1.
- La etapa de gestación
En la etapa de gestación, el gobierno detecta la existencia de una demanda social que puede convertirse
en un asunto de interés público y, al mismo tiempo, asume su obligación de intervenir en él. Los
gobiernos atienden los problemas públicos con base en la formación de una agenda, la cual demuestra
que existen ciertos problemas que despiertan más la atención gubernamental que otros. En opinión, es
importante distinguir la existencia de al menos tres tipos de agenda:
La agenda pública se define como el “conjunto de temas que la ciudadanía y los distintos grupos de la
sociedad buscan posicionar para ser considerados como susceptibles de atención por parte de sus
representantes” (Kingdon, 1995).
La agenda política es el conjunto de temas que alcanzan prioridad en el debate político y la acción de
aquellos actores políticos que por su posición, tienen la capacidad de impulsarlos.
La agenda de gobierno es el conjunto de prioridades que un gobierno constituido plantea a manera de
proyecto y que busca materializar a lo largo de su mandato (Casar y Maldonado, 2010; citado en Merino
y Cejudo, 2010).
En la sociedad existen muchos problemas, pero la posibilidad de que alguno sea atendido por el
gobierno requiere que transite, en primera instancia, por la agenda pública, donde la sociedad le da el
carácter de público y, por lo tanto, considera que es el gobierno quien lo debe resolver.
Posteriormente, deberá trasladarse a la agenda política, en la cual, los actores políticos, por sus recursos
y capacidades, lo incluirán en sus temas de debate y tratarán de impulsarlo.
Por último, debe encontrar cabida en la agenda de gobierno, la cual establece y planea la acción
gubernamental para resolverlo. Por lo tanto, se puede concluir que no todos los que se consideran
problemas pueden entrar a la agenda de gobierno para ser resueltos.
dpp
2.-La etapa de diseño o formulación
En la fase de diseño de la política pública, los servidores públicos o consultores independientes analizan
con detalle el problema público que les ha sido planteado y buscan soluciones creativas y viables para
resolverlo. Su tarea más importante es brindar una recomendación de política pública inteligente,
presupuestal y económicamente viable, legalmente permisible y administrativa y políticamente posible,
a uno o varios decisores que ostentan el poder público para que ésta se pueda llevar a cabo.
En esta etapa, un especialista en política pública debe responder al menos dos preguntas clave:
¿Cuál es el mejor resultado que se puede lograr?
¿Qué solución genera mayores beneficios a la sociedad?
En el libro Diseño de Políticas Públicas (2013) propuse una metodología de cinco pasos para formular
una política pública viable: 1) Análisis del problema, 2) Análisis de soluciones, 3) Análisis de factibilidad,
4) Recomendaciones de política pública y 5) Plan de acción de política pública.
3.-La etapa de implementación o ejecución
La implementación se refiere a
aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de
objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por
traducir las decisiones en propuestas operativas como los esfuerzos prolongados para realizar los
cambios grandes y pequeños, ordenados por las decisiones políticas (Van Meter y Van Horn; citado en
Aguilar Villanueva, 2000: 99-100).
En la fase de implementación de la política pública inicia la puesta en marcha del plan de acción
delineado en la etapa del diseño de política pública. Aquí se realiza el proceso de presupuestación, la
creación legal del programa, el entrenamiento del equipo que lo llevará a cabo y la comunicación dentro
de la agencia implementadora, así como con la ciudadanía. Este momento es crucial, ya que el
contenido y los posibles efectos de la política pública pueden ser modificados por la forma en que ésta
se pone en práctica (Hill y Hupe, 2002).
En mi opinión, en esta fase, un especialista en política pública debe responder al menos tres preguntas
clave:
¿Cuál es la mejor forma de ejecutar una política pública?
¿Cómo planear y administrar los recursos para ejecutarla?
¿Cómo comunicar a la población la nueva política pública?
