MAESTRÍA EN SOCIOLOGÍA

ECONÓMICA

TESIS DE MAESTRÍA

La intervención de la Autoridad de
Cuenca Matanza Riachuelo
(ACUMAR) y su impacto económico
en las curtiembres de la Cuenca
(2009-2018)

TESISTA: Liria Alonso

DIRECTOR: Dr. Martín Schorr

Agosto 2019
 AGRADECIMIENTOS

En primer lugar, quiero agradecer a las autoridades del Instituto de Altos Estudios
Sociales de la Universidad Nacional de San Martín, a las autoridades y al cuerpo
docente de la Maestría en Sociología Económica por el apoyo y la motivación
permanente que he recibido durante todos estos años.

También, agradezco profundamente a mi director de tesis, Dr. Martín Schorr, por su

generosidad y paciencia para acompañarme en esta etapa.

Y agradecer a todos mis entrevistados, quienes desinteresadamente me dedicaron su

tiempo para transmitir experiencias y conocimientos, sin los cuales este trabajo no
hubiera sido posible.

2
 La intervención de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) y su
impacto económico en las curtiembres de la Cuenca (2009-2018)
Tesista: Liria Alonso1

RESUMEN

La investigación intenta dilucidar cómo ha sido la intervención de la política pública

de la ACUMAR en las curtiembres radicadas sobre la Cuenca Matanza Riachuelo,
abordando el caso desde una óptica de la Sociología del Desarrollo. El objetivo general
es analizar el impacto económico que causó la declaración de “Agente Contaminante”
en las curtiembres, entre los años 2009 y 2018.
A los fines de concretar ese objetivo, se ha decidido cumplimentar cuatro objetivos
específicos: en primer lugar, caracterizar la situación socioambiental y económica-
productiva de la Cuenca. Luego, analizar las características centrales del Digesto
Normativo del organismo público en cuestión, a los fines de describir cómo es pensada
la implementación de las acciones de su política.
Tercero, identificar cuáles han sido los efectos económicos sobre las curtiembres tras
la declaración de “Agente Contaminante” efectuada por la ACUMAR sobre el
conjunto del sector curtidor radicado en la Cuenca. Y, por último, comparar los
objetivos del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) con los resultados de la
implementación de la política en las curtiembres.
La hipótesis que guiará el desarrollo del presente trabajo sugiere que la declaración de
“Agente Contaminante”, generó profundos cambios entre los años 2009 y 2018 en la
estructura del sector curtidor de la Cuenca, perjudicando principalmente a las
curtiembres de menor tamaño.
La metodología de investigación contempla un abordaje cuali-cuantitativo, para el cual
se han utilizado distintas fuentes secundarias, y a la vez se han realizado entrevistas en
profundidad.

PALABRAS CLAVES: Saneamiento ambiental – Curtiembres – Políticas Públicas –

Control Industrial –

1
Licenciada y Profesora en Sociología (UBA). Contacto: liria86@[Link]

3
ÍNDICE

INTRODUCCIÓN Y PROBLEMÁTICA ................................................................... 6

I. La intervención de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) y su
impacto económico en las curtiembres como problema de estudio ..................................... 6
II. Antecedentes y estado de la cuestión ............................................................................ 14
III. Preguntas de investigación ........................................................................................... 20
IV. Objetivos, hipótesis y estrategia metodológica ............................................................ 20
i. Registro de actores involucrados ................................................................................ 21
ii. Análisis de documentos institucionales y normativa ................................................. 22
iii. Análisis integral del caso .......................................................................................... 23
V. Estructura de la tesis ..................................................................................................... 24
CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL ................................................................. 27
1.1 El rol del Estado como actor esencial de los procesos de desarrollo económico ......... 27
1.2 Vínculo entre el Estado y las empresas ........................................................................ 30
1.3 Los procesos de formulación, implementación y evaluación de una política pública.. 35
CAPÍTULO 2: CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA-PRODUCTIVA Y SOCIO-
AMBIENTAL DE LA CUENCA MATANZA RIACHUELO ................................. 41
2.1 Orígenes de la contaminación en la Cuenca Matanza Riachuelo ................................. 42
2.2 Características económicas y productivas de la Cuenca Matanza Riachuelo............... 49
2.3 Características de las problemáticas socio-ambientales de la Cuenca Matanza
Riachuelo ........................................................................................................................... 56
CAPÍTULO 3: LA CAUSA MENDOZA Y LA CREACIÓN DE LA AUTORIDAD
DE CUENCA MATANZA RIACHUELO (ACUMAR) ........................................... 71
3.1 Orígenes de la “Causa Mendoza” ................................................................................ 72
3.2 La creación de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)................... 77
3.3 El Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) .................................................... 83
3.4 La normativa de la ACUMAR relacionada con los procedimientos de fiscalización y
control industrial ................................................................................................................ 85
3.5 Observaciones sobre la gestión de la ACUMAR en relación a la fiscalización y el
control industrial ................................................................................................................ 93
CAPÍTULO 4: EL IMPACTO DE LA INTERVENCIÓN DE LA ACUMAR EN
LAS CURTIEMBRES DE LA CUENCA ............................................................... 105
4.1 Principales rasgos del complejo productivo del cuero ............................................... 105
4.2 Configuración de la actual industria del cuero ........................................................... 109
4.3 La intervención de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) y su
impacto económico en las curtiembres de la Cuenca ....................................................... 114
CONSIDERACIONES FINALES ........................................................................... 136

4
ANEXO METODOLÓGICO................................................................................... 140
BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 142
LISTA DE NOMENCLATURA.............................................................................. 161

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 INTRODUCCIÓN Y PROBLEMÁTICA

I. La intervención de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) y su

impacto económico en las curtiembres como problema de estudio

El Riachuelo representa tristemente un caso emblemático de contaminación, deterioro

sanitario y degradación ambiental conocido a nivel mundial, y su saneamiento aún es
una deuda social y ambiental. No obstante, suele no dimensionarse la totalidad de la
extensión territorial que involucra ese proceso de saneamiento. Es decir, el Riachuelo
es solo el tramo inferior del Río Matanza, y la Cuenca Matanza Riachuelo (CMR) es
la confluencia de todos sus afluentes.
Por lo tanto, sanear el Riachuelo, sanear el Río Matanza-Riachuelo, supone sanear toda
su cuenca2, como primera instancia para conseguir una mejora en la calidad de agua,
que redunde en efectos positivos sobre los ecosistemas dañados y la calidad de vida de
la población.
El Río Matanza-Riachuelo fluye con una orientación general de sudoeste-noreste a lo
largo de 81km y en forma de sinuosos meandros, recogiendo el drenaje superficial de
las aguas de una cuenca de aproximadamente 2047,86 km2, con unos 64km de longitud
y un ancho medio de 35km. Entre sus principales tributarios, se destacan los arroyos
Morales, Cañuelas, Aguirre y Ortega. El más importante en el territorio de la Ciudad
de Buenos Aires es el arroyo Cildáñez, que se encuentra rectificado y parcialmente
entubado.
La naciente del río en cuestión es la confluencia de los arroyos Castro y de los Pozos,
en el partido bonaerense de Cañuelas. Aguas abajo del Puente de la Noria3, donde
cambia el nombre de Matanza por el de Riachuelo, forma el límite entre la Ciudad

2
La definición de cuenca aquí utilizada es la siguiente: “La Cuenca hidrográfica es un territorio que es
delimitado por la propia naturaleza, esencialmente por los límites de la zona de escurrimiento de las
aguas superficiales que convergen hacia un mismo cauce. La cuenca, sus recursos naturales y sus
habitantes poseen condiciones físicas, biológicas, económicas, sociales y culturales que les confieren
características que son particulares a cada una. Físicamente representa una fuente natural de
captación y concentración de agua superficial y por lo tanto tiene una connotación esencialmente
volumétrica e hidrológica. Al mismo tiempo la cuenca, y sobre todo el agua captada por la misma, es
una fuente de vida para el hombre, aunque también de riesgo cuando ocurren fenómenos naturales
extremos como sequías o inundaciones o el agua se contamina” (Dourojeanni, 1994: p.19).
3
El Puente de la Noria se ubica en el extremo sur de la Ciudad de Buenos Aires, uniendo el límite de la
capital con la Provincia de Buenos Aires, en la divisoria del Partido de Lomas de Zamora con el Partido
de La Matanza.

6
Autónoma de Buenos Aires y los partidos provinciales de Lomas de Zamora, Lanús y
Avellaneda.
La sinuosidad de su recorrido, propia de un río de llanura, causada por la baja
pendiente, en especial en la planicie aluvial que bordea el Riachuelo, dio origen a
recurrentes y extensos anegamientos y ha dado lugar a la formación de lagunas,
bañados y meandros abandonados. En ese tramo inferior, en la actualidad solo quedan
la laguna Soldati y una ubicada dentro del Autódromo de la Ciudad de Buenos Aires,
parcialmente modificadas, como evidencia de esa morfología.
Actualmente, la CMR tiene una población de aproximadamente 6 millones de
habitantes distribuidos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los partidos
bonaerenses de Almirante Brown, Avellaneda, Lomas de Zamora, La Matanza, Lanús,
Cañuelas, Ezeiza, Las Heras, Marcos Paz, Merlo, Esteban Echeverría, Presidente
Perón y San Vicente. Se trata de una de las regiones más urbanizadas del mundo, y su
población representa el 14% de la población total del país. Además, en este territorio
se concentran miles de establecimientos productivos, mayormente localizados en el
sector inferior.

Cuenca hidrográfica Río Matanza Riachuelo. Fuente: ACUMAR

7
La fisonomía original del Río Matanza-Riachuelo resultó alterada por el proceso de
ocupación de la Cuenca, en la que se distinguen tres zonas de características bien
diferenciadas: la Cuenca Baja, coincidente con el Riachuelo, altamente urbanizada,
abarca desde la desembocadura de este en el Río de la Plata hasta el Puente de la Noria;
la Cuenca Media, periurbana o en vías de urbanización, va desde dicho puente hasta
las confluencias de los arroyos Chacón y Cañuelas; y la Cuenca Alta,
predominantemente rural, se extiende desde esas confluencias hasta el nacimiento del
río.
El problema de la contaminación está asociado a diversas fuentes biológicas y
químicas, y deviene de las múltiples descargas industriales y domésticas que han sido
efectuadas sistemáticamente desde la ocupación del territorio mismo. La Cuenca Baja
es el escenario donde las situaciones de deterioro ambiental se evidencian
acentuadamente, correspondiéndose también con la presencia de la mayor cantidad de
población e industrias.
Históricamente, el deterioro de la Cuenca respondió a distintos factores vinculados a
la escasa planificación y control del proceso de urbanización, pero también a las
características naturales poco aptas para el establecimiento humano en ese territorio.
La falta de coordinación entre diversos instrumentos de ordenamiento territorial, la
ausencia y la superposición de incumbencias entre distintas autoridades e instituciones,
la falta de control y custodia del suelo urbano, han derivado en la proliferación de
basurales y otras actividades no permitidas con la consecuente degradación del
ambiente y fuerte incidencia en las condiciones de vida de sus habitantes, además de
la ocupación irregular de población radicada en asentamientos informales, no aptos
para el establecimiento humano, en condiciones de vulnerabilidad elevada
(Clichevsky, 2002; Pirez, 1994, 2001; Gutiérrez y Merlinsky, 2010; Cappuccio y
Mignaqui, 2012).
Cabe mencionar que el proceso de urbanización se inició en la Cuenca Baja
precisamente, y su desarrollo estuvo asociado a las actividades económicas y
portuarias localizadas en el Riachuelo. Fue así como hacia el siglo XVI ya se utilizaba
al Riachuelo como puerto natural, y en el siglo XVIII se instalaron los saladeros y los
primeros mataderos.

8
Sin embargo, el pico de mayor deterioro estuvo asociado a la industrialización del
país4. Es entonces cuando se destacó el aumento en la densificación de usos e
intensidad de ocupación del suelo –usos residenciales e industriales – y el incremento
de la contaminación y degradación del curso de agua. En esa época, la mancha urbana
se expandió hacia la Cuenca Media. La falta de políticas de control se evidenció en la
en la franja costera, que se fue ocupando tanto por urbanizaciones precarias como por
usos industriales no controlados.
En las décadas previas, hubo intentos de mejorar la situación y se han generado
acciones concretas a tal fin, como la eliminación de naves en desuso y estado de
abandono del tramo final del río. No obstante, el saneamiento no se concretó debido a
un cúmulo de circunstancias políticas y administrativas, en un área parcelada en varias
jurisdicciones y carente de una autoridad que pueda coordinar las decisiones y la acción
de organismos de los tres niveles estatales y de variadas competencias.
El saneamiento de la CMR y la progresiva resolución de las tensiones que ello implica,
se han puesto en marcha a partir de la intervención de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación (CSJN) con su fallo histórico en julio del año 2008. Dicho fallo, fue el
resultado de una denuncia colectiva realizada por 17 personas contra el Estado
Nacional, la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y 44 empresas que desarrollaban su actividad industrial en las
adyacencias de la CMR en el año 2004.
Ante este fallo se reconoció la existencia de un derecho colectivo vulnerado cuya
atención no podía quedar supeditada pura y exclusivamente a la decisión de los
poderes públicos, ni librada a criterios de oportunidad y conveniencia de la propia
administración.
Los vecinos denunciantes de la localidad de Dock Sud se organizaron y en primer lugar
fueron al Hospital Interzonal General Agudos “Pedro Fiorito” de Avellaneda, donde
se les hicieron estudios, y de los resultados surgió la presencia de plomo en sangre.
Luego, un grupo de abogados ambientalistas presentaron la denuncia, exigiendo una
compensación por los daños y perjuicios y la recomposición ambiental, con lo cual

4
En la bibliografía referida al tema, se mencionan dos momentos vinculados a la industrialización. El
primero, desde 1900 a 1920 aproximadamente, refiere a la instalación de talleres metalúrgicos y
astilleros, que contaminaban el río con metales pesados. Luego, desde 1930 hasta los años ´70, los
establecimientos fabriles se instalaron en la Cuenca por los bajos precios de los terrenos y paralelamente
las distintas corrientes migratorias se asentaron en los barrios ribereños.

9
dejó de ser una demanda de los vecinos para transcender ese grupo e involucrar a otros.
Los actores territoriales pudieron vehiculizar las demandas por la vía judicial gracias a
la intervención de las organizaciones profesionales de la defensa del ambiente. A partir
de dicha denuncia, la contaminación del Riachuelo se transformó en una problemática
ambiental, reformulada en un problema político, y finalmente devenida en una política
pública. (Merlinsky, 2013).
Así, la CSJN ordenó a los Estados involucrados la presentación un plan integrado que
contemple un ordenamiento ambiental del territorio, el control sobre las actividades
antrópicas, el estudio sobre el impacto ambiental de las empresas demandadas, un
programa de educación ambiental y un programa de información ambiental. En este
punto, admitió la participación como terceros interesados del Defensor del Pueblo de
la Nación y de cinco organizaciones de la sociedad civil –Fundación Ambiente y
Recursos Naturales (FARN), Fundación Greenpeace Argentina, Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS), Asociación Vecinos de La Boca y la Asociación
Ciudadana por los Derechos Humanos (ACDH)–, teniendo en cuenta que los intereses
legítimos de estas organizaciones se encontraban estrechamente relacionados con la
preservación del derecho a un ambiente sano.
Dichas organizaciones posteriormente conformaron un Cuerpo Colegiado a cargo del
seguimiento de la causa judicial por mandato de la CSJN. En el mismo año, la Ciudad
de Buenos Aires declaró la Emergencia Ambiental y Sanitaria en el ámbito de la
Cuenca Matanza Riachuelo por el término de cinco años, que luego en el año 2011
extendió por cinco años más5. A la vez, se intimó a la ACUMAR a implementar un plan
de saneamiento en respuesta a esa causa judicial conocida como “Causa Mendoza”.
ACUMAR se creó en 2006 mediante la Ley N° 26.168, atendiendo a la preocupante
situación de deterioro ambiental de la Cuenca. En este escenario, ACUMAR articula
políticas públicas comunes y coordina los esfuerzos interinstitucionales para la
implementación del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA), cuyos objetivos
se plantearon en los siguientes términos: 1) la mejora de la calidad de vida de los
habitantes de la Cuenca; 2) la recomposición del ambiente en todos sus componentes

5
Actualmente, se han presentado proyectos en la Legislatura Porteña para prorrogar la vigencia de la
emergencia social, urbanística, ambiental y sanitaria de la Cuenca Matanza-Riachuelo en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.

10
(agua, aire y suelo) ; y 3) la prevención de daños con suficiente y razonable grado de
predicción.
Asimismo, la CSJN en su fallo designó a la ACUMAR como responsable de la
ejecución de la sentencia para el saneamiento de la CMR, y dispuso la obligación legal
de recomponer el daño ambiental existente en la cuenca, imponiendo a las autoridades
el deber de obtener resultados que tiendan a satisfacer los objetivos fijados en la
sentencia. Esto le otorga una capacidad jurídica relevante para llevar adelante la
coordinación de todas las jurisdicciones en las tareas requeridas para el saneamiento y
recomposición del ambiente.
En términos de recursos económicos, este organismo accede a fuentes de
financiamiento externas. Las grandes obras de infraestructura realizadas, en ejecución
y proyectadas, han sido financiadas mediante un préstamo BIRF 7706-AR del Banco
Mundial por un monto de u$s 840 millones para su primer tramo. Además, el préstamo
contiene componentes que permiten invertir en el fortalecimiento organizacional, el
ordenamiento territorial y obras de infraestructura hidráulica.
La misión de ACUMAR es recuperar la CMR, generando resultados duraderos a través
de la articulación de políticas públicas que promuevan nuevas obras de infraestructura,
la limpieza y el mantenimiento del espacio público, el control de las condiciones
ambientales y de la actividad industrial, entregando conocimiento y promoviendo el
compromiso social como un valor fundamental para cumplir los objetivos propuestos.
Sus facultades se vinculan a la regulación, control y fomento respecto de las actividades
industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con
incidencia ambiental en la Cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia
de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos
naturales.
En cuanto al control industrial, se realizó una línea de base y un diagnóstico ambiental
en noviembre de 2008, estimando que las industrias contribuían con un 70% de la carga
orgánica y la mayor parte de la carga de sustancias tóxicas que eran vertidas a la Cuenca,
siendo las principales fuentes de contaminación las curtiembres y los frigoríficos.
Más aún, se contabilizó a un total de 50 industrias como las aportantes del 95 % de la
carga orgánica total generada por todas las industrias que vertían sus efluentes a la
misma. Los rubros identificados como las principales fuentes de contaminación con

11
sustancias tóxicas resultaron ser las curtiembres, galvanoplastias, metalúrgicas,
petroquímicas, químicas y farmacéuticas.
Luego del fallo de la Corte, ACUMAR empezó a trabajar muy activamente en lo que
respecta al control industrial, siguiendo los lineamientos establecidos en el PISA, la
normativa ambiental vigente, y también la normativa del propio organismo. La
delimitación geográfica de la Cuenca que se implementó a los comienzos de esta
intervención y hasta 2013, fue una demarcación del territorio en términos políticos,
con lo cual su injerencia se expandía por sobre la totalidad de la superficie de los
partidos y jurisdicciones que la comprenden6.
En una primera instancia, se obligó a las industrias a empadronarse ante la ACUMAR,
resultando un total de aproximadamente 22.000 establecimientos7; el paso siguiente
fueron las inspecciones y posteriormente las sanciones a aquellos que no cumplían con
la normativa ambiental vigente a nivel local y/o nacional.
El curtido de cueros es una actividad industrial con fuerte presencia y tradición
histórica en este territorio, y su permanencia ha sido considerada como uno de los
responsables principales de la contaminación por su capacidad de vertidos industriales
con carga orgánica y química de cromo y sulfuros8. A la vez, la falta de planificación

6
El 21 de octubre de 2013, por Resolución ACUMAR Nº 1113/2013 publicada en el Boletín Oficial, se
aprobó el mapa de delimitación topográfica de la Cuenca Hidrográfica del Río Matanza Riachuelo. En
los considerandos de dicha resolución, se explica que en relación a los límites de la Cuenca Matanza
Riachuelo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en sus resoluciones de fecha 27 de diciembre de
2012, dictadas en los autos caratulados: “Recurso de hecho deducido por el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires en la causa Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/Daños y Perjuicios
derivados de la contaminación ambiental” y “Recurso de hecho deducido por el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires en la causa ACUMAR s/Ordenamiento Territorial”, estableció que la Cuenca en un
sentido amplio, solo deberá ser el territorio que abarca la misma y aquel que pueda tener relación directa
o indirecta con su saneamiento. En virtud de ello, se efectuó una demarcación exacta, con indicación de
calles, alturas catastrales y demás referencias útiles.
7
A partir de la Resolución ACUMAR N° 7/2009, que obliga a los establecimientos radicados en la
Cuenca Matanza Riachuelo a empadronarse, y teniendo en cuenta que hasta 2013 se consideraba parte
de la órbita de injerencia de la ACUMAR a la totalidad del territorio de los 14 municipios bonaerenses
y de la Ciudad de Buenos Aires, se registraron aproximadamente 22.000 establecimientos, que luego de
la entrada en vigencia de la Resolución Nº 1113/2013, ACUMAR pasó a controlar solamente a 16.600.
8
Según la Agencia para Sustancias Tóxicas y el Registro de Enfermedades (ATSDR), el cromo es un
metal blanco grisáceo que tiene tres valencias, 2+, 3+ y 6+. Los derivados bivalentes son muy inestables
y se oxidan fácilmente a derivados trivalentes. El que se utiliza para realizar el curtido es el cromo 3+,
pero podría llegar a oxidarse y convertirse en cromo 6+, o cromo hexavalente, que sí es considerado
peligroso para la salud humana.
En cuanto al sulfuro de hidrógeno, es un gas con un olor desagradable, característico a “huevos
podridos”. Puede ser peligroso para la salud dependiendo de la duración de la exposición y de la
concentración. Este gas es irritante para los pulmones, los ojos y el tracto respiratorio. La exposición
puede producir dolor de cabeza, fatiga, mareos, andar tambaleante y diarrea.
Recuperado el 10 de junio de 2019, de [Link]

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urbana y la propia idiosincrasia de los empresarios fomentaron la radicación de dichos
establecimientos en zonas residenciales, afectando la vida cotidiana con sus efluentes
y el mal olor.
Así, tanto las curtiembres como los frigoríficos y las galvanoplastias fueron los
objetivos hacia donde los mecanismos de control industrial de la ACUMAR se
orientaron fuertemente durante los primeros meses posteriores al fallo de la CSJN. Y
ante la imperiosa necesidad de demostrarles a los magistrados los resultados, se
intervino con todo el peso de la ley.
En un principio, se habían contabilizado 180 establecimientos aproximadamente que
se relacionaban con el curtido de cueros. De ese total, se declaró “Agente
Contaminante” a 117 entre los años 2009 y 2018. Las empresas de mayor magnitud no
fueron sorprendidas por la llegada de ACUMAR, ya que desde hacía unos años y en
respuesta a las exigencias de determinados mercados, habían comenzado a realizar las
inversiones pertinentes para reconvertir sus procesos productivos evitando la
afectación ambiental.
Actualmente, el sector está dominado por un grupo de grandes empresas que
concentran la mayor parte de la producción y de las exportaciones de cueros
semiterminados y terminados. En menor medida, múltiples curtiembres medianas y
chicas también proveen al mercado interno en la industria del calzado, marroquinería
y ropa de cuero.
Lo cierto es que, a fines de 2018, a partir de un nuevo empadronamiento convocado
por el organismo, se identificaron al menos 80 de estos establecimientos que habían
cerrado sus puertas con posterioridad a la entrada en escena de la ACUMAR, mientras
que 19 permanecían clausuradas por el organismo. Del resto de las “sobrevivientes”,
se sabe que deben tercerizar parte del proceso productivo perdiendo rentabilidad, o
directamente achicar la producción. Con lo cual, se ha observado un fenómeno de
concentración económica a favor de las grandes curtiembres de la Cuenca.
En ese sentido, el problema de estudio de este trabajo es la identificación de posibles
impactos económicos en el sector de las curtiembres, a partir de la intervención de
control industrial de la ACUMAR en materia de protección del ambiente. Para ello, se
compara la situación de inicio de dicha intervención con el escenario actual.

13
Las variables a comparar serán la cantidad de esos establecimientos productivos, su
tamaño y la situación administrativa en la que se encuentran con el organismo en
cuestión. Por lo tanto, la identificación del impacto económico viene dada de la
consideración de la dinámica productiva de cueros dentro de la Cuenca en su conjunto,
y los incentivos o desalientos a la producción que la política pública puede ocasionar,
y no por los cálculos o estimaciones que la Economía Ambiental suele realizar9.

II. Antecedentes y estado de la cuestión

Con respecto a la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, no hay en la actualidad

ningún trabajo que aborde el impacto económico de su política en las empresas de la
Cuenca, ni tampoco algún análisis de las consecuencias que la declaración de “Agente
Contaminante” por parte de dicha autoridad puede acaecer en las pequeñas y medianas
empresas.
A once años del fallo de la CSJN que puso en marcha el plan de acción de la ACUMAR,
las consecuencias económicas de la fiscalización y el control industrial que realiza día
a día en los establecimientos productivos de su área de implicancia, no han sido
abordadas analíticamente. Si bien ha habido en este año 2019 cambios en la normativa,
los mismos no suponen una adecuación a las distintas trayectorias que han desplegado
las empresas de la Cuenca ante la intervención de la ACUMAR.
En función de los magros resultados de reconversión industrial, las modificaciones de
la normativa incluyen más procesos sancionatorios, en lugar de sugerir distintas
estrategias de intervención puntual para cada tipo de industria, teniendo en cuenta su
actividad productiva y tamaño de los establecimientos. Pero principalmente, sería
importante considerar en dichas modificaciones, el cúmulo de conocimiento y de
experiencia que en estos años se ha generado en relación al funcionamiento cotidiano
de las empresas, que aún no logran reconvertirse.
Sin embargo, dada la emergencia en las últimas décadas de la preocupación por la
contaminación ambiental, y en particular el ingreso en la agenda institucional de la

9
En términos generales, la Economía Ambiental se ocupa de los temas vinculados a la eficiencia en la
problemática ambiental, a la valuación económica de costos y beneficios ambientales, y al cálculo de
los impactos de las distintas políticas ambientales en materia de innovación, competitividad y
localización de las empresas (Klink, y Alcántara eds., 1994; Rezk ed., 2011).

14
degradación del Riachuelo, han surgido trabajos que abordan este caso desde diversas
ópticas, como ser el conflicto social devenido de la contaminación ambiental, la
dimensión política e institucional de la gestión de la cuenca, el derecho ambiental, entre
otras.
En primera instancia, los trabajos de Auyero y Swistun (2006; 2007; 2008) dan cuenta
del sufrimiento ambiental a través del recorte de una visión de Villa Inflamable en
Dock Sud, zona en la cual se originó la “Causa Mendoza”, y se aborda la problemática
de la contaminación ambiental desde los aspectos cotidianos de los actores
involucrados (vecinos, políticos, empresarios, etc.). Allí, se mencionan las
percepciones que los habitantes tienen de su hábitat contaminado. Por otra parte,
Fragas (2014) evalúa la intervención de la ACUMAR en la ejecución de un plan de
urbanización proyectado para dicho barrio, haciendo énfasis en las falencias del mismo
para su implementación.
A su vez, Merlinsky (2013) se concentra en el conflicto que atraviesa el saneamiento
de la Cuenca Matanza Riachuelo, reconstruyendo la historia de su degradación, y
observando aquellos factores y actores involucrados que hicieron posible la
movilización política en relación a la recomposición ambiental del Riachuelo.
A través del estudio de este caso, la autora se propone manifestar la cuestión de la
“justicia ambiental” y el alto componente de clase que se esconde detrás de este
concepto, evidenciando la segregación de los peligros ambientales. El objetivo central
de la investigación es comprender la dinámica de construcción política de la cuestión
ambiental, tomando al del Riachuelo como “caso testigo”, debido a sus características
particulares que lo definen como punto de inflexión para la problematización de la
cuestión ambiental de la región metropolitana bonaerense.
Cabe mencionar que la Dra. Gabriela Merlinsky es investigadora independiente del
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), con sede en
el Instituto de Investigaciones “Gino Germani”, de la Facultad de Ciencias Sociales de
la Universidad de Buenos Aires (UBA), y dentro del Área de Estudios Urbanos, ha
dirigido al menos tres proyectos de investigación vinculados al conflicto ambiental del
Riachuelo, a las políticas públicas devenidas de dicho conflicto, al estudio de la “Causa
Mendoza”, y al cambio climático y su relación con la Cuenca Matanza Riachuelo
(Merlinsky, 2011; Merlinsky, Bouzo y Tobías 2012; Merlinsky, 2014; Merlinsky,
2016; Merlinsky, 2016b; Merlinsky, 2017; Merlinsky, Scharager y Tobías, 2017).

15
Asimismo, el Programa Urbanismo y Ciudad de la Facultad de Arquitectura, Diseño y
Urbanismo de la UBA tiene investigaciones realizadas y artículos publicados
relacionados con el ordenamiento territorial de la Cuenca, y la intervención de la
ACUMAR (Cappuccio y Mignaqui, 2012; Cappuccio y Mignaqui, 2015).
De igual modo, Panario Centeno (2010) elaboró un documento de trabajo de
Contabilidad Social, que contiene información contable ambiental de las empresas
demandadas en la causa Matanza-Riachuelo, en el marco del Proyecto UBACyT E010,
en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Allí, se analiza información
ambiental suministrada por dichas empresas en los informes o estados contables, a los
fines de evaluar su nivel de compromiso social y con el ambiente.
Sobre la ACUMAR y la contaminación de la Cuenca, Aizen (2014) realizó una
investigación periodística original que contempla la historia urbana de la zona, su
desarrollo y su contaminación, adentrándose en las vidas y padecimientos de quienes
fueron arrojados a las márgenes del río y la sociedad. Dicha investigación contiene
datos muy certeros provenientes de los relevamientos de campo y entrevistas
realizadas a personalidades claves involucrados con el proceso de saneamiento
ordenado por la Corte Suprema.
Si bien se trata de un trabajo periodístico que no tiene la pretensión de ser académico,
es muy valioso este aporte ya que contiene las voces de actores diversos pero
fundamentales del caso. Se comentan anécdotas, se contraponen las miradas de
funcionarios públicos, integrantes de ONGs y de empresarios, y también, se describe
el proceso productivo de las curtiembres, frigoríficos y galvanoplastias a partir de las
visitas que la autora realizó a distintos establecimientos radicados en la Cuenca,
logrando captar la idiosincrasia de quienes están al frente de estas actividades.
Resulta pertinente a los objetivos de esta tesis citar textualmente unas líneas de esta
investigación, que devienen de las conclusiones que plantea la autora sobre una
entrevista a unos curtimbreros del Partido de Lanús: “La Causa Mendoza, de la que no
se habían ni enterado por los diarios, les había cambiado la vida. Seguramente, la
reconcentración del negocio curtidor no era lo que hubieran querido los jueces de la
Corte cuando dictaron su fallo. Pero es un poco lo que pasó” (Aizen, 2014: p. 77).
En lo que refiere específicamente al mercado de cueros, hay una serie de estudios que
son de utilidad para lograr una aproximación al contexto actual en que dicho mercado
se desenvuelve, tanto a nivel nacional como internacional. A modo de primer

16
acercamiento, Salvador (2013) desarrolla los períodos de la evolución de la industria
curtidora en la Argentina, la cual encuentra sus orígenes en el norte de nuestro país,
aunque en la actualidad la zona sur del conurbano bonaerense –en especial los partidos
de Avellaneda y Lanús- asumen dicha actividad como propia. Su investigación incluye
en cada etapa análisis relacionados con la economía, la ganadería, el comercio exterior,
etc.
Por otra parte, y desde una perspectiva económica, Esteban Ferreira ha publicado
artículos en revistas relacionadas al sector del cuero, en los cuales se argumenta que, a
diferencia de los grandes productores y exportadores de cueros, el proceso industrial
argentino se truncó en perjuicio de las etapas productivas con mayor valor agregado, y
solo abastece cueros semiterminados al mercado mundial. El resultado global es una
estructura de exportaciones más primaria y con precios más bajos (Ferreira, 2011;
2011b; 2011c).
En consecuencia, el aspecto sobresaliente es la inserción de la industria curtidora
nacional en el mercado global como productora de commodities, resultando en un
escaso desarrollo de los bienes finales de la cadena. Las características de la oferta de
cuero y las políticas públicas han moldeado una cadena de valor desequilibrada con
escaso valor agregado y tendencia hacia su primarización (Ferreira y Schorr, 2012).
En cuanto a trabajos que vinculen directamente a las curtiembres con la contaminación
ambiental, Greenpeace Argentina ha publicado informes que relatan cuál es la
situación del Riachuelo como receptor de los efluentes contaminados que provienen
de estas industrias. Entre otras cosas, la organización cuestiona que las cantidades de
sustancias peligrosas que ACUMAR tolera volcar siguen siendo contaminantes, y se
ejemplifica con casos concretos (Greenpeace Argentina, 2012).
En esta línea de argumentación, y dado que la industria del curtido de cuero tiene una
presencia fundamental en la Cuenca Matanza Riachuelo, se denuncia que ni la
industria del cuero ni ACUMAR llevan adelante controles efectivos sobre los vertidos
industriales.
Asimismo, se dan a conocer datos y cifras relacionados con los establecimientos
vinculados al cuero. Estos son más de 200, de los cuales cerca de 180 están dedicados
al curtido de cuero, y se reconoce que dicho sector está dominado por un grupo de
grandes empresas que concentran la mayor parte de la producción y el 80% de las
exportaciones de cuero semiterminados y terminados. El restante 20% del mercado

17
local es abastecido por múltiples curtiembres medianas y chicas, que proveen al
mercado interno (Greenpeace Argentina, 2013).
De las tesis de posgrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, se
encontraron dos investigaciones relacionadas con las curtiembres de la Cuenca.
Primero, Grabowski (2008) explica que las pequeñas curtiembres de la zona sur del
Gran Buenos Aires carecen de las tecnologías apropiadas para competir en un mercado
globalizado y de la logística adecuada que posibilite una mayor expansión comercial.
La autora propone formar una integración horizontal mediante prácticas asociativas, y
así mejorar las condiciones de comercialización y financiamiento en las etapas
manufactureras.
De unirse varias curtiembres, será factible por un lado el acceso al crédito para la
construcción de una planta de tratamiento de efluentes industriales; y, por otra parte,
la introducción en los mercados mundiales de una marca de productos de cuero
argentino, expandiéndose hacia las manufacturas de cuero. A la vez, advierte de la
necesidad de políticas públicas y económicas que alienten este proceso. (Grabowski,
2008).
La segunda investigación, se trata de una tesis de doctorado en la cual se llevó adelante
un estudio descriptivo que compara curtiembres del Partido de Lanús con unas seis
curtiembres japonesas. Las hipótesis planteadas sugieren que la legislación japonesa
contempla ampliamente la problemática de las pequeñas y medianas empresas, y a la
vez el grado de concientización de los empresarios japoneses ayudo a concretar el
proceso de reconversión industrial para dejar de contaminar. Por eso, si bien el proceso
de reconversión fue complejo, fue asumido con responsabilidad y sin oponer
resistencia (Frecia, 2017).
En cambio, el autor sugiere que en Argentina, de mantenerse el escenario actual, el
resultado del proceso de reconversión que la ACUMAR persigue de la industria del
cuero será la concentración en pocas manos, ya que solo las grandes curtiembres
pueden llevar adelante procesos sostenibles tanto ambiental como económicamente
(Frecia, 2017).
Como es posible advertir, existen diversos trabajos que aportan herramientas para
pensar la complejidad de la contaminación en la Cuenca Matanza Riachuelo, como
también están aquellos estudios sectoriales del mercado de cueros que muestran la

18
vulnerabilidad de dicho mercado ante los vaivenes de la economía nacional y del
mundo actual.
A la vez, la gestión de la ACUMAR es permanentemente evaluada por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación y por la Auditoría General de la Nación. También, se
destacan los informes elaborados por el Cuerpo Colegiado (conformado por
Asociación de Vecinos La Boca, la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos,
el Centro de Estudios Legales y Sociales –CELS-; Greenpeace Argentina y la
Fundación Ambiente y Recursos Naturales –FARN-; y coordinado por la Defensoría
del Pueblo de la Nación).
No obstante, existe una vacancia al no evidenciarse numerosos estudios
pormenorizados que conjuguen el accionar de la política pública implementada por la
ACUMAR con el impacto en términos económicos que genera esta política sobre
determinados sectores productivos de la Cuenca. Considerando que se trata de un
territorio muy poblado e industrializado –en comparación con el resto del país-, resulta
menester enfocar la mirada en las consecuencias que la implementación de esta política
pública puede ocasionar en los conglomerados productivos de la zona.
Si bien en el marco del presente trabajo, no se realizan estimaciones financieras o los
cálculos que suele hacer la Economía Ambiental sobre costos y externalidades, se
intenta demostrar cómo una política pública, cuyo objetivo principal es la mejora de la
calidad de vida y la recomposición del ambiente, y que a su vez tiene injerencia en la
producción industrial, puede afectar el esquema productivo. Dicha incidencia requiere
de la implementación de diversas estrategias empresariales, que inevitablemente
repercuten en la rentabilidad, en los diseños de inversión y en los niveles de empleo.
En este punto, es dable retomar el concepto de “desarrollo sustentable”, que respalda
las directrices a seguir marcadas por la ACUMAR, y que aboga por los cambios
estructurales del modelo de producción para generar un crecimiento económico que
acompañe la equidad social y la conservación de los bienes comunes, reconociendo
los límites y las potencialidades de la naturaleza.
Si el objetivo es alcanzar las metas del desarrollo sustentable en el ámbito de la Cuenca
Matanza Riachuelo, es clave contar con caracterizaciones pormenorizadas de todos sus
componentes territoriales, incluyendo a la industria. Solo desde ese lugar, podrán
pensarse intervenciones oportunas y eficaces para concretar los objetivos de las

19
políticas públicas planteadas. Asimismo, durante la implementación de dichas
políticas, también es necesario evaluar las consecuencias o impactos en sus distintas
facetas, a los fines de verificar si es preciso o no una corrección.
Por todo lo expuesto, es dable concluir que existe una vacancia dentro del cúmulo de
conocimiento producido sobre la temática, ya que no se han generado estudios que den
cuenta del impacto de la declaración de “Agente Contaminante” sobre el total de las
empresas de la Cuenca; y respecto al sector curtidor en particular, se han esbozado
algunas hipótesis, que al día de hoy pueden afirmarse con la evidencia empírica. De
esta manera, resulta conducente aportar con la realización de la investigación aquí
presentada.

III. Preguntas de investigación

A partir de lo expuesto anteriormente, la presente tesis de investigación parte del

siguiente interrogante: En la dinámica productiva de las curtiembres radicadas sobre
la Cuenca Matanza Riachuelo, ¿Cuál fue el impacto económico tras la declaración de
“Agente Contaminante” asignada por la ACUMAR?

IV. Objetivos, hipótesis y estrategia metodológica

En función del interrogante planteado, el objetivo general es analizar el impacto

económico que causó la implementación de la política de ACUMAR en las
curtiembres declaradas “Agente Contaminante” radicadas sobre la Cuenca Matanza
Riachuelo, entre los años 2009 y 2018.
A los fines de concretar ese objetivo general, se ha decidido cumplimentar cuatro
objetivos específicos: en primer lugar, caracterizar la situación socioambiental y
económica-productiva de la Cuenca. Luego, analizar las características centrales del
Digesto Normativo de la Autoridad de Cuenta Matanza Riachuelo, a los fines de
describir cómo es pensada la implementación de las acciones de su política pública.
Tercero, identificar cuáles han sido los efectos económicos sobre las curtiembres tras
la declaración de “Agente Contaminante” efectuada por la ACUMAR sobre el
conjunto del sector curtidor radicado en la Cuenca. Y por último, comparar los

20
objetivos del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) con los resultados de la
implementación de la política en las curtiembres.
La hipótesis que guiará el desarrollo del presente trabajo sugiere que: ACUMAR al
declarar “Agente Contaminante” a curtiembres radicadas sobre la Cuenca Matanza
Riachuelo, entre los años 2009 y 2018, generó profundos cambios en la estructura del
sector, perjudicando principalmente a las curtiembres de menor tamaño.
De ese modo, lo que se ha observado es el cierre paulatino de gran parte de las
curtiembres radicadas en la Cuenca, tratándose de pequeñas y medianas empresas; otro
tanto de iguales características recortó su producción, perdiendo rentabilidad y
tercerizando parte de sus procesos productivos en las curtiembres grandes, que sí tienen
capacidad para absorber el proceso completo.
Para poder dimensionar el impacto económico de la intervención de la ACUMAR
sobre las 117 curtiembres declaradas “Agente Contaminante”, se necesitan estrategias
metodológicas múltiples que van desde el seguimiento de las páginas informáticas
donde los diversos actores involucrados se manifiestan hasta entrevistas en
profundidad. A continuación, se describen las principales técnicas, especificando para
qué nivel de análisis se refieren.

i. Registro de actores involucrados10

A) En principio, se procedió a clasificar las 117 curtiembres declaradas “Agente

Contaminante”. Se utilizó información suministrada por las empresas a los fines de
conocer cuál era la cantidad de trabajadores que cada una tenía al 2009, y en función
de una estratificación elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC) se determinó la envergadura de estas.
Los subconjuntos de tamaños representativos de distintos tipos de plantas fabriles
elaborados por el INDEC, son los siguientes:

• Hasta 10 personas ocupadas (industria pequeña);

• Entre 11 y 50 personas ocupadas (industria pequeño-mediana);
• Entre 51 y 100 personas ocupadas (industria mediana);

10
Ver Anexo metodológico al final de este trabajo.

21
• Entre 101 y 300 personas ocupadas (industria mediano-grande); y
• Más de 301 personas ocupadas (industria grande).

B) Con el objetivo de crear una tipología de estrategias empresariales asumidas para

cumplir con la normativa de ACUMAR, se realizaron cuatro entrevistas en
profundidad a responsables técnicos de curtiembres, en un intento de averiguar de qué
manera estas empresas han tenido que modificar sus procesos productivos, como
también cuáles han sido los beneficios y los perjuicios de la reconversión.
C) A su vez, se realizaron nueve entrevistas a personas vinculadas con esta actividad,
(empresario e integrante de una de las cámaras, abogados representantes de
curtiembres ante la ACUMAR, representante de cooperativas del sector, y
empresarios).
D) En cuanto al organismo, se entrevistó a cuatro funcionarios de las áreas de control
industrial de distintas gestiones, para ahondar en el discurso que los responsables de
hacer cumplir la normativa tienen con respecto al rol de los empresarios y de la
ACUMAR en el saneamiento del Riachuelo.
Asimismo, se llevaron a cabo entrevistas a ocho inspectores y analistas técnicos, que
por su labor diaria, son los que tienen una relación directa con las curtiembres. Ellos
aportaron, desde su experiencia, ideas acerca de cómo ha sido la reacción empresaria
ante el advenimiento de la declaración de “Agente Contaminante”, y cómo han
procedido al respecto durante estos años.

ii. Análisis de documentos institucionales y normativa

El análisis del Digesto Normativo de la Autoridad de Cuenta Matanza Riachuelo y del

Plan Integral de Saneamiento Ambiental tiene como objetivo encontrar aquellos
artículos y puntos que dejen en evidencia si se van a tener en cuenta ciertas
especificidades de las empresas -como ser envergadura, estructura productiva,
cantidad de empleados, etc.- a la hora de exigir cumplimiento a la norma, o si esas
particularidades influyen en algo en cuanto al apoyo financiero y técnico para que las
empresas puedan alcanzar la reconversión. En este sentido, se busca conocer el
tratamiento que han recibido las pequeñas y medianas empresas.

22
iii. Análisis integral del caso

A los fines de dilucidar cuál fue el impacto económico tras la declaración de “Agente
Contaminante” asignada por la ACUMAR en las curtiembres radicadas en la Cuenca,
se utilizó como metodología de evaluación, un modelo no experimental que puede ser
aplicado cuando la población objetivo no puede ser comparada con un grupo de
control. Se considera sólo la población sobre la cual se aplica la política pública,
impidiendo controlar la incidencia de variables exógenas.
El modelo no experimental aquí utilizado es el “Modelo antes-después (sin grupo de
comparación)”, para el cual se efectúa una medición “antes” –en este caso, la política
de control industrial de la ACUMAR- que el proyecto sea implementado y se comparan
los valores obtenidos con los resultados derivados de levantar una línea de
comparación, “durante” la operación o “después” que el proyecto ha concluido (Cohen
y Martínez, 2004).
La instancia de medición aplicada en el “antes”, es justamente la contabilización de
las curtiembres empadronadas por la ACUMAR al 2009, dentro de su ámbito de
competencia; la posterior identificación de aquellas declaradas “Agente
Contaminante”; y por último, la clasificación de dichas empresas en función de la
cantidad de trabajadores que cada una de ellas tenía al momento de inicio de la
intervención de la ACUMAR.
Luego, en la etapa del “durante” y del “después” del modelo no experimental, se
realizaron los siguientes pasos:

A) Se clasificaron a las 117 curtiembres declaradas “Agente Contaminante” en función

de su tamaño, y luego según la condición de empresa clausurada, empresa reconvertida,
empresa en cumplimiento del Plan de Reconversión Industrial, o empresa cerrada
indicando el cese de la actividad.
B) Se creó una matriz de datos a partir de las entrevistas para poder analizar los
resultados.
C) Una vez clarificadas las estrategias empresariales llevadas adelante para encarar la
intervención de la ACUMAR, se intentó identificar instancias de cooperación y de
obstaculización a los objetivos de sustentabilidad propuestos en el PISA.

23
D) A partir de la lectura de esos resultados, se arriban a algunas conclusiones teniendo
en cuenta en dicho análisis cómo había sido diseñada la política del organismo, cómo
ha sido implementada y cuáles fueron sus resultados.

V. Estructura de la tesis

A los fines de organizar la argumentación, esta tesis se divide en cuatro capítulos,

además de la introducción y las consideraciones finales. En el primero de ellos, se dan
a conocer cuáles son las perspectivas y enfoques desde los cuales se ha estudiado el
caso de la ACUMAR. El marco conceptual incluirá a todas aquellas herramientas
teóricas y metodológicas que serán utilizadas para abordar el caso desde una óptica de
la Sociología del Desarrollo.
Considerando las competencias de ACUMAR, su amplitud y prevalencia contrastan
fuertemente con el carácter restringido de las competencias que en forma predominante
hasta ahora se asignan a los organismos de cuencas hídricas. Este factor la constituye
como un caso único en el país, que ha generado curiosidad en ciertos ámbitos
académicos.
En particular, ha llamado la atención la emergencia sanitaria y el conflicto social que
de ella deviene, como también la necesidad imperiosa de una respuesta
interjurisdiccional que se incorpore en la agenda política. Este conflicto, que tiene
diversas aristas y múltiples responsables, ha puesto en tela de juicio las maneras en
que se ha producido a lo largo de los años la expansión industrial y poblacional en la
zona.
Por ende, la Justicia al impartir su posición sobre las responsabilidades de cada actor
partícipe y culpable de la contaminación del Riachuelo, no titubeó en señalar al sector
de la industria curtidora –entre otros-, cuya presencia en el territorio es tan añeja como
su propia urbanización.
Como se anticipa en la introducción, la degradación ambiental de la Cuenca es una
clara e irrefutable consecuencia de la ausencia de planificación urbana que ha
caracterizado los inicios del aumento demográfico de esta región. Tanto la emergencia
de actividades económicas -estrechamente relacionadas con la ganadería y con la
posibilidad de hacer uso y abuso de las aguas del Río-, como la llegada de nuevos
habitantes y la ocupación de tierras antes despobladas, constituyen las dos caras de un
proceso dual.

24
Asimismo, el Estado ha intentado poner en marcha diversos mecanismos para
morigerar los distintos problemas socio-sanitarios que ese abuso del Río ha ido
provocando a lo largo de la historia. En efecto, se registran varios antecedentes legales
y políticas públicas que evidentemente han fracasado o no han sido lo suficientemente
eficaces para desterrar el problema.
De esta forma, en el capítulo 2 se presentan las principales características de la Cuenca
en términos económicos-productivos y sociales, y su relación con la contaminación. A
tales fines, se han utilizado documentos elaborados por la ACUMAR, por otros
organismos públicos, y aquellos realizados por distintas organizaciones de la sociedad
civil, como también otras fuentes bibliográficas que abordan la temática desde sus
múltiples aspectos.
Retomando lo último descripto en el capítulo 2, el capítulo 3 tiene el objetivo de
describir el proceso que dio lugar a la judicialización de una problemática
socioambiental, como es la contaminación de la Cuenca Matanza Riachuelo, y al
mismo tiempo caracterizar al organismo estatal encomendado para efectuar el
cumplimiento del fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto a esta
causa.
Para ello, se incorporan en el análisis los datos obtenidos a través de las entrevistas
realizadas en el marco de esta investigación, en conjunción con una serie de fuentes
secundarias (información aportada por la página web de la ACUMAR, además de otros
documentos elaborados por las partes intervinientes en la causa).
Con estos datos, lo que se pretende demostrar es la complejidad de las problemáticas a
resolver para cumplir con el fallo de la Corte, y las falencias que la ACUMAR ha tenido
desde sus inicios para alcanzar sus objetivos, que de persistir en el tiempo pueden
llevar a una situación de estancamiento y de poco avance en la recomposición
ambiental de la Cuenca.
En el cuarto y último capítulo, se presenta el aporte sustancial que esta tesis tiene como
meta, que es el impacto de la intervención de la ACUMAR en el mercado de cueros de
la Cuenca. Allí, se exponen las particularidades del mercado de cueros en el mundo y
en la Argentina, con el objetivo de contextualizar la situación en la que se encuentran
las 117 curtiembres declaradas “Agente Contaminante”, y a partir de dicho análisis se
podrán realizar las inferencias pertinentes para evaluar cómo ha sido ese impacto.

25
Tras realizar el correspondiente análisis de toda la información recabada, se llega a la
conclusión de que las curtiembres de la Cuenca han sido históricamente señaladas
como las responsables de la contaminación del Riachuelo. El Juez que llevó adelante
la “Causa Mendoza” en sus primeros años tomó nota de esto, y ordenó intervenir en
ellas fuertemente, sentando las bases del vínculo establecido con la ACUMAR.
En virtud de las propias características de la normativa del organismo, se ha pretendido
que las curtiembres cambien sus procesos productivos y mejoren la calidad de sus
efluentes en el plazo de un año. Es decir, revertir décadas de ausencia de gestión
ambiental en un año, en un contexto nacional e internacional poco favorable en
términos de oportunidades y rentabilidad.
Por ello, hacia fines del 2018, el número de curtiembres radicadas en la Cuenca había
decrecido notablemente. No obstante, las ganadoras de este período, aquellas grandes
curtiembres que ya antes de la llegada de la ACUMAR habían estado trabajando para
adecuarse a las nuevas exigencias de índole ambiental, supieron acaparar aquellos
volúmenes de producción antes generados por las curtiembres de menor envergadura,
que no han podido subsistir con las nuevas reglas de juego impuestas por la ACUMAR.
En las consideraciones finales, se retoman las preguntas preliminares que dieron origen
a este trabajo, y se intenta contrastar la hipótesis a la luz de los datos empíricos y de las
distintas fuentes consultadas.

26
 CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL

El objetivo general de la presente tesis es analizar el impacto económico que causó la

implementación de la política de la ACUMAR en las curtiembres declaradas “Agente
Contaminante” radicadas sobre la Cuenca Matanza Riachuelo, entre los años 2009 y
2018. En este sentido, la fundamentación teórica de este trabajo supone tres ejes
principales. En primera instancia, se presentarán argumentos que sustenten el rol del
Estado como actor esencial de los procesos de desarrollo económico. Luego, será
analizado el vínculo entre el Estado y las empresas, teniendo en cuenta la propia
experiencia a nivel nacional. Y, en tercer lugar, se considerarán algunas perspectivas
elegidas en función del objetivo planteado para dar cuenta de los procesos de
formulación, implementación y evaluación de una política pública.

1.1 El rol del Estado como actor esencial de los procesos de desarrollo económico

Las consecuencias negativas en términos económicos, políticos y sociales de las

reformas neoliberales impulsadas por el Consenso de Washington, abonaron la
discusión sobre el rol de Estado en la promoción del desarrollo económico en países
periféricos. Surgieron así estudios basados en las experiencias de desarrollo industrial
tardío de los países del sudeste asiático, que destacan la presencia central del Estado
en el direccionamiento de los procesos de industrialización.
No obstante, las referencias históricas demuestran la incapacidad de los Estados
latinoamericanos para disciplinar a los actores económicos, en especial al capital
productivo y financiero concentrado y trasnacional. Además, los Estados
latinoamericanos, a diferencia de los países asiáticos estudiados, padecieron la sujeción
a los financiamientos de organismos internacionales durante los años ´90, que
inexorablemente azotó la autonomía estatal a favor de los requerimientos impuestos
(Fernández y García Puente, 2013).
Por ello, si bien para el objetivo de este trabajo, que es analizar el impacto económico
causado por la implementación de una política pública en un sector productivo
específico, es pertinente traer a colación conceptos teóricos de la perspectiva histórico-
institucional sobre el rol del Estado y el análisis de las capacidades estatales, el uso de
estos insumos teóricos no implica concluir responsabilizando solamente a las

27
condiciones y características del aparato estatal del desarrollo de una política pública
desconociendo las relaciones sociales que lo sostienen y constituyen, sino simplemente
comparar un ideal de gestión estatal con lo que efectivamente se observa.
El concepto de “desarrollo” aquí utilizado supone el desarrollo de la cadena productiva
o integración vertical de la industria, la incorporación de conocimientos al proceso
productivo que complejicen la producción de los bienes y servicios en detrimento de
los commodities industriales o bienes primarios, y la sustitución de importaciones.
Considerando las características de la estructura productiva argentina, la puesta en
marcha de políticas públicas que fomenten los ítems mencionados previamente,
supondría una mayor independencia de la economía mundial y sus crisis, como también
un alivio en la restricción externa (Schorr, 2013).
En ese sentido, se asume, tal como lo hacen Castellani y Llanpart (2012), que la
intervención estatal es crucial para alcanzar un proceso de desarrollo sostenido, y en
consecuencia, merece ser estudiada. Por ello, se recomienda el instrumental teórico-
metodológico original aportado por la corriente institucionalista, que permite pensar la
cuestión interna del aparato burocrático. No obstante, se deja en claro que esta corriente
prescinde de explicaciones basadas en la correlación de fuerzas que determinan a las
distintas modalidades que puede asumir la intervención estatal.
Hecha esta aclaración, y siguiendo el argumento de las autoras mencionadas en el
párrafo anterior, quienes sugieren que con reconstruir la orientación de la intervención
estatal no es suficiente para determinar cuáles han sido o son las posibilidades y
limitaciones del accionar del Estado, es que resulta necesario analizar la dimensión
cualitativa. Es decir, considerar la calidad de la intervención estatal, en dos
dimensiones fuertemente imbricadas: una dimensión externa o relacional que da cuenta
de su nivel de autonomía respecto a otros actores sociales; y una dimensión interna que
abarca a las capacidades administrativas y burocráticas (Castellani y Llanpart, 2012).
La calidad de la intervención se observa en una dimensión externa a través de su grado
de autonomía, el cual equivale a una situación contrapuesta a la cooptación de cuadros
burocráticos y de reductos de funcionarios. Así, la autonomía o potencia de un Estado
para concretar sus objetivos sin ser acorralado por los factores de poder o situaciones
socioeconómicas desfavorables, se vincula estrechamente con las capacidades estatales
(Skocpol, 1989).

28
Sin embargo, Evans (1996) agrega que un Estado para impulsar el desarrollo no solo
debe estar aislado de los intereses particulares, sino que se requiere de un Estado
enraizado (o encastrado) en la sociedad, de una fuerte inmersión en la estructura social
circundante. Si el Estado fuese autónomo pero no enraizado no contaría con el expertise
y los recursos que los privados ponen a disposición de la implementación de las
políticas de desarrollo. Y en el caso de que fuera enraizado y no autónomo, se correría
el riesgo de ser capturado y desmembrado.
Por su parte, retomando a Amsden (1989; citado en Schneider y Wolfson, 1999) se
incorpora a la discusión sobre enraizamiento, la reciprocidad; cuanto mayor sea la
reciprocidad en las relaciones entre las empresas y el Estado, mayor será la velocidad
del crecimiento económico. Un ejemplo de reciprocidad podría ser el otorgamiento de
subsidios a cambio de ciertas normas de desempeño de cumplimiento efectivo. La
reciprocidad es una relación jerárquica unilateral en la que los funcionarios estatales
pretenden obtener de los empresarios una conducta adecuada y el disciplinamiento del
capital.
En este intento de los académicos del desarrollo por demostrar la centralidad del
Estado, Chibber (2002) sostiene que por más autonomía que el Estado tenga de las
corporaciones, sus propias estructuras burocráticas pueden no ser lo suficientemente
capaces para intervenir eficazmente. Para promover el desarrollo, las élites políticas
necesitan no sólo lograr un grado de autonomía de las élites locales, sino también
reforzar la calidad de sus instituciones a partir del afianzamiento de la coherencia
interna.
Para Evans (1995), dicha coherencia está asegurada si se respetan ciertas reglas
burocráticas firmes y claras. Sin embargo, Chibber (2002) disiente y asume que esto
tampoco es suficiente; coherencia también implica cierto grado de articulación entre
las distintas agencias estatales en pos de lograr una meta en común. No se puede
pretender que sea la racionalidad burocrática la única responsable de la capacidad
estratégica estatal, sino que la participación de otras agencias estatales que puedan
disciplinar a los organismos del mismo Estado puede resultar en un incremento del
rendimiento.
En cuanto a la dimensión interna, según Evans (1995) el éxito de un Estado que
impulsa el desarrollo tiene relación con la hipótesis weberiana de la necesidad de una
burocracia coherente y meritocrática; las redes internas son indispensables para lograr

29
la coherencia burocrática. A su vez, la coherencia burocrática interna es una
precondición para la participación efectiva del Estado en las redes externas. En suma,
el estereotipo de un Estado que impulsa el desarrollo debe ser capaz de formular
independientemente sus propios objetivos, y ser capaz de apoyarse en los trabajadores
del Estado para implementarlos, y que dicha concreción sea importante para sus
propias trayectorias laborales (Evans, 1995).
Para evaluar las capacidades estatales, Sikkink (1993) en primer término define a este
tipo de capacidad, como la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar
sus objetivos oficiales, y no puede medirse en términos absolutos, sino según la
adecuación o inadecuación de esa capacidad respecto de las funciones que debe
cumplir.
Y para ello, sugiere analizar tres atributos: las tendencias organizativas, los
procedimientos operativos y el talento intelectual de los burócratas. Resulta muy
notoria la especial relevancia que le asigna Sikkink a la capacidad burocrática,
enfatizando la necesidad de estructuras organizativas que cuenten con una plantilla de
funcionarios con capacidad técnica y de carrera.
Asimismo, Castellani y Llanpart (2012) plantean la importancia de estudiar las
capacidades de un organismo o agencia estatal analizando los modos en que estos
organismos han sido organizados para concretar los objetivos propuestos, porque las
decisiones sobre la carrera administrativa y la asignación de recursos pueden devenir
de niveles superiores dentro de la jerarquía estatal, y no necesariamente haberse
decidido dentro del organismo en análisis. Así, se propone enfocar la mirada en los
manuales administrativos y de procedimientos.
Por otra parte, una dimensión fundamental que se vincula estrechamente con los
procesos de desarrollo económico es la “política industrial” que emprende cada
Estado, entendiéndola como la “herramienta del Estado para mejorar la inserción de
los sectores industriales en el comercio internacional, para desarrollar un mercado
interno integrado y para contribuir a mejorar la calidad de vida de la población por
el potencial de la industria en la generación de empleo” (Couto, 2010: p. 3).

1.2 Vínculo entre el Estado y las empresas

Siguiendo a Serrani (2012):

30
 Ya desde finales de los ´70, pero sobre todo en los ´80 y principios de los ´90,
la nueva sociología del desarrollo, nutriéndose del legado de los teóricos de
la economía del desarrollo como del estructuralismo latinoamericano (y en
menor medida de sus críticos en las diferentes vertientes de los estudios de la
dependencia latinoamericana), formó un cuerpo conceptual particular para
comprender los procesos “exitosos” de industrialización tardía en el sudeste
asiático, intentando comprender, en clave comparativa, qué factores
estructurales habían afectado a la experiencia latinoamericana (p. 137).

Esta nueva sociología del desarrollo, se opone a los presupuestos económicos

ortodoxos sobre el funcionamiento de los mercados, y resalta la intervención estatal en
el desarrollo de las actividades económicas. A la vez, es notoria la huella de los
neoinstitucionalistas que se encuadran en esta perspectiva y que han aportado
herramientas teórico-metodológicas para comprender la acción estatal a partir del
análisis de capacidades administrativas y burocráticas.
No obstante, y reconociendo que dichas herramientas de cuño neoinstitucional sirven
para pensar la cuestión interna del aparato burocrático, Castellani y Llanpart (2012)
señalan que este enfoque en el momento de abordar la calidad de la intervención estatal,
pierde de vista aspectos externos que también explican el cómo y por qué se construyen
determinadas formas de acción estatal. De este modo, es preciso considerar las formas
de organización y acción de los empresarios cuando intentan orientar en su beneficio
las políticas públicas.
En esa línea, podría sugerirse que existen dos miradas predominantes en los estudios
dedicados a la relación entre el Estado y las empresas: por un lado, quienes consideran
la sinergia que puede darse entre el Estado y el sector privado como una interacción
clave para el desarrollo económico-industrial (Schneider y Wolfson, 1999; Amsden,
1989; Evans, 1996; Wade, 1990 –entre otros-); y por otra parte, aquellos autores que
demuestran una fuerte desconfianza hacia los empresarios y a los condicionamientos
que éstos puedan efectuar sobre el Estado (como es el caso de, por ejemplo: Ocampo,
2009; Chibber, 2005; Nochteff, 1994; Castellani, 2009).
Así, Schneider y Wolfson (1999) dan cuenta de por qué las relaciones entre ellos son
decisivas para explicar los patrones de desarrollo vigente a fines del siglo XX. En este
contexto, es menester entender cómo está compuesta la red de lazos entre el sector
público y el sector privado, los cuales, a la vez que pueden limitar la autonomía del
Estado, pueden también en otras ocasiones incrementar su capacidad. Se afirma que el
Estado es un gran protagonista en el desarrollo de los conglomerados y del capitalismo

31
organizado. La colaboración efectiva depende de la existencia de una coherencia
estatal y de grandes conglomerados diversificados o asociaciones comerciales.
Amsden (1989) al referirse al modelo de acumulación coreano, muestra que existía una
reciprocidad entre el Estado y el sector privado, quien recibía subsidios estatales a
cambio de una producción más grande de exportaciones y de sustitutos de
importaciones. Así, el Estado para Amsden, juega un rol “disciplinario” no sólo frente
al trabajo sino también ante el capital, a diferencia del paradigma del libre mercado en
el que este rol es jugado por la mano invisible o de la visión shumpeteriana en la que
el cambio tecnológico determina al desarrollo económico.
A su vez, la autonomía enraizada que Evans (1996) define como la conjunción de la
coherencia interna y la conectividad externa, ha sido el rasgo distintivo en los procesos
de crecimiento acelerado que experimentaron los países asiáticos a partir de los años
sesenta. El enraizamiento o la inserción remiten a la existencia de canales
institucionales que ligan al Estado con la sociedad civil, en los que circula información
y se negocian los objetivos y las políticas públicas. El enraizamiento permite conocer
los problemas percibidos por el sector privado, y al mismo tiempo permite evaluar,
controlar y moldear antes y después de su implementación, las reacciones privadas a
las iniciativas públicas.
La autonomía relativa es lo que permite direccionar los problemas que devienen de la
acción colectiva del capital privado, ayudándolo a encontrar soluciones que podrían
ser difíciles de alcanzar sin la intervención del Estado. La “autonomía enraizada”
combina aspectos del aislamiento burocrático weberiano con una estrecha vinculación
a la estructura social circundante, aportando una resolución concreta al debate teórico
sobre la relación entre el Estado y la sociedad. Dado un aparato estatal suficientemente
coherente y cohesionado, no se requiere del aislamiento para preservar su capacidad.
Conectividad significa mayores competencias en lugar de captura (Evans, 1995).
La manera en que la autonomía y el enraizamiento son combinados depende tanto del
carácter históricamente determinado del aparato estatal como de la naturaleza de la
estructura social. Cierto grado de aislamiento es inherente a la creación de una
burocracia cohesionada, pero la real eficacia requiere combinar lealtades internas con
vínculos externos (Evans, 1995).
Asimismo, Ocampo (2009) señala que en lo concerniente al proceso de
industrialización latinoamericano lo que realmente lo truncó fue en última instancia,

32
la incapacidad para generar una fuerte vocación industrialista desde etapas tempranas.
La falta de capacidad empresarial o la voluntad de arriesgar el excedente disponible
invirtiéndolo en actividades productivas ha sido un elemento más que negativo. En
este sentido, su interpretación del proceso difiere radicalmente de las visiones más
ortodoxas, en las cuales la sustitución de importaciones se visualiza como un proceso
ineficiente, en gran medida por la excesiva dirección estatal.
Por su parte, Chibber (2005) analiza la relación entre el Estado y las empresas en
algunas experiencias históricas, donde el Estado se había propuesto encarar el
desarrollo de una industria nacional. En este sentido, Chibber reconoce que para las
burguesías nacionales, la ISI prometía la posibilidad de obtener enormes ganancias,
pero a fin de maximizar esas ganancias, tenían que aceptar los componentes de
subvención, rechazando al mismo tiempo la ambición de los funcionarios de estado de
controlar qué hacían los industriales con los subsidios.
Sin embargo, Chibber sostiene que en estas experiencias el Estado no pudo disciplinar
y controlar a los capitalistas, ya que estos si bien recibían los subsidios no cumplían
del todo con su contraparte, y no solo evitaban las instancias de control, sino que
además supieron desviar fondos hacia sus propias líneas de preferencia.

De aquí que, mientras las agencias de planeamiento concedían subsidios a las

empresas en función de un plan de desarrollo con prioridades específicas, las
empresas elaboraban sus propios planes de inversión basados en sus propios
pronósticos y prioridades, que en la mayor parte de los casos no coincidían
con los de los responsables de la planificación. Por esta misma razón, estas
consideraban el componente disciplinario de la ISI como una carga
inaceptable (Chibber, 2005: p. 6).

Como consecuencia, no se profundizó en el cambio en la composición de las

exportaciones -de bienes primarios a manufacturas de mayor valor-, ya que los
empresarios prefirieron no abandonar la cómoda posición provista por los Estados,
quienes les garantizaban barreras proteccionistas, y optaron por la producción para el
mercado interno.
Por su parte, Castellani (2012) analiza los modos de articulación entre el Estado y los
empresarios en la Argentina, tomando el período 1966-1989. En este caso, la trama de
vinculaciones entre el sector público y privado fue proclive a la conformación de
diversos ámbitos privilegiados de acumulación (APA), que impidieron la

33
conformación de un proceso de desarrollo sostenido. Esto se evidenció en las
ganancias extraordinarias obtenidas por las empresas, derivadas de privilegios
establecidos por el Estado, sin necesidad de cumplir con ningún tipo de contraparte
que implicara una mejora sustantiva en las posibilidades de desarrollo del país (ya sea
porque no habían sido establecidas de antemano, o porque si lo estaban, el Estado no
lograba hacerlas cumplir).
Los APA generaban cuasi-rentas de privilegio, producto de regulaciones estatales que
habilitaban a las empresas a fijar posiciones oligopólicas en sus respectivos mercados,
haciendo un manejo discrecional de los precios y de la oferta. Aunque las empresas
eran beneficiadas con las transferencias de recursos públicos, éstas no cumplían con
ningún tipo de contraparte que implicase una mejora sustantiva en las posibilidades de
desarrollo del país. De esta manera, Castellani admite que los APA desalientan las
conductas innovadoras en pos de las “opciones blandas”.
El contexto macroeconómico de la última dictadura militar, caracterizado por la
apertura comercial y la reforma financiera, facilitó la acumulación de excedente en las
fracciones más concentradas del capital local, cuyas empresas volcaban el grueso de
sus ganancias en el circuito financiero internacional. A pesar de los elementos
ortodoxos de sus prácticas económicas, el gobierno de facto consolidó un entramado
corporativo entre el sector público y el privado que resultó completamente funcional a
los intereses de las fracciones más concentradas del capital (Castellani, 2012).
Al llegar la democracia, se sostuvieron los principales APA, contribuyendo al
progresivo proceso de debilitamiento de las capacidades estatales. La proliferación de
acuerdos corporativos con entidades formales e informales del empresariado
socavaron los niveles de autonomía relativa del aparato estatal. Pero la difusión de los
APA no es un producto exclusivo de la intervención estatal, sino que han sido
comprobadas las estrategias y prácticas de presión llevadas a cabo por los empresarios
sobre el aparato estatal –entre ellas, lobby, presión corporativa, ocupación de cargos
públicos, etc.-. (Castellani, 2012).
Sin embargo, en los estudios de Evans (1996) y de Schneider (1999), tras presentar
casos históricos exitosos en cuanto al desarrollo industrial como ser el caso de Corea
del Sur, no llegan a las mismas conclusiones. Por un lado, Evans (1996) reconoce que
el Estado puede corromper al capital, ofreciéndole protección para adueñarse de rentas
públicas. Pero también asume que, si ese Estado no se distorsiona, puede generar en

34
los capitales una reacción que los lleve a optar por “opciones duras”, efectuando
inversiones productivas de largo plazo y aprovechando las oportunidades que le
ofrecen los mercados internacionales.
Si bien se aclara que los casos no son extrapolables, y que cada país tiene sus elementos
propios, se sostiene que el incentivo y la subvención estatal fueron claves para
motorizar el crecimiento. Y se evidencia cómo el Estado logró disciplinar y controlar
al capital, para que éste cumpla con su contraparte. A modo de ejemplo, Corea aplicaba
sanciones a quienes a pesar de haber recibido los subsidios no lograron mejorar su
desempeño, y se ha negado a salvar de la quiebra a empresas con dificultades,
transfiriendo sus activos a otras. También, Evans y Schneider y Wolfson –y en
oposición a lo ocurrido en Argentina- reconocen en los conglomerados –empresas
diversificadas y multisectoriales- una ventaja que fomenta la inversión, la competencia,
y el control de los precios.
Considerando las estrategias que los empresarios adoptan como consecuencia de la
intervención estatal, resulta pertinente mencionar el concepto de “estrategia
corporativa” que Gaggero toma de Andrews:

(…) el patrón de decisiones en una compañía que determina y revela sus

objetivos o metas, produce las principales políticas y planes para lograr esos
objetivos o metas, y define la gama de negocios que la empresa va a perseguir,
el tipo de organización humana y económica que es o intenta ser, y la
naturaleza de la contribución económica o no económica que intenta brindar
a sus propietarios, empleados, clientes y comunidades (Andrews, 1997: p. 52;
citado en Gaggero, 2012; p. 38).

1.3 Los procesos de formulación, implementación y evaluación de una política

pública

A continuación, se darán a conocer aquellos trabajos académicos seleccionados para

interpretar los procesos de formulación, implementación y evaluación de una política
pública, aseverando que las políticas públicas constituyen la esencia de la actividad
del Estado.
El concepto de “política pública” utilizado en este trabajo es entendido como toda toma
de posición y curso de acción adoptados por un actor que habla en nombre y
representación del Estado, frente a una “cuestión socialmente problematizada” (Oszlak

35
y O´Donnell, 1976). Entonces, dicha definición sugiere que el Estado sólo se ocupa de
aquellas cuestiones que adquieren relevancia hasta llegar a ser tema de agenda,
aquellas “cuestiones socialmente problematizadas”, consideradas vitales para el
gobierno o instaladas como prioritarias, acuciantes y/o relevantes ante la opinión
pública.
De esta manera, el Estado como actor complejo y diferenciado, materializa su presencia
mediante agencias que asumen la responsabilidad de resolver una parte significativa
de la agenda social. Cuáles son los problemas que elige resolver o debe atender
inevitablemente como consecuencia de demandas o presiones sociales insoslayables,
depende de un gran número de circunstancias y variables. Pero en la medida en que
esos problemas son incorporados a la agenda estatal (ya no sólo social), se convierten
automáticamente en “cuestiones socialmente problematizadas” (Oszlak y O´Donnell,
1976).
Estos autores sugieren una suerte de guía teórico-metodológica para estudiar los
mecanismos a través de los cuales los Estados intentan resolver las cuestiones
problematizadas por la sociedad e instaladas en la agenda pública. Las herramientas
metodológicas que los autores están pensando para abordar al Estado latinoamericano
como objeto de estudio, son escogidas en función de la premisa acerca del carácter
“moderno” que ha adquirido dicho Estado, y de las tendencias de dominación política
y económica que a principios de los años ochenta se podían advertir en nuevas
coaliciones y alianzas.
Así, proponen un enfoque que investigue cuáles han sido los impactos de una
determinada política estatal, surgida en un determinado contexto histórico,
diferenciando a la política misma de sus efectos o las consecuencias presuntamente
provocadas por su adopción e implementación. Dicho enfoque permite conocer la
dinámica de las transformaciones sociales, a partir de seguirle la trayectoria a una
cuestión desde su surgimiento, desarrollo y hasta la eventual resolución (Oszlak y
O´Donnell, 1976).
En relación a los “impactos de las políticas estatales”, los autores los definen como las
contribuciones imputables al Estado, que no pueden ser ignorados, pero que tampoco
deberían ser evaluados con criterios mecanicistas que oculten el carácter
inherentemente histórico de aquellos procesos sociales, ya que el “contexto” del cual
emergen las políticas públicas ofrece el marco ineludible a través del cual ellas se

36
comprenden y se describen. Dicho enfoque no busca la medición exacta de ciertos
impactos, sino la consideración de los múltiples impactos que surgen de esa política
estatal como parte de un proceso social e histórico.
En efecto, esos impactos integran procesos más complejos, que luego trascienden a la
propia política pública que les dio origen, a la vez que los actores privados convocados
por dicha política también contribuyen a generar distintas manifestaciones y tomas de
posición del Estado, arribando a la adopción de nuevos caminos y nuevas políticas
(Oszlak y O´Donnell, 1976).
Cuando una agencia estatal toma posición y decide un curso de acción respecto de una
cuestión agendada, esta acción suele afectar en primer lugar a un grupo social
delimitado, de forma neutral, positiva o negativa según el caso. Del mismo modo,
puede ocurrir que, al impactar negativamente sobre un sector o conjunto de individuos
interpelados por la política, genere perjuicios adicionales (o beneficios) en otros
grupos, lo cual, eventualmente, puede conducir a que unos y/u otros reaccionen
colectivamente, de maneras más o menos articuladas, frente a la nueva situación en la
que los coloca la política pública adoptada (Oszlak, 2009).
Considerando a la política estatal como un conjunto de tomas de posición del Estado
respecto de cierta cuestión, dicha política no puede ser explicada prescindiendo de las
políticas de otros actores. Esto implica que más allá de que el Estado haya iniciado un
curso de acción para resolver una cuestión con total autonomía, luego ocurre que las
decisiones de implementación no dejan de verse influenciadas por las posiciones
adoptadas por otros actores, para quienes las tomas de posición estatal son factores
importantes para adoptar una posición propia. En ese sentido, las políticas estatales son
“nudos” o puntos particularmente importantes en una secuencia de acciones (Oszlak y
O´Donnell, 1976).
Por su parte, el enfoque de Medellín Torres (2004) también intenta contextualizar los
análisis de políticas públicas primero describiendo al régimen político que las antecede.
En este sentido, la “territorialidad” comprendida como la unidad del poder político
institucionalizado, y la “institucionalización del orden”-ya sea formal o informal-
manifestada en la unidad de la acción gubernativa, estructuran a las políticas públicas.
En consecuencia, ese abordaje de los procesos de estructuración de las políticas
públicas desde el régimen político toma como referente único a la acción gubernativa,
y la presenta como el producto de un proceso político a través del cual emergen y

37
toman forma los proyectos e intereses de agentes, agencias y discursos en pugna por
imponer un determinado proyecto de dirección política e ideológica sobre la sociedad
y el Estado (Medellín Torres, 2004).
Del mismo modo, Aguilar Villanueva (1996) define a una política como una acción, o
conjunto de acciones, con sentido que se pone en funcionamiento para alcanzar
determinados objetivos a través de ciertos medios. En el caso de inacción, subyace la
decisión de no intervenir ante un problema público aduciendo que esa es la mejor
estrategia. Dado su carácter intencional, la política denota cuáles son los propósitos de
las fuerzas políticas gobernantes, y las consecuencias de sus actos. De hecho, una
política se expresa en el curso de acción diseñado, como también en el modo en que
se ha efectivizado, siendo fundamental no solo lo que el gobierno pretende hacer, sino
lo que realmente logra (Aguilar Villanueva, 1996).
En efecto, tanto el diseño como el desarrollo de las políticas no son instancias neutras
o pasivas, sino que allí convergen y luchan las fuerzas políticas. De esta manera,
Aguilar Villanueva (1996) asume que las políticas son “arenas” que denotan relaciones
reales de poder:

La política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas,

se expresa y efectúa en el proceso de elaboración de las políticas. Las
cuestiones que una política quiere tratar y la manera como quiere tratarlas
(objetivos, instrumentos, operadores, recursos, tiempos…) terminan por
fortalecer o debilitar los intereses o expectativas de los grupos sociales que
en ella están interesados. Se configuran entonces varias, singulares y
cambiantes estructuras de poder, según la naturaleza de la cuestión en disputa
y según el tipo de respuesta que se espera de la política previsible (Aguilar
Villanueva, 1996: p. 31-32).

Por lo tanto, Aguilar Villanueva (1996) sugiere la inexistencia de una política en

general o estructura de poder total que cubra sin excepción la sociedad entera, y con
este argumento retoma la clasificación de las políticas que realiza Lowi (1964), ya que
no concuerda con la pretensión de una única definición de “política” debido a la
construcción de distintas arenas de disputa que implican las diferentes características
de las políticas.
De los cuatro tipos de políticas que define Lowi y que retoma Aguilar Villanueva
(1996), es pertinente a los fines de este trabajo retomar la definición de “política
regulatoria”, que implica una arena de conflicto y negación entre grupos de poder, que

38
se mueven en torno a una misma cuestión y se ven obligados a coaliciones y/o
transacciones de recíproca concesión. En esta arena turbulenta, hay afectados y
beneficiados en ocasión de una ley general que regula un determinado campo de
acción. Las sanciones aplicadas por las políticas regulatorias conciernen a los
comportamientos individuales, y la amenaza de sanciones es inmediata contra eventos
renitentes (Aguilar Villanueva, 1996).
Siguiendo a los argumentos de Delgado Godoy (2009) respecto de la etapa de
aplicación, por “implementación de una política pública” se entiende al conjunto y
secuencia de acciones con el fin de obtener un determinado objetivo particular por
parte de un gobierno. De esta secuencia, son parte un gran conjunto de actores estatales
y sociales que confluyen en un momento caracterizado por un alto grado de
complejidad no sólo por la participación de ese conjunto de actores, sino también por
la existencia de puntos clave de decisión e incluso puntos muertos de estancamiento.
Es en esta instancia en donde el conjunto de cuerpos burocráticos del Estado se pone
en movimiento, tanto en sus recursos humanos como en los recursos materiales
necesarios para llevar a cabo la decisión gubernamental (Delgado Godoy, 2009).
Concerniente a la etapa de evaluación de políticas públicas, ésta es definida por
Salcedo Aquino (2011) como la valoración de la acción emprendida por los poderes
públicos para abordar un problema de la agenda pública, en el marco de una
investigación retrospectiva, realizando especial énfasis en los efectos reales producidos
por la acción gubernamental. La evaluación consiste en la utilización de los métodos
de las ciencias sociales para medir y valorar los efectos reales -previstos o no- de las
políticas públicas y así ofrecer una descripción sobre lo que ha ocurrido o está
ocurriendo por el actuar público.

El concepto de evaluación es multívoco, pero todas las acepciones tienen un

hilo conductor: proporcionar evidencias suficientes, pertinentes, competentes
y relevantes del grado con que la implementación de una política pública ha
conseguido los fines que se proponía cumplir y del grado en que ha producido
otras consecuencias colaterales. Podría decirse que la evaluación es el
planteamiento crítico, desde el punto de vista de las ciencias sociales, del
estado que guarda una política pública y del grado en que el principio de
máximo beneficio social ha operado (Salcedo Aquino, 2011: p. 23).

Continuando con la caracterización de la evaluación de una política pública, en la

definición de Chelimsky (1985), la evaluación de políticas o programas es la

39
aplicación de métodos de investigación sistemáticos para la valoración de su diseño,
implementación y efectividad. También Weiss (1998), que utiliza el término
“investigación evaluativa”, plantea que ésta consiste en la utilización de la
metodología propia de las ciencias sociales para hacer que el proceso evaluador sea
más exacto y sistemático.
En la misma línea, Rossi y Freeman (1989) definen la investigación evaluativa de
políticas públicas como la aplicación sistemática de los procedimientos de
investigación social, para valorar la conceptualización y el diseño, la ejecución y la
utilidad de dichas políticas. Es decir, los procedimientos de la evaluación son los
mismos que los de la investigación social.

40
 CAPÍTULO 2: CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA-PRODUCTIVA Y
SOCIO-AMBIENTAL DE LA CUENCA MATANZA RIACHUELO

Introducción:

En este capítulo, se presentarán las principales características de la Cuenca Matanza

Riachuelo en términos económicos-productivos y socio-ambientales, y su relación con
la contaminación. Para ello, se utilizarán documentos elaborados por la ACUMAR,
por otras instituciones y organismos públicos, y aquellos realizados por organizaciones
de la sociedad civil, como también distintas fuentes bibliográficas que abordan la
temática desde sus múltiples aspectos.
A priori, es posible afirmar que este territorio padece problemáticas ambientales de
larga data que no han sido solucionadas, en parte debido a la superposición y escasez
de marcos normativos que contemplen una visión de la región en su conjunto, y
también por la falta de mecanismos de intervención puntual para revertir los procesos
de urbanización conflictivos, que hayan contribuido a su deterioro socio-territorial. De
esta manera, la Cuenca se presenta como un área problemática y compleja que combina
múltiples factores que inciden negativamente en su salubridad.
El proceso de urbanización que sufrió condujo a la sobreexplotación de sus recursos
naturales, a la contaminación desmedida y a la ocupación de áreas vulnerables a las
inundaciones. El pico de mayor deterioro ambiental estuvo asociado al desarrollo de la
industria en el país, no solo por la contaminación que ello ha generado sino también por
los asentamientos poblacionales que fueron surgiendo a la par de las industrias. Sin
embargo, este avance de la ocupación del suelo no ha sido debidamente acompañado
de la infraestructura necesaria para garantizar la provisión de los servicios sanitarios
esenciales, afectando la calidad de vida de los habitantes y degradando al ambiente.
La ocupación de la Cuenca Baja se dio en primer lugar, en función de las actividades
económicas y portuarias localizadas en el Riachuelo desde los tiempos de la colonia.
Precisamente, es esta zona la que concentra la mayor cantidad de población y usos de
suelo mixtos industrial y residencial en coexistencia con asentamientos informales.
Esa falta de planificación urbana es lo que posibilitó la convivencia de curtiembres con
viviendas particulares, en áreas generalmente inundables por su cercanía con los

41
arroyos. En ese aspecto, cobra relevancia la siguiente caracterización, que describe y
pone en contexto al problema de estudio de la presente tesis de investigación. En
particular, el proyecto del Parque Industrial Curtidor, que promueve la ACUMAR, está
inmerso en una serie de disputas por el uso del suelo, y a la vez se espera que redunde
en una solución ambiental a la contaminación industrial.

2.1 Orígenes de la contaminación en la Cuenca Matanza Riachuelo

En este apartado, se incluyen los principales hitos y periodos históricos destacados por
la bibliografía, que aborda el tema de la historia de la contaminación del Riachuelo
(Brailovski y Foguelman, 2013; Malpartida, 2010; Silvestri, 2012). Cada uno de ellos,
se relaciona con los distintos procesos históricos que han ido configurando la actual
estructura socioeconómica del país.
Antes de la llegada de los españoles, la región era habitada por los querandíes, grupo
étnico de la región pampeana, que armaban sus viviendas de cueros rústicos y fáciles
de mover en las proximidades de ríos, arroyos y lagunas y en las lomas cercanas a
estos parajes. El Río Matanza fue uno de los sitios que eligieron para pescar y cazar
venados y ñandúes, pero ante el avance del poderío español dicha comunidad
originaria fue desplazada.
La elección del territorio que en 1536 hizo Pedro de Mendoza para fundar la Ciudad
de Buenos Aires, y también Juan de Garay en el año 1580, se debió a la presencia del
puerto natural que el Riachuelo representaba. Hasta fines del siglo XVII, la actividad
económica principal giró en torno a las minas de Potosí. Luego, comenzó a
desarrollarse el puerto de Buenos Aires como gran centro del movimiento económico;
sobre el río se establecieron las “Barracas”, depósitos que acopiaban cueros, lanas,
pieles y productos del comercio internacional.
Desde la época colonial, la Ciudad de Buenos Aires se abastecía con agua de pozo pese
a resultar no apta para el consumo, ya que el agua extraída del Río de la Plata era
vendida a precios muy inaccesibles para las mayorías. Luego, se intentaron otras
alternativas que dependían de las condiciones socioeconómicas de las familias, como
ser el uso de aljibes para almacenar el agua de lluvia, pero dichas aguas se
contaminaban por las filtraciones de los retretes.

42
En consecuencia, ya desde esos años el uso de aguas subterráneas ha estado
relacionado con la pobreza, y este prejuicio hizo que no se lleven a cabo determinadas
investigaciones que hubieran evitado el retraso de varias décadas en el uso de esos
recursos naturales. Con los desagües pluviales, al igual que con el abastecimiento de
agua, se sucedieron los proyectos de obras sin que se llevaran a cabo las inversiones
necesarias, en términos de investigación científica, para hallar soluciones adecuadas y
de ejecución de acciones concretas.
Respecto a la contaminación de origen industrial en la zona del Riachuelo, se toma
como hito la aparición del saladero, que es la principal transformación de materias
primas de origen ganadero. Los primeros saladeros se instalaron durante el siglo XVIII
y para el año 1801 existían 30 en el Río de la Plata, ubicados en su mayoría sobre el
Riachuelo. Esta localización había sido ordenada por las viejas leyes de Indias, que
obligaban a concentrar los establecimientos contaminantes aguas abajo de las
ciudades, creando una zona de concentración de actividades contaminantes que
persiste hasta hoy.
Además, Buenos Aires era una ciudad-puerto y sus ventajas para la radicación
industrial eran evidentes: tenía mano de obra de variada calificación, abastecimiento
asegurado de alimentos e insumos básicos e instalaciones portuarias que facilitaban
una rudimentaria depuración de efluentes industriales.
El hecho de que Inglaterra en 1825 haya firmado un tratado de paz y amistad con las
Provincias Unidas, favoreció el intercambio comercial con los porteños. Este
afianzamiento político y económico colaboró al rápido progreso del saladero, que
producía tanto el tasajo que comían forzadamente los esclavos de Brasil y Cuba cuando
se trataba de salazón seca, como también la carne con salmuera que consumían
marineros de barcos y proletarios de países europeos (Giberti, 1985).
El saladero preparaba también los cueros vacunos, lo cual ayudó a perfeccionar este
proceso ya que el salado alarga la vida de los cueros secados al sol. En 1816, se adoptó
el envenenamiento con arsénico de los cueros secos para librarlos de la polilla. Otra
ventaja del saladero fue la extracción de la grasa, que se hacía por medio de tinas con
agua hirviendo donde se tiraban los huesos, sebo y otras partes del animal no utilizadas
para el tasajo (Giberti, 1985).
Pero el pánico general provocado por la epidemia de fiebre amarilla de 1871, culpó a
los saladeros quienes, sin ser los responsables, eran odiados por los porteños,

43
representando una amenaza de salud pública. Luego, el Congreso de la Provincia de
Buenos Aires sancionó ese año una ley que prohibía las faenas en el Municipio de la
Ciudad y sus inmediaciones.
La erradicación de los saladeros trajo como consecuencia una fuerte desocupación y
la emigración de familias hacia otros puntos de la provincia. Sin embargo, comenzaron
a plantarse en los galpones abandonados algunas graserías, que permitieron mantener
en cierto modo un nivel medio de actividad industrial. Estas graserías eran
establecimientos destinados al faenamiento de ganado ovino y caballar para extracción
de grasa utilizada en la fabricación de jabón, velas y aceite de iluminación (Dorfman,
1986).
Por esos años, cuando el país había logrado consolidar un modelo agroexportador, se
buscó el máximo provecho de las ventajas comparativas derivadas de la explotación
de los ecosistemas pampeanos para consolidarse como proveedor de carnes, lanas y
cereales a los países europeos.
En ese contexto, surgieron dos procesos en simultáneo: por un lado, los inmigrantes
recién llegados ocuparon los bajos inundables como los del Riachuelo, y a la vez la
industria de origen agropecuario comenzó a contaminar en gran escala debido a los
avances tecnológicos que propiciaron un incremento en la producción, cuya máxima
expresión fue la instalación de los frigoríficos.
Las graserías habían suplido el vacío dejado por los saladeros desde 1871 hasta 1882,
año en que comenzó la radicación de la industria del frío. A partir de entonces, y dado
el auge de las plantas químicas -especialmente jabonerías, curtiembres y fábricas de
velas-, se fueron acentuando los problemas de contaminación del aire. Aunque fue la
contaminación del agua el elemento que más fomentó la preocupación por cuestiones
ambientales y sanitarias (Dorfman, 1986)
El Riachuelo ofrecía a los frigoríficos la posibilidad de descargar los residuos
industriales -líquidos producidos en las distintas etapas, como la sangre y otros
desperdicios-, disponer de agua para el proceso de elaboración y contar con una vía de
transporte para la exportación final. También, la expansión de la trama ferroviaria que
garantizaba el abastecimiento de ganado, contribuyó enormemente al crecimiento de
esta industria.
Asimismo, la cuestión de la basura se seguía resolviendo de manera rudimentaria,
concentrando el depósito principal en el sudoeste, en el área de San Cristóbal Sur. La

44
quema de residuos era otra de las fuentes de contaminación del Riachuelo. El
Ferrocarril Oeste tenía un ramal, llamado el Ferrocarril de las Basuras, que bajaba por
Loria y Oruro hasta la quema, que quedaba junto al Riachuelo. Esta proximidad
significa que cada lluvia arrastraba materiales en descomposición y cenizas hacía el
Riachuelo.
La situación ambiental y habitacional se iba complejizando, y el debate sobre las
formas concretas de eliminar los residuos fabriles se enlazó con las formas de eliminar
residuos humanos. Hasta entonces, los desechos fecales, las basuras, la sangre y los
desperdicios animales se arrojaban al río, en la confianza de que el agua transformaría
su condición.
A principios de 1900 se decidió la extensión de las cañerías sanitarias a todo el
territorio de la Capital Federal. La Dirección General de Obras de Salubridad, que
dependía en aquel entonces del Ministerio de Obras Públicas, privilegiaba tanto el
aspecto público de la higiene como la cuestión social, remplazando así las
preocupaciones que sólo se centraban en lo industrial. Pero la planificación de dichas
obras no tuvo en cuenta al conglomerado en su conjunto, y por ende este tendido de
redes no llegó a los terrenos aledaños al Riachuelo.
Asimismo, los primeros grandes establecimientos industriales se instalaron en los
mismos barrios del saladero y del frigorífico, Barracas y Barracas al Sur. Entre los
años 1880 y 1920 se contaban en la región 23 industrias de importancia; de las cuales,
15 se encontraban cercanas al Riachuelo. La fábrica textil Alpargatas en 1885, los
establecimientos alimentarios Bagley en 1892, Molinos en 1900, Canale en 1910 y
Terrabusi en 1919; y las metalúrgicas Tamet en 1902 y Gurmendi en 1919 (Schvarzer;
1980). La radicación de las primeras grandes industrias significó la introducción de
nuevos procesos productivos en relación a los pequeños y medianos establecimientos
existentes (Borello, 2007).
Por aquellos años, en la zona donde se concentraba la actividad portuaria del
Riachuelo, también se instalaron talleres metalúrgicos y astilleros. Los grandes buques
comenzaron a reemplazar a los barcos de vela y se tornaron un elemento común del
paisaje. Los vertidos de aguas ácidas con grandes concentraciones de metales pesados
y otros elementos de gran toxicidad generados por las nuevas industrias deterioraron
aún más la calidad de las aguas del río.

45
Por diversas razonas, el modelo agroexportador llegó a su fin, dando inicio a un período
de industrialización por sustitución de importaciones que generó un cambio en el uso
de los recursos naturales, asumiendo una forma más compleja que intentaba abastecer
al mercado interno de aquellos productos antes adquiridos en el exterior. Con respecto a
la utilización del espacio regional, se reafirmó la hegemonía industrial de Buenos Aires,
ya que se consolidó la zona industrial de Barracas-Avellaneda y Ensenada-Berisso, las
dos áreas más próximas a los principales puertos de la región (Borello, 2007).
La radicación de grandes empresas en las periferias de la ciudad marcó el inicio de una
tendencia que se consolidará durante los años 50. En 1935, la Capital Federal aportaba
47% del total de la industria manufacturera nacional, contra 46% en 1946 y 39% en
1954. En lo relativo a los partidos del Gran Buenos Aires, estos contribuían con 17%,
24% y 27%. Hacia 1935, la mitad de la industria porteña estaba distribuida en cinco de
sus veinte barrios, mientras que el 60% de la industria de la periferia se situaba en
Avellaneda y Lanús. En estos dos municipios la población pasó de 19.000 habitantes
en 1895 a 145.000 en 1914, y 500.000 en 1947 (Borello, 2007).
Tal como se menciona en el documento “Lineamientos Estratégicos para la Región del
Área Metropolitana”, el aumento de la población se explica por la transformación de
la estructura productiva rural y el desarrollo de la industria nacional, que promovieron
una corriente migratoria, la cual causó un punto de inflexión en la curva de crecimiento
de la población expandiendo notablemente el suburbio, y la aparición de rancheríos o
villas11 (Garay, 2007)
Al mismo tiempo, hubo una fuerte política de nacionalización de empresas
concesionadas -como ser las de ferrocarriles, gas, teléfonos o energía eléctrica-, que
produjeron la ejecución de obras de infraestructura apoyando el desarrollo industrial
en los municipios de Avellaneda, Lanús, Morón, Vicente López, San Martín y Lomas
de Zamora. Dentro de las obras de infraestructura destacadas, se realizaron los
entubamientos de cursos fluviales como el Riachuelo y el Arroyo Maldonado (Garay,
2007).

11
Las villas y asentamientos comprenden tipologías de barrios informales que se forman mediante
distintas estrategias de ocupación del suelo y presentan diversos grados de precariedad y densificación,
déficit en el acceso a los servicios públicos básicos y situación dominial irregular en la tenencia del
suelo (Torres, 1993).

46
Respecto a las curtiembres, si bien la primera radicación en esta zona data del año
1767, y ya en siglo XIX había algunas curtiembres, fue desde 1935 a 1972 que se
instalaron una gran cantidad de curtiembres pequeñas en los partidos de Avellaneda y
Lanús. La localidad de Sarandí tuvo un gran desarrollo curtidor en esos años, seguida
de Wilde y Villa Domínico. En Lanús, la zona donde se habían instalado las
curtiembres era inundable, y con la rectificación del Riachuelo en la década del `30,
esta situación mejoró levemente. Las calles eran de tierra, con zanjas y presencia de
arroyos, entre los que se destaca el Arroyo Millán (Salvador, 2013).
Por su parte, en esa época, la localidad de Valentín Alsina recibió una gran cantidad de
inmigrantes italianos con experiencia en el curtido, quienes en algunos casos pudieron
tener su propia industria. A pesar de la propensión a la inundación, se convirtió en una
zona industrial y comercial que al día de hoy coexiste con viviendas. Recién a partir
de los años `70, en Lanús se dieron inició a una serie de obras, como el asfalto de calles,
entubado de arroyos y la conformación de una red de pluviales que llevaba las aguas
hacia el Riachuelo –incluyendo los efluentes de las curtiembres-. Un hito importante,
fue la instalación del pluvial de la calle Itapirú, alrededor de la cual se instalaron nuevas
curtiembres para poder realizar las descargas (Salvador, 2013).
De esta forma, se evidencia cómo los cambios en el modelo de industrialización
comentados anteriormente, provocaron modificaciones en la composición de las
sustancias contaminantes volcadas a ríos y arroyos. En líneas generales, aumentaron
los volúmenes de diversos contaminantes químicos, con una creciente proporción de
metales pesados y petróleo, al evidenciarse el crecimiento de ramas industriales
asociadas a la contaminación inorgánica (curtiembres, pinturas, pulpa de papel,
productos del caucho, plásticos, fertilizantes y plaguicidas).
Pero la industrialización había producido otras consecuencias, como ser la aparición
de los primeros asentamientos poblacionales cercanos a las fuentes de trabajo, en
tierras por lo general bajas y sujetas a inundaciones, caracterizados por la implantación
de viviendas temporarias y sin ningún tipo de servicios (Clichevsky, 2002; Torres,
1993). Con estas radicaciones, la contaminación del río fue en aumento, debido al
arrojo de la basura doméstica y de efluentes cloacales a sus aguas.
Cabe destacar que se trata de una región en crecimiento poblacional constante. A pesar
de las políticas económicas llevadas a cabo desde la última dictadura militar y durante
los sucesivos gobiernos democráticos neoliberales, que ocasionaron una fuerte

47
desindustrialización (Basualdo, 2003; Lindenboim, 2010; Azpiazu y Schorr, 2010), las
corrientes migratorias no han cesado, aportando continuamente contingentes de
población en busca de mejores condiciones de trabajo desde el interior del país, y desde
países limítrofes.
Se produjo así una masiva ocupación de los últimos terrenos disponibles, por parte de
trabajadores no calificados y con bajo o ningún nivel de instrucción, lo que hizo aún
más difícil su inserción en el mercado de trabajo. Las construcciones precarias que
levantaron están emplazadas generalmente en las áreas inundables de la Cuenca, y a
menudo sobre los basurales donde han podido iniciar una actividad laboral como
recolección informal de residuos, en condiciones miserables y de gran riesgo para la
salud del núcleo familiar.
Según la Evaluación de Impacto Ambiental del Proyecto de Saneamiento Ambiental
de la Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR, 2009), se calculó que, a mediados de la
década de los ´90, del total de la población allí radicada sólo un 38% poseía servicios
cloacales, y un 55%, agua potable.
Luego de la privatización de Obras Sanitarias de la Nación en 1990, la empresa Aguas
Argentinas S.A (AySA) suscribió el Plan de Saneamiento Integral en 1997, con el
objetivo de prestar los servicios de agua y saneamiento cloacal en el área concesionada.
En marzo de 2003 la prestataria sólo había ejecutado un 24% de las obras
comprometidas. Esta situación obligó al Estado Nacional a rescindir el contrato de
concesión por incumplimiento contractual, y a hacerse cargo, a través de una nueva
empresa estatal (AySA)12, de las obligaciones incumplidas por el plazo de 10 años.
Y nuevamente la preocupación de estos índices radica en que los pozos negros
utilizados por los habitantes sin acceso a los servicios sanitarios son alcanzados por las
inundaciones que se producen periódicamente en la región, aumentando la
contaminación y los riesgos para la salud de la población.
Por su parte, el riesgo de inundación obedece a múltiples causas: bajas cotas del
terreno, insuficiencia de desagües pluviales, descarga deficiente de los conductos
troncales y una urbanización no planificada que ocupó áreas en el valle de inundación
del río y sus afluentes. Además, existen zonas urbanas y periurbanas en el que el riesgo
de inundación se ve agravado porque las aguas que desbordan están contaminadas.

12
Se puede consultar en Tobías (2014) los detalles de ese proceso.

48
2.2 Características económicas y productivas de la Cuenca Matanza Riachuelo

Según el Informe del Estado del Ambiente 2016, realizado por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (MAyDS,) las principales fuentes de
deterioro ambiental del Río de la Plata, tienen origen en los efluentes urbanos e
industriales que no reciben un tratamiento adecuado, evidenciándose alteraciones al
ambiente natural producto del crecimiento poblacional, de la urbanización y de las
actividades agrícolas, ganaderas e industriales, incluyendo algunos sectores de
servicios.
Esto se ve reflejado en la disminución de la calidad del agua, la alteración de hábitats
y la disminución de la biodiversidad. En el área metropolitana costera se encuentran
censados un total de 32.987 locales pertenecientes a la industria manufacturera, siendo
los establecimientos de mayor impacto ambiental los mataderos y elaboración de
subproductos (mataderos, fábrica de chacinados, fundición de grasa, etc.), la actividad
láctea, curtiembres e industrias de galvanización (MAyDS, 2016).
De los 32.987 locales industriales de la región Metropolitana, cerca de 22.000 están
sobre la Cuenca Matanza Riachuelo, Sarandí y Santo Domingo; 6.000 corresponden a
la Cuenca del Arroyo Medrano y 3.000 a la Cuenca del Reconquista. No obstante,
sumando el Río Luján (que transporta contaminantes provenientes de Mercedes, Luján,
General Rodríguez y del Parque Industrial Pilar) y el Río Reconquista, el aporte a la
contaminación del Río de la Plata es muy grave, aproximando su impacto al producido
por el Riachuelo (MAyDS, 2016).
En lo que respecta específicamente a la Cuenca Matanza Riachuelo, hasta abril del
2010, la base de datos de la ACUMAR contaba con un universo de 4.103
establecimientos industriales y de servicios registrados. A partir del proceso de
empadronamiento obligatorio iniciado en mayo de 2010 – descripto en detalle en el
capítulo siguiente-, y de la implementación del Sistema Integral de la Cuenca Matanza
Riachuelo (SICMAR), el universo total de establecimientos empadronados dentro de
los límites políticos de la Cuenca se amplió a 23.400 a finales del mes de diciembre de
2014.
ACUMAR definió como establecimientos industriales a aquellos que se registran
dentro de las letras A, B, C, y D del Código de Clasificación Industrial Internacional
Uniforme (CIIU), nomenclador de actividades económicas utilizado por la Agencia

49
Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Los indicadores presentados por la ACUMAR
en la “Publicación de Resultados del Sistema de indicadores 2014”, de ese universo de
23.400 establecimientos, dan cuenta de la siguiente distribución de actividades
principales:
El 49% de las actividades productivas de los establecimientos empadronados fueron
clasificadas dentro del grupo D (industria manufacturera); el 28, 1% corresponden al
grupo G (comercio al por mayor y al por menor); el 6,6% representa al grupo O
(servicios comunitarios, sociales y personales no clasificados precedentemente); el
4,2% son del grupo I (servicio de transporte, de almacenamiento y de comunicaciones);
el 4, 1% fueron englobados dentro del grupo X (varios); el 3% corresponden al grupo
H (servicios de hotelería y restaurantes); el 2,2% representan al grupo N (servicios
sociales y de salud); y por último el 1,3% de los establecimientos pertenecen al grupo
A (agricultura, ganadería, caza y silvicultura)13.
Sin embargo, tras la puesta en vigencia de la Resolución ACUMAR N° 1113/13,
mediante la cual se aprobó la delimitación hidrográfica de la Cuenca, los
establecimientos tomados en consideración se redujeron de 23.400 a 16.696, quedando
6704 empresas empadronadas fuera de la órbita de injerencia de la ACUMAR14, es
decir, fuera de los límites de la cuenca hídrica.
Considerando esos límites, la Ciudad de Buenos Aires es el distrito con mayor cantidad
de establecimientos que controla la ACUMAR (3948 empresas). Le sigue en
importancia el Partido de Lanús (3224), el Partido de La Matanza (3084), el Partido de
Lomas de Zamora (1735), el Partido de Esteban Echeverría (1608), el Partido de
Avellaneda (1370), el Partido de Almirante Brown (593), el Partido de Cañuelas (390),
el Partido de Ezeiza (267), el Partido de Marcos Paz (256), el Partido de Merlo (69), el
Partido de Presidente Perón y los partidos de Morón y San Vicente (con tres empresas
cada uno)15.

13
Datos recuperados de [Link], el 18 de septiembre de 2018.
14 Datos recuperados de [Link], el 18 de septiembre de 2018.

15 Cabe aclarar que las cantidades de establecimientos referidas corresponden al número de empresas
que pertenecen a los partidos mencionados pero que además sus ubicaciones se encuentran dentro de
los límites hidrográficos de la Cuenca Matanza Riachuelo. Las cifras no reflejan la totalidad de empresas
radicadas en cada partido, sino sólo las que, perteneciendo a esos partidos, están dentro de los límites de
la Cuenca.

50
Además, se pudo constatar que 11.358 establecimientos tenían hasta 150 empleados
(siendo 6149, las que contaban con hasta 5 personas empleadas; 2111 quienes
empleaban entre 6 y 10 personas; 994 tenían entre 11 y 15 empleados; 827 entre 16 y
25; 755 entre 26 y 50; y 522 eran las que empleaban entre 51 y 150 personas). Estos
datos mostraron que la mayor parte de las industrias radicadas dentro de la Cuenca
eran industrias pequeñas, pequeño-medianas y medianas16.
Considerando la información recabada, es posible afirmar que el sector de pequeñas y
medianas empresas (PyME) de la Cuenca en general presenta dificultades para
adecuarse a la legislación ambiental vigente. En este sentido, un estudio de la CEPAL
realizado por Bercovich y López (2005), focalizado en el sector de las PyMEs
argentinas, demuestra que las mismas presentan dificultades para elegir, adoptar y usar
eficientemente las tecnologías disponibles en el mercado, así como para generar
soluciones tecnológicas propias para hacer frente a los requerimientos derivados de las
nuevas normas ambientales surgidas en el país en la década de los 90.
En la misma línea, otros estudios realizados por Chidiak (2003) y Bercovich y Chidiak
(2004) indican que los principales obstáculos para la mejora de la gestión ambiental de
las empresas, en especial de las PyMEs, se vinculan con: 1) la falta de información, ya
que gran parte de las empresas posee poco conocimiento sobre la normativa vigente y
de las ofertas disponibles para mejorar su desempeño ambiental; 2) la falta de
financiamiento en líneas específicas para la mejora de la gestión ambiental y la
incorporación de tecnologías de producción más limpias; 3) la escasez de personal
capacitado para colaborar en temas ambientales, que en forma creciente requiere de
profesionales con experiencia específica, algo que resulta dificultoso de acceder para
el sector PyME; 4) el elevado grado de informalidad del sector de las PyMEs; 5) la

16
A fines del 2018, la ACUMAR convocó nuevamente a todos los establecimientos industriales,
comerciales o de servicios incluidos en la Resolución ACUMAR N°297/2018, a registrarse en un nuevo
padrón. Se estima que todavía hay empresas que no cumplieron con este nuevo empadronamiento,
constatándose 5255 establecimientos que iniciaron el trámite.
Al momento de la escritura de este trabajo, aún no está cerrado este proceso, con lo cual no se puede
determinar exactamente el número de empresas, aunque se supone que el número definitivo será inferior
que aquel obtenido en el 2010, no solo porque la actual crisis económica redujo la producción de la
Cuenca, sino también porque se amplió el listado de actividades excluidas.
Los datos están disponibles en:
[Link]
riachuelo/
Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019.

51
inadaptación de la normativa ambiental a la realidad social, económica y tecnológica
de las empresas locales y a las posibilidades de realizar efectivos controles por parte
de las autoridades ambientales; 6) y con la inadecuada difusión de los criterios técnicos
que permitan adoptar medidas de prevención y tecnologías de producción
ambientalmente sustentables.
Al mismo tiempo, surge de los estudios anteriormente mencionados y del análisis de
la normativa ambiental, que de la manera en que ésta última busca materializarse, se
fomenta el uso de mecanismos de tipo “comando control”, que incorpora aquellas
técnicas end of pipe con el solo objeto de cumplir los estándares ambientales
establecidos por las autoridades de control, pero sin incorporar las tecnologías
destinadas a prevenir la contaminación y sin adaptarse a un sistema de mejora continua.
Respecto a la cuestión de la superposición de las autoridades de control, existe una
gran cantidad de organismos, nacionales, provinciales y municipales con
competencias, derivadas de las leyes recientemente incorporadas, como así también de
las preexistentes, lo cual constituye un obstáculo para lograr la correcta
implementación e interpretación por parte de las industrias y actividades de servicios.
En estos casos, sería conveniente promover la creación de sistemas unificados, que
entre otras cuestiones permitirían centralizar requisitos, trámites y otorgamiento de
licencias ambientales.
Sin embargo, esas autoridades ambientales con injerencia en la Cuenca, muestran
debilidades en sus capacidades de gestión y control, por lo que se requiere implementar
programas de fortalecimiento institucional específicos, como también dotarlas de los
recursos necesarios. Un ejemplo de ello, es el constante crecimiento de basurales
clandestinos como consecuencia de la producción de bienes y servicios, y de la
creciente urbanización, que al no existir en los municipios de la Cuenca una correcta
gestión de los residuos desde su origen, ni tampoco medios suficientes para su
fiscalización, control y erradicación, persisten en el tiempo.
Por último, es importante mencionar algunas conclusiones tomadas del documento
“Lineamientos Estratégicos para la Región del Área Metropolitana”, que son
totalmente aplicables a la realidad de la Cuenca. En principio, se menciona que el perfil
productivo de la zona está poco diversificado, que tiene una estructura productiva con

52
fuerte presencia de actividades tradicionales -como ser textiles o alimentos-, y la
presencia de rubros de una cierta complejidad tecnológica es baja (Garay, 2007).
En lo que refiere a la relación entre la actividad económica y el uso del suelo, el
documento asume que, si bien la problemática ambiental ha tenido avances, éstos han
sido más formales que reales, ya que buena parte de la normativa no se aplica, y no
existen estrategias consistentes para la readecuación ambiental de los espacios
industriales más críticos.
Por otra parte, se está generando un importante pasivo ambiental en las áreas
progresivamente abandonadas por la industria. La refuncionalización de estas zonas
para otros usos urbanos choca con los elevados costes de su recuperación ambiental,
siendo que no existen, en el actual esquema de políticas, las previsiones para generar
los recursos necesarios.
Retomando las características específicas del conglomerado productivo de la Cuenca,
aquellas industrias de mayor relevancia por su impacto ambiental son las que se
encuentran establecidas en la Cuenca Baja, y cuyas ramas industriales pertenecen al
sector químico, petroquímico, alimenticias, curtiembres, frigoríficos, galvanoplastias
y metalúrgicas. Se asume que ese desarrollo industrial que ha tenido lugar en esta zona,
ha producido una modificación de los equilibrios naturales, debido a que el volumen
de desechos emitidos y la velocidad con la que se incorporan al aire sobrepasan las
posibilidades de depuración de los ciclos naturales (PISA, 2010).
Merecen una mención especial las empresas radicadas en el Polo Petroquímico Dock
Sud (Partido de Avellaneda), que integran el universo de las referidas
precedentemente. El Polo se ubica en el extremo nororiental del puerto, delimitado por
el Riachuelo al Norte, el Canal Sarandí al Sur, el Río de la Plata al Este y, la calle
Debenedetti y la Autopista Buenos Aires-La Plata al Oeste. Inscripta dentro del Polo,
se localiza el barrio denominado “Villa Inflamable” y delimitado por las calles
Sargento Ponce, Génova, Morse, Autopista La Plata-Buenos Aires, las celdas de la
Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) y el
Canal Sarandí (Dorado, 2006).
Concretamente, el Puerto de Dock Sud tiene sus orígenes en el año 1905. Su creciente
evolución hizo que con la instalación en forma paulatina de empresas de variada
actividad, se transformara en un polo de desarrollo, haciendo crecer en forma
acompasada a la ciudad de Avellaneda que lo circundaba.

53
La primera empresa en instalarse en esta zona fue la destilería de petróleo Shell en
1931. A partir de entonces, otras compañías se han radicado, y en la actualidad Shell
coexiste con más de 44 empresas, de distintos rubros -como, por ejemplo, fábricas de
productos químicos, areneras, destilerías, refinerías de petróleo, etc.-.
La convivencia de empresas petroleras y depósitos de productos químicos constituye
una situación de alta complejidad con riesgos potenciales a la salud y seguridad de la
población del área de influencia. Muchas de estas industrias utilizan para su proceso
de producción arsénico y metales pesados, encontrados en las aguas del Riachuelo en
concentraciones superiores a los niveles permitidos por la normativa pertinente.
A su vez, otra de las problemáticas descriptas en el Plan Integral de Saneamiento
Ambiental (PISA) de la ACUMAR, considerada como de las más relevantes, es la
vinculada a la existencia de gran cantidad de empresas del rubro curtiembre, de variada
envergadura y en general dispersas geográficamente en los partidos de Lanús y de
Avellaneda. Tal como se desarrolla en el capítulo 4, la mayor parte de estas curtiembres
requieren la implementación de cambios en sus procesos y operaciones con el objetivo
de asegurar un adecuado manejo ambiental y una mayor eficiencia productiva.
Por esta razón, el PISA contempla la creación y puesta en marcha de un parque
industrial en el cual se instalen las curtiembres de la Cuenca. El proyecto del parque
industrial tiene más de 35 años, y puede mencionarse como hito histórico la cesión de
13 hectáreas por parte del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires a la Asociación
de Curtidores de la Provincia de Buenos Aires (ACUBA) en 1983, para su instalación
con una planta colectiva de tratamiento de efluentes. Dicho predio, se encuentra en la
actualidad bajo control de la ACUMAR, como lo establece el Decreto Provincial Nº
1908/11.
El área donde se ubica el predio corresponde al Partido de Lanús, cuyos límites son las
calles Gral. Olazabal, Chubut, Gral. Hornos y Carlos Pellegrini (Camino de la Ribera
Sur). Este se encuentra aproximadamente a 500 metros del curso del Riachuelo y a
unos 10 km de su desembocadura en el Río de la Plata.
En principio, y como resultado de la audiencia del 13 de noviembre de 2008, celebrada
ante el Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes, la ACUMAR promovió la
suscripción de un Convenio Marco entre las jurisdicciones involucradas (Nación,
Provincia de Buenos Aires y Partido de Lanús) para instrumentar un plan de gestión

54
que permita resolver los problemas ambientales derivados de la actividad curtidora en
el Municipio de Lanús.
En el marco de dicho plan, se decidió encarar el diseño de un proyecto sustentable para
el tratamiento de efluentes del sector de curtiembres que apunte a la producción limpia
a través de la instalación de una planta de tratamiento de efluentes líquidos industriales
para las curtiembres nucleadas en la Asociación Curtidores de la Provincia de Buenos
Aires (ACUBA). Como la construcción del parque está incluido dentro del PISA, será
financiado en parte por el Banco Mundial a través del préstamo otorgado para la
ACUMAR, el Préstamo BIRF Nº 7706-AR.
Este proyecto ha sido históricamente conocido como “Parque ACUBA”, y tenía dos
objetivos: por un lado, alcanzar grados de cooperación entre las pequeñas y medianas
curtiembres que permitan costos productivos similares a los de las grandes, mejorando
así su situación financiera y la competitividad. Y, por otro lado, dotarse de una planta
de tratamiento de efluentes industriales y una planta de recuperación de cromo, que
dichas empresas no podrían solventar por sí mismas de forma individual.
Finalmente, esos objetivos no se cumplieron, aunque sí se logró construir en ese predio
una planta separadora de cromo que en la actualidad se encuentra parcial o totalmente
deteriorada por el paso del tiempo. También se construyó una planta de gran tamaño
para tratar los efluentes de las industrias, cuyos restos se encuentran inutilizables. Entre
las razones por las cuales no se podía concretar, se puede mencionar la necesidad de
conducción de aguas residuales por áreas altamente urbanizadas17.
El proyecto conocido anteriormente como “Parque ACUBA”, actualmente es
denominado “Parque Industrial Curtidor” (PIC), y tal como se mencionó
anteriormente, es impulsado y financiado en parte por la ACUMAR, con la
participación de algunas empresas del sector nucleadas en la cámara de la ACUBA.
Se trata entonces de un proyecto que articula a diferentes sectores (público, privado,

17
Cuando la ACUMAR promovió el convenio entre las jurisdicciones competentes, dentro de los
considerandos se mencionó que durante los años previos se habían instalado en el predio alrededor de
196 familias. Como consecuencia del surgimiento de un asentamiento irregular, se identificó una
situación de crisis socio-ambiental que también debía ser contemplada por el organismo.
Durante el año 2009, se sucedieron enfrentamientos entre los vecinos de los barrios linderos que habitan
la zona desde hace tiempo y los vecinos llegados en una última etapa, con el saldo de una persona
asesinada. Por esa razón, se debió instalar un grupo de la Gendarmería Nacional Argentina en el predio
para evitar disturbios y el avance de la ocupación de tierras.

55
organismos multilaterales de crédito) para mejorar el desempeño ambiental de las
industrias y su competitividad en el mercado específico.
Se contempla allí la construcción una Planta de Tratamiento de Efluentes Líquidos
Industriales (PTELI) que será complementada con la construcción del Impulsor o
Colector Industrial (CI) por parte de AySA, eliminando la descarga directa de los
efluentes al Riachuelo. A fin de reducir la carga contaminante generada por las
curtiembres, se radicarán 22 empresas del sector, y se convocará a otras cuatro para
que conduzcan sus efluentes al pozo de bombeo del colector industrial.
De esta manera, se estima que la reducción de la contaminación proveniente de estas
empresas que se obtendrá con la construcción del PIC y su infraestructura asociada
(Colector Industrial) será relevante18. El 15 de marzo de 2019, se abrieron los sobres
con las ofertas presentadas. Los próximos pasos son la evaluación de la oferta ganadora
para la posterior firma de contrato y ejecución de los trabajos. Se estima como fecha
de finalización, junio de 2021.

2.3 Características de las problemáticas socio-ambientales de la Cuenca Matanza

Riachuelo

El Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas de 2010 calculó que en la CMR

habitan aproximadamente 6.000.000 de personas, siendo que en las comunas de la
Ciudad de Buenos Aires que están dentro de los límites de la Cuenca hídrica viven
834.940 personas (25% del total de los habitantes de la Ciudad), y en las zonas de los
municipios de la Provincia de Buenos Aires que están dentro de los límites
hidrográficos estaría el 35% del total de los habitantes de la Provincia.

18
Las últimas novedades y los avances del proyecto del PIC y de la PTELI, fueron publicados en los
siguientes links:
[Link]
[Link]
lanus/
[Link]
[Link]
[Link]
Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019.

56
La problemática ambiental del Riachuelo es internacionalmente conocida, al punto que
en el año 2013 fue incluida dentro del ranking de los sitios más contaminados del
mundo (Blacksmith Institute, 2013). En parte, dicha problemática no encuentra una
solución eficiente, ya que, a pesar de diversos esfuerzos gubernamentales e
institucionales, aún se evidencia la falta de marcos normativos con una visión de la
región en su conjunto, como también la carencia de mecanismos de intervención
puntual para revertir procesos de urbanización conflictivos.
Históricamente, el deterioro de la Cuenca respondió a distintos factores vinculados a
la escasa planificación y control del proceso de urbanización, pero también a las
características naturales poco aptas para el establecimiento humano en ese territorio.
La falta de coordinación entre diversos instrumentos de ordenamiento territorial, la
ausencia y la superposición de incumbencias entre distintas autoridades e instituciones,
la falta de control y de custodia del suelo urbano, han derivado en la proliferación de
basurales y otras actividades no permitidas con la consecuente degradación del
ambiente y fuerte incidencia en las condiciones de vida de sus habitantes.
En cuanto a la calidad del agua en la actualidad, y a su evolución desde el comienzo
de la intervención de la ACUMAR, se exponen a continuación los dichos de un analista
técnico del organismo:

“En principio hay que decir que los monitoreos de calidad de agua superficial que hace ACUMAR, son
mediciones puntuales en las estaciones de monitoreo, en el momento en que se toma la muestra de agua,
y cada tres meses. Es como una foto de ese instante en que se toma la muestra. Lo segundo, es que el
resultado de esa medición va a estar condicionada por una serie de factores que pueden alterar su
valor, como ser el caudal del agua, las precipitaciones que hacen elevar el caudal y por lo tanto diluir
el contaminante, la presencia de sedimentos como producto de las lluvias, algún vuelco clandestino de
alguna industria que aprovechó la lluvia para volcar, u otro tipo de contingencias que puedan suceder.
Lo tercero es que el objetivo actual de calidad del organismo, es el Uso IV-Agua apta para actividades
recreativas pasivas, sin contacto directo por parte de las personas. Partiendo de esa base, se observan
tendencias a la baja de contaminantes como el sulfuro y el cromo, en los primeros años de la ACUMAR,
2008 al 2012, que luego se mantuvieron medianamente constantes, salvo algunos picos aislados en
lugares muy puntuales de la Cuenca. Sí hay mejoras en ciertos parámetros y ciertos lugares. La DBO
en la Cuenca Media y en la Cuenca Baja no cumple con los valores de la norma para el Uso IV, y en
general sigue alta en toda la Cuenca. Cuando se finalicen las obras y se ponga en marcha el Sistema
Riachuelo, ampliándose la red cloacal, se espera que mejore” (Analista técnico de la ACUMAR).

57
La calidad de las aguas superficiales de la Cuenca evidencia la multiplicidad de
problemáticas socioambientales allí existentes. A continuación, y utilizando la
bibliografía de la temática (Clichevsky, 2002; Di Virgilio, 2013; Di Virgilio, Najman
y Brikman, 2019; Pirez, 1994, 2001; Gutiérrez y Merlinsky, 2010; Cappuccio y
Mignaqui, 2012 y 2015), se intentará abordar la complejidad de las mismas.
En primer término, y como se ha mencionado previamente, el proceso de urbanización
de la Cuenca tuvo su pico de desarrollo urbano entre los años 1930 y 1970, asociado al
proceso de industrialización del país, demostrando un aumento de la densificación de
los usos del suelo –usos residenciales e industriales- y el incremento de la
contaminación y degradación del curso de agua, al mismo tiempo que se expandía la
mancha urbana hacia la Cuenca Media. La falta de políticas de control se evidenciaba
en la ocupación “de hecho” de la franja costera por urbanizaciones precarias o para
usos industriales no controlados.
El posterior proceso de desindustrialización, que tuvo lugar desde mediados de los
años `70, agudizó el problema en las décadas siguientes, en tanto que el crecimiento
del desempleo y el ingreso de población nueva al área conformaron los denominados
“asentamientos” (Torres, 1993). Y en paralelo, se produjo el abandono de actividades
industriales en espacios edilicios, que al día de hoy se encuentran desocupados.
Un estudio realizado por la Universidad Tecnológica Nacional (2011) sobre la Cuenca,
ofrece una caracterización socio-urbana de los tres sectores en los que se la ha dividido,
manifestando diferencias muy marcadas en términos territoriales y demográficos. En
este sentido, la Cuenca Baja concentra la mayor cantidad de población (52% del total),
niveles de consolidación urbana y usos de suelo típicamente mixtos –industrial y
residencial- y el mayor número de villas y asentamientos precarios.
En la Cuenca Media reside el 44% del total de los habitantes de la Cuenca y su principal
característica es el predominio de asentamientos habitacionales, dentro de los cuales
irrumpe el fenómeno de los clubes de campo y barrios cerrados que introducen
transformaciones territoriales considerables, potenciando fenómenos ya existentes de
segregación socio-territorial.
La presencia de cavas y tosqueras es uno de los problemas de esta zona de la Cuenca,
que no ha sido controlado por la reglamentación específica. A su vez, se han formado
basurales a cielo abierto, que, si bien se han tomado medidas puntuales para
erradicarlos, la falta de gestión por parte de los municipios imposibilita la labor de

58
erradicación completa. La feria La Salada, el basural del Mercado Central, las
ocupaciones informales en el lecho de inundación del Río Matanza, son algunos de los
temas pendientes a resolver en la Cuenca Media.
Por último, la Cuenca Alta está habitada por el 3% y su densidad es prácticamente
rural. Allí se evidencian serios problemas relacionados con el uso de pesticidas y
sustancias tóxicas vinculadas a la actividad agrícola intensiva. Los cascos urbanos
rodean las estaciones ferroviarias, y alrededor de los núcleos urbanos se concentran
usos como la fabricación de ladrillos, la extracción de tosca, la flori-horticultura y la
cría de animales de corral y tambos.
Al igual que en la Cuenca Media, se observan zonas anegables, no aptas para el
asentamiento; y también aquí, han proliferado las urbanizaciones privadas. Esto causó
la alteración del paisaje, transformando la tierra rural en tierra antropizada,
demandando la extensión de infraestructura con enormes costos de mantenimiento y
transporte, y evidenciando impactos socio-ambientales negativos. Dicho auge de
urbanizaciones cerradas, es acompañado de un proceso de precarización de las
periferias, debido a la proliferación de asentamientos informales (UTN, 2011).

Características ambientales de cada sector de la Cuenca. Fuente: Faggi, 2015: p. 12

Dentro de los vacíos legales detectados, se señalan cuatro tipos de contradicciones

recurrentes. Por una parte, la contradicción entre los usos del suelo reales y los usos
del suelo legales. Al no haber existido una planificación de la urbanización del
territorio, porciones significativas del mismo se encuentran por fuera de las
zonificaciones establecidas o en áreas donde no se permite el asentamiento de
población.

59
De igual modo, existen contradicciones entre las zonificaciones municipales y la Ley
Nº 8.912 de Ordenamiento del Territorio y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos
Aires. Dichas ambigüedades y contradicciones han dado lugar a que determinados usos
industriales, de servicios o residenciales, toman ventaja de una u otra legislación.
Asimismo, se han detectado contradicciones y superposiciones en lo que respecta a la
zonificación en las franjas costeras entre la jurisdicción de la Nación y de la Provincia.
Finalmente, los bordes entre jurisdicciones municipales tienden a ser otra
contradicción recurrente que explica en buena medida la acumulación de problemas en
estas zonas, tales como el mantenimiento de las infraestructuras, el saneamiento y la
limpieza –entre otros- a lo largo de la Cuenca (Berros, 2012).
Po otra parte, si bien los gobiernos de los municipios que integran la Cuenca llevan
adelante políticas ambientales - como la recolección de basura, habilitación industrial
y de edificaciones, entre otros-, tienen capacidades limitadas para hacerlo de manera
eficiente, y se infiere que ninguna otra repartición del Estado provincial o nacional está
supliendo esa deficiencia (Gutiérrez y Merlinsky, 2010).
Sin embargo, existen algunas organizaciones interjurisdiccionales o nacionales de
carácter sectorial que sin articulación entre ellas están encargadas de proveer o regular
servicios públicos variados. Tal es el caso de la Comisión Nacional de Regulación del
Transporte y la Secretaría de Transporte Nacional, la Corporación del Mercado Central
de Buenos Aires, AySA y CEAMSE.
Respecto al caso de AySA, no provee servicio de agua potable y cloacas a la totalidad
de los partidos de la Cuenca; y el CEAMSE si bien tiene cobertura en casi la totalidad
del territorio, la recolección de los residuos depende de los municipios que contratan a
empresas privadas para realizar esta tarea. Dada la presencia de numerosos barrios y
asentamientos informales en estos municipios, los servicios no se prestan de forma
regular y simétrica, quedando amplias zonas desprovistas.
Como consecuencia de las cuestiones mencionadas, se advierte la presencia de los
siguientes factores que alteran las condiciones ambientales: 1) déficit de instrumentos
de ordenamiento territorial y contradicciones entre los existentes; 2) carencia de
espacios verdes y falencia de un sistema de parques regionales que provea los
requisitos de recreación, oxigenación y absorción hídrica a escala metropolitana; 3)
deficiencia en la provisión de servicios e infraestructura sanitaria; 4) irrupción y

60
expansión de los fenómenos de asentamientos informales, en un extremo y clubes de
campos en el otro, ambos produciendo huellas socio-territoriales significativas.
Condicionan este conjunto de problemas señalados, la interrupción de la trama urbana,
como consecuencia del trazado de redes ferroviarias y autopistas, agravando la
fragmentación socio-territorial (Garay, 2007), la cual potencia la tendencia a la
segregación espacial de determinados sectores de la Cuenca (Gutierrez y Merlinsky,
2010).
En el año 2017, la ACUMAR dio a conocer el Plan Director de Urbanizaciones
Emergentes de la Cuenca, que identifica a un total de 632 urbanizaciones emergentes19
en esta zona, lo que implica un total aproximado de 1.716.029 habitantes residiendo en
villas, asentamientos y conjuntos habitacionales20.
En cuanto a las problemáticas asociadas al agua y al saneamiento resultan ser las claves
fundamentales para comprender las limitaciones estructurales que tiene el desarrollo
de la región, muy vinculadas a las estrategias históricas de manejo del recurso hídrico,
como también entender la necesidad de replanteo de sus políticas. Parte de la Cuenca
se encuentra servida por redes de agua potable que extraen agua de cursos superficiales
o de capas acuíferas subterráneas. Otra parte no se encuentra servida y extrae agua del
acuífero para su abastecimiento (en situaciones más vulnerables, la extracción se
realiza de capas acuíferas poco profundas que se encuentran contaminadas) (Defensor
del Pueblo de la Nación y otros, 2003).
Bajo esas dos modalidades de acceder al agua, se pueden identificar distintas
problemáticas derivadas de la distribución por red (extracción, fuentes de agua,
contaminación en las fuentes de extracción, tratamiento, conducción, uso
indiscriminado de agua potable para otras actividades que no necesitan de
potabilización, cobertura del servicio, capacidad de ampliación del servicio, etcétera),
y las derivadas de la extracción privada (control de calidad del agua extraída, caudales
utilizados, relación entre pozos filtrantes y contaminación de la capa acuífera utilizada
como fuente de agua potable, por mencionar algunas) (Calcagno, Mendiburo y Gaviño
Novillo; 2000).

19 Se entiende por urbanizaciones emergentes al conjunto de barrios que presentan las características
de “villas y asentamientos” y “conjuntos habitaciones”.
20 Recuperado el 04 de noviembre de 2017, de [Link]
presento-el-plan-de urbanizaciones-emergentes-en-la-universidad-nacional-de-la-plata/

61
En este sentido, la Cuenca Matanza Riachuelo tiene una capacidad limitada de
producción, una decreciente calidad del recurso subterráneo y además ante la falta de
reversión de estas situaciones, se evidencia la necesidad de inversión tanto pública
como privada para modificar este contexto.
En tercer lugar, y considerando las problemáticas vinculadas al ambiente, los recursos
hídricos y el control de inundaciones, se observa reiteradamente la incidencia de la
falta de planificación urbana. Así, la ocupación de las márgenes del río es un tema
crítico en el caso de la Cuenca Baja: la canalización y el ensanche del Riachuelo y del
sector inferior del Matanza, realizada entre fines del siglo XIX y mediados del siglo
XX, dejaron meandros naturales del río, que progresivamente fueron ocupados,
constituyendo urbanizaciones altamente vulnerables a las inundaciones.
Las inundaciones en la Cuenca se producen por causa de las intensas precipitaciones y
la sobreelevación del Río de la Plata durante las sudestadas, en forma independiente o
simultánea. Como ya se dijo previamente, varios tramos del curso original del
Matanza-Riachuelo fueron rectificados con el objetivo de aumentar su capacidad de
drenaje y, en consecuencia, disminuir los problemas derivados de las inundaciones.
Sin embargo, dichas obras resultan insuficientes ante el incesante crecimiento urbano
y el aumento indiscriminado de las superficies impermeables directamente conectadas
(PISA, 2010).
La escasa capacidad de conducción hídrica del cauce Matanza Riachuelo se debe a que
el curso de agua natural fue progresivamente colmándose con los sedimentos que las
lluvias arrastran desde los suelos de la Cuenca. La deforestación especialmente en las
márgenes del río, y el uso ganadero intensivo de suelos, provocó un fuerte incremento
de origen antrópico de la cantidad de sedimentos erosionados y movilizados durante
las lluvias, los cuales fueron depositándose en el cauce del río (UTN, 2011).
Debe mencionarse que los grupos humanos de menores recursos ocupan las tierras más
bajas e inundables, se asientan en ambientes expuestos a riesgos permanentes de
inundación, con lo cual se potencian a su vez otros riesgos sanitarios debido a la
contaminación de las aguas. La contaminación de los suelos, especialmente en
basurales o depósitos industriales que se encuentran en zonas anegables, deriva en que,

62
en contacto con el agua, se produzca una migración de los contaminantes existentes
hacia otras áreas.
A su vez, la escasa cobertura de servicios de agua, saneamiento y desagües cloacales,
junto con una deficiente red de provisión de agua potable (como la existente en
numerosos asentamientos precarios), potencia la vulnerabilidad de los asentamientos
favoreciendo el ingreso de aguas contaminadas durante los eventos de inundación. La
ausencia de desagües cloacales implica que los pozos negros en las zonas inundables
pueden generar efluentes, exponiendo aún más a la población.

Radio Servido de Red Cloacal en la CMR. Fuente: ACUMAR, 2019: p.6

El último punto a contemplar es el vinculado al transporte, al tránsito y a la red vial.

En estos aspectos, se admite la subutilización de la infraestructura ferroviaria, y las
deficiencias en el servicio de transporte colectivo automotor en zonas sin vialidad
pavimentada. La presencia de áreas que resultan inaccesibles por diversos motivos,
deja a porciones del territorio y a sus habitantes desprovistos del servicio de transporte.
Cabe mencionar que, para abordar el conflicto habitacional presente en la Cuenca, se
suscribió al “Convenio Marco para el Cumplimiento del Plan de Urbanización de
Villas y Asentamientos Precarios en Riesgo Ambiental de la Cuenca Matanza
Riachuelo. Segunda y Última Etapa” (Convenio Marco 2010, complementario del

63
celebrado en 2006), el Estado Nacional a través de la Subsecretaría de Vivienda y
Urbanismo, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires, los
14 municipios comprendidos en la Cuenca y la ACUMAR.
El acuerdo prevé brindar 17.771 soluciones habitacionales a familias en riesgo social
y ambiental, y establece las responsabilidades de cada uno de los actores involucrados,
la cantidad de soluciones habitacionales para cada municipio y, en parte, los barrios a
los que serían destinadas. En un escrito presentado a la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en el mes de mayo de 201821, se comunicó que se encontraban finalizadas
solo 3992 viviendas de las 17.771 que en el 2010 se habían comprometido a hacer.
Asimismo, existe un universo de villas y asentamientos sin gestión que son parte de la
Cuenca y también se encuentran en riesgo ambiental. Como fue expresado
anteriormente, existen en este extenso territorio numerosos barrios que ponen de
manifiesto una situación de vulnerabilidad en materia de acceso a la vivienda
adecuada.
Dicha situación se manifiesta en diversos problemas, que van desde la baja calidad o
ausencia de espacios públicos, déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda,
hacinamiento crítico, inseguridad en la tenencia, déficit en los servicios básicos y falta
de acceso a equipamientos comunitarios.
En la actualización del PISA realizada en el año 2016, se planteó la elaboración de un
plan que incluya un diagnóstico, desarrollo, monitoreo y evaluación para los procesos
de urbanización dentro de la Cuenca. También, se contempló el abordaje social de las
relocalizaciones, el plan de contingencia en villas y asentamientos, la puesta en valor
de los espacios públicos en villas y asentamientos, y el diseño participativo de
conjuntos habitacionales, y de esa forma cumplir con el compromiso inicial de las
17.771 viviendas nuevas y la solución habitacional definitiva para las familias que
viven en el Camino de Sirga.
Por otra parte, y de la misma manera que ya se había expresado en el PISA del año
2010, el PISA 2016 vuelve a hacer énfasis en la expansión de la red de agua potable y
saneamiento cloacal. Los proyectos para alcanzar la expansión de estos servicios
sanitarios básicos comprenden el seguimiento y monitoreo del cumplimiento de los

21
Recuperado el 10 de junio de 2019, de [Link]
la-corte-suprema/

64
planes directores de las empresas prestatarias, que en el caso de la Cuenca Alta está a
cargo de la Empresa Aguas Bonaerenses S.A. (ABSA) y en la Cuenca Media y Baja a
cargo de AySA. A la fecha, la ACUMAR estima que la expansión de las redes de agua
potable alcanza al 82% de la población y la expansión de las redes de cloacas se
encuentra al 52%. Sin embargo, no hay datos certeros de cuántas viviendas han
realizado efectivamente la conexión a estas redes.

Evolución de la población de la CMR incorporada al área con red cloacal (AySA y ABSA). Fuente:
ACUMAR, 2019: p. 7

En lo que respecta a la Cuenca Media y Baja específicamente, el proyecto denominado

“Sistema Riachuelo” intenta ofrecer una solución integral para dar respuesta a las
limitaciones en la capacidad de transporte y depuración con la consiguiente limitación
de la expansión de las redes de cloacas en la Cuenca Baja y Media y la calidad de
prestación del servicio. En la actualidad, más de 2 millones de personas, como así
también industrias, no cuentan con acceso al sistema cloacal, volcando sus efluentes
crudos a la Cuenca22.
Por ese motivo, se prevé la construcción de dos nuevas plantas de tratamiento de
efluentes cloacales, con el propósito de aumentar la seguridad sanitaria de la zona de
Lanús y Lomas de Zamora. Una vez en funcionamiento, el Sistema Riachuelo contará
con una capacidad de tratamiento de unos 2.100.000 m³/día, estimándose que

22
Al respecto, ver [Link] Fecha
de última consulta: 25 de junio de 2019.

65
beneficiará a unos 4,3 millones de habitantes en total, permitiendo la independencia
operativa del Sistema Berazategui23.
Otro de los proyectos que integra la actualización del PISA 2016, relacionado con esta
problemática, es el “Plan de Saneamiento para Villas y Barrios de Emergencia”, cuyo
objetivo es proveer el suministro y la operación de los sistemas de agua segura y
saneamiento en los asentamientos irregulares de la cuenca, ya que estas zonas no
habían sido incluidas en planes directores de las empresas prestatarias mencionadas
previamente. El plan como primera instancia propone realizar un diagnóstico del
escenario en que se encuentran los barrios considerados vulnerables dentro de los
límites hidrográficos de la Cuenca, y de esta forma proyectar las obras necesarias para
cada situación.
Asimismo, la ACUMAR se encuentra realizando el seguimiento del proyecto de
expansión del servicio de provisión de agua potable y de recolección de desagües
cloacales y pluviales de los barrios Tres Rosas y San Blas en la Villa 21-24 de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De una población total de 50.000 habitantes
dentro de la Villa 21-24, el proyecto beneficiará directamente a 10.500 habitantes de
dichos barrios.
Por último, se enuncia la vinculación a las obras proyectadas en los planes directores
de AySA y ABSA, de aquellas obras ya realizadas en barrios cerrados, complejos
habitacionales, hospitales, penitenciarias, entre otros, que no han sido integradas a las
redes de las empresas prestatarias, y que son las denominadas “desvinculados”. El
problema principal que existe en la actualidad con los “desvinculados”, es que
mayoritariamente arrojan sus desechos a cuerpos de agua receptores cercanos sin un
tratamiento adecuado.
Por último, y habiendo detallado las principales temáticas que necesitan de una
resolución, es pertinente sugerir algunas consideraciones respecto al proyecto del
Parque Industrial Curtidor. En el Partido de Lanús, los asentamientos ocupan el 6% de
su superficie, y según los datos del Censo 2010, cuentan con 16.898 viviendas
ocupadas por 64.726 personas. La ubicación geográfica de los mismos, coincide con

23
Al respecto, ver [Link]
riachuelo/. Fecha de última consulta: 25 de junio de 2019.

66
las zonas de mayor densidad de población del partido, y el 50% aproximadamente de
los habitantes de los asentamientos se encuentran en Lanús Oeste.
Dichos datos, demuestran la situación crítica en la que se encuentran muchas familias
de Lanús en relación al acceso a la vivienda. En las siguientes imágenes, se visualiza
cómo se ha ido ocupando las adyacencias del ex predio de ACUBA, en donde se
construirá el PIC, y cómo se ha ido consolidando la urbanización informal desde el
2000 a la actualidad. El objetivo de la presentación de estas imágenes es incitar a la
reflexión sobre la premura de resolver la cuestión de la vivienda para miles de familias,
en contraposición con la construcción del PIC.

Imagen del ex predio ACUBA, año 2000. Fuente Google Earth

67
 Imagen del ex predio ACUBA, año 2018. Fuente Google Earth

Conclusiones del capítulo

La expansión de Buenos Aires hacia el sur estuvo desde los comienzos signada por las
actividades industriales y el consecuente asentamiento de la población ocupada en
ellas. Las características del Riachuelo representaban grandes beneficios para la
actividad económica, no solo por ser el río puerto natural, sino también porque podía
ser usado como fuente de agua y sumidero de residuos.
Con la extensión del ferrocarril a fines del siglo XIX, se promovió la vinculación entre
la ciudad y los pueblos donde hoy están ubicados los partidos bonaerenses del sur del
Gran Buenos Aires, como ser Avellaneda o Quilmes, y con ello creció la dispersión
residencial. Sin embargo, la provisión de los servicios urbanos, como ser las
conexiones de agua y cloaca y electricidad, fueron ascendiendo a un ritmo desigual
entre el centro de la Ciudad de Buenos Aires y los nuevos asentamientos urbanos.
Asimismo, las actividades consideradas insalubres eran empujadas hacia el sur, donde
se instalaron las quemas de los residuos, mataderos, frigoríficos y las primeras
industrias más contaminantes. Al entrar en crisis el modelo agroexportador y comenzar
un proceso de industrialización por sustitución de importaciones destinado
principalmente al consumo del mercado interno, se consolidó la zona industrial de

68
Barracas-Avellaneda y Ensenada-Berisso, las dos áreas más próximas a los principales
puertos de la región.
En paralelo, el crecimiento de la población y el aumento de los asentamientos
poblacionales cercanos a las fuentes de trabajo, en tierras por lo general bajas y sujetas
a inundaciones, caracterizados por la predominación de viviendas temporarias y sin
ningún tipo de servicios, han ido complejizando la situación ambiental del Riachuelo
debido al aumento de la contaminación por arrojo de la basura doméstica y de las
excretas humanas a sus aguas.
En la actualidad, la zona que comprende la Cuenca Matanza Riachuelo representa a
uno de los principales conglomerados industriales de la Argentina, donde a la vez
habitan más de 6 millones de personas, en un contexto de degradación ambiental y de
múltiples problemáticas socioambientales devenidas de la falta de planificación urbana
del territorio y políticas públicas acertadas.
Se trata de un área problemática en varios aspectos. Por un lado, las características
naturales de la zona la convierten en un territorio poco apto para soportar el avance del
proceso de urbanización tal como se ha dado. Al respecto, el Río Matanza-Riachuelo
tiene una pendiente y un caudal escasos, una mínima dilución y los terrenos aledaños
están sujetos a inundaciones periódicas, agravadas por las sudestadas.
Por otra parte, la Cuenca es un área en donde se conjuga la existencia de barrios y
asentamientos precarios carente de infraestructura básica y servicios esenciales, con la
presencia de zonas residenciales de elevado valor inmobiliario. Las habitantes de
escasos recursos que se han asentado en los terrenos más depreciados e inundables,
son los más afectados por la degradación ambiental, y padecen las peores condiciones
sanitarias de la región. Dada la ausencia de red cloacal en gran parte de la superficie de
la Cuenca, los desechos cloacales contaminan la napa freática directamente, en
conjunto con los lixiviados de los basurales clandestinos.
Finalmente, dichas fuentes de contaminación se combinan con los vertidos industriales
y con la precaria gestión ambiental de las industrias de la Cuenca, en su gran mayoría
pequeñas y medias empresas. La situación de dispersión y de heterogeneidad de los
establecimientos productivos dificulta la planificación de mecanismos de controles que
propicien una correcta gestión ambiental.
La ausencia de una voluntad política, que logre coordinar interjurisdiccionalmente la
ejecución de políticas tendientes a lograr un ordenamiento ambiental del territorio, ha

69
estado demorando las acciones vinculadas con el saneamiento. A ello se suma, la falta
de consideración respecto a las consecuencias de la radicación de determinados
proyectos urbanos y de la realización de grandes obras con impacto ambiental
relevante en determinadas áreas. Esto ejemplifica algunas de las situaciones que han
ido complejizando el escenario sobre el cual ya venía acrecentándose la degradación
ambiental.
La falta de planificación urbana que sigue vigente en el ámbito de la Cuenca,
imposibilita la consideración del territorio en su conjunto. Los problemas
socioambientales -que surgen tras la falta de servicios sanitarios e infraestructura
básicos, el déficit habitacional, los basurales clandestinos, la localización inadecuada
de industrias, la escasez de espacios verdes, las inundaciones, entre otros-, continúan
sin resolución, con el agravamiento de los efectos del cambio climático.
En esta instancia del proceso de saneamiento, es menester avanzar con las obras de
cloacas logrando el 100% de conexión domiciliaria, en concordancia con los Planes
Directores de AYSA y ABSA, y el Sistema Riachuelo. En paralelo, se deberán mejorar
significativamente la gestión de fiscalización sobre las industrias que contaminan
logrando su adecuación ambiental, reducir los residuos enviados a disposición final y
recomponer los daños provocados por la presencia extendida de basurales.
Para que todo esto suceda, resulta indispensable involucrar a todos los actores,
diferenciándolos según sus niveles de responsabilidad, pero generando lazos que
habiliten el trabajo mancomunado en función de conseguir el saneamiento. En el
siguiente capítulo, se intentará vislumbrar cuáles son los aspectos en términos de
capacidades estatales y enraizamiento, que impiden al organismo cumplir con sus
objetivos.

70
 CAPÍTULO 3: LA CAUSA MENDOZA Y LA CREACIÓN DE LA
AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO (ACUMAR)

Introducción:

La ACUMAR es un ente autónomo, autárquico e interjurisdiccional que conjuga el

trabajo con los tres gobiernos que tienen competencia en la Cuenca Matanza Riachuelo
(Nación, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires), y se
desempeña como la máxima autoridad en materia ambiental en el territorio.
El organismo se creó en 2006, atendiendo a la preocupante situación de deterioro
ambiental. Pero en 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) intimó a la
ACUMAR a implementar un plan de saneamiento cuyos objetivos apuntaran a mejorar
la calidad de vida de los habitantes, a recuperar el ambiente en todos sus componentes
(agua, aire y tierra) y a prevenir daños con suficiente y razonable grado de predicción.
Esta intimación surgió en respuesta a la causa judicial conocida como “Causa
Mendoza”, reclamo presentado en 2004 por un grupo de vecinos. Dichos ciudadanos,
residentes y trabajadores de Villa Inflamable, interpusieron una demanda colectiva,
solicitando la recomposición del ambiente y la creación de un fondo para financiar el
saneamiento.
Este capítulo tiene el objetivo de describir el proceso que dio lugar a la judicialización
de una problemática socioambiental, como es la contaminación de la Cuenca.
Asimismo, intenta detallar cómo se convirtió en una política pública y, al mismo
tiempo, caracterizar al organismo estatal encomendado para efectuar el cumplimiento
del fallo de la CSJN respecto a esta causa.
Para ello, se incorporan en el análisis los datos obtenidos a través de las entrevistas
realizadas en el marco de esta investigación, en conjunción con una serie de fuentes
secundarias (información aportada por la página web de la ACUMAR, además de otros
documentos elaborados por las partes intervinientes en la causa).
Lo que se pretende exponer es la complejidad de las problemáticas a resolver para
cumplir con el fallo, y las falencias que la ACUMAR ha tenido desde sus inicios para

71
alcanzar sus objetivos, que de persistir en el tiempo pueden llevar a una situación de
estancamiento y de poco avance en la recomposición ambiental de la Cuenca.

3.1 Orígenes de la “Causa Mendoza”

En los años 2003 y 2005, el Defensor del Pueblo de la Nación junto a la Asociación de
Vecinos de La Boca, el Centro de Estudios Legales y Sociales, la Defensoría Adjunta
de la Ciudad de Buenos Aires, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, la
Fundación Ciudad, Poder Ciudadano y la Universidad Tecnológica Nacional
advirtieron en un informe24 sobre los problemas provocados en la CMR por el
incremento de la contaminación ambiental, el deficitario acceso a bienes y servicios
que inciden en la vulnerabilidad social, las omisiones o acciones ineficaces de las
autoridades gubernamentales y un uso no sostenible del territorio.
En ese informe elaborado en dos partes, se recomendaba la ejecución de acciones
tendientes a adoptar medidas para revertir el escenario de conflictividad, de derechos
amenazados y población en riesgo que caracteriza a la Cuenca. Estas medidas debían
suplir antiguas omisiones estatales, así como avanzar en un nuevo modelo de habitar

24
Informes Especiales sobre la Cuenca Matanza – Riachuelo, partes 1 y 2, de los años 2003 y 2005,
respectivamente.

72
este territorio, acorde a la noción de sustentabilidad25 consagrada en el artículo 41 de
la Constitución Nacional, reformada en el año 199426.
En julio de 2004, 17 personas ejerciendo derechos propios, y algunos de ellos también
en representación de sus hijos menores, en su condición de damnificados por la
contaminación ambiental en la CMR, interpusieron una demanda judicial contra el
Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y 44 empresas por daños y perjuicios sufridos a raíz de la contaminación, y solicitando
el cese de la contaminación y la recomposición del ambiente dañado. En relación al
objeto de estudio de esta tesis, dentro de esas 44 empresas, había cinco curtiembres.

25
En 1987, la noción de desarrollo sustentable cobró notoriedad en el ámbito internacional con la
publicación del “Informe Brundtland” o “Nuestro Futuro Común” producido por la Comisión Mundial
de Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU, en el que se define al desarrollo sustentable como aquel
que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer las propias. En esta definición se incluyen dos elementos
importantes: el vínculo entre sustentabilidad, desarrollo y satisfacción de necesidades humanas; y la
responsabilidad de las generaciones presentes con las del futuro, una responsabilidad intergeneracional
que forma parte integral de la sustentabilidad (ACUMAR, 2016).
Cabe destacar que, si bien la noción de desarrollo sustentable es utilizada por una gran diversidad de
actores, convenciones y organismos del campo político global, sus interpretaciones y aplicaciones
difieren. Se le critica que su enfoque se inscribe en la lógica pragmática de la globalización,
promoviendo la falacia de un crecimiento económico sostenible sobre la naturaleza limitada del planeta.
El “desarrollo sostenible” propone una visión del mundo desarrollista, donde el ambiente es reducido a
un conjunto de recursos para la economía. Según esta lógica, se debe atender a la sustentabilidad de los
recursos naturales a fin de no obstaculizar el crecimiento económico, que es percibido como la condición
de base del desarrollo humano.
Por el contrario, el concepto de sustentabilidad implica una nueva racionalidad social y formas
sustentables de producción y de vida. Se funda en el reconocimiento de los límites y potenciales de la
naturaleza, así como de la complejidad ambiental, inspirando una nueva comprensión del mundo para
enfrentar los desafíos de la humanidad en el futuro cercano. Promueve una nueva alianza naturaleza-
cultura, fundando una nueva economía, reorientando los potenciales de la ciencia y la tecnología, y
construyendo una nueva cultura política fundada en una ética de la sustentabilidad –en valores,
creencias, sentimientos y saberes– que renuevan los sentidos existenciales, los mundos de vida y las
formas de habitar el planeta Tierra.
26
Brailovsky (2009) afirma que en la etapa de la globalización que se establece luego de la caída del
muro de Berlín en 1989, comenzaron a generalizarse los estudios ambientales, y surgieron los debates
en torno a la relación entre el ambiente y los derechos humanos. Entrados los años `90, se evidenció la
politización de los temas ambientales, lo que implica que los problemas ambientales se conviertan en
conflictos ambientales, con una fuerte presencia de movimientos sociales que reclaman por los derechos
ambientales.
En junio de 1992, se realizó en Río de Janeiro la Cumbre de la Tierra (ECO ´92), generando una suerte
de impulso para la redacción o modificación de algunas constituciones latinoamericanas, y de otras
partes del mundo también, con la inclusión de la garantía de los derechos ambientales.
En la ECO `92, se aprobó un documento llamado Agenda 21 que registra un cambio en la relación entre
la sociedad y el Estado, en tanto que se agregan mecanismos de democracia semidirecta, como ser el
derecho a la información, el ambiente como patrimonio común, las audiencias públicas, el Defensor del
Pueblo, las evaluaciones de impacto ambiental previas a la ejecución de los proyectos, nuevas estrategias
de participación ciudadana, entre otros.
Se puede acceder a la Agenda 21 en:
[Link] Fecha de última consulta: 10 de
junio de 2019.

73
En 2006, la CSJN dio comienzo a un proceso innovador para el tratamiento de la
problemática ambiental de la Cuenca. A lo largo de dos años, en el marco de una amplia
deliberación, se abordaron los numerosos componentes del conflicto y se formularon
alternativas de intervención. Tal como se demostró en el capítulo anterior, la
contaminación ambiental es el resultado de una alteración negativa que las distintas
actividades de múltiples actores han ocasionado durante décadas en las condiciones
naturales de las aguas, los suelos y el aire de la Cuenca.
En 2008, la Corte falló y condenó al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a perseguir los objetivos de mejorar la calidad
de vida de la población, de recomponer el ambiente y de prevenir nuevos daños. En
esa dirección, ordenó un programa de acciones, con responsables y plazos de
ejecución, ubicando a este territorio en un lugar destacado de la agenda pública. La
acción judicial puso en marcha políticas, planes y programas tendientes a revertir el
escenario de conflictividad, de vulneración de derechos y de población en riesgo que
caracterizan esta región.
Por este motivo, la CSJN ha tenido un rol central en el mapa de actores partícipes de
este conflicto, ya que como actor político se coloca por encima del resto definiendo
las reglas: por un lado, obliga a la ACUMAR y a los gobiernos a que lleven adelante
sus políticas públicas; y por otra parte a aquellos actores que han producido el daño
ambiental como ser las empresas (Merlinsky, 2013).
El deterioro de la Cuenca, como ya fue expresado, data desde el tiempo de la colonia,
y a lo largo de los años se han intentado diversas medidas para recomponer su estado
natural sin éxito alguno. Este conflicto involucra a distintos actores sociales con
intereses antagónicos, y expresa no solo el accionar de los actores económicos que,
haciendo abuso de los recursos del ambiente, les han impuesto a otros actores el
padecimiento de los costos ambientales de sus actividades productivas, sino también
la falta de regulación estatal. Al respecto:

Las comunidades sin acceso a recursos, que viven en asentamientos

populares, que experimentan daños a la salud, ciudadanos sin acceso al
saneamiento y agua segura, son los principales afectados por ese proceso de
degradación. Pero si prestamos atención a las disputas que se manifiestan en
el espacio público, podemos reconocer una serie de conflictos entre actores
económicos (empresarios grandes vs pequeños empresarios), entre actores
políticos (el Gobierno nacional, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires,

74
 el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los gobiernos
municipales) entre actores políticos, actores económicos y empresas de
servicios públicos (AySA, la empresa de agua y saneamiento, o el CEAMSE)
y conflictos por el acceso al suelo urbano (disputas entre propietarios del
suelo urbano, especuladores inmobiliarios, pobladores sin tierra). Si
reconstruimos las múltiples líneas de articulaciones y tensiones entre esos
actores, descubriremos que es toda esa trama compleja de valores e intereses
en disputa lo que define una situación que podemos denominar como conflicto
ambiental (Merlinsky, 2015: p. 9).

De todas las tensiones latentes y manifiestas involucradas en este caso, la que inició el
proceso de judicialización fue una sola: los pobladores de las orillas del Riachuelo
hicieron notar que la incomodidad de vivir sobre la basura y al lado de aguas
malolientes, el aire denso con olor a azufre, y paulatinamente sus problemas de salud,
tenían responsables. Ese fue el origen de cómo una problemática ambiental advertida
por los ciudadanos demandantes devino en un conflicto.
Cabe recordar que por ese entonces ya existían los debates sobre el ambiente y los
posibles conflictos, tanto a nivel nacional como internacional. Así, se evidenció un
contexto sociopolítico favorable para poner la cuestión del saneamiento en la agenda
política. De este modo, la contaminación del Río Matanza-Riachuelo se transformó en
una problemática ambiental, que luego se reformuló en un problema político, y
finalmente se convirtió en una política pública. (Merlinsky, 2013).
En este punto, es pertinente retomar el concepto de “política pública” como toda toma
de posición y curso de acción adoptados por un actor que habla en nombre y
representación del Estado, frente a una “cuestión socialmente problematizada” (Oszlak
y O´Donnell, 1976). Dicha definición sugiere que el Estado sólo se ocupa de aquellas
cuestiones que adquieren relevancia hasta llegar a ser tema de agenda, aquellas
“cuestiones socialmente problematizadas”, consideradas vitales para el gobierno o
instaladas como prioritarias, acuciantes y/o relevantes ante la opinión pública.
Asimismo, el Estado como actor complejo y diferenciado, materializa su presencia
mediante agencias que asumen la responsabilidad de resolver una parte significativa
de la agenda social. Cuáles son los problemas que elige resolver o debe atender
inevitablemente como consecuencia de demandas o presiones sociales insoslayables,
depende de un gran número de circunstancias y variables. Pero en la medida en que
esos problemas son incorporados a la agenda estatal (ya no sólo social), se convierten

75
automáticamente en “cuestiones socialmente problematizadas” (Oszlak y O´Donnell,
1976).
Los demandantes se organizaron y en primer lugar fueron al Hospital Interzonal
General de Agudos “Pedro Fiorito”, donde se les hicieron estudios médicos, y de los
resultados surgió que muchos de ellos tenían plomo en sangre. Luego, abogados
ambientalistas presentaron la denuncia, y así cooperaron para que aquellos ciudadanos
pudieran vehiculizar su problemática por la vía judicial.
Tras dictar la sentencia y con el objetivo de asegurar su correcta ejecución, la CSJN la
delegó inicialmente en el Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes, a cargo
del Juez Luis Antonio Armella, quién debió controlar el cumplimiento de la sentencia.
Asimismo, la Corte creó un Cuerpo Colegiado conformado por el Defensor del Pueblo
de la Nación junto con Organizaciones No Gubernamentales que se habían presentado
en carácter de terceros con el fin de fortalecer y habilitar la participación ciudadana27
en el control del cumplimiento del fallo28.
Se trata de una sentencia colectiva, de carácter declarativa y de ejecución, ya que
contiene una condena general, que recae sobre la ACUMAR, y los tres Estados con
jurisdicción territorial en la Cuenca. Impone el cumplimiento de prestaciones (de dar,
hacer y no hacer), creando a favor del titular del derecho la acción tendiente a obtener
su ejecución coactiva.
La sentencia estableció un punto de inflexión en la concepción sobre el tratamiento de
la cuestión ambiental en el ámbito de la Cuenca en dos sentidos:

En primer lugar, en términos institucionales, pues exigió a los diferentes

gobiernos jurisdiccionales con competencia en la cuenca la implementación
de medidas para la recomposición del bien ambiental y la prevención del daño
futuro, generando de ese modo un inédito mecanismo de formulación y
monitoreo de las políticas públicas impulsado por el poder judicial; en
segundo lugar, en términos sociales y políticos: al establecer su competencia
originaria en una cuestión que estaba en consonancia con un proceso anterior
de movilización de actores y significados sociales en relación con el
saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo (Merlinsky, 2011: pp. 260-
261).
27
Sobre la incidencia de la participación ciudadana en relación al caso en cuestión pueden consultarse
Ferro, 2017; Ryan, 2004; Spadoni, 2013.
28
El fallo de la CSJN es denominado “Mendoza, Beatriz Silvia y otros, contra el Estado Nacional y
otros, sobre daños y perjuicios derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza Riachuelo”,
y dicta sentencia definitiva en el Expediente M. 1569. XL, respecto a la prevención y recomposición
ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo.

76
3.2 La creación de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)

La ACUMAR como organismo público, se desempeña como la máxima autoridad en

materia ambiental en el territorio comprendido por la CMR. La política ambiental
definida por la ACUMAR para alcanzar el saneamiento de la CMR se plasmó en el
Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA), un documento elaborado en
diciembre de 2009, y posteriormente actualizado en 2010 y en 2016.
El PISA toma como diagnóstico inicial la situación actual de la CMR en tanto resultado
de un proceso complejo, basado en una creciente degradación ambiental del territorio
y una histórica falta de abordaje del tema, con los consecuentes efectos que esto
implica sobre la calidad de vida de la población.
Cuando el 20 de junio de 2006, la CSJN intimó a los demandados a presentar un plan
integrado para el saneamiento de la Cuenca, se admitió la participación en la querella
del Defensor del Pueblo de la Nación y de cinco organizaciones de la sociedad civil –
la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), la Fundación Greenpeace
Argentina, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Asociación Vecinos
de La Boca y la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos– teniendo en cuenta
que los intereses legítimos de estas organizaciones se encontraban estrechamente
relacionados con la preservación del derecho a un ambiente sano. Dichas
organizaciones conformaron el Cuerpo Colegiado a cargo del seguimiento de la causa
judicial.
En función de lo resuelto por la Corte ese día, y en virtud de la necesidad de articular
las acciones de las jurisdicciones involucradas en una única instancia de coordinación
interjurisdiccional, el 15 de noviembre de 2006 fue sancionada la Ley Nacional N°
26.168 por la cual se crea la ACUMAR, y a cuyos términos han adherido los gobiernos
de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mediante
Leyes Nº 13.642 y 2.217, respectivamente. A partir de su artículo 1°, queda dispuesta
la creación de la “...Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo como ente de derecho
público interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros”.
Otro de los artículos destacados de la Ley de creación es el artículo 5° referente a la
competencia del organismo. El mismo afirma que la ACUMAR “…tiene facultades de
regulación, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestación

77
de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la cuenca,
pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento,
recomposición y utilización de los recursos naturales.”
En particular, esta Autoridad está facultada para: a) unificar el régimen aplicable en
materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y emisiones gaseosas; b)
planificar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la Cuenca; c) establecer
y percibir tasas por servicios prestados; d) llevar a cabo cualquier tipo de acto jurídico
o procedimiento administrativo necesario o conveniente para ejecutar el Plan Integral
de Control de la Contaminación y Recomposición Ambiental; y e) gestionar y
administrar los fondos necesarios para llevar a cabo dicho plan.
Asimismo, el artículo 6° indica que “las facultades, poderes y competencias de la
Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo en materia ambiental prevalecen sobre
cualquier otra concurrente en el ámbito de la cuenca, debiendo establecerse su
articulación y armonización con las competencias locales”.
Por lo expresado, la Corte resolvió la obligación de avanzar en la recomposición y
prevención ambiental orientándose hacia el futuro, de tal modo que el obligado al
cumplimiento deberá perseguir los resultados y cumplir los mandatos que se enuncian
en el fallo, quedando dentro de sus facultades la determinación de los procesos para tal
fin.
Cabe destacar que la creación de esta Autoridad de Cuenca está en concordancia con
lo sugerido por parte de los organismos internacionales que se han dedicado a estudiar
y a plantear modelos de gestión integral para cuencas hidrográficas29. En las grandes
conferencias internacionales sobre recursos hídricos, se ha destacado la importancia de
utilizar el espacio conformado por una cuenca, o cuencas interconectadas, como
territorio base para la gestión integrada del agua (CEPAL, 1998; Pochat, 2008).
Es el caso de la Conferencia Internacional sobre el Agua Dulce “El Agua: Una de las
Claves del Desarrollo Sostenible” (Bonn, Alemania, 3 al 7 de diciembre de 2001), en
la cual se expuso que las cuencas hidrográficas, las cuencas fluviales, los lagos y los
acuíferos deben ser el marco de referencia primario para la gestión de los recursos

29
Sobre la cuestión aludida, se destacan los trabajos realizados por la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL): Dourojeanni, 2001; Dourojeanni y Jouravlev, 2001; Dourojeanni
y Jouravlev, 2002; Jouravlev, 2005. También, se puede consultar Lanzetta, 2015.

78
hídricos, y es necesaria la creación de mecanismos institucionales y participativos a
este nivel.
Al respecto, Dourojeanni, Jouravlev y Chávez plantean que “la cuenca, sea en forma
independiente o interconectada con otras, es reconocida como la unidad territorial
más adecuada para la gestión integrada de los recursos hídricos” (2002; p. 7). Sin
embargo, lo que se observa en la realidad es que las cuencas hidrográficas traspasan
los límites políticos establecidos entre distintas jurisdicciones, de modo tal que ese
recurso hídrico partido es administrado de manera parcelada.
En ese sentido, Merlinsky (2011) expresa que la literatura sobre gestión de cuencas
señala que existen pocos antecedentes exitosos de organización política e institucional
para manejar territorios delimitados por razones naturales. “La conformación de
instituciones de planificación acordes con una adecuada gestión de los ecosistemas
introduce una complejidad mayor para la cual la mayoría de los organismos de
gobierno no están preparados” (p. 275).
En consonancia, se ha observado en estudios de casos de diferentes cuencas
hidrográficas del mundo, la importancia de una buena gobernanza e instituciones
efectivas para gestionar la calidad del agua. A partir del estudio de esos casos, se
descubrió que algunos de los obstáculos más relevantes para enfrentar los problemas
de contaminación del agua, incluyen la fragmentación de la autoridad dentro de una
cuenca hidrográfica, la falta de capacidad técnica, y la falta de consciencia social por
parte del público sobre las causas de la contaminación del agua (UNEP, 2016).
Por lo tanto, el desafío es crear capacidades de gobernabilidad sobre espacios
delimitados por razones naturales, como cuencas, que no coinciden con las formas
tradicionales de gobierno sobre límites político-administrativos -como estados,
provincias, regiones y municipios-, y además hacerlo con entidades públicas y privadas
que tienen una visión usualmente sectorial de la gestión del agua.
Por otra parte, es preciso mencionar que el 5 de febrero de 1998 el Gobierno Nacional
y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), habían suscripto un préstamo por una
suma de U$S 250.000.000 (Préstamo BID Nº 1059), el cual tenía por objeto mejorar
la gestión de los recursos naturales de la CMR mediante la coordinación de las medidas
relacionadas con el medio ambiente. El organismo ejecutor era el Comité Ejecutor del
Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo
(CEMR).

79
Una vez creada la ACUMAR, se le transfirieron las partidas presupuestarias, los bienes
muebles y demás patrimonio perteneciente al CEMR. El Miembro Coordinador del
Comité Ejecutor había sido hasta entonces el señor Subsecretario de Recursos Hídricos
del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, debiendo ser
traspasada dicha titularidad a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
(SAyDS).
A partir de lo establecido por la CSJN en la sentencia del 8 de julio de 200830, la
ACUMAR quedó obligada a la ejecución del programa que asumirá las
responsabilidades ante todo incumplimiento o demora en ejecutar los objetivos
previstos; ello sin perjuicio de mantener intacta sobre el Estado Nacional, la Provincia
de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la responsabilidad que
primariamente les corresponde en función del asentamiento territorial de la cuenca
hídrica y de las obligaciones impuestas en materia ambiental por disposiciones
específicas de la Constitución Nacional.
Lo planteado en el párrafo anterior consiste en el cumplimiento de ocho mandas
plasmadas en la puesta en marcha de un programa de: información pública; cesación
de la contaminación de origen industrial31; saneamiento de basurales; limpieza de los
márgenes del río; expansión de la red de agua potable; extensión del sistema de
desagües pluviales y saneamiento cloacal; y el cumplimiento de un plan sanitario de
emergencia.
Es importante mencionar que la sentencia estableció plazos para realizar las
actividades detalladas anteriormente, y que el caso de incumplimiento de cualquiera

30
El texto completo del fallo está disponible en: [Link]
federal-ciudad-autonoma-buenos-aires-mendoza-beatriz-silvia-otros-estado-nacional-otros-danos-
perjuicios-danos-derivados-contaminacion-ambiental-rio-matanza-riachuelo-fa08000047-2008-07-
08/123456789-740-0008-0ots-eupmocsollaf
Fecha de última consulta: 10 de junio de 2019.
31
La manda de “contaminación de origen industrial” comprende inspecciones, identificación de agentes
contaminantes, plan de reconversión industrial, cese de la contaminación, clausuras y líneas de crédito.
Además, requiere la presentación en forma pública, actualizada trimestralmente, del estado del agua y
las napas subterráneas.
Dentro de esta manda, se incluye también el proyecto para la adecuación ambiental del Polo
Petroquímico Dock Sud y la presentación del estado de avance del Convenio Marco Subprograma
Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios firmado el 21 de noviembre de 2006. De
la misma forma, para el sector curtiembres el PISA incluye el diseño del Parque Industrial Curtidor en
el Municipio de Lanús.

80
de los plazos establecidos en cada etapa, habilita a la aplicación de una multa diaria a
cargo del patrimonio personal del presidente de la ACUMAR32.
En cuanto al presupuesto de la ACUMAR, este organismo lo conforma con los aportes
de las jurisdicciones que la integran: el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, más lo recaudado en concepto de multas. En
marzo de 2010, la ACUMAR obtuvo su propio Código Único de Identificación
Tributaria (CUIT) y ese mismo año su Consejo Directivo aprobó el presupuesto de
gastos propio.
En este contexto, la ACUMAR inició las gestiones pertinentes para que el crédito
aportado por el Estado Nacional se encuadre presupuestariamente como una
obligación a cargo del Tesoro-Jurisdicción 91; es decir, se centralizó en la ACUMAR
el control de los gastos realizados con los fondos transferidos otorgándole autonomía
operativa y autarquía financiera33.

32
Al respecto, se sugiere que la aplicación arbitraria de los plazos establecidos en la sentencia por la
CSJN para el tratamiento de las problemáticas detalladas, fomentó que el Juez Federal de Quilmes Luis
Armella, quien tuvo inicialmente a su cargo la ejecución de la sentencia, haya apurado constantemente
a los funcionarios de la ACUMAR, amenazándolos con la aplicación de las multas personales, pero sin
considerar la calidad de los resultados. De ese modo, la sentencia indicaba, por ejemplo, la realización
de inspecciones a todas las empresas existentes en la Cuenca en un plazo de 30 días hábiles; o el cierre
de todos los basurales ilegales en el plazo de un año. Dichas medidas no se pudieron cumplir en esos
plazos, porque no se contaba ni con la información necesaria para planificar las intervenciones, ni con
los recursos humanos y físicos para esos fines, y tampoco los municipios estaban dotados de ellos. Con
el Proyecto Integrador del Camino de Sirga en ambas márgenes sucedió lo mismo, ya que una de las
tareas involucradas implica la relocalización de las personas que se encuentran asentadas en la ribera en
villas y asentamientos precarios, que por su complejidad social no es posible resolverlo en el corto e
inmediato plazo. Para un mejor entendimiento sobre las relocalizaciones y el Camino de Sirga, ver
Merlinsky, Scharager y Tobías 2017; Fainstein, 2018.
33
En 2009, Argentina recibió un préstamo con margen fijo del Banco Internacional de Reconstrucción
y Fomento por US$840 millones (Préstamo BIRF Nº 7706-AR). El objetivo de este financiamiento es
contribuir en el saneamiento de la CMR, en el marco del Proyecto de Desarrollo Sostenible de la Cuenca
del Matanza-Riachuelo, a los fines de mejorar los servicios de alcantarillado en la cuenca de este río, en
otras partes de la provincia y en la ciudad de Buenos Aires mediante la ampliación del sistema de
transporte y de la capacidad de tratamiento de las aguas. El proyecto consta de cuatro componentes
agrupados en dos macrocomponentes: el primero es el saneamiento y el segundo comprende el apoyo a
la reducción de la contaminación industrial y la gestión ambiental territorial. El componente relativo a
la contaminación ambiental contempla servicios de asistencia técnica para mejorar el seguimiento
ambiental y medidas de cumplimiento de metas ambientales para actividades industriales específicas,
así como financiamiento de inversiones en producción menos contaminante para mejorar y respaldar el
cumplimiento de las normas ambientales por parte de las pequeñas y medianas empresas responsables
de la contaminación.
Recuperado el 10 de junio de 2019, de
[Link]
development-project.

81
Con el objeto de realizar un seguimiento y control del total de las acciones
desarrolladas en el marco del PISA, la ACUMAR confeccionó el Presupuesto PISA,
donde se incluye el presupuesto de la ACUMAR. Este presupuesto sistematiza y
consolida la información sobre los créditos presupuestarios asignados por el Estado
Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, a través de sus
diferentes carteras u organismos, para el financiamiento de acciones afines al
mencionado plan, ya que la mayoría de las grandes obras de infraestructura para el
cumplimiento del PISA no se ejecutan desde la ACUMAR, sino como parte de
programas federales, provinciales o de la Ciudad.
Hasta aquí, se han descripto los distintos momentos implicados en los inicios de la
judicialización de la contaminación ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo, como
también las facultades y recursos con los que fue dotada la ACUMAR. En los
siguientes apartados de este capítulo, se intentará arribar a una caracterización de este
organismo público, buscando en el digesto normativo las particularidades de su
accionar para materializar en el territorio el espíritu de su normativa.
Este propósito está en consonancia con lo afirmado por Castellani y Llanpart (2012),
quienes plantean la importancia de estudiar las capacidades de un organismo o agencia
estatal analizando los modos en que estos organismos han sido organizados para
concretar los objetivos propuestos, porque las decisiones sobre la carrera
administrativa y la asignación de recursos pueden devenir de niveles superiores dentro
de la jerarquía estatal, y no necesariamente haberse decidido dentro del organismo en
análisis. Así, se sugiere enfocar la mirada en los manuales administrativos y de
procedimientos.
Por ello, y retomando el objetivo general de este trabajo, que intenta analizar el impacto
económico de la intervención de la ACUMAR en las curtiembres de la Cuenca, es
preciso examinar en detalle su normativa para identificar cómo fueron ideadas las
intervenciones y qué jerarquías se han establecido; es decir, cuáles son los fines y
objetivos implícitos o explícitos de dichas intervenciones, y qué elementos se han
considerado para alcanzar esas metas.

82
3.3 El Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA)

El PISA aprobado por Resolución ACUMAR N° 8/07, propone fortalecer la presencia

activa del Estado como promotor del desarrollo sustentable, rehabilitar la resiliencia
ecológica, promover el ordenamiento ambiental del territorio, garantizar la prestación
de los servicios básicos de saneamiento y mejorar las condiciones sociosanitarias de
los habitantes, mejorar el control de las actividades industriales, reconvertir a las
empresas contaminantes y actividades económicas que contribuyan al saneamiento de
la Cuenca, todo ello en un marco participativo de gestión.
Tal como lo indica su nombre, este documento se encuadra en el enfoque de la gestión
integral de los recursos hídricos, que tiene como objetivo fomentar la gestión y el uso
del recurso hídrico de forma sostenible y equilibrada, considerando los aspectos
sociales, económicos y ambientales. Conjuntamente, busca involucrar a los distintos
grupos de interés y sectores que hacen uso de dicho recurso, para así poder coordinar
su gestión tomando en cuenta las necesidades del ambiente (GWP e INBO; 2009).
Además, esa gestión integral enfatiza el involucramiento en la política nacional y en
los procesos de elaboración de leyes, que permitan establecer una buena gobernanza y
crear acuerdos institucionales y regulatorios efectivos. También, incluye el uso de
distintas herramientas, como ser evaluaciones sociales y ambientales, instrumentos
económicos, sistemas de información y seguimiento, que puedan avalar dicha gestión
(GWP e INBO; 2009).
Con ese espíritu, el PISA surgió del consenso entre las jurisdicciones afectadas por la
problemática y comprometidas con la recuperación del ambiente y la calidad de vida
de los habitantes de la región. A fines de 2009, el trabajo realizado por más de 200
profesionales en materia administrativa y técnica del Gobierno Nacional y los
gobiernos de la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires, con
distintas competencias y visiones, permitió recuperar documentos desarrollados con
anterioridad por el sector público, organizar el trabajo y concluir en la confección de
un documento único que reflejaba las cuestiones consideradas prioritarias en materia
de gestión, prevención y control que se requieren para cumplir los objetivos.
El PISA fue pensado como documento “dinámico”, pasible de ser modificado y
actualizado para adaptarse a los cambios de contexto. En este sentido, es que en

83
marzo de 2010 se presentó una nueva versión del plan, que mostraba el grado de avance
de acciones implementadas en la Cuenca, como también la incorporación de diferentes
planes y programas en ejecución y a ejecutar por parte del organismo.
Del mismo modo, otra actualización tuvo lugar en 2016, en la cual se mantuvieron las
líneas de acción definidas en los documentos previos, pero esta vez se presentaron las
acciones a seguir en 79 proyectos y programas, cuyos focos de atención y fines últimos
estuvieron puestos en cuatro metas: 1) dejar de contaminar en el período más corto
posible; 2) fortalecer las acciones de prevención socioambiental; 3) mejorar la calidad
de vida de los habitantes de la Cuenca; y 4) fortalecer el rol de la ACUMAR.
A los efectos de poder planificar y desarrollar políticas específicas para los diferentes
problemas de la Cuenca, el PISA está organizado en 14 líneas de acción, cada una de
las cuales hace referencia a un proyecto integrador. A continuación, se detallan las
líneas de acción incluidas en el plan:

1) Sistema de indicadores
2) Sistema de información
3) Fortalecimiento institucional
4) Ordenamiento ambiental del territorio
5) Educación ambiental
6) Plan Sanitario de Emergencia
7) Monitoreo de la calidad de agua, sedimentos y aire
8) Urbanización de villas y asentamientos precarios
9) Expansión de la red de agua potable y saneamiento cloacal
10) Desagües pluviales, para solucionar la problemática asociada a las inundaciones
11) Contaminación de origen industrial
12) Limpieza de márgenes y Camino de Sirga
13) Saneamiento de basurales
14) Programa Polo Petroquímico Dock Sud

En suma, puede afirmarse que todo lo anteriormente enumerado es el resultado de una

demanda iniciada por un conjunto de ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil
que logró visibilizar la problemática ambiental de la Cuenca, consiguiendo la
intervención de la CSJN. Como respuesta, la Corte obligó a la ACUMAR a llevar

84
adelante un plan de saneamiento en un territorio con múltiples problemas socio-
ambientales, que reflejan la ausencia de una coordinación entre las jurisdicciones que
lo componen.
El proceso judicial de la “Causa Mendoza” es un punto de inflexión en la historia
ambiental argentina, ya que ha puesto en marcha aquellas políticas, planes y programas
que se mencionaron previamente, con el fin de revertir el escenario de conflictividad,
de vulneración de derechos y de riesgo poblacional.
Por un lado, constituye una oportunidad para fortalecer institucionalmente a la
Autoridad de Cuenca. Esto supondría alcanzar la potestad para conseguir un
ordenamiento ambiental del territorio, que tenga como objetivos mediar entre los
intereses antagónicos en torno a la apropiación de los recursos naturales, garantizar el
derecho de la población a un ambiente sano y el acceso a los servicios de saneamiento
básicos, y comprometer a los responsables de la producción económica en el cuidado
y uso eficiente de los recursos.
Pero, por otra parte, en estos 11 años que ya pasaron desde que se dictó la sentencia el
8 de julio de 2008, se han observado distintas falencias en el accionar de la ACUMAR
que, de persistir en el tiempo, pueden llevar a una situación de estancamiento y de poco
avance en la recomposición ambiental de la Cuenca.
En lo sucesivo, se intentará analizar su cuerpo normativo en lo que respecta al control
industrial, y mostrar algunas de las observaciones planteadas por las instituciones que
lo auditan, que serán de suma importancia a la hora de plantear el análisis del caso en
el capítulo siguiente de esta tesis.

3.4 La normativa de la ACUMAR relacionada con los procedimientos de

fiscalización y control industrial

Según consta en los documentos del organismo, el control industrial ejercido por la
ACUMAR tiene la finalidad de identificar a los establecimientos que no cumplan con
la normativa vigente, con el objetivo de disminuir sus aportes contaminantes a partir
de la ejecución de Planes de Reconversión Industrial (PRI)34.

34
El 14 de enero de 2019, se aprobó y se publicó en el Boletín Oficial, la Resolución ACUMAR N°
12/2019, por la cual comienza a regir un nuevo "Régimen de Fiscalización, Control, Agente
Contaminante, Adecuación y Sanciones Aplicables en el ámbito de la Cuenca Matanza Riachuelo",

85
Los objetivos prioritarios del control industrial son: 1) contar con una base de datos
actualizada sobre los establecimientos en la Cuenca para así conocer el universo
industrial; 2) fiscalizar dichos establecimientos para la identificación de “Agentes
Contaminantes”; y 3) exigir la reconversión de los procesos productivos
contaminantes.
En ese sentido, la Resolución ACUMAR N° 7/2009, establece que los establecimientos
industriales radicados en el ámbito geográfico de la Cuenca Matanza Riachuelo, como
también aquellos situados en la franja costera sur del Río de la Plata, están obligados a
empadronarse mediante un formulario que, en carácter de declaración jurada, debe ser
enviado a la ACUMAR para su inscripción en un Registro de Industrias de la Cuenca,
actualizable cada dos años.
Por su parte, la Resolución ACUMAR N° 29/2010, que complementa a la anterior, en
su artículo 2 establece que “los establecimientos industriales radicados o a radicarse
en la Cuenca Matanza Riachuelo, como asimismo, los de servicios, las empresas
extractivas –mineras, agrícola ganaderos y todo establecimiento que produzca
efluentes líquidos, sólidos o gaseosos susceptibles de requerir permisos ambientales
para autorizar su habilitación, radicación o funcionamiento, están obligados a su
empadronamiento”.
A la vez, aquellos establecimientos industriales de 2° y 3° categoría de nivel de
complejidad ambiental, conforme la Ley N° 11.459 y Decreto Reglamentario Nº
1741/96 de la Provincia de Buenos Aires, están especialmente obligados a cumplir con
este empadronamiento. Para el día 24 de agosto de 2010, el plazo para empadronarse
ya se encontraba vencido, con lo cual la ACUMAR quedó facultada a empadronar de
oficio.

derogándose todas las resoluciones anteriores que se vinculan a dicho régimen en la ACUMAR. Sin
embargo, como en el artículo 70 de la Resolución Nº 12/2019 establece que: “Aquellos que hayan sido
declarados Agente Contaminante en el marco de la Resolución Presidencia ACUMAR N° 278/2010 sus
modificatorias y complementarias, y cuenten con el Plan de Reconversión Industrial (PRI) vigente,
salvo expresa opción en contrario, continuarán su reconversión en los términos de la referida
resolución”, a los fines de la presente tesis se considerarán las resoluciones que regían con anterioridad
a la 12/2019.
Actualmente, la Coordinación de Adecuación Ambiental de la ACUMAR se encuentra en un proceso
de adaptación a la Resolución Nº 12/2019, de los Planes de Reconversión Industrial de las empresas
declaradas bajo la Resolución Nº 278/2010, ya derogada. Esta tarea requiere analizar la causal por la
cual fue declarada “Agente Contaminante”, evaluar su estado actual y recomendar el nuevo Plan de
Adecuación, como así también detectar todos aquellos desvíos que ameritan un proceso sancionatorio.

86
El objetivo del empadronamiento fue la conformación de una base de datos que sirva
para instruir la declaración de “Agente Contaminante”, luego aceptar la propuesta para
revertir esa declaración, y también para la aplicación de políticas de estímulos. Los
datos de ese empadronamiento fueron expuestos en el capítulo anterior, y permitieron
conocer las características de los establecimientos radicados en el territorio.
En principio, se había acordado que el ámbito de competencia e intervención de la
ACUMAR iba a ser el área geográfica, es decir aquella comprendida por los límites
políticos de la Cuenca, con la intención de atender los posibles daños ambientales
originados en cualquier punto de esa región que pudiera ocasionar perjuicios hacia el
interior de los límites hidrográficos de la misma.
Este aspecto no resulta ilógico si se considera que además de la contaminación
industrial, el modo inadecuado de disponer los residuos sólidos urbanos, la falta de
servicios de agua potable y cloacas, entre otros factores, generan no sólo la degradación
de los cursos superficiales sino también de las napas subterráneas y acuíferos que por
ellos transitan. En consecuencia, es posible afirmar que ni las napas subterráneas ni los
acuíferos entienden de límites políticos.
Sin embargo, durante 2014 se readecuaron las acciones referidas al control industrial
de acuerdo a los nuevos límites definidos mediante la Resolución ACUMAR N°
1113/2013, acotados a la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo. Esto último fue la
respuesta al requerimiento del Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N° 2 de
Morón, en el que se le solicitó la definición del territorio que debe ser saneado.
En ese marco, se realizó el traspaso de los establecimientos que se hallaban fuera de
los límites de la cuenca hídrica a los organismos correspondientes, como el Organismo
Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) de la Provincia de Buenos Aires y la
Agencia de Protección Ambiental (APRA) del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Al respecto, no existen datos disponibles para analizar cómo se dio este proceso de
traspaso, pero de las entrevistas realizadas para esta investigación, surgieron
argumentos que permitirían inferir algunas conclusiones.
Primero, lo que esto pudo haber fomentado es una especie de competencia asimétrica
entre industrias de un mismo sector; es decir, hay industrias que continuaron siendo
monitoreadas por la ACUMAR y por OPDS o APRA, mientras que otras solo
continuaron bajo el control de uno de los últimos mencionados, sin tener que cumplir
con requisitos exclusivamente solicitados por la ACUMAR.

87
De la misma manera, se mencionó la decisión de algunas industrias que se mudaron
fuera de los límites de intervención de la ACUMAR con el objetivo de evadir sus
controles, sin la necesidad de modificar sus prácticas de producción ni de adecuarse a
un modo de producción limpia. Así, estas empresas sin revertir las causas de la
contaminación originada por su producción, se han relocalizado en otros territorios,
llevando hacia ellos su polución.
A continuación, se presentarán los procedimientos y plazos involucrados en el proceso
de fiscalización y control que estuvieron vigentes hasta 2018, así como las condiciones
implicadas en el proceso de presentación, aprobación y seguimiento de los planes de
reconversión industrial de los establecimientos radicados en la CMR35.
En primer término, es la Resolución ACUMAR Nº 278/10 la que contiene los
reglamentos de fiscalización y control, y de reconversión, que se aplican de forma
exclusiva sobre los establecimientos industriales, de servicios, empresas extractivas
mineras, agrícola ganaderas o pertenecientes a otro rubro que produzca efluentes
líquidos, residuos sólidos o emisiones gaseosas.
Al momento de la inspección, los inspectores de la ACUMAR están facultados para
requerir toda documentación habilitante, documentación técnica, legal y contable;
verificar condiciones de funcionamiento del establecimiento o sitio, controlar
procedimientos industriales; extraer muestras de efluentes líquidos, emisiones
gaseosas o residuos sólidos; y toda otra diligencia necesaria a los fines del
procedimiento de inspección. La documentación que en esa instancia se requiere, debe
ser presentada por el establecimiento en un plazo de 10 días hábiles ante la Mesa
General de Entradas, ya que, en caso de no respetar este plazo, se genera una sanción
o multa.

35
Entre las Resoluciones de la ACUMAR más importantes se encuentran las siguientes: las
Resoluciones N° 1/2007 y N° 2/2008 que establecen los límites admisibles para descargas de efluentes
líquidos; las Resolución N° 34/2010, N° 372/2010 y la adecuación cuyo número de Resolución es
376/2011, que regulan la presentación del Seguro Ambiental establecido en el artículo N° 22 de la Ley
N° 25.675; la Resolución 132/2010 que obliga a los establecimientos a contar con una cámara de toma
de muestras y medición de caudales; la Resolución Nº 278/2010 que aprueba los reglamentos de
fiscalización y control de los establecimientos de la Cuenca, como también el reglamento de
reconversión industrial de los mismos; la Resolución Nº 366/2010 que establece quiénes serán
considerados como “Agente Contaminante”; y la Resolución N° 686/2011 que establece las
obligaciones de los establecimientos que realizan vuelcos discontinuos. Como fue mencionado, el 21 de
enero de 2019, mediante la Resolución Nº 12/2019, la ACUMAR actualizó toda su normativa
relacionada a la fiscalización y control industrial. No obstante, a los fines de este trabajo de
investigación, solo se tomarán las resoluciones previas.

88
Ante la negativa de dejar entrar a los inspectores dentro de los establecimientos, la
ACUMAR se encuentra facultada a requerir el auxilio de la fuerza pública y a la
apertura de una causa penal, sin perjuicio de las sanciones que puedan corresponder
de acuerdo a lo establecido en el reglamento de sanciones. El impedimento u
obstrucción se denuncia por el inspector y se ordena una nueva inspección en un plazo
no mayor a 48 horas.
De constatarse una segunda obstrucción, esto sirve como fundamento suficiente para
la aplicación de una medida preventiva de clausura, ante la presunción de riesgo
ambiental, hasta tanto se pueda efectuar el procedimiento, sin perjuicio de las restantes
medidas sancionatorias que pudieran aplicarse conforme el reglamento de sanciones
vigente.
En el caso de establecimientos con efluentes líquidos, los inspectores de la ACUMAR
coordinan con el laboratorio oportunamente designado, a quien se le encomienda la
toma de muestras y el análisis de las mismas, para determinar si se encuentran dentro
de los parámetros establecidos en la Tabla de Límites Admisibles, aprobada por
Resolución ACUMAR Nº 1/2007, rectificada por Resolución ACUMAR Nº 2/2008 o
aquellas resoluciones que en el futuro la modifiquen o la reemplacen36.
La Resolución ACUMAR Nº 366/2010, considera “Agente Contaminante” a todo
establecimiento radicado en la Cuenca que genere emisiones gaseosas o residuos
sólidos en contravención a la legislación aplicable. En consonancia, el artículo 15 del
Anexo I de la Resolución Nº 278/2010, entiende que todo incumplimiento a la
legislación aplicable para aquellos establecimientos con generación de residuos sólidos
y/o emisiones gaseosas y/o pasivos ambientales, es fundamento para la declaración de
“Agente Contaminante”.

36
El procedimiento para la toma de muestras se lleva a cabo de conformidad a lo reglamentado por
Resolución ACUMAR Nº 132/2010, que obliga a los titulares de los establecimientos industriales y de
servicios radicados en el ámbito de la Cuenca y que tengan efluentes líquidos a contar con una cámara
de toma de muestras y medición de caudales. En caso de comprobarse la inexistencia de esta cámara o
que no se encuentre en condiciones adecuadas de funcionamiento, al titular se lo intima a su construcción
y/o adecuación en un plazo de 20 días hábiles, bajo apercibimiento de aplicar las sanciones que
correspondan.
Por otra parte, al momento de efectuarse el Procedimiento de Toma de Muestras, se entrega al titular del
establecimiento una contramuestra, la cual debe ser analizada dentro de las doce horas posteriores a su
extracción, en un laboratorio habilitado designado por el titular del establecimiento. Los resultados
provenientes del análisis de la contramuestra a los fines de su ponderación se presentan como prueba de
parte.

89
En el caso de establecimientos con efluentes líquidos, esta declaración deviene tras
una toma de muestra de esos efluentes que efectivamente confirme que dichas
muestras se encuentran fuera de los parámetros admisibles, lo cual dependiendo de su
gravedad puede habilitar a una clausura preventiva.
Todos los que hayan sido declarados “Agentes Contaminantes” están obligados a
presentar un Plan de Reconversión Industrial (PRI) para mitigar los daños que le han
ocasionado al ambiente en un plazo de 30 hábiles contados desde la notificación de
dicha declaración. Allí, se detalla el plan de actividades destinado a mejorar el
desempeño y gestión ambiental de los establecimientos.
Ese plan debe ser elaborado por un profesional matriculado con incumbencia en
cuestiones del ambiente, y hasta principios de 2012 dicho plan debía ser presentado
junto a un Seguro Ambiental, aún en los casos en que su Nivel de Complejidad
Ambiental (NCA) no lo requiera37.
El plan presentado debe ser evaluado, aprobado y controlado por el área a cargo, quien
respalda su aprobación mediante un informe técnico. Tal como surge de la Resolución
ACUMAR Nº 278/10, los objetivos generales de los PRI son:

37
La obligatoriedad de presentación del Seguro Ambiental está expresada en las Resoluciones
ACUMAR N° 34/2010 y Nº 372/2010, que en su artículo 3° plantea todas las industrias o
establecimientos de servicios declarados por la ACUMAR como Agentes Contaminantes son
considerados actividades riesgosas. Asimismo, la modificatoria de ésta última, la Resolución ACUMAR
N° 163/2011, en el artículo 1° menciona lo siguiente: “Requerir para la admisibilidad del Programa de
Reconversión Industrial de la ACUMAR, la presentación de póliza de seguro ambiental a favor de la
AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO, conforme lo dispuesto por el artículo 22 de la
Ley Nº 25.675 y normativa complementaria de aplicación vigente, junto con los demás requisitos
habilitantes del trámite”.
Al respecto, cabe destacar que ese artículo 22 establece que “Toda persona física o jurídica, pública o
privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos
constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el
financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según el caso
y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación
de acciones de reparación”.
Luego, mediante la Resolución ACUMAR N° 661/2012 publicada en el Boletín Oficial de la República
Argentina el día 27 de abril de 2012, modificó el universo de sujetos obligados a contratar el seguro
ambiental obligatorio previsto en la Resolución ACUMAR N° 34/2010. En relación a ello, se eliminó
la asociación Agente Contaminante - Seguro Ambiental, ya que, a partir de esta nueva modificación,
los establecimientos declarados Agentes Contaminantes y obligados a presentar un Plan de
Reconversión Industrial, deben acreditar la contratación del seguro ambiental solamente en los casos de
tener un Nivel de Complejidad Ambiental identificado como Categoría 2 o 3, conforme lo establecido
en la Resolución SAyDS N° 177/2007 y sus modificatorias.

90
a) Contribuir al desarrollo sustentable por parte de establecimientos industriales o de
servicios, a través del uso racional de los recursos naturales y energéticos, así como de
las materias primas.
b) Adoptar medidas encaminadas a la prevención, reducción y eliminación de la
contaminación y de los riesgos ambientales, procedentes de las actividades industriales
o de servicios, procurando alcanzar un nivel elevado de protección del ambiente en su
conjunto.
c) Mejorar el desempeño ambiental de los establecimientos industriales o de servicios
teniendo en cuenta sus aspectos técnicos, sociales y económicos.
d) Recuperar y preservar el suelo, el aire y los cuerpos de agua superficiales y
subterráneos, contemplados a nivel de cuenca hidrográfica, en función de usos y
objetivos de calidad que se dispongan.
Pasados esos 30 días hábiles, si el PRI no ha sido presentado, se clausura el
establecimiento hasta se presente y sea aprobado por la Autoridad. Ni la aprobación ni
el levantamiento son inmediatos, ya que se deben respetar todas las instancias
administrativas, inhabilitando a la empresa a realizar sus actividades productivas
mientras dura la clausura.
Por otra parte, la Resolución ACUMAR Nº 874/2011 regula los “Aportes No
Reembolsables (ANR) del Plan Producción Limpia para Todos”, como reembolsos de
pagos hechos, hasta $100.000. Esta resolución supone que es preciso brindar apoyo
financiero a los establecimientos ubicados en la Cuenca, en particular a las Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMEs) así como a las empresas recuperadas o
autogestionadas, a los fines de que puedan solventar los costos de recursos humanos y
materiales que implica el desarrollo e implementación del PRI en la práctica cotidiana,
con la finalidad de facilitar la reconversión de sus procesos productivos.
Dentro de las condiciones generales para obtener este financiamiento se destacan las
siguientes38: 1) tener aprobado el PRI; 2) ser considerado Micro, Pequeña o Mediana
Empresa de acuerdo a lo establecido en la Resolución SEPYME N° 21/2010; 3) no

38
El Ministerio de Industria de la Nación ofrecía la “Línea de Financiación de Inversiones para la Mejora
Ambiental - Sublínea Mejora Ambiental Cuenca Matanza-Riachuelo”, con montos a financiar más
elevados que el ANR de la ACUMAR, pero sus condiciones de elegibilidad eran las mismas.
Recuperado el 10 de junio de 2019, de
[Link]
.

91
contar con multas pendientes de pago impuestas por la ACUMAR ni tampoco poseer
deudas fiscales y/o previsionales exigibles.
Sin embargo, en noviembre de 2015 la Coordinación de Presupuesto y Planificación
Financiera de la ACUMAR informó que se habían aprobado hasta ese momento 16
solicitudes de ANR, de las cuales solo 6 habían recibido el correspondiente
desembolso de dinero. Acorde a los entrevistados, esto sucedió porque las condiciones
impuestas para ser un beneficiario elegible no se condicen con la realidad de las
empresas. Tampoco el hecho de que fuera una devolución de un gasto ya efectuado
alentaba a su solicitud. Y ante la suba inflacionaria, el monto ofrecido se volvió
irrisorio.
En base a la información obtenida en las entrevistas, los ANRs ofrecidos por la
ACUMAR obligaban a los empresarios a declarar muchos datos (como, por ejemplo,
cuentas bancