Revista de los

Tribunales
Agrarios
57

CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA AGRARIA

“ DR. SERGIO GARCÍA RAMÍREZ ”
México, 2012
 Diseño portada:
Fernando Muñoz Villarreal
 Segunda Época Año IX
ENERO - MARZO 2012

Revista de los

Tribunales
Agrarios
Número 57

CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA AGRARIA

“ DR. SERGIO GARCÍA RAMÍREZ ”

México, 2012
 Revista de los

Tribunales
Agrarios
TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO
MAGISTRADO PRESIDENTE:
Lic. Marco Vinicio Martínez Guerrero

MAGISTRADOS NUMERARIOS:
Lic. Luis Octavio Porte Petit Moreno
Lic. Rodolfo Veloz Bañuelos
Lic. Luis Ángel López Escutia
Lic. Ricardo García Villalobos Gálvez

MAGISTRADA SUPERNUMERARIA:
Lic. Carmen Laura López Almaraz

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:

Lic. Jesús Anlén López

OFICIAL MAYOR:
C.P. Leticia Arce Paredes

CONTRALORÍA INTERNA:
Lic. Juliana del Carmen García Sánchez

DIRECTOR GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS:

Lic. Francisco Javier Barreiro Perera

DIRECTORA GENERAL DE RECURSOS HUMANOS:

Lic. María de los Ángeles Arellano Sánchez

DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS FINANCIEROS:

Lic. José Armando Fuentes Valencia

DIRECTOR GENERAL DE RECURSOS MATERIALES:

Mtro. Ricardo Quiroz Aguirre

DIRECTOR DEL CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA AGRARIA

SUBDIRECTOR DE PUBLICACIONES:
Lic. Jaime I. González Carrancá

DISEÑO GRÁFICO Y PORTADA:

Fernando Muñoz Villarreal

ASISTENTE EJECUTIVO:
Mónica Hernández Martínez

CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA AGRARIA “DR. SERGIO GARCÍA RAMÍREZ”

NIZA 67, 3ER. PISO COL. JUÁREZ C.P. 06600 MÉXICO, D.F.
[Link] ceja@[Link]
 Revista de los

Tribunales
Agrarios
Segunda Época Año IX Número 57 ENERO - MARZO 2012

SERIE: MAGISTRADOS FUNDADORES

del Tribunal Superior Agrario

Presentación
Marco Vinicio Martínez Guerrero
Magistrado Presidente del Tribunal Superior Agrario.

Establecimiento y Horizonte de la Jurisdicción Agraria en México

Sergio García Ramírez 1
Doctor en Derecho. Expresidente del Tribunal Superior Agrario (1992-1995).
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador en el
Instituto de Investigaciones Jurídicas y Antiguo profesor en la Facultad de Derecho de
la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador Emérito del Sistema
Nacional de Investigadores (SNI).

El Desarrollo Sustentable 63
Futuro del Campo en México
Luis Octavio Porte Petit Moreno
Magistrado del Tribunal Superior Agrario.

La Jurisdicción Agraria Costarricense y su Impacto en los Tribunales

77
Agrarios Mexicanos en sus XX Años
Rodolfo Veloz Bañuelos
Licenciado en Derecho. Magistrado del Tribunal Superior Agrario de México.
Presidente del Colegio de Profesores de Derecho Agrario de la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor de Derecho Agrario, de
Derecho Procesal Agrario y de Legislación Agropecuaria.
 CONTENIDO

Conexidad de la Ecología con la Materia Agraria 89

Arely Madrid Tovilla
Licenciada en Derecho. Magistrada Fundadora de los Tribunales Agrarios.

La Prueba en los Procedimientos ante las Instancias Administativas 105

de la Reforma Agraria y Repercusiones en los Tribunales
Agrarios
Jorge Lanz García
Licenciado en Derecho. Magistrado Fundador de los Tribunales Agrarios (q.e.p.d)
conferencia publicada en la Revista de los Tribunales Agrarios año IV enero-abril
No. 11 de 1996.

Revista de los Tribunales Agrarios. Publicación trimestral Enero-Marzo de 2012. Editor Responsable
Lic. Jaime I. González Carrancá. Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional
del Derecho de Autor: 04-2005-051712020300-102. Número de Certificado de Licitud de título:
12260. Número de Certificado de Licitud de Contenido: 8914. Domicilio de la Publicación: Niza 67,
3er. piso, Colonia Juárez, C.P. 06600, México, D. F., Impresiones Precisas Alfer, S.A. de C.V., Calle
Nautla No. 161, Bodega 8, Col. San Juan Xalpa, Iztapalapa, C.P. 09850, México, D. F.
Distribuidor: Tribunal Superior Agrario en forma gratuita.

El contenido de los ensayos no es responsabilidad de los Tribunales Agrarios,

siendo exclusivamente responsables los autores.
 Serie Magistrados Fundadores del
Tribunal Superior Agrario

Marco Vinicio Martínez Guerrero*

PRESENTACIÓN

LOS TRIBUNALES AGRARIOS estamos comprometidos a consolidar las institu-

ciones que conforman el marco legal agrario, como encargados de la
impartición de la justicia agraria, debemos fortalecer el Estado de Derecho
e impulsar la misión que tenemos como órganos jurisdiccionales, con el
estudio de temas relevantes que contribuyan a elevar el conocimiento en
la materia agraria y en la actividad jurisdiccional, a fin de poder brindar
un servicio a la altura de las aspiraciones de quienes servimos.
Es por ello que en esta ocasión, continuamos presentando la Serie
Magistrados Fundadores del Tribunal Superior Agrario que contiene una
serie de tópicos de especial importancia para quienes se interesen en pro-
fundizar en temas relacionados con la materia agraria.
Tras un recorrido por la historia Sergio García Ramírez, establece el
horizonte de la jurisdicción agraria en México y destaca que para 1982,
antevíspera del neoliberalismo, se promovieron novedades de tipo
económicas, con una serie de reformas al artículo 27 constitucional, que
significaron uno de los últimos esfuerzos del Ejecutivo por consolidar el
estado social en México, proponiendo "entre otras cosas", la adición de las

* Magistrado Presidente del Tribunal Superior Agrario.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

fracciones XIX y XX, con el propósito de introducir las condiciones para
una impartición expedita de la justicia agraria, el fortalecimiento de la
seguridad jurídica en el campo, así como un desarrollo rural integral,
tomando en consideración la propuesta zapatista plasmada en el Plan de
Ayala, mismas que se concretaron hasta las reformas constitucionales del
3 de enero 1992, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el siguiente
6 de enero, sostuvieron que para la atención de las cuestiones referentes
a límites de terrenos ejidales y comunales, para resolver sobre las rela-
cionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos, comunidades y; en
general, para la administración de la justicia agraria, la ley instituirá tri-
bunales dotados de autonomía y plena jurisdicción integrados
por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por
la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión
Permanente.
En su aportación Luis Octavio Porte Petit Moreno, establece los elemen-
tos fundamentales que favorecen el bienestar y el desarrollo de los seres
humanos son la libertad, la salud, una alimentación básica, el agua, el
aire, los bosques, las selvas, la flora y la fauna, que proporcionan un
equilibrio de los recursos naturales y del medio ambiente, ya que ésto per-
mite contar con un entorno ecológico propicio para satisfacer nuestras
necesidades, disfrutar de la naturaleza y enriquecer nuestra propia vida.
Enfoca su análisis particularmente al futuro del campo mexicano "Un
pueblo que cuida su campo tiene garantizado su futuro", y lo desarrolla
hacia dos objetivos que trajeron consigo las reformas constitucionales de
1992, la certidumbre jurídica del campo y el impulso de un desarrollo
rural sustentable. Con tal propósito, es prioridad para los Tribunales
Agrarios, ofrecer a las generaciones que nos sucedan, seguridad a la
tenencia de la tierra, garantizar la libertad decisión y gestión de ejidos y
comunidades, así como abrir las condiciones para la intervención de las
diversas formas de sociedades rurales y mercantiles en el campo.
Por su parte Rodolfo Veloz Bañuelos, ofrece un estudio comparitvo de
la Jurisdicción Agraria entre México y Costa Rica, a XXX años de la Ley
de Jurisdicción Agraria y de la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario de
Costa Rica y a los XX años de la ley Agraria y de Ley Orgánica de los Tri-

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

bunales Agrarios en México, el autor compara la jurisdicción agraria
de ambos países así como la influencia legislativa hacia los Tribunales
Agrarios mexicanos, haciendo hincapié en que ambos países experi-
mentaron procesos de reparto de la tierra con la tendencia de resti-
tuirlas entre el mayor número de campesinos; en Costa Rica a diferen-
cia de México, inició en 1909, quien también ha seguido la suerte del
resto de los países latinoamericanos, que han sido desplazados por la
globalización con la invasión de alimentos provenientes de países
desarrollados que exigen a las naciones pobres una política de libre
comercio y una política de abandono al crédito rural. Reconoce que las
normas procesales que rigen la vida de ambos Tribunales Agrarios
carecen de simplicidad y sufren lagunas y contradicciones que deben
suplirse con normas civiles supletorias, sin embargo existe la tenden-
cia a la especialización del derecho procesal agrario. A ese respecto en
México un reclamo constante de las organizaciones campesinas es la
promulgación de un Código Procesal Agrario. En Costa Rica ya existe
un proyecto en ese sentido. Otro punto de comparación que hace entre
ambos países es que los jueces agrarios son designados por la Corte
Plena, en México se propone por el Ejecutivo y lo designa el Senado de
la República. En Costa Rica los Tribunales Agrarios pertenecen al
Poder Judicial, en tanto que los mexicanos son autónomos y
pertenecen a órganos judiciales de carácter administrativo. Propone
seguir el impulso para la creación de tribunales agroambientales,
nuevos modelos de organización y legislación procesal apropiada para
los sujetos agrarios de los países latinoamericanos que cuenten con
órganos jurisdiccionales.
Arely Madrid Tovilla, hace un análisis de conexidad de los marcos
legales nacional e internacional entre el agro y la ecología, y menciona que
dentro de las prioridades que las naciones deben atender, esta resolver los
problemas del deterioro ecológico mundial y la crisis alimentaria, toman-
do en consideración no solo las disposiciones jurídicas que al respecto exis-
ten, sino el ejercicio de actos sobre el dominio jurídico de los individuos y
los gobiernos, que finalmente repercutan en la evolución y el sostenimien-
to de la naturaleza en beneficio de nuestro planeta.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

 Finalmente Jorge Lanz García, aborda el tema de la prueba en los pro-
cedimientos ante las instancias administrativas de la reforma agraria y
repercusiones para los Tribunales Agrarios. Enfatiza que la carga de la
prueba durante esta etapa, descansaba principalmente en la autoridad
administrativa en el que prevalecía el llamado principio "inquisitorio"
que daba amplias facultades para indagar, investigar y dirigir el proce-
so, para allegarse de oficio las pruebas, para ese fin, se aperturaba una
segunda instancia en materia de restituciones, dotaciones, ampliaciones
de tierras y aguas y nuevos centros de población ejidal, en la que podían
repetir inspecciones oculares en los predios, nuevos trabajos técnicos e
informativos, así como solicitar datos del Registro Público de la
Propiedad, Catastro Rural, Registro Agrario Nacional u otras dependen-
cias estatales o federales; Su repercusión conforme al artículo tercero
transitorio del Decreto Publicado el 6 de enero de 1992, que reformó el
artículo 27 constitucional, dispuso el turno de expedientes en estado de
resolución a los Tribunales Agrarios, para que éstos los resuelvan en
definitiva, por lo tanto las pruebas practicadas durante el procedimiento
administrativo conservan su eficacia jurídica, lo cual no impide que el tri-
bunal del conocimiento pueda acordar, para mejor proveer, llevar a cabo
alguna diligencia probatoria que lo conduzca al conocimiento de la ver-
dad. En el actual proceso agrario la prueba recae en las partes, aunque el
Magistrado tiene facultad para allegarse de oficio mayor información
sobre las pruebas rendidas por las partes y aún para recabar pruebas no
ofrecidas, que tiene por objeto ilustrar su criterio y dar un contenido
racional a su determinación.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

 1

Establecimiento y Horizonte de la
Jurisdicción Agraria en México

Sergio García Ramírez*

INTRODUCCIÓN
CELEBRO LA PERSISTENCIA de la jurisdicción agraria a lo largo de los tres
lustros transcurridos desde que se instaló el Tribunal Superior de la
materia, seguido por los primeros Tribunales Unitarios. Entonces -1993-
quedó formada una nueva rama jurisdiccional y se abrió la puerta a la
solución, por esta vía, de las numerosas contiendas que tienen su origen
en el campo. Será el pueblo de México -y sobre todo los campesinos, que
no viven sus mejores horas ni alientan las mayores esperanzas: cosas del
tiempo que corre, henchido de incertidumbre- quien se pronuncie sobre
el acierto que hubo en la determinación constituyente de esa jurisdicción
y en el despacho que ha tenido a su cargo.
Confío en que el juicio de mis compatriotas sea favorable. Por mi parte,
espero que la justicia agraria siga adelante, alcance los fines para los que
fue concebida y contribuya, como lo está haciendo gracias al trabajo de
muchas mujeres y hombres de buena voluntad, a consolidar una circunstan-
cia de paz y justicia en el ámbito de su competencia. Esa expresión

* DOCTOR EN DERECHO. Expresidente del Tribunal Superior Agrario

(1992-1995). Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Hu-
manos. Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas y
Antiguo profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacio-
nal Autónoma de México. Investigador Emérito del Sistema Na-
cional de Investigadores (SNI).

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

2 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

de la justicia -asediada por los vientos que corren, queriendo desandar la

historia- corresponde a las mejores pretensiones del pueblo y conserva
su orientación social, que no debiera menguar y mucho menos desa-
parecer.
Tuve el privilegio de participar en las horas de formación de la justi-
cia agraria bajo la reforma de 1992 al artículo 27 constitucional. No inter-
vine en ésta, ni en la formulación de sus ordenamientos reglamentarios:
Ley Agraria y Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. Llegué cuando
adquirieron vigencia y se presentó el momento de trasladar a la práctica
las previsiones concernientes a la jurisdicción agraria. En esta tarea -para
la que requerí y recibí el respeto que merecen los tribunales, cuya
primera tarea es acreditar independencia, imparcialidad y competencia-
coincidí con apreciables colegas1, veteranos de la reforma agraria o
jóvenes animosos que llegaron a forjar sus armas en este desempeño.
Guardo buena memoria de los trabajos fundacionales. Recuerdo esa
etapa con gratitud hacia la vida, que me llevó a una trinchera que yo no
había solicitado y me permitió sumar mi esfuerzo a la tarea que otros
compatriotas emprendieron con emoción y esperanza. Resolví per-
manecer en el Tribunal sólo un año, y así lo informé a quien insistió en
que aceptase el cargo de magistrado. Las circunstancias que prevalecían
en el país me hicieron reconsiderar esa decisión y permanecí en el
Tribunal dos años más. Cuando comenzó una nueva etapa del gobierno
federal, renuncié al cargo de Presidente del Tribunal, aún muy lejana la
edad de retiro forzoso. Ya existía una verdadera jurisdicción agraria, que
1
La primera composición del Tribunal Superior Agrario comprendió
a Gonzalo Armienta Calderón, Luis Octavio Porte Petit Moreno,
Rodolfo Veloz Bañuelos, Arely Madrid Tovilla y Jorge Lanz Cárde-
nas. Se puede consultar la relación de magistrados y funcionarios en
el período comprendido entre 1993 y el 21 de septiembre de 1994 en
La nueva justicia agraria. Años de fundación. 1992-1994, Tribunal Supe-
rior Agrario, México, 1994, op. cit., pp. 166-167. La presente obra colec-
tiva da cuenta sobre los titulares de las magistraturas en el Tribunal
Superior y en los Tribunales Unitarios (titulares y supernumerarios)
en los siguientes años, durante la Presidencia de los abogados Luis
Porte Petit y Ricardo García Villalobos.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 3

marchaba con paso firme. Se habían disipado algunas nubes que

parecieron ensombrecer el futuro de la justicia agraria.
Dejo aquí esta parte, en cierto modo personal, de la "Introducción"
que mis buenos amigos del Tribunal Superior Agrario -a la cabeza el
Presidente, licenciado Ricardo García Villalobos, y con él los magistrados
Luis Octavio Porte Petit Moreno, Rodolfo Veloz Bañuelos, Marco Vinicio
Martínez Guerrero, Luis Angel López Escutia y Carmen Laura López
Almaraz- me encomendaron para la obra conmemorativa de los
primeros quince años de la jurisdicción agraria2. No pretendo analizar
mis propias experiencias en el ejercicio de la magistratura, sino ponderar
brevemente algunos caracteres de ésta, para continuar las páginas que
inicia García Villalobos y abrir la puerta a las constancias y reflexiones de
otros autores. Por supuesto, habrá lugar para volver sobre los trabajos de
fundación cuando sea necesario para comentar los empeños, problemas
y soluciones que hubo en el origen de los Tribunales.
Hablar de jurisdicción agraria en México -y más específicamente de
justicia agraria- entraña algunas cuestiones mayores. Esta expresión
enlaza dos conceptos sembrados de asperezas: por una parte, la
"cuestión del campo", que más de una vez ha incendiado la conciencia
de la república; por la otra, la "cuestión de la justicia", que no brilla con
los más altos meritos en la crónica de estos siglos, o al menos en la dura
existencia cotidiana de millones de justiciables, ayer y ahora mismo.
¿También mañana? Sobre una y otra han corrido los tiempos y las letras,
las leyes y las promesas, las esperanzas y las experiencias, siempre
encontradas. Y ambas son la materia de nuestras actuales reflexiones.
Se atribuye a Justo Sierra una expresión que solemos convocar con fre-
cuencia: "México tiene hambre y sed de justicia". Si tal ha sido el padeci-

2
Participé también en la obra colectiva que celebró la primera década
de la jurisdicción agraria: "Origen, fundación y perspectivas de los
Tribunales Agrarios", en López Escutia, Luis A. (coord.), Diez años
de justicia agraria renovada. Obra colectiva conmemorativa del X Aniver-
sario de los Tribunales Agrarios 1992-2002, Tribunal Superior Agrario.
Centro de Estudios de Justicia Agraria "Dr. Sergio García Ramírez",
México, 2002, pp. 1-22.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

4 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

miento generalizado en nuestro país, mucho más intensa, aguda y per-

sistente ha sido el hambre y la sed de los campesinos. Nada nos permite
suponer que los últimos años han brindado la satisfacción de esas
antiguas carencia a veinticuatro millones de mexicanos que viven en
áreas rurales3. Una parte sustancial del territorio nacional se halla bajo
régimen de propiedad social. El PIB agropecuario ha disminuido como
proporción del PIB total4.
No incurriré en el desliz, tan común entre los impetuosos reescritores
de la historia, de suponer que nada se hizo por el mejoramiento del
campo en las últimas décadas. Sólo digo que persisten esa hambre y esa
sed y que no tenemos a la vista -ojalá que esta apreciación sea equivoca-
da- soluciones suficientes. El neoliberalismo -para resumir con este rótu-
lo algunos avatares de los años recientes, dejando a salvo el respetable
sentido histórico del liberalismo social mexicano, que anidó en el siglo
XIX5- no ha volcado sobre el campo los milagros que se anunciaron.
Los antiguos pobladores de esta porción del Continente -Mesoamérica,
que heredamos- fueron laboriosos campesinos6. Así los sorprendió la
conquista -¿o el encuentro? ¿o la invasión?- a la mitad del siglo XVI
europeo. Con la cruz y con la espada, aquélla como justificación de ésta,

3
En 1950, los habitantes en poblaciones rurales (menos de 2500 habi-
tantes) representaban poco más del 57 por ciento del total; en 2005,
casi 24 por ciento. Fuentes: INEGI, XII Censo General de Población y
Vivienda 2000 y II Conteo de Población y Vivienda 2005. Véase:
[Link]
4
En 1988 el PIB agropecuario equivalía al 7.9 por ciento del total; en 2006,
al 3.4. Véase [Link]
pdf/[Link].
5
El liberalismo mexicano posee rasgos singulares, tanto en lo que res-
pecta a sus implicaciones económicas como en lo que concierne a
"la discusión sobre la propiedad de la tierra y los movimientos popu-
lares que pugnan por una modificación en la propiedad territorial".
Reyes Heroles, Jesús, El liberalismo mexicano, Fondo de Cultura Econó-
mica, 2ª. ed., México, 1974, t. III, p. 541.
6
Cfr. Rivera Marín, Guadalupe, La propiedad territorial en México.
1301-1810, Siglo XXI Editores, México, 1983, pp. 33 y ss.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 5

llegaron al Nuevo Mundo novedades numerosas: señores insospechados

y soberbios, que relevaron a los gobernantes originales; un sistema diferente
para el dominio y la explotación de la tierra, generosamente distribuida
entre los hombres de armadura y aventura, a los que también se obse-
quió la fuerza de trabajo de sus habitantes7; héroes y creencias alojados
en la sede de los tradicionales adoratorios y difundidos en la imagi-
nación y la conciencia de los vasallos; promesas y amenazas para esta
vida, tan acosada, y para la otra, tan ofrecida: todo para servicio del
dominante y disciplina del dominado.
Obviamente, había un régimen agrario en el mundo prehispánico. Si
era justo o injusto y si la tenencia de la tierra se hallaba mejor o peor sus-
tentado en el bien, la virtud y la justicia, son asuntos en los que no ingre-
saré ahora8. Si lo hiciera tendría que ocuparme también de la justicia o
injusticia en el dominio de la tierra en los Estados europeos, que fue ma-

7
"La costumbre de repartir indios entre los españoles colonizadores
para que pudieran beneficiarse con su trabajo fue establecida de mane-
ra violenta, contraviniendo los preceptos legales; pero logró al cabo
prevalecer y generalizarse, después de un largo proceso de contra-
dictorias vacilaciones por parte de los monarcas (…). Se repartieron
indios para el cultivo de las tierras, para la guardia de los ganados,
para el laboreo de las minas, para la ejecución de obras públicas y, en
general, para toda clase de actividades económicas". Ots y Capdequi,
José Ma., Historia del Derecho español en América y del Derecho indiano,
Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid, 1996, p. 206. Cfr., asimismo, so-
bre las acciones de Cortés tras la caída de Tenochtitlan, Manzanilla
Schaffer, Víctor, El drama de la tierra en México. Del siglo XVI al siglo
XXI, Cámara de Diputados/Secretaría de la Reforma Agraria/Uni-
versidad Nacional Autónoma de México/Miguel Angel Porrúa, Li-
brero Editor, México, 2004, p. 250.
8
Pero se sabe bien que había "grandes latifundistas de la época" -el
rey, los nobles y los guerreros-, al lado de "grandes masas de indivi-
duos desheredados". Mendieta y Núñez, Lucio, El problema agrario de
México y la Ley Federal de Reforma Agraria, Ed. Porrúa, 10ª. ed., México,
1974, pp. 28-29. Del mismo autor, cfr. El Derecho precolonial, Universi-
dad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones So-
ciales, México, 1961, pp. 105 y ss.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

6 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

teria de algunas revoluciones también europeas. Los hechos son los

hechos, y sobre ellos se instaló un orden jurídico positivo que algunos
consideraron usurpador y otros acogieron con la naturalidad con que se
reciben, finalmente, los títulos que confiere la violencia. Esta fue una
"reforma agraria"9. Por cierto, los antiguos derechos -centenarios o mile-
narios- no desaparecieron enteramente10. Silenciados, obligados a vivir
en una especie de clandestinidad subterránea, han aflorado de cuando en
cuando con vehemencia poderosa. Prueba: la Revolución Mexicana,
levantamiento agrario mucho más que político.
En los infinitos años de la Colonia, los indígenas fueron sistemática-
mente sometidos y despojados. Ahí está la sombría expresión de Octavio
Paz: "Es cierto que los españoles no exterminaron a los indios porque
necesitaban la mano de obra nativa para el cultivo de los enormes feudos
y la explotación minera. Los indios eran ienes que no convenía malgas-
tar"11. Sobre las cenizas de los señoríos se erigieron los templos y los pala-
cios, las encomiendas y los repartimientos, las propiedades territoriales
con las que llegaría la Nueva España a su conversión -relativa, durante
mucho tiempo- en republica independiente. Por encima de algunas
"buenas intenciones" -"unas fueron las leyes y otra la realidad de las
cosas"12- quedaron a un lado los títulos que hubieran podido esgrimir los
pueblos y las comunidades, y también permaneció en la sombra, inoperante
para los fines del derecho emergente, esa "relación especial" -espiritual,
mágica- del indígena con la tierra en la que circula el alma de sus
9
Víctor Manzanilla Schaffer se refiere a cuatro reformas agrarias reali-
zadas en el curso de nuestra historia: por los españoles, como conse-
cuencia de la conquista; por los movimientos liberatorios del siglo
XIX; por la Revolución de 1910 y por "el gobierno neoliberal para
darle entrada al capital extranjero para comprar la tierra de la nación".
El drama de la tierra en México…, op. cit., p. 226.
10
Cfr. Mis puntos de vista a este respecto en "Presentación: Sobre la
obra jurídica mexicana", en Varios autores. Obra jurídica mexicana,
México, Procuraduría General de la República, 1985, tomo I, pp. 1-26.
11
El laberinto de la soledad, Fondo de Cultura Económica, 3ª reimp.,
Mexico, 1973 p. 92.
12
Mendieta y Núñez, El problema agrario…, cit., p. 83 y s.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 7

mayores. La propiedad es la propiedad, sin aires sobrenaturales que la

fecunden. Por lo demás, se había puesto el fundamento para la
desmesurada concentración del dominio territorial13, denunciada y com-
batida por algunos insurgentes14.
La mano que desanudó el lazo que unía a la América española con la
metrópoli europea, no llegó al punto de restituir las tierras a sus titulares
originales -quienes fuesen-, sino mantuvo el campo en las manos de los
terratenientes de aquellas horas tan largas. Por lo visto, no fue muy
rentable, desde esa perspectiva, la tumultuosa participación indígena en
la guerra de independencia15. Una vez concluido el conflicto y resuelta la
13
La distribución de la tierra en la etapa colonial tuvo como resultado,
"dos siglos después de la conquista, la amortización en manos del
clero y las corporaciones de la mayor parte de la propiedad territo-
rial; la constitución de grandes propiedades, inmensas a veces, en
poder de un número reducido de propietarios". González de Cossío,
Francisco, Historia de la tenencia y exploración del campo en México, 2ª. ed.,
México, 1978, p. 9.
14
Tal fue, notablemente, el caso de Morelos, siempre discutido. Di-
versas fuentes establecen el carácter radical de sus ideas: "Deben
(…) inutilizarse todas las haciendas grandes, cuyos terrenos laboríos
pasen de dos leguas cuando mucho, porque el beneficio positivo de
la agricultura consiste en que muchos se dediquen con separación a
beneficiar un corto terreno que puedan asistir con su trabajo e indus-
tria y no en que un solo particular tenga mucha extensión de tierra
infructífera, esclavizando millares de gentes para que las cultiven
por fuerza en la clase e gañanes o esclavos, cuando pueden hacerlo
como propietarios de terreno limitado con libertad y beneficio suyo
y del público". Cit. Esquivel Obregón, Toribio, Apuntes para la historia
del Derecho en México, Ed. Porrúa, México, 1984. t. II, p. 690.
15
"Las masas de indios -señala Mendieta Núñez- no combatieron
por ideales de independencia y democracia que estaban muy por
encima de su mentalidad; la de Independencia fue una guerra en
cuyo fondo se agitó indudablemente el problema agrario para en-
tonces ya perfectamente definido en la vida nacional". Esa guerra
"fue hecha por los indios labriegos, guerra de odio en la que lucha-
ron dos elementos: el de españoles opresores y el de indios oprimi-
dos". "No pretendemos que la cuestión agraria haya sido la causa

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

8 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

separación de España, los campesinos quedaron bien dotados de miseria

y uncidos al mismo trabajo que los había mantenido ocupados: la diferen-
cia fue menor, si la hubo, entre ser campesino en una Colonia y serlo, una
vez ganada la batalla, en una nación independiente.
La manumisión de México no tenía por qué ser, al mismo tiempo,
manumisión de todos los mexicanos. De ahí la desigualdad profunda,
lacerante, inagotable, que el barón de Humboldt encontró en México y
recogió como signo característico de esta república imperfecta 16. La
correcta percepción del viajero alemán contrasta vivamente con la del
viajero francés Alexis de Tocqueville ante los nacientes Estados Unidos
de América, escenario de una igualdad en marcha17. Es en este punto,
mucho más que en cualquier otro, que se instala el destino -digamos,
"manifiesto"- de ambas naciones, hijas de su propia manera de trasladar
a la realidad los planteamientos de una misma pretensión moral: igual-
dad material, cimiento de la libertad efectiva.
Nuestro siglo XIX, siempre en el filo de la navaja, con la soberanía y
la independencia pendientes de un hilo, atrapados entre el progreso y el
retroceso que disputaban el destino de la nación sufrida, no trajo consi-
go -pese a planes y proclamas, asonadas y motines, golpes y revolu-
ciones- un verdadero nuevo orden para los hombres y las mujeres del
campo. En ese siglo, que prolongó durante mucho tiempo la mano de la

única de la guerra de Independencia; pero sí estimamos que figura

entre uno de sus principales motivos". El problema agrario…, op. cit.,
p. 2.
16
México es el país de la desigualdad. Acaso en ninguna parte la hay
más espantosa en la distribución de fortunas, civilización, cultivo de
la tierra y población". Ensayo político sobre el Reino de la Nueva España,
Ed. Porrúa, 3ª ed., México, 1978, pp. 68-69.
17
Al describir el estado social de Norteamérica, comenta con asombro:
"Los hombres se muestran allí más iguales por su fortuna y por su
inteligencia o, en otros términos, más igualmente fuertes que lo que lo
son en ningún país del mundo, o que lo hayan sido en ningún siglo
de que la historia guarde recuerdo". La democracia en América, trad.
Luis R. Cuéllar, Fondo de Cultura Económica, 2ª. Ed., México, 1963, p. 72.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 9

Colonia y armó, muy lentamente, el brazo de una Revolución tempes-

tuosa, persistió el desvalimiento de los trabajadores de la ciudad y el
campo, del surco y la mina. Extraño producto de unos años presididos
por la estupenda ideología de la libertades, que alumbró en admirables
documentos constitucionales, modelo de sociedad feliz, con anchas liber-
tades y magnífico gobierno. Empero, los ciudadanos de la utopía consti-
tucional del siglo XIX eran "imaginarios"18, tanto como las promesas de
libertad e igualdad que constaban en esos documentos tan concienzudos.
La ideología que condujo la reconstrucción jurídica de México instaló en
las normas de la república un catálogo de libertades individuales sustenta-
do en el modelo de una sociedad de individuos libres e iguales -por decre-
to-, que dispondrían con holgura e inteligencia de sus nuevos derechos consti-
tucionales, de su ilustración y de su patrimonio. Era novedoso y suficiente.
Cualquier escollo que se opusiera al modelo debía ser removido. Sobre esta
base se construyó un régimen de propiedad, mayoritariamente rural -como
lo era México mismo-, que volvió a postrar los derechos de las comu-
nidades y a exaltar las potestades de los individuos.
Ese fue el signo del liberalismo que campeó en el derecho y que
refrendó el despojo de los campesinos y la retención de la tierra en
manos de señores territoriales que cifraron la producción del agro en la
eficacia de la mano de obra cautiva: "la política liberal delMéxico imagi-
nario tuvo un efecto desastroso en el México profundo. Crecieron los lati-
fundios a costa de las tierras comunales, al amparo de la ley o burlán-
dola"19. Cierto que el derecho del liberalismo, desfavorable a las corpora-
ciones, rescató para la nación el dominio concentrado en las manos de la
18
Tomo la expresión de la obra de Fernando Escalante Gonzalbo, una
visión implacable sobre ideas, problemas, teorías y realidades de
México en el siglo XIX: Ciudadanos imaginarios, El Colegio de
México, México, 192.
19
"El número en aumento de indios sin tierra no tuvo más alternativa
que el peonaje en las haciendas: mano de obra barata y arraigada por
las deudas y por la fuerza. A todo esto, el indio desamortizado, desco-
munado, debía hacerle frente solo, individualmente, sin más armas
que su propia resistencia. Era su forma impuesta de ser ciudadano li-
beral, moderno". Bonfil Batalla, Guillermo, México profundo, Consejo

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

10 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

Iglesia; pero también cierto que al excluir a las corporaciones20 hizo

caso omiso de que entre éstas figuraban asimismo agrupamientos,
comunidades, pueblos indígenas, labradores de sus antiguas
heredades, cuya existencia jurídica misma quedó en entredicho21. De
esta manera la tierra quedó una vez más concentrada en pocas manos,
que acumularon propiedades gigantescas22. Un enorme país en poder
de un puñado de familias. Entre el ejército de los excluidos y el impe-
rio de los hacendados, sólo había un delgado número de pequeños
propietarios.

Nacional para la Cultura y las Artes/Ed. Grijalbo, México, 1989, p. 48.

