Módulo 5

Políticas públicas y programas sociales en

México

3er semestre

Clave:
37161305

Unidad 1
Las políticas y los programas sociales en el
México contemporáneo

Sesión 2
La construcción de la política social en México
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Unidad 1. Las políticas y los programas sociales en el México contemporáneo
Sesión 2. La construcción de la política social en México
Texto de apoyo

Índice

Introducción ........................................................................................................................................... 2
La política social durante la Colonia en México...................................................................................... 3
La Iglesia como moldeador de la sociedad......................................................................................... 5
Las estructuras administrativas sociales ............................................................................................ 6
Clases sociales, derechos y obligaciones .......................................................................................... 7
Generalidades de la política social durante la colonia ........................................................................ 8
El México independiente y las necesidades sociales ............................................................................. 8
Proyectos nacionales y sus propuestas de política social .................................................................. 9
Federalistas ..................................................................................................................................... 10
Centralistas ...................................................................................................................................... 10
Las Leyes de Reforma y las transformaciones sociales ....................................................................... 11
Secularización y los nuevos retos sociales para el Estado ............................................................... 11
Constitución de 1857........................................................................................................................ 12
Derechos humanos constitucionales ................................................................................................ 13
El Porfiriato y la política social ............................................................................................................. 14
Las condiciones sociales y laborales ................................................................................................ 15
Pobreza y desigualdad ..................................................................................................................... 16
Precursores intelectuales de la revolución y la constitución de 1917 ................................................... 18
El proyecto social del Partido Liberal Mexicano ................................................................................ 19
Los derechos sociales en la constitución de 1917 ............................................................................ 20
Educación ................................................................................................................................... 200
Trabajo ......................................................................................................................................... 21
Los proyectos nacionales para el desarrollo de México postrevolucionario........................................ 211
El proyecto social de José Vasconcelos ........................................................................................... 21
El proyecto social de Lázaro Cárdenas ............................................................................................ 23
Para saber más ................................................................................................................................... 24
Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 24

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Introducción

Como se vio en la primera sesión, las políticas públicas no son resultado de un proceso lineal o
coherente, sino que son objeto de un proceso social y político, en un espacio específico, donde confluyen
diferentes actores e intereses. Así, la política pública se convierte en una fuerza productiva que impulsa
la integración de la sociedad: el desarrollo de lo individual y lo colectivo.

Lo público, entonces, no es un espacio natural; tiene normas que facilitan el reconocimiento de derechos
y obligaciones. A través de las políticas públicas se concreta la intervención del Estado en asuntos de
orden económico, político y social. En la vida moderna, en lo público, Uvalle (2007) indica cinco pilares
fundamentales: igualdad, constitucionalidad, legalidad, legitimidad y equidad. Por lo tanto, las políticas
públicas van más allá de resolver un problema público.

Generalmente se hace referencia a las políticas públicas identificando sectores de la sociedad en los
que se centra la intervención del Estado: política educativa, política de salud, política energética, política
exterior, política fiscal, política social, entre otras. Particularmente, la política social establece estrategias
para el bien común; se orienta a favorecer el cumplimiento de los derechos sociales de los ciudadanos
con la finalidad de garantizar mayor equidad y mejor calidad de vida.

La política social es un conjunto de acciones y normas que tienen que ver con el bienestar de los
individuos y grupos, los niveles de vida, las oportunidades de desarrollo individual y colectivo, entre
otros; también incluye aspectos que se refieren a la estructura de la sociedad. Desde una perspectiva
de mayor equidad e integración, la política social tiene como fin principal facilitar la convergencia entre
los intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad (Ceja, 2004: 1).

Por otro lado, la política pública (incluyendo la política social) es competencia, en primera instancia, de
la administración pública. Además, abarca un conjunto de leyes, instituciones y acciones en torno a la
visión y metas que gobierno y población han fijado respecto al bienestar social buscado; manifiesta una
determinada modalidad y contenidos de relación entre el Estado y la población (Herrasti, 1998).

Asimismo, la definición, diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas forjan debates de
moral y objetivos relacionados con los resultados. De ahí la importancia de identificar los elementos de
análisis y sus dimensiones de estudio. Ahora bien, todo este andamiaje sobre la administración pública

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en México, en materia de política social, ¿cómo se construyó? ¿Qué elementos históricos influyeron?
¿Quiénes fueron sus precursores? ¿Qué proyectos sociales convergen en nuestra actualidad?

El objeto de esta sesión es hacer una revisión histórica de la política social en México, desde el periodo
colonial hasta el postrevolucionario. Es preciso señalar que los elementos presentados en este material
han sido seleccionados cuidadosamente con el objetivo de que el (la) estudiante tenga un esbozo
histórico de la política social mexicana y pueda, en siguientes sesiones, comprender las nuevas
estructuras para su análisis, evaluación y propuestas de mejora.

La política social durante la Colonia en México

La estructura administrativa del Estado mexicano es parte fundamental de la constitución y desarrollo

del país; no obstante, las características de éste reflejan un proceso histórico marcado por profundos
matices y particularidades. La construcción del aparato de gobierno se presenta como respuesta a la
necesidad de cohesión social e integración; empero, este resultado tiene origen en la sociedad española
y trae consigo derivaciones, de ahí la importancia de hacer una revisión de la época colonial.

En principio, el encuentro de dos culturas impulsa transformaciones en ambas sociedades y, como en

este caso, el dominio de una sobre otra. Esto dio dos elementos de poder a los victoriosos: la imposición
de la Corona y de los conquistadores (criollos y peninsulares). Lo primero, en busca de un modelo
centralizado que conformara organismos administrativos y judiciales, que permitieran representar la
autoridad y el poder del rey. Lo segundo transformó los procesos de la Corona e incorporó estilos
feudales descentralizados para tener un mejor control de sus recientes posesiones. Por otro lado, ya
existían patrones sociales establecidos en la Nueva España que distaban de las nuevas imposiciones.
Toda esta combinación de procesos resultó poco favorable para crear una estructura ordenada y lógica.

