LA DELINCUENCIA GRAVE Y ORGANIZADA COMO PROBLEMA

DE SEGURIDAD Y ESTABILIDAD PARA LOS ESTADOS

DE EUROPA: EL CASO DE LA UNIÓN EUROPEA

THE SERIOUS AND ORGANISED CRIME AS A PROBLEM OF SAFETY AND STABILITY

FOR THE STATES OF EUROPE: THE CASE OF EUROPEAN UNION

IGNACIO ALLI TURRILLAS*

21 de abril de 2017

RESUMEN

La existencia de la delincuencia organizada actuando de manera

trans nacional supone una amenaza real a la seguridad no sólo de la
Unión Europea (UE), sino de toda Europa. No luchar contra ella activa y
eficaz mente pone en riesgo intereses fundamentales de la sociedad
europea. La delincuencia grave y organizada ha evolucionado de grupos
grandes dedi cados a uno o más tipos criminales hacia un submundo
criminal virtual y global formado por empresarios criminales
individuales, empleando un modelo de negocio «delito-como- servicio»
y que comercia con bienes di versos, apoyándose en infraestructuras
digitales, monedas virtuales y en la infiltración, focalizándose en grupos
variantes de víctimas y clientes. Es el trabajo conjunto de las autoridades
de todos los Estados miembros de la Unión Europea (pero también de
otros Estados europeos), el que logrará mayores cotas de seguridad y de
protección frente a esta amenaza.

PALABRAS CLAVE: EUROPOL, delincuencia grave y organizada, asuntos de in

terior, seguridad, policía.

ABSTRACT

The existence of organized crime acting in a transnational way suppo

ses a real threat to the security, not only to the European Union, but to
the whole of Europe. Failure to combat it actively and effectively
jeopardizes the fundamental interests of European society. Serious and
organized cri me has evolved from large groups dedicated to one or
more criminal types, towards a virtual and global criminal underworld
formed by individual criminal entrepreneurs, using a model of «Crime-
as-a-service» business, that trades with diverse assets, relying on digital
infrastructures, virtual

1
* Doctor en Derecho. Funcionario público/PhD in Law. Civil servant.

2
 LA DELINCUENCIA GRAVE Y ORGANIZADA COMO PROBLEMA DE SEGURIDAD Y ESTABILIDAD •.•

currencies and infiltration, focusing on groups of victims and clients. lt

is the joint work of the authorities of all the Member States of the
European Union (but also of other European States) that will achieve
greater security and protection against this threat.

KEYWORDS: EUROPOL, organized crime, home affairs, security, police.

l. INTRODUCCIÓN

Sin seguridad, la delincuencia organizada provoca y fomenta la

ex torsión, la disminución de los intercambios económicos y la
huida de nuevos inversores, mermando el consumo y el
crecimiento. A mayor beneficio económico, mayor capacidad de
los grupos de delincuencia grave y organizada para la extorsión y
la corrupción, lo que deriva en una progresiva lesión de la vida
democrática y del Estado de Derecho. Si la situación se hace
general, bien a nivel región o bien a nivel estatal, la inestabilidad
es manifiesta, pudiendo llegar a darse el fenómeno de un Estado
débil, en cuyo caso ese Estado podría seguir proveyendo de unos
servicios a la ciudadanía -sanidad, educación-, pero habría
perdido el control sobre aquellos servicios o competencias del
llamado núcleo duro -en particular la seguridad y la justicia-
(Vivas Prada, 2016, pp. 112-113). O podría ser un Estado fallido:
inexistencia o inefi • cacia en todas o gran parte de sus
competencias, siendo sustituido por esos grupos criminales 1

La delincuencia grave y organizada no es un fenómeno de reciente

aparición en Europa, aunque este tipo de delincuencia encontró su for
ma de progresar y de adaptarse en particular a la propia evolución de
la UE. Así lo demuestra la preocupación que los dignatarios de las
Comunidades Europeas demostraron desde los años 70, percibiéndolo
como un problema general al extenderse más allá de las fronteras exte
riores de cada Estado miembro. La delincuencia organizada halló una
buena oportunidad de expansión a partir del proyecto de unificación y
supresión de las fronteras interiores de la UE, llevado definitivamente a
cabo a partir del año 1992.

1
Este hecho es destacado en el documento aprobado en el Consejo Europeo de Bruselas de
12 de diciembre de 2003 titulado «Una Europa segura en un mundo mejor - Estrategia
Europea de Seguridad. Bruselas, 12 de diciembre de 2003» (no ha sido publicado en el DO).
También conocido como Documento Solana.
 Efectivamente, aunque el Tratado de Maastricht f ue un hito en la
construcción europea, los gobernantes de los Estados miembros eran
conscientes de que, con su entrada en vigor, la delincuencia
organizada incrementaría su actividad transnacionalmente más allá de
lo que ya lo había hecho al encontrarse con la eliminación de los
controles a pie de frontera, lo que daría a los grupos de delincuencia
organizada una li bertad de movimientos desconocida hasta entonces.
Podrían así entrar en la UE o, estando ya en su interior, operar en
varios Estados miem bros con mayor facilidad.
Los Estados miembros de la Unión Europea, conscientes de esta
si tuación fueron dando pasos para crear, dentro del Espacio de
Libertad, Seguridad y Justicia, las herramientas necesarias para la
lucha contra este tipo de fenómeno criminal.