20
La Ley de Desamortización de Bienes de Manos Muertas, expedida
por Comonfort el 25 de junio de 1856 con base en las facultades con-
feridas por el Plan de Ayutla, denunció, en su preámbulo, la "falta de
movimiento o libre circulación de una gran parte de la propiedad
raíz, base fundamental de la riqueza pública". El artículo 1º. adjudicó
en propiedad las fincas rústicas o urbanas de las corporaciones civi-
les o eclesiásticas a los arrendatarios de éstas, y señaló que "bajo el
nombre de corporaciones se comprenden todas las comunidades
civiles o religiosas de ambos sexos, cofradías y archicofradías, con-
gregaciones, hermandades, parroquias, ayuntamientos, colegios, y
en general todo establecimiento o fundación que tenga del carácter
de duración perpetua o indefinida". Este decreto fue ratificado el 28
de junio de 1856. En octubre del mismo año se emitió el reglamento
de dicha ley.
21
Wistano Luis Orozco observó que "ninguna ley federal ha declara-
do disueltas (las) comunidades (de indios), pero los Tribunales hacen
este raciocinio: Estando decretada la desamortización de bienes de las
comunidades indígenas por el artículo 25 del reglamento de la ley, de
25 de junio de 1856, y siendo la propiedad común la razón de ser de
dichas comunidades, extinguida legalmente esa propiedad, las comu-
nidades mencionadas han dejado de existir ipso facto como personas
jurídicas". Los ejidos de los pueblos, México, El Caballito, 1975, p. 99.
22
Como "último resultado" de la desamortización -señala Mendieta y
Núñez- "la propiedad agraria, que antes se encontraba dividida entre
los grandes propietarios, el Clero y los pueblos de indios, quedó en-
tonces repartida únicamente entre grandes y pequeños propietarios".
El problema agrario…, op. cit., p. 126.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 11

La situación material y moral de los pobladores del campo -y de los

trabajadores de la industria incipiente- ha sido descrita con crudeza
por los estudiosos del siglo XIX23. Una cosa es el poema bucólico, que
exalta la belleza de los paisajes y la serenidad del crepúsculo, y otra
la miseria en la gran mayoría de los hogares, la servidumbre impues-
ta -manu militari- a los operarios del campo y la desesperanza sem-
brada en el horizonte de generaciones de mexicanos que algún día
enarbolarían el machete para algo más que el levantamento de cose-
chas destinadas a patrocinar ocios europeos de hacendados criollos.
Digámoslo con la expresión de Cabrera: hay necesidades que los hom-
bres del campo "tienen que satisfacer, si se puede, con el azadón, y si
no, con el rifle"24.
En la primera mitad del siglo XIX, era ya insoportable -pero se
soportaba, con resignación o estoicismo- el estado de cosas que pesaba
sobre la mayor parte de la población mexicana. En la segunda se alzaron
una vez más las corrientes renovadoras de la vida republicana y se
reclamó un nuevo orden, racional y humano, que enderezara el rumbo
de las relaciones sociales y proveyera de justicia a quienes la merecieran
con mayor urgencia. La coyuntura propicia para estas exigencias, pro-
feridas por hombres adelantados, pareció ser el Congreso Constituyente
de 1856-1857.

23
Por lo que hace a los indios, (cuatro millones, de una población total
de siete millones, en 1847) "su miserable modo de vivir hoy, en nada
o muy poco se diferencia, del que tenían los súbditos del gran empe-
rador Moctezuma". Por lo que hace a la agricultura, "las tres cuartas
partes del territorio de la república son propiedad de las diversas cor-
poraciones religiosas". "La suerte del labrador es la más triste que
puede concebirse". "Consideraciones sobre la situación política y so-
cial de la República Mexicana en el año 1847", en Otero, Mariano,
Obras, Ed. Porrúa, México, 1967, t. I, pp. 100-105.
24
"Fragmento del discurso sobre el problema agrario pronunciado el
3 de diciembre de 1912 por el diputado Luis Cabrera", en Silva
Herzog, Breve historia de la Revolución Mexicana. La etapa constituciona-
lista y la lucha de facciones, Fondo de Cultura Económica, 7ª reimp.,
México, 1973, p. 338.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

12 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

El más distinguido de los diputados -o uno entre ellos, para no

incurrir en exaltaciones discutibles-, electo por varios Estados, que pre-
sidió el Congreso y animó con gran ímpetu sus debates, Ponciano
Arriaga25, se hizo vocero de la reforma al derecho de propiedad territo-
rial y reclamó, en pleno foro del liberalismo, un nueva fórmula consti-
tucional que acogiera los apremios de justicia social aplazados desde el
inicio de la insurgencia.
Arriaga, invocando el propósito de remediar en lo posible "los
grandes abusos introducidos en el ejercicio del derecho de propiedad",
clamó: "uno de los vicios más arraigados y profundos de que adolece
nuestro país, y que debiera merecer una atención exclusiva de sus legis-
ladores cuando se trata de su código fundamental, consiste en la
monstruosa división de la propiedad territorial. -Mientras que pocos
individuos están en posesión de inmensos e incultos terrenos, que
podrían dar subsistencia para muchos millones de hombres, un pueblo
numeroso, crecida mayoría de ciudadanos, gime en la más horrenda
pobreza, sin propiedad, sin hogar, sin industria ni trabajo-. Ese pueblo no
puede ser libre, ni republicano y mucho menos venturoso, por más que
cien constituciones y millares de leyes proclamen derechos abstractos,
teorías bellísimas, pero impracticables, en consecuencia del absurdo sis-
tema económico de la sociedad"26.
El memorable voto particular de Arriaga no conquistó, pese a su
elocuencia y veracidad, la voluntad del Congreso. Pesaban mucho las
libertades formales. Hasta se pudo suponer que el humanismo de Arriaga

25
En el Congreso Constituyente, "la elección de Arriaga como presi-
dente fue unánime en el primer escrutinio, y su nombre fue vito-
reado al concluir la sesión de apertura". El "presidente progresista
pudo predominar en la asamblea (y) designó a los miembros que
debían formar la Comisión de Constitución". Rabasa, La Constitución
y la dictadura…, op. cit., p. 34.
26
"Voto particular de Ponciano Arriaga sobre el derecho de propiedad
regulado en el proyecto de Constitución de 1856, emitido en la ciu-
dad de México el 23 de junio el mismo año", en Derechos del pueblo
mexicano. México a través de sus Constituciones, op. cit., p. 280.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 13

encerraría -sin que éste lo deseara- gérmenes de socialismo. Otro tanto se

podía temer de los arrestos justicieros del Nigromante27. Se perdió la
oportunidad de abreviar el cautiverio de muchos mexicanos y desviar el
torrente que culminaría en una caudalosa revolución. Quizás ni siquiera
existió verdaderamente esa oportunidad. Fue una ilusión de Arriaga.
Al amparo de la Constitución de 1857 -tan estimable, por otros
extremos-, prosiguió la concentración de la propiedad rural y la
explotación de los peones en el campo. Hicieron su papel las com-
pañías deslindadoras, expresión de una voluntad política depositada
en normas altamente favorecedoras de los terratenientes y promotoras
del "orden natural" de la economía en una sociedad gobernada por el
liberalismo que hace de la propiedad el baluarte de la república. El
deslinde, realizado a costa de atropellos innumerables, desembocó en
monstruosas concentraciones del dominio territorial 28 y suscitó severas
críticas29.
En el alba del siglo XX, la dictadura que algunos mexicanos de hoy
-¿de hoy?- añoran, había concurrido a poner en movimiento los factores
de la Revolución. El extravío en que habían caído los hombres del poder
figura de cuerpo entero en una estremecedora expresión de Federico
Gamboa: "Los mexicanos, por ahora, somos felices". Esa felicidad de la

27
Acerca de la actuación de Ignacio Ramírez en el Congreso Consti-
tuyente de 1856-1857, cfr. Trueba Urbina, Derecho social mexicano,
Ed. Porrúa, México, 1978 pp.57 y ss.
28
Sobre las leyes de colonización de 31 de mayo de 1875 y, sobre todo,
de 15 de diciembre de 1883, y sus graves efectos en la tenencia de
la tierra, cf. Mendieta y Núñez, El problema agrario…, op. cit., pp. 133
y ss. Véase, asimismo, la crítica de Wistano Luis Orozco al sistema
de colonización adoptado, en tanto no atiende al reparto juicioso
de los terrenos públicos entre los propios mexicanos desvalidos.
Cfr. Legislación y jurisprudencia sobre terrenos baldíos, Ed. El
Caballito, México, 1974, facsimilar de la edición de 1895 de la Imp.
De El Tiempo, México, pp. 827 y ss.
29
"En ningún caso han recibido de sus trabajos (de las compañías
deslindadoras) ningún beneficio ni la propiedad agraria ni la colo-
nización del país". Orozco, id., p. 800.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

14 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

que disfrutaban, "por ahora", los mexicanos, no permitía observar la forma

en que había crecido el problema agrario, uno de los "grandes proble-
mas" nacionales -acaso el mayor de todos- de que habló Andrés
Molina Enríquez30. Era insostenible -empero, se sostendría por un
tiempo todavía- el régimen de la tierra: en una nación de deshereda-
dos, aquélla y sus beneficios sólo colmaban la opulencia de un grupo
de mexicanos, siempre a media vía entre la fuente de su riqueza, en las
inmensidades del norte y las haciendas pulqueras del centro, y la
patria de sus preferencias, al otro lado del océano. "Un velo" se había
corrido "sobre la dura realidad social".31 El Manifiesto del Partido Liberal

30
Molina Enríquez, Los grandes problemas nacionales, ERA, 5ª. ed., 1985.
En primer término, el autor examina el problema de la propiedad,
pp. 151 y ss. Propone una nueva legislación sobre la propiedad te-
rritorial; ésta prevendría "la admisión de una prescripción racional,
(que) que deshará de un soplo, una verdadera montaña de absur-
dos". Id., p. 230. Arnaldo Córdova, analista y prologuista de Molina
Enríquez, destaca la orientación de éste hacia un Estado con incon-
mensurable fuerza, a partir del régimen de propiedad planteado;
"Molina Enríquez todavía tuvo tiempo para presenciar cómo culmi-
naba en México la edificación de ese Estado leviatánico que él siem-
pre había anhelado (…)". "El pensamiento social y político de Andrés
Molina Enríquez", en id., pp. 67-68.
31
El liberalismo social y el positivismo -señala Enrique Krauze- co-
rrieron ese velo. Los datos del desvalimiento era abrumadores: de-
funciones de niños antes de cumplir un año, por diversas enfermeda-
des, escasez de médicos, analfabetismo. "En el norte y el occidente
del país prosperaba una nueva clase de rancheros, pero en la región
central, asiento del México viejo, del México indígena y colonial, los
pueblos libres sentían el avance cada vez más agresivo e impune
de las haciendas, que se apoderaban de sus tierras comunales. En
las plantaciones del sureste, la explotación tocaba el límite de la
esclavitud (…) las autoridades y los caciques, los rurales y los ha-
cendados se hacían cómplices de los castigos corporales más inhu-
manos y de un régimen de servidumbre por deudas". Porfirio Díaz,
Místico de la autoridad, Fondo de Cultura Económica, México, 1987,
pp. 122-123.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 15

Mexicano, radical, radical, impugnó la propiedad privada y proclamó

"Tierra y Libertad"32.
En su momento, Luis Cabrera hizo una admirable disección de las
causas del movimiento que estalló en 1910, pero afloró mucho antes en
las grandes huelgas obreras. En la relación de esas causas figuraban los
problemas del campo33: el horror agrario. Otra obra, con título similar a
la de Molina, ponderaría las excelencias del latifundio34. Habría que
revisar la vida de los campesinos, el rigor del trato, la severidad de la
miseria, en las páginas ciertamente intencionadas -¡cómo no!- de John
Kenneth Turner, que refiere lo que dificilmente se podría ignorar
-porque se hallaba a la vista- no obstante la temporal "felicidad" de los
mexicanos: en este país prevalecía una forma de esclavitud, como la
define el periodista norteamericano, semejante al "régimen de servidum-
bre en la Europa de la Edad Media"35.

32
Manifiesto del 23 de septiembre de 1911, expedido en Los Angeles,
California, el 23 de septiembre de 1911, por Ricardo Flores Magón,
Librado Rivera, Anselmo L. Figueroa y Enrique Flores Magón.
33
Según Cabrera, que suscribió con el pseudónimo Blas Urrea, las
causas del conflicto revolucionario fueron: caciquismo, peonismo,
fabriquismo, hacendismo, cientificismo y extranjerismo. Cfr. "La
solución del conflicto", en Urrea, Blas, Obras políticas, Instituo de
Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, México, 1985,
pp. 176-177.
34
Me refiero a la colección de artículos de Francisco Bulnes, bajo el
título Los grandes problemas nacionales, en la que se pronuncia sobre
las bondades del latifundio. Vincular éste con "miseria, analfabetis-
mo, degeneración y muerte" es una "creencia tan falsa como decir
que la sal contenida en las aguas del mar perjudica el brillo de las
estrellas de la constelación de Orión". Los grandes problemas…, Secre-
taría de la Reforma Agraria/Centro de Estudios Históricos del Agra-
rismo en México, México, 1981, p. 133. Cfr. igualmente las precisio-
nes que formula Escalante Gonzalbo sobre "el orden rural" y "el or-
den señorial", Ciudadanos imaginarios, op. cit., . 55 y ss.
35
"Se podría escribir todo un libro muy grueso (…) acerca de la escla-
vitud en México (…). Probablemente no menos del 80% de todos
los trabajadores de las haciendas y plantaciones en México, o son

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

16 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

En la incubación del levantamiento que vendría resultaba "a todas

luces evidente que el verdadero problema de las reformas agrarias,
aspiración suprema de los mestizos, era el fraccionamiento de los lati-
fundios, o sea, de las haciendas rurales de los españoles y de los
criollos, y que tales reformas tendrían que ser una obra de grandísimo
aliento". El fraccionamiento demolería el sistema en el que se apoyaba el
régimen de castas36.
¿Acaso no fue la Revolución Mexicana una erupción agraria, muy por
encima de las preocupaciones que pudieran tener las muchedumbres villis-
tas del norte y zapatistas del centro -éstos, que pusieron la mirada en la
restitución de tierras: una revolucion que mira hacia atrás- por la efec-
tividad del sufragio y el principio de no reelección? La distribución de la
tierra no jugó un papel destacado en las exigencias de Madero37.
Carranza, que reivindicó la Constitución de 1857 e hizo de su vigencia
bandera del alzamiento que derribó a Huerta, no pudo menos que adver-

esclavos o están sujetos a la tierra como peones". México bárbaro,

Ed. Porrúa, 3ª. Ed., México, 1992, pp.85-87.
36
Molina Enríquez, Andrés, La revolución agraria en México, Instituto
Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 195, pp.
252-253.
37
El biógrafo Stanley Ross señala que "la tesis de Madero acerca de la
cuestión agraria no revelaba una comprensión cabal de la magnitud
y urgencia del problema". Franciso I. Madero. Apóstol de la demo-
cracia mexicana, trad. Edelberto Torres, Biografías Gandesa, México,
1959, p. 95 n. 21. Sin embargo, el propio Ross recuerda la expresión
de Madero en un pasaje de El Partido Nacional Antirreleccionista (p.49):
"las tierras nacionales, en vez de pasar a manos de unos pocos favo-
ritos del gobierno que no la cultivaban apropiadamente o que las en-
tregaban a compañías extranjeras, deberían ser divididas entre pe-
queños propietarios". Ibid. También Alfonso Taracena recoge la idea
de Madero expresada a Toribio Esquivel Obregón: "estoy muy de
acuerdo en que la fracción de la propiedad influirá grandemente en
que se desarrolle la agricultura y la riqueza nacional. Creo más. Creo
que la fracción de la propiedad, será una de las bases más firmes de
la Democacia". Madero. Vida del hombre y del político, Ed. Botas, 2ª. ed.,
México, 1938, p. 205.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 17

tir, no en el Plan de Guadalupe, sí en las adiciones a este Plan38, sobre el

proyecto social del movimiento armado39. En el famoso discurso de
Hermosillo, afirmó Carranza que a la revolución política seguiría, "for-
midable y majestuosa", la revolución social40.
Y esa revolución social, finalmente invocada por Carranza, debía ser,
en esencia, agraria: porque la inmensa mayoría de los habitantes de la
república eran campesinos sin tierra, retenidos en el surco y obligados,
de por vida, a la producción. Por eso el entrañable testimonio que es la

38
Adiciones del 12 de diciembre de 1914. Cuando se dio lectura al
Plan de Guadalupe, algunos jefes revolucionarios se inconformaron
por la ausencia de previsiones de orden social. Carranza señaló en-
tonces: "Hay que acabar primero con el gobierno usurpador y ata-
car después los problemas que con justicia entusiasman a todos us-
tedes". Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México, Ed. Po-
rrúa, 5ª. Ed., 1973, pp. 806-807. Cfr., sobre la reacción ante el pro-
yecto de adiciones, Magaña, Gildardo, Emiliano Zapata y el agraris-
mo en México, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revo-
lución Mexicana (ed. facsimilar), México, 1985, t III, pp. 83 y ss.
39
El artículo 2o de las Adiciones dispuso que el Primer Jefe "expedirá,
pondrá en vigor, durante la lucha, todas las leyes, disposiciones y
medidas encaminadas a dar satisfacción a las necesidades sociales,
económicas y políticas del país, efectuando las reformas que la opi-
nión exige como indispensables para restablecer el régimen que
garantice la igualdad de los mexicanos entre sí; leyes agrarias que
favorezcan 1a pequeña propiedad, disolviendo los latifundios y
restituyendo a los pueblos las tierras de que fueron injustamente
privados (…)".
40
Sepa "el pueblo de México que, terminada la lucha armada a que
convoca el Plan de Guadalupe, tendrá que principiar formidable y
majestuosa la lucha social, la lucha de clases, queramos o no quera-
mos nosotros mismos y opónganse las fuerzas que se opongan, las
nuevas ideas sociales tendrán que imponerse en nuestras masas (…)".
"Un discurso trascendental del señor Carranza, en el Ayuntamiento
de Hermosillo, Sonora", 24 de septiembre de 1913, en Silva Herzog,
Jesús, Breve historia…, op. cit., t. II, p. 62, y en Breceda, Alfredo, México
revolucionario, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revo-
lución Mexicana, México, 195, t. II, p. 199.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

18 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

novela revolucionaria gira en torno a los campesinos: éstos son "los de

abajo"41. Y sus figuras pueblan, por legiones, los murales de los edi-
ficios públicos en los que se quiso dejar -con el rescate del indigenismo y
del nacionalismo- la crónica ilustrada de la Revolución42.
Pero antes recordé, con Sierra, que los mexicanos han tenido hambre
y sed de justicia. No sólo de la que se invoca, procura y administra en los
tribunales, pero también de ella, por supuesto. Difícilmente ha habido,
en la historia de las grandes revoluciones, alguna que dejara en paz a la
justicia del antiguo régimen, que se quiere desalojar. Hay que operar
sobre la justicia -es emblemático el primer golpe popular de la
Revolución Francesa: el asalto a la Bastilla, prisión de Estado, que apenas
recluía a un pequeño grupo de cautivos, ninguno revolucionario-, sea
porque ésta ha operado con dureza sobre los vasallos, sea porque repre-
senta el bastión del régimen odioso, su brazo eficiente, que llega a todos
los rincones, captura y suprime. Si algo debe revolucionar una revolu-
ción, es precisamente la justicia.
Los científicos del porfirismo, muchos de ellos prominentes abogados,
y los terratenientes y hacendados, mineros y empresarios de una indus-
tria que prosperaba merced a las jornadas inhumanas y los salarios mise-

41
En el Manifiesto del Partido Liberal Mexicano, la proclamación de
los principios igualitarios constituye un "grito de muerte para todos
los de arriba y de esperanza para todos los de abajo: ¡Vida, Tierra y
Libertad!". Este título -Los de abajo- ostenta la novela señera de
Mariano Azuela, con "la que se inicia -sostiene Antonio Castro
Leal- la novela de la Revolución Mexicana". Castro Leal, La novela
de la Revolución Mexicana. Selección, introducción general, cronología
histórica, prólogos, censo de personajes, índice de lugares, vocabulario y
bibliografía, Aguilar, México, 1960, t. I, p. 47.
42
"La Revolución es una revelación de México a sí mismo; una mani-
festación de la cultura nacional buscando acceso a lo universal (…)
El arte asume creativamente, y no sólo como reflejo, las diversas
etapas de tal revelación y tal acceso". Cardoza y Aragón, Luis, "La
pintura y la Revolución Mexicana", en Varios autores, Cuarenta
siglos de plástica mexicana. Arte moderno y contemporáneo, Ed. Herrero,
Verona, 1971, p. 92.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 19

rables, se movían con desenfado en los tribunales del antiguo régimen.

Se trataba, en lo que atañe a la materia que ahora nos interesa, de juris-
dicciones civiles y de instancias administrativas, siempre dispuestas a
conceder la razón jurídica a quien tenía, por lo pronto, la ventaja históri-
ca de militar en las filas del poder. Poder político, poder social, poder
económico, poder juridico.
Esta sociedad entre justicia y poder estremece al pueblo, que advierte
el agravio inminente: sabe que ahí tropiezan todas sus razones, y que no
serán muchos los abogados que enfrenten al poder y se malquisten con
los juzgadores, ni abundarán los tribunales que honren la magistratura
de la legalidad -si suponemos que justicia y legalidad coinciden- a costa
de su estabilidad y seguridad. Y también los tribunales del crimen
pueden tener -y suelen tener- su parte en esta misión de salvaguarda del
"establecimiento". Dicen la última palabra fulminante. Entre ser recla-
mante obstinado de la tierra y ser criminal, sólo media una borrosa fron-
tera, que migra por la noche.
Los campesinos no podían ver con buenos ojos los tribunales que sis-
temáticamente condenaron sus pretensiones: ya no de tierra, sino inclusive
de libertad; que confirmaron la validez de sus adeudos con la tienda de
raya; que dieron valor al contrato de prestación de servicios -expresión,
desde luego, de la libertad de pactar o no pactar, es decir, morir de ham-
bre o sobrevivir- sin miramiento por la edad, el sexo, la ignorancia o la
pobreza del peón, ni escrúpulo que moderase la duración de la jornada o
el rigor del trabajo. ¿Acaso la voluntad de las partes no es la "suprema ley
de los contratos"? ¿Cuál podía ser, en fin de cuentas, la imagen que los
campesinos tenían de la justicia ordinaria o de la jurisdicción de amparo?
No importa que el problema sea de las leyes o de los tribunales, porque no
se trataba de una cuestión de atribuciones constitucionales, sino de lisa y
llana justicia. Esta funcionaba para los científicos; no para los campesinos.
En consecuencia, también ahí tendría quehacer la Revolución.
Cuando los ejércitos revolucionarios, bajo una misma ira y conduci-
dos por una pluralidad de caudillos, dominaron los campos de batalla y
se derrumbó, como castillo de naipes, el poderoso ejército porfiriano,
avanzó la expedición de planes y la promesa de nuevas leyes. El sistema

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

20 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

agrario ocupó una parte central en el cúmulo de exigencias y ofrecimien-

tos. Había, por supuesto, diferencias importantes entre la propuesta
agraria de Zapata -que miraba, como dije, hacia el pasado, un momento
antes de que se relevara a los antiguos titulares de la tierra-, las preten-
siones de Villa43, los pareceres de Carranza. Cada quien afirmó sus posi-
ciones en sendos programas. El Plan de Ayala formuló una guía para
el rescate44, que incluía el establecimiento de tribunales -ciertamente dis-
tintos de los que habría décadas mas tarde- y la Ley preconstitucional
carrancista, del 6 de enero de 191545, elaborada por Cabrera, diseñó su
propia base para la construcción del agrarismo.

43
Los villistas preferían el fraccionamiento de los grandes latifunios
y la creación de un gran número de pequeñas propiedades. Cfr.
Mendieta y Núñez, El problema agrario…, op. cit., pp. 184-185. En
este sentido se pronunció la Ley General Agraria dada por Francisco
Villa el 24 de mayo de 1915, que estimó "incompatible con la paz y
la prosperidad de la República la existencia de las grandes propie-
dades territoriales" (artículo 1º) y declaró de utilidad pública su
fraccionamiento en la porción excedente del límite que fijen los go-
biernos de los Estados conforme a la propia ley (artículo 3). La frac-
ción de latifundios y dotación de tierras -se consideró al inicio del
movimiento revolucionario villista- pudiera resultar desfavorables
desde diversos ángulos: desmovilizaría a los combatientes, plantea-
ría serios problemas de producción y administración entre otros.
Cfr. Katz, Friedrich, Pancho Villa, trad. Paloma Villegas, ERA, 2ª reimp.,
México, 1999, vol. 1, pp. 457 y ss.
44
En este Plan, del 28 de noviembre de 1911, se previno la devolución
de terrenos, montes y aguas usurpados (punto 2) y, en su caso, la
expropiación a los "poderosos propietarios" (punto 7); se acionali-
zarían los bienes de los "hacendados, científicos o caciques que se
opongan directa o indirectamente al presente Plan" (punto 8).
45
En los considerandos se previene "que una de las causas más gene-
rales del malestar y descontento de las poblaciones agrícolas de este
país, ha sido el despojo de los terrenos de propiedad comunal o de
repartimiento, que les habían sido concedidos por el Gobierno co-
lonial". Este ordenamiento declaró nulas todas las enajenaciones de
tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, otorgadas en

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 21

Vale decir que desde entonces, como no podía ser menos, la estampa
de la Revolución y de sus jefes adquirió un perfil de campo que retendría
durante una buena parte del siglo XX. Por supuesto, otros rasgos configu-
raron el futuro liderazgo de la era revolucionaria y postrevolucionaria. El
trabajo industrial puso su parte en esa estampa, y luego el advenimiento
de las clases medias, la inteligencia en formación -universitaria,
requirente-, los nuevos ocupantes de las ciudades -el caudal de ciu-
dadanos en la nueva sociedad urbana- acarrearon banderas
aprovechables al liderazgo en turno.
De esta forma se construyó la fuerza representativa, emblemática y
operativa del poder político, y particularmente del sujeto poderoso,
depositario de fuerzas atraídas o derrotadas, que administraba la
evolución de la republica sobre el escenario que la Revolución había
instalado y que sus sucesores conservaron con pragmatismo y eficacia.
En otros términos, el líder "natural" se convirtió en "Revolución encar-
nada", y Revolucion quería decir, en primer término, campesinos triun-
fadores en la hora violenta y expectantes en la era de paz.
En la convocatoria a expulsar a Huerta, el señor Carranza, antiguo
senador porfiriano y actual -entonces- gobernador de Coahuila, enar-
boló la bandera del orden constitucional representado por la Carta de
1857. En efecto, la acción de los golpistas, tras la hazaña democrática
del Presidente Madero, significó una ruptura flagrante de ese orden
-aunque el relevo desde Madero renunciante hasta Huerta sustituto, se
había fraguado con engañoso ingenio- y la reparación demandó, por lo
pronto, el restablecimiento del orden quebrantado. Era más o menos
cierto que con la Constitución de 1857 resultaba muy difícil gobernar,
para decirlo con palabras de Rabasa46, pero era ella y sólo ella, mien-
tras tuviese formal vigencia, el eje de la única juridicidad que conocía
la república.

contravención a lo dispuesto en la ley de 25 de junio de 1856. (artículo

1, I), y ordenó la dotación de terrenos para reconstituir ejidos (artículo).
46
La Constitución de 1857, "tal como está, hace imposible la estabilidad
de un gobierno legal". La Constitución y la dictadura…, op. cit.,. p. 244.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

22 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

La Revolución -social, no apenas política- no había militado en balde.

Reformar la Constitución de 1857 parecía menos fácil y resultaba menos
útil, tomando en cuenta la circunstancia que rodeaba al Congreso
reunido en Querétaro, que dar a luz un nuevo ordenamiento supremo.
El Constituyente, por lo tanto, se alejó de la convocatoria en la que funda-
ba su cometido47 y desembocó en una empresa más ambiciosa, pertinente
y oportuna: dotar a México de una nueva Constitución.
La empresa acariciada no significaba, en su hora, consumar una minu-
ciosa revisión de fórmulas clásicas para pulir su estilo y mejorar su
alcance, tanto como lo sugiriera el dictamen de los profesores de derecho
constitucional, avezados en la técnica legislativa. Decir nueva
Constitución significaba exactamente lo que la palabra sugiere, y en nuestro
caso, ordena: distinta, e incluso insumisa, iconoclasta, ella misma revolu-
cionaria. No sería -para espanto de los constitucionalistas de entonces, y
rubor de sus legatarios- una carta de profesores48, sino el producto de una
asamblea revolucionaria cuyos integrantes venían de guardar las armas
-hasta nuevo aviso- y querían poner en blanco y negro las exigencias que
les confiaron sus iguales: maestros, campesinos, obreros, soldados, arte-
sanos, que no estaban sobrados de togas y diplomas.
Algunos temas críticos desbordaron las previsiones de los moderados
y el proyecto reformador del Primer Jefe. Fueron los mismos temas, hasta
cierto punto, que habían ocupado el escenario del Constituyente deci-
monónico, aunque esta vez las manecillas del reloj avanzaron de prisa y
47
El decreto que reformó el Plan de Guadalupe, del 15 de septiembre de
1916, convocó a elecciones de un Congreso Constituyente para re-
formar la ley fundamental de 1857. En diversos preceptos se alude a la
"Constitución Reformada" (artículo 11 a 14). La propia Carta de 1917 se
presenta como "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
que reforma la del 5 de febrero de 1857".
48
Con esta denominación, Biscaretti di Ruffia se refiere a las Constitu-
ciones en cuya redacción colaboraron "varios ilustres constituciona-
listas": las de Alemania, de 1919, vinculada a Preuss, austriaca, de
1929, asociada a Kelsen, y española, de 1931, ligada a Posada. Cfr.
Introducción al Derecho constitucional comparado, trad. Héctor Fix-Zamu-
dio, Fondo de Cultura Económica, 1ª. ed., México, 1996, p. 513.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 23

el ánimo de la asamblea dejó muy lejos la herencia del 57. En ese haz de
custiones nacionales se hallaba, por supuesto, la educación: a tal punto
que Carranza quiso estar presente en el local del Congreso al momento
en el que la nación ahí representada resolviera el rumbo de la educación
que el Estado proveería o autorizaría49.
Y en el mismo haz figuraban, con imperio que no admitía demoras, otras
dos cuestiones decisivas: el régimen de la propiedad y del campo -con los
ecos del voto particular de Ponciano Arriaga- y el orden del trabajo asalaria-
do. Si no había giro en estos puntos, no habría Constitución. Se contendría
por un momento el desarrollo del constitucionalismo social mexicano -tribu-
to para el futuro del constitucionalismo universal50- y recomenzaría fuera
del Congreso la batalla suspendida para dar tiempo a la deliberación.