Así, con la estructura impulsada por la monarquía y trasladada a la Nueva España, los originarios se
incluyeron en la dinámica socioeconómica como esclavos. Principalmente cultivaron la tierra y
explotaron los minerales, para dar auge a la actividad comercial y fortalecer el crecimiento de las
ciudades para los nuevos pobladores, lo que crearía prosperidad en la colonia y propiciaría el desarrollo
de la vida social y cultural.

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Paralelamente a este paso, se forjaron los procesos originales y básicos de la administración pública
general que aún persisten con vitalidad a través de la historia. Surgieron instituciones relacionadas
principalmente con la división territorial, que fueron ataviadas con cambios constantes, lo que propició
la estructura de lo que sería más tarde la nación mexicana.

Afortunadamente, existen documentos como antecedentes de las bases de la administración pública en

este periodo. Sánchez (2009: 37) comparte la revisión de ellos:

 Informe General del Visitador (Gálvez, J. 1771): son los resultados de la implementación
de las reformas borbónicas en la Nueva España.
 Dictamen de Revillagigedo (Revillagigedo, 1934): describe la puesta en marcha de las
intendencias en la Nueva España en 1791.
 Disposiciones, Órdenes o Instrucciones (Corona, 1535-1821): son las instrucciones del
rey a su Consejo (representantes en la Nueva España), al gobernador y capitán general,
los presidentes y oidores de la Primera y Segunda Audiencias, así como a la mayoría de
los virreyes, desde don Antonio Mendoza hasta Juan O’Donojú, gobernadores de la
Nueva España.
 Relaciones, Memorias, Advertimientos o Informes Generales: son documentos
informativos que, por disposición de la ley, tuvieron que entregar desde del primer virrey,
a sus sucesores y al rey.

Ahora bien, en cuanto a los orígenes de la nación, también destaca un documento que, por su contenido,
puede considerarse como la primera propuesta en política social: Enfermedades políticas que padece
la capital de la Nueva España en casi todos los cuerpos de que se componen y remedios que se le
deben aplicar para su curación si se quiere sea útil al Rey y al público, escrito por Hipólito Villarroel entre
1785 y 1786, que se publicó por primera vez en 1830.

Como lo expone delicadamente Virginia Gil (2009), Villarroel relató, con base en su vivencia directa de
pasar 25 años en la Nueva España, su interés por la economía y su visión política; reclamó mejoras,
propuso soluciones y aclamó la responsabilidad colectiva; identificó la disociación entre las
competencias del trono y las de la Iglesia, a la cual se habían subordinado las leyes del Estado.
Se puede concluir que su documento aclamaba a la Corona, como responsable social de sus vasallos,
que no abandonara a México a su suerte.

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La Iglesia como moldeador de la sociedad

En la Edad Media la religión inspiraba la mayor parte de las organizaciones: órdenes religiosas,
confraternidades, gremios y corporaciones. La Iglesia era entonces la potencia social más respetada.
Su sistema estaba ordenado jerárquicamente, con más reputación y con organización unitaria para una
vida propia (Bluntschli, 1980: 101).

Con este empoderamiento, en la conquista de América, la Iglesia fungió como el pilar que legitimó el
poder en la Nueva España, con la bandera de la cristianización. Inicialmente su influencia fue teológica,
pero fue tal su fuerza que logró cambiar la cosmovisión de los nativos americanos, lo que contribuyó al
nuevo orden económico y social.

Primeramente, las encomiendas, utilizadas inicialmente como mecanismo de control territorial para los
conquistadores, funcionaron como base para la división territorial con fines eclesiásticos para el control
de distintas circunscripciones, lo que les permitió llevar a cabo acciones de evangelización y
jurisdicciones de los tribunales del Santo Oficio; esto dio como resultado movimientos migratorios por
las nuevas actividades coloniales a cargo de la Iglesia: la educación cristiana y la organización
comunitaria (Lira y Muro, 1976).

La religiosidad fue un rasgo predominante. Cuando la encomienda se debilitó, la Iglesia permaneció

como actor constante en el cambio estructural de la hacienda. Estas grandes extensiones territoriales
favorecieron a grupos elitistas, y a la Iglesia le permitió incrementar su poder económico y el control
sobre grupos indígenas, pues para entonces el culto católico ya formaba parte de la vida comunitaria
(Lira y Muro, 1976).

Además de dar instrucción a los grupos indígenas (evangelización y trabajo), la Iglesia fungió como
prestamista, lo que (aunado a la administración de haciendas) le permitió alcanzar un poder económico
enorme, al grado de que la Corona buscó la forma de disminuirlo. Así, creó la primera institución de
crédito en 1784 para deslindar a la Iglesia de esta actividad económica (Campero, 2010: 55).
Igualmente, la Iglesia tuvo a su cargo la educación colonial vertida en dos sistemas: el universitario y el
de estudios menores. Con el primero se obtenían diversos grados: bachiller, licenciado y doctor. La
Universidad se fundó en 1551; enseñaba Teología, Derecho Canónico y Derecho Civil. El segundo, tenía

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a cargo dos niveles: preparación para ingresar a la universidad y escuelas del noble arte de leer, escribir
y contar, y estaba cargo de agustinos y jesuitas (Reyes, 1984: 11-12).

Es importante destacar la labor de los frailes en lo referente a las escuelas del noble arte de leer, escribir
y contar. Fue tal su compromiso evangelizador, que aprendieron las lenguas nativas para comunicarse
y, con el apoyo de la ley, fundan los primeros colegios para indígenas. Con el paso del tiempo, se
agregaron otras actividades: canto, música, gramática del latín, talleres (sastrería, zapatería, pintura,
entre otros). En 1559 había cerca de 200 escuelas establecidas alrededor de los conventos; sin
embargo, tras la muerte de fray Pedro de Gante se suspendió esta tarea, que se retomó hasta 1575,
pero la enseñanza ya no fue masiva, sino que se redujo al mínimo (Reyes, 1984: 12-16).

Como se ha visto, la participación de la Iglesia en diferentes ámbitos sociales durante la primera etapa
de la nación fue contundente y, como se verá más adelante, ha permanecido constante en la
construcción de la sociedad mexicana.

