Comisión de Constitución y Reglamento

“Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional”

DICTAMEN RECAÍDO EN EL DECRETO DE URGENCIA

105-2021, QUE ESTABLECE EL OTORGAMIENTO DE UN
BONO EXTRAORDINARIO A FAVOR DEL PERSONAL
FORMAL DEL SECTOR PRIVADO Y DEL SECTOR
PÚBLICO CON MENORES INGRESOS.

COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y REGLAMENTO

Periodo Anual de Sesiones 2021-2022

Señora Presidenta:
Ha ingresado para dictamen el Decreto de Urgencia 105-2021, que establece el
otorgamiento de un bono extraordinario a favor del personal formal del sector privado y
del sector público con menores ingresos.

El presente dictamen fue aprobado por MAYORÍA en la Décimo Cuarta Sesión Ordinaria
de la Comisión de Constitución y Reglamento, de fecha 11 de enero de 2022, con 11
votos a favor de los congresistas AGUINAGA RECUENCO, Alejandro; ARAGÓN
CARREÑO, Luis; CAVERO ALVA, Alejandro; ECHAÍZ DE NUÑEZ ÍZAGA, Gladys;
ELÍAS ÁVALOS, José; JUÁREZ GALLEGOS, Carmen Patricia; MOYANO DELGADO,
Martha; MUÑANTE BARRIOS, Alejandro; SOTO PALACIOS, Wilson; TUDELA
GUTIÉRREZ, Adriana; y el congresista accesitario CASTILLO RIVAS, Eduardo (en
reemplazo del congresista titular Héctor Ventura Angel).
Votaron en contra los congresistas BELLIDO UGARTE, Guido; CERRÓN ROJAS,
Waldemar; CUTIPA CCAMA, Víctor; QUITO SARMIENTO, Bernardo Jaime;
REYMUNDO MERCADO, Edgard; y el congresista accesitario PAREDES GONZÁLES,
Alex (en reemplazo del congresista titular José Balcázar Zelada).

I. SITUACIÓN PROCESAL

El Decreto de Urgencia 105-2021, que establece el otorgamiento de un bono

extraordinario a favor del personal formal del sector privado y del sector público con
menores ingresos, fue publicado en el diario oficial “El Peruano” el día 14 de
noviembre de 2021.
Mediante Oficio 630-2021-PR, el Presidente de la República dio cuenta de la
publicación del Decreto de Urgencia 105-2021 al Congreso de la República. Dicho
documento fue ingresado por el Área de Trámite Documentario el 16 de noviembre
de 2021 y derivado el mismo día a la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso, para los fines establecidos en el inciso b) del artículo 91 del Reglamento
del Congreso.
La Comisión de Constitución y Reglamento se instaló el día 17 de agosto de 2021,
aprobó su Plan de Trabajo en la primera sesión ordinaria de la Comisión, a los 24

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días del mismo mes, y acordó la creación de grupos de trabajo a su interior para
una mejor organización del trabajo interno en su segunda sesión ordinaria, de fecha
31 de agosto de 2021.
En dicha sesión se dispuso la creación del Grupo de Trabajo encargado del control
de los actos normativos del Poder Ejecutivo, a través de los decretos legislativos,
decretos de urgencia y tratados internacionales ejecutivos.
El mencionado grupo de trabajo se instaló el 10 de setiembre de 2021 y, entre los
integrantes, se eligió como su coordinadora a la congresista Adriana Josefina
Tudela Gutiérrez.
Posteriormente a ello, la Comisión de Constitución y Reglamento derivó el Decreto
de Urgencia 105-2021 al mencionado Grupo de Trabajo, mediante Oficio 514-2021-
2022-CCR-CR, de fecha 15 de diciembre de 2021.
Finalmente, mediante Oficio N.º 076-2021-2022/GTCC-CR, el Grupo de Trabajo
encargado del control de los actos normativos del Poder Ejecutivo, a través de los
decretos legislativos, decretos de urgencia y tratados internacionales ejecutivos,
alcanzó a esta comisión el informe recaído sobre el Decreto de Urgencia 105-2021,
aprobado por unanimidad en su Tercera Sesión Extraordinaria de fecha 5 de enero
de 2022; por el cual recomienda la derogación del decreto de urgencia en mención.

II. MARCO NORMATIVO

1 Constitución Política del Perú

“Artículo 74:
(…)
Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia
tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del
año siguiente a su promulgación.”

“Artículo 80:
(…)
Los créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el Congreso
de la República tal como la Ley de Presupuesto. Durante el receso parlamentario, se tramitan ante la
Comisión Permanente. Para aprobarlos, se requiere los votos de los tres quintos del número legal de
sus miembros”.

“Artículo 118: Corresponde al Presidente de la República:

(…)
19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al
Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.”

“Artículo 123°. Al Presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser ministro sin cartera, le
corresponde:

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(…)

3. Refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los demás decretos y resoluciones
que señalan la Constitución y la ley.”

“Artículo 125°. Son atribuciones del Consejo de Ministros:

(…)

2. Aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el Presidente de la República,
así como los proyectos de ley y los decretos y resoluciones que dispone la ley

(…).”

2 Reglamento del Congreso de la República

Función del Control Político
“Artículo 5. La función del control político comprende la investidura del Consejo de Ministros, el debate,
la realización de actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre la conducta política del
Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegación
de facultades legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la fiscalización sobre el uso y la
disposición de bienes y recursos públicos (…).”

Procedimiento de control sobre los decretos de urgencia

Artículo 91. El Congreso ejerce control sobre los Decretos de Urgencia dictados por el Presidente de
la República en uso de la facultad que le concede el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución
Política, de acuerdo con las siguientes reglas:
(…)

3 Decreto Legislativo 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de

Presupuesto Público
“Artículo 46. Modificaciones Presupuestarias en el Nivel Institucional

46.1 Constituyen modificaciones presupuestarias en el Nivel Institucional: los Créditos Suplementarios

y las Transferencias de Partidas, los que son aprobados mediante Ley:

(…)

2. Las Transferencias de Partidas, constituyen traslados de créditos presupuestarios entre Pliegos.

(…)”

“Artículo 53. Reserva de Contingencia

Las Leyes de Presupuesto del Sector Público consideran una Reserva de Contingencia que constituye
un crédito presupuestario global dentro del presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas,
destinada a financiar los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los
Presupuestos de los Pliegos. El importe del crédito presupuestario global no es menor al uno por
ciento (1%) de los ingresos correspondientes a la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinarios que
financia la Ley de Presupuesto del Sector Público.”

“Artículo 54. Modificaciones con cargo a la Reserva de Contingencia

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Las transferencias o habilitaciones que se efectúen con cargo a la Reserva de Contingencia se

autorizan mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas. La
distribución interna de los créditos presupuestales transferidos se autoriza por Resolución del Titular
del Pliego Presupuestario.”

“Artículo 76. Transferencias Financieras

76.1 Son transferencias financieras los traspasos de ingresos públicos sin contraprestación, a favor
de Pliegos o de Entidades que no constituyen pliego presupuestario.

76.2 Las transferencias financieras que se pueden efectuar durante la ejecución, se autorizan y
regulan en las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público.”

