Smith,
S., Hadfield, A. y Dunne, T. (eds.). Foreign policy, theory, actors, cases, pp. 113-
130. London: Oxford University Press.

Hill, C. (13 de diciembre de 2004). Foreign policy analysis. Ponencia

presentada en el Observatorio de Política Exterior Española. Recuperado de
[Link]
chivos/[Link]. 

Merke, F. (2007). Identidad y política exterior en la teoría de las relaciones

internacionales. IDICSO (Instituto de Investigación en Ciencias Sociales).
Recuperado de
[Link]
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Vargas Alzate, L. F. (2010). Debate entre política exterior y relaciones

internacionales. Una reactivación del orden teórico. Revista Universidad
EAFIT, 46(157), pp. 75-90.
[Link]