Las estructuras administrativas sociales

La Nueva España fue una sociedad predominantemente rural; los productos de comercialización eran
consumidos inmediatamente, por lo que no había mercados territorialmente muy amplios, lo que
provocó, en parte, la migración rural a las ciudades. Los espacios de estos asentamientos se fueron
integrando en tres niveles de la geografía: tierras altas del interior, tierras bajas y tierras intermedias.
Esta primera categoría de organización política es antecedente en la integración del Estado mexicano
en el ámbito local y municipal (Quintana y Cadena, 2014: 19).

Quintana y Cadena describen que esta primera organización se convirtió en los centros mineros, como
Taxco y Pachuca, en donde convivían españoles, criollos, mestizos, indígenas, negros y mulatos, y eran
vigilados por un administrador (apoyado por mayordomos o caporales), ya que el dueño normalmente
se encontraba en la Ciudad de México u otra capital de provincia. Sin embargo, en la región del Bajío,
se estableció la configuración que marcó la estructura político-administrativa del Estado mexicano. Dada
su riqueza mineral y la fertilidad de sus tierras, recibió el apoyo incondicional del gobierno virreinal y
recibió influencia netamente española en términos organizacionales (2014: 19-21).

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Así, la clase dominante se ubicó en ciudades y centros mineros, mientras que la población indígena se
dispersó en todo el territorio, y “tal como hoy, los poderes y actividades políticas, económicas y
administrativas, se concentraban en las ciudades; la más importante […] la gran ciudad de México”
(Quintana y Cadena, 2014: 21).

Ahora bien, en relación con la cuestión administrativa, la configuración de las autoridades se realizó de
la siguiente manera: virrey, audiencias, gobernadores y cabildos. De manera local, se integraron
provincias, reinos y gobernaciones, que se unificaron en el sistema de intendencias en 1786.

Finalmente, en las demarcaciones menores se encontraba el municipio. En relación con el gobierno

interior de las provincias y los pueblos, se contaba con un jefe superior (nombrado por el rey) y una
diputación provincial. Así, las diputaciones provinciales de los años finales de la Colonia delimitaron las
entidades federativas establecidas en la Constitución de 1824 (Quintana y Cadena, 2014: 22-25).

Clases sociales, derechos y obligaciones

En la Nueva España las clases sociales contaban con elementos fisonómicos y socioeconómicos.
Cayetano Reyes expone la fisonomía (estatura, color de piel, color de ojos, tipo de pelo, entre otros).
Define la posición socioeconómica como lo muestra la siguiente tabla:
Estigmas Derechos
 Con linaje o al menos título.  No tributaban
Blancos  Gran peso en las  Respetados
(priviligiados) características hereditarias.  Ricos
 Nunca realizaban trabajo  Educados
 Españoles corporal  Contaban con criados y
peninsulares domésticos
 Criollos  Suntuosidad

 Su raza merece castigo  Sin derechos

 Indígenas divino
 Negros  Por la poca cultura, nacen
en la miseria
 Realizan el trabajo duro
 Sin honor y sin esperanza
Fuente: Reyes (1984).

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Diferentes historiadores señalan que a los indígenas se les permitió

conservar sus costumbres, organización económica y pirámides
sociales; aunque, como lo explica Reyes, con la influencia de la Iglesia
se produjo una combinación de elementos sociales que, incluso en
nuestros días se ve reflejada en usos y costumbres mexicanas.
Adicionalmente, los indígenas fueron mano de obra para los
peninsulares, y no se les permitió tener cargos importantes ni
educación de alto nivel.

Por otro lado, surgieron las castas sociales, resultado de las mezclas
raciales que se dieron con el pasar del tiempo. Así, surgió una
Cuadro de castas clasificación relacionada con la mezcla de españoles, indígenas,
Fuente: Museo Nacional del
Virreinato, Tepozotlán, México. africanos, asiáticos, entre otros. De las castas sociales surgieron los estratos más
discriminados; sin embargo, aunque fue una lastimosa situación, de ahí surgió la gran diversidad
multicultural de México.

Generalidades de la política social durante la colonia

En suma, la administración pública colonial (como acción organizadora), se concentró en la forma de

dominio de la Nueva España y el desarrollo de las fuerzas productivas y, en general, de la nueva
formación social. Tiene un doble carácter: a) adaptación a las necesidades del imperio y b) las vías para
la constitución de la nacionalidad independiente. Las instituciones creadas y desarrolladas en la Colonia
culminaron en: secretarías, comisiones y oficialías mayores.

El México independiente y las necesidades sociales

Con el inicio de la guerra de Independencia en 1810, se buscó la reivindicación de las clases sociales,
y con todo el impulso de la Ilustración, los ideales liberales de igualdad y libertad fueron la punta de
flecha de este acontecimiento social. Sin embargo, no siempre los deseos e ideales pueden concretarse.
En este apartado, se revisará cómo en el inicio de la construcción de una nueva nación se podía
vislumbrar lo que hoy se conoce como política social, ya que, como señala García, “la posibilidad de
desarrollo de una nación independiente, como es el caso de México, está determinada en primer lugar

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por el grado de madurez y generalización de las relaciones de intercambio a través de la mercancía, por
la aparición de la clase hegemónica y por la capacidad de organización del Estado” (García, 2007).

Formalmente, con la declaración de independencia en 1821, nace también la administración pública

mexicana, con su estructura centralizada en secretarías de Estado y acompañada de instituciones
descentralizadas que podrían considerarse como preexistentes y que son herencia del virreinato.
Algunas de ellas son: el Nacional Monte de Piedad, la Lotería Nacional, el Sistema Postal Mexicano y la
Academia Nacional de San Carlos (Guerrero, 1987: 27).

En una primera etapa, comenzó la estructura del aparato público, con organizaciones como: los
alojamientos, ayuntamiento, arbitrios de los municipios, entre otros. Algo muy importante fue la creación
los organismos para las tareas de asistencia y de salubridad: casas de beneficencia, hospicios,
suministro de vacunas, etcétera. Posteriormente, uno de los más grandes logros fue la creación de la
Secretaría de Fomento, que se considera como hito de la administración pública mexicana (Guerrero,
1987: 28-31).