49
Carranza dirigió una comuncación a los diputados: "Manifiesto a
ustedes en contestación a su atenta nota fechada el 11 del presente,
en que se sirven comunicarme que la discusión de los artículos 1º, 2º,
3º y 4º del Proyecto de reformas a la Constitución Política de 1857
presentada por mí a ese Honorable Congreso Constituyente y sobre
las cuales ha dictaminado la comisión respectiva, se verificará hoy en
la sesión de la mañana, que tendré la satisfacción de concurrir a los
debates cuando se trate de discutir el artículo 3º del referido proyec-
to". Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constitucio-
nes, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 4ª. Ed.,
México, 1994, t. I, p. 176.
50
Los derechos fundamentales socioeconómicos, que hoy son el "equi-
paje estándar del constitucionalismo (…) fueron proclamados por
primera vez en la Constitución mexicana de 1917". Loewenstein,
Karl, Teoría de la Constitución, trad. Alfredo Gallego Anabitarte Ed.
Ariel, reimp., Madrid, 1979 p. 401. Escribe Antonio Vidal Colomer:
"Uno de los legítimos motivos de orgullo del constitucionalismo
iberoamericano, a través del mexicano -cuya paternidad es indis-
cutible- es el de ser el primero en incorporar normas de contenido
laboral y social. Los derechos sociales serán a partir de la Constitu-
ción mexicana de Querétaro, de 1917, uno de los fundamentos del
moderno Estado Social de Derecho". Introducción al constitucionalis-
mo iberoamericano, Instituto de Cooperación Iberoamericana, Edicio-
nes de Cultura Hispánica, Madrid, 1990, p. 104.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

24 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

Es bien sabido el curso que tomaron los acontecimientos. El genio del

Constituyente alumbró en el proceso separado de formación de los
artículos 27 y 123. Se puso en movimiento cuando la asamblea tomó nota
de la modesta disposición que regularía el trabajo, bajo el amparo de las
libertades tradicionales; y la inquietud subió de punto cuando los legis-
ladores conocieron la propuesta carrancista en materia de propiedad y
tierra. Pastor Rouaix, el influyente coordinador de lo que sería el "núcleo
fundador" de las más hondas novedades constitucionales -o bien, de la
"nueva Constitución"51- narra que "el articulo 27 que se refería a la
propiedad de las tierras y a los derechos del poseedor causó mayor
desconsuelo entre los constituyentes porque sólo contenía innovaciones
de interés secundario sobre el artículo vigente de la Constitución de 1857,
sin atacar ninguna de las cuestiones vitales cuya resolución exigía una
revolución que había sido provocada e impulsada por la necesidad de
una renovación absoluta en el régimen de la propiedad rústica"52.
Hubo que cortar la historia. Se encomendó a un grupo de diputados
la formación de textos aceptables para la asamblea -y para la Revolución
en la que ésta tenía su fuente y su mandato-, y ese grupo optó por sepa-
rarse del recinto donde deliberaba el Congreso e instalar su propio cuar-
tel en la capilla del Palacio Obispal. Entregados al trabajo, los comisiona-
dos pudieron presentar al Constituyente un proyecto satisfactorio en la
sesión del 25 de enero de1917. Afirmaron al hacerlo, sin riesgo de errar,
que "el artículo 27 tendrá que ser el más importante de todos cuantos

51
Rouaix se refirió a los diputados que constituyeron el núcleo funda-
dor de la comisión a cargo de los proyectos referentes a los artículos
27 y 123, inicialmente integrado con el propio Rouaix, José N. Macías,
José Inocente Lugo y Rafael L. de los Ríos. Cfr. Genesis de los ar-
tículos…, op. cit., pp. 103-104. Asimismo, cfr. Varios autores, La Cons-
titución mexicana de 1917. Ideólogos, el núcleo fundador y otros consti-
tuyentes, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México, 1990.
52
Génesis de los artículos 27 y 123 de la Constitución Política de 1917, Biblio-
teca del Instituto de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana,
2ª. ed., México, 1959, p. 143.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 25

contenga la Constitución que el H. Congreso viene elaborando. En este

artículo tienen por fuerza que sentarse los fundamentos sobre los cuales
deberá descansar todo el sistema de los derechos que pueden tenerse a la
propiedad raíz comprendida dentro del territorio nacional…"53.
El dictamen, suscrito el 29 de enero de 1917 por la competente
Comisión integrada por Francisco J. Mújica, Alberto Román, L. G.
Monzón, Enrique Recio y Enrique Colunga, afirmó que "siendo en nuestro
país la tierra casi la única fuente de riqueza, y estando acaparada en
pocas manos, los dueños de ella adquieren un poder formidable y consti-
tuyen, como lo demuestra la historia, un estorbo constante para el desarrollo
progresivo de la nación (…).los antecendentes históricos de la concen-
tración de la propiedad raíz han creado entre los terratenientes y jor-
naleros una situación que, hoy en día, tiene muchos puntos de semejan-
za con la situación establecida durante la época colonial, entre los con-
quistadores y los indios encomendados".
Hubo muchas voces en favor del proyecto, es decir, en pro de la justi-
cia, entre ellas la de Jara, que no dejó de recomendar la inclusión en la ley
suprema de todas las providencias contenidas en el proyecto, a despecho
de la técnica constitucional que pudiera recomendar otra cosa. El com-
bativo diputado hizo ver, por una parte, la ventaja de armar a Cristo "con
polainas y pistola" e instarlo en la Constitución para que velara por la
observancia de los progresos revolucionarios, y por la otra, el peligro de
dejar estas prevenciones a la legislación secundaria, invariablemente blo-
queada por la "grande influencia de los terratenientes" empeñados en
"que no se discutiesen leyes de esa naturaleza, porque sabían que no ha-

53
Cfr. la consideración del tema por parte del Congreso Constituyente
en Derechos del pueblo mexicano…, op. cit., pp. 483 y ss. La nueva pro-
puesta, auxiliada por los licenciados Andrés Molina Enríquez y José I.
Lugo- fue suscrita por los diputados Pastor Rouaix, Julián Adame,
D. Pastrana J., Pedro A. Chapa, José Alvarez, José N. Macías, Porfirio
del Castillo, Federico E. Ibarra, Rafael L. de los Ríos, Alberto Terrones
B., S. de los Santos, Jesús de la Torre, Silvestre Dorador, Dionisio
Zavala, E. A. Enríquez, Antonio Gutiérrez, Rafael Martínez Escobar
y Rubén Martí.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

26 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

bían adquirido sus grandes propiedades a fuerza de trabajo, porque

sabían que ellos eran responsables del delito de robo ante la nación".54
Dijo bien Juan de Dios Bojórquez, al referirse a las deliberaciones del
Constituyente en torno al artículo 27 modificado, que "en estos momen-
tos se ha iniciado el debate más importante de este Congreso; tenemos a
nuestra vista (…) el problema capital de la revolución, que es la cuestión
agraria. Digo que la cuestión agraria es el problema capital de la revolu-
ción y el que más debe interesarnos, porque ya en la conciencia de todos
los revolucionarios está que si no se resuelve debidamente este asunto,
continuará la guerra"55.
Para afianzar la pertinencia del prolijo artículo 27 -al que alguna vez
se ha considerado "la disposición más significativa de nuestro máximo
ordenamiento jurídico"56-, contra el que ahora se enderezan las baterías
que han puesto cerco al espíritu social de la Constitución Mexicana,
recurro nuevamente al vehemente discurso de Jara en la sesión del 25 de
enero de 1917. En síntesis, sostuvo que las Constituciones deben elabo-
rarse como lo quieran los pueblos a las que se dirigen, aunque padezca
el modelo constitucional.
"Insisto -argumentó Jara- sobre lo que cabe o lo que debe caber y no debe
caber en la Constitución. Yo quiero que alguien nos diga, alguien de los más
ilustrados, de los científicos (risas, recoge el acta), de los estadistas, ¿quién
ha hecho la pauta de las Constituciones? ¿Quién ha señalado los centímetros
que debe tener una Constitución, quién ha dicho cuántos renglones, cuán-
tos capítulos, y cuántas letras son los que deben formar una Constitución?
Es ridículo sencillamente; eso ha quedado reservado al criterio de los
pueblos, eso ha obedecido a las necesidades de los mismos pueblos; la for-
mación de las Constituciones no ha sido otra cosa sino el resultado de la
experiencia, el resultado de los deseos, el resultado de los anhelos del
pueblo, condensado en eso que se ha dado en llamar Constitución"57.
54
Id., pp. 509 y s.
55
Id., p. 500.
56
Sotomayor Garza, Jesús G., El nuevo Derecho agrario en México, Ed.
Porrúa, México, 1993, p. 97.
57
Derechos del pueblo mexicano, op. cit., p. 511.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 27

Hubo acuerdo, y de éste surgió -como sucedería con el régimen del

trabajo depositado en el artículo 123- un precepto sumamente extenso,
acaso el de mayor amplitud entre los que figuran en las constituciones
del mundo, ajeno a la técnicas que recomendaban o recomendarían los
expertos en derecho constitucional, sembrado de cuestiones que parecían
secundarias y que en otras circunstancias habrían transitado a la ley
reglamentaria o incluso a la norma ordinaria. Sin embargo, se trató de
una genuina decisión constituyente, que no es asunto menor si se trata,
precisamente, de pactar una Constitución tras una etapa de guerra abier-
ta y establecer el cauce para la paz.
En ese género de decisiones reside el estilo constitucional mexicano
-ni mejor ni peor que el estilo que cada república adopte para estos
menesteres, conforme a sus propias necesidades y expectativas-, que
suele acoger en la ley suprema numerosos extremos de cada tema regu-
lado: llevar a la Constitución más que el "núcleo duro"; proteger desde la
Carta Magna la integridad de las decisiones fundamentales, o al menos
de las conquistas relevantes. Romántica pretensión, por lo demás, si se
toma en cuenta la dinámica reformadora del texto constitucional, que ha
convertido una Constitución "rígida" en una "archiflexible", cuya modifi-
cación sustancial -ya que no formal- también alimenta la interpretación
creciente de la justicia constitucional, sobre todo a partir de la letra intro-
ducida en 1994 y de la práctica que se ha desenvuelto sobre esta58.
Desde luego, una vez expedida la Constitución de 1917 sus adversarios
enderezaron contra ella las más severas críticas. De nuevo el pasado
-que ha llegado, con disfraz modernista, hasta nuestro presente- tomó las
armas e inició la erosión que tantas otras veces aplicó al progreso del
pueblo. Uno de los conspicuos expositores del pensamiento conservador,
momentáneamente detenido, hizo ver fronteras adentro y afuera que "en
el problema agrario, como en casi todos los demás, la Constitución de
58
No corresponde examinar aquí esta materia. Me remito a las consi-
deraciones que he formulado, a propósito de la relación entre política
y justicia (¿jurisdiccionalización de la política? ¿politización de la jus-
ticia?) en mi libro Poder Judicial y Ministerio Público, Ed. Porrúa, 3ª.
ed., México, 2006, esp. pp. 209 y ss.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

29 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

Querétaro, en vez de ser constructiva, justa y conveniente, es atentatoria,

disolvente y destructiva.-Ya lo hemos dicho: no es obra nacional; es
engendro bolchevique"59.
Estatuida la Carta de 1917, comenzaría muy pronto y con notoria
constancia el proceso de reformarla. Diversos son los signos que presi-
den las reformas: desde excelentes hasta deplorables; promisorios y omi-
nosos. Otras reformas vendrán, que debiéramos enfilar por la senda de
la libertad, la justicia y el progreso, es decir, por la senda que se abrió en
el origen de la ley fundamental. Hay, en ocasiones, convocatorias a susti-
tuir -¡precisamente ahora, cuando arrecian los vientos de antaño!- esa ley
por otra supuestamente más ortodoxa -¿bajo qué canon?- y cuidadosa-
mente pactada -¿entre qué corrientes históricas, no apenas entre qué par-
tidos representados?
La materia de las más abundantes reformas ha sido, como cabía
esperar, de una parte el tema del poder -ciudadanía, democracia, elec-
ción de autoridades, relación entre planos o niveles del Estado o del
gobierno, estructura de los poderes formales y relación entre
poderosos (a lo que se llama, con pompa y majestad, "reforma del
Estado"60)-; y de otra parte, los temas concernientes al proyecto sus-
tantivo de nación, las políticas sociales, la orientación (moral) del
Estado -derechos sociales, obligaciones públicas en el orden de la jus-
ticia social y el desarrollo humano, dominio de la nación, régimen del
campo, trabajo asalariado-. En años recientes se ha presentado en la
escena otro tema de reformas numerosas, personaje del cambio, que
antes escaseó: modificaciones en el ámbito de la justicia formal 61.

59
Vera Estañol, Adolfo, Al margen de la Constitución de 1917, Wayside
Press, Los Angeles, s/f , p. 175.
60
Cfr. García Ramírez, "El Estado de Derecho", en Varios autores, Esta-
do de Derecho, Barra Mexicana de Abogados/Ed. Themis, México,
1997, pp. 57-60.
61
Cfr. mi artículo "La reforma constitucional", en Varios autores, Vigen-
cia de la Constitución de 1917. LXXX Aniversario, Archivo General de
la Nación, México, 1997, pp. 253 y ss.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 29

Muchas de esas reformas se han dirigido al artículo 27. Por supuesto,

no todas atañen a la cuestión agraria. El precepto incluye, además de
ésta, otros temas de enorme trascendencia para la porción superviviente
del Estado social y para los derechos individuales y colectivos de esta
categoría. Hay reformas que ahora debo destacar, en el corazón de los
asuntos que interesan a esta "Introducción". Me contraeré a dos, de la
mayor importancia: la promovida por el Ejecutivo en 1933 y vigente en
1934, años en que abundaban las tensiones entre diversos modelos de
nación y sus consecuentes instrumentos de política; y la prohijada por el
Ejecutivo en 1991, que adquirió vigencia en 1992, también una etapa de
tensiones fuertes, horas de encrucijada, en las que se ventilaba -y sigue-
la gran disputa por la nación, a la que llegan los aires del pretérito y en
la que aguardan los signos del porvenir.
La reforma de 1934 sirvió al objetivo de integrar en la ley fundamen-
tal, esto es, "constitucionalizar" con detalle, a través de una nueva redac-
ción del artículo 27, la ley carrancista del 6 de enero de 1915, eje de lo que
durante mucho tiempo denominamos la "reforma agraria". Ese orde-
namiento figuraba ya en la fracción VII del artículo 27 expedido en
Querétaro. Ahí se previno que "todas las tierras, bosques y aguas de que
hayan sido privadas las corporaciones" a las que se refirió esa misma
fracción, "serán restituida a éstas con arreglo al decreto de 6 de enero de
1915, que continuará en vigor como ley constitucional". Empero, no esta-
ba claro el significado preciso de esta última expresión, como se vio en el
proceso reformador de 1933.
Las comisiones dictaminadoras de la iniciativa declararon que "en el
estado presente, y con la experiencia acumulada, ha parecido a las comi-
siones que ya es tiempo de buscar una redacción definitiva del artículo
27 constitucional"62. Optimista propósito, tanto como el enunciado en
1996 cuando se planteó, con candor semejante, una "reforma electoral
definitiva" -que se revisa mientras redacto estas líneas, así de definitiva
resultó-, olvidando que sólo pueder ser "definitivo" el orden jurídico
histórico en una sociedad petrificada o extinta. Puede aspirar a esa califi-

62
Derechos del pueblo mexicano…, op. cit., p. 547.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

30 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

cación, con buenas razones, el derecho romano, pero no el derecho

agrario mexicano en 1933 o el derecho electoral de este país en 1996.
Sea lo que fuere de la definitividad de la redacción sugerida, ésta fue
aprobada en la Cámara de Diputados con dispensa de trámites, sin dis-
cusión, por 115 votos afirmativos y uno en contra. No corrió con menos
suerte en el Senado: tras algunos comentarios muy escasos y breves, el
cambio constitucional fue acogido por unanimidad de votos. De esta
manera quedó acotada la reforma agraria. El propósito que anidó en la
Revolución y en la versión original de la Constitución fue el rescate de
tierras de las manos de latifundistas, con abolición del sistema mismo de
latifundio, contrario al beneficio económico y a la equidad social, y la
entrega de aquéllas a quienes debían recuperarlas, trabajarlas y
aprovecharlas, en bien de la nación: los campesinos. Que la tierra
pertenezca a quien la trabaja, y que se haga el reparto cuanto antes y de
manera total.
Numerosos tratadistas han resumido el horizonte de la norma consti-
tucional oriunda de la ley de 1915 y el proceso reformador de 1933-1934.
Mendieta y Núñez sostiene que en esa versión del artículo 27 figuraron
tres "nuevas direcciones", además de la genérica en materia de
propiedad: dotación de tierras a los núcleos de población que las nece-
sitaban; limitación de la propiedad y fraccionamiento de latifundios; y
protección y desarrollo de la pequeña propiedad63. Sayeg Helú considera
que el sistema de reforma agraria recogido en aquel precepto comprende
seis "presupuestos primordiales": desaparición del latifundio, establecimien-
to de la pequeña propiedad, restitución de tierras, dotación de tierras,
señalamiento de autoridades agrarias e integración de la reforma
agraria64. Ulises Schmill Ordóñez indica que el artículo 27 posee, al lado
de temas vinculados con la propiedad, "un contenido de importancia social

63
Cfr. El problema agrario de México y la Ley Federal de la Reforma Agraria,
Ed. Porrúa, 12ª. ed, México, 1974 p. 194.
64
Cfr. El constitucionalismo social mexicano, Universidad Nacional
Autónoma de México/Acciones y Valores de México, S.A. de C.V./
Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Nación Mexicana,
México, 1987, t. II, pp. 332-333.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 31

y política extraordinaria: la reforma agraria". Ahí se hallan los derechos

agrarios sustanciales: "a) restitución de tierras y aguas. b) Dotación de
tierras y aguas. c) Ampliación. d) Creación de nuevos centros de
población agrícola"65.
En ese marco normativo y conceptual, al que correspondían determi-
nadas condiciones históricas y circunstancias políticas, se desenvolvió la
entrega de la tierra. Tenía, por supuesto, un designio económico vincu-
lado con la producción en el campo y la provisión de sus bienes al pueblo
de México. Jamás desapareció este interés, tan decisivo. Pero descollaba
otra razón, que había llegado desde la profundidad de la historia, las exi-
gencias de los pueblos y los caudillos, las advertencias de los pensadores,
la acción violenta de los movimientos decimonónicos -antes, durante y
después de la Independencia- y la potencia arrolladora de la Revolución
y su acta de instalación en la paz: la Constitución de 1917.
Esa otra razón tenía que ver, por supuesto y a fondo, con una exi-
gencia de justicia: que la hubiera para la recuperación o el acceso a la
tierra, medio de subsistencia y riqueza; y que se expresara por vías
diferentes de las que consolidaron el poder de los latifundistas y la aten-
ción que éstos recibieron, con gran diligencia, de las autoridades públi-
cas establecidas para asegurar que cada quien tuviese lo suyo: el rico su
riqueza y el pobre su pobreza, como aseveró un cáustico observador de
los tribunales66.
La formación del derecho social mexicano -o bien, si se prefiere otro
giro, del derecho con orientación social, proteccionista de sectores y
moderador de la desigualdad67- va de la mano con el retraimento de ciertos

65
El sistema de la Constitución mexicana, Textos Universitarios, S. A.,
México, 1971, p. 459.
66
La expresión es de Anatole France: "La tarea augusta del juez con-
siste en asegurar a cada cual lo que le corresponde: al río su riqueza
y al pobre su pobreza". "La ley ha muerto, pero el juez vive", en
Crainquebille, Garduño, "Riquet" y otros relatos edificantes, trad. Luis
Ruíz Contreras, , Madrid, s/f, p. 218.
67
La "denominación del Derecho social carece de pureza conceptual
estricta (…) pero en cambio posee la indudable ventaja de constituir

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

32 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

principios civiles clásicos, como la autonomía de la voluntad, la santidad

de los contratos -autonomía y santidad melladas, desde hace mucho
tiempo, por las nuevas (entonces) corriente del derecho civil68-, el ejerci-
cio irrestricto de la libertad y el amplio despliegue de la propiedad. En
estos virajes reside, con mayor o menor acento, pero con invariable presen-
cia, la proyección sustantiva del derecho social, que desemboca en mani-
festaciones de tutela o "paternalismo" material. Además, existe una
proyección instrumental, orgánica o procesal, que se desarrolla a través
de órganos y autoridades llamados a brindar "compañía" a los tutelados,
con amplias atribuciones de supervisión, control y decisión en todo el
trayecto que cubre el Estado social, es decir: de la cuna a la tumba.
El triunfo de la Revolución y de las ideas y los proyectos que acogió a
su paso modelaron dos vertientes, entre otras, del derecho social69: el dere-

un término sugestivo que nos proporciona una idea aproximada del

contenido y la naturaleza de la materia a que se refiere", observa Fix-
Zamudio, "Introducción al estudio del Derecho procesal social", en
Revista Iberoamericana de Derecho procesal, año 1965, no. 3, p. 23. Sobre
las expresiones o vertientes del Derecho social, cfr. García Ramí-
rez, "Raíz y horizonte de los derechos 'sociales' en la Constitución Me-
xicana", en Varios autores, Liber Amicorum Héctor Fix-Zamudio, Secre-
taría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, San José,
Costa Rica, t. I, pp. 83 y ss.
68
Cfr. Castán Tobeñas, José, Hacia un nuevo derecho civil, Ed. Reus,
Madrid, 1933, pp.111-112.
69
Digo entre otras, para no olvidar la fuerte penetración de los desig-
nios sociales en el régimen de la familia, la propiedad ordinaria, las
sucesiones y los contratos. De aquí proviene, como se advirtió en la
Exposición de motivos del Código Civil (entonces) para la Federación
y el Distrito Federal, de 1928 (heredero de las reformas en el régimen
familiar establecidas en la etapa preconstitucional) , un nuevo "De-
recho privado social". En ese documento se indica: "Para transformar
un Código civil, en que predomina un criterio individualista, en un
código privado social, es preciso reformarlo sustancialmente, dero-
gando todo cuanto favorece exclusivamente el interés particular con
perjuicio de la colectividad, e introduciendo nuevas disposiciones
que se armonicen con el concepto de solidaridad".

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 33

cho del trabajo y la seguridad social y el derecho agrario. En estos

ámbitos no cabe hablar de reformas o de reconstrucción jurídica, como
en otros sobre los que también incidió la Revolución a través de las dis-
posiciones constitucionales y las normas, políticas y prácticas derivadas
de ellas. Aquí se trató de grandes novedades, verdadera construcción de
órdenes jurídicos al amparo de normas supremas diferentes -y antagóni-
cas- de las que hasta ese momento habían gobernado las relaciones
jurídicas en el campo, el taller y la fábrica.
No pretendo describir las novedades sustantivas, pero me interesa
aludir a las orgánicas o adjetivas, brazos de la política del Estado social.
En materia laboral, surgieron el Departamento del Trabajo, luego
Secretaría del Trabajo y Previsión Social, y los insólitos tribunales de esa
especialidad, tripartitos, modelos de "juzgadores-parciales"70: represen-
tantes del Estado, uno, y de los factores de la producción, otros, que
traían al tribunal -bajo el rótulo de Juntas de Conciliación y Arbitraje-
una versión pacífica del encuentro entre los sectores sociales: fuera,
partes en la negociación; dentro, participantes en el enjuiciamiento, gober-
nado por la ley, ya no por los intereses parciales. Sin embargo, éstos difí-
cilmente podrian desaparecer de las preocupaciones y ocupaciones de
quienes han sido electos por sectores sociales que actúan en una dialécti-
ca donde las confrontaciones generales, en el conjunto de la sociedad, se
traducen como confrontaciones particulares en el litigio individual o
colectivo.
En el ámbito agrario, los tribunales quedaron excluidos -salvo con
respecto al amparo, en una dimensión muy acotada, que revelaba la hos-
tilidad de los campesinos y la cautela del Estado social- y su lugar fue
ocupado por otros personajes con atribuciones jurisdiccionales o para-
jurisdiccionales, que en todo caso implicaban facultades decisorias den-
tro del ancho espacio de la reforma agraria y la seguridad, la paz y la justi-
70
Obviamente, utilizo la expresión en sentido técnico. Cfr. Alcalá-Za-
mora y Castillo, Niceto, "El antagonismo juzgador partes: situacio-
nes intermedias y dudosas", en Estudios de teoría general e historia del
proceso (1945-1972), Universidad Nacional Autónoma de México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1974, t. I, p. 252.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

34 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

cia en el campo. La situación del amparo agrario reviste caracteres singu-

lares: "no ha habido cuestión tan arduamente discutida en la historia del
derecho procesal mexicano, que la procedencia del juicio de amparo en
materia agraria", señala Fix-Zamudio.71. La Suprema Corte ha establecido
el objeto, el alcance subjetivo y las características del amparo agrario72 .
El espacio institucional quedó poblado por órganos internos de los eji-
dos y las comunidades, y sobre todo por agentes del Estado: comisiones
agrarias mixtas, Departamento de Asuntos Agrarios y, en su hora,
Secretaría de la Reforma Agraria, Cuerpo Consultivo Agrario y
Gobernadores de las entidades federativas. En la cúspide de la pirámide
se instaló el Presidente de la República, suprema autoridad agraria -así
declarado por la propia Constitución73-, dotado de la palabra final en asuntos

71
"Lineamientos fundamentales del proceso social agrario en el Dere-
cho mexicano" en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. XIII,
no. 52, octubre-diciembre de 1963, p. 920. Sobre la materia en cues-
tiones agrarias, cfr. Ortiz Mayagoitia, Guillermo, "Amparo agrario",
en Revista de los Tribunales Agrarios, año IV, núm. 12, mayo-agosto
1996, pp. 59 y ss.; y López Almaraz, Carmen Laura, "Amparo en ma-
teria agraria", en Revista de los Tribunales Agrarios, año X, núm. 29,
29, enero-abril 2002, pp. 73 y ss.
72
Cfr. La jurisprudencia citada por Ernesto Jiménez Navarrete, en "El
proceso constitucional de amparo en materia agraria", trabajo incluido
en este volumen conmemorativo el décimo quinto aniversario de la
creación de los Tribunales Agrarios. Dice el Alto Tribunal que "por
amparo en materia agraria se entiende el régimen peculiar que tiene
por objeto la tutela jurídica especial de los ejidatarios, comunero y
núcleos de población ejidal o comunal, en sus derechos agrarios que,
modificando algunos principios reguladores del tradicional juicio de
garantías, se instituye en el conteido normativo de los (…) adición a
la fracción II del artículo 107 constitucional". Esta definición conser-
va vigencia -observa Jiménez Navarrete- "con la única salvedad
de que conforme al texto actual de la ley, la tutela jurídica de este
procedimiento privilegiado comprende también a los 'aspirantes a
ejidatarios o comuneros'" (artículo 212, fracción III).
73
Dijo la fracción XIII del artículo 27 constitucional que la dependen-
cia del Ejecutivo encargada de la aplicación y ejecución de las leyes

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 35

contenciosos de extraordinaria importancia: el reparto agrario mismo, a

través de dotación de tierras, ampliación de las dotaciones y creación de
nuevos centros de población.
Con una múltiple investidura -histórica, política, social, económica, jurídi-
ca-, el Presidente de la República ejerció, ex officio, hasta la reforma constitu-
cional de 1992, el liderazgo agrario que se había acumulado en las manos de
los caudillos; una jefatura jurídica, política y moral que le constituía en suce-
sor o heredero de Emiliano Zapata ante los ojos de los campesinos74: la
esperanza de sus miradas llegaba siempre, salvando intermediarios, a la
"suprema autoridad agraria", depositaria de los poderes necesarios para que
la Revolución y sus dones se derramaran sobre el campo75.
Venían al caso, claro está, potestades constitucionales -las atribu-
ciones del Ejecutivo tenían su sede en la ley fundamental- pero aquéllas
-y el trabajo oculto o visible de la historia- también pusieron en la cuen-
ta del Presidente facultades metaconstitucionales que le permitieron lle-
var adelante, con el "campesinado", proyectos y tareas de gobierno que
iban mucho más allá del agro. Débil, frágil, ineficiente sería un Ejecutivo
armado con las atribuciones que le confiere la ley y desarmado de los
agrarias y el Cuerpo Consultivo Agrario informarían "al ciudadano
Presidente de la República" sobre restituciones o dotaciones de tie-
rras o aguas, para que aquél "dicte resolución como suprema auto-
ridad agraria".
74
"Caudillo agrario ex officio, el Presidente sería 'la suprema autori-
dad agraria'. En el Ejecutivo se reunirían, por voluntad de una histo-
ria imperiosa, los poderes que regularmente se hallan separados.
Ahí coincidirían la administración y la jurisdicción agrarias, y aun
ciertas manifestaciones legislativas. Las sentencias serían 'resolucio-
nes presidenciales'. Dar o negar la tierra quedaría en manos del Pre-
sidente. Esta ha sido una expresión singular de la pretensiones revo-
lucionarias y del presidencialismo mexicano". García Ramírez, Jus-
ticia agraria, Tribunal Superior Agrario, 2ª. ed., México, 1995, p. 10.
75
Fue ésta una decisión siempre analizada, objeto de controversia,
vinculada con la historia y la circunstancia. Los críticos deploraron
que se hiciese del Presidente un personaje "carismático", extrayendo
estas cuestiones de la competencia de los tribunales. Ibarrola, Antonio
de, Derecho agrario, Ed. Porrúa, México, 1975, p. 426.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

36 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

medios, necesariamente políticos y sociales, que velan por la vigencia

real de la estipulación jurídica76. Fuerza real, factor de poder, contingente
numeroso y solidario, con probada militancia en las "filas de la
Revolución institucionalizada"77 y enorme peso electoral, los campesinos
contribuyeron a la estabilidad del sistema político que habia hecho del
reparto agrario un formidable cimiento de su autoridad. Con el cambio
de la composición social y la aparición de otros datos para la composi-
ción del poder político, esa relevancia se contrajo78.
En 1982 el Presidente De la Madrid promovió novedades en el artículo
27, en el trance de modificar el "capítulo económico" del ordenamiento
constitucional con una serie de reformas que significaron uno de los
últimos esfuerzos del Ejecutivo por consolidar el Estado social en
México, en la antevíspera del neoliberalismo. Se propuso, entre otras
cosas, la incorporación de nuevas fracciones XIX y XX al artícuo 27, con
el "propósito (de) introducir el concepto de desarrollo rural integral, así
como condiciones para una impartición expedita de la justicia agraria y
el fortalecimiento de la seguridad jurídica en el campo"79. En tal virtud,
se abría la posibilidad de renovar las ideas, los órganos y los procedimien-
tos de la justicia agraria.
La intención de poner la jurisdicción del campo en manos de los tri-
bunales, ya no de la autoridades políticas y administrativas, tiene intere-
sante historia. Recordemos, por ejemplo, la propuesta zapatista conteni-
da en el Plan de Ayala en el sentido de instituir tribunales para que ante
ellos invoquen sus derechos, una vez asegurado el triunfo de la Revolu-

76
Cfr. García Ramírez, "El ejercicio de las facultades presidenciales",
en Temas de Derecho, Universidad Nacional Autónoma de México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2002, pp. 124-125.
77
Cfr. González Compeán, Miguel, y Lomelí, Leonardo (coords.), El
Partido de la Revolución. Institución y conflicto (1928-1999), Fondo de
Cultura Económica, 1a. reimp., México, 2000 pp. 68 y ss.
78
Cfr. Aguilar Camín, Héctor, y Meyer, Lorenzo, A la sombra de la
Revolución Mexicana, Cal y Arena, 6ª. Ed., México, 1991, p. 303.
79
El marco legislativo para el cambio. Diciembre 1982, Presidencia de la
República, t. 2, p. 20.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 37

ción, los usurpadores de tierras80. Obviamente, la suerte de estos litigios

parecería sellada de antemano. No quedaron aquí las propuestas.
Avanzada la era institucional hubo otras -de congresos y tratadistas81-,
que debemos traer a este punto. Fueron los casos, sólo por ejemplo, del
Primer Congreso Revolucionario de Derecho Agrario (México, 1945) y el
Congreso Nacional Agrario (Toluca, 1959)82, así como del VIII Congreso
Mexicano de Derecho Procesal (Jalapa,Veracruz, 1979)83.
En la Consulta Nacional sobre Administración de Justicia y Seguridad
Pública (1983) también hubo pronunciamientos favorables a la jurisdic-
ción del campo84. La comisión a cargo de ese capítulo de la consulta hizo

80
El sexto punto del Plan de Ayala previno con respecto a "los terre-
nos, montes y aguas que hayan usurpado los hacendados, cientí-
ficos y caciques a la sombra de la tiranía y justicia venal, (que) en-
trarán en posesión de estos bienes inmuebles desde luego, los pue-
blos o ciudadanos que tengan sus títulos correspondientes a esas
propiedades, de las cuales han sido despojados, por la mala fe de
de nuestros opresores, manteniendo a todo trance, con las armas en
la mano, la mencionada posesión, y los usurpadores que se conside-
ren con derecho a ellos, lo deducirán ante los tribunales especiales
que se establezcan al triunfo de la Revolución".
81
Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, y Cossío Díaz, José Ramón, El Poder Judi-
cial en el ordenamiento mexicano, Fondo de Cultura Económica, Méxi-
co, 1996, p. 230.
83
Este Congreso se dedicó integramente al examen de materia agra-
ria, a través de cinco grandes temas: Los procedimientos especia-
les agrarios, Amparo en materia agraria, Perspectivas para la crea-
ción de los tribunales agrarios, el proceso agrario como instrumen-
to de seguridad jurídica y social en el agro, y El Derecho procesal
agrario en el ámbito internacional. Cfr. Memoria del VIII Congreso...,
op. cit.
84
Conduje esta consulta en el primer semestre de 1983, por encargo
del Presidente De la Madrid, en mi carácter de Procurador General
de la República. La Comisión de Justicia Agraria fue coordinada por
el doctor Gonzalo Armienta Calderón. Participaron en ella, con
diversas representaciones: licenciado Heladio Ramírez López (Cá-
mara de Senadores), doctora Martha Chávez Padrón (Cámara de

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

38 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

notar, en las conclusiones presentadas el 8 de agosto de 1983, que "la

creación de los Tribunales Agrarios constituye uno de los temas que
ocupó gran número de ponencias, tanto de agrupaciones campesinas
como de pequeños propietarios.- Existe el consenso de su necesaria insta-
lación para resolver tanto los conflictos sobre derechos agrarios individuales,
como entre ejidos y comunidades, así como entre estos últimos y
pequeños propietarios"85.
La reforma de la que provendría la nueva jurisdicción agraria, quedó
asentada en el decreto del 3 de enero de 1992, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el siguiente 6 de enero, aniversario de la ley de
1915. Esta importante modificación en el régimen jurídico del agro, cuya
iniciativa correspondió al Presidente Salinas de Gortari, se funda en un
supuesto de suma relevancia: ha concluido el reparto agrario, y con él ha
terminado una larga etapa -la más prolongada, en el período indepen-
diente- del orden jurídico del campo86. Ahora es preciso recomponer las
relaciones jurídicas, políticas y económicas en el dominio de la tierra y
hacer frente, con normas e instituciones diferentes, a los nuevos tiempos
en la tenencia de la tierra, con fuerte proyecto privatizador, y en el
desarrollo de la economía del campo, bajo el mismo signo que presidiría
el desenvolvimiento de la economía en general87.

Diputados), licenciado Rafael Rodríguez Barrera (Secretaría de la

Reforma Agraria), licenciado Manuel Gutiérrez de Velasco (Supre-
ma Corte de Justicia) y licenciado David García Estrada (secretario
de la Comisión). Cfr. Alba Leyva, Samuel, "Consulta Nacional so-
bre Administración de Justicia y Seguridad Pública (1983)", en Va-
rios autores, La reforma jurídica de 1983 en la administración de jus-
ticia, Procuraduría General de la República, México, 198, p. 7.
85
Id., p. 37.
86
Sobre fundamentos y orientación general de la reforma de 1992,
cfr Valdez Abascal, Rubén, La modernización jurídica nacional dentro
del liberalismo social. Una visión de la modernización de México, Fondo
de Cultura Económica, México, 1994, pp. 147.
87
Marco Vinicio Martínez Guerrero observa que "la justicia agraria
de este fin de siglo se encuentra más ligada a la elevación de la pro-
ducción agrícola, basada en el cuidado de los recursos naturales y a

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 39

En fin de cuentas, se abrió "una nueva etapa de la vida social del

campo mexicano": seguridad, libertad de decisión campesina y
retraimiento de la tutela estatal son algunas de las características que se
asignan a aquélla. Se ha señalado que "el cambio constitucional atendía a
"dos objetivos muy claros, la certidumbre jurídica del campo y el impul-
so al desarrollo agrario basado en el principio de un desarrollo sus-
tentable (…). El cambio jurídico transformó las relaciones sociales de los
núcleos y las instituciones agrarias"88. Buscó depositar en el campesino la
posibilidad de seleccionar la forma de tenencia que prefiera89. Sobre la
reforma de 1992 han llovido elogios y críticas90, como sucedió en el caso
de previas reformas al sistema legal agrario.
A propósito de la jurisdicción agraria, la reforma de 1992 sostuvo que
para la atención de las cuestiones referentes a límites de terrenos ejidales
y comunales, para resolver sobre las relacionadas con la tenencia de la
tierra de los ejidos y comunidades "y, en general, para la administración
de la justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y
plena jurisdicción integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo

condiciones más favorables para el mercado de sus productos que

a una política de reparto de tierras". "El impacto de lo agrario y
ambiental en el mundo jurídico", en Revista de los Tribunales Agra-
rios, año V, núm. 15, mayo-agosto 1997, p. 21. De este autor, por
lo que toca al marco económico internacional y nacional en el que
ocurren los cambios de la legislación y la política agraria en Mé-
xico, cfr. Retrospectiva y perspectiva de la cuestión agraria mexicana,
Tribunal Superior Agrario, México, 2001, esp. pp. 279 y ss.
88
Cfr. García Villalobos, Ricardo, "Las sociedades civiles y mercan-
tiles en el campo mexicano", en Varios autores, Diez años de justicia...,
op. cit., pp. 71-72.
89
"Tan importante como la regulación del reparto agrario ha sido la
reforma que permite al hombre del campo seleccionar la forma de
tenencia de la tierra que mejor acomode a sus necesidades -señala
García Villalobos-, esto no niega el proceso revolucionario, sino
que lo reafirma". Las sociedades civiles y mercantiles en el campo mexi-
cano, Tribunales Agrarios, México, 1999, p. 9.
90
Cfr. el severo cuestionamiento que formula Manzanilla Schaffer,
El drama de la tierra en México…, op. cit., pp. 886 y ss.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

40 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de

ésta, por la Comisión Permanente" (artículo 27, fracción XIX, segundo
párrafo). De tal suerte, concluida la etapa de reparto de tierras -aunque
mucho se haría en este sector, como luego veremos, bajo la autoridad del
Tribunal Superior Agrario- salió el Ejecutivo Federal de las contiendas y
las adjudicaciones territoriales, concluyó la etapa en que aquél ejerció la
"suprema autoridad agraria" y comenzó el tiempo de impartición de la
justicia agraria por parte de genuinos tribunales.
En años recientes no hemos dejado de ver aparentes o reales tentati-
vas de injerencia en la marcha de la justicia, por medio de la designación
de los juzgadores a través de propuestas o bloqueos -que ha sido preciso
resistir con entereza, acudiendo al Poder Legislativo y al juicio de
amparo-, acaso como fórmula para "cambiar el color" de la adminis-
tración de justicia y contribuir a través de esta función, cuyos titulares
tienen mayor estabilidad que los representantes populares y otras autori-
dades públicas, a redefinir el rumbo del Estado. Los antiguos críticos de
la dependencia de poderes no siempre militan, llegado su turno, en las
filas de la independencia. Cosas veredes.
La novedad jurisdiccional, que inaugura una etapa histórica en el
ámbito de sus funciones91, contribuyó a la despolitización de la justicia
del campo. Se ha discutido acerca del mejor emplazamiento de los tri-
bunales agrarios, como de otros llamados -con razón o sin ella- "adminis-
trativos"92. ¿En el Poder Judicial? ¿En el ámbito del Ejecutivo, pero sin
91
Luis Porte Petit, expresidente del Tribunal Superior indica que "con
la creación de los Tribunales Agrarios nació una nueva cultura agra-
ria y una jurisdicción con otra visión (y que) la actuación de los Tri-
bunales Agrarios ha marcado una etapa en la historia de México. In-
discutiblemente, en beneficio de millones de campesinos, otorgándo-
les certeza jurídica en las diferentes formas de propiedad de la tierra
rural". "Trascendencia jurídica y social de la sentencia agraria, para
la paz social en el medio rural", en Varios autores, Diez años de jus-
ticia…, op. cit., pp. 511-512.
92
La expresión acoge diversas acepciones. Si se estima que son admi-
nistrativos los órganos jurisdiccionales dotados de competencia para
resolver contiendas entre la Administración y los ciudadanos, los

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 41

subordinación a éste? ¿En un espacio propio y autónomo? Cierto modelo

de organización del Estado desearía integrar los órganos de la justicia
agraria en el Poder Judicial de la Federación, como ahora lo está la jurisdic-
ción electoral. Esta incorporación sirve a un modelo de agrupación de fun-
ciones jurisdiccionales en el ámbito judicial y resta al Ejecutivo -y a otras
fuerzas- tentaciones de dominio sobre los asuntos de aquella naturaleza.
He participado en este análisis, que se planteó desde el nacimiento
mismo de los Tribunales. Supe -pero no me consta- que alguna vez se
propuso incorporarlos en el Poder Judicial Federal, idea que no obtuvo
la aprobación de la Suprema Corte de Justicia. De ahí que recibieran el
emplazamiento que ahora tienen y que en nada ha estorbado o mengua-
do el buen despacho de la justicia agraria93. Lo que importa, finalmente,
no es la servidumbre a un modelo de gabinete, cualquiera que éste sea,
sino la buena operación de los tribunales y el fiel cumplimiento de las
atribuciones que tienen encomendadas. A mi juicio, la condición de los
Tribunales Agrarios como entes jurisdiccionales autónomos, dentro de
un espacio estatal propio, ha sido útil para el nacimiento y el desarrollo
de esta jurisdicción especializada.
Ahora bien, tampoco aquí podemos aferrarnos a soluciones "definitivas",
que pudieran ser prejuiciosas o verse rebasadas por la realidad en constante
mudanza. En diversa oportunidad he manifestado que "durante mucho
tiempo (se consideró pertinente) la solución adoptada en 1992, que ha sub-
sistido en términos razonables. La idea de absorber los tribunales agrarios
en el marco del Poder Judicial de la Federación, que cuenta con partidarios94,

93
En concepto de Alfonso Nava Negrete, "por encima de las críticas
que hacen los apologistas del judicialismo de los tribunales adminis-
trativos, el nuevo tribunal administrativo de escasos diez años, el tri-
bunal agrario o en plural tribunales agrarios -superior y unitarios-
son un avance más en la noble justicia administrativa de los tribuna-
les administrativos". "Los tribunales agrarios en el marco de evolu-
ción de la justicia administrativa mexicana", en Varios autores, Diez
años de justicia…, op. cit., p. 39.
94
Cfr. Gómez de Silva Cano, Jorge, Tratado de la justicia agraria en Méxi-
co, Ed. Porrúa, México, 2002, pp. 956-957.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

42 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

se ha reanimado en años recientes. A mi juicio, debe ser considerada

seriamente, para revisar sus inconvenientes y sus ventajas, sobre todo
por lo que toca a la independencia de esos tribunales con respecto a los
vientos que soplan en las actuales circunstancias y a su tradicional y con-
veniente orientación social, que no es, necesariamente, la corriente que
domina en muchos espacios del quehacer público, en los que declina el
entusiasmo por la protección de los sectores sociales menos favorecidos.
Sería lamentable que las vicisitudes de la contienda partidaria y la reno-
vada dialéctica entre las tendencias históricas que han disputado el gobier-
no de la nación, se abatieran sobre la jurisdicción agraria y la desviaran
de su curso natural y deseable"95.
La jurisdicción agraria se ejerce en dos peldaños: el Tribunal Superior,
con una competencia transitoria y otra ordinaria y permanente, y los
Tribunales Unitarios96. Aquél debió recibir y atender -y lo hizo con efi-
ciencia- el cúmulo de asuntos que figuraban como "rezago agrario": casos
de dotación, ampliación y creación de nuevos centros de población, que
aguardaban respuesta. No eran pocos los que habían esperado turno por
varios años: entre tres y cincuenta97. Dije antes que cuando se anunció el
95
García Ramírez, Elementos de Derecho procesal agrario, Ed. Porrúa,
4ª. ed., México, 2005, pp. 128-129.
96
No me extenderé acerca de estas competencias materiales fijadas a
partir de la reforma constitucional de 1992 y reguladas por la Ley
Agraria y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, del mismo
año. Me remito a los trabajos que da cuenta del tema en este libro
colectivo y a mi propio examen en Elementos de Derecho Procesal
Agrario…, op. cit., pp. 13 y ss. En la bibliohemerografía de esta mate-
ria, cfr. asimismo Armienta Carderón, Gonzalo, "Algunos conceptos
relevantes de la competencia en materia agraria" en Revista de los
Tribunales Agrarios, año III, núm. 8, enero-abril, 1995, pp. 7 y ss., y
"Un nuevo concepto de jurisdicción y competencia agraria", en id.,
año IV, núm. 12, mayo-agosto, 1996, pp. 13 y ss.
97
Los 3,755 expedientes radicados en el Tribunal Superior Agrario en
el primer bienio de actividades de éste tenían las siguientes antigüe-
dades: hasta 3 años, 290; de 3 a 10, 1243; de 10 20, 797; de 20 a 30,
582; de 30 a 40, 350; de 40 a 50, 217; más de 50, 276. Cfr. La nueva
justicia agraria…, op. cit., p. 173.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 43

establecimiento de los tribunales muchos temieron -yo, entre ellos- que

sus respuestas a la demanda campesina de tierra serían invariablemente
negativas. No fue así. Un crecido número de solicitudes recibió respues-
ta favorable98.
El balance de los siguientes años, en los que prosigió afanosamente la
atención al rezago en este ámbito, elevó lo resultados del bienio inicial.
En el informe de actividades de los Tribunales presentado por el
Presidente Luis Porte Petit, con respecto al período comprendido entre
julio de 1996 y diciembre de 1997, se dio cuenta de que "de los 5,696 expe-
dientes entregados por la Secretaría de la Reforma Agraria a este
Tribunal Superior, se han dictado ya las sentencias correspondientes en
5,561 (97.63%) casos, de los cuales en 2,982 asuntos el sentido de lo
resuelto es positivo, lo que representa un beneficio para 154,807
campesinos, con 2,706,2999 hectáreas de tierra". Las resoluciones juris-
diccionales concurren a integrar el panorama actual de la propiedad
social en México, cuyas cifras son impresionantes99.

98
A un año de la instalación del Tribunal Superior Agrario, éste había
dictado sentencias favorables a los peticionarios en el 44 por ciento
de los casos resueltos; desfavorable, en el 55 por ciento. La diferen-
cia con respecto a cien está constituida por resoluciones de incom-
petencia. La nueva justicia agraria…, op. cit., pp. 30 y 57. En el siguien-
te año las sentencias favorables significaron el 48 por ciento del total,
y las desfavorables, el 52 por ciento. En el bienio fueron entregadas,
mediante sentencia, 1,126,059 hectáreas a 70,825 solicitantes. Id., . 57.
99
En el trabajo "La Secretaría de la Reforma Agraria: ayer y hoy" (inclui-
do en esta obra colectiva conmemorativa del décimo quinto aniver-
sario del establecimiento de los Tribunales Agrarios), se indica que
el territorio nacional mide 196.4 millones de hectáreas; "del total del
territorio con que cuenta el país, 101,937,176 hectáreas corresponden
a propiedad social (fuente: Dirección General de Titulación y Control
Documental. Registro Agrario Nacional. Datos a junio de 2007), lo
cual representa el 51.94% del territorio nacional; el 39.6 a propiedad
privada, poseída por 1.6 millones de personas; el 2% a colonias agrí-
colas y ganaderas; el 4% a terrenos nacionales y el 3% a otro tipo de
propiedad, entre ellas la pública". En otro trabajo se informa que a

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

44 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

Los procedimientos agrarios anteriores a 1992 eran diversos y com-

plejos100. La legislación vigente procuró instituir un solo procedimiento,
con carácter ordinario, sin perjuicio de reconocer tramitaciones espe-
ciales para asuntos que las requiriesen. Es relevante el estudio de los
principios que caracterizan el procedimiento agrario, y que en alguna
medida son comunes a éste y a otras vertientes del enjuiciamiento de
orientación social. Me refiero tanto a principios "políticos" del proceso
como a principios "técnicos". Aquéllos "establecen o dominan -he señala-
do- la orientación del enjuiciamiento y determinan las soluciones proce-
sales más importantes e influyentes; los segundos son regla para la orga-
nización práctica del proceso; en ellos repercuten los primeros"101.

diciembre de 2002, la superficie de propiedad social comprende 102

millones 178 mil 506 hectáreas. Estaban pendientes de ejecutar accio-
nes agrarias que abarcan 3 millones 822 mil 352 hectáreas. El univer-
so del PROCEDE abarca 30,538 ejidos y comunidades. Cfr. Barrios
Hernández, Hortensia, "El reparto agrario y sus estadísticas", en
Estudios Agrarios. Revista de la Procuraduría Agraria, año 11, no. 28,
enero-abril 2005, pp. 149-150.
100
Cfr. Chávez de Velázquez, Martha, El proceso social agrario y sus
procedimientos, Ed. Porrúa, México 1971, pp . 73 y ss.; Zaragoza, José
Luis, y Macías, Ruth, El desarrollo agrario de México y su marco
jurídico, Centro Nacional de Investigaciones Agrarias, México, 1980,
pp. 589 y ss. Antonio Luna Arroyo formuló detallados comentarios
críticos acerca de los procedimientos contenidos en la Ley Federal de
Reforma Agraria. Cfr. Derecho agrario mexicano, Ed. Porrúa, México,
1975, pp. 343 y ss. El ordenamiento agrario agrupó, como procedi-
miento agrario, disposiciones y tramitaciones de muy diversa natu-
raleza. Lo hicieron notar, entre otros, Alcalá-Zamora y Castillo, Nice-
to (con respecto al código de 1940), Proceso, autocomposición y auto-
defensa, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 3ª. ed., México, 1991, p. 217 n. 373, y Fix-
Zamudio, Héctor, "Lineamientos fundamentales del proceso social
agrario…", en rev. cit., pp. 908-909.
101
Elementos de Derecho procesal agrario…, op. cit., pp. 325-326. José Ova-
lle Fabela entiende los principios procesales como "aquellos criterios
o ideas fundamentales, contenidos en forma explícita o implícita en

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 45

Mauro Cappelleti, al examinar los rasgos distintivos del proceso

agrario, advierte la tendencia a que éste sea más rápido, simple y
económico, y menos formal, y a que en él predomine una relación más
inmediata y estrecha del juez con las partes y las pruebas102; la tendencia
general favorece "un más penetrante poder de impulso e iniciativa oficial
y una mas acentuada coloración social del proceso". Enrique Vescovi,
ilustre procesalista uruguayo fallecido, señaló que los agrarios debían ser
"procesos orales, concentrados, rápidos y públicos, en los cuales se
aumenten los poderes del juzgador facilitando, a través de la
inmediación, sus posibilidades de investigar la verdad -dentro de lo ale-
gado por las partes"103.
Adolfo Gelsi Bidart, otro eminente tratadista uruguayo cuya pérdida
deploramos, resumió como sigue los caracteres del proceso agrario: prin-
cipio de realismo jurídico, principio de igualdad, proceso por audiencias,
armonización entre los principios dispositivo e inquisitivo, conciliación o
composición -como alternativa a la sentencia, con suma importancia104-,
amplitud de prueba, simplicidad y abreviación del proceso105. Gómez de
Silva señala: iniciativa de parte, legalidad, igualdad, defensa, verdad
sabida, oralidad, celeridad y concentración, publicidad, inmediación,
suplencia106. Díaz de León se refiere a principios de autonomía, deman-
da, contradictorio, disposición, economía, publicidad, oralidad, concentra-

el ordenamiento jurídico, que señalan las características principales

del derecho procesal y sus diversos sectores, y que orientan el desa-
rrollo de la actividad procesal". Teoría general del proceso, Oxford
University Press, 5ª, ed., México, 2001, p. 192.
102
"Il problema processuale del Diritto agrario alla luce delle tendenze
planificatrice delle Costituzione moderne", en Rivista di Diritto Pro-
cessuale, anno XVIII, no. 4, oct/dic 1963, Padova, pp. 567-568 574.
103
"Bases generales para un Código procesal agrario", en Memoria del
VIII Congreso Mexicano de Derecho Procesal, op. cit., p. 372.
104
Cfr. Hernández, Agustín, "La conciliación como medio alternativo
de solución de las controversias agrarias", en Varios autores, Diez
años de justicia…, op. cit., pp. 399 y ss.
105
"Relación general del Congreso", en id., pp. 798-799.
106
Gómez de Silva Cano, Tratado de la justicia…, op. cit., pp. 608 y ss.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

46 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

ción e inmediación107. Alfaro Monroy menciona oralidad e inmediatez,

conciliación, itinerancia, justicia real, agilidad procesal, procedimientos
sucesorios sencillos, no substanciación de incidentes, igualdad procesal,
suplencia de la queja y caducidad108.
Considero que los principios que gobiernan el procedimiento
agrario en su vertiente jurisdiccional son: legalidad, igualdad entre
las partes (que se aviene con mecanismos de equilibrio entre
desiguales, compensación), defensa material, verdad material, orali-
dad y escritura, publicidad, inmediación, concentración, celeridad y
lealtad y probidad109. Desde luego, la previsión y la operación de estos
principios quedan bajo la orientación social del enjuiciamiento
agrario. Así lo reconoció en todo tiempo el Tribunal Superior Agrario,
y esta convicción informó evidentemente la reforma legal de 1993110 ,
para conferir mayor fluidez al procedimiento y favorecer los propósi-
tos sociales de éste. Lo subrayé en su hora, tanto al explicar el sentido
de las reformas ante los legisladores como al responder algún comen-
tario trivial que equivocó el signo de aquéllas y quiso ver "moros con
tranchete"111.

107
Cfr. "Principios rectores del proceso agrario", en Varios autores, Diez
años de justicia…, op. cit., pp. 328 y ss.
108
Cfr "La naturaleza y características del juicio agrario", en id., pp.
343 y ss.
109
Cfr. Elementos de Derecho procesal agrario, op. cit., pp. 328 y ss. El tema
de la lealtad y probidad en el proceso conduce al examen del abuso
del derecho, que desde luego no se agota en las cuestiones del enjui-
ciamiento. Cfr., por lo que toca al proceso agrario, Rivera Rodrí-
guez, Isaías, "El abuso del Derecho procesal agrario", en Revista
de los Tribunales Agrarios, año X, núm. 30, mayo-agosto 2002, pp. 41 y ss.
110
Sobre ésta, cfr. La reforma de 1993 a las leyes agrarias y orgánica
de los Tribunales Agrarios, Tribunal Superior Agrario, México, 1994.
111
Cfr. García Ramírez, "Presentación" a La reforma a las Leyes Agrarias
y Orgánica de los Tribunales Agrarios de 1993, Tribunales Agrarios,
México, 1994, y "Defensa de las reformas a la Ley Agraria", en "La
Jornada del Campo", suplemento del periódico La Jornada del 27 de
julio de 1993.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 47

Abro ahora un breve paréntesis para destacar que las formas que hoy
se reclama -a veces con aires de "descubrimiento" (en efecto, el des-
cubrimiento puede ser un suceso personal)- llevar a otros sectores del
enjuiciamiento, especialmente el penal, aparecieron con énfasis en la
norma y en la práctica del juicio agrario a partir de 1993. Ciertamente fue
preciso vencer resistencias -tradiciones e inercias-, pero se logró instalar
la inmediación, la oralidad y la publicidad en el procedimiento agrario.
Las formas procesales influyeron, inclusive, en el acondicionamiento de
las instalaciones judiciales, dotadas con verdaderas salas de audiencias
que brindaran un escenario adecuado al despacho de los asuntos con
inmediación, oralidad y publicidad. Los devotos contemporáneos de la
oralidad penal aplicada pueden hallar antecedentes y hasta modelos
claros y cercanos -sin necesidad de viajar más allá de las fronteras o de
los océanos- en la justicia agraria mexicana.
También conviene analizar esta materia desde la perspectiva de las
garantías que debe ofrecer la justicia agraria. A esto nos referimos en el
análisis de las reformas de 1993. Entonces mencionamos, en una sesión
de trabajo con legisladores federales, las siguientes garantías: 1) de inte-
gración adecuada y oportuna del órgano jurisdiccional y de sus auxiliares;
2) de imparcialidad y objetividad del órgano jurisdiccional; 3. de compe-
tencia suficiente de los tribunales; 4) de seguridad juridica, mediante la
calificación de los convenios judiciales entre partes; 5) de conocimiento
para efectos de audiencia y defensa; 6) de defensa; 7) de justicia expedi-
ta, y 8) de satisfacción del interés jurídico por medio de la sentencia.
Tales garantías, que informaron la propuesta de reformas de aquel año y
constituyeron una especie de "idea-fuerza" de éstas112.
Me parece interesante mencionar aquí que los temas de la tierra, vin-
culados con reclamaciones de grupos indígenas de países americanos,
han recibido creciente atención en el orden judicial internacional relativo
a derechos humanos. Así ha ocurrido ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. El artículo 1.2 de la Convención Americana que ésta
112
Cfr. La nueva justicia agraria…, op. cit., pp. 18-19. Asimismo, cfr. mi
"Presentación" a la obra La reforma a las leyes agrarias y orgánica…, op.
cit., pp. 3-4.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

48 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

aplica -Pacto de San José- determina que para los efectos de ese trata-
do "persona es todo ser humano". Sin embargo, esta precisión conven-
cional no ha impedido que el Tribunal Interamericano reconozca, tras
los derechos individuales de los integrantes de comunidades indígenas
o grupos étnicos, los derechos colectivos de éstos, que son la fuente y el
marco de los derechos individuales acogidos por la Convención y suje-
tos al juicio de la Corte.
En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Interamericana ha sido
particularmente creativa y diligente. Ha sabido advertir y respetar las
formas tradicionales de uso y goce de los bienes (artículo 21.1 de la
Convención Americana), expresiones singulares y desde luego válidas
de la propiedad reclamada por los indígenas. Ésta entraña una "relación
especial" de aquéllos con la tierra de sus mayores113, amparada por dere-
chos ancestrales que el órgano judicial internacional ha reconocido y
tutelado. En diversas oportunidades, la Corte Interamericana ha dis-
puesto que el Estado cuya responsabilidad internacional se acredita
observe los usos y costumbres de los indígenas, fuente jurídica que tam-
bién informa los derechos de éstos. No sólo se reconoce, respeta y garan-
tiza la propiedad en el sentido clásico de la palabra, sino también se
provee a la tutela de la tenencia de la tierra bajo formas diferentes, que
han caracterizado el derecho indígena cada vez mejor acogido en los
órdenes nacionales.
De esto me he ocupado en diversos votos particulares concurrentes con
sentencias dictadas por la Corte Interamericana en los años de mi desem-
peño como integrante, y ahora Presidente (agosto de 2007), de ese
Tribunal. Por vía de ejemplo mencionaré la posición que sostuve en el voto

113
En la "Declaración de San José", de 1982, se dijo: "Para los pueblos
indios la tierra no es sólo un objeto de posesión y de producción.
Constituye la base de su existencia en los aspectos físico y espiritual
en tanto que entidad autónoma. El espacio territorial es el funda-
mento y la razón de su relación con el universo y el sustento de su
cosmovisión". Cit. Stavenhagen, Rodolfo, Derecho indígena y derechos
humanos en América Latina, El Colegio de México/Instituto Interame-
ricano de Derechos Humanos, 1988, pp. 132-133.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 49

acerca del Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs.

Nicaragua, con sentencia del 31 de agosto de 2001114:
"12. En diversos países de América, los grupos étnicos indígenas,
cuyos antepasados -pobladores originales del Continente- construyeron
antes de la conquista y colonización instituciones jurídicas que se
mantienen vigentes, en cierta medida, establecieron especiales relaciones
de hecho y de derecho a propósito de la tierra que poseían y de la que
obtenían sus medios de subsistencia. Estas figuras jurídicas, que tra-
ducen el pensamiento y el sentimiento de sus creadores y se hallan
revestidas de plena legitimidad, enfrentaron la erosión de múltiples
medidas adoptadas a partir de la conquista. Empero, han sobrevivido
hasta nuestros días. Diversas legislaciones nacionales las han reasumido
y cuentan con el respaldo de sendos instrumentos internacionales, que
reivindican los intereses legítimos y los derechos históricos de los primi-
tivos habitantes de América y de sus sucesores.
"13. En ese caso se halla el régimen de la propiedad indígena, que no
excluye otras formas de propiedad o tenencia de la tierra -producto de
un proceso histórico y cultural diferente-, sino concurre con ellas en la
formación del amplio y plural espacio de los derechos con que cuentan
los habitantes de diversos países americanos. Este conjunto de derechos,
que se hallan comunicados por coincidencias esenciales -la idea nuclear
del uso y aprovechamiento de los bienes-, pero muestran asimismo
diferencias importantes -sobre todo en orden a la disposición final de
esos bienes-, constituyen el sistema de propiedad que caracteriza a la
mayoría de nuestros países. Desconocer las versiones específicas del
derecho al uso y goce de los bienes que consagra el artículo 21 de la
Convención Americana, y pretender que únicamente existe una forma de
usar y disfrutar de los bienes, equivaldría a negar a millones de personas

114
Hay otras resoluciones relevantes en las que la Corte Interamericana
de Derechos Humanos aborda el tema de la tierra de comunidades
indígenas o de integrantes de dichas comunidades. En este sentido,
cfr. Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, sentencia del
29 de marzo de 2006, y Caso Yakye Axa vs. Paraguay, sentencia del
17 de junio de 2005.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

50 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

la tutela de ese precepto, sustrayéndolos así del reconocimiento y la pro-

tección de derechos esenciales, que se brindan, en cambio, a las demás per-
sonas. De esta suerte, lejos de asegurar la igualdad de todas las personas, se
establecería una desigualdad contraria a las convicciones y a los propósitos
que inspiran el sistema continental de los derechos humanos"115.
La instalación de los Tribunales Agrarios, realizada en poco menos de
un año116, comprometió la imaginación y el trabajo de un buen número
de entusiastas participantes en esta obra colectiva. Magistrados del
Tribunal Superior y de los Tribunales Unitarios, titulares y supernumerarios,
todos recién designados, secretarios judiciales, actuarios y otros auxiliares
de la administración de justicia asumieron la tarea de recibir y estudiar
expedientes -millares, previamente analizados por la Secretaría de la
Reforma Agraria, que prestó una eficiente colaboración en este arduo tra-
bajo117-, seleccionar y acondicionar oficinas en decenas de poblaciones

115
García Ramírez, "Derechos de integrantes de una comunidad indí-
gena", en Temas de la jurisprudencia interamericana sobre derechos huma-
nos. Votos particulares, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores
de Occidente (ITESO)/Universidad Iberoamericana. Ciudad de
México/Universidad Iberoamericana. Puebla/Universidad Autóno-
ma de Guanajuato, Guadalajara, 2005, pp. 259-160. Asimismo, cfr.
artículo "Dos temas recurrentes: debido proceso y derechos de indí-
genas", en La jurisdicción interamericana de derechos humanos. Es-
tudios, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Méxi-
co, 2006, pp. 276 y ss.
116
El decreto de reforma constitucional fue publicado el 6 de enero de
1992; el 23 de febrero lo fueron la Ley Agraria y la Ley Orgánica de
los Tribunales Agrarios; el 1º de abril se hizo la designación de ma-
gistrados del Tribunal Superior, que entró en funciones el 8 de julio
y tuvo su primera sesión jurisdiccional el 21 de julio (en ella, el Tri-
bunal dictó las primeras ocho sentencias). Cfr. La nueva justicia agra-
ria…, op. cit. p. 15.
117
Cfr. el comentario y la información acerca de la transmisión de expe-
dientes a los Tribunales Agrarios, en García Burgos, Enrique, "Cum-
plimiento por los Tribunales Agrarios de una deuda histórica con
los campesinos (abatimiento del rezago agrario)", en Varios autores,
Diez años de justicia…, op. cit., pp. 50 y ss.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 51

del país, iniciar el equipamiento de aquéllas, establecer contactos con

autoridades federales, estatales y municipales, organizaciones agrarias
nacionales y locales -"interlocutor válido, para la atención de los proble-
mas sociales que subyacen a diversos juicios agrarios"118-, organizar cur-
sos y seminarios de capacitación de personal y divulgación en universi-
dades y otras instituciones, difundir la "buena nueva" en diversos
medios. Comenzaba, además, lo que se ha denominado una "nueva cul-
tura jurídica agraria"119.
En fin, había que llevar adelante -como en efecto sucedió- un amplio
conjunto de labores, propio del establecimiento de una nueva rama juris-
diccional llamada a colmar inmediatamente, sin reposo ni dilación, el
espacio que dejaría, en su reflujo histórico al cabo de todo el tiempo
transcurrido desde los años de la Revolución, el viejo aparato adminis-
trativo de la justicia agraria. Muchas miradas escrutadoras se posaron
sobre aquella obra de organización e inicio. No pocos brindaron apoyo
vigoroso y constructivo, desde sus propios espacios administrativos,
sociales o académicos. Algunos, que se propusieron marchar en otro sen-
tido -por acción o por omisión-, no alcanzaron a impedir, y ni siquiera a
estorbar, el avance de la justicia agraria.
La selección e instalación de oficinas en la ciudad de México nos llevó
a varios destinos: desde alguna sala de juntas, prestada para el desarrollo
de trabajos apremiantes, hasta las dos sedes formales del Tribunal
Superior. La primera de éstas, en la calle de Morena, colonia Narvarte
-escueto edificio en el que comenzó, modestamente, la impartición de
justicia-. La segunda, su sede actual, que ha ocupado casi tres lustros, en
la calle de Orizaba, colonia Roma, también un edificio sin otra pretensión

118
Esta interlocución, basada en el reconocimiento de la representativi-
dad social de las organizaciones campesinas "tiene un saldo definiti-
vamente positivo". Hernández Palacios, Luis, "Las organizaciones
sociales campesinas y los Tribunales Agrarios", en id., p. 469.
119
Cfr. López Escutia, Luis Angel, "Contribución de los Tribunales
Agrarios a la conformación de una nueva cultura jurídica agraria",
en id., pp. 525 y ss., y Quintana Miranda, Humberto J., "Los Tribu-
nales Agrarios y la Universidades", en id., pp. 609 y ss.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

52 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

que servir para el digno funcionamiento de las dependencias judiciales,

en vivo -hasta violento- contraste con algunas oficinas públicas instaladas
lujosamente, con olvido de que los elevados precios de la compra o el
arrendamiento de suntuosos edificios corren a cargo del pueblo, en el
que forman filas los campesinos que demandan justicia.
En lo que solemos llamar, con expresión curiosa, el "interior" de la
República, la instalación de los Tribunales Unitarios se hizo con celeri-
dad y eficiencia por parte de los respectivos magistrados y de sus
auxiliares judiciales. No fue fácil cumplir esta etapa en tan corto plazo,
pero se logró. Así, en "tiempo y forma" inició la operación de treinta y
cuatro Tribunales Unitarios, a lo largo y ancho del país120. No se agotan
en las sedes oficiales las actuaciones de la justicia agraria. Pronto comen-
zó, por resolución del Tribunal Superior Agrario, la administración itinerante
de justicia121, que no necesariamente significa el establecimiento de "sedes
temporales". De esta forma, se extendió sustancialmente la actuación de
los órganos jurisdiccionales y avanzó el acceso a la justicia.
En los años posteriores -y hasta 2007- la "geografía de la justicia
agraria" se ha extendido muy considerablemente, superando los proble-
mas que surgen en la marcha de este género de tareas. Corresponde a las
más recientes administraciones del sistema de justicia agraria el incre-
mento del número de Tribunales Unitarios a cuarenta y nueve, estableci-
dos en el mismo número de distritos para el ejercicio territorial de la juris-

120
El Acuerdo del Tribunal Superior Agrario que establece distritos
para la impartición de la justicia agraria y fija el número y la compe-
tencia territorial de los Tribunales Ordinarios fue aprobado el 8 de
mayo de 1991 y publicado el 16 de junio, con fe de erratas y adicio-
nes publicadas el 8 de julio.
121
La fracción II del artículo 8 de la Ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios indica que el Tribunal Superior podrá autorizar a los Uni-
tarios, cuando lo estime conveniente, "para que administren justicia
en los lugares y conforme al programa que previamente se establez-
ca". Esta atribución legal se ha desarrollado en el Reglamento Inte-
rior de los Tibunales Agrarios. La itinerancia comenzó con apoyo en
la Circular 3/93 del Tribunal Superior, publicada en el Diario Ofi-
cial de la Federación el 4 de marzo de 1993.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 53

dicción agraria. Es evidente el beneficio que ha significado esta con-

tinuidad en la construcción de un gran sistema de justicia. Saludo y apre-
cio el trabajo realizado en este sentido por sucesivos responsables de la
administración de justicia agraria. Es evidente que los juzgadores y
colaboradores de esta función tienen a su cargo "una responsabilidad
histórica" trascendente, arraigada en el desarrollo del país y atendida con
cualidades éticas y jurídicas que deben presidir la selección de estos fun-
cionarios y el desempeño de sus tareas122.
El sistema agrario establecido por la reforma constitucional de 1992
no ha variado en aspectos sustanciales. Se mantienen las estipulaciones
aportadas entonces a la ley suprema, que debieron permitir el alcance de
los objetivos que las determinaron. No es este el sitio para valorar el éxito
de la reforma en todos y cada uno de sus extremos. Las opiniones son
diversas, y abundan las calificaciones negativas o, al menos, escépticas123.
La globalización económica -en la especie, el libre comercio con los veci-
nos del norte, en un juego de fuerzas gobernado por el más notorio dese-
quilibrio- ha producido efectos de diverso signo: tanto beneficios
innegables como perjuicios inocultables. Esto último se observa en el
campo, más que en otros sectores de la economía. La migración de cen-
tenares de millares de mexicanos, campesinos en buena proporción, ha