2. LA DELINCUENCIA ORGANIZADA COMO UNA PRIORIDAD

EN LA AGENDA DE LA UE

En el año 1997 el Tratado de Ámsterdam modificó el artículo K.1

del Tratado de la Unión Europea (TUE), al hablar del objetivo de la
Unión de ofrecer un alto grado de seguridad, indicando que:
Este objetivo habrá de lograrse mediante la prevención y la lucha
contra la delincuencia, organizada o no, en particular el terrorismo, la
trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico ilícito
de drogas y de armas, la corrupción y el fraude (p. 16).

La determinación y la importancia de la creación de un Espacio de

Libertad, Seguridad y Justicia en las agendas de los Jefes de Estado y
de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea,
fundamen tadas en gran parte en la lucha contra la delincuencia
organizada, han sido decisivas (Quesada Morales, 2003, p. 69).
El Consejo Europeo ya indicaba en el año 2000, en el documento ti
tulado «Prevención y control de la delincuencia organizada - Estrategia
de la Unión Europea para el comienzo del nuevo milenio» 2 que:

2
Prevención y control de la delincuencia organizada: estrategia para el próximo milenio.
Diario Oficial C 124 de 3.5.2000
 Todo ello requiere una respuesta coordinada y dinámica por parte
de todos los Estados miembros, una respuesta que no sólo tenga en
cuenta las estrategias nacionales, sino que trate de integrarse en una
estrategia europea multidisciplinaria. Para hacer frente a la delincuen
cia organizada, siempre cambiante, esta respuesta y estrategia han de
ser flexibles (p. 3).

En la síntesis de la legislación de la Unión Europea dedicada a la

Justicia, Libertad y Seguridad, al definir el objeto y el contenido de este
espacio se incluye la delincuencia organizada dentro de la lucha contra
la delincuencia, junto con el terrorismo, la trata de seres humanos y las
drogas (entre otros)3.
En esa misma línea, el Consejo Europeo destacaba en sus conclu
siones tras su reunión en Tampere:

El Consejo Europeo está firmemente resuelto a que se refuerce la

lucha contra la delincuencia organizada y transnacional grave. El alto
nivel de seguridad en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia pre
supone un enfoque eficaz y exhaustivo en la lucha contra todas las
formas de delincuencia. Debe lograrse un desarrollo equilibrado de
medidas a escala de la Unión contra la delincuencia, protegiendo al
mismo tiempo la libertad y los derechos jurídicos de las personas y de
los agentes económicos.

Aunque tanto el artículo 3, párrafo 2 del TUE, como el artículo 67,

apartado 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
hablan genéricamente de la lucha contra la delincuencia, es el TFUE en
su artículo 83, párrafo 1 el que establece los ámbitos delictivos de espe
cial gravedad con dimensión transfronteriza «derivada del carácter o
de las repercusiones de dichas infracciones o de una necesidad parti
cular de combatirlas según criterios comunes».
Estos ámbitos delictivos son los siguientes: el terrorismo; la trata
de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños; el tráfico
ilícito de drogas; el tráfico ilícito de armas; el blanqueo de capitales; la
corrupción; la falsificación de medios de pago; la delincuencia infor
mática y la delincuencia organizada (p. 81).

3
Síntesis de la legislación de la Unión Europea que expone en su portal web, en el
apartado dedicado a la Justicia, Libertad y Seguridad.
 La Estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea
diferencia dentro de las amenazas comunes importantes la
delincuencia organi zada y grave, la ciberdelincuencia y la
delincuencia transfronteriza (además de mencionar también el
terrorismo en cualquiera de sus for mas, la violencia en sí misma, los
desastres naturales y los causados por el hombre y otra serie de
fenómenos) 4 •

3. UNA DEFINICIÓN POLÍTICA DE LA DELINCUENCIA

ORGANIZADA

El concepto de delincuencia organizada ha intentado ser delimitado

por numerosos autores desde el punto de vista semántico, social y cri
minológico. La dificultad radica en que doctrina, jurisprudencia y polí
tica parecen no ponerse de acuerdo y ello es debido a que la delincuen
cia organizada es una realidad criminal constantemente mutable y
dependiente de múltiples factores (especialmente factores sociales, eco
nómicos, políticos y últimamente geoestratégicos). Tres parecen ser las
razones: el hecho de que haya definiciones de la delincuencia organiza
da según casos concretos; la dificultad de abarcar en una sola defini
ción la «amplia gama de formas y propiedades características de las
diversas organizaciones criminales»; y la controversia «sobre el rango
de aplicabilidad más adecuado para el concepto de crimen organiza
do» (García Callantes, 2014, p. 3).
Se va a tratar de exponer este tipo de delincuencia desde dos
planos: el político -en el ámbito de la Unión Europea- y el operativo
-como realidad de una actividad criminal que influye en distintos
ámbitos (Morrison, 2002, p. 2).
En el plano político dos son los textos jurídicos generales de los que
la Unión Europea se sirve para definir la delincuencia organizada.
El primer instrumento es la Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional (también conocida o

4
Doc. 5842/2/10 REV 2 JAI 90 de 23 de febrero de 2010, «Proyecto de Estrategia de
Seguridad Interior en la Unión Europea: Hacia un modelo europeo de seguridad». Aprobado en
el seno del Consejo Europeo en su reunión del 25 y 26 de marzo de 2010.
referida como «Convención de Palermo»)5, a la que se adhirió la
Unión Europea 6 y que es por tanto parte normativa de la UE,
aunque ésta y sus Estados miembros deban preocuparse en realidad
de la delincuen cia organizada en su territorio (Díaz Barrado, 2003, p.
44). Según esta Convención:

Artículo 2. Definiciones.
Para los fines de la presente Convención:
a) Por «grupo delictivo organizado» se entenderá un grupo es
tructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y
que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más
delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente
Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un
beneficio económico u otro beneficio de orden material;
b) Por «delito grave» se entenderá la conducta que constituya un
delito punible con una privación de libertad máxima de al menos cua
tro años o con una pena más grave;
c) Por «grupo estructurado» se entenderá un grupo no formado
fortuitamente para la comisión inmediata de un delito y en el que no
necesariamente se haya asignado a sus miembros funciones formal
mente definidas ni haya continuidad en la condición de miembro o
exista una estructura desarrollada (p. 5).

Nótese que no hay una definición específica de delincuencia organi

zada, sino tan sólo de «grupo delictivo organizado», lo que ref uerza la
afirmación anteriormente expuesta de la dificultad de una definición
formal, única y definitiva (David, 2012, p. 2).
El segundo texto de referencia en la Unión Europea es la Decisión
Marco 2008/841/JAI del Consejo, de 24 de octubre de 2008, relativa a la
lucha contra la delincuencia organizada 7•

5 Resolución 55/25 de la Asamblea General, de 15 de noviembre de 2000. Entró en vigor el

29 de septiembre de 2003.
6
Mediante Decisión 2004/579/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la celebra
ción, en nombre de la Comunidad Europea, de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional.
Diario Oficial L 261 de 6.8.2004
7
Vino a sustituir a la Acción Común 98/733/JAI. Diario Oficial nº L 300 de 11/11/2008.
 Artículo 1. Definiciones.
A los efectos de la presente Decisión Marco, se entenderá por:
1) «organización delictiva»: una asociación estructurada de
más de dos personas, establecida durante un cierto periodo de tiem
po y que actúa de manera concertada con el fin de cometer delitos
sancionables con una pena privativa de libertad o una medida de
seguridad privativa de libertad de un máximo de al menos cuatro
años o con una pena aún más severa, con el objetivo de obtener, di
recta o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de
orden material;
2) «asociación estructurada»: una organización no formada for
tuitamente para la comisión inmediata de un delito ni que necesite
haber asignado a sus miembros funciones formalmente definidas,
continuidad en la condición de miembro, o exista una estructura desa
rrollada (p. 43).

Las dos únicas diferencias entre ambas definiciones (la de las

Naciones Unidas y la de la Unión Europea) son: en primer lugar, que
el número de personas necesarias para formar una organización de
lictiva se reduce a dos y no a tres, con lo que la Unión Europea esta
blece unas condiciones aún más duras con respecto a este requisito.
En segundo lugar que la propia definición de «organización delicti
va» en la Decisión Marco trae consigo la definición de «delito
grave», sin llamarle como tal, al establecer «delitos sancionables
con una pena privativa de libertad o una medida de seguridad
privativa de li bertad de un máximo de al menos cuatro años o con
una pena aún más severa».
En definitiva, y a pesar de no existir una definición unificada, se
deduce que la delincuencia organizada es esa «situación en la que un
grupo» o esa «actividad llevada a cabo por grupos». Es decir, una cons
titución de un grupo de personas encaminado a la ejecución de proyec
tos en el plano criminal.
En cualquier caso, la excesiva amplitud y flexibilidad del concepto y
escaso alcance de la Decisión Marco 2008/841/JAI encuentra críticas en
la doctrina (Vitsilegas, 2009, pp. 528-529). En especial por la ausencia
de una definición formal de delincuencia organizada (Paoli, 2014, p. 2).
 En particular Francia, Italia y la Comisión Europea presentaron
un documento en el que declaraban que:

La Decisión marco no realiza una aproximación mínima de los

actos de dirección y participación en una organización delictiva, basa
da en un concepto único de la organización, como propuso la Comisión
(...). La Comisión sólo puede constatar que la Decisión marco no cum
ple el objetivo de aproximar las legislaciones en materia de lucha con
tra la delincuencia organizada transnacional, como está previsto en el
programa de La Haya (p. 12).8

Aunque pueda parecer que dicha ausencia de definición es un des

amparo normativo para la UE, la realidad es que las agencias involu
cradas en la lucha contra esta forma de criminalidad aplican la norma
de la UE. En particular EUROPOL, agencia de coordinación policial
por excelencia, emplea las definiciones de la Decisión Marco
2008/841/ JAI en sus procedimientos, como se puede apreciar en la
Imagen 1, aunque, como se explicará más adelante, su propia
concepción de la delincuencia organizada está variando.
Respondiendo a la definición más política (o legislativa) EUROPOL
combina características conteni das en la definición de grupos de
delincuencia organizada con otros criterios identificativos
anteriormente establecidos por el primer grupo Ad Hoc para la
delincuencia organizada (creado en el año 1993). Estos criterios
fueron plasmados en el «Informe Anual sobre la situación de
la delincuencia organizada en la Unión Europea» del año 19979 , esta
bleciendo entonces que, para poder hablar de delincuencia
organizada, se debían cumplir al menos seis de once características
(debiendo con currir por entonces al menos la l.ª, la 3.ª, la S.ª y la
11.ª):
1. Colaboración de dos o más personas.
2. Reparto de labores específicas.
3. Durante un periodo de tiempo prolongado o indefinido (referi-
do a la estabilidad y potencial de duración).
4. Empleo de formas de disciplina y control.
5. Sospechoso de la comisión de delitos graves.
6. Operando a nivel internacional.
8 Documento del Consejo 9067/06, Bruselas, 10 de mayo de 2006.
9
Documento 6204/1/97 (ENFOPOL 35 REV 2) DG H 11.
 7. Empleo de violencia u otros medios dirigidos a la intimidación.
8. Empleo de estructuras comerciales o de negocios.
9. Involucrado en el lavado de dinero.
10. Ejerciendo influencia en políticos, los medios, administración
pública, autoridades judiciales o en la economía.
11. Determinado por la persecución de beneficios y/o poder
(p. 11).

Imagen 1. Aspectos definitorios sobre el crimen organizado

Criterios establecidos por EUROPOL

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Fuente: Ministerio del Interior. Comparecencias lucha contra el crimen organizado en España. Diapositiva 3.

4. EL PLANO OPERATIVO: LA DELINCUENCIA GRAVE

Y ORGANIZADA

4.1. Una realidad mutable

El plano operativo se refiere a la influencia de la actividad de la de

lincuencia organizada en los distintos ámbitos.
 La delincuencia organizada tampoco es fácilmente definible desde
este otro plano, toda vez que tiene una alta capacidad de mutación y
de adaptación a las circunstancias cambiantes de la sociedad,
buscando y encontrando fórmulas para la continua obtención de
réditos económi cos, aunque para ello tenga que cometer distintos o
nuevos delitos. Incluso adaptándose para cooperar, siempre con
fines económicos (Rodríguez Hita, 2010, p. 473), o colaborando con
grupos terroristas e insurgentes (Morrison, 2002, p. 5), algo ya
contemplando en el citado Documento Solana.
A este dinamismo se refiere el documento «Prevención y control
de la delincuencia organizada-Estrategia de la Unión Europea para el
co mienzo del nuevo milenio» 10:

La delincuencia organizada es una actividad dinámica por natura

leza, que no tiene por qué limitarse a estructuras rígidas. Ha dado
muestras de su capacidad emprendedora, de tipo empresarial y muy
flexible, para responder a los cambios en las fuerzas de mercado y las
situaciones.
Por lo general, los grupos delictivos organizados no se encuentran
limitados por las fronteras nacionales. Con frecuencia forman asocia
ciones dentro y fuera del territorio de la Unión, tanto con individuos
como con otras redes, para cometer uno o varios delitos. Estos grupos
parecen actuar cada vez más tanto en el mercado legal como en el ile
gal, recurriendo a especialistas y a estructuras empresariales legales
para ayudarse en sus actividades delictivas. Además, están aprove
chando la libre circulación de capitales, mercancías, personas y servi
cios en la Unión Europea.
La creciente complejidad de la organización de muchos grupos
delictivos organizados les permite aprovechar las lagunas jurídicas y
las diferencias entre Estados miembros, explotando las anomalías de
los distintos regímenes (p. 3).

El mundo económico y empresarial se ve afectado negativamente

por la delincuencia organizada al verse contaminadas por la «crimina
lidad económica y de los negocios» (Vouyoucas, 1992/1993, p. 243),