Las estructuras anteriores son ejemplo de los inicios del aparato del Estado independiente; sin embargo,
se dieron con bastantes tropiezos y, aunque se tenía claro para los pioneros que, por ejemplo, los
Sentimientos de la Nación deberían quedar plasmados, la herencia del virreinato y los intereses
particulares agregaron complejidad al proceso. Brevemente, se revisará los elementos más importantes
de su génesis.

Proyectos nacionales y sus propuestas de política social

Al inicio del México independiente hubo crisis económicas (en producción agrícola, minera,
manufacturera) y sociales. Las clases no que estaban claramente definidas, se diferenciaron mejor: la
militar, la eclesiástica y la de los paisanos (negociantes, artesanos, propietarios de tierras, abogados y
empleados). Estos elementos propiciaron que las primeras instituciones se vieran sometidas a los
intereses de las clases prominentes: la Iglesia, los militares y la nobleza (García, 1983: 224).

A partir de lo anterior, los caudillos y políticos comenzaron a configurar dos grupos, llamados logias
masónicas. Al primero se le conoce como la Yorquina, con influencia estadounidense; al segundo,

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Escosesa, con influencia inglesa. Sus propuestas diferían en cuanto a la forma de constituir la república,
de ahí que se consideren dos proyectos de nación: el conservador y el liberal.

Federalistas

En 1824 se creó la primera Constitución del país, liderada principalmente por federalistas. Este
documento contenía influencias de la Constitución de Cádiz (1812) y de la Carta de Derechos de los
Estados Unidos (1791). En ella se plasmó las facultades y atribuciones de los dos poderes, el Congreso
y el Ejecutivo, este último con bastante debilidad en relación con el Congreso. Se pueden resumir en las
siguientes: a) el Congreso tiene atribuciones exclusivas; b) el Congreso no tiene restricciones; c) al
Congreso se le atribuyen funciones de decisión (hacendaria, económica, comunicación y orden social)
y al Ejecutivo de ejecución (García, 1983: 228-230).

Esto fue central para ellos, ya que las configuraciones de los poderes públicos representaban la garantía
de que se cumplieran los derechos y libertades de las personas. Esta figura institucional actúa de forma
preventiva para evitar que alguna parte del gobierno obtenga poder tal que amenace los derechos de
las personas.

Por otro lado, el Poder Judicial custodiaba los ideales de los padres fundadores: garantizar la
supremacía constitucional, garantizando de paso los derechos y libertades de los individuos,
especialmente los de las minorías, cualesquiera que ellas fueran (García, 2007).

Centralistas

En 1835, el Congreso suprimió la Constitución de 1824 y promulgó una nueva, llamada Las Siete Leyes
Centralistas; con ello nació la primera República Centralista. La aportación de esta propuesta en materia
jurídica fue la creación del cuarto poder, conformado por cinco personas con poderes absolutos para
declarar decretos o anular leyes, inclusive para determinar al Ejecutivo como incapacitado para
gobernar, también podía suspender las sesiones del Congreso y a la Suprema Corte de Justicia. Los
derechos y libertades de los ciudadanos fueron restringidos.

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Entre las diferentes disputas con los federalistas y las alternancias de gobierno, en 1843 se creó la Junta
Nacional Legislativa que elaboró las Bases Orgánicas y, con ello, se estableció la Segunda República
Centralista, que favoreció al clero y al ejército.

Contrario al pensamiento federalista, en esta reforma se otorgó mayor poder al Ejecutivo (casi
dictatorial). El poder Judicial se integró a la Suprema Corte de Justicia y los tribunales. Finalmente, el
poder legislativo se integró en la cámara de diputados y senadores, pero finalmente las decisiones eran
tomadas por grupos privilegiados.

Las Leyes de Reforma y las transformaciones sociales

Benito Juárez, Melchor Ocampo, Lerdo de Tejada y Manuel Ruiz publicaron un manifiesto el 7 de julio
de 1859, debido a la situación que se vivía, en la que el orden y la libertad eran casi nulos, y el clero
cubría totalmente sus intereses. En ese documento se expresaban los objetivos de la Reforma Liberal.
Posterior a este manifiesto, el 12 de julio de 1859, se declaró la nacionalización de los bienes
eclesiásticos y la separación entre Iglesia y Estado.

Para Pablo Mijangos (CIDE,2016) “las Leyes de Reforma representan un nuevo paradigma
constitucional que al establecer la independencia del Estado y la Iglesia, consolida los esfuerzos que se
hicieron desde 1856; su origen se encuentra en las devastadoras consecuencias causadas por la
pérdida del territorio norte del país tras la Guerra con los Estados Unidos, que obligó en los dos países
a establecer sendos acuerdos constitucionales menos conciliadores que los que habían hecho posible
la organización política de ambas naciones después de la Independencia. Así, tras una guerra civil y una
intervención extranjera se consolida un diseño institucional que modifica el peso específico de la Iglesia
católica en el nuevo Estado”.

Secularización y los nuevos retos sociales para el Estado

Entre las Leyes de Reforma más importantes se encuentran: La Ley de Nacionalización de bienes
eclesiásticos y las leyes del Matrimonio Civil, Orgánica del Registro Civil (1859), Libertad de cultos
(1860), entre las más importantes posteriores a la Constitución de 1857 (Refugio, 2016). La Ley de
Juárez, establecida durante el gobierno de Comonfort, destacaba la administración de justicia para
suprimir los tribunales especiales, a excepción de los militares y eclesiásticos.

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“La Ley Lerdo o de desamortización de fincas rústicas y urbanas de las corporaciones civiles y religiosas,
buscaba abolir los privilegios de las corporaciones: la Iglesia, las comunidades indígenas y los
ayuntamientos” (Refugio, 2016). El propósito primordial de esta ley era que los bienes raíces pudieran
circular y que con ello aumentara el número de propietarios, lo cual igualaría a los grupos de la sociedad

Si se adquirían bienes con el propósito de restituirlos a la Iglesia, el gobierno consideraba a ese gesto
como una renuncia a la propiedad, por lo que, como resultado, subastaba esos bienes.

Constitución de 1857

La postura de la Iglesia católica ante la Constitución de 1857 fue de rechazo, debido a que la constitución
postulaba la eliminación del fuero eclesiástico y la prohibición de la posesión corporativa de bienes raíces
(Artículos 13 y 27, respectivamente).