122
Cfr. Luna Obregón, Sergio, "Reflexiones sobre el 'ser' y la 'forma
de ser' de los Tribunales Unitarios Agrarios", en Varios autores,
Diez años de justicia…, op. cit., pp. 289 y ss. Asimismo, de este autor,
cfr. Impartición de justicia agraria, Universidad La Salle, Cuernavaca,
2001, pp. 143 y ss.
123
Cfr. la evaluación que hace la exmagistrada agraria Arely Madrid
Tovilla en "Actualidad y proyecciones de la nueva legislación agra-
ria desde la perspectiva parlamentaria", en Varios autores, Diez años
de justicia agraria…, op. cit., pp. 644 y ss. Salvador Valencia Carmo-
na observó en 1995 "Es demasiado temprano para evaluar los efec-
tos que estas reformas han conducido, aunque muchas de ellas si-
guen siendo controvertidas y provocando encontradas posiciones".
Derecho constitucional mexicano a fin de siglo, Universidad Nacio-
nal Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas/
Ed. Porrúa, México,1995, p. 199

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

54 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

sido constante y creciente. No encuentran aquí las oportunidades de jus-

ticia y desarrollo que necesitan. El problema es antiguo y grave, y no ha
tenido solución que aliente la esperanza.
Obviamente, el desarrollo del campo no es apenas un problema de dis-
posiciones jurídicas. Con frecuencia hemos caído en la ilusión de que el cam-
bio en la ley es cambio en la vida, necesariamente. Sucede que ahora -como
hace un siglo, y mucho más todavía- "todo lo hemos esperado de la ley escri-
ta, y la ley escrita ha demostrado su incurable incompetencia"124. Se necesita
la concurrencia, cierta, segura, firme, bastante, de otras acciones públicas y
privadas. Es verdad que no ocurrió lo que muchos temíamos: la masiva con-
versión de la tenencia ejidal en dominio pleno, con los peligros que esto
entraña125; la reorganización de la economía campesina, tan deseable, no
debiera pasar por una nueva pérdida patrimonial, que sería nefasta. Pero
también es verdad que subsiste la pobreza en el campo, incluso en formas
extremas, con mayor severidad que en otros á[Link] ahí que se diga: "la
situación del ejidatario y del minifundista en general es francamente crítica,
en cuanto al nivel de vida se refiere y resulta difícil imaginar cómo van a
salir de esta condición sin una reforma al sector agrícola"126.
124
Rabasa, La Constitución y la dictadura…, op. cit., p. 8.
125
Un detallado examen sobre las consecuencias inmediatas de la
reforma del sistema agrario (reforma normativa, pendiente de otros
cambios), en Zepeda Lecuona, Transformación agraria. Los derechos
de propiedad en el campo mexicano bajo el nuevo marco constitucional,
CIDAC/Miguel Angel Porrúa, Librero Editor, México, 2000, esp.
pp. 275 y ss. En concepto del investigador, la "visión panorámica
del problema agropecuario (que hace en su obra) nos demuestra
que de poco sirve buscar un mercado competitivo de derechos de
propiedad sobre la tierra, mientras la posibilidad de hacerla pro-
ducir y el propio mercado de productos se enfrenten a tan graves
anomalías. La modernización del campo no puede ser parcial, es-
porádica ni difusa en sus esfuerzos", id., p. 324.
126
Esta reforma tendría por objetivo, señala Marco Vinicio Martínez
Guerrero, elevar la productividad de los mercados de capital, de tie-
rras y laboral. Cfr. "La estructura actual de la tenencia de la tierra eji-
dal", trabajo publicado en esta obra colectiva que conmemora el déci-
mo quinto aniversario de la fundación de los Tribunales Agrarios.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 55

Es perfectamente posible -e incluso necesario- valorar el desempeño

de la jurisdicción agraria en forma autónoma, separada de la valoración
que se haga sobre otros aspectos de la reforma constitucional de 1992. La
innovación jurisdiccional quiso servir al propósito -entre otros fines- de
fortalecer la seguridad jurídica y afianzar el principio de legalidad en la
solución de los conflictos agrarios. Este designio, explícitamente vincula-
do a dicha reforma, sirve en realidad -o debiera servir- a cualquier sis-
tema de tenencia de la tierra y desarrollo de las actividades económicas
que se realizan en el campo. Por ello, pues, cabe el deslinde entre ambos
extremos del espacio que cubrió y los fines que persiguió la reforma consti-
tucional de 1992.
En materia jurisdiccional agraria subsisten las reglas orgánicas y
procesales establecidas en 1992. Periódicamente se plantea la posibilidad
y conveniencia, que hasta ahora no se ha traducido en novedades consti-
tucionales o legales, de reformar el enjuiciamiento agrario. Vale decir
que con extrema frecuencia acudimos a reformas legales que no nece-
sariamente habrán de resolver los graves problemas cuya solución
depositamos en las manos de los legisladores, convertidos en taumatur-
gos. Cambiar las normas no trae consigo, por fuerza y de inmediato, el
cambio de la vida, la exaltación de sus bienes y el remedio de sus males,
aunque siempre permite que los "padres de las reformas" inscriban su
nombre en la historia legislativa, que a menudo es crónica de frustra-
ciones más que relación de aciertos.
En todo caso, es obvio que las disposiciones legislativas no debieran
perdurar intactas cuando nuevas condiciones, necesidades y exigencias
sugieren -u ordenan- reformas que permitan acelerar el paso en la forma
adecuada y en el rumbo correcto. Ahora bien, es preciso, indispensable,
actuar con cautela, ponderando muy cuidadosamente el derrotero y el
signo de las reformas, en caso de haberlas. También hay que analizar la
oportunidad en que se plantean, que pudiera ser favorable a cambios
progresistas o propicia a retrocesos. Me estoy refiriendo, obviamente, al
tema del campo y de la justicia agraria. ¿Es verdaderamente necesario
modificar las normas? ¿Es posible hacerlo, en la presente circunstancia,
de manera que tengamos la certeza -porque no podemos correr riesgos

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

56 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

o formular "apuestas" con cargo al porvenir de la república- de que los

pasos que demos irán hacia adelante, es decir, avanzaran en el camino
que lleva a la justicia social y al desarrollo de los campesinos?
Sabemos perfectamente que una vez encendido el motor de una
reforma el destino de ésta queda en muchas manos y se sujeta a la pre-
sión de numerosos intereses, personales, sectoriales, partidarios, entre
otros. No podemos reducirla a los temas que figuran en una iniciativa,
ni asegurar que sólo la experiencia, el conocimiento, la buena voluntad,
la generosidad y el patriotismo influirán en la redacción definitiva. En
ocasiones, la interpretación creativa, que supere obstáculos y despeje
caminos, puede lograr lo que se pretende a través de una aparatosa e
impredecible reforma legislativa. Obviamente, nada de esto constituye
una invitación a prescindir de cambios legislativos -que "son necesarios
cuando son necesarios", como diría el ilustrado maestro Perogrullo-,
sino implica una reflexión sobre la forma de hacerlos -y la decisión
misma de emprenderlos- en un ámbito supremo para la justicia y, no
menos, para la nación, como es la justicia agraria. No sea que las corrientes
soplen mal sobre las velas y desencaminen una travesía emprendida de
buena fe y con plausible destino.
Entre los cambios que alguna vez se han sugerido, y que muchos
estudiosos y prácticos recomiendan, figura uno que me parece muy
estimable y al mismo tiempo muy difícil. Sería una modificación pro-
funda, no en sentido reductor del signo social de la justicia agraria -
signo combatido por las fuerzas que han acudido a salvar al país con
recetas para el siglo XXI que provienen de boticas del siglo XIX-, sino
precisamente extensivo de ese signo y comprensivo del contexto en el
que debe desenvolverse la justicia con orientación social para que pro-
duzca todos sus frutos. Aludo ahora a la ampliación del ámbito materi-
al de competencia de los tribunales agrarios, de manera que éstos
asuman el conocimiento de litigios más allá de sus actuales fronteras.
Esto implica reconocer, desde luego, que el Derecho agrario mismo debe
avanzar sobre esas fronteras y desplegarse en el espacio de otras rela-
ciones jurídicas que extenderían de manera muy importante el ámbito

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 57

de "lo agrario"127 -fuertemente ligado a las preocupaciones por el

ambiente y el espacio rural128- y la jurisdicción de los órganos creados
para actuar en ese ámbito129, como lo ha puntualizado el Presidente del

127
A mi juicio, aquí concurren "tres datos característicos: a) cierta for-
ma jurídica de tenencia de la tierra; dominio pleno o propiedad eji-
dal o comunal; b) determinado empleo natural de la tierra: aprove-
chamiento agrícola, pecuario o forestal; y c) relaciones jurídicas que
se suscitan a propósito de esas formas de tenencia en relación con
ese aprovechamiento específico". Justicia agraria…, op. cit. pp. 73-74.
128
Cfr. Delgado de Miguel, Juan Francisco, Derecho agrario ambiental.
Propiedad y ecología, Aranzadi Editorial, Pamplona, 1992, pp. 37 y ss.;
y Zeledón Zeledón, Ricardo, "Las nueva dimensiones del Derecho
agrario" y "La dimensión ambiental del Derecho agrario", en Zele-
dón Zeledón y Romano Orlando Pietro, El renacimiento del Dere-
cho agrario, Ed. Guayacan Centroamericana, San José, 1998, pp. 21
y ss y 85 y ss. Asimismo, cfr. López Escutia, Luis Angel, "Derecho
agrario y ambiental, perspectivas y necesidad de una jurisdicción
concurrente, en Revista de los Tribunales Agrarios, año X, núm. 29, ene-
ro-abril 2002, pp 5 y ss. López Almaraz, Carmen Laura, "Nuevo enfo-
que de la justicia y agroambiental", en id., año X, núm. 30, mayo-agosto
2002, pp. 91-93.
129
En este sentido, cfr., por ejemplo, las conclusiones del I Congreso
del Comité Americano de Derecho Agrario (San José, Liberia, C.R.,
1997): "1. La jurisdiccción agraria y ambiental, especializada, se cons-
tituye en el instrumento fundamental para logar en América la pro-
tección de los recursos naturales y del medio ambiente, considerado
éste como uno de los derechos humanos fundamentales de la tercera
generación o derechos de solidaridad-Es el mecanismo jurídico idó-
neo para lograr la seguridad jurídica y el desarrollo agrario susten-
table con justicia y paz social". "1.2. Dentro de la competencia debe
prevalecer una concepción muy amplia para comprender no sólo la
materia agraria, sino también todo lo relativo a la protección de re-
cursos naturales, aguas, territorios indígenas, delitos agroambien-
tales, entre otros..(…)". Veloz Bañuelos, Rodolfo, "Conclusiones ge-
nerales y recomendaciones del I Congreso del Comité Americano de
Derecho Agrario", en Revista de los Tribunales Agrarios, año V, núm.
15, mayo-agosto 1997, pp. 23 y ss.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

58 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

Tribunal Superior Agrario130.

También se puede llevar adelante, claro está, la reforma del pro-
cedimiento. La hubo en 1993, como antes dije. Ahora bien, en este caso
habría que tener gran cuidado en conciliar las necesidades auténticas del
enjuiciamiento agrario con la enseñanza que proviene de la teoría general
del proceso, habida cuenta de que estaríamos actuando en la rama surgi-
da de un tronco común a otras expresiones del enjuiciamiento.
Abandonar, en aras de innovaciones discutibles, los conceptos de la
teoría general del proceso, y ensayar un enjuiciamiento desvinculado de
ésta y colmado de particularidades no siempre necesarias e incluso de
formalidades que no resulten indispensables -y que mdifiquen este rasgo
de la justicia agraria, destacado por García Villalobos131-, podría afectar
negativamente el desempeño jurisdiccional y desembarcar en puertos
desfavorables. Por supuesto, habrá que tener cuidado en que el enjui-
ciamiento agrario no pierda su orientación y su naturaleza en "contami-
naciones" provenientes de otros procedimientos132.
La legislación procesal agraria en vigor es muy reducida, a cambio de
que la anterior fuera muy abundante y detallada. Esa "dimensión" del
ordenamiento vigente pudiera traer consigo obstáculos y lagunas para la

130
García Villalobos, en la clausura de la Reunión Nacional de Magis-
trados Agrarios 2004: "Estamos convencidos de que la ampliación
de la jurisdicción agraria, a través de las reformas legales correspon-
dientes, deberá abrir espacio para el conocimiento de todos los as-
pectos agroambientales por los Tribunales Agrarios". (publicación
sobre la) Reunión Nacional…, p. 16, segundo párrafo.
131
"La justicia agraria es la única justicia (…) en el campo del derecho
mexicano que tiene un procedimiento agil, expedito y prácticamente
sin formalismos ni formulismos innecesarios (…)". "La apertura del
sector agropecuario en el marco del Tratado de Libre Comercio con
América del Norte (T.L.C.A.N.). Semblanza de los Tribunales Agra-
rios", en Revista de los Tribunales Agrarios, año X, núm. 31, septiembre-
diciembre 2002, p. 13.
132
Cfr. Veloz Bañuelos, Rodolfo, "El moderno Derecho procesal agra-
rio mexicano", en Varios autores, Diez años de justicia…, op. cit.,
pp. 133-134.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 59

marcha del enjuiciamiento133. Sin embargo, no siempre resulta deseable

y plausible la frondosidad normativa, que origina códigos prolijos, col-
mados de normas prescindibles, receptores de una técnica legislativa
anticuada.
Evidentemente, no todo puede quedar a discreción de la autoridad
que conduce el proceso, o al uso que el tiempo y la práctica establez-
can, o a las disposiciones conductoras del procedimiento a través de
reglamentos, acuerdos y circulares. Pero también es evidente que no
todo lo que ocurre o pudiera ocurrir en el proceso debe quedar pre-
visto, con minucioso detalle, en normas legales propias que acaso lle-
varían a la adopción de un extenso -¿también necesario?- código
procesal agrario. Son perfectamente conciliables seguridad jurídica y
racionalidad procesal.
En otra ocasión he reconocido134 -reitero ese reconocimiento- la exis-
tencia de diferentes posiciones respetables que tal vez pueden arribar
a conclusiones compartidas. Tomando en cuenta que la Ley Agraria
prevé la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos
Civiles135, generalmente apreciado como un buen ordenamiento proce-
sal, algunos especialistas consideran razonable el reenvío 136 y otros
invocan la especificidad del enjuiciamiento agrario, sobre todo a la luz
de su orientación social, y consideran deseable un tratamiento jurídico

133
Para una opinión crítica sobre este punto, cfr. Chávez Padrón, Mar-
tha, "Breves consideraciones sobre la evolución de los Tribunales
Agrarios y su jurisdicción especializada", en Varios autores, Diez años
de justicia…, op. cit., pp. 65-66, y "Consideraciones jurisdiccionales
en materia agraria", en Revista de los Tribunales Agrarios, año III, núm. 8,
enero-abril 199, pp. 43-44 y 57 y ss.
134
Cfr. Elementos de Derecho procesal agrario, op. cit., p.107.
135
Esta suplencia no implica -se ha dicho- la posibilidad de incorporar
en el derecho agrario sustantivo o adjetivo, a partir de normas suple-
torias, instituciones que aquél no reconoce. Cfr. Gómez de Silva,
Tratado de la justicia agraria…, op. cit, , p. 632.
136
Cfr. Diaz de León, Marco Antonio, "El proceso ante los modernos
tribunales agrarios", en Revista de los Tribunales Agrarios, año VIII, no.
24, mayo-agosto 2000, p. 93.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

60 ESTABLECIMIENTO Y HORIZONTE DE LA
JURISDICCIÓN AGRARIA EN MÉXICO

procesal autónomo y detallado, que provea soluciones propias en todos

los casos137.
Con frecuencia sucede que la respuesta frente al dilema se halla a
medio camino entre las posiciones encontradas. Pudiera ocurrir esto
mismo en el presente caso. ¿Sería razonable proveer, en normas propias,
lo que resulte verdaderamente específico de la materia agraria, extraño al
régimen procesal general y por lo tanto intransmisible, y recibir desde
aquél lo que pueda servir con eficacia a la justicia agraria, por no ser
exclusivo de ésta? Es posible.
Me complace haber tenido la oportunidad de sumarme, a través de
estas páginas, a la celebración del décimo quinto aniversario del
establecimiento de los Tribunales Agrarios. Estos acudieron, quince
años atrás, a ensanchar el horizonte de la justicia. Agradezco la
invitación que se me hizo para concurrir a esta conmemoración que hace
el Tribunal Superior por medio de una obra colectiva que da cuenta de
antecedentes, propuestas, realizaciones, proyectos y progresos en el
marco de la justicia agraria.
Hallarme aquí, por la hospitalidad que se me ha brindado, me per-
mite atraer una vez más recuerdos y reflexiones sobre la etapa que me
tocó cubrir al servicio de la justicia agraria -entre 1992 y 1995-, apreciar
de nueva cuenta el buen trabajo desarrollado por quienes cumplieron
con integridad y talento su propia encomienda, en los años de fundación
de estas instituciones, y expresar mi cordial aprecio hacia quienes, con
esas mismas calidades, además de firme voluntad, han cubierto hasta hoy

137
Es interesante el análisis que hace Ricardo Zeledón Zeledón, que no
se contrae al sistema procesal, sino aborda en general el orden jurí-
dico agrario a través de sus fuentes y de las respuestas que aporta
a las cuestiones que debe enfrentar. Cfr., de este autor, "El dilema
de la codificación en el Derecho agrario", Revista de los Tribunales
Agrarios, año 5, núm. 16, septiembre-diciembre 1997, pp. 7 y ss. Para
una detallada propuesta de formulación de un código agrario sus-
tantivo y adjetivo cfr, Rivera Rodríguez, Isaías, "Necesidad de la
codificación de un Código Agrario sustativo y adjetivo", en Estudios
Agrarios, año 8, número 20, mayo-agosto de 2002, pp. 29 y ss.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

SERGIO GARCÍA RAMÍREZ 61

los nuevos capítulos en la historia de una jurisdicción prevista para aten-

der el hambre y la sed de justicia de millones de mexicanos. La jurisdic-
ción agraria representa un remedio -de gran trascendencia, aunque no el
único, por supuesto- para desterrar esas carencias que han causado
inmenso agravio a los pobladores del campo.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

62

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

 63

El Desarrollo Sustentable
Futuro del Campo en México

Luis Octavio Porte Petit Moreno*

LA TEMÁTICA DEL desarrollo sustentable del campo en México se inserta

en las expresiones sobre los usos de los recursos naturales, el marco nor-
mativo del derecho agrario y el derecho ambiental. En ese sentido se
plantea la necesidad de redefinir los ordenamietnos jurídicos para nor-
mar las formas de acceso y aprovechamiento de la naturaleza que satis-
facen las necesidades básicas (alimentación, vestido, vivienda, salud,
entre otras) para dirimir conflictos sobre los derechos de uso y transfor-
mación de la biodiversidad.
La historia de nuestro campo se nutre de la simbiosis hombre-tierra.
Dicho vínculo permeó el espíritu de lucha hace apenas cien años, así nace
la primera Revolución social del mundo del siglo XX. Hoy al inicio del
tercer milenio tenemos el reto de enfrentar el deterioro ambiental de la
madre naturaleza, además de continuar con la regularización de la tierra
de un reparto justo y equitativo de la distribución de la riqueza inmobiliaria,
a fin de responder con responsabilidad el reto de la sustentabilidad. Es
decir, satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer el futuro,
pues no sólo tenemos que resolver el problema legal y de producción,
sino el de regenerar toda nuestra superficie: tierra, agua, bosque, aire,

* Magistrado del Tribunal Superior Agrario.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

64 EL DESARROLLO SUSTENTABLE
FUTURO DEL CAMPO EN MÉXICO

especies animales, con el fin de tener un entorno ecológico que nos per-
mita satisfacer nuestras insuficiencias, disfrutar de la naturaleza y
enriquecer nuestra propia vida dándole seguridad a las generaciones
que nos sucederán.
El desafío en el proceso de globalización es otorgar seguridad alimen-
taria a todos los mexicanos. Por ello debemos sumarnos a los pueblos del
mundo que actúan a favor de la sustentabilidad y actuar con respon-
sabilidad para desterrar la pobreza, la miseria y la hambruna involucran-
do formas alternativas del uso de los recursos con base a un marco jurídi-
co de restauración y compensación de daños.
Un pueblo que cuida su campo tiene garantizado su futuro. En la his-
toria lamentablemente, muchos pueblos se pierden por hambre y se
recrudece su panorama por la degradación del medio ambiente; es un
hecho cierto que el hombre no puede prescindir de la libertad, de la salud,
de una alimentación básica y cotidiana, del agua y del aire que proporcio-
nan el equilibrio ecológico, de la educación, del derecho y de la justicia.
Son éstos elementos fundamentales que favorecen el bienestar y el desa-
rrollo. Nuestro crecimiento demográfico y económico, demanda mayor
producción de alimentos y elevación en los niveles de calidad de vida. Por
un lado, requerimos autosuficiencia alimentaria y por otro, capacidad de
exportación para crecer con independencia y autonomía soberana.
Dentro de este esquema de productividad tenemos la obligación de
ser responsables en el aprovechamiento de nuestros recursos naturales
porque la degradación del medio ambiente, tierra, agua, bosques, sel-
vas, flora y fauna, pueden acabar con la posibilidad de vida de las próxi-
mas generaciones.
México tiene el imperativo de garantizar su permanencia y viabilidad
como nación frente a los retos del mundo actual. Lo tendremos que hacer
sin apartarnos de su proyecto histórico, actualizando sus instituciones
con una profunda reforma del Estado. En este contexto, el campo y sus
hombres son y serán siempre el pilar fundamental.
Mañana tal vez los tribunales que imparten justicia para el campo
deberán atender las controversias de orden agrario ambiental ecológico
para resolver los conflictos legales que se presenten en el campo, esta es,

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

LUIS OCTAVIO PORTE PETIT MORENO 65

tenencia de la tierra, actividades productivas y preservación de los

recursos naturales de manera integral. Esa es la convocatoria, luchar
por un desarrollo sustentable que satisfaga nuestras necesidades y
regenere lo que con irresponsabilidad hemos destruido. Coincido con
otras voces que plantean que los Tribunales Agrarios establezcan com-
petencia en la acción de la tutela con relación a los bienes de la biodi-
versidad de los núcleos agrarios (derecho de la tierra-recursos natu-
rales) bajo la forma de controversia agraria; la vulneración del derecho
colectivo, en virtud de daños por terceros (selva, bosques, aguas,
manglares, entre otros); bonos como recompensa a cambio de conser-
var selvas, bosques y aguas.
La agenda nacional de atención al campo requiere de un marco legal
de derecho ambiental. Es perentorio plantear al ambiente como un bien
jurídico susceptible de tutela legal. Al no haber tribunales especializados
en materia ambiental es necesario que los tribunales agrarios contemplen
la competencia agroambiental ya conceptualzida en el artículo 27
Constitucional.

EL IMPULSO AGRARIO BASADO EN EL PRINCIPIO DE UN

DESARROLLO SUSTENTABLE
A partir de las reformas constitucionales de 1992, hemos ingresado a
una nueva etapa de la vida social del campo mexicano. Se ha otorgado
prioridad a la seguridad en la tenencia de la tierra, se garantizó la liber-
tad de decisión y de gestión de ejidos y comunidades para el libre mane-
jo de sus bienes, conforme al acuerdo de sus asambleas y se dio fin al tute-
laje estatal y a la intervención de autoridades administrativas en la deter-
minación de los campesinos respecto al uso de sus recursos naturales; se
han abierto condiciones para que éstos sean aportados a la constitución de
diversas formas de sociedades, y se ha posibilitado la existencia de figuras
asociativas de ejidos y comunidades para el desarrollo rural.
Las reformas constitucionales de febrero de 1992 tienen dos objetivos
muy claros: la certidumbre jurídica del campo y el impulso al desarrollo
agrario basado en el principio de un desarrollo sustentable.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

66 EL DESARROLLO SUSTENTABLE
FUTURO DEL CAMPO EN MÉXICO

El cambio jurídico transformo la relaciones sociales de los núcleos y

las instituciones agrarias. En primer término dotó de autonomía plena a
los núcleos agrarios, ejidos y comunidades, para su funcionamiento
pleno. Esto fue posible al eliminar la estructura vertical de poder que iba
desde el Presidente de la República hasta el Comisariado Ejidal, pasan-
do por los gobernadores estatales, la Secretaría de la Reforma Agraria y
las Comisiones Agrarias Mixtas, consideradas todas ellas, autoridades en
materia agraria en el país.
Asimismo, las reformas confluyeron en la creación de instituciones
que hoy son pilar fundamental en la vida agraria.
La Procuraduría Agraria es por antonomasia el abogado de los
campesinos y se encarga al mismo tiempo, de procurar la certeza jurídi-
ca en la tenencia de la tierra.
El Registro Agrario Nacional se convirtió en órgano desconcentrado
de la Secretaría de la Reforma Agraria y se constituye como el registro
público de propiedad rural.
Por otra parte, para garantizar la impartición de la justicia agraria y los
principios mismos de ésta, que son imparcialidad, oralidad, inmediatez y
economía procesal, se crearon los Tribunales Agrarios que son órganos
dotados de autonomía y jurisdicción plena, encargados de conocer y
resolver en conciencia y buena fe guardada, las disputas agrarias.
Por otra parte, se abrió la opción de inversión directa al campo por
parte de particulares, a través de formas de asociación con ejidatarios y
comuneros, donde unos aportan capital y tecnología y otros aportan tierras
y mano de obra. La constitución de sociedades civiles y mercantiles, sin
embargo, es hoy el gran reto para conformar el desarrollo agrario. Este es
un compromiso incumplido.
La última década del siglo pasado dejó en claro la consolidación de la
seguridad en la tenencia de la tierra, expresando la lección principal de
que la historia agraria del país se resume en al simbiosis hombre-tierra;
concepto de raíces profundas y duraderas, de aquellas que no se rompen
pese a los imponderables, más aún, podemos decir, que su tierra es la
extensión del campesino.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

LUIS OCTAVIO PORTE PETIT MORENO 67

La lecciones más certeras las da la historia. De ella aprendemos y de

ella nos nutrimos. A ella acudimos para recordar la evolución de la
propiedad agraria en el país. El anhelo más sentido de los hombres que
nos heredaron una nación y no solo un proyecto de ésta, se enfocó fun-
damentalmente a recoger el sentir social y transformarlo en leyes y en
instituciones que lo hicieran posible.
Actualmente es imprescindible tornar la mirada al desarrollo sus-
tentable cuyo actor fundamental es el campo. Por ello, no debemos hacer
a un lado la lección y debemos comprometernos en un ejercicio serio de
reflexión que con el objetivo de dar un impulso al desarrollo de la pro-
ducción basado en la seguridad jurídica de la tierra y en el respeto del
hombre por su entorno ecológico: agua, bosques, selvas, aire y los com-
ponentes y nutrientes del suelo.
Recordemos que en los últimos años ha sido ampliamente docu-
mentada la extraordinaria riqueza biológica y ecológica de nuestro
país. Pero también recordemos la dolorosa experiencia que ha transfor-
mado en forma acelerada y masiva los ecosistemas del territorio
nacional. Se ha eliminado una gran proporción de hábitat naturales con
un muy discutible, y en todo caso muy limitado beneficio social, con-
trastante con los enormes costos ambientales y sociales en los cuales se
ha incurrido.
Por ello, deben establecerse mecanismos de coordinación entre
autoridades e instituciones agrarias y ecológicas, así como entre los
actores directamente involucrados, los campesinos, para interactuar de
manera ordenada y positiva en pro de establecer la garantía del desarrollo
de actividades productivas que respeten el entorno ecológico.
Más aún, se debe promover la capacitación que genere conocimientos
técnicos y jurídicos para los actores involucrados y dé como resultado,
una política participativa cuyo eje motor sea el desarrollo sustentable.
El impulso de la producción agrícola no es responsabilidad exclusi-
va de las instituciones que conforman el sector público, sino que es un
trabajo concertado entre los sectores social, privado y público, en el
ámbito de sus respectivas responsabilidades. No hay fórmula ni manera
distinta de avanzar en este objetivo cuando se quiere hacer de manera

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

68 EL DESARROLLO SUSTENTABLE
FUTURO DEL CAMPO EN MÉXICO

aislada, unilateral. El campo se merece este esfuerzo de parte de todos

aquellos que estamos relacionados con él, es nuestra obligación el no
abandonarlo.
Si no asumismos estos retos y actuamos en consecuencia, segura-
mente la pesadumbre de una realidad adversa nos rebasará. En este sen-
tido, se debe avanzar hacia una dimensión que permita asumir el
desarrollo sustentable y la conservación de la naturaleza como orde-
namiento de carácter público, en el marco de un régimen jurídico que
garantice seguridad en la propiedad rural y genere con ello la confianza
necesaria para invertir en el campo.
Los retos del futuro para el campo mexicano son hoy más que nunca,
aquellos que conforman la reforma estructural del agro, con base en los
principios de igualdad y justicia social.
Solo así, con la participación conjunta de autoridades, campesinos,
organizaciones sociales, técnicos e inversionistas, se logrará dar una
nueva cara al agro nacional, el cual merece que las expectativas de
crecimiento y bienestar para sus habitantes sean ya realidad y no letra
muerta. El campo mexicano lo demanda.

SEGURIDAD JURÍDICA EN EL CAMPO COMO GARANTÍA DE

ARMONÍA, TRABAJO Y PRODUCTIVIDAD
Entre el ocaso del siglo pasado y principios del tercer milenio, ha sido
una etapa de transformaciones históricas, en donde se consolidó una
moderna institución de impartición de justicia y se forma con reciedum-
bre una nueva cultura para el campo, otorgando seguridad jurídica a
todos los hombres que trabajan la tierra, para producir alimentos dentro
de un amplio proyecto de desarrollo integral del agro mexicano.
Los resultados están a la vista. Al concluir el rezago agrario se cerró
un ciclo de la historia de México, de la cual se beneficiaron millones de
campesinos con el reparto de la tierra, no sólo los que en su época
lucharon por ella, sino también sus hijos y los hijos de ellos. A principios
de siglo XX, donde vivían 13 millones de mexicanos, ahora somos más
de 120 millones de habitantes. Son más de 100 años de paz, de estabili-
dad social y de crecimiento. Este desarrollo ha generado nuevos retos

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

LUIS OCTAVIO PORTE PETIT MORENO 69

que están resolviendo con voluntad inquebrantable, con visión del futuro
y siempre dentro del régimen constitucional.
Nuestro crecimiento demografico y económico demanda elevar los
niveles de calidad y demanda también aumento en la producción de
alimentos; por un lado, requerimos autosuficiencia alimentaria para los
mexicanos de hoy y los del mañana y, por otro, capacidad de
exportación para crecer con independencia y autonomía en el nuevo
marco de la geopolítica universal.
Uno de los principales impulsores del desarrollo ha sido el petróleo
que tiene fin y término. No así el campo, que puede ser inagotable.
El hombre no puede prescindir de la libertad, de la salud, de una ali-
mentación básica y cotidiana, del agua y el aire que proporcionan el equi-
librio ecológico; del derecho y la justicia. Estos son elementos funda-
mentales que favorecen el bienestar y el desarrollo.
Por ello, México tiene el imperativo de garantizar su permanencia y
viabilidad como nación frente a los retos del mundo actual y lo hace sin
apartarse de su proyecto histórico, actualizando sus instituciones con
una profunda reforma de Estado.
La Constitución, dinámica y actual, ha construido un Estado de
Derecho que nos permita dirimir los conflictos por las vías legales,
preservando el orden social. Sus normas, al conciliar los intereses indi-
viduales con el interés general, han consentido el desarrollo de una
sociedad democrática, plural y participativa.
La reforma constitucional de 1992 ha estado a prueba en su eficacia y
arraigo en estos últimos años y sus logros acreditan su viabilidad para
formar una nueva cultura jurídica en el país, sustentada en la legalidad,
la justicia social y el bien común.
El proyecto mexicano, exige una nueva hazaña de sus hombres; es
tiempo oportuno de cambios y de adecuaciones; es el momento de con-
firmar valiosas experiencias y plantear novedosos proyectos que resuel-
van los rezagos que no pudimos superar y los problemas que la dinámi-
ca social genera cotidianamente. Es la hora de actuar con la férrea volun-
tad y la terca esperanza de los que aspiran a formas superiores de la
patria, sin quimeras que borra el viento.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

70 EL DESARROLLO SUSTENTABLE
FUTURO DEL CAMPO EN MÉXICO

Hoy se vislumbra para el campo un proyecto con mejor calidad de

vida: la seguridad jurídica en las diferentes formas de tenencia de la
tierra garantiza armonía, trabajo y productividad. La atención inmedia-
ta a los conflictos, da certidumbre jurídica. De esta manera, los
campesinos y productores pueden dedicar todos sus esfuerzos a elevar
la producción de alimentos.
Hemos distribuido la riqueza inmobiliaria con un concepto de justicia
social, inigualable en la historia de la humanidad; ahora los campesinos
pueden disponer de un patrimonio que comprende la mitad del territo-
rio nacional y que en superficie es mayor a muchos países del mundo.
Con organización, empeño, responsabilidad y los programas guber-
namentales, se transforma el territorio nacional en una fuente inagotable
de recursos y riqueza, para darle a la tierra el sentido social que consagra
la Constitución Mexicana.
Estas acciones dirigidas a los hombres del campo, conllevan el for-
talecimiento de la paz social y de la seguridad jurídica para la inversión;
el mejoramiento del nivel económico de las familias mexicanas; la dis-
minución de la inmigración de los trabajadores agrícolas; el abastecimien-
to alimenticio del pueblo de México; la exportación de productos agríco-
las, que en su caso equilibran o favorecen la balanza de pagos, y funda-
mentalmente, las posibilidades de un mejor y más justo desarrollo
nacional que se apoya hoy en día, con programas gubernamentales de
impulso a la producción nacional de alimentos.
En el campo mexicano hay hombres de ley, se respiran nuevos aires a
pesar de las carencias y hay renovadas esperanzas.
En el nuevo sistema de justicia agraria se han establecidos sistemas
y acciones tendientes a garantizar a los justiciables su acceso a la juris-
dicción de los Tribunales Agrarios que son los órganos encargados de
impartir justicia en el agro mexicano. Con plena autonomía y con prin-
cipios básicos en su actuar como son la Imparcialidad, la Oralidad, la
Economía Procesal, la Inmediatez y la Justicia Itinerante, se consti-
tuyen por el Tribunal Superior Agrario y los Tribunales Unitarios
Agrarios.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

LUIS OCTAVIO PORTE PETIT MORENO 71

Aspiración legítima ha sido siempre contar con una justicia pronta y

expedita. Los principios anteriores la garantizan, pero fundamental-
mente la ausencia de formalismos y la simplificación procesal. Cabe
mencionar que el mayor número de asuntos que se tramitan en los
Tribunales Agrarios se resuelven en una instancia procesal única y sólo
procede el juicio de amparo contra esas sentencias.
El legislador dio un paso importante al suprimir el recurso de revisión
para todas las sentencias y agilizó los tiempos para dar certidumbre
jurídica. Los ahorros de esfuerzo, tiempo y dinero para los justiciables y
para el Estado con una estructura orgánica simplificada, son evidentes.
Por ello, a los juzgadores agrarios les dio el rango de Magistrados. Los
costos y los tiempos se reducen al máximo. Es un modelo de economía
procesal.
La presencia de los Magistrados en todas las audiencias públicas del
juicio, el contacto directo con las partes en el ofrecimiento de pruebas, los
esfuerzos constantes para la conciliación, la oralidad y brevedad del
juicio respetando las garantías procesales y la itinerancia son un toque de
distinción de la justicia agraria.
Mediante la justicia itinerante que fomenta el acercamiento de los
Magistrados agrarios a los lugares en que se suscitan los problemas, así
como a la información que requieren en relación a los asuntos que se trami-
tan en los Tribunales. La itinerancia de los Tribunales sigue dando frutos.
La justicia agraria reconoce los caminos de la nación, llegando directa-
mente a donde se solicita. Existen muchos campesinos que no pueden
pagar sus traslados a las oficinas del Tribunal Superior Agrario, por ello
habremos de caminar mucho más para acercar la justicia a quien más la
necesita, forjando así el perfil social del moderno derecho mexicano.
La presencia y cobertura nacional de la justicia agraria vigoriza el
Estado de Derecho. Es como el oxigeno en el torrente sanguíneo, que da
vida y salud al cuerpo. Así la aplicación de la ley y la seguridad jurídica
evitan la gangrena social en cualquier rincón de la patria.
En este marco de atención, las Unidades de Audiencia y Orientación
Campesina establecidas en todos los Tribunales Agrarios han visto incre-
mentado el volumen de trabajo con solicitudes relativas a información de

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

72 EL DESARROLLO SUSTENTABLE
FUTURO DEL CAMPO EN MÉXICO

seguimiento procesal, vista de expedientes, respuestas a promociones,

canalización de asuntos a otras autoridades agrarias competentes y de
orientación legal agraria.
Los avances y resultados reflejan presencia, confianza y aceptación
social ante los justiciables, que se convierten en factores de la nueva cul-
tura agraria. Los hombres y mujeres del campo por su parte, dan ejemplo
de cumplimiento a la ley y de respeto a las autoridades jurisdiccionales;
luchadores sociales incansables por naturaleza, solo impugnan las resolu-
ciones con estricto apego a la ley por la vía de revisión o a través del
juicio de amparo. Ello habla claro de la evolución del pueblo mexicano.
En el marco de su actuar, los Tribunales Agrarios han mantenido un
diálogo permanente con los grupos y organizaciones campesinas, y en
esta tarea en la que el compromiso es común, los hombres del campo han
sido, son y serán como siempre, un pilar fundamental.

EL SIGLO DEL AGUA

En México y en el mundo, el siglo XX fue el siglo de la tierra. Tierra,
la esencia que da vida al hombre. La que lo alimenta, le da sustento. La
madre tierra. La raíz indestructible de la identidad nacional que en las
antiguas culturas hoy preservadas, representa la matriz del nuevo ser, el
hombre. Por ella, los hombres viven y por ella también han luchado y
procurado su preservación.
El amanecer del siglo XX presentaba un panorama nada halagador y sí
muy incierto para la gran mayoría de los mexicanos. La concentración de
la tierra en pocas manos y enormes condiciones de desigualdad, desper-
taron a un pueblo que, sin tierra y sin libertad, inició la primera Revolución
social del siglo que con justicia se ha calificado, como el prototipo de las
grandes transformaciones sociales a nivel internacional.
En veinte lustros las condiciones del país vivieron cambios profundos
y se modificaron de manera sustancial, las expectativas de vida y el
crecimiento demográfico. México pasó de ser un país de trece millones
de habitantes a uno de cien millones. La demanda de servicios y oportu-
nidades se ha potencializado y las condiciones de vida de los mexi-
canos han ido modificándose a partir de nuevos y mayores satisfactores.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

LUIS OCTAVIO PORTE PETIT MORENO 73

También los elementos esenciales para la sobrevivencia humana y de

las especies fueron resintiendo la mayor demanda a la que han sido
expuestos. Uno de ellos, el agua, comenzó a escasear y su valor real fue
entonces ponderado. Sin embargo, como en tantas cosas de la vida, la
desigualdad ante este elemento está también presente.
En México del tercer milenio presenta grandes diferencias geográficas
que contrastan con los modos y maneras de ser y las necesidades exis-
tentes. Un dato llama ponderosamente a la reflexión. En el país el 50%
del agua se concentra en 10% del territorio nacional, por lo que se
requiere de estrategias audaces para su conservación y distribución.
En la región norte por ejemplo, la escasez del agua es un problema
cotidiano. Amén de la presencia exigua de cuencas hidrológicas, en pro-
porción al tamaño territorial y a la demanda poblacional, se suman las
condiciones climatológicas adversas con temporadas de estiaje severo.
Esta tendencia se ha agravado los últimos años, y de acuerdo a la opinión
de especialistas en la materia, se dice que la sequía que se ha observado en
el norte del país, se relaciona con la alteración de ecosistemas, por lo que
debemos ser extremadamente cuidadosos con el entorno natural y con la
preservación y máximo aprovechamiento de los recursos naturales.
En esa zona del país el agua es considerada con mayor aprecio que en
el resto, debido precisamente a su escasez. Su contraste lo representa el
sureste mexicano que es beneficiado por abundantes cuencas hidrológi-
cas, por la humedad de sus climas y por la benevolencia de las lluvias
asociadas a sus ecosistemas. Al ser una zona de abundancia en recursos
naturales, en distintas ocasiones el valor de los mismos no se pondera.
Por su parte, la región central del país, en la que se asienta el mayor cen-
tro urbano del planeta, sufre las dificultades de la extracción y distribución
del preciado líquido, que por lo mismo se encarece día con día.
Frente a este panorama, es necesario insistir en lo inminente que resulta la
promoción de la Cultura del Agua. En ella, se incluye un proceso continuo
de educación y capacitación en el que se destaquen los beneficios y se haga
énfasis a los perjuicios que el inadecuado aprovechamiento del agua trae
aparejados. Debe ser una actitud del máximo beneficio en la que se destaque
su uso adecuado y racional, así como su debido reciclaje y utilización.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

74 EL DESARROLLO SUSTENTABLE
FUTURO DEL CAMPO EN MÉXICO

La Cultura del agua prevé que el ser humano defina sus prioridades
de vida presente y futura a través de la responsabilidad que tiene sobre
los elementos naturales esenciales para mantenerse vivo. La Cultura del
Agua es aprender a ser responsable con el uso del agua y preservarla en
condiciones de calidad y cantidad.
México debe en el plazo inmediato, promover una política integral del
uso del agua para generar su uso racional. Las instituciones públicas
federales, estatales y municipales, así como instancias de los sectores pri-
vado y social y grupos organizados de la sociedad civil, habrán de parti-
cipar en el esfuerzo conjunto que logre el aprovechamiento óptimo del
agua a la par que conforme su equitativa distribución.
Y habremos de avanzar en varios frentes. A través de un programa
de coordinación federal, se deberá prever la constitución de nuevos dis-
tritos de riego que respondan a la realidad nacional y a la planeación
del desarrollo agropecuario integral en México. Es indispensable la
construcción de nuevas presas y represas a lo largo y a lo ancho del
territorio nacional, para evitar la sobreexplotación de las zonas
hidrológicas existentes. Es urgente combatir el dispendio y los costos
excesivos de su uso.
Es menester definir una agenda nacional en la cual queden plasmados
usos y destinos del agua, diferenciando su uso para actividades produc-
tivas o para el consumo humano; para el campo o para la ciudad. Por
medio de la agenda nacional del agua, se evitará su desviación y abuso,
y se propondrá castigar a quienes cometan tales faltas.
Ante las circunstancias actuales, se debe promover el uso de aguas
residuales tratadas y la limpieza de aguas negras, para que éstas se desti-
nen al aprovechamiento de actividades secundarias, industriales, de riego
menor, de limpieza de residuos, de utilización de letrinas, entre otros.
No se debe cejar en el impulso de una campaña de modernización de
muebles de agua para uso de servicios humanos, tendiente a modificar
prácticas de dispendio involuntario. Asimismo, llevar a cabo la
modernización de las redes de agua y mantener un estricto control de
supervisión de las mismas, toda vez que representan el mayor índice en
la pérdida y desaprovechamiento del agua.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

LUIS OCTAVIO PORTE PETIT MORENO 75

De manera concertada, tenemos que promover un programa intensi-

vo de instalación de sistemas de recuperación de aguas pluviales en las
ciudades y la construcción de diques y tinas de almacenamiento en el
campo, para obtener los mayores beneficios del agua. Asimismo, se
deberá de legislar para hacer obligatorios en los centros urbanos los sis-
temas de recuperación pluvial como prioridad en la planeación y
crecimiento de las ciudades.
Al implementar una política de saneamiento y en su caso salvamento
de los ríos, arroyos, esteros, manantiales y lagos, que constituyen la
fuente madre del agua utilizada por el hombre, estaremos apostando no
sólo por el presente sino sobre todo por el futuro.
El Siglo XXI habrá de ser, tanto en México como en el mundo, el Siglo
del Agua. Así como la tierra no sólo es sustento de la actividad produc-
tiva sino matriz positiva de nuestra identidad, el agua es elemento vital
y su máximo aprovechamiento paso obligado para la conservación de las
especies.
Hoy día, el trinomio agua, tierra y desarrollo sustentable habrá de ser
el nuevo derrotero de toda la humanidad; el paradigma a través del cual
el ser humano planifique su vida y de hecho, su existencia misma. No
hay regreso ni camino alternativo: o asumimos nuestro compromiso
como habitantes de este planeta, preservando nuestros recursos natu-
rales con su máximo aprovechamiento, o esperamos que el planeta se
nos deshaga en las manos.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

76

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

 77

"La Jurisdicción Agraria Costarricense y su Impacto

en los Tribunales Agrarios Mexicanos
en sus XX Años"

Rodolfo Veloz Bañuelos*

AGRADEZCO A CADA uno de los convocantes la invitación para participar

en la celebración del XXX aniversario de la Ley de Jurisdicción Agraria y
de la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario, en la que también se rinde
homenaje a Ricardo Zeledón Zeledón, insigne agrarista latinoamericano,
continuador de la obra del distinguido maestro Antonio Carroza, y fun-
dador de la Escuela Contemporánea del Derecho Agrario.
Este año se celebran los XXX años de la Ley de Jurisdicción Agraria de
Costa Rica y los XX años de la Ley Agraria y de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios de México. La misión que les ha tocado realizar a lo
largo de estos años, ha sido positiva para ambos países, especialmente
para el establecimiento de un clima de paz en el campo, que favorezca las
actividades productivas.
Uno de los primeros problemas que nos planteamos al tratar el tema
del derecho procesal agrario es su autonomía respecto al sistema proce-
sal. Es el mismo tema respecto al derecho agrario, con relación a si es una
disciplina autónoma o una especialización del derecho civil. Siguiendo el

* LICENCIADO EN DERECHO. Magistrado del Tribunal Superior Agrario

de México. Presidente del Colegio de Profesores de Derecho Agra-
rio de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autóno-
ma de México. Profesor de Derecho Agrario, de Derecho Procesal
Agrario y de Legislación Agropecuaria.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

78 “LA JURISDICCIÓN AGRARIA COSTARRICENSE Y SU IMPACTO EN LOS
TRIBUNALES AGRARIOS MEXICANOS EN SUS XX AÑOS”

pensamiento de Carroza, podemos proponernos la búsqueda de institu-

tos propios del derecho procesal agrario. Para defender la creación de
una teoría general del proceso agrario propondríamos como institutos
propios de esta disciplina a los sujetos agrarios; las acciones relacionadas
con la defensa de la propiedad, posesión, uso y usufructo de las tierras
destinadas a la producción alimentaria y de materias primas derivadas
de la "agrariedad", en los términos propuestos por el maestro Antonio
Carroza; las controversias surgidas de las relaciones contractuales
agrarias; la empresa agraria; los daños al medioambiente relativo a las
tierras, bosques y aguas, destinadas a la producción alimentaria y forestal;
la producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos
y materias primas, derivadas de la actividad del hombre sobre la tierra y
el aprovechamiento de sus recursos naturales. Íntimamente ligado a los
institutos del proceso agrario está la existencia del derecho procesal
agrario y los órganos encargados de aplicarlo, que en el caso de México
y Costa Rica son los tribunales agrarios.

EL REPARTO AGRARIO Y LOS TRIBUNALES AGRARIOS

El reparto de tierras en los países latinoamericanos tuvo como esencia
la democratización de la riqueza obtenida del aprovechamiento de los
recursos naturales contenidos en las tierras, bosque y aguas territoriales;
con ello se suprimieron los latifundios civiles y eclesiásticos, heredados
de la Colonia y fortalecidos por la intervención de las empresas trasna-
cionales de las grandes potencias a finales del siglo XIX. Este proceso
democratizador estuvo acompañado de normas procesales, general-
mente más ligadas al derecho administrativo que al jurisdiccional. Tanto
en México como en Costa Rica, existieron procesos de reforma agraria
tendientes a redistribuir las tierras entre un mayor número de
campesinos.
En México el proceso de reparto de tierras se inicia formalmente a par-
tir de la Ley del 6 de enero de 1915, que ordena la restitución de las tierras
desposeídas a los pueblos por las autoridades administrativas y judi-
ciales de la dictadura de Porfirio Díaz, y concluye después de 77 años,
con la reforma al artículo 27 constitucional, realizada en el año 1992. En

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

RODOLFO VELOZ BAÑUELOS 79

este período existieron múltiples legislaciones: Ley de Ejidos de 1920;

Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas de 1927; los
Códigos Agrarios de 1934; 1940 y 1942 y la Ley Federal de Reforma
Agraria de 1971. El procedimiento para resolver las solicitudes de tierras,
las afectaciones y en general todas las controversias derivadas, se sus-
tanciaban dentro de la esfera del poder ejecutivo: en primera instancia
ante los gobernadores de los estados y, en segunda, ante el presidente de
la república. Fue un procedimiento administrativo que culminaba con
una resolución del poder ejecutivo federal, que era considerado como la
suprema autoridad agraria del país, figura plasmada en la Constitución
como resultado del presidencialismo instaurado por la revolución mexi-
cana. Este procedimiento resultaba arbitrario porque no estaba sujeto a
las reglas más elementales del debido proceso, especialmente en las
garantías de audiencia. Correspondía a la necesidad de los gobiernos
revolucionarios por impulsar la lucha por el reparto de tierras, que tuvo
fuertes oposiciones.
La creación de tribunales especializados para resolver la conflictiva
agraria, fue planteada por Emiliano Zapata en su Plan de Ayala de 1911,
pero en su lugar se instauró el procedimiento administrativo descrito.
A partir de 1959 se empieza a esbozar la creación de tribunales agrarios
especializados, en diferentes congresos de derecho procesal, influencia-
dos por tratadistas como Armienta Calderón, Ponce de León, Gelsi
Bidart, Alcalá y Zamora.
Los tribunales agrarios mexicanos, autónomos y de plena jurisdicción,
son una creación de la reforma constitucional de 1992, que suprimió el
reparto agrario, permitió que los núcleos agrarios pudieran adoptar el
dominio pleno sobre sus tierras y que las sociedades mercantiles pudieran
acumular hasta 25 veces la pequeña propiedad en explotaciones
agropecuarias y forestales.
En 1983 se reformó la fracción XIX del articulo 27 constitucional para
señalar: "Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para
la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar
la seguridad jurídica en la tenencia de Ie (sic) tierra ejidal, comunal y de la
pequeña propiedad, y apoyara la asesoría legal de los campesinos". Pero fue hasta 9

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

80 “LA JURISDICCIÓN AGRARIA COSTARRICENSE Y SU IMPACTO EN LOS
TRIBUNALES AGRARIOS MEXICANOS EN SUS XX AÑOS”

años después que se crearon los tribunales agrarios para la impartición

de la justicia, y la Procuraduría Agraria para la defensa de los
campesinos.
El proceso de reparto de tierras en Costa Rica se inicia con la Ley de
Cabezas de Familia en 1909; y se continua en 1939 con la Ley de
Informaciones Posesorias; la Ley de Ocupantes en Precario de 1942; la
Ley de Tierras y Colonización de 1961; la Ley del Instituto de Tierras y
Colonización de 1962; en 1981 esta institución pasó a ser el IDA y ahora,
el 22 de marzo del presente año, se transformó en el Instituto de
Desarrollo Rural con una nueva conceptualización, para darle énfasis no
sólo a la distribución de la tierra, sino también al desarrollo rural y de los
asentamientos de las comunidades. El reparto de tierras en Costa Rica ha
seguido la suerte del resto de Latinoamérica: el fenómeno de la globalización
ha desplazado a los campesinos con la invasión de alimentos prove-
nientes de los países desarrollados, aunado a una política de abandono
del crédito rural. La competencia con Europa y Estados Unidos nunca
será superada mientras estos países mantengan la política de subsidio a
sus productores rurales, en tanto se exige a las naciones menos
desarrolladas una política de libre comercio, con aduanas abiertas, sin
restricciones impositivas y sin subsidios.

LA AUTONOMÍA DEL DERECHO PROCESAL AGRARIO

Al hacer un análisis los tribunales agrarios de Cosa Rica y México, es
necesario plantearse si es posible la existencia de un sistema procesal
agrario autónomo, como se intenta con su materia sustantiva: el derecho
agrario.
El maestro uruguayo, Adolfo Gelsi Bidart, al analizar el caso de los tri-
bunales agrarios mexicanos, señala que más que de derecho procesal
agrario o de derecho agrario procesal, debe hablarse del proceso agrario.
Ante la tendencia de los procesalistas por crear especialidades procesales
para cada derecho sustantivo, el prefiere referirse al proceso agrario, que
debe respetar las instituciones del sistema procesal general.
El procesal, como derecho adjetivo, califica al derecho sustantivo, y
establece las reglas para su reparación, en caso de ser vulnerado. La espe-

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

RODOLFO VELOZ BAÑUELOS 81

cializaciones o autonomías de los derechos sustantivos, y encuentra la

justificación de su existencia en las características específicas de los suje-
tos y objetos que regulan estas diferentes normas jurídicas. Las ultimas
tendencias de los procesalistas se relacionan con la creación de un dere-
cho procesal único que sirva para todas las ramas del derecho; sin embar-
go, nos enfrentamos a una realidad donde existe pluralidad de normas
procesales que rigen las actuaciones de los órganos y los contendientes
en la solución de las diferentes controversias, derivadas de otras tantas
parcelas del derecho.
La presencia y fortalecimiento de los tribunales agrarios costarri-
censes y mexicanos, así como sus normas procesales, justifican su exis-
tencia. La misma jurisprudencia sirve para perfeccionar sus institutos
fundamentales, como los sujetos, la competencia, las acciones, sus
fuentes y, en general, el proceso mismo. A 30 años de la creación de los
tribunales agrarios de Costa Rica, y a 20 de los de México, nos demues-
tran la tendencia a la especialización del derecho procesal agrario. En
México un reclamo constante de las organizaciones campesinas es la
promulgación de un Código Procesal Agrario. En Costa Rica existe un
proyecto en ese sentido. En lo personal creo que la época de las codifi-
caciones ya pasó. Contener en una sola norma todas las disposiciones
sustantivas o procesales relacionadas con una materia, implica el riesgo
de someterla a constantes modificaciones por las reformas que pueden
sufrir las diferentes disposiciones codificadas. Por otra parte, debemos
reconocer que las normas procesales que rigen la vida de los tribunales
agrarios de Costa Rica y de México, carecen de simplicidad y sufren
lagunas y contradicciones que deben sustituirse por normas procesales
civiles supletorias.

LA INTEGRACIÓN DE LOS TRIBUNALES

La integración del órgano judicial tiene sus características propias,
independientemente del sistema político de que se trate. En el caso de
Costa Rica, los jueces agrarios son designados por la Corte Plena; en
México se eligen mediante una fórmula que combina la actividad del
ejecutivo, quien propone, y el Senado de la República, quien designa.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

82 “LA JURISDICCIÓN AGRARIA COSTARRICENSE Y SU IMPACTO EN LOS
TRIBUNALES AGRARIOS MEXICANOS EN SUS XX AÑOS”

Los tribunales costarricenses están encuadrados dentro del poder judi-

cial, en tanto que los mexicanos son autónomos y pertenecen a un género
de órganos judiciales de carácter administrativo, independiente del poder
judicial y del ejecutivo. En esta situación se encuentra también el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La pertenencia al Poder Judicial
debe ser mas efectiva, a condición de que el Tribunal Superior resuelva en
definitiva las impugnaciones del inferior, convirtiendo el juicio en
uninstancial, en beneficio del justiciable. En el esquema actual la apelación
y la casación, en el caso costarricense, y la revisión y juicio de amparo, en el
caso mexicano, retrasan el proceso de manera considerable.

LOS SUJETOS AGRARIOS

Los sujetos de los juicios agrarios responden a la realidad social que
regula el derecho agrario sustantivo. Las formas de propiedad son simi-
lares por lo que corresponde a la privada, pero por lo que se refiere a los
ejidos y comunidades indígenas son diferentes. Los regímenes de
propiedad social en México se encuentran regulados en su organización
interna. En Costa Rica predomina la propiedad privada y existen una
decena de comunidades indígenas, en tanto que en nuestro país hay más
de 30 mil núcleos agrarios, que detentan más de la mitad del territorio
nacional, de los cuales dos mil son de origen étnico. Esta situación
influye en la cantidad de órganos judiciales, como en su competencia y
jurisdicción territorial. Anualmente los 54 tribunales agrarios de México
conocen y resuelven más de 45 mil asuntos anuales, tanto individuales,
como colectivos.

LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

La forma de organización política del país también influye en la com-
petencia jurisdiccional. México es una República Federal con sistemas
jurídicos alternos. Cada entidad tiene su legislación propia y existe una
federal para todo el país. La propiedad privada se rige de acuerdo con la
ley federal, en cuanto a sus limitaciones, y por la legislación del fuero
común, en lo que se refiere a sus conflictos. Los núcleos agrarios sólo son
regulados por la legislación federal. La competencia de los tribunales agra-

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

RODOLFO VELOZ BAÑUELOS 83

rios en México está limitada respecto a los conflictos de la propiedad pri-

vada, aunque conoce aquéllos que se dan entre pequeños propietarios y
los núcleos agrarios.

DE LOS PRINCIPIOS DEL JUICIO AGRARIO

INQUISITIVO O DISPOSITIVO
En el derecho procesal agrario se establece como principio funda-
mental el inquisitivo frente al dispositivo, porque el magistrado agrario
tiene la facultad de conducir el proceso para investigar en forma directa
y encontrar la verdad material, no la formal que se encuentra en el expe-
diente; por el contrario, en el proceso civil dispositivo, son las partes las
que tienen el control del proceso. El peligro del sistema inquisitivo radi-
ca en el abuso del poder que tiene el juez para orientar el curso del pro-
cedimiento, a través de la admisión o desecho de pruebas y ordenar que
se realicen aquéllas que a su juicio son necesarias para el conocimiento
de la verdad. Por ello, el juez agrario, al hacer uso de estas facultades,
debe actuar con equidad, buscando la verdad y cuidando el equilibrio de
las partes. En el juicio agrario el juzgador cuenta con las más amplias
facultades para ordenar todo tipo de probanzas, a efecto de encontrar la
verdad material, histórica o social; la verdad verdadera.
En el proceso agrario existe una aparente contradicción, ya que el
artículo 186 de la Ley Agraria dice que el tribunal podrá acordar en todo
tiempo, cualquiera que sea la naturaleza del negocio, la práctica,
ampliación o perfeccionamiento de cualquier diligencia, siempre que
sea conducente para el conocimiento de la verdad sobre los puntos cues-
tionados, obrando como estime pertinente para obtener el mejor resul-
tado de ellas, sin lesionar el derecho de las partes, oyéndolas y procu-
rando siempre su igualdad, en tanto el artículo 187 señala que las partes
asumirán la carga de la prueba de los hechos constitutivos de sus pre-
tensiones. Sin embargo, ante esta aparente contradicción, debe prevale-
cer la facultad del magistrado para ordenar las diligencias que sean
necesarias y así poder cumplir con el principio del conocimiento de la
verdad material.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

84 “LA JURISDICCIÓN AGRARIA COSTARRICENSE Y SU IMPACTO EN LOS
TRIBUNALES AGRARIOS MEXICANOS EN SUS XX AÑOS”

LA ORALIDAD
La oralidad es característica de ambos sistemas. Tanto en la pre-
sentación y contestación de la demanda, como en el desarrollo de la
audiencia, la oralidad preside el proceso. El juzgador puede interrogar a
los testigos, a las partes y a los peritos de manera directa, para conocer la
verdad material. Su presencia en el lugar del conflicto, le permite cono-
cer la realidad de los hechos que le son expuestos. Igualmente la libertad
de que goza el juzgador para dictar las providencias que sean necesarias
le permite indagar la realidad histórica.

VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS

En la valoración de las pruebas, en los dos sistemas el juzgador cuen-
ta con las más amplias facultades para hacerlo en libertad de conciencia
y sin sujetarse a reglas, pero siempre cuidando la igualdad de las partes
y fundando y motivando su tasación.

LA INMEDIATEZ
La presencia del juez en la audiencia y en la realización de las dili-
gencias in situ, le permite estar en contacto directo con los hechos. Está
en aptitud de conocer la verdad en los ojos y las palabras de los testi-
gos, los peritos y las partes. En el caso del juicio agrario mexicano, la
ausencia del magistrado en la audiencia es causa de nulidad de lo
actuado. El principio de inmediatez debe ser impuesto en todos los sis-
temas procesales, para garantizar que el juzgador constate directa-
mente los hechos expuestos en la demanda y en el desarrollo de las
probanzas.

LA CONCENTRACIÓN
Junto al principio de la inmediación, el proceso agrario requiere la
concentración. Ésta se expresa mediante la facultad que tiene el juz-
gador para evitar la dispersión de las actuaciones de las partes, orien-
tándolas respecto a los caminos que lleven con mayor celeridad al
conocimiento de la verdad, procurando sustanciar el procedimiento en
una o dos audiencias.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

RODOLFO VELOZ BAÑUELOS 85

En el juicio agrario deben existir la menor cantidad de instancias. Los

medios de impugnación de las sentencias deben ser mínimos, para alcan-
zar una justicia expedita. Sería ideal que el juicio agrario fuera resuelto
en una sola instancia, pero la necesidad de que las sentencias sean valo-
radas por una autoridad superior, impone la existencia de un recurso
como mínimo, para alcanzar la fuerza de la cosa juzgada.

LA CONCILIACIÓN
En el caso mexicano, la conciliación es la reina del proceso. Se
puede convenir antes, durante y después de la sentencia. Cuando las
partes llegan a un acuerdo en su controversia, antes de acudir al
magistrado, pueden llevar ante él su convenio para que sea elevado a
categoría de sentencia, después de ser valorado y ver que esté apega-
do a derecho según el criterio del propio juzgador. Durante la audien-
cia y antes de dictar sentencia, las partes pueden conciliar, dando
lugar inmediatamente al dictado de la sentencia, previa valoración del
magistrado. Una vez dictada la sentencia, las partes pueden pactar su
cumplimiento, en cuanto a los términos o, inclusive, un cambio susti-
tuto respecto al contenido.

LA COMPETENCIA
La competencia en ambos sistemas es ordinaria, para resolver con-
flictos entre particulares, y contencioso-administrativa, para atender
controversias entre los gobernados y los órganos del estado, cuando
se afecten intereses de los sujetos agrarios. En el caso mexicano, la
jurisdicción es de dos clases: una ordinaria para conocer conflictos
entre particulares, y otra de carácter contencioso administrativo, para
resolver controversias entre los ejidatarios, comuneros o pequeños
propietarios y las autoridades agrarias. Los tribunales agrarios mexi-
canos recibieron una competencia transitoria que consistió en
resolver, como autoridad sustituta del presidente de la república, los
expedientes pendientes de resolución definitiva del llamado reparto
agrario.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

86 “LA JURISDICCIÓN AGRARIA COSTARRICENSE Y SU IMPACTO EN LOS
TRIBUNALES AGRARIOS MEXICANOS EN SUS XX AÑOS”

LA JURISPRUDENCIA
En ambos sistemas la jurisprudencia ha concurrido a completar la com-
petencia y el funcionamiento de los tribunales agrarios. En el caso de los
tribunales mexicanos, el poder judicial de la federación ha emitido más de
3,300 tesis y jurisprudencias desde la fundación de dichos órganos.
Tanto la legislación procesal agraria de Costa Rica, como la de México,
tienen muy pocos artículos y deben ocurrir a otros sistemas procesales como
el civil o el laboral. En el primer caso son 85 artículos, y en segundo 37. A 30 y
20 años de distancia surge la necesidad de actualizar dichas normas adjetivas,
aplicando la jurisprudencia para convertirla en ley positiva, independiente-
mente de eliminar algunas disposiciones que son de naturaleza sustantiva.

LA ITINERANCIA
Este instituto del proceso agrario da una singularidad que no tienen
otras especialidades procesales. Aquí se expresa la versatilidad de nuestra
disciplina cuando el juzgador acude al escenario geográfico de la contro-
versia para desplegar su jurisdicción y restablecer la paz, al dictar la solu-
ción de la controversia en las comunidades más alejadas de los centros
urbanos. Esta institución del derecho procesal agrario es relevante y única,
y ha hecho posible establecer un clima de paz en el campo mexicano.

EL PLURALISMO JURÍDICO
La coexistencia de diferentes sistemas jurídicos, como el que corresponde
al derecho nacional o estatal, respecto a los usos y costumbres de los
pueblos y comunidades indígenas, obliga al juzgador agrario a tomar en
consideración los sistemas infra estatales.
La obligatoriedad de la observancia de los usos y costumbres de los
pueblos y comunidades la impone la Constitución Política en su artículo 2°.
Los usos y costumbres deben ser respetados en ambos sistemas proce-
sales. Esto es así por las características propias de la vida social de los
hombres del campo, entre los cuales la palabra comprometida, las
mediciones ad corpus, los sistemas de organización para la producción,
los idiomas y tradiciones culturales, crean un sistema jurídico alterno
que debe ser observado por el juzgador.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

RODOLFO VELOZ BAÑUELOS 87

CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD
La sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, rela-
cionada con el caso Radilla Pacheco contra el gobierno mexicano y la
reforma al artículo primero de la Constitución mexicana del pasado mes
de junio del 2011 señala:
"En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los dere-
chos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su pro-
tección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y
bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretaran de conformidad
con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favore-
ciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos
de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisi-
bilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investi-
gar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los térmi-
nos que establezca la ley..." Esta resolución de la Corte Interamericana y
la reforma constitucional mexicana, obliga a todas las autoridades,
entre las que se cuentan los tribunales agrarios, a respetar los derechos
humanos contenidos no solo en la Constitución, sino también en los
tratados internacionales. El llamado control difuso de la constitu-
cionalidad presenta el problema actual de una falta de reglamentación,
pero la obligación constitucional de su cumplimiento existe, aun cuan-
do no hay normas secundarias que las regulen.
En México y en Costa Rica, este tema está siendo estudiado a profun-
didad para su aplicación inmediata en la justicia agraria. El control con-
centrado de la constitucionalidad, así como el control difuso y el sistema
de interpretación pro persona.

A modo de conclusiones, me permitiría sugerir las siguientes:

1. Es necesario impulsar la creación de tribunales agroambientales
especializados para resolver las controversias derivadas de las actividades

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

88 “LA JURISDICCIÓN AGRARIA COSTARRICENSE Y SU IMPACTO EN LOS
TRIBUNALES AGRARIOS MEXICANOS EN SUS XX AÑOS”

productivas agrícolas, ganaderas, forestales y de materias primas, prove-

nientes del cultivo y aprovechamiento de los recursos naturales orgáni-
cos, pertenecientes a los campesinos.
2. Se propone la celebración de un Congreso Americano de Justicia
Agraria para impulsar la creación de estos órganos jurisdiccionales y for-
talecer los ya existentes, con nuevos modelos de organización y legis-
lación procesal apropiada a los sujetos agrarios.
3. Derivado de dicho congreso e intercambio de experiencias, se sugiere
la creación de un comité redactor de un modelo de legislación procesal
que, reuniendo los principios generales aplicables a todos los países,
pueda tener flexibilidad de adaptarse a las condiciones específicas de for-
mas de propiedad, sujetos agrarios, sistemas políticos, etc.
4. Las experiencias de los tribunales agrarios existentes en los
diferentes países demuestran que favorecen la creación de un ambiente
de paz entre los campesinos, al definir los derechos sobre la tierra y con-
tar con órganos especializados, funcionarios competentes y con vocación
de servicio, cercanos a las comunidades.
5. Dichos órganos deben contar con absoluta independencia para
actuar con imparcialidad, libertad de criterio y sin presiones políticas,
pero también con autonomía presupuestal para que sus decisiones no
estén sujetas a los recortes presupuestales.
6. Los juzgadores deben tener seguridad en el cargo y ser inamovibles,
con las salvedades de la formación de procesos de responsabilidad.
Los tribunales agrarios constituyen el complemento de las normas
sustantivas del derecho agrario. AI igual que el derecho civil no pudo
contener el avance de 105 derechos de 105 campesinos y 105 traba-
jadores, tampoco el sistema procesal civil puede resolver las exigencias
de una justicia agraria pronta, expedita y sencilla que se adapte a las
necesidades y urgencias de los hombres del campo.
Se plantea la necesidad de elaborar un modelo de legislación procesal
agraria aplicable a los países latinoamericanos que cuentan con órganos
jurisdiccionales.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

 89

Conexidad de la Ecología con la Materia Agraria1

Arely Madrid Tovilla2

1.- INTRODUCCIÓN
EN EL MARCO del tema "ecología y desarrollo rural" abordaré la impor-
tante cuestión relativa a la conexidad de la ecología con la materia
agraria.
Haré alusión únicamente a algunas de las cuestiones que integran el
tema, varias de las cuales tienen correspondencia con la conexidad de la
materia agraria. Las peculiaridades de esta intervención y el tiempo
disponible, para tal fin, me impiden hacer un examen completo de las
materias citadas.
En los últimos años del milenio que termina, dos grandes prioridades
demandan la atención de todas las naciones de la tierra por su inciden-
cia en el destino futuro de la humanidad; el deterioro ecológico en el
mundo y la crisis alimentaria que extiende la hambruna a sectores cada
vez mayores de una población en crecimiento permanente.
La presencia apremiante de estos factores en la actual problemática de
la sociedad establecen el primer contacto, la inicial conexidad entre el
agro y la ecología.

1
CONFERENCIA PUBLICADA EN la Revista No. 12 de Mayo-Agosto, año
IV, 1996.
2
Licenciada en Derecho. Magistrada fundadora de los Tribunales
Agrarios.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

90 CONEXIDAD DE LA ECOLOGÍA CON LA MATERIA AGRARIA

Indican al mismo tiempo la necesidad de analizar nuestro marco jurídi-

co relativo.
México posee una gran riqueza biológica en sus bosques tropicales y
templados.
Los científicos lo han clasificado como el cuarto país del mundo en
importancia por su biodiversidad y por la cantidad de especies endémi-
cas con que cuenta este país.
Los bosques y selvas representan el 80% de propiedad comunal o eji-
dal, el 15% propiedad privada y el 5% propiedad federal.
Cuenta aproximadamente con 29,983 ejidos y comunidades; de éstos,
7 mil son forestales, y de los 7 mil, 4 mil cuentan con recursos forestales
no explotados y 2,100 con permiso de aprovechamiento forestal, y de
ellos solo 10 tienen una industrialización mayor3, Como se puede ver,
existe un gran potencial forestal representado por los ejidos y comu-
nidades que aún no se incorporan a la producción.
Las áreas naturales protegidas son 6'161,558 hectáreas, (el 4%), 73
áreas protegidas, 44 parques nacionales y 10 reservas de la biosfera.
La organización es el problema más grave que presenta el sector social
forestal, son pocas sus posibilidades de integración económica y
desarrollo. El 68% de los ejidos y comunidades tienen dificultades de
organización interna y significativa degradación de sus recursos forestales,
el 28% tiene algún grado de organización, pero enfrenta serias dificul-
tades que le impiden incrementar el ritmo de crecimiento del recurso
forestal, mientras que sólo el 4% ha podido consolidar su organización,
aprovechar sus recursos y fomentarlos.
¿Qué ha pasado que no han podido aprovechar sus riquezas?.
Que han tenido una organización inadecuada de la producción; esta-
mos dilapidando nuestros recursos.
Es aquí donde la acción conjunta de la Federación, los Estados,
Municipios y todos los ejidos, deben coincidir en una modernización de
sistemas de explotación.

3
VII Censo Agropecuario 1991. Encuesta 1990. Sector Social -SARH y
la CEPAL.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

ARELY MADRID TOVILLA 91

Durante mi convivencia con las comunidades agrarias de la selva de

Chiapas mi tierra y en especial con los lacandones, pude corroborar lo
difícil que resulta que se regeneren las zonas selváticas, por ello debe
ser prioritaria su atención y apoyo, es Importante ofrecer alternativas e
incrementar programas productivos inmediatos que les permita subsis-
tir sin depredar.

Il.- LA CONEXIDAD DEL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO

A) Fundamento constitucional
En la legislación mexicana la materia agraria y la preservación
ecológica han guardado estrecha relación y enlace directo.
En efecto, ambas materias tienen su base constitucional en el artículo
27, en cuyos principios se sientan las bases rectoras de la reforma agraria
mexicana y constituyen el sustento de todas sus leyes reglamentarias.
Asimismo, la Legislación Ecológica, tiene su basamento constitucional
en el párrafo tercero del precepto de Ley Suprema de referencia, donde
se señala que la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, y que,
"en consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reser-
vas y destino de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públi-
cas y de planear y regular la función, conservación, mejoramiento y
crecimiento de los centros de población: para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico;..." Por su parte el Artículo 73 de la propia
Constitución, faculta al Congreso de la Unión en su fracción XXIX, inciso
G: "para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal,
de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus
respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de
preservación y restauración del equilibrio ecológico.

B) Legislación aplicable
Por otra parte, en diversas leyes reglamentarias de la reforma agraria
mexicana encontramos la presencia de normas directa o indirectamente

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

92 CONEXIDAD DE LA ECOLOGÍA CON LA MATERIA AGRARIA

ligadas con la preservación del equilibrio ecológico y la protección del

medio ambiente. Así, en el Código Agrario expedido el 31 de diciembre
de 1942, en el Artículo 207, se ordena que para preservar, los campesinos
y productores agropecuarios acatarán todas las medidas y disposiciones
que dicte la Secretaría de Agricultura y Fomento.
La Ley de Conservación de Suelos y Aguas, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 6 de julio de 1946, declara de utilidad pública:
fomentar, proteger y reglamentar la conservación de los recursos de suelos y
aguas, básicos para la agricultura nacional; y desarrollar la investigación,
difusión, divulgación y una acción educativa permanente acerca de los principios
y prácticas de conservación que comprenda desde la educación de los niños,
jóvenes, campesinos y población en general. Asimismo, la Ley Federal de
Caza del 3 de diciembre de 1951, declara de utilidad pública la conser-
vación, restauración, y propagación de toda clase de animales silvestres
útiles al hombre.
Casi todos los países del mundo en los años 70, empiezan a preocu-
parse del problema ecológico.
El hombre toma conciencia y México en materia legislativa avanza
y es así como en la Ley Federal de Reforma Agraria expedida a los 22
días del mes de marzo de 1971, observamos que su Artículo 154,
dispone que:

"los ejidos y comunidades estarán obligados a la conservación y cuidado

de los bosques conforme a las disposiciones que dicte la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos y a los preceptos legales relativos; en
todo caso habrán de contribuir a los programas de reforestación, creación
y cuidado de viveros de árboles frutales y maderables, y, en general, al
fomento de la riqueza forestal nacional. Asimismo, deberán cumplir
estrictamente con las disposiciones, programas y técnicas que sobre con-
servación de suelos y aguas dicten las autoridades correspondientes y
todas aquellas referentes a sanidad animal o vegetal, las que serán infor-
madas a las autoridades ejidales para que la asamblea general colabore
estableciendo sanciones a los infractores".

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

ARELY MADRID TOVILLA 93

Desde esa época el Cuerpo Consultivo Agrario dependiente de la

Secretaría de la Reforma Agraria, dotaba de volúmenes de aguas de
manera accesoria en superficies concedidas por dotaciones agrarias.
La Ley Federal de Aguas, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 11 de enero de 1972, en su Artículo 2° establece que se
declara de utilidad pública:
"IX.- La protección, mejoramiento y conservación de cuencas, cauces,
vasos y acuíferos".
"XXXI.- La prevención y el control de la contaminación de las aguas,
cualquiera que sea su régimen legal, en los términos de la Ley para
Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, y demás disposi-
ciones aplicables".
La Ley Forestal, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 30
de mayo de 1986, en su Artículo 3° declara de utilidad pública: la con-
servación, protección, preservación, mejoramiento y restauración de los
ecosistemas forestales".
Por otra parte al establecer los lineamentos de la política nacional en
materia forestal, señala como una obligación básica de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, apoyar el desarrollo rural
integral, coadyuvar a la productividad alimentaria e impulsar la de otros
sectores vinculados a la actividad forestal.
En la vigente Ley Agraria promulgada el 23 de febrero de 1992, nos
encontramos que el Artículo 2°, en su párrafo segundo, establece que: "el
ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley en lo relacionado
con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustara a lo dis-
puesto en la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio
Ecológico y la protección al ambiente y demás leyes aplicables".
La Ley General de Asentamientos Humanos, promulgada el 20 de
mayo de 1976, establece que sus disposiciones son de orden público e
interés social y tiene por objeto establecer la competencia concurrente de
los Municipios, Entidades Federativas y Gobierno Federal, en la orde-
nación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio
nacional. La conservación y mejoramiento de los centros de población

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

94 CONEXIDAD DE LA ECOLOGÍA CON LA MATERIA AGRARIA

implica mantener el equilibrio ecológico, según lo postulan los Artículos

31 y 33 del ordenamiento legal en referencia.
En la Ley Federal del Mar promulgada el 20 de diciembre de1985, el
Artículo 21 señala que en el ejercicio de los poderes, derechos, jurisdic-
ción y competencia de la nación dentro de las zonas marítimas mexi-
canas, se observará y aplicará la Ley General de Equilibrio Ecológico al
Ambiente, la Ley General de Salud, la Ley Federal de Aguas y sus
reglamentos, para prevenir, reducir y controlar la contaminación del
medio marino.
La Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,
promulgada el 23 de diciembre de 1987, reglamentaria del Artículo 27 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que
sus normas son de orden público e interés social y que tienen por objeto
la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la pro-
tección al ambiente en el Territorio Nacional y en todas las zonas en las
que ejerce su soberanía y jurisdicción. Define los principios de la política
ecológica en general y reglamenta los instrumentos adecuados para su
aplicación.
En su Artículo 2° señala que el ordenamiento ecológico será tomado
en consideración en la regulación del aprovechamiento de recursos natu-
rales, en cuyo ámbito se tendrá presente la realización de obras públicas;
las autorizaciones para el uso del suelo en el ámbito regional para activi-
dades agropecuarias, forestales y primarias en general, que puedan
motivar desequilibrios ecológicos.
La Ley considera como áreas naturales, las reservas de la biosfera,
así como las especiales, los parques nacionales, monumentos natu-
rales, parques marinos, áreas de protección de recursos naturales, así
como la flora y la fauna, parques urbanos y zonas sujetas a conser-
vación ecológica.
Las declaratorias para el establecimiento, conservación, adminis-
tración, desarrollo y vigilancia de las áreas naturales contendrán la
delimitación precisa del área, las modalidades a que se sujeta, la causa
de utilidad pública y las acciones y actividades que puedan desarrollarse
en ellas.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

ARELY MADRID TOVILLA 95

Las áreas naturales protegidas podrán comprender todos los predios

sujetos a cualquier régimen de propiedad, ya sea nacional, ejidal, comu-
nal o privada. Su aprovechamiento se sujetará a las modalidades que
imponga la Ley y la declaratoria correspondiente.
Para la exploración, explotación o aprovechamiento de los recursos de
las áreas naturales protegidas, las autoridades podrán expedir los per-
misos, autorizaciones, licencias o concesiones que procedan. En todos los
casos las Secretarías de Agricultura y de la Reforma Agraria, presentarán
a ejidatarios y comuneros la asesoría técnica necesaria para llevar a cabo
los aprovechamientos en zonas sujetas al régimen ejidal o comunal.
Las medidas que el Ejecutivo Federal podrá imponer, para la preser-
vación de las áreas naturales protegidas, serán las que según las materias
respectivas, establecen la Ley General de Equilibrio Ecológico, la Ley
Forestal, la Ley Federal de Aguas, la Ley Federal del Mar, la Ley Federal
de Caza, la Ley Orgánica de la Administración Pública y, todas aquéllas
que resulten aplicables en materia de protección ecológica, según lo
apunta la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente indicada, en su Artículo 69.
A mi juicio, la reseña panorámica que hemos hecho es de las más
importantes leyes en materia agraria y ecológica, dentro del sistema
jurídico mexicano, resalta los puntos de conexidad que existen no sólo
entre ellas, sino entre los problemas y materias que derivan de aquellos
actos de particulares o políticas que pudieran alterar los ciclos normales
de la naturaleza, en las materias ya descritas.
Desde luego, dichas normatividades se relacionan y enlazan en forma
directa y estrecha, y hasta podríamos decir que las leyes agrarias siem-
pre han destacado la importancia que tiene la preservación de los recur-
sos naturales en los que sustentan la vida económica del país, y de ahí
también la convivencia de proteger el equilibrio ecológico, como condi-
ción de su propia subsistencia.
Para los campesinos y los productores agropecuarios, que fundan su
sostenimiento, subsistencia y desarrollo, en el aprovechamiento y uti-
lización de los recursos naturales, particularmente la tierra, el agua, los
bosques y la fauna y flora, una política de protección, fomento y conser-

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

96 CONEXIDAD DE LA ECOLOGÍA CON LA MATERIA AGRARIA

vación de dichos recursos, reviste la más alta importancia para su

vida futura, por eso su compromiso y responsabilidad con los pro-
gramas de política de preservación ecológica que impulsa el Gobierno
Federal.
Sobre esto último, o sea sobre nuestro régimen de Gobierno Federal,
estimamos debe hacerse un replanteamiento de leyes relacionadas con la
ecología y las cuestiones agrarias que inciden en la regularización del
suelo, en el sentido de federalizar aquella normatividad que regule áreas
que no sólo incumban a estados en particular, sino, que por vincularse
con los recursos naturales, son del interés nacional.
Juzgo, que en un sistema federal como el que corresponde a México,
es necesario revisar la Legislación de las Entidades Federativas en
Materia de Preservación Ecológica, en atención a la competencia con-
currente con la federación que les corresponde, porque en los programas
que han de aplicarse a zonas y regiones, deben comunicarse, en forma
coordinada, las acciones y los esfuerzos de las autoridades federales,
estatales y municipales, en un todo que es el interés del país.
Asimismo, es indispensable revisar y actualizar las diversas leyes
que concurren a la preservación y restauración de los recursos natu-
rales, al control de la contaminación del aire, el agua y el suelo, la pro-
tección de los bosques, la flora y la fauna, para obtener todos los benefi-
cios económicos que sean susceptibles de proporcionar su
aprovechamiento racional, sin perjuicio del equilibrio ecológico y de su
propio deterioro.
Sin embargo, la experiencia nos ha demostrado que no es suficiente la
sola regulación normativa para resolver los problemas sociales, económi-
cos, políticos y ecológicos que confronta la sociedad, sino que se requiere
de la decisión del Estado, para normar, y para aplicar cabalmente la ley
y hacer frente a esa problemática.
Estas reflexiones desde luego son enunciativas de una temática que
debe ser considerada internacionalmente, que reclama atención en todos
los estados para ofrecer a cambio mayor eficacia política en el control
ecológico y una legislación congruente con la realidad.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

ARELY MADRID TOVILLA 97

III.- CONEXIDAD CON EL DERECHO COMPARADO

En la mayoría de los países se habla de Derecho Rural Agrario o

Derecho Agrario Ambiental.
En mi concepto, la discusión sobre el tema es muy divergente y con-
sidero que debe de hablarse de Derecho Agrario Ecológico.
Si el deseo es de vincular otras ramas del Derecho como el Derecho
Alimentario, el Derecho Ecológico o el Derecho Ambiental, entonces se
debe partir de su auténtica fuente real que es la tierra, por lo tanto la
materia principal es la agraria y esta es la razón que funda la denomi-
nación de mi tema como la conexidad de la ecología con la materia agraria.
Por tanto, lo urgente y prioritario en el tema no vendría siendo sólo el
aprovechamiento de estas zonas, porque si así fuera estaríamos hablan-
do de un Derecho Alimentario dentro del Derecho Agrario.
Creo que debemos aspirar a más, a un verdadero desarrollo integral, y
¿como lograrlo? Es un tema muy difícil, con solución difícil si se analiza
seriamente.
Las reformas a la Ley Agraria nos demuestran que muchas veces las
presiones del mundo cambiante nos ubican dentro de la realidad, y la
tierra ha cambiado, las áreas forestales se deterioran cada día más porque
el discurso no ha pasado de ser eso, un simple discurso, este es un asun-
to no sólo del Estado o de determinado país.
Debemos contribuir o sumarnos a un esfuerzo que debe de ser global
a todos los países del mundo, iniciando por el nuestro; si existen reser-
vas ecológicas que no deben tocarse ¿por qué no buscar la forma de que las
leyes también sean mas efectivas en esta materia?.
A la Organización de las Naciones Unidas, para la Agricultura y la
Alimentación (FAO), se le reconoce su interés porque se intensifiquen
los aportes a la ciencia jurídica y porque se conozca con mayor intensi-
dad la Legislación de los Estados miembros, sobre la materia agraria y
alimentaria.
Esto importa a todos y hace pocos días, exactamente el 11 de marzo
estuvo en México Jacques Diouf, director de la FAO y al hablar sobre las
perspectivas y desafíos del desarrollo rural mexicano, señaló la importancia

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

98 CONEXIDAD DE LA ECOLOGÍA CON LA MATERIA AGRARIA

que tiene México en el cuadro del desarrollo agrícola y rural mundial por
su especial posición entre los países en desarrollo y los países indus-
trializados, y dijo que: "el sector agropecuario mexicano está enfrentan-
do un período de transición desde el sistema protegido anterior hacia un
nuevo esquema, de creciente internacionalización asociado a su adhesión
al GATI y sobre todo a la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLC), bajo estas nuevas condiciones dijo, se hace
necesario poner énfasis en la modernización y desarrollo tecnológico,
con mayores niveles de inversión en infraestructura y en la poten-
cialización de los recursos humanos y principalmente los esfuerzos com-
binados de los sectores privado y público que deberían encaminarse
hacia la adecuación de los procesos productivos, a las características de
los recursos naturales.
Asimismo, tales acciones deben apuntar a eliminar las causas de
desigualdad social existentes en el medio rural, para lograr mayores
niveles de equidad económica y social y reconociendo que la seguridad
alimentaria aún es un grave problema en el cual no se ha avanzado como
se esperaba y se ofreció en 1974, en la conferencia mundial de la ali-
mentación y por tal razón, en la próxima Cumbre Mundial sobre la
Alimentación que se realizará en la sede de la FAO en Roma en el mes de
noviembre de este año, se buscará la aprobación de una Declaración
Normativa y de un plan de acción que trazarán las líneas generales den-
tro de las cuales cada país dispondrá los programas, los recursos y las
acciones de cooperación necesarias para afrontar su compromiso con la
seguridad alimentaria mundial.
Es oportuno recordar que el Dr. Alberto Ballarín, el año pasado y en
el periódico "La Jornada", dijo que México necesitaba exigir que se sub-
vencionaran la mayoría de las actividades del campo.
Esto coincide con lo que dijo el citado director de la FAO al reconocer
que ese fue el error de nuestro país, o sea el no haber exigido la subven-
ción mencionada.
Lo antes citado es vigente en nuestro país, porque es patente que la
estructura básica del medio rural no ha cambiado significativamente. El
minifundio continúa siendo la estructura agraria dominante.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

ARELY MADRID TOVILLA 99

Señores, me atrevo a decir que esto no puede seguir así; para empezar
debemos de tomar conciencia del problema ecológico.
En algunos países europeos como Alemania y Francia la tendencia
legislativa es adecuada al considerar estos segmentos de la enciclopedia
jurídica bajo el rubro de Derecho Agrario Ambiental.
Ello responde a una concepción moderna que considera la reper-
cusión de toda conducta humana sobre al agro y la ecología.

Alemania
En Alemania la Ley de Concentración Parcelaria de 1953, que orienta-
ba a la evolución económica.
Posteriormente, la Ley de Tarea Común para la Mejora de la Estructura
Agraria de 1969 a 1988, empieza a hablar de un Derecho Agrario Ecológico
más adaptado a la realidad actual y a las necesidades que se prevén en el
futuro inmediato, es decir una realización actual y en prospectiva.

Francia
El Código Rural Francés adoptado por la Ley del 3 de abril de 1958, que
se considera el mejor y más completo, consta de ocho libros que tratan
respectivamente del Régimen del Suelo, del Régimen de las Aguas y de la
Policía Rural.
Es una compilación de diversas leyes agrarias en donde se entiende a
la perfección la relación humana con la naturaleza. En este Código no
hay diversas prioridades.
La producción es basada en la conservación, y el objetivo económico
va aparejado del objetivo ecológico. Algunos autores como Jean Megret
lo critican, señalando que este Código carece de unidad.
Pese a lo que dice este autor, se nota que en Francia el problema
ecológico no es crítico, así como que su ley se refleja en la realidad, pues
han sabido preservar sus bosques.

España
Para los españoles el aspecto sociológico ha sido muy relevante, la
conducta humana es importante en el tema ecológico, se ha preocupado

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

100 CONEXIDAD DE LA ECOLOGÍA CON LA MATERIA AGRARIA

por un estudio sistemático del Derecho Agrario Autonómico, en donde

el espacio rural se convierte en el elemento aglutinador de toda la activi-
dad agraria de sus sujetos y sus elementos como bien lo señala Delgado
de Miguel en este contexto considero está muy generalizado el tema
ecológico, debe quizá desde mi punto de vista, centrarse más en el
Derecho Agrario como base por ser un Derecho ya constituido, para
soslayar el problema de la cuestión competencial, lo importante en las
leyes de carácter ecológico de este país es que la producción legislativa
es activa e insisten muchos sobre las normas agroalimentarias.
Latinoamérica no ha sido ajena a los esfuerzos para legislar sobre el
medio ambiente, limitándome por razones de tiempo, a hacer comen-
tarios muy breves sobre algunos países tales como Colombia, Venezuela,
Ecuador, Costa Rica, Brasil, Argentina, Paraguay y algunas de sus leyes.
En Colombia por ejemplo existe un Código que data de 1975, donde
se regula la materia ecológica abarcando tres rubros.
A) Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conser-
vación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales
renovables, que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos
recursos.
B) Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los
recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; y
C) regular la conducta humana, individual y colectiva y la actividad
de la administración pública, respecto del ambiente y los recursos natu-
rales; así como la relación que surge del aprovechamiento y conservación
de tales recursos del ambiente.
Existe también un "Código de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Ambiente" en el que se preceptúa la regularización de la
materia ambiental en sus Artículos 195, 199, 200 y 203 los cuales deter-
minan que en este país el Código abarca la regularización de los recursos
del dominio y usos de las aguas sobre accesiones de frutos y de suelo,
sobre servidumbres, acciones especiales en materia del agua y régimen
forestal; al igual que Costa Rica cuenta con un consejo asesor de la políti-
ca agropecuaria, tiene muchas leyes enumeradas, pero en su mayoría
dispersas y obsoletas.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

ARELY MADRID TOVILLA 101

El régimen de las aguas no corresponde al Derecho Agrario, sino a

otras ramas jurídicas principalmente la civil y la administrativa.
Para la mayoría de los agraristas colombianos4 aún no se puede hablar
de Derecho Ambiental o Ecológico aunque exista un Código que regula
todo lo relativo al ambiente y sus recursos.

Venezuela
En lo tocante a Venezuela, observamos que su Ley Orgánica del
Medio Ambiente del año de 1976, establece el control ecológico a través
de la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, creando para
ello la Oficina Nacional del Ambiente.

Ecuador
Por lo que hace a Ecuador, la Ley para la Prevención y Control de la
Contaminación Ambiental contempla la preservación de los recursos aire,
agua y suelo, mediante competencia de ciertas autoridades verbigracia,
a los ministros de salud, de agricultura y ganadería, de la defensa
nacional, de recursos naturales y energéticos, de industria, comercio e
integración de trabajo y bienestar social, de gobierno, de educación
pública, a la comisión ecuatoriana de energía atómica, a las universi-
dades y escuelas politécnicas, así como, de otras instituciones publicas o
privadas, vinculadas directa o indirectamente con programas de desarrollo
regional provincial o local, que conlleven problemas de contaminación
ambiental.

Costa Rica
De igual forma Costa Rica tiene preceptuado el derecho a gozar de un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Artículo 5O de su
Constitución Política y en un decreto de 1981, que sirve para regular la
materia ecológica mediante un Consejo Nacional de Protección y
Mejoramiento del Ambiente, como integrante del sistema nacional de pro-
tección y mejoramiento del ambiente así como otros mecanismos de coordi-
4
Teoría General del Derecho Agrario.- Universidad Externado de Colom-
bia, Tomo I, 1985.- Joaquín Vanín Tello.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

102 CONEXIDAD DE LA ECOLOGÍA CON LA MATERIA AGRARIA

nación y asesoría, como comisiones o comités que se establezcan por

decisión del Consejo Nacional, además, de la Procuraduría Ambiental y
de la zona marítimo terrestre, que tiene también un departamento de cali-
dad de vida de la defensoría de los habitantes y una fiscalía ecológica,
existe un Instituto Nacional de Biodiversidad, que busca conservar la
riqueza orgánica en el establecimiento de reservas y parques, una
Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos
Naturales, Energía y Minas.

Brasil
Destaca Brasil por su gran variedad biológica.
Regula la materia en su Constitución de octubre de 1988 en la que se
instituyó un capítulo sobre el medio ambiente.
En su Artículo 225 declara como patrimonio nacional a la floresta
amazónica brasileira, a Matlantico, a Serra do Mar, determinando que
esas zonas si pueden ser utilizadas por el hombre mediante ciertas condi-
ciones que aseguren a preservar el medio ambiente.
Existe además un organismo denominado COMANA, Consejo
Nacional del Medio Ambiente, que se encarga de cuidar los sitios
ecológicos de relevancia cultural, reservas ecológicas, biológicas y flo-
restas nacionales.
1.- Mantención del equilibrio ecológico;
2.- racionalización del uso del suelo, del agua y del aire y;
3.- planeación y fiscalización de los recursos ambientales;
4.- protección de los ecosistemas.

Argentina
En el cono sur, Argentina da menor relevancia a la materia agraria a
la cual subsume en otras ramas del Derecho.
Como dice Vivanco5, la regularización jurídica ambiental no es inherente
a la actividad agraria, porque su concepto es de mayor extensión y
menor connotación, no se confunde con la defensa de los elementos que
5
Antonio Vivanco.- Derecho Agrario en la Argentina y sus "corrientes doc-
trinarias".

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

ARELY MADRID TOVILLA 103

contribuyen a ella y recalca que ésta es una actividad convergente y

coadyuvante de la producción.

República de Paraguay
La república de Paraguay cuenta con un Estatuto Agrario de 1940, que
consta de 200 Artículos que se refieren a la reforma agraria y la colo-
nización, los arrendamientos de los bosques y el registro agrícola.
No se ve con claridad que estén tomando muy en cuenta los intereses
ecológicos desde el punto de vista agrario.
México quizá sea de los únicos en el mundo que desde su origen en el
Derecho Agrario los juristas y el legislador, han tenido la certeza de ligar
ambas cosas, Derecho Agrario y preservación de recursos naturales, aunque
en la práctica se manejen diferentes.
En la Secretaría de Reforma Agraria y hoy en el Tribunal Agrario se
han resuelto expedientes tomando en cuenta los decretos expedidos en
reservas ecológicas, analizando debidamente las cláusulas y distinguien-
do aquellos solicitantes de tierras que ellos mismos han realizado las
peticiones para proteger sus reservas.
El 11 de enero de 1982, se publica en el "Diario Oficial de la
Federación" la Ley Federal de Protección al Ambiente, como normas para la
conservación, protección, preservación, mejoramiento y restauración del
medio ambiente, de los recursos que lo integran, y para la prevención y
control sobre los contaminantes y las causas reales que los originan.
Actualmente, rige la "Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente", cuya aplicación compete a la Secretaría de Desarrollo Urbano
y Ecología, así como a la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente.
Cuerpo normativo, que resulta concurrente o vinculado en cuanto al
ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere la Ley Agraria
vigente, en lo relacionado al equilibrio ecológico, conforme a lo dis-
puesto en la segunda parte del Artículo 2° de la citada Ley Agraria.
En diversos países del mundo, el Derecho Agrario ha sido considera-
do como un derecho conservacionista, el derecho de defensa de la natu-
raleza o del medio ambiente.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

104 CONEXIDAD DE LA ECOLOGÍA CON LA MATERIA AGRARIA

Las propuestas de solución desde mi concepto deben ser preven-

cionistas.
Lo que interesa es atacar el problema desde su origen.
En consecuencia, dichos cambios aquí no pueden ser sólo el resultado
de la evolución racional de las instituciones jurídicas. Deben atender,
prioritariamente, al sostenimiento de las realidades ecológicas del
planeta y a la conveniencia de mantener o proscribir cualesquiera
medios de transformación. Se trata, en fin, de ejercer dominio jurídico
sobre actos de individuos y gobiernos que de alguna manera alteren o
repercutan en la evolución de la naturaleza, al que también se podría
añadir su observancia internacional, de acuerdo a los respectivos tratados.6

6
Revista Derecho y Reforma Agraria. Instituto Iberoamericano de
Derecho Agrario y Reforma Agraria. Universidad de los Andes,
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

 105

La Prueba en los Procedimientos ante las Instancias

Administrativas de la Reforma Agraria y
Repercusiones en los Tribunales Agrarios

Jorge Lanz García*

ANTES DE ENTRAR al análisis particular del tema que nos ha asignado,

quisiera hacer algunas consideraciones generales sobre la importancia y
trascendencia de la prueba en los asuntos o negocios justiciables.

LA PRUEBA
En el lenguaje forense resulta un lugar común recodar el viejo aforis-
mo que reza: "El derecho es Prueba". Sin embargo, nada más acertado
que este adagio, porque, en efecto, la parte medular de todo proceso es
la prueba: se prueba la competencia del Tribunal para juzgar o sea para
conocer y resolver en el caso; se prueba el interés jurídico del ocursante
o sea su "legitimación procesal" y la oportunidad de su reclamación; se
prueba la existencia de un derecho subjetivo como causa o fundamen-
to de la petición o reclamación, se prueban los hechos afirmados, etc.,
todo ello mediante la aportación por las partes o mediante recaudación
directa por el juzgador, de elementos demostrativos de esos condicio-
nantes.
"La prueba es el punto central de todo proceso", según Glaser.
La prueba es la que materializa el derecho, poniéndolo de manifiesto.

* LICENCIADO EN DERECHO. Magistrado fundador de los Tribunales

Agrarios (q.e.p.d.) conferencia publicada en la Revista de los Tri-
bunales Agrarios, año IV enero-abril No. 11 de 1996.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

106 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

Mediante la prueba se demuestra objetivamente la existencia de un

derecho subjetivo, así como su vigencia.
La prueba tiene para el juzgador una finalidad: La búsqueda de la ver-
dad legal "La prueba"-se lee en el "Diccionario Jurídico Mexicano", publi-
cado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México- es la obtención del cercioramiento del
juzgador acerca de los hechos discutidos…
La prueba es el medio adecuado para establecer la certeza de un
hecho o de un derecho cuestionado y de la obligación correspondiente
con respecto a ese hecho o derecho.
"Ante la discusión sobre un hecho, señala Carnelutti en su "Teoría
General del Proceso", es necesario un medio para buscar la verdad".
"Uno de los temas procesales de mayor significación y resonancia,
tanto desde la óptica de la práctica forense y judicial como de la legis-
lación y de la doctrina, dice el Dr. Fernando Flores García en su artículo
"Derecho Probatorio Agrario en México", que publicó la revista de los
Tribunales Agrarios1.
Cada acción agraria, sea colectiva o individual tiene su peculiar cauda
de pruebas, pero estas quedan encuadradas dentro del marco tradicional
de la prueba creado por el derecho común: la confesión; el testimonio; el
peritaje; el documento público; el documento privado; la inspección judi-
cial; los recursos técnicos aportados por la ciencia, tales como fotografías,
fotocopias, discos, etc., y la presunción.
Aunque la jurisprudencia y la costumbre son consideradas tradicional-
mente como fuentes del derecho, valdría pensar que al tener que citarse
textualmente la primera y hacer referencia a su localización; y
demostrarse la existencia de la segunda mediante documentos, testimo-
nios, etc., por la parte que las invocan pueden ser estimadas también
como elementos probatorios, toda vez que son instrumentos para
demostrar la jurisdicidad del hecho afirmado y la procedencia del dere-
cho reclamado. La jurisprudencia, como se señala en el primer Informe
de Labores por este Tribunal, afianza la seguridad jurídica, al permitir que

1
No. 5 enero-abril, 1994.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

JORGE LANZ GARCÍA 107

haya un solo criterio de interpretación de las normas; y en cuanto a la

costumbre, el Artículo 164 de la nueva Ley Agraria establece que, en
aquellos juicios en los que se involucren tierras pertenecientes a grupos
indígenas, los Tribunales deberán considerar los usos de cada grupo, en
la medida en que no contravengan disposiciones de la propia ley o
afecten derechos de terceros; lo cual, además, se ajusta a lo ordenado por
el Artículo Cuarto, de la Constitución de la República, que establece:
"En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos (los pueblos
indígenas) sean parte se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres
jurídicas…".
Vale recordar que según Joaquín Escriche, la costumbre legítima tiene
fuerza de ley y "para que sea legítima se requiere que se haya introduci-
do por el consentimiento del pueblo, que sea conforme a la utilidad
general y que se haya observado por espacio de diez años…"2

VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS

Históricamente ha habido varios sistemas para valorar las pruebas.
En los códigos modernos se puede distinguir la prueba legal o tasada,
que es la fijada por el legislador, concretándose el juez a aplicar
automáticamente la norma, sin que la valoración de las pruebas depen-
da del criterio del juzgador; la prueba libre, que no está ligada a un sis-
tema legal cuya validez queda al exclusivo criterio del juez, quien hace
una valoración personal de la misma; y la prueba mixta, que es el sistema
adoptado por la mayoría de los códigos procesales, entre ellos el nuestro,
en el que predomina el libre criterio del juzgador en la apreciación de
los resultados, pero dentro de un marco de previsiones legales y con-
forme a la lógica a la jurisprudencia, a la costumbre social y a la experien-
cia judicial, de modo que analizando los medios de prueba aportados y
admitidos y valorando cada uno de ellos y en conjunto "a verdad sabi-
da", o sea: en conciencia, pero con base en los principios generales de la
prueba, en la ley vigente o en la supletoria, en el conocimiento de la reali-
dad, en un prudente razonamiento y en la buena fe, el juzgador llega a

2
Diccionario Razonado de Legislación…".

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

108 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

una convicción. Tal es a nuestro juicio el espíritu del artículo 189 de la ley
Agraria vigente. Y tal es también el espíritu que anima el Artículo 16 consti-
tucional, cuando establece que "nadie puede ser molestado en su per-
sona, su familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud del man-
damiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa
legal del procedimiento".
Cabe recordar al respecto, que según el criterio jurisprudencial de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, por fundamentación debe
entenderse que el acto o resolución de la autoridad debe expresar con
precisión el precepto legal aplicable al caso; y por motivación, que deben
señalarse, también con precisión, las circunstancias, razones y causas que
se hayan tenido en consideración para emitir la orden o resolución de
que se trata, debiendo haber "adecuación entre los motivos aducidos y
las normas aplicables; es decir: que en el caso concreto se configuren las
hipótesis normativas"3
La propia Corte ha determinado que "ninguna autoridad o Tribunal
debe apreciar los hechos en forma libre, sino conforme a la letra o inter-
pretación de la ley…"; y también que "para que puedan considerarse
debidamente analizadas y valoradas determinadas pruebas, no es sufi-
ciente citarlas, sino que deben ser objeto de cuidadoso examen, con la
conclusión de si son o no eficaces para demostrar los hechos o la finali-
dad que con ellos se persigue, además de expresarse en cada caso, la
razón que justifique la conclusión a que se llegue"4

EL PROCESO AGRARIO
La función del proceso, de todo proceso, según Chiovenda, es ser un
instrumento para obtener certeza jurídica.
"Fin específico del proceso es llevar al conocimiento de la verdad legal
y servir de base a la sentencia", dice el Doctor Gonzalo M. Armienta Cal-
3
Informe del Presidente, 1973, Segunda Sala, No. 11, Pág. 18; y Tesis
400 Págs. 664 y 666 del Apéndice al Semanario Judicial de la Fede-
ración 1917-1975.
4
Sexta Época, Tercera Parte: Vol, LXXIX, Pág. 34. A.R. 4095/59.
Industria Embotelladora de México, S.A.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

JORGE LANZ GARCÍA 109

derón, en su ponencia presentada al XIV Congreso Mexicano de Derecho

Procesal, en noviembre de 1994; ponencia que se publicó en el No. 2 de
los cuadernos de justicia agraria por el Tribunal Superior Agrario con el
nombre de "Algunos Aspectos Relevantes de la Competencia en Materia
Agraria".
El derecho procesal agrario permite actualizar el derecho agrario sus-
tantivo.
El derecho agrario adjetivo o procesal regula la organización jurisdic-
cional y el ejercicio de las acciones, con el objeto de hacer efectivos los
derechos instituidos por la parte sustantiva.
El proceso Agrario es abierto, poco formalista. Es un proceso que
podemos llamar "sui generis".
La Ley Federal de Reforma Agraria, proveía numerosos procedimien-
tos para el planteamiento de asuntos contenciosos y de otros que, sin
serlo, requerían la intervención de autoridades administrativas.
Las leyes agrarias en nuestro país, desde la Ley del 6 de enero de 1915,
hasta la actual Ley Agraria, son ordenamientos a la vez sustantivos y
adjetivos o procesales: Han regulado tanto las diversas acciones de
índole agraria, como los procedimientos para hacerlas valer.
Por otra parte, el aspecto procesal, lo mismo en la legislación agraria
anterior que en la actual, no está suficientemente desarrollado, por lo que
hay que acudir con frecuencia a la supletoriedad del Código Federal de
Procedimientos Civiles, [Link]. en materia de valoración de las pruebas
rendidas, con apoyo en el artículo 167 de la Ley Agraria vigente.
Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, en sus "Estudios de Derecho
Procesal", hace notar que, en la legislación agraria mexicana, se
entremezclan auténticas reglas procesales con procedimientos adminis-
trativos y aún con normas de jurisdicción voluntaria.
En efecto, como dice la Dra. Martha Chávez Padrón, en el prólogo de
su tratado "El Proceso Social Agrario", los procesos de restitución,
dotación, ampliación, creación de nuevos centros de población, así como
los conflictos por límites y los privativos de derechos y nuevas adjudica-
ciones, en la Ley Federal de Reforma Agraria, eran verdaderos juicios;
mientras otros como los relativos a inafectabilidades y a reconocimiento

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

110 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

y titulación de bienes comunales, son meramente declarativos y final-

mente otros, como la fusión y división de ejidos, la expropiación de tierras
ejidales o comunales, las permitas y los parecelamientos ejidales, son
puramente administrativos.
Según el Lic. Héctor Fix Zamudio, en su análisis sobre los lineamien-
tos fundamentales del proceso agrario en el derecho mexicano, publi-
cado en la revista de la Facultad de Derecho de la U.N.A.M., no ha exis-
tido ni existe un derecho procesal agrario estructurado científicamente,
como lo están los correspondientes a otros ramos, por ejemplo, el Civil
o el Penal.
En el régimen agrario anterior prevalecía el llamado "Principio
Inquisitorio" o sea la potestad del juzgador para indagar o investigar, que
la facultaba a la autoridad para allegarse de oficio elemento de prueba.
Una vez promovida la acción o suplida ésta por la autoridad, en los
casos en que así procedía, la autoridad tomaba a su cargo la actividad
procesal, allegándose los elementos probatorios tendientes a justificar la
acción a satisfacer la necesidad planteada a través de la misma.
Las autoridades agrarias poseían, conforme a la legislación hoy dero-
gada, las facultades más amplias de investigación y de dirección del pro-
ceso, pudiendo repetir inspecciones oculares en los predios; y de hecho,
en la mayoría de los casos, se ordenaban en segunda instancia nuevos
trabajos técnicos e informativos, así como solicitar, repetidamente,
informes a las oficinas del Registro Público de la Propiedad, del Catastro,
del Registro Agrario Nacional, de la anterior Secretaria de Agricultura y
Recursos Hidráulicos, hoy Secretaría de Agricultura, Ganadería y
Desarrollo Rural o de otras dependencias federales o locales; disponer la
práctica de nuevas diligencias inquisitivas y en general "completar" de
oficio los expedientes, como preveían los artículos 284 y 301 de la Ley
Federal de Reforma Agraria.
También era oficiosa la apertura de una segunda instancia en materia
de restituciones, dotaciones o ampliaciones de tierras y aguas, así como
la iniciación de expedientes de nuevos centros de población ejidal, cuan-
do en los casos de dotación el dictamen del Cuerpo Consultivo Agrario
era negativo.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

JORGE LANZ GARCÍA 111

Mientras en la Ley Federal de Reforma Agraria la carga de la prueba

descansaba, casi exclusivamente, en la autoridad administrativa, con-
forme a la nueva Ley Agraria la prueba corresponde a las partes, según
establece su artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles,
pero los Tribunales tienen la facultad y la libertad de buscar, por sí mis-
mos, la verdad, hasta alcanzar la convicción, de acuerdo con el artículo
186 del ordenamiento agrario vigente.
En la legislación agraria anterior regía, así pues, el principio de "Libre
Indagatoria", ya que la actividad procesal recaía principalmente sobre la
autoridad, sin términos preclusivos, hasta concluir por la resolución que
clausuraba el proceso.
El derecho social, dice también Martha Chávez Padrón en su referida
obra modifica los conceptos tradicionales del derecho.
Para proteger a los núcleos de población que presentan mayores
necesidades sociales y económicas. Toda la historia de la legislación
agraria, tiene tras de sí la lucha entre los intereses individuales y los
sociales; pero cuidando de acatar el mandamiento constitucional del
artículo 14, que ordena observar las formalidades esenciales del pro-
cedimiento. En el proceso del Derecho Común, los procedimientos se
desarrollan a base de promoción de las partes, cosa que también puede
acontecer en materia agraria, pero el procedimiento se ve enriquecido
socialmente, con las múltiples ocasiones en que la magistratura agraria
actúa de oficio compeliendo dichos procedimientos.
El proceso agrario no puede desentenderse de los principios generales
que regulan la convivencia en toda sociedad y cimientan el llamado
"Estado de Derecho", entre ellos las llamadas garantías de audiencia y
de legalidad que consagra nuestra Constitución General en sus artículos
14 y 16, las que, en resumen, consisten en dar a las partes involucradas
en un proceso, la misma oportunidad de ser oídas y de ofrecer pruebas
en apoyo de sus reclamaciones o defensas y de ser tratadas conforme al
sistema legal vigente, tanto durante el procedimiento como en la
resolución.
La suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que "…El
recabamiento oficioso de pruebas solo es procedente cuando no existen

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

112 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

los elementos de convicción necesarios para resolver, con plenitud de

conocimiento, sobre los hechos controvertidos".5

LA FACULTAD JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA EN LA LEY

FEDERAL DE REFORMA AGRARIA
En nuestro país, las disposiciones agrarias, tanto sustantivas como
procesales o adjetivas, corresponden al campo administrativo desde el
punto de vista formal, hasta la creación de los Tribunales Agrarios en la
Fracción XIX del artículo Constitucional, adicionado en 1992.
Así, la Ley Agraria anterior atribula facultades jurisdiccionales al
Presidente de la República en materia de restitución y dotación de tierras,
bosques y aguas, ampliación de ejidos, creación de nuevos centros de
población ejidal, reconocimiento y titulación de bienes comunales (art.
Octavo), resolución de conflictos por límites de bienes comunales (art.
375), nulidad de fraccionamientos de propiedades afectables (art. 404),
nulidad de contratos y concesiones (art. 416), etc.; y con carácter provi-
sional a los gobernadores de los estados tratándose de restitución,
dotación y ampliación de tierras y aguas; al Secretario de la Reforma
Agraria en materia de cancelación de certificados de inafectabilidad (art.
10, en relación con arts. 418 y 419); a las Comisiones Agrarias Mixtas en
los casos de nulidad de fraccionamientos de bienes comunales (art. 394),
de nulidad de fraccionamientos ejidales (art. 398), de nulidad de actos y
documentos (art. 411), de nulidad de asambleas ejidales y comunales
(art. 412), de suspensión y privación de derechos agrarios (arts. 425 y
431), de conflictos internos sobre posesión y goce de unidades individuales
(art. 440), el Cuerpo Consultivo Agrario en materia de inconformidades
por privación de derechos agrarios (art. 16 Fracc. V, en relación con el
432), etc.
Ello se explica, teniendo en cuenta que hasta la Revolución de 1910, la
justicia agraria había sido regida por el derecho común y administrada
por los Tribunales Ordinarios, que de hecho la habían convertido en
injusticia para las masas campesinas mayoritarias de la población.

5
Sala Auxiliar, Toca A.R. 382/83, Natalia Montes Viuda de Espinoza.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

JORGE LANZ GARCÍA 113

La Revolución, dice el Dr. Sergio García Ramírez en su artículo

periodístico "La Tierra, Tema de México", buscó nuevos caminos para
esa justicia, que no fueran la legislación común y lo Tribunales
Ordinarios. Esa justicia se regiría por leyes especiales y autoridades dis-
tintas a las judiciales; esas autoridades, por las razones histórico-políticas
de la revolución misma, debían ser y fueron las administrativas, es decir;
dependientes del poder ejecutivo, caudillo primero y personero más
tarde de esa revolución, de origen campesino proletario. De ahí que el
Presidente de la República, máxima autoridad administrativa, fuese tam-
bién la "Suprema Autoridad Agraria", responsable del cumplimiento del
propósito esencial de la revolución, como fue la redistribución de la tierra,
con facultades para decidir, en última instancia, sobre restituciones y
dotaciones de tierras y aguas, auxiliado en esa tarea por los gober-
nadores de los estados, que a su vez eran las autoridades de mayor
jerarquía administrativa en las Entidades Federativas; y por órganos
también administrativos, como fueron: primero la Comisión Nacional
Agraria y las Comisiones Locales agrarias y posteriormente el
Departamento Agrario, más tarde Departamento de Asuntos Agrarios y
Colonización y la actual Secretaria de la Reforma Agraria, cuyas fun-
ciones, marcadas por el artículo 41 de la Ley Orgánica de la
Administración-Pública Federal, eran esencialmente, hasta la reforma
del artículo 27 Constitucional de enero de 1992, la aplicación de los pre-
ceptos agrarios del mismo artículo 27, la integración de los expedientes
de tierras que debía resolver en última instancia el Presidente de la
República y la ejecución de esas resoluciones.
Estos órganos, formalmente administrativos pero materialmente
jurisdiccionales, conocieron, tramitaron y resolvieron un sin números de
casos, peticiones, controversias y conflictos relacionados con la
propiedad rústica y en general con la tenencia de la tierra, sujetándose a
un procedimiento específico, que si bien guardaba, por espeto a la norma
constitucional y a los principios generales que rigen la prueba, rasgos
comunes con los procesos civiles, discrepaba de estos en cuanto al for-
mulismo y a la amplitud de las facultades del juzgador para averiguar la
verdad.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

114 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

Lógicamente, la Legislación Sustantiva Agraria creada por la

Revolución, requería de un derecho adjetivo propio. De ahí que tanto
los Códigos Agrarios de 1934, 1940 y 1942, como la Ley Federal de
Reforma Agraria, contuvieran disposiciones procesales conducentes a
aplicar en la práctica las normas sustantivas; y de que esas normas
procesales se apartaran del rigorismo tradicional del derecho común y
facilitaran el cumplimiento del propósito perseguido de poner término
al latifundio y permitir el acceso al campesinado a su medio esencial de
trabajo y de vida: la tierra.

AUTONOMÍA JURISDICCIONAL
Con la legislación agraria anterior a la vigente, la administración y
la jurisdicción en la materia descansaban en un solo poder; el ejecuti-
vo, tanto local como federal. En la actual legislación, la jurisdicción es
separada del control administrativo y se encomienda, conforme al
artículo 27 Fracción XIX reformada a la Constitución Política de la
República, a organismos autónomos, independientes del poder ejecu-
tivo, como los son los Tribunales Agrarios, que en función de esa
autonomía y de esa independencia, están en aptitud de ofrecer garan-
tías de imparcialidad en el juicio y de seguridad jurídica en sus
resoluciones.

LA PRUEBA ANTE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS

AGRARIAS
"Para el Tribunal Superior Agrario, se asienta en el segundo Informe
de Labores del mismo Tribunal, es ley vigente el texto anterior del artículo
27 Constitucional y el de la Ley Federal de Reforma Agraria", como orde-
namientos aplicables en los casos de restituciones, dotaciones y amplia-
ciones de tierras, bosques y aguas o de creación de nuevos centros de
población.
Ahora bien, ¿qué valor tienen, para los Tribunales Agrarios, las prue-
bas ya producidas ante las autoridades administrativas? O sea: ¿cuál es
la repercusión o trascendencia de esas pruebas en los juicios que se ven-
tilan antes los Tribunales?.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

JORGE LANZ GARCÍA 115

Para responder esta cuestión, hay que tener presente que el decreto de
seis de enero de mil novecientos noventa y dos, que reformó el artículo 27
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispuso en
su tercero transitorio que la Secretaria de la Reforma Agraria, el Cuerpo
Consultivo Agrario, las Comisiones Agrarias Mixtas y demás autoridades
competentes, continuarían desahogando los expedientes de dotación o
ampliación de tierras, bosques o aguas, los de creación de nuevos centros
de población y los de restitución, reconocimiento o titulación de bienes
comunales, que al publicarse la reforma estuviesen en trámite y sobre los
cuales no se hubiese dictado resolución definitiva al momento de entrar
en funciones los Tribunales Agrarios, se podrían en estado de resolución
y se turnarían a éstos "para conforme a su Ley Orgánica resuelvan en
definitiva…", y por lo que hace a los demás asuntos de naturaleza agraria
que estuvieran en trámite, se turnarían a dichos Tribunales, una vez que
entraran en funciones, para que ante los mismos se completara la secuela
procesal. La Ley Agraria en su tercero transitorio aclara que estos últimos
asuntos se turnarían "en el estado en que se encuentren".
La mencionada Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, en su cuar-
to transitorio, distribuye la competencia de estos Tribunales establecien-
do que le Tribunal Superior Agrario conocerá de los expedientes que ya
en estado de resolución le turne la Secretaria de la Reforma Agraria, rela-
tivos a dotaciones de tierras, bosques y aguas, ampliaciones de ejido y
creación de nuevos centros de población, y que los Tribunales Unitarios
resolverán los casos de restitución y de reconocimiento y titulación de
bienes comunales, encomendando también a estos últimos en su quinto
transitorio, el conocimiento de los expedientes en trámite sobre suspen-
sión y privación de derechos agrarios, sobre controversias parcelarias y
demás acciones agrarias.
En ambos casos se trata de expedientes en los que ya hubo segura-
mente acopio de pruebas y estas pruebas deben ser analizadas y esti-
madas en su eficacia o valor probatorio por el Tribunal respectivo.
Es decir: el legislador no dispuso que ante los Tribunales Agrarios se
iniciara nuevo procedimiento con respecto a los asuntos antes men-
cionados, sino que el procedimiento ya instaurado pasara al conocimiento

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

116 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

y resolución de estos Tribunales. De otro modo, se estaría desconocien-

do un proceso cuya elaboración requirió años en la mayoría de los casos
y se perdería una información muchas veces instituible como elemento
probatorio indispensable para fundar y motivar la resolución.
De tal modo que, tratándose de un mismo juicio, en el cual figuran las
mismas partes, las constancias rendidas ante la autoridad administrativa
mantienen su vigencia; sin perjuicio de que la nueva autoridad jurisdic-
cional encargada de conocer del negocio, determine su valor probatorio.
Este criterio se ajusta a la doctrina general procesal, según la cual aún
las pruebas practicadas en juicio diverso conservan su eficacia, si el juicio
posterior se suscita entre las mismas partes, siempre que se hayan
desahogado ante la autoridad competente, con la intervención de aque-
llas y con las formalidades de ley.
"La prueba practicada ya en juicio, conserva su eficacia en otro poste-
rior suscitado entre las mismas partes; por lo que si se reproduce en un
juicio ulterior, es un documento atendible…" asienta Ricci en su "Tratado
de Pruebas".
"El juicio en el Tribunal no significa la reapertura de los procedimien-
tos realizado", se expresa en el repetido segundo informe de Labores del
Tribunal Superior Agrario. Los solicitantes de tierra y los presuntos afec-
tados deben agotar sus pruebas y argumentos ante la autoridad
administrativa "porque en el Tribunal Superior no principia, sino con-
cluye, el juicio correspondiente", ello sin perjuicio de que el Tribunal
ordene "para mejor proveer", nuevas diligencias que contribuyan a
esclarecer los hechos materia de su futura resolución.
Los expedientes de tierras que envía la Secretaria de la Reforma
Agraria el Tribunal Superior Agrario se reciben, así pues, integrados y
"en estado de resolución", según dispuso el artículo Tercero transitorio
del Decreto de 3 de enero de 1992, publicad en el Diario Oficial de la
Federación del 6 del mismo mes, de no estarlo, se devuelven a dicha
dependencia para su integración. Poe lo que no procede la reapertura o
repetición del procedimiento, sin embargo, ello no impide que le
Tribunal, cuando encuentre insuficientemente aclarado un determinado
hecho, acuerde "para mejor proveer" alguna diligencia probatoria condu-

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

JORGE LANZ GARCÍA 117

cente al conocimiento de la verdad, con apoyo en el artículo 186 de la Ley

Agraria. Estad diligencias debe practicarse con citación de las partes.
A este respecto, el Doctor Sergio García Ramírez. En su artículo titu-
lado: "Consideraciones sobre la Justicia Agraria", advierte, "… El
Tribunal podrá acordar en todo tiempo, cualquiera que sea la naturaleza
del negocio, la práctica, ampliación o perfeccionamiento de cualquier
diligencia, siempre que esta sea conducente para el conocimiento de la
verdad sobre los puntos cuestionados".6
La Ley Agraria en su tercero transitorio y la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios en su Cuarto transitorio reproducen esa misma dis-
posición, especificando esta última cuales expedientes se turnarán al
Tribunal Superior Agrario y cuales a los Tribunales Unitarios Agrarios.
Con base en el último párrafo del mismo Cuarto transitorio de la Ley
Agraria se ordenan, mediante despacho a los Tribunales Unitarios, noti-
ficaciones que debieron hacerse personalmente por la autoridad
administrativa, V. GR. Los acuerdos de instauración de los expedientes,
los acuerdos simulados y cancelación consecuente de los certificados de
inafectabilidad respectivos.

REPERCUSIÓN DE LA PRUEBA EN LOS JUICIOS AGRARIOS

Como consecuencia de lo expuesto anteriormente, y con base en esa
vigencia temporal o transitoria de la Ley Federal de Reforma Agraria, que le
otorga el Derecho de Reformas al artículo 27 Constitucional, el Tribunal
Superior Agrario y los Tribunales Unitarios Agrarios, tienen asimismo, una
competencia también transitoria, para conocer de asuntos relativos a pro-
cedimientos agrarios, instaurados y tramitados ante la instancia administra-
tiva o sea la Secretaria de la Reforma Agraria y por tanto, las pruebas que se
recaben o se ofrezcan en los diversos procedimientos agrarios, tienen reper-
cusión definitivamente en las sentencias que emiten los Tribunales Agrarios.
Cada uno de los procedimientos agrarios, tramitados en la instancia
administrativa, tiene características distintas, en cuanto a las pruebas
recabadas o aportadas por los involucrados en esos procesos agrarios.

6
Revista de los Tribunales Agrarios, No. 5, enero-abril, 1994.

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

118 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

Haré algunos comentarios que considero esenciales, dadas las carac-

terísticas de esta exposición:
En los expedientes de dotación de tierras, ampliación de ejido y
nuevos centros de población ejidal, cuyo objetivo primordial, es de
reparto de tierras, previa comprobación de los requisitos de procedibili-
dad, indiscutiblemente que las pruebas que son de mayor relevancia, al
dictar una sentencia, el Tribunal Superior Agrario y que por mandato
de la Ley Federal de Reforma Agraria, deben ser recabadas de oficio
por la autoridad administrativa, son sin duda, los trabajos técnicos e
informativos, el plano informativo, certificaciones del Registro Público
de la Propiedad y constancias de las Oficinas Fiscales. Los trabajos téc-
nicos e informativos, que servirán de base, para dictar sentencia por el
Tribunal Superior Agrario, en las materias antes indiadas, deben reunir
los requisitos que previene el artículo 286 de la Ley Federal de Reforma
Agraria y así plasma en la sentencia, al indicarse, el total de predios que
se ubican en el radio de afectación, los ejidos y comunidades que den-
tro del mismo hayan localizado, para que el Tribunal determine, cuales
de esos predios investigados, resultan afectables y en este caso, las
pruebas que recabe la instancia administrativa, también deben revestir
ciertas características, que permitan considerarlas, como prueba plena
al dictar sentencia. Estas características, son distintas y dependen de la
causal que se haya encontrado para afectar el predio, la más común es
su inexplotación.
En este caso, el pleno del Tribunal Superior Agrario, ha considerado,
que es requisito indispensable, para estimar debidamente fundada una
sentencia, en la que se proponga la afectación, con base en lo que dispone
el artículo 251 de la Ley Federal de Reforma Agraria, aplicado a contrario
sensu, que el informe de los comisionados, se encuentre debida y técni-
camente razonado, esto es, que explique el por que concluye, que el pre-
dio no ha sido explotado durante el término que la ley señala y que no
han existido causas de fuerza mayor, que lo impidan transitoriamente,
ya sea en forma parcial o total; esta es una de las pruebas que mayor
repercusión tienen en los juicios agrarios y que son recabadas por la
instancia administrativa.

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

JORGE LANZ GARCÍA 119

En este caso, me he referido en especial a una prueba, entre otras, que

debe recabar dicha instancia y que, como ya dije anteriormente son: el
plano informativo, antecedentes registrales, el informe rendido por el
propio comisonado, en el que debe describirse detalladamente el plano
informativo, precisando los ejidos y comunidades localizados en el
radio, los predios de propiedad particular, sus denominaciones, el nom-
bre de sus propietarios, superficie y calidad de las tierras, así como el
tipo de explotación a que se dedican, ya que como ustedes saben, en
todas las sentencias que emite este Tribunal, se hace referencia a ello.
Por lo que se refiere a las pruebas que hayan ofrecido u ofrezcan los
particulares involucrados en esos procedimientos administrativos, desde
luego debieron o deberán ser recibidas por la autoridad administrativa e
integrarse al expediente, para que el Tribunal Superior Agrario las valores
conforme a derecho. Estas pruebas, por lo regular, tienden a demostrar la
propiedad de los predios, superficie, calidad de tierras y explotación de los
mismos, así como desvirtuar la causal de su posible afectación.
En materia de aguas, desde luego la prueba fundamental que debe
recabar la instancia administrativa, es la de inspección de aguas a que se
refiere el articulo 319 de la Ley de Reforma Agraria, inspección que debe
practicar la Comisión Nacional del Agua. La característica de esta inspec-
ción es que debe reunir estrictamente los requisitos señalados por dicho
precepto A ello obligan diversas ejecutorias dictadas en juicios de
amparo. Ya que como ustedes saben, los expedientes que en un principio
se recibieron en este Tribunal venían acompañados con una simple
opinión de la Comisión Nacional del Agua, en la que se determinaba la
procedencia o improcedencia de la acción, sin que ésta estuviera apoya-
da en una inspección que previamente se hubiere practicado con las carac-
terísticas antes detalladas, lo que motivó los amparos a que he referido;
por lo que, actualmente, es criterio del pleno del Tribunal Superior
Agrario que esas inspecciones de agua deben reunir esos requisitos.
Por lo que se refiere a los casos de restitución y de reconocimiento y
titulación de bienes comunales, que corresponde resolver, como autori-
dad substituta del Presidente de la República, a los Tribunales Unitarios
Agrarios, tratándose de expedientes que se encontraban en trámite al

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

120 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

entrar en vigor el decreto que se reformó el artículo 27 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos y sobre los cuales tiene vigen-
cia, por mandato constitucional, la Ley Federal de Reforma Agraria.
Como ustedes saben, estos procedimientos continúan siendo contempla-
dos en la actual Ley Agraria; pero los expedientes, que se hayan iniciado
a partir de la vigencia de esta última, se tramitarán con sujeción a la
misma. Consecuentemente, me referiré en forma exclusiva a aquellos
expedientes turnados por la instancia administrativa y en los cuales se
aplicará la Ley Federal de Reforma Agraria.
Tratándose de restitución de tierras desde luego, la prueba fundamen-
tal que repercute en la sentencia que dicte el Tribunal Unitario, lo es el títu-
lo de propiedad y los documentos que acrediten la fecha y forma del
despojo, así como la posesión del demandado sobre la cosa perseguida;
pruebas que indiscutiblemente debe aportar la comunidad peticionaria de
restitución, debiendo la instancia administrativa verificar la autenticidad
de los títulos, emitiendo al efecto un dictamen, el cual también constituye
una prueba con repercusión en el Tribunal Agrario. Por su parte, la autori-
dad administrativa también deberá practicar trabajos técnicos, consis-
tentes en levantamiento topográfico del predio demandado en restitución
y, previa notificación personal, recibir las pruebas que aporte el que
ostente como propietario particular o poseedor, pruebas que desde luego
serán valoradas por el Tribunal Unitario conforme a derecho.
En los expedientes de reconocimiento y titulación de bienes comu-
nales, la autoridad administrativa comprobará la autenticidad de los
títulos con los que se pretenda acreditar la propiedad de las tierras.
Asimismo comprobará si los solicitantes reúnen los requisitos exigidos
por el artículo 267 de la Ley de Reforma Agraria, es decir: si el núcleo de
población de que se trate guarda de hecho o por derecho el estado comu-
nal de las tierras, bosques y aguas que le pertenezcan, es necesario llevar
al cabo una asamblea, previa a la convocatoria de ley a quienes se dicen
comuneros, no a los ejidatarios o pequeños propietarios de la región, con
el objeto de precisar si existe o no la comunidad de acuerdo con la ley, ya
que se da el caso de la existencia de comunidades que fueron despojadas
de sus tierras y, en tal hipótesis, lo procedente es la restitución de los bienes

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

JORGE LANZ GARCÍA 121

comunes y no su reconocimiento y titulación. Una vez realizado lo ante-

rior, practicará trabajos técnicos e informativos, consistentes en un levan-
tamiento topográfico y descripción limítrofe de la superficie solicitada,
recabando actas de conformidad de cada uno de los colindantes, ya sean
particulares, comunidades o ejidos. Estas pruebas son fundamentales y
repercuten, desde luego, en la sentencia que emita el Tribunal Unitario,
a las cuales hará referencia necesariamente en sus antecedentes, así como
en las consideraciones en que apoye a su veredicto; esto tratándose de un
caso en el cual existe conformidad de todos los colindantes. En el caso
contrario, si existe conflicto de límites con un particular se suspenderá,
desde luego, el reconocimiento de la superficie en conflicto y se iniciará
el expediente de restitución; y si es en con otra comunidad el de conflic-
to por límites. Estos expedientes también son resueltos por el Tribunal
Unitario, el cual deberá valorar todas las pruebas que la autoridad
administrativa recabe, en los términos previstos por la ley.
En esencia, estas son las pruebas que recaba la autoridad administra-
tiva en los expedientes que por mandato constitucional son resueltos por
los Tribunales Agrarios. Me he referido solo a algunas en particular, ya
que de lo contrario, tendría que mencionar cada una de las, tomando en
consideración las causales de afectación, que son variadas y por lo tanto
las pruebas también cambiarían.

EN CONCLUSIÓN
El juicio agrario está sujeto a las reglas y formalidades esenciales de
todo procedimiento, como son los principios de: audiencia, legalidad,
igualdad procesal de las partes y seguridad jurídica; así como a los prin-
cipios generales que rigen la prueba y su valoración.
Aunque los Tribunales Agrarios son Tribunales de conciencia en la
apreciación de los hechos y las pruebas, según el artículo 189 de la ley
vigente, son también y ante todo Tribunales de Derecho, ya que su arbi-
trio no los autoriza para juzgar en forma caprichosa, sino que sus resolu-
ciones deben estar ajustadas a las previsiones legales y a los
razonamientos que motiven las mismas. Su facultad para allegarse de
oficio mayor información sobre las pruebas rendidas por las partes y aún para

SEGUNDA ÉPOCA AÑO IX NÚMERO 57 ENERO-MARZO 2012

122 LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ANTE LAS INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA
REFORMA AGRARIA Y REPERCUSIONES EN LOS TRIBUNALES AGRARIOS

recabar pruebas no ofrecidas, pero indispensables para formarse un

juicio certero, tiene por objeto ilustrar su criterio y dar un contenido
racional a su determinación.
No basta, dice un distinguido procesalista, que la justicia sea rápida;
es necesario además que sea buena7. Es decir; que sea realmente justa.
Eso, en parte principal, depende de la estimación que en conciencia haga
la magistratura agraria de las probanzas que existan en autos.
Son los Tribunales Agrarios aplicadores imparciales y honestos de la
ley; pero no diferentes al sentido social de la misma, sino inspirados en
el propósito que ésta se persigue, de ser un instrumento de justicia para
la clase campesina mexicana, en su largo peregrinar por un mejoramien-
to en sus condiciones de vida.

7
Dr. Santiago Sentis Melendo, "Celeridad en los Juicios".

REVISTA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

 Revista de los Tribunales Agrarios,
Segunda Época Año IX Núm. 57,
editada por el Tribunal Superior Agrario,
se terminó de imprimir en el mes de
agosto de 2012, en los talleres de
IMPRESIONES PRECISAS ALFER,
S.A DE C. V.,
Nautla No. 161, Bodega 8,
Col. San Juan Xalpa, Iztapalapa,
C.P. 09850, México, D.F.,

La edición consta de 5,000 ejemplares.