Existen tres formas de instrumentar una política pública: la primera es la directa, que se lleva a cabo a
través del aparato burocrático con sus recursos y su personal; la segunda es la indirecta y se realiza a
través de una organización no gubernamental o una empresa privada y, la tercera es cuando hay una
intervención público-privada.
4.-La etapa de evaluación de impacto
Si consideramos al ciclo de políticas públicas como una consecución continua de determinadas acciones,
la última fase correspondería a la evaluación de impacto, es decir, valorar los efectos para determinar
cómo ha cambiado una situación una vez que ha culminado la acción del gobierno. Sin embargo, es muy
importante mencionar que el proceso de evaluación de políticas públicas se puede ejecutar durante el
diseño, la implementación y su maduración.
La evaluación que se realiza en la etapa de diseño se denomina ex-ante. La evaluación en la etapa de
implementación se denomina evaluación concomitante y la evaluación de impacto se denomina ex-post.
La evaluación ex-ante tiene como objetivo realizar un análisis previo a la decisión para garantizar
mayores niveles de efectividad. La evaluación concomitante permite hacer los ajustes necesarios a la
política pública que se está ejecutando para lograr los objetivos previamente establecidos. La evaluación
ex–post permite conocer los efectos de la política pública en la población objetivo.
Con base en mi experiencia, en esta fase, un especialista en política pública debe responder al menos
dos preguntas clave:
¿La política pública generó los efectos deseados?
¿Cuáles son las áreas de oportunidad para mejorar el diseño de la política pública?
Sin duda, el ciclo es la representación de un proceso complejo y cambiante, cuya aportación es visibilizar
la importancia que tiene corroborar de manera sistemática, el “deber ser” con el “ser”, la teoría con la
práctica y que, de no atender su naturaleza cíclica para su mejoramiento en beneficio de la sociedad,
está condenado a ser un fracaso de consecución lineal.
“El contenido de este artículo se encuentra protegido conforme a la Ley Federal del Derecho de Autor y
la Ley Federal de Propiedad Industrial, así como otras leyes en materia autoral y convenios
internacionales”
Referencias bibliográficas:
Aguilar Villanueva, L.F. (2000). La Implementación de Políticas Públicas. Ciudad de México: Grupo
Editorial Miguel Ángel Porrúa.
Franco Corzo, J. (2013). Diseño de Políticas Públicas. México: IEXE Editorial.
Hill, M. y Hupe, P. (2002). Implementing Public Policy. California: SAGE Publications.
Kingdon, J.W. (1995). Agendas, alternatives and public policies. New York: Prentice Hall.
Merino, M. y Cejudo, G.M. (2010). Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de Política Pública.
Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica (FCE) y Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE).
*Julio Franco Corzo y Torres es autor del libro Diseño de Políticas Públicas y maestro en la materia por la
Universidad de Chicago donde fue becario Fullbright. Es empresario, consultor internacional en políticas
públicas y rector de IEXE Universidad.
EL CICLO DE LAS POLITICAS
PUBLICAS
La bibliografía básica de este capítulo es:
DIAZ, Cristina: EL CICLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS LOCALES – NOTAS
PARA SU ABORDAJE Y RECONSTRUCCION, IDR, Rosario, 1998.
EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Como hemos visto, el ciclo de las políticas públicas abarca una serie de etapas que,
con ligeras variantes abarcan los siguientes temas:
o La construcción de la agenda (que supone la emergencia del problema,
su definición su inserción en el conjunto de cuestiones priorizadas en el
programa de decisión y la actuación del poder público),
o La formulación de la política (es decir la fase en que una vez
consideradas alternativas de intervención se adopta una decisión sobre la
estrategia fundamental a concretar).
o La implementación del programa o programas establecidos.
o Su evaluación y eventualmente la finalización o extinción de la política
misma.
En este capítulo se van a plantear con mayor detalle los aspectos componentes de ese
ciclo de las políticas públicas.
INICIACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Cuando se define una cuestión que será objeto de una política pública, se ponen de
manifiesto cuáles son los aspectos de la situación existente que se consideran
insatisfactorios, y en alguna medida aparece ya configurada o al menos esbozada, cuál
es la solución deseable, o al menos cuál es la perspectiva desde la que se buscará
modificar o resolver esa situación insatisfactoria. Ese es el motivo por el cual la
descripción y explicación de los problemas no es neutral sino tendenciada, por lo
general, desde representaciones del “orden social deseable” que se intenta alcanzar.
En estudios posteriores de casos, a veces es posible reconstruir, a partir de las
temáticos y objetivos priorizados, las escalas de valores o preferencias sociales de los
autores o realizadores de las políticas.
En otros casos se considera que esas prioridades no obedecen a criterios derivados de
preferencias individuales, sino a imposiciones fácticas, cálculos racionales de
conveniencia, especulaciones políticas o económicas, o mandatos de instancias que
escapan al control de los realizadores de las políticas, como los que con frecuencia
provienen de organismos internacionales de financiamiento.
ELABORACION DE POLITICAS PUBLICAS
La elaboración de las políticas públicas es el proceso que abarca desde la
identificación y delimitación de un problema o necesidad actual o potencial de la
comunidad (o sea, una “cuestión pública”), el análisis y determinación de las posibles
alternativas para su solución o satisfacción, incluyendo la evaluación de los costos y
de los posibles efectos positivos y negativos de cada una de ellas y el establecimiento
de prioridades para los pasos de su futura ejecución.
No se trata, pues, simplemente de “identificar” cuestiones sino de construirlas,
determinando sus alcances y límites, su relevancia social y su posible impacto político
y económico.
FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS
La formulación de las políticas públicas consiste, en primer lugar, en la selección y
especificación de la alternativa que es considerada más viable, y que es acompañada
generalmente por un proceso de comunicación, con una o varias declaraciones que
dan a conocer y explicitan la decisión adoptada, sus objetivos y su marco jurídico,
administrativo y financiero.
También existen casos en que las políticas no son formuladas ni comunicadas
públicamente: en general son las políticas de no innovar o de omisión.
Frecuentemente la elección de la alternativa adoptada se hace según criterios de
conveniencia política y de oportunidad, y muy influida por la disponibilidad de
recursos físicos, humanos, tecnológicos y económico-financieros.
IMPLEMENTACION DE POLITICAS PUBLICAS
Para implementar una política pública hay que planificar y organizar el aparato
administrativo del Estado y de otros actores intervinientes, y asegurar la
disponibilidad de los recursos materiales, humanos, económico-financieros y
tecnológicos necesarios para iniciar su ejecución.
Esta es una fase bastante compleja, que requiere la articulación de:
o El detalle de los objetivos generales y específicos según los diferentes
actores;
o La selección del nivel de ejecución de cada programa y proyecto;
o El diseño organizacional para la ejecución, seguimiento y evaluación;
o El diseño de mecanismos de coordinación y comunicación;
o La elaboración de programas y proyectos con indicación de unidades
ejecutoras y responsables y cálculo de los cronogramas físicos y
financieros;
o La asignación de los recursos necesarios: humanos, financieros,
tecnológicos, etc.;
o El diseño del sistema de informaciones;
o La programación de la capacitación y concientización;
o El establecimiento de las formas de difusión y publicidad que asuman la
doble dimensión problemática de la comunicación:
La comunicación bajo todas sus formas, institucional o masiva, es una importante
herramienta en el proceso general de toda política:
o Cada vez más, las perspectivas centradas en la dimensión
comunicacional influyen en el diseño de las políticas.
Suele también incluirse en esta etapa la llamada “evaluación ex ante” que es un
pronóstico sobre los resultados esperados que sirve luego para comparar con los
resultados de la “evaluación ex post”.
EJECUCION DE POLITICAS PUBLICAS
La ejecución de políticas públicas es el conjunto de acciones que están destinadas a
alcanzar los objetivos propuestos por la política. En síntesis, es la puesta en práctica,
la realización concreta de la política.
Hay autores que la consideran como parte de la implantación, que tendría así una
primera fase de programación y una segunda fase de ejecución.
He preferido tomarlas por separado porque en esta fase, de ejecución, es donde se
manifiestan las discordancias entre lo planificado y el comportamiento real de los
hechos, que obliga muy frecuentemente a ejecutar ajustes o cambios en los planes
previstos, según la información que genera la fase siguiente, de seguimiento, que en
realidad no es sucesiva sino paralela a la de ejecución.
SEGUIMIENTO DE LAS POLITICAS PUBLICAS
El seguimiento de las políticas públicas consiste en un proceso sistemático de
supervisión de la ejecución de actividades, en sus diversas dimensiones, con el objeto
de suministrar a los ejecutores responsables de la política información sobre la marcha
de las actividades con miras a introducir ajustes y correcciones que aseguren el logro
de los objetivos.
Esta etapa también suele ser denominada “evaluación intermedia”, ubicada en
diversos momentos de la ejecución entre la evaluación ex ante y la ex post.
El seguimiento incluye tareas de relevamiento y registro de la información, el control
de su calidad, su procesamiento (con frecuencia, para la elaboración de indicadores) y
la puesta a disposición de los decisores.
EVALUACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Como se ha visto, desde el punto de vista de su ubicación en el tiempo, hay tres tipos
de evaluación: ex ante, intermedia y ex post. Esta última es la que vamos a mencionar
aquí, y que tiene lugar o cuando se considera que la política pública ya ha cumplido su
meta, o cuando se está considerando la posibilidad de cancelarla y reemplazarla, o en
momentos de rendición de cuentas por períodos anuales o de otra duración, en general
más o menos prolongada.
En este caso, la evaluación consiste en la medición y análisis de los efectos sociales
producidos por la política en cuestión, los resultados que se han obtenido y las
consecuencias, previstas y no previstas, que hayan tenido lugar.
Este último punto tiene una gran importancia, porque es frecuente que la realización
de los objetivos de una política no solo genere satisfacción sino que también da lugar
a la emergencia de nuevos requerimientos que antes no se manifestaban y que muchas
veces no son previstos en el diseño de la política originaria.
La puesta en marcha de un proceso de evaluación de este tipo exige definir y delimitar
el objeto de dicha evaluación, la identificación de sus destinatarios y de quienes serán
encargados de llevarla adelante (internos o externos, políticos o técnicos, etc.), así
como el alcance y tipo de evaluación a realizar, el momento para realizarla y las
técnicas que se utilizarán.
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Ciclo de Políticas Públicas
Actuación preventiva en el ciclo de las políticas públicas
El ciclo de la política pública es un dispositivo analítico con el cual se puede comprender a la política
pública mediante sus distintos momentos de formación por medio de fases interdependientes de:
agendamiento, formulación, implementación y evaluación.
a. En el Agendamiento:
El agendamiento es un ejercicio de decisión ampliamente discursivo que se da en los distintos
escenarios públicos y de interacción entre sociedad y Gobierno, y por medio del cual se lleva a cabo
tanto la selección como la definición de los problemas objeto de política pública.
En materia preventiva y en el marco institucional colombiano la PGN puede abordar todo problema
considerado socialmente relevante y tiene la facultad de convocar a los diferentes actores involucrados
y ordenar su atención por parte de las organizaciones públicas encargadas de su solución.
b. En la Formulación:
La formulación de alternativas de solución, la adopción de una alternativa, o el diseño y planeación de
una solución a un problema inscrito en la agenda, consiste en que el tomador de decisión sopese qué
ruta de acción es la más conveniente para que el problema público se resuelva.
La formulación de la política pública consta de tres momentos esenciales: 1) la estructuración del
problema; 2) la enunciación de opciones; y 3) la adopción de la política preferente Ilustración. El
procedimiento para la actuación preventiva de la PGN en esta etapa de las políticas públicas está
organizado en tres fases:
A. Fase de preparación
Paso 1: Identifique la prevención en el derecho que está siendo vulnerado.
Paso 2: Recolecte información sobre la respuesta del Estado frente al derecho vulnerado o problema
público.
Paso 3: Elabore el plan de acción.
B. Fase de desarrollo
Paso 1: Ejecute el plan de acción preventivo.
Paso 2: Anime la participación de todos los involucrados.
Paso 3: Promueva la divulgación y socialización de las decisiones adoptadas.
C. Fase de finalización
Paso 1: Evalúe y decida sobre la terminación o no de la actuación.
Paso 2: Elabore el informe de la actuación preventiva.
Paso 3: Seguimiento continuado.
c. En la Implementación:
La característica fundamental de esta fase está en que los discursos y palabras en la definición del
problema público y la formulación de alternativas se transforman en hechos concretos. Esto implica dos
elementos: 1) la movilización de un conjunto de recursos políticos, jurídicos, financieros y humanos; y 2)
la coordinación y garantía de cooperación de los actores relevantes (Hill y Hupe, 2009).
A diferencia de lo que tradicionalmente se cree, existe una amplia brecha entre la decisión de política y
su implementación, por lo que los resultados observados pueden ser distintos de los esperados. El
hecho de manejar recursos ante los diversos problemas que se presentan en la implementación de
políticas públicas (técnicos, temporales, comunicativos y de capacidad institucional) hace necesaria la
activación de la función preventiva de la PGN a través de tres fases:
A. Fase de preparación
Paso 1: Identifique la política o programa público objeto de la actuación preventiva.
Paso 2: Recolecte la información necesaria sobre la ejecución y seguimiento de la política pública
Paso 3: Elabore el plan de acción de la actuación preventiva.
B. Fase de desarrollo
Paso 1: Ejecute el plan de acción.
Paso 2: Promueva la instancias de seguimiento a la ejecución de la política pública.
C. Fase de finalización
Paso 1: Evalúe y decida sobre la terminación o no de la actuación.
Paso 2: Elabore el informe de la actuación preventiva.
Paso 3: Seguimiento continuado.
d. En la Evaluación:
Aunque la evaluación como valorar o juzgar el mérito de algo es ampliamente aceptada, una definición
más precisa a los efectos de las políticas públicas, consistiría en la identificación, clarificación y aplicación
de criterios defendibles para determinar el valor de una política, programa o proyecto público en
relación con dichos criterios (Fitzpatrick, Sanders y Worthen, 2004).
La evaluación puede considerarse una investigación, pero difiere de ésta, debido a que mientras el
propósito central de la investigación es la de producir conocimiento, el de la evaluación es ayudar a los
interesados en un problema, a realizar juicios y tomar decisiones. La PGN debe promover e impulsar a
las entidades públicas a diseñar, realizar y divulgar evaluaciones de las políticas y programas públicos, a
fin de verificar si se cumplieron dichos principios de la función pública a través de tres fases:
A. Fase de preparación
Paso 1: Identifique la evaluación como elemento central de prevención.
Paso 2: Recolecte información para promover e impulsar la evaluación.
Paso 3: Elabore el plan de acción de la actuación preventiva.
B. Fase de desarrollo
Paso 1: Ejecute el plan de acción preventivo.
Paso 2: Promueva espacios para definir una agenda de evaluación.
Paso 3: Promueva la divulgación de las evaluaciones y la concurrencia de distintos ámbitos de gobierno.
C. Fase de finalización
Paso 1: Evalúe y decida sobre la terminación o no de la actuación.
Paso 2: Elabore el informe de la actuación preventiva.
Paso 3: Seguimiento continuado. En caso de no cumplimiento de los objetivos propuestos inicialmente
en la actuación, como la no realización de la evaluación o su realización deficiente, resulta todavía más
pertinente continuar con la actuación preventiva. (Procuraduría General de la Nación, 2011)