“El plan de Ayutla según Tena, destacaba que las instituciones republicanas eran las únicas que
convenían a la nación, debiendo ésta constituirse de manera estable, sin depender de la voluntad
caprichosa de un solo hombre” (CIDE, 2016). Así, esta Constitución permitió que el funcionamiento del
Estado mejorara notablemente.

Uno de los objetivos del plan de Ayutla fue que las acciones del gobierno de Santa Ana fueran revisadas.
Asimismo, “otorgó facultades muy amplias a quien se encargara del Ejecutivo para constituir a la nación
a través de un constituyente que le daría la forma de una república representativa popular” (O´Gorman,
1954).

El triunfo del plan de Ayutla permitió que se impulsara la reforma liberal en busca de igualdad política y
civil, y la implementación de un régimen democrático (Walter, 2007). “Los problemas sociales no fueron
atendidos por la Carta de 1857, quizá porque la preocupación principal consistía en constituir al país
conforme a un nuevo ideario, el liberal en el que tenían preponderancia los derechos del hombre; el
debate sobre la amplitud que debía darse a la solución de las cuestiones sociales en el Constituyente
de 1856-1857 fue escaso” (Refugio, 2016).

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En México había, desde 1858, dos grupos: liberal y conservador. El liberal se estableció en Veracruz y
su líder era Benito Juárez. El conservador se estableció en la Ciudad de México y tenía como líderes a
Félix Zuloaga y Miguel Miramón.

Cosío destaca que: “El país desconfiaba de los conservadores porque, como se decía entonces tan
exactamente, formaban el partido del retroceso, es decir, porque caminaban hacia atrás; el país también
desconfiaba del liberal puro por la razón inversa, porque no sabía avanzar sin dispararse” (2013).

Derechos humanos constitucionales

En la Constitución de 1857 se declaraba la libertad de enseñanza, de imprenta, de industria, de

comercio, de trabajo y de asociación. Reorganizó al país como una república federal. Es sobresaliente
el capítulo dedicado a las garantías individuales para los ciudadanos de la República: libertad, seguridad,
propiedad e igualdad. También se presentó el procedimiento judicial conocido como amparo, y apoyaba
la autonomía de los municipios.

Ahora bien, el presidente Comonfort temía que las ideas liberales de la Constitución provocaran un
conflicto social, así que decidió no aplicarla. Los conservadores, dirigidos por Félix María Zuloaga, se
rebelaron contra la Constitución. Comonfort intentó negociar con los sublevados, pero fracasó, dejó la
presidencia y abandonó el país.

De acuerdo con Arriola, la constitución de 1857 no lograría que México estuviera protegido de gobiernos
autoritarios, así como el juicio de amparo tampoco podría evitar que hubiera dictadores, ya que no había
una cultura de derechos humanos, ni tampoco se podía hablar abiertamente de los derechos humanos
en todos los niveles socioeconómicos (2006).

Las autoridades políticas, durante el periodo 1857-1917, sufrieron los estragos de un país en donde no
se respetaban los derechos humanos ni las garantías individuales. “La excesiva concentración de poder
es una amenaza en contra de los derechos” (Arriola, 2006: 18). Asimismo, las guerras civiles y las
revoluciones; es decir, el contexto histórico, obstaculizaron que los derechos humanos se llevaran a
cabo en la práctica, por lo que fueron ejercidos solamente como teoría.

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El Porfiriato y la política social

A partir de 1867 inicio un proceso de centralización, diversificación, crecimiento y desarrollo de la

administración pública mexicana, y corresponde a Porfirio Díaz (1877-1880 y 1884-1910) consolidar el
régimen dictatorial y, por ende, a la administración pública (García, 1983: 267). Sin embargo, no se debe
perder de vista diversos acontecimientos sociales que permearon esta construcción.

Referirse al Porfiriato o Porfirismo (1876-1911) es hablar de una etapa de contrastes; por un lado, se
encuentra el desarrollo y crecimiento en aspectos económicos y sociales, ya que fueron temas clave,
principalmente la inversión extranjera; pero por otro lado, el analfabetismo alcanzó casi al 80% de la
población (Ortiz y Duarte, 2010).

Durante el Porfiriato, surgió el grupo de los

Científicos, quienes remarcaban que la inversión
extranjera era un aspecto crucial para el país, al
igual que la exportación de materias primas. Este
aspecto llevó a que la infraestructura de transportes
y comunicaciones sufriera cambios; entre ellos, el
establecimiento de puertos como Veracruz, Tuxpan
y Tampico. El comercio exterior representaba 43.8%
de los ingresos del Estado (Uhthoff, 2001). En el
Distribución por campos de colocación de las inversiones
extranjeras en México. Año 1911 cuadro de Rosenzweig, se observa la inversión
Fuente: Rosenzweig (1965:432).
extranjera en distintos sectores durante 1911. La
inversión en ferrocarriles (33.2%) es la más alta y la industria de la transformación la más baja (3.9%).

La educación se encontraba en la mira de los Científicos, que en 1889 y 1890, se reunieron en la ciudad
de México en el Primer Congreso Nacional de Educación con el objetivo de unificar los métodos de
enseñanza en la República. En este evento se recomendó reemplazar a los viejos sistemas educativos
por unos modernos, provenientes del modelo europeo (Ortiz y Duarte, 2010). En 1891 se estableció la
educación laica gratuita a partir de los 6 años y hasta los 12 de manera obligatoria.

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Por otro lado, la situación laboral pasaba por dificultades, aunadas a la explotación de trabajadores y el
descontento de las situaciones laborales, lo que dio inicio al movimiento revolucionario en 1910, que
terminó en 1917, tema que se abordará posteriormente.

Como se ha mostrado, el Porfiriato fue un periodo lleno de contrastes, entre los cuales están la inversión
extranjera, el incremento del sector rural y minero, y la desigualdad social y económica, tema que se
trata a continuación.