10
Diario Oficial nº C 124 de 03/05/2000

230
dado que la delincuencia sabe adaptarse rápidamente a las debilidades
del sistema que conlleva la globalización, lo que obliga a las autorida
des a una continua «revisión y actualización» (Arteaga Martín, 2004,
p. 3). Algo que se logrará teniendo en cuenta las <<nuevas formas de
em presa criminal, el cambio de percepciones de las motivaciones o
activi dades de los grupos, y el incremento de maduración del
conocimiento y comprensión acerca del fenómeno adquiridos a través
de la investiga ción y los análisis de inteligencia» (Morrison, 2002, p.
2).
Para Magherescu, independientemente de cuántas variantes vaya a
haber, la delincuencia organizada «Se caracteriza por un número de
elementos comunes, que convergen en el grado más alto de daño social
-elemento definitivo en la estructura y objeto de la delincuencia orga
nizada» (Magherescu, 2009, p. 410).
Por todo lo expuesto, EUROPOL está convergiendo los dos planos,
el político y el operativo. Lo trató en su informe Serious and Organised
Crime Threat Assessment-SOCTA del año 2013, en los informes
Internet Organised Crime Threat Assessment-IOCTA de los años
2014, 2015 y 2016, en el informe de 2 de marzo de 2015, titulado
«Explorando la delincuencia organizada del mañana», y sigue
tratando el fenómeno de la delincuencia organizada adaptándose a
ella en el reciente infor me Serious and Organised Crime Threat
Assessment-SOCTA
• de este año 2017 11
Esta convergencia está referida al hecho de que EUROPOL, gracias
a su acción conjunta con el resto de actores involucrados en la delin
cuencia organizada, ha comprobado que el concepto de «grupos orga
nizados» ya no responde al modelo legislativo previo, habiéndose vuel
to obsoleto e inoperante, como se expone en el capítulo dedicado a la
evolución de la delincuencia grave y organizada.
En definitiva, es necesario comenzar a abandonar la idea de una
definición única, global, inmutable, de delincuencia organizada,
siendo necesario sustituirla por otra mutable, dependiente de la
evolución de los tipos criminales que cometa la delincuencia
organizada y de los métodos que emplee, adaptable en definitiva a
las formas cambiantes de la misma.

11
Todos los informes disponibles en la página Web de EUROPOL.
4.2. Tipos delictivos

La reforma operada por el Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de

diciembre de 2009, establece en el artículo 83 TFUE nueve «ámbitos
delictivos de especial gravedad con dimensión transfronteriza» (am
pliables según regulación del artículo 83 TFUE in fine): el terrorismo;
la trata de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños; el
tráfico ilícito de drogas; el tráfico ilícito de armas; el blanqueo de capi
tales; la corrupción; la falsificación de medios de pago; la delincuencia
informática y la delincuencia organizada.
La cuestión es si son tan sólo estos nueve ámbitos delictivos los
con siderados de especial gravedad y con dimensión transfronteriza, y
por tanto si la delincuencia organizada es un tipo más entre ellos.
En primer lugar, y vistas las explicaciones dadas anteriormente,
está claro que la delincuencia organizada se consuma gracias a la
exis tencia de otros tipos criminales para los que los grupos de
delincuencia organizada se constituyen.
Respecto del término «grave», y cuando parecía que el problema
de la escasa definición de delincuencia organizada quedaría sin resol
ver en la Decisión Marco 2008/841/JAI dada la falta de voluntad
polí tica para redefinida, la Decisión EUROPOL 12 ha dado un salto
cuali tativo al ignorar parcialmente el adjetivo «organizado» de la
delincuencia y centrarse en el de «grave», hablando por tanto de «de
lincuencia grave y organizada». En el considerando octavo de esta
Decisión se dice:

Una de estas mejoras consiste en garantizar que EUROPOL pueda

ayudar a las autoridades competentes de los Estados miembros a lu
char contra formas específicas de delincuencia grave, sin la limitación
actual consistente en que deben existir indicios concretos de una es
tructura delictiva organizada (p. 37).

El salto es significativo ya que, aunque sigue empleando la delin

cuencia organizada como concepto, acaba de posicionar al nuevo tér
mino (delincuencia grave) como nueva piedra angular en su lucha. Las
12
Decisión 2009/371/JAI del Consejo, DO L 121 de 15.5.2009.
«formas específicas de delincuencia grave» centrarán sus esfuerzos, sin
esperar a tener que demostrar que hay una «estructura delictiva orga
nizada» (Dorn, 2008, pp. 284 y 293). Esto supone relegar a un segundo
plano el tradicional concepto de crimen organizado, que «parece estar
menguando» (Vitsilegas, 2009, p. 529).
Según el orden establecido en los textos normativos de la Unión
Europea, éstas son las conductas graves que se pueden considerar de
lincuencia organizada (cuando respondan a los parámetros estableci
dos en la «Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional» y en la «Decisión Marco 2008/841/JAI del
Consejo), y transfronteriza (según el artículo 4 de la Decisión
EUROPOL, en la medida en que dos o más Estados miembros se vean
afectados de tal modo que, debido al alcance, gravedad y consecuencias
de los actos delictivos, se requiera una actuación común de los Estados
miembros) 13:
- Tráfico ilícito de estupefacientes.
- Tráfico ilícito de inmigrantes ilegales.
- Tráfico de seres humanos, prostitución y la explotación sexual.
- Racismo y xenofobia fomentada por la delincuencia organizada.
- Actividades ilícitas de blanqueo de capitales.
Delincuencia económica y financiera.
Fraude {de IVA, de fondos de la UE, aduanero) 14•

13
Se ha de partir de la base de que tanto la Decisión Marco como la Decisión EUROPOL
enmarcan como delito en sí la «pertenencia a organización delictiva», aunque en este caso, la
lista se presenta como acciones delictivas que se pueden considerar delincuencia organizada,
por lo que incluir la pertenencia a ésta en la lista simplemente confundiría el objetivo de
delimitar qué formas graves se incluyen en ella.
Las ocho primeras conductas enumeradas constan en primer lugar en el art. 83 TFUE, pero,
en la medida en que afecte a la delincuencia organizada como provocadora de otras formas de
delincuencia, se suman también las restantes que, junto con esas ocho primeras, constan entre
las treinta y dos formas de delincuencia de la orden de detención europea (Decisión Marco
2002/584/JAI, DO L 190 de 18.7.2002, p.1), entre las veinticuatro de la Decisión EUROPOL
(Decisión 2009/371/JAI del Consejo, DO L 121 de 15.5.2009, p. 37) y entre los informes de
EUROPOL sobre delincuencia organizada.
De los delitos enumerados en la Decisión Marco que regula la orden de detención europea
se excluyen de la lista, por no mencionarse explícitamente por EUROPOL en sus informes
sobre delincuencia organizada: terrorismo; violación; incendio voluntario; delitos incluidos en
la juris dicción de la Corte Penal Internacional; secuestro de aeronaves y buques; y sabotaje.
14
El mandato que recibe EUROPOL mediante el artículo 88 TFUE, habla de «formas de
delincuencia que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la UE». Sin duda el
fraude, al menos en su dimensión europea, responde a ese interés común.
- Falsificación de medios de pago.
- Delitos informáticos.
- Robo de datos personales.
- Falsificación y tráfico de documentos administrativos falsos.
- Falsificación de moneda, en particular del euro.
- Falsificación de arte, antigüedades.
- Falsificación de mercancías (bienes y productos).
- Delitos contra la propiedad industrial e intelectual.
- Tráfico de obras de arte y antigüedades (incluye todo tipo de
bienes culturales).
- Robos organizados o a mano armada.
- Estafa, chantaje, extorsión de fondos y corrupción.
- Homicidio voluntario y agresión con lesiones graves.
- Secuestro, retención ilegal y toma de rehenes.
- Tráfico de productos del tabaco y del alcohol.
- Tráfico de vehículos robados.
- Tráfico de armas de fuego (entre los que se incluyen
municiones y explosivos).
- Tráfico de combustible.
- Tráfico de residuos.
- Tráfico ilícito de órganos y tejidos humanos.
- Tráfico ilícito de materiales radioactivos o sustancias nucleares.
- Tráfico ilícito de sustancias hormonales y otros factores de cre-
cimiento.
- Tráfico de precursores químicos.
- Tráfico de mercancías altamente gravadas.
- Delitos que afectan al medio ambiente (incluido el tráfico ilícito
de especies animales y especies y variedades vegetales protegidas).
5. EVOLUCIÓN DE LA DELINCUENCIA GRAVE
Y ORGANIZADA COMO PROBLEMA DE SEGURIDAD
Y ESTABILIDAD EN LA UNIÓN EUROPEA

5.1. Hasta SOCTA 2013

Hasta el año 2013 son los sucesivos informes de EUROPOL sobre la

delincuencia organizada los que la analizan y describen, como se pre
senta en los siguientes subepígrafes según los aspectos más significati
vos15.

5.1.1. La oferta y la demanda, la crisis económica

y la ciudadanía

La delincuencia organizada opera y obtiene beneficios gracias a

la gran demanda de productos por parte de los consumidores.
Entiéndase que nos referimos tanto a bienes como a personas (mano
de obra semiesclavizada, víctimas de prostitución y abusos a meno-

15 Informes sobre la evolución de la lucha contra la delincuencia organizada en la UE ( 1998-

2013):
- Documento del Consejo 14119/1/99, de 1 de febrero de 2000, 1998 - EU Organised
Crime Situation Report. Open version.
- Documento del Consejo 13296/00, de 15 de noviembre de 2000, 1999 - EU Organised
Crime Situation Report. Open version.
- Documento del Consejo 13538/01, de 7 de noviembre de 2001, 2000 -EU Organised Crime
Situation Report. Open version.
- Documento del Consejo 13752/02, de 5 de noviembre de 2002, 1998 - 2002 EU
Organised Crime Report - non--classified version.
- Documento del Consejo 14017/03, de 4 de noviembre de 2003, 2003 -EU Organised Crime
Situation Report. Open version.
- EUROPOL: Informe 2004 de la Unión Europea sobre la delincuencia organizada. Versión
pública, Bruselas, diciembre, 2004.
- Documento del Consejo 13788/1/05, de 17 de noviembre de 2000, 2005 - EU
Organised Crime Report. Public version.
- EUROPOL: OCTA - EU Organised Crime Threat Assessment 2006 (denominado en
espa- ñol: Informe para la Evaluación de la Amenaza de la Delincuencia Organizada - EADO).
- EUROPOL: OCTA - EU Organised Crime Threat Assessment 2007, junio 2007.
- European Police Office: OCTA 2008 - EU Organised Crime Threat Assessment, 2008.
- European Police Office: OCTA 2009 - EU Organised Crime Threat Assessment, 2009.
- European Police Office: OCTA 2011 - EU Organised Crime Threat Assessment, 2011.
- European Police Office: SOCTA 2013 - EU Serious and Organised Crime Threat
Assessment, 2013 (denominado en español: Evaluación de la amenaza que representan la delin
cuencia organizada y las formas graves de delincuencia internacional).
res, por ejemplo) que son tratadas como mera mercancía por los de
lincuentes.
Los ciudadanos de la UE demandan dichos servicios ilícitos y habi
tualmente son los grupos de delincuencia organizada los encargados
de proporcionarlos, pues lo hacen de forma competitiva (siempre desde
la terminología de los mercados), lo que sumado a la crisis económica
y a la reducción del poder adquisitivo de los ciudadanos, se convierte
en un fuerte atractivo para estos últimos.
No es necesario centrarse sólo en la droga, la prostitución, o las
ar mas. La delincuencia organizada ha encontrado un gran nicho de
mer cado en productos del día a día que los ciudadanos quieren
consumir por menos dinero que lo que cuestan las marcas
registradas: tabaco y alcohol; bebidas y alimentación; colonias; ropa
deportiva; y medica mentos (por ejemplo). Además, los grupos de
delincuencia organizada han comprendido al mismo tiempo que
ofrecer esos otros servicios les supone un menor riesgo y esf uerzo
frente a las autoridades de los Estados miembros encargadas de
combatirlos, pues son actividades di fíciles de localizar y de rastrear y
tienen una menor tipificación en los códigos penales.
El consumidor de la UE no parece preocuparse de este detalle, sien
do el destinatario final y estando dispuesto a consumir o adquirir esos
productos y equipamientos. Al mismo tiempo los empresarios con me
nos escrúpulos están dispuestos también a adquirirlos para venderlos a
sus propios usuarios, reduciendo costes y manteniendo sus ganancias.
Es en definitiva la oferta y la demanda la que favorece dicha
activi dad ilegal. Es una parte de la ciudadanía la que favorece las
transaccio nes entre criminales y mercados.

5.1.2. De grupos cerrados a grupos abiertos. De

grandes estructuras a pequeñas

En sus orígenes los grupos de delincuencia organizada en la UE eran

mayormente autóctonos, es decir, procedían de los Estados miembros y
en ellos desarrollaban gran parte de su actividad criminal, como ha
quedado expuesto. Los grupos de fuera estaban en inferioridad y se
 ACTAS IX JORNADAS DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD

identificaban principalmente con algunos delitos (de tráfico de drogas

principalmente). En ambos casos se trataba de grupos formados según
nacionalidades y en ocasiones formados según grupos étnicos o de pro
cedencia de la misma región, cerrados y de difícil acceso para su inter
vención. Grupos de dentro y de fuera de la UE variaban en su intensidad
y participación dependiendo de los hechos delictivos, aunque sin duda
los grupos formados por ciudadanos de Estados de la antigua Unión
Soviética demostraban una participación elevada en múltiples tipos de
lictivos.
La evolución de los grupos de delincuencia los ha llevado a diversi
ficar sus actividades, pero también a una especialización, con lo que la
cooperación entre distintos grupos está a la orden del día, incluso lle
gando a formarse grupos mixtos con sus miembros de distintos oríge
nes en pro del beneficio común.

Imagen 2. Multinacionalidad de los grupos de delincuencia organizada

70% of identified OCGs are multi-national in their membership. These

organised crime groups can be sub-divided into:

Fuente: Oficina Europea de Policía, SOCTA 2013, p. 34.

En la Imagen 2 se puede apreciar cómo el 70 por ciento de los gru

pos de delincuencia organizada identificados tienen una composición
multinacional entre sus miembros, pudiéndose dividir: el 25 por ciento
(en azul) como grupos homogéneos con una nacionalidad dominante;
el 20 por ciento (en rojo) como grupos de composición dual con dos
nacionalidades principales; y el 25 por ciento (en amarillo) grupos pu
ramente heterogéneos con más de dos nacionalidades.
Además, estos grupos han abandonado el tradicional modelo de
gran organización criminal al estilo de las mafias italianas, para con
vertirse en grupos mucho más pequeños, centrados en la especializa
ción y la cooperación, con separación de funciones y con normas
enca minadas al fin ilegal (Giménez-Salinas Framis, 2012, p. 14).
Esto también hace que sea especialmente difícil su control y, de
lograrlo, no se consigue anular un grupo entero, sino pequeñas
células.
El modelo tradicional de gran organización sigue existiendo e
in fluyendo en el ámbito de la UE, pero han aumentado los otros
grupos mucho más pequeños y con menos miembros. Se pueden
clasificar en: mafias italianas CNdrangheta, Camorra y Cosa
Nostra); grupos de delincuencia organizada chinos; grupos de
delincuencia organiza da rusos y georgianos; bandas de
motociclistas fuera de la ley; gru pos exterroristas y
exparamilitares; grupos de delincuencia organi zada más
pequeños; empresarios y corredores de bolsa free-lance; y
empresas conjuntas emergentes entre diferentes grupos de delin
cuencia organizada para gestionar negocios legítimos (Savona &
Riccardi, 2014, p. 9).
En conjunto en la actualidad funcionan como una red de subgru
pos, con una jerarquía flexible que supone en parte un liderazgo com
partido, en el que la especialización de sus miembros los hace a todos
importantes. Se establece así una cooperación entre grupos con ma
yor o menor dependencia unos de otros: «los grupos que cooperan
presentan un frente más fuerte para protegerse sus intereses compar
tidos y ocultarse unos miembros a otros de la policía». En definitiva,
son grupos más dinámicos, que aprovechan las debilidades de cada
sistema legal de los Estados miembros para progresar, actuando en
varios Estados miembros si es necesario, con una gran movilidad,
mejor organización y f uncionamiento criminal (EUROPOL, 2013,
pp. 36-37).
 LA DELINCUENCIA GRAVE Y ORGANIZADA COMO PROBLEMA DE SEGURIDAD Y ESTABILIDAD •.•

5.1.3. Movilidad de los mercados

Gracias a la globalización existe la posibilidad de transportarlo

todo. Para ello hay que emplear los puntos de destino establecidos:
puertos y aeropuertos. Dada la dificultad de controlar todos los bienes
que acceden al territorio de la UE por la permeabilidad de las fronte
ras, y empleando cada vez más envíos masivos de mercancías ilícitas,
la delincuencia organizada realiza operaciones de camuflaje y
ocultación de los bienes logrando romper la trazabilidad de los
bienes. Para ello emplean puntos francos donde poder preparar y
embarcar sus produc tos ilícitos con documentación falsa. En
particular los puertos de los Emiratos Árabes Unidos y de Nigeria
parecen haberse convertido en esos puntos francos para preparar los
envíos. La entrada de dichos productos se realiza por múltiples
lugares, dependiendo de los produc tos (los Estados miembros son
objeto de determinadas entradas, según las rutas empleadas por los
delincuentes y las facilidades que se en cuentran). Pero sin duda la
mejor región para la introducción de múlti ples productos del delito y
de una gran parte de la inmigración ilegal son los Balcanes
Occidentales.

5.1.4. Violencia, extorsión, intimidación y anonimato

El modus operandi de los grupos de delincuencia organizada era,

anteriormente, de extrema violencia en gran parte de las modalidades
delictivas, tanto con las víctimas como dentro de la propia organiza
ción delictiva y con otros grupos de delincuencia organizada. El
mayor inconveniente es que esa violencia atrae a las fuerzas del
orden.
Poco a poco, ante la aparición de otras formas de delincuencia y
ante el aumento de ingresos, los grupos de delincuencia organizada
van descubriendo que la violencia sólo debe aplicarse en
determinados casos (en muchas ocasiones al comienzo de la relación,
como un medio de afianzar la posición de dominancia sobre víctima
o subordinado), pero que en otros casos es mejor emplear medios más
sutiles, como el soborno. En cambio, la intimidación consiguiente
ante el miedo a una nueva agresión ejerce un poderoso control, así
como la amenaza de la misma sobre quien no ha sufrido esa violencia
inicial (personas en la escala intermedia de la comisión del delito,
 ACTAS IX JORNADAS DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD
normalmente ajenas a la
organización, pero piezas clave para la perpetración delictiva). La
ame naza de una posible agresión a familiares y personas cercanas
a las víctimas es otra herramienta poderosa.
Pero esto se explica en casos generales, ya que hay situaciones en
que se emplea como parte de la estrategia del grupo:
Para intimidar a los testigos, para extorsionar dinero y recoger
deudas, para coaccionar a gente a tomar parte o facilitar actividades
criminales, para tomar control de un negocio a la fuerza, para
consolidar la posición de un grupo en cierta área delictiva y como
parte de robos y otros delitos contra la propiedad (EUROPOL,
2013, p. 37).

A la extorsión se une el secretismo o discreción en sus

operaciones para, como se ha indicado, evitar llamar la atención de
las fuerzas del orden y poder así ejercer sus actividades clandestinas
en los mercados en donde la demanda de productos puedan ser un
negocio para estos grupos criminales (Siegel, 2008, p. 85).

5.1.5. Delincuencia común y continuidad en el tiempo

Para las f uerzas del orden a menudo es difícil distinguir entre la

delincuencia común y la delincuencia organizada que comete delitos de
pequeña entidad pero que, en el fondo tienen como objetivo la financia
ción de otras actividades ilegales. En este tipo de delitos, también cuan
do son ejercidos por los grupos organizados, se sigue empleando la vio
lencia y la intimidación.
Otro rasgo identificativo es la permanencia en el tiempo, «Una
voca ción por parte de la organización de desarrollar el negocio
ilegal, no siendo parte de esta categoría los grupos que
esporádicamente planean acciones delictivas de forma ocasional y
oportunista» (Giménez-Salinas Framis, 2012, p. 15).

5.1.6. Corrupción

En unión con los puntos anteriores, la violencia se reduce porque

las organizaciones delictivas asumen que, como inversión, parte de sus

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