III. INFORME RECAÍDO SOBRE EL DECRETO DE URGENCIA 105-2021,

APROBADO POR EL GRUPO DE TRABAJO ENCARGADO DEL CONTROL DE
LOS ACTOS NORMATIVOS DEL PODER EJECUTIVO, A TRAVÉS DE LOS
DECRETOS LEGISLATIVOS, DECRETOS DE URGENCIA Y TRATADOS
INTERNACIONALES EJECUTIVOS

El Grupo de Trabajo, mediante informe aprobado por unanimidad en su Tercera

Sesión Extraordinaria de fecha 5 de enero de 2022, recomendó derogar el Decreto
de Urgencia 105-2021 -en síntesis- por los siguientes motivos:

 La norma en estudio, que autoriza la transferencia de partidas a fin de

otorgar bonos extraordinarios a favor de los trabajadores formales con pocos
ingresos económicos, del sector privado y público, no ha seguido el
procedimiento previsto en el artículo 80 de la Constitución, el cual señala
que “los créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas
se tramitan ante el Congreso tal como la Ley de Presupuesto”.
 No se ha observado el principio de legalidad presupuestaria y de
competencia, en tanto, el Congreso de la República de acuerdo con la
Constitución en sus artículos 56, inciso 4; 77; 79; 80; 81 y 102, inciso 4, es
el órgano constitucionalmente habilitado para aprobar la Ley de
Presupuesto, sus modificaciones, la función presupuestaria del Congreso
de la Republica no es delegable.
 Respecto a los requisitos formales que debió cumplir la norma bajo análisis,
se detalla que, si bien es cierto cuenta con el refrendo del presidente del
Consejo de Ministros, el Poder Ejecutivo dio cuenta al Congreso de la norma
en mención el 16 de noviembre, es decir 2 días después de su publicación
(14/11/21); incumpliendo el plazo de 24 horas establecido en el literal a) del
artículo 91 del Reglamento del Congreso.
 Respecto a los requisitos materiales señala que:
- No cumple con el criterio de excepcionalidad, en virtud de que, si bien
es cierto la pandemia de la COVID-19 ha sido una situación imprevisible
en el mes de marzo del año 2020, para el día 14 de noviembre del 2021,
fecha en que fue publicado el decreto de urgencia en cuestión, ya se
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cuenta con más información y canales institucionales para atender la

crisis sanitaria y reactivación económica.
- No cumple con el criterio de necesidad, puesto que la ejecución de gasto
contemplado en la norma sí pudo esperar el procedimiento
parlamentario para ser aprobada en la vía ordinaria. Esto se acredita, en
virtud a que después de treinta y nueve (39) días de promulgado el
Decreto de Urgencia (14-11-2021), se publicó la Resolución Ministerial
263-2021-TR (23-12-2021), a través de la cual se aprueba el “Padrón de
trabajadores beneficiarios del bono extraordinario otorgado a favor de
los trabajadores formales del sector privado con menores ingresos,
aprobado por Decreto de Urgencia N.º 105-2021”.
- No cumple con el criterio de generalidad e interés público, por no
contemplar al sector informal para ser beneficiario del bono, a pesar que,
de conformidad con cifras del INEI, la tasa anualizada de informalidad
desde julio 2020 a junio 2021, a nivel nacional, fue del 78.1%, sumados
los ámbitos urbanos (72.5%) y rural (95.9%). Esto se traduce en 9.01
millones de trabajadores desprotegidos.
- No cumple con el principio de conexidad, en razón de que la
problemática descrita por el Poder Ejecutivo en la exposición de motivos
no es atendible de manera sostenible en el tiempo a través de un bono,
sino a través de estrategias que promuevan un trabajo digno, respetuoso
de los derechos fundamentales en un contexto de nueva normalidad.
Esto último no se alcanza con la norma examinada.

IV. CONTROL CONSTITUCIONAL DEL DECRETO DE URGENCIA

1. Parámetros de control de los decretos de urgencia

1.1 Parámetros formales

La Constitución Política del Perú establece que el presidente de la República
tiene la facultad de dictar decretos de urgencia con cargo a dar cuenta de la
norma emitida al Congreso de la República. Estos decretos deben ser
refrendados por el presidente del Consejo de Ministros, y aprobados por el
Consejo de Ministros.
El Reglamento del Congreso, por su parte, establece los plazos para la dación
de cuenta y señala que el presidente de la República tiene 24 horas para dar
cuenta por escrito de la publicación de la tal norma. En su escrito debe adjuntar
el referido decreto.

En consecuencia, y como ya se ha venido desarrollando en diversos

dictámenes de la Comisión, los requisitos formales que deben cumplir los
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decretos de urgencia que emita el presidente de la República son: 1) Refrendo

de estos por parte del presidente del Consejo de Ministros y 2) Dación de
cuenta en el plazo de 24 horas como máximo de emitido el decreto,
adjuntándose la norma.

Bajo todo lo expuesto, esta Comisión resume en el siguiente cuadro el control

aplicado a la norma en estudio, a partir del cual se evidencia si ha cumplido con
dicho parámetro de control:
Cuadro 1
Check list de cumplimiento de requisitos formales del
Decreto de Urgencia 105-2021
Requisitos formales de Cumplimiento de requisitos formales
un decreto de urgencia del Decreto de Urgencia 105-2021

Refrendo del presidente del  Sí, fue refrendado por la Presidenta del
Consejo de Ministros Consejo de Ministros.

Dación de cuenta al  Sí, se dio cuenta por escrito mediante

Congreso por escrito, en el Oficio 630-2021-PR, a la Presidenta del
plazo de ley, adjuntando Congreso, de la emisión del decreto de
copia de la norma. urgencia.

X NO se dio cuenta dentro de las 24 horas

de emitida la norma en estudio.

 Si, se adjuntó copia del referido decreto

de urgencia.
Fuente y elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento

En consecuencia, y luego del análisis realizado, esta Comisión encuentra que

el Decreto de Urgencia 105-2021 NO CUMPLE EN PARTE con los requisitos
formales expuestos, en virtud de que, si bien es cierto fue refrendado por la
Presidenta del Consejo de Ministros, la dación de cuenta fue posterior al plazo
de 24 horas de haberse emitido la norma, contraviniendo lo dispuesto en el
artículo 91 del Reglamento del Congreso.
Y es que tal como se constata, la norma en estudio fue publicada el 14 de
noviembre de 2021 y se dio cuenta al Congreso el día 16 de noviembre de
2021; es decir, luego del plazo establecido en el Reglamento del Congreso.
En consecuencia, esta comisión sugiere recomendar al Poder Ejecutivo que,
aunque se esté ante situaciones excepcionales o de emergencia que puedan
alterar el desarrollo normal de las cosas, deben hacerse todos los esfuerzos
posibles para lograr cumplir con lo que ordena la Constitución Política del Perú

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y las normas de desarrollo constitucional, como lo es el Reglamento del

Congreso.

1.2 Parámetros sustanciales

Con relación a las características sustanciales que debe tener un decreto de
urgencia para su validez, la Constitución Política a partir del artículo 118 inciso
19 ha señalado que esta debe ser una medida extraordinaria, en materia
económica y financiera, requerido por el interés nacional, y no pueden contener
normas sobre materia tributaria.
Al respecto, el Tribunal Constitucional1, ha señalado que la legitimidad de este
tipo de normas es determinada sobre la base de la evaluación de criterios
endógenos y exógenos a la noma, es decir, abarcan tanto el análisis del
contenido de la norma como las circunstancias que llevaron a su emisión.
Sobre el contenido de un decreto de urgencia, este órgano ha indicado que
deben evaluarse las circunstancias fácticas que justificaron la emisión de la
norma y que un decreto de urgencia debe responder a los siguientes criterios:

“a) Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e

imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya
existencia, desde luego, no depende de la “voluntad” de la norma misma, sino de datos
fácticos previos a su promulgación y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de
reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional español -criterio que este
Colegiado sustancialmente comparte- que “en principio y con el razonable margen de
discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la
situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el
establecimiento de una norma” (STC N.° 29/1982, F.J. N.° 3).

b) Necesidad: Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que
demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de leyes
(iniciativa, debate, aprobación y sanción), pudiera impedir la prevención de daños o, en
su caso, que los mismos devengan en irreparables.

c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por

un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.

d) Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido

oportunidad de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nros.
0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, F.J. N.° 6 y ss.), puede admitir excepciones,
alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo
prescribe el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, debe ser el “interés nacional”
el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios
que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses
determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.

e) Conexidad: Debe existir una reconocible vinculación inmediata entre la medida aplicada
y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal comparte el

1 En su sentencia ya citada.
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criterio de su homólogo español cuando afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir
decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él “cualquier género de disposiciones: ni
aquellas que por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna (...)
con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su
estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera
instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la
justificación de la extraordinaria y urgente necesidad” (STC N.° 29/1982, F.J. N.° 3).

Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan deben surgir
del contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo o,
menos aún, de delegaciones normativas, pues ello sería incongruente con una supuesta
situación excepcionalmente delicada.”2

2. Análisis Constitucional del contenido del Decreto de Urgencia 105-2021

2.1 Descripción general del contenido y fundamentos del decreto de

urgencia
La exposición de motivos del decreto de urgencia presenta -entre otras ideas-
los siguientes fundamentos:

 El poder adquisitivo de los trabajadores formales del sector privado y

de las entidades del sector público con bajos niveles de ingresos se ha
visto disminuido por la inflación en los últimos meses; asimismo, la
actual coyuntura de recuperación económica mundial y otros factores
de oferta han generado incrementos de los precios de productos
importantes dentro de la canasta básica, ocasionando un perjuicio a la
economía nacional. Bajo este escenario, resulta necesario
implementar medidas que permitan incrementar el poder adquisitivo de
los trabajadores formales de bajos ingresos, a través del otorgamiento
temporal de un monto dinerario por parte del Estado.

 El objetivo del Decreto de Urgencia en estudio, se fundamenta en el fin

constitucional que persigue el Estado mencionado en el artículo 23 de
la Constitución Política del Perú, el cual dispone que el trabajo, en sus
diversas modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado.
Asimismo, el segundo párrafo del artículo 24 indica que el trabajador
tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure,
para él y su familia, el bienestar material y espiritual.

 Por ello, propone el otorgamiento del bono extraordinario con carácter

excepcional y por única vez, esto es, se prevé que este bono se otorgue
a cada trabajador que cumpla con las condiciones previstas en el
decreto de urgencia en un determinado periodo, con la finalidad de

2 Fundamento 60.
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incrementar su poder adquisitivo a través del incremento de sus

ingresos reales.

 Precisa que el monto del bono extraordinario percibido por el trabajador

del sector formal privado, no altera el monto de la remuneración laboral
a la que tiene derecho, así como a la declaración, cálculo y pago de los
beneficios laborales, tributos, aportes o contribuciones previstas en el
ordenamiento legal; y en el caso de los trabajadores del sector formal
público, no tiene carácter remunerativo, compensatorio, ni pensionable,
y no está sujeto a cargas sociales, ni forma parte de la base de cálculo
para la determinación de cualquier beneficio, compensación u otro de
similar naturaleza.

 La medida está dirigida a los trabajadores formales, y se basa en la

evidencia empírica con relación a la caída de los ingresos reales
durante el año 2021 y a los efectos inflacionarios adversos que se
esperan en lo que queda del año 2021. Asimismo, la medida se enfoca
a los trabajadores formales de bajos ingresos que perciben una
remuneración bruta mensual de hasta S/ 2,000.00. Este umbral salarial
para la determinación del grupo objetivo de beneficiarios es definido
con el fin de focalizar la medida en el universo de trabajadores formales
de mayor vulnerabilidad relativa. En específico:

- S/. 2 mil soles por mes constituyen un nivel remunerativo inferior al

promedio remunerativo del mercado laboral formal en el sector
privado (en el orden de -20%), lo que es consistente con una mayor
vulnerabilidad relativa para este segmento del empleo formal.
- S/. 2 mil soles al mes es un nivel cercano a la remuneración
promedio de empresas de hasta 100 trabajadores formales en el
sector privado, tejido empresarial formado, principalmente, por
unidades de baja productividad relativa conforme la evidencia
empírica (mypes, por ejemplo); incluyendo en su ámbito de
operación actividades tales como servicios y comercio que
continúan siendo afectados severamente por la pandemia en curso.
Cabe resaltar que en los años 2013-2018, mientras el salario promedio del
sector público se incrementó en 6.6% cada año (en términos reales), en el
sector privado el crecimiento fue de 0.9%. Ello significo que el año 2018 el
salario mensual del sector público alcance los s/. 2,450 superando por S/100 a
la remuneración del sector privado.3

3Visto en: Salario promedio del Estado ya es mayor a los del sector privado | ECONOMIA | GESTIÓN
([Link])
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Asimismo, la remuneración mensual del sector formal privado en enero-

setiembre 2020 alcanzó un promedio de S/ 2 497, lo cual significó un
crecimiento 3,5% con relación al mismo periodo del año anterior4.
Ahora bien, la mencionada norma del Poder Ejecutivo se compone de veinte
(20) artículos. Las disposiciones contenidas en esta norma establecen -en
resumen- lo siguiente:
 Tiene por objeto dictar medidas extraordinarias y urgentes, en materia
económica y financiera, para el otorgamiento de un bono extraordinario
a favor del personal formal del sector privado y del sector público con
menores ingresos, como mecanismo compensatorio que coadyuva a la
reactivación económica, ante los efectos de la pandemia por la COVID-
19 (Artículo 1).
 Respecto del bono extraordinario a favor del personal formal del sector
privado, señala que el bono extraordinario percibido por los trabajadores
no altera el monto de la remuneración laboral a la que tiene derecho,
así como la declaración, cálculo y pago de los beneficios laborales,
tributos, aportes o contribuciones previstas en el ordenamiento legal
(Artículo 2 inciso 2.2).
 El monto del bono extraordinario del trabajador formal del sector privado
se encuentra excluido de la trasmisión sucesoria de pleno derecho a
que hace referencia el artículo 660 del Decreto Legislativo N.º 295,
Código Civil. (Artículo 2 inciso 2.3)
 Los requisitos que debe cumplir el trabajador formal del sector privado
para ser considerado beneficiario, son los siguientes de forma
concurrente:
1. Laborar y figurar registrado, debidamente con su Documento
Nacional de Identidad, en la planilla electrónica de un empleador
en el sector privado en los meses de julio, agosto o setiembre
de 2021.
2. Percibir una remuneración bruta mensual mayor a cero y hasta
SI 2,000.00 (DOS MIL Y 00/100 SOLES) en el periodo que
estuvo laborando y;
3. No pertenecer a las modalidades formativas laborales o ser
pensionista (Artículo 3 inciso 3.1).
 Para la verificación de estos requisitos de los trabajadores del sector
privado se utiliza la información de la Planilla Electrónica declarada
como tipo de administración privada, bajo la responsabilidad del
empleador, excluyendo a las entidades del Sector Público No Financiero
y del Sector Público Financiero que proporciona el Ministerio de
Economía y Finanzas (Artículo 3 inciso 3.2).

4 Informe Mensual del Empleo Formal Privado “Perú, ¿y cómo vamos?” N° 28. Página 16.
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 El monto del bono extraordinario de los trabajadores del sector privado

corresponde a S/ 210,00 (DOSCIENTOS DIEZ Y 00/100 SOLES). Cada
trabajador beneficiario recibe un único bono extraordinario sujeto a la
verificación del cumplimiento de los requisitos señalados (Artículo 4).
 Autoriza, de manera excepcional para los trabajadores formales del
sector privado, al Seguro Social de Salud- EsSalud, durante la vigencia
del presente decreto de urgencia, a efectuar el pago del bono
extraordinario autorizado para el sector privado, bajo las condiciones
previstas en el mismo y sus normas reglamentarias. (Artículo 6).
 El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo remite al Seguro Social
de Salud - EsSalud el padrón de trabajadores beneficiarios del bono
extraordinario del sector formal privado, con la finalidad de efectuar el
pago, de acuerdo a las condiciones previstas en las normas
reglamentarias que se emitan en el marco de la Primera Disposición
Complementaria Final (Artículo 7 inciso 7.1).
 El pago del bono extraordinario se realiza a través del Banco de la
Nación, así como de todas las demás empresas del sistema financiero
y empresas de dinero electrónico, del país, por medio de sus canales
de atención, pudiendo inclusive usar tarjetas (Artículo 7 inciso 7.2).
 Las empresas del sistema financiero, incluido el Banco de la Nación y
las empresas emisoras de dinero electrónico pueden abrir cuentas,
masiva o individualmente, a nombre de los trabajadores beneficiarios
del sector formal privado identificados por el Seguro Social de Salud -
EsSalud, sin necesidad de la celebración de un contrato y su aceptación
por parte del titular (Artículo 8 inciso 8.1).
 Respecto del bono otorgado para los trabajadores formales del
sector privado, se autoriza una Transferencia de Partidas en el
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021, hasta por
la suma S/ 615 249 201, 00 (SEISCIENTOS QUINCE MILLONES
DOSCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS UNO Y
00/100 SOLES), a favor del pliego Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo para financiar el pago del bono extraordinario
autorizado en el numeral 2.1. del artículo 2 del Decreto de Urgencia, así
como, para gastos operativos y financieros que requieran para su
implementación, con cargo a los recursos de la Reserva de
Contingencia del Ministerio de Economía y Finanzas (Artículo 9 inciso
9.1)
 En esa línea, señala que el Titular del pliego habilitado en la
Transferencia de Partidas aprueba mediante resolución la
desagregación de los recursos autorizados en el numeral precedente, a
nivel programático, dentro de los cinco (05) días calendario de la
vigencia del Decreto de Urgencia (Artículo 9 inciso 9.2).

11
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DICTAMEN RECAÍDO EN EL DECRETO DE URGENCIA

105-2021, QUE ESTABLECE EL OTORGAMIENTO DE UN
BONO EXTRAORDINARIO A FAVOR DEL PERSONAL
FORMAL DEL SECTOR PRIVADO Y DEL SECTOR
PÚBLICO CON MENORES INGRESOS.

 Asimismo, se autoriza, de manera excepcional, durante el Año Fiscal

2021, al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a realizar
transferencias financieras a favor del Seguro Social de Salud - EsSalud
con cargo a los recursos a los que se refiere el numeral 9.1 del presente
artículo y, sólo para los fines señalados en dicho numeral. Dichas
transferencias financieras se aprueban mediante resolución del Titular
del Pliego Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, previo informe
favorable de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces en dicho
pliego y se publica en el Diario Oficial "El Peruano" (Artículo 9 inciso
9.5).
 La naturaleza de los fondos otorgados o liberados por leyes y otras
normas que sean depositados en las cuentas señaladas en el decreto
de urgencia, tienen el carácter de intangible por el periodo de ciento
cincuenta días calendario una vez realizada la transferencia del bono
extraordinario; por lo que tales fondos no pueden ser objeto de
compensación legal o contractual, embargo, retención o cualquier otra
afectación, sea por orden judicial y/o administrativa (Artículo 11).
 Respecto de la vigencia del cobro del bono extraordinario a favor de los
trabajadores formales del sector privado se puede hacer efectivo hasta
el 31 de marzo de 2022 (Artículo 12 inciso 12.1).
 Constituye fraude el cobro del bono extraordinario por parte del
trabajador beneficiario que se ampara en declaraciones falsas del
empleador. El Seguro Social de Salud - EsSalud adopta las medidas
administrativas de prevención, las que se desarrollan en las normas
reglamentarias (Artículo 13).
 Respecto del bono extraordinario a favor del personal formal del sector
público, se autoriza, de manera excepcional, el otorgamiento de un bono
extraordinario a favor del personal de las entidades del Gobierno
Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, bajo los alcances
de los Decretos Legislativos N° 276, Nº 728, Nº 1057, y de la Ley Nº
30057, Ley del Servicio Civil, así como del personal comprendido en las
normas que regulan las carreras especiales, en el mes de noviembre de
2021, por la suma de S/ 210,00 (DOSCIENTOS DIEZ Y 00/100 SOLES)
(Artículo 15 inciso 15.1).
 No se aplica el bono para entidades del Gobierno Nacional, los
gobiernos regionales y los gobiernos locales en lo establecido en el
artículo 6 de la Ley N.º 31084, Ley de Presupuesto del Sector Púbico
par el Año Fiscal 2021. (Artículo 15 inciso 15.4)
 Los requisitos para recibir el bono del personal que trabaje en el estado
son:
4. Contar con vínculo laboral en la entidad respectiva, en el mes de
octubre de 2021.

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5. Percibir un ingreso bruto mensual, por todo concepto, menor o

igual a SI 2 000,00 (DOS MIL Y 00/100 SOLES) al mes de
octubre de 2021.
6. Tratándose de servidores del Gobierno Nacional y Gobiernos
Regionales, deben encontrarse registrados en el mes de octubre
de 2021 en el Aplicativo Informático para el Registro
Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos
del Sector Público (AIRHSP) del Ministerio de Economía y
Finanzas. (Artículo 16)
 Autoriza una transferencia de partidas en el presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2021, hasta por la suma de S/ 52 551
240,00 (CINCUENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA
Y UN MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y 00/100 SOLES), a favor de
diversos pliegos del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y
gobiernos locales, para financiar el otorgamiento del bono
extraordinario autorizado en el numeral 15.1. del artículo 15 del
presente Decreto de Urgencia, con cargo a los recursos de la
Reserva de Contingencia del Ministerio de Economía y Finanzas.
(Artículo 17).

2.2 Análisis del cumplimiento de parámetros constitucionales, por parte

del Decreto de Ugencia 105-2021.

a. En lo que respecta a la materia económica, financiera y no

tributaria.
Tal como se ha señalado, los decretos de urgencia, de acuerdo con el
artículo 118, numeral 19 de la Constitución Política, tienen
necesariamente que contener únicamente materia económica o
financiera y no tributaria. Con relación a ello, el Tribunal Constitucional
5
ha establecido lo siguiente:
“Respecto al requisito que exige que los Decretos de
Urgencia versen sobre “materia económica y financiera” tal
como se lee en el artículo 118.19 de la Constitución, el
análisis debe desarrollarse atendiendo a los efectos que
pueda causar la materia regulada. Es decir, debe de
tratarse de algún tipo de impacto en la caja fiscal cuya
atención no puede esperar el trámite parlamentario

5 Fundamento 13 de la sentencia recaída en el expediente N° 0023-2007-PI/TC

Visto en: [Link]
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habitual, de manera que el principio de legalidad

presupuestaria se ve excepcionado a efectos de no
dejar sin respuesta oportuna dicha situación
extraordinaria. En este extremo, si bien el control resulta
siendo amplio, en la medida que la mayoría de las
decisiones legislativas tienen alguna incidencia económica
o financiera, no obstante, este Tribunal entiende que la
naturaleza de los Decretos de Urgencia debe estar referida
a cubrir exigencias económicas que no pueden esperar el
ciclo normal de la legislación ordinaria.” (el subrayado y
letra negrita es nuestro).
En ese aspecto, y del análisis hecho al decreto de urgencia examinado, si
bien es cierto regula una materia que impacta en la caja fiscal,
tratándose de una materia económica y financiera, esta comisión
encuentra que dicha norma contiene materia presupuestal sujeta a
reserva de ley, y es que, en cumplimiento del artículo 80 de la
Constitución Política: “(…) Los créditos suplementarios,
habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el
Congreso de la República tal como la Ley de Presupuesto. (…)”; no
siendo posible una emisión de una norma con rango de ley que
contemple una aprobación de una transferencia de partidas.
Ahora bien, en relación con la definición de transferencias de partidas, el
numeral 2 del inciso 46.1 del Decreto Legislativo 1440, Decreto Legislativo
del Sistema Nacional de Presupuesto Público, señala lo siguiente: “(…)
Las Transferencias de Partidas, constituyen traslados de créditos
presupuestarios entre Pliegos. (…).”
En otras palabras, las transferencias de partidas solo pueden ser
aprobadas por una ley que ha sido aprobada a través del procedimiento
parlamentario correspondiente. Es por ello que el mismo inciso 46.1
citado señala que constituyen modificaciones presupuestarias en el
nivel institucional las transferencias de partidas, los cuales alude que
deben ser aprobados mediante ley.
Bajo este marco jurídico expuesto, esta comisión considera que tanto la
Constitución Política del Perú y el Decreto Legislativo del Sistema Nacional
de Presupuesto Público expresan claramente que solo por ley se aprueban
las transferencias de partidas, no habiendo alguna posibilidad que, a
través de una interpretación equivocada del numeral 19 del artículo 118
del texto constitucional, se habilite al Poder Ejecutivo el poder de
desconocer la reserva de ley que tiene la aprobación de las transferencias
de partidas.

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En consecuencia, la aprobación de las transferencias de partidas a través

del Decreto de Urgencia 105-2021 vulnera, frontalmente, el principio de
legalidad presupuestaria, reserva de ley y de equilibrio entre poderes del
Estado. Respecto a los dos primeros, el Tribunal Constitucional 6 ha
señalado lo siguiente:
18. A criterio de este Tribunal Constitucional no existe identidad
entre el principio de legalidad y el de reserva de ley. Mientras
que el principio de legalidad, en sentido general, se
entiende como la subordinación de todos los poderes
públicos a leyes generales y abstractas que disciplinan su
forma de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un
control de legitimidad por jueces independientes; el principio
de reserva de ley, por el contrario, implica una
determinación constitucional que impone la regulación,
sólo por ley, de ciertas materias.
En tal sentido, cabe afirmar que:
"mientras el Principio de legalidad supone una
subordinación del Ejecutivo al Legislativo, la Reserva no
sólo es eso, sino que el Ejecutivo no puede entrar, a través
de sus disposiciones generales, en lo materialmente
reservado por la Constitución al Legislativo. De ahí que se
afirme la necesidad de la Reserva, ya que su papel no se cubre
con el Principio de legalidad, en cuanto es sólo límite, mientras
que la Reserva implica exigencia reguladora.” (el subrayo y
negrita es nuestro)
Al respecto, queda esclarecido que el Poder Ejecutivo está impedido de
emitir decretos de urgencia que aprueben transferencias de partidas, en
razón a que la ley de leyes, la Constitución Política, ha reservado que las
transferencias de partidas sean emitidas a través de una ley aprobada por
el Congreso de la República, y no por una norma con rango de ley.
En adición a ello, cabe señalar que de acuerdo con el artículo 105 de
nuestra Carta Magna, los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo
tienen carácter de urgentes; es decir, deben ser vistos con prioridad por el
Congreso de la República. Esto conlleva a que el Parlamento, en
coordinación con el Poder Ejecutivo, y bajo el principio constitucional de
cooperación entre poderes del Estado, pueda aprobar oportunamente una
ley sobre una transferencia de partidas.

6 Fundamento 18 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaído sobre el Exp. 2689-2004-AA/TC

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Por otro lado, sobre el principio de balance de poderes, que es parte del
“núcleo duro” de la Constitución Política, el Tribunal Constitucional 7 ha
señalado lo siguiente:
“Principio de balance entre poderes: Se refiere a la existencia
de mecanismos de coordinación (tales como la delegación de
facultades, el respaldo a políticas de gobierno a través de la
cuestión confianza, las coordinaciones o negociaciones
políticas para la aprobación del presupuesto público, la
reglamentación de las leyes, la iniciativa legislativa por parte
del Poder Ejecutivo o los órganos constitucionales autónomos,
etc.); mecanismos de control recíproco (control jurídico y
jurídico-político entre los poderes y órganos constitucionales
autónomos); y mecanismos de equilibrio entre poderes
(respeto a la autonomía de los otros poderes y órganos
constitucionales autónomos, regulación de las competencias y
funciones ajenas sin desnaturalizarlas, debida asignación
presupuestaria para los poderes estatales u órganos
constitucionales autónomos, etc.).
Además de que no hay poderes subordinados, a lo cual se
refería el principio anterior, el balance entre poderes permite
destacar que en nuestro modelo constitucional los poderes
públicos se conciben en una dinámica de equilibrio o
contrapeso, lo cual exige reconocer y respetar los mecanismos
de control constitucionalmente previstos.
Como corolario de lo anterior, se tiene que la regulación, el
ejercicio e incluso la interpretación de los alcances de los
mecanismos de coordinación, de control recíproco o de
equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o
desnaturalizando el balance que ha buscado asegurar la
Constitución, y que es parte medular de nuestro modelo.”
En relación con lo citado, y aplicado al caso materia de análisis, el decreto
de urgencia examinado ha quebrantado el principio de balance entre
poderes del Estado, por el hecho que ha desnaturalizado el equilibrio de
intervención conjunta que debe existir entre el Poder Ejecutivo y Legislativo
para la aprobación de transferencias de partidas. Y es que, en buena
cuenta, el primero tiene la facultad de iniciativa legislativa para presentarlo,
mientras que el segundo tiene la obligación de debatirlo y aprobarlo
oportunamente. Con la aprobación de este decreto de urgencia, el
Poder Ejecutivo tendría tanto la facultad de presentación, aprobación

7 Fundamento 56 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaído sobre el Exp. 0006-2018-PI/TC

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y ejecución de una transferencia de partidas, dejando de lado al

Congreso de la República, quien está legitimado a intervenir en
materia presupuestaria, por ser el órgano representativo de la Nación,
que vela por un correcto uso de los fondos públicos de todos los
peruanos.
Esta obligación de trabajar en conjunto no solo se enmarca en el principio
de legalidad y de reserva de ley que la Constitución Política ha optado para
la aprobación de transferencias de partidas, sino también está ligada a la
naturaleza de la aprobación de la ley general de presupuesto dentro del
Parlamento, pues tal como lo dice el tercer párrafo del artículo 80 de la
Constitución Política, las transferencias de partidas son tramitados como
la ley de presupuesto.
En la misma línea de ideas que ya se ha venido desarrollando desde la
Comisión de Constitución y Reglamento, el Tribunal Constitucional 8
precisa que la Constitución Política otorga preeminencia al Congreso de la
República sobre la Ley de Presupuesto; pues esta se aprueba conforme a
su artículo 45, relacionado a que el poder emana del pueblo y, conforme al
principio representativo, consagrado en el artículo 43 del texto
constitucional, concordante con el artículo 77, y a los incisos 1) y 4) del
artículo 102 de la Constitución Política; entendiéndose que corresponde al
Congreso de la República aprobarlo, pues éste actúa en representación
del pueblo, quien tiene la última decisión, correspondiéndole determinar
cómo se distribuyen los montos y la asignación de las partidas que, en
definitiva, son los recursos del pueblo.
En adición a ello, esta comisión considera pertinente citar al grupo de
trabajo coordinado para la Congresista Adriana Tudela Gutiérrez, el cual
en su informe presentado sobre la norma en estudio cita oportunamente al
jurista Morón Urbina, quien señala: “deriva de este principio la noción de
legalidad presupuestaria por la cual toda acción financiera y sus
derivaciones deben ser aprobadas por la representación popular que se
encuentra en el Congreso. Por ello, la constituyente de 1993 establece no
sólo la aprobación por éste del presupuesto mismo, sino también, de las
modificatorias de los niveles institucionales (créditos suplementarios,
habilitaciones y transferencias de partidas) e incluso, durante el receso
parlamentario”9.

8 Fundamento 27 de la Sentencia recaída en el Expediente N.º 004-2004-CC/TC.

9 Morón Urbina, Juan. (1999). Los fundamentos constitucionales de la administración financiera
peruana. THEMIS Revista De Derecho, (39), pág. 171.
Visto en: [Link]

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Por lo expuesto, esta Comisión, siguiendo los criterios aprobados en

los dictámenes de los decretos de urgencia 086 y 100-2021, en que se
cometen similares infracciones constitucionales; considera que el
Decreto de Urgencia 105-2021 versa sobre materia presupuestaria
que tiene reserva de ley establecida en la Constitución Política.
En ese sentido, advertimos que el decreto de urgencia examinado se
extralimita a lo establecido en el numeral 19 del artículo 118,
vulnerando frontalmente de la Constitución, así como el tercer párrafo
del artículo 80 de la misma norma.

b. En lo que respecta a los demás criterios establecidos por el

Tribunal Constitucional (excepcionalidad, necesidad,
transitoriedad, generalidad y conexidad).

i. Excepcionalidad
Este criterio se fundamenta en que la norma debe estar orientada a
revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles. Al respecto, si bien
es cierto la pandemia de la COVID-19 ha sido una situación imprevista
que afrontó el país en el mes de marzo del año 2020, para el día 14
de noviembre del presente año, fecha en que fue emitido el decreto
de urgencia examinado, ya se conocía que los efectos de la COVID-
19 seguirían aún en el país10; en ese orden de ideas, la publicación
del presente decreto de urgencia no revierte una situación
extraordinaria o imprevisible como la ocasionada por la pandemia,
puesto que diversos estudios señalan que los efectos económicos y
sociales de la COVID-19 continuarán en el mundo, toda vez que
mientras no haya una solución y control global simultáneo a la misma,
la aparición de nuevas cepas continuará y estas conllevarán a una
prolongada situación de caos, por lo que a la fecha de la publicación
del decreto de urgencia, se pierde el carácter de situación

10Al respecto, el Ministerio de Salud ha señalado en su publicación denominada: Tiempos de

pandemia 2020 – 2021, página 185, lo siguiente:
“La endemnización de la Pandemia, es decir su permanencia global con comportamiento por
oleadas en distintos momentos y puntos del mundo, se ha hecho evidente. Mientras no haya
una solución y control global simultáneo a la misma, la aparición de nuevas cepas continuará;
basta que algunas de ellas sean más agresivas en contagiosidad e impacto humano, para
perpetuar, el problema, De la Pandemia debemos salir como mundo, región y país; nadie, ni
persona, ni familia, ni colectivo social, ni país, puede creerse totalmente protegido frente a la
Pandemia, por su condición social.”
Visto en: [Link]

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extraordinaria e imprevisible que tuvo en el año 2020. Y es que, en

buena cuenta, el Poder Ejecutivo tuvo que prever los gastos que se
tenían que afrontar para la reactivación económica durante la
presentación, debate y aprobación de la Ley 31084, Ley de
Presupuesto para el año fiscal 2021.
Complementando lo expuesto, es necesario mencionar lo mencionado en
la página 14 del informe emitido por el grupo de trabajo coordinado por la
Congresista Adriana Tudela Gutiérrez, el cual indica lo siguiente:
“El Ministerio de Economía y Finanzas Marco Macroeconómico Multianual
2022-2025, en agosto de 2021, ha establecido que lineamientos de política
económica están vinculados con el objetivo de lograr, en el corto plazo, la
aceleración del proceso de vacunación masiva que es clave para la
reactivación económica, dar impulso a la inversión pública y privada, y
promover la generación de empleo de calidad; y en el mediano plazo, están
más orientadas a impulsar la competitividad, fomentar la diversificación
productiva e innovación tecnológica.”
En otras palabras, ya el Ministerio de Economía y Finanzas esta tomando
medidas al respecto, porque ha sido predecible los efectos negativos de la
COVID-19 en la economía peruana, no siendo una situación imprevisible
que se necesite una legislación en un marco de excepcionalidad.
En adición a ello, cabe precisar que si bien es cierto puede ser necesario
ajustes al Presupuesto aprobado por la Ley 31084, estos pueden hacerse
a través de la presentación de proyectos de ley por parte del Poder
Ejecutivo, que contengan créditos suplementarios, habilitaciones y
transferencias de partidas, respetando el principio de legalidad
presupuestaria y de reserva de ley que la Constitución Política otorga a
estas materias de carácter presupuestal.
Por estos motivos, el decreto de urgencia estudiado no cumple con el
criterio de excepcionalidad.

II. Necesidad
Este requisito exige que las circunstancias deben ser de naturaleza tal que
el tiempo que demande la aplicación del procedimiento parlamentario para
la expedición de leyes pudiera impedir la prevención de daños o, en su
caso, que los mismos devengan en irreparables.
En el caso concreto, esta Comisión afirma que, de conformidad con el
tercer párrafo del artículo 80 de la Constitución Política, solo procede la
aprobación de transferencias de partidas por ley. Ello, en razón de que el

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principio de reserva de ley se encuentra contenido en el artículo citado,

obligando, necesariamente, a que la aprobación de una transferencia de
partida sea por ley y no por norma con rango de ley, tal como es el caso
de los decretos de urgencia.
En el caso en estudio, en los artículos 9 y 17 del decreto de urgencia se
observan autorizaciones de Transferencia de Partidas en el Presupuesto
del Sector Público para el Año Fiscal 2021; sin embargo, y de conformidad
con el tercer párrafo del artículo 80 de la Constitución Política del Perú,
solo procede la transferencia de partidas por ley, y se deben tramitar ante
el Congreso de la República tal como la Ley de Presupuesto.
En relación con ello, es relevante citar lo expuesto en el informe expedido
por el grupo de trabajo presidido por la congresista Adriana Tudela
Gutiérrez, el cual señala que: “después de treinta y nueve (39) días de
promulgado el Decreto de Urgencia (14-11-2021), se publicó la Resolución
Ministerial 263-2021-TR (23-12-2021), a través de la cual se aprueba el
“Padrón de trabajadores beneficiarios del bono extraordinario otorgado a
favor de los trabajadores formales del sector privado con menores
ingresos, aprobado por Decreto de Urgencia N° 105-2021.
Es decir, se observa que no existió una necesidad inmediata de atender el
objetivo propuesto mediante el Decreto de Urgencia, en tanto, se ha
dilatado el tiempo por acciones del Poder Ejecutivo, el cual incluso
establece como plazo máximo de entrega del bono a trabajadores privados
en abril del 2022.”
En otras palabras, no hubo la urgencia que se desarrolla en la exposición
de motivos para darle tramite inmediato a lo dispuesto por la norma,
pudiendo haber pasado por el proceso parlamentario correspondiente para
haber sido aprobado por ley.
Por ello, esta Comisión considera que el Decreto de Urgencia 105-2021 no
cumple con el criterio de necesidad.

III. Transitoriedad
Refiere a que las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener
su vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la
coyuntura adversa.
En relación con ello, el desarrollo de la normativa respecto del bono
extraordinario a favor de trabajadores formales del sector privado que
perciben menores ingresos tiene una vigencia hasta el 30 de abril de 2022,
y respecto del bono extraordinario a favor del personal del sector público

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que percibe menores ingresos tuvo vigencia hasta el 30 de noviembre del

año 2021.

IV. Generalidad e interés nacional

Este criterio se basa en que debe ser el “interés nacional” el que justifique
la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios
que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos
en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la
comunidad.
En el caso concreto, la norma tiene por objeto establecer medidas
extraordinarias y urgentes, en materia económica y financiera, para el
otorgamiento de un bono extraordinario a favor del personal formal del
sector privado y del sector público con menores ingresos, que se traducen
en S/. 210.00 (DOSCIENTOS DIEZ Y 00/100 SOLES) para aquellos
trabajadores, que perciban una remuneración bruta mensual mayor a cero
y hasta S/. 2,000.00 (DOS MIL Y 00/100 SOLES), entre otros requisitos
Al respecto, y tal como lo muestran los siguientes cuadros, cabe señalar
que el promedio de las remuneraciones reales de los trabajadores del
sector privado formal en el año 2021 es de S/. 2557 (Dos mil quinientos
cincuenta y siete y 00/100 soles), y que la proyección de trabajadores en
el sector formal privado en el año 2021 asciende aproximadamente a 3
millones 514 mil trabajadores.
Cuadro 2

Fuente: cuadro extraído de la Exposición de Motivos del Decreto de Urgencia N.º 105-2021.

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Cuadro 3

Fuente: cuadro extraído de la Exposición de Motivos del Decreto de Urgencia N.º 105-
2021.

Respecto del número de trabajadores del sector público que se beneficiarían

del bono extraordinario, asciende a 250 244 servidores públicos, según se
muestra en el cuadro siguiente:
Cuadro 4
Nivel de Gobierno N° de servidores
1. GOBIERNO NACIONAL 66 507
Activos ([Link] 276, DLeg. 728 y 29 241
Carreras Especiales)
Contrato Administrativo de Servicios 37 266
2. GOBIERNOS REGIONALES 105 799
Activos (DLeg. 276, DLeg. 728 y 66 031
Carreras Especiales)
Contrato Administrativo de Servicios 39 768
3. GOBIERNOS LOCALES 77 938
Activos (DLeg. 276, DLeg. 728) 30 427
Contrato Administrativo de Servicios 47 511
Total 250 244
Fuente: cuadro extraído de la Exposición de Motivos del Decreto de Urgencia N.º 105-2021.

Asimismo, resulta importante señalar que el Instituto Nacional de Estadística e

Informática (INEI) en el informe técnico Comportamiento de los Indicadores de
Mercado Laboral a Nivel Nacional, elaborado con los resultados de la Encuesta

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Nacional de Hogares (ENAHO) señaló que en el II trimestre de 2021, la

población ocupada del país alcanza 16 millones 848 mil 600 personas.11
Ahora bien, el objetivo del decreto de urgencia en estudio es el otorgamiento
de una medida para recuperar la economía nacional a través del bono
extraordinario para el personal formal del sector público y privado que perciben
menores ingresos a fin de sus familias promuevan el consumo y con ello
cooperar en la reactivación económica del país; sin embargo, este no se vería
cumplido debido a que se circunscribe en un número limitado de trabajadores
del sector formal privado (inferior a 3 millones) y del sector público (250 244
servidores públicos) de un total de casi 17 millones de trabajadores; lo cual no
se encuentra dentro del parámetro de criterio de ¨generalidad” debido a que se
circunscriben sus efectos en intereses y en una población laboral determinada,
y no en toda la comunidad. Y es que la norma en estudio se olvida de
resguardar a aquellos trabajadores informales que tienen los mismos
ingresos de los formales, al igual que los mismos derechos de recibir en
bono.
Con relación a ello, esta comisión considera oportuno mencionar lo expuesto
en el informe emitido por el grupo de trabajo coordinado por la Congresista
Adriana Tudela Gutiérrez, que señala lo siguiente: “ni la norma en cuestión ni
la exposición de motivos hacen referencia a la informalidad, como una
problemática nacional. De conformidad con el INEI, la tasa anualizada de
informalidad desde julio 2020 a junio 2021, a nivel nacional, fue del 78.1%,
sumados los ámbitos urbanos (72.5%) y rural (95.9%). Esto se traduce en 9.01
millones de trabajadores desprotegidos”12.

Por estos motivos, el decreto de urgencia examinado no cumple con el criterio

de Generalidad e Interés Nacional.

V. Conexidad
Finalmente, el criterio de conexidad concierne a que debe existir una
reconocible vinculación inmediata entre la medida aplicada y las circunstancias
extraordinarias existentes.
Respecto a ello, y en relación al caso concreto, esta comisión considera que,
lo relacionado a la lucha contra la COVID-19 es considerado una circunstancia
existente, y que la emisión del Decreto de Urgencia 105-2021 es una medida

11 Visto en: Ocupados a nivel nacional alcanza 16 millones 848 mil 600 personas en el II trimestre de
2021 ([Link])
12 Editorial. “Informalidad desbordada”. Diario Gestión, publicado el 23 de agosto de 2021. Disponible

en: [Link]
economia-noticia/
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“Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional”

DICTAMEN RECAÍDO EN EL DECRETO DE URGENCIA

105-2021, QUE ESTABLECE EL OTORGAMIENTO DE UN
BONO EXTRAORDINARIO A FAVOR DEL PERSONAL
FORMAL DEL SECTOR PRIVADO Y DEL SECTOR
PÚBLICO CON MENORES INGRESOS.

para recuperar la economía nacional a través del bono extraordinario para el

personal formal del sector público y privado que perciben menores ingresos a
fin de sus familias promuevan el consumo y con ello cooperar en la reactivación
económica del país; sin embargo, el público al cual ha sido dirigido no
cumpliría el objetivo para el cual fue expedido, no cumpliendo en parte
con el presente criterio.
Además, y tal como lo señala el grupo de trabajo ya mencionado, la
problemática descrita por el Poder Ejecutivo en la exposición de motivos
no es atendible de manera sostenible en el tiempo a través de un bono,
sino a través de estrategias sostenibles que promuevan un trabajo digno,
respetuoso de los derechos fundamentales en un contexto de nueva
normalidad. Esto último no se alcanza con la norma examinada.
Por estos motivos la norma sujeta a control no cumple con el criterio de
conexidad. Bajo todo lo expuesto, y en forma de síntesis, en el siguiente cuadro
se detalla el análisis recaído sobre el Decreto de Urgencia 105-2021.
Cuadro 5
Check list de cumplimiento de requisitos sustanciales del Decreto de
Urgencia 105-2021
Requisitos sustanciales del decreto de Cumplimiento de requisitos sustanciales del
urgencia Decreto de Urgencia 105-2021

Sobre el Materia X NO cumple, por regular materia

contenido de económica y presupuestal con reserva de ley, ello es,
la norma financiera, no y en concordancia con el principio de
tributaria legalidad presupuestaria, el cual ha
reservado la emisión de normas que
aprueban la transferencia de partidas a
través de leyes aprobadas por el
Congreso de la República, y no por una
norma con rango de ley, tal como son los
decretos de urgencia, de conformidad
con los dispuesto por el artículo 80 de
nuestra carta magna.

El decreto de urgencia examinado ha

quebrantado el principio de balance entre
poderes del Estado, por el hecho que ha
desnaturalizado el equilibrio de
intervención conjunta que debe existir
entre el Poder Ejecutivo y Legislativo
para la aprobación de transferencias de
partidas. Y es que, en buena cuenta, el
primero tiene la facultad de iniciativa
legislativa para presentarlo, mientras que
el segundo tiene la obligación de
debatirlo y aprobarlo oportunamente.
Con la aprobación de este decreto de
urgencia, el Poder Ejecutivo tendría tanto
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BONO EXTRAORDINARIO A FAVOR DEL PERSONAL
FORMAL DEL SECTOR PRIVADO Y DEL SECTOR
PÚBLICO CON MENORES INGRESOS.

la facultad de presentación, aprobación y

ejecución de una transferencia de
partidas, dejando de lado al Congreso de
la República, quien está legitimado a
intervenir en materia presupuestaria, por
ser el órgano representativo de la Nación
que debe tener conocimiento como se
destinan los fondos de todos los
peruanos.

 No hay disposiciones en materia

tributaria.

X NO legisla sobre situaciones

extraordinarias e imprevisibles, toda vez
que no revierte una situación
Situación extraordinaria o imprevisible como el
Sobre las extraordinaria: ocasionado por la pandemia de la COVID-
causas que 19; en esa línea diversos estudios señalan
llevaron a su Excepcionalidad, que los efectos económicos y sociales de
emisión necesidad, la COVID-19 continuarán en el mundo,
transitoriedad, puesto que mientras no haya una solución
generalidad e y control global simultáneo a la misma, la
interés público, y aparición de nuevas cepas continuará y
conexidad. estas conllevarán a una prolongada
situación de caos. En el caso concreto, a
la fecha de emisión de la presente norma
(14 de noviembre de 2021) se tenía
conocimiento que los efectos de la
pandemia seguirían en el país, perdiendo
el carácter de excepcionalidad.

X NO cumple con el requisito de necesidad,

puesto que; en los artículos 9 y 17 del
decreto de urgencia se observan
autorizaciones de Transferencia de
Partidas en el Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2021; sin
embargo, y de conformidad con el tercer
párrafo del artículo 80 de la Constitución
Política del Perú, solo procede la
transferencia de partidas por ley, y se
deben tramitar ante el Congreso de la
República tal como la Ley de Presupuesto.

 Cumple con el criterio de transitoriedad.

X NO cumple con el criterio de generalidad e

interés público, puesto que la norma tiene
por objeto establecer medidas
extraordinarias y urgentes, en materia
económica y financiera, para el
otorgamiento de un bono extraordinario a
favor del personal formal del sector

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BONO EXTRAORDINARIO A FAVOR DEL PERSONAL
FORMAL DEL SECTOR PRIVADO Y DEL SECTOR
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privado y del sector público con menores

ingresos, que se traducen en S/. 210.00
(DOSCIENTOS DIEZ Y 00/100 SOLES)
para aquellos trabajadores formales que
perciban una remuneración bruta mensual
mayor a cero y hasta S/. 2,000.00 (DOS
MIL Y 00/100 SOLES), entre otros
requisitos; es decir, la norma en mención
se circunscribe a un sector laboral formal
con un determinado monto de
remuneración promedio en nuestro país, el
mismo que en el sector formal privado
(inferior a 3 millones de trabajadores) y en
el sector público (250 244 servidores
públicos) es sumamente inferior a la cifra
total de la Población Ocupada del país
(aproximadamente 17 millones de
trabajadores); lo cual no se encuentra
dentro del parámetro de criterio de
¨Generalidad” debido a que no se
circunscriben sus efectos en toda la
comunidad. Esto es, por no incluir a los
informales dentro del beneficio del bono.

X NO cumple con el criterio de conexidad, y

es que, si bien es cierto, la medida
extraordinaria está orientada a recuperar
la economía nacional a través del bono
extraordinario para el personal formal del
sector público y privado que perciben
menores ingresos a fin de sus familias
promuevan el consumo y con ello cooperar
en la reactivación económica del país; sin
embargo el público al cual ha sido dirigido
es numéricamente inferior a la población
ocupada del país; por lo que no cumpliría
el objetivo para el cual fue expedido.

En adición a ello, cabe precisar que la

problemática descrita por el Poder
Ejecutivo en la exposición de motivos no
es atendible de manera sostenible en el
tiempo a través de un bono, sino a través
de estrategias sostenibles que promuevan
un trabajo digno, respetuoso de los
derechos fundamentales en un contexto
de nueva normalidad. Esto último no se
alcanza con la norma examinada.

Por estos motivos la norma en estudio no

cumple con el presente criterio.

Fuente y elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento

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FORMAL DEL SECTOR PRIVADO Y DEL SECTOR
PÚBLICO CON MENORES INGRESOS.

En consecuencia, y luego del análisis realizado, esta comisión encuentra que

el Decreto de Urgencia 105-2021 es inconstitucional y no cumple en parte con
los requisitos formales y sustanciales señalados en la Constitución Política y el
Reglamento del Congreso.

V. CONCLUSIÓN

Por lo expuesto, la Comisión, recogiendo el informe aprobado por unanimidad

por el Grupo de Trabajo encargado del control constitucional de los actos
normativos del Poder Ejecutivo, a través de los decretos legislativos, decretos de
urgencia y tratados internacionales ejecutivos, ha procedido a realizar el control
del Decreto de Urgencia 105-2021, que establece el otorgamiento de un bono
extraordinario a favor del personal formal del sector privado y del sector público
con menores ingresos; HA CONCLUÍDO que este decreto de urgencia NO
CUMPLE con lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 80 y el artículo 118,
inciso 19 de la Constitución Política del Perú, así como con los requisitos formales
señalados en el artículo 91 del Reglamento del Congreso.
En consecuencia, se recomienda su derogación, y que se exhorte al Poder
Ejecutivo a dar estricto cumplimiento del tercer párrafo del artículo 80 y el artículo
118, inciso 19 de la Constitución Política; sin perjuicio de las
responsabilidades civiles, penales, administrativas y constitucionales, que
acarrearía el haber aprobado normas sin contemplar el procedimiento y
mandato establecido en la Constitución.

El texto que se propone aprobar es como sigue:

LEY QUE DEROGA EL DECRETO DE URGENCIA 105-2021, DECRETO DE

URGENCIA QUE ESTABLECE EL OTORGAMIENTO DE UN BONO
EXTRAORDINARIO A FAVOR DEL PERSONAL FORMAL DEL SECTOR
PRIVADO Y DEL SECTOR PÚBLICO CON MENORES INGRESOS

Artículo único. Derogación del Decreto de Urgencia 105-2021, Decreto de

Urgencia que establece el otorgamiento de un bono extraordinario a favor
del personal formal del sector privado y del sector público con menores
ingresos
Se deroga el Decreto de Urgencia 105-2021, que establece el otorgamiento de un
bono extraordinario a favor del personal formal del sector privado y del sector
público con menores ingresos; sin perjuicio del gasto público ejecutado como

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BONO EXTRAORDINARIO A FAVOR DEL PERSONAL
FORMAL DEL SECTOR PRIVADO Y DEL SECTOR
PÚBLICO CON MENORES INGRESOS.

consecuencia de la aprobación de las transferencias de partidas contenidas en la

norma derogada, a la fecha de la emisión de la presente ley.

Dese cuenta.
Sala Virtual de Comisiones.
Lima, 11 de enero de 2022.

CARMEN PATRICIA JUÁREZ GALLEGOS

Presidenta
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