Las condiciones sociales y laborales

Meyer indica que el incremento de la competencia con las empresas extranjeras resultaba cada vez
mayor, lo cual provocó que los trabajadores se inconformaran por el excesivo apoyo al capital extranjero,
lo que desfavorecía a las clases bajas. Destaca que entre “1885 y 1895 los salarios agrícolas habían
aumentado 25%; de 1895 a 1910 disminuyendo en 17%. […] Este es el principio de la gran emigración
hacia Estados Unidos, que desde entonces no ha cesado. Hasta 1895 los salarios del proletariado rural
iban en auge […] pero después de 1895 el ingreso rural declina en el mismo momento en que la ruina
del artesanado y la disminución de la mano de obra urbana provoca un reflujo hacia los campos” (1986:
478).

Durante 1907 y 1908 una crisis económica provocó que varias industrias y sectores, como el minero y
agropecuario, se vieran obligados a disminuir su producción, además de reducir el salario de los
trabajadores y, en el peor de los casos, a proceder a un recorte de personal.

La situación laboral en este periodo afectó a todos los sectores, incluyendo al sector rural, ya que debido
a la disminución de préstamos por parte de las instituciones bancarias se incrementaban los costos en
las rentas de las propiedades.

Los puestos clave estaban ocupados por trabajadores extranjeros, debido a la implementación de
nuevas tecnologías, mientras que el trabajo de los mexicanos se limitaba a puestos de limpiador,
carpintero, entre otros oficios. En otros casos, la mano de obra iba en detrimento debido al proceso
productivo que desempeñaban las maquinarias.

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Debido a este contexto, surgieron dos eventos importantes. El primero es la huelga de Cananea, que
surgió a mediados de 1906, en una mina de cobre ubicada en Sonora, debido a que los salarios
percibidos (principalmente por estadounidenses) eran mayores que los de los mexicanos, lo cual
provocó inconformidad entre los trabajadores. El segundo evento fue la huelga en Río Blanco, que se
suscitó seis meses después de la de Cananea. Los motivos no fueron diferentes; el objetivo principal
era mejorar las condiciones laborales, así como los reglamentos de trabajo establecidos.

Estos movimientos fueron violentamente reprimidos, lo cual trajo consigo que los trabajadores,
descontentos por no lograr sus objetivos, tomaran parte de los grupos que estaban conformados por el
lado opuesto. Ante la situación socioeconómica que se vivía, surgió un grupo conformado por clases
medias urbanas y algunos trabajadores organizados, al cual se le denominó “antirreeleccionista”. Fue
encabezado por un importante empresario del noreste del país, sin mayores antecedentes políticos, pero
aun así se convirtió en el principal desafío que enfrentaría Díaz (García, 2010: 224).

Como menciona García, “Díaz pensó que las elecciones de 1910 no le generarían mayores dificultades,
con los magonistas exiliados y contrarios a cualquier contienda electoral, y con Reyes comisionado en
Europa y aparentemente disciplinado ante la decisión reeleccionista de Díaz” (2010: 224).

Sin embargo, la sensibilidad que enfrentaba el país ante la crisis, la represión en las huelgas, entre otras
causas, serían detonante importante para que Francisco I. Madero cambiara la historia después de que
Porfirio Díaz permaneciera 30 años en el poder. A la par de estos acontecimientos, conviene resaltar
que existe un desarrollo estructural de la administración pública centralizada porfiriana y relacionada con
el capitalismo. Por ejemplo, el gran impulso a la Secretaría de Relaciones Exteriores. Mientras que en
la Secretaría de Justicia e Instrucción Pública, se incrementó el ramo presupuestal de 1887-1888 en un
300% en relación con el periodo 1855-1856. Otro ejemplo importante es la creación de la Secretaría de
Comunicaciones y Obras Públicas (García, 1983: 267-272).

Pobreza y desigualdad

Como se mencionó en la sesión 1, “en México hay una profunda concentración de la riqueza, en la que
unos cuantos detentan el poder económico y gozan de los privilegios del bienestar, mientras que otros
millones viven en pobreza […] produciendo un freno al desarrollo social” (Barcelata, 2012).

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El Porfiriato no fue la excepción,a pesar de que las exportaciones y el desarrollo económico fueron en
incremento, la distribución del ingreso nacional no [Link] extracción de minerales representó uno
de los mayores ingresos de captación en el país aunado al desarrollo de las regiones. Por otro lado, el
Estado, que aguardaba esta actividad productiva en el último tercio del siglo diecinueve era semejante
al de la industria, el transporte y los servicios públicos, es decir, se encontraba trabada por técnicas de
producción atrasadas, heredadas de la colonia (Rosenzweig, 1965: 427-428).

La Ley del 6 de junio de 1892 trataba específicamente de conceder propiedades a perpetuidad y eran
irrevocables de las concesiones mineras. Tal fue la respuesta favorable ante esta ley, que los títulos de
concesiones mineras pasaron de 797 en 1893 a 11 865 en 1900-1901 y a 30 837 en 1910-1911 (Guerra,
1983).

Leopoldo Solís (2011), menciona que, en 1900, el 56% de la mano de obra estaba ocupada en la
agricultura, lo cual hacia que la distribución del ingreso fuera desigual; asimismo, menciona que la
tendencia a la mayor desigualdad en la distribución del ingreso resultaba, al menos en parte, de la
incapacidad de absorber mano de obra en proporción igual o superior al crecimiento de la población.

La desigualdad social, surgió a partir de que la economía fue controlada por pocos sectores, lo cual
beneficiaba sólo a un pequeño porcentaje de la población. Este grupo contaba con grandes propiedades,
principalmente haciendas con fines de exportación, que permitían que se encontraran entre los grupos
privilegiados con mayor distribución de riqueza. La otra parte carecía de aspectos básicos, como la
salud, alimentación y educación.

La desigualdad del sector primario, durante el Porfiriato, “aumentó 11.6%, ya que ha habido una mayor
concentración de técnicas más eficientes en la agricultura, principalmente en las entidades donde la
agricultura de exportación es importante” (De Appendini, Murayama y Domínguez, 1972). El mismo texto
presenta que en 1900 el producto estatal interno en el sector de la transformación fue 1, 360.00 millones
de pesos, mientras que el de la electricidad fue de 5 millones. Por lo tanto, los resultados de la
desigualdad socioeconómica se debieron principalmente a un notable incremento en sectores donde la
mano de obra requería determinadas características, mencionadas anteriormente.

Es evidente que, en este periodo, la administración pública mexicana adquirió el carácter capitalista y
que tomó bajo su responsabilidad: obras públicas, comunicaciones, instrucción pública, bellas artes,

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fomento, comercio, beneficencia pública y la cuestión agraria. Lo anterior se convirtió en su ley de

desarrollo. Explica García: “la tendencia del Estado a participar en forma fundamental en el seno de la
sociedad civil mediante su administración, se convierte en su ley de desarrollo, por lo que no es extraño
que en los regímenes post revolucionarios esta tendencia se acentuara” (1983: 272).

Precursores intelectuales de la revolución y la constitución de 1917

Como se señaló en el apartado anterior, el periodo dictatorial promueve los inicios del capitalismo, y
conduce a un poder unificado y centralizado para su desarrollo. Esta estructura favorece su dominio
sobre la sociedad civil y, se convierte en la instancia reguladora de los conflictos sociales, así como, el
impulsor de la dictadura del ejecutivo (García, 1983: 273-274).

Con estos elementos, se comprende que la Revolución Mexicana, en sus orígenes, surja de la intención
de evitar que el sometimiento y las condiciones gubernamentales acrecentaran la desigualdad social.
Por otro lado, acontecimientos internacionales como la Declaración de los Derechos del Hombre y de
los Ciudadanos o Declaración Francesa (1879), expresaron que las constituciones deben anticipar dos
cosas: división de poderes y derechos humanos.

Así, el Porfiriato, caracterizado por el dominio unipersonal, represión a movimientos opositores, largas
jornadas laborales, desigualdad social, entre otras cosas, fue expuesto a fuertes críticas liberales que
convergieron en el surgimiento del movimiento de la Revolución Mexicana. En el siguiente cuadro se
observa algunos personajes que participaron con acciones concretas para el cambio social en México:

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El proyecto social del Partido Liberal Mexicano

En julio de 1906, Ricardo Flores Magón, junto con Juan Sarabia, Antonio I. Villarreal, Librado Rivera,
Manuel Sarabia, Rosalío Bustamante y su hermano Enrique, fundaron el Partido Liberal Mexicano
(PLM), sustentado por los siguientes principios:

• Supresión de la reelección
• Supresión de la pena de muerte para presos políticos y comunes
• Obligatoriedad de la enseñanza elemental hasta los 14 años
• Establecimiento de un salario mínimo
• Expropiación de latifundios y tierras ociosas
• Regulación de las jornadas de trabajo

Como se pude ver, las principales vertientes reflejan los hechos vividos por sus autores. Su propuesta
se convirtió en un factor decisivo para la construcción de los debates sobre cuestiones sociales de los
constituyentes reunidos.

En materia educativa, afirmaba la necesidad de la instrucción laica, el uso de programas educativos

oficiales en escuelas particulares, y la mejora y fomento a la educación. En materia laboral, se hicieron

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críticas agudas sobre la clase obrera y el apoyo a la explotación de la clase campesina. Políticamente,
además de la no reelección, se propuso que el periodo constitucional de seis años se redujera a cuatro,
libertad de prensa, la supresión de tribunales militares en tiempos de paz, restringir el abuso del clero y
detener el entreguismo extranjero (Moreno, 1975: 274-276).

También se incluyó la seguridad social en la plataforma del Partido Liberal Mexicano; sin embargo, no
se pudo establecer en un solo gobierno, sino que se construyó paulatinamente en los ejercicios de
Madero, Carranza y Obregón, estableciendo los primeros mecanismos de intervención estatal en las
relaciones obrero-patronales, y se promovía la seguridad social como parte de la agenda gubernamental
(Brachet, 2010: 347).

Los derechos sociales en la constitución de 1917

La Constitución, en su versión original, otorgaba recursos al Estado con alto margen de autonomía para
alcanzar los objetivos y estrategias sociales definidas, sin la intervención de intereses particulares (en
órganos de representación), que limitaran el ambicioso proyecto de transformación (Loeza, 2010).

Así pues, se dan “las condiciones históricas que en México hacen posible la instauración del
presidencialismo […] Es Carranza quien organiza en la Carta Magna del 17 un nuevo modelo de
gobierno capitalista, con la inclusión de evidentes elementos de nacionalismo, surgiendo así el 'Nuevo
Estado'. […] El Estado representa los intereses de todas las clases de la sociedad, y el interés colectivo
es vital para los derechos individuales […] concebido según el modelo liberal” (García (1983: 275).

Con estos elementos, en la Carta Magna, los derechos sociales se convierten en su parte medular y los
primeros gobiernos postrevolucionarios se identifican con ellos, los promueven y los defienden. Antes
de continuar, cabe detenerse a definir los derechos sociales que, para efectos de esta sesión, serán
todos aquellos que permiten desarrollarse en autonomía, igualdad y libertad, con asequibilidad
económica para una vida digna. Ahora, se revisará brevemente los principales ideales establecidos.

Educación

En el debate de Querétaro, se estableció que el Estado como representante de la sociedad, que debe
dirigir y orientar la enseñanza pública. Se modificaron varios artículos: 3º, 31 y 115. Así, en 1917 se creó

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la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1917, lo que dio origen a la Secretaría de

Educación Pública en 1921, con el fin de impulsar la educación nacional.

Con esta ley, se crearon diferentes departamentos como: Departamento de Bibliotecas, Departamento
de Bellas Artes, Departamento de Cultura Indígena, Departamento de la Campaña contra el
Analfabetismo, Departamento Administrativo y la Dirección de Enseñanza Técnica y Comercial, entre
otros. También, por primera vez, se delegó el cuidado de las escuelas primarias a los municipios.

Trabajo

Otra promesa de la Revolución fue introducir una legislación para la mejoría de la clase trabajadora. Así,
en 1915, Carranza y los dirigentes de la Casa del Obrer Mundial, firmaron un acuerdo en el que el
presidente estableció leyes en favor de los trabajadores a cambio de apoyo político (García, 1983). Se
establecieron diferentes debates y negociaciones posteriores, entre el Congreso funcional de la CROM
(Confederación Regional Obrero Mexicana), el Estado y las empresas, que concluyeron hasta 1925.

Los elementos principales de este ideal revolucionario se concentraron en derechos y obligaciones de

los trabajadores, considerando elementos como: a) la jornada laboral no mayor a 8 horas diurnas o 7
nocturnas; b) los menores de edad no deberán trabajar después de las 10 de la noche; c) protección
social; d) capacitación laboral; entre otros.

A modo de cierre de este apartado, se debe señalar que Carranza consideraba que el Estado era el pilar
para la creación de una sociedad individualista. Para él, los poderes al margen del Estado eran
intolerables (García, 1983: 277-278). Todos los demás artículos plasmados, del 1 al 29 de la
Constitución, marcan un derecho que debe ser implementado en acciones concretas, como políticas o
programas de gobierno.

Los proyectos nacionales para el desarrollo de México postrevolucionario

El proyecto social de José Vasconcelos

En la Constitución de 1917, se estableció la educación como un derecho social fundamental, pero fue
hasta 1920 que se buscó cumplirlo, con Álvaro Obregón y la creación de la Secretaría de Educación

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Pública, y con José Vasconcelos como Secretario, quien dispuso del más alto presupuesto de la historia
en materia educativa.

Con la convicción de guiar los valores de equidad y distribución, Vasconcelos vinculó el símbolo de
escuela con la vida, para suscitar así el desarrollo de la población y alcanzar una integración como
nación. Así, Vasconcelos y sus contemporáneos sentaron las bases para el desarrollo posterior del
México revolucionario.

La propuesta política de Vasconcelos tenía como fin crear un orden social y económico más justo, en
donde el respeto de la libertad fuera elemento prioritario. Su trabajo político estuvo encaminado a
conseguir una sociedad democrática que permitiera el desarrollo integral de todos los individuos. Así, su
actitud ante el progreso fue por demás elocuente. Para él, a través de la educación, en su parte técnica,
práctica y aplicada, el mexicano lograría el dominio de su entorno físico, socioeconómico y podría aspirar
al derecho, a la seguridad social y al bienestar material (Sosa, 2006).

El decreto que establecía las funciones en esta secretaría le asignaba las siguientes dependencias: la
Universidad Nacional de México, la Escuela Nacional Preparatoria y las extensiones universitarias, la
Dirección de Educación Primaria y Normal, todas las escuelas oficiales primarias, secundarias y jardín
de niños del D.F. y territorios, la Escuela Superior de Comercio y Administración, los departamentos de
bibliotecas y archivos, de Educación y Cultura para la raza indígena, así como el de Bellas Artes.
Asimismo se incluyeron el Museo Nacional de Arqueología, el Conservatorio Nacional de Música,
academias e institutos de bellas artes que fuesen de la federación, la Inspección General de
Monumentos Artísticos, la Academia de Bellas Artes, los Talleres Gráficos de la Nación, la propiedad
literaria, dramática y artística y todo aquello que tuviese que ver con la educación artística del pueblo
(García, 1983: 295).

La contribución singular de Vasconcelos fue el origen de la educación rural elemental, inspirada en los
misioneros españoles en la época colonial. Se fundaron escuelas en regiones remotas, donde no se
hablaba español; se crearon dos mil en menos de cinco años, pero no fueron suficientes (García, 1983:
295-296).

Años más tarde, cuando fue electo Lázaro Cárdenas como presidente, reiteró su compromiso de
impulsar la reforma educativa del Artículo 3o constitucional, pues era un instrumento que iba a contribuir

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a la abolición de un régimen económico individualista y a la creación de una economía generalizada en

beneficio de los trabajadores.

El proyecto social de Lázaro Cárdenas

Lázaro Cárdenas inició su mandato en 1934. A pesar de haber recibido el apoyo de Calles para ganar
las elecciones, tenía muy clara su enmienda: justicia social y dignidad social. Se propuso cumplir al pie
de la letra la Constitución de 1917; sin embargo, a pesar de su sensibilidad a las demandas sociales, se
ha criticado su participación en el fortalecimiento del partido que gobernó durante décadas el país.

Las tres líneas principales de actuación de su gobierno fueron: la reforma del aparato político, un nuevo
proyecto de desarrollo económico y, por supuesto, la atención a las clases más desfavorecidas:
campesinos y obreros. A continuación, se revisará puntualmente lo relacionado con su proyecto social.

En relación con la clase obrera, se resolvió la regulación en materia de contratación colectiva y la

creación de sindicatos. Con el movimiento obrero independiente se creó la Confederación de
Trabajadores de México (CTM), y el Estado se convirtió en árbitro y regulador de la sociedad para
mantener control y disminuir las acciones de actores que no simpatizaban con el Cardenismo. También
se realizó la expropiación de ferrocarriles, lo que otorgó a los trabajadores la dirección de la organización
(lo cual terminó en una calamidad).

Con base en la Reforma Agraria, se realizó la repartición de tierras, con lo que se pretendía romper la
dependencia del campesino con su patrón y mejorar así las condiciones económicas del campo. Uno de
los eventos más importantes fue el Reparto de la Laguna. Con esta estrategia se puso fin a la hacienda,
figura prevaleciente desde el virreinato. También se creó el Banco de Crédito Ejidal como institución de
crédito para dar impulso económico al campo, lo cual no tuvo los resultados esperados por el gran
aparato burocrático que y la corrupción.

A los industriales, banqueros comerciales y transportistas se les obligó a ingresar en corporaciones a la

Confederación Nacional de Cámaras de Comercio. La organización sectorial del gobierno permitió la
entrega de posiciones políticas a líderes políticos de las diferentes corporaciones.

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Con esta iniciativa, todos los grupos manifestaron sus intereses a través de las organizaciones del
gobierno, los cuales eran atendidos por empleados públicos. Para ellos, se elaboró el proyecto jurídico
de los trabajadores al servicio del Estado, lo que les garantizaba beneficios. “Cárdenas amplió su apoyo
popular acelerando la reforma social. Introdujo el gobierno federal en la vida social y económica de la
nación acabando con el papel pasivo del Estado” (García, 1983: 307).

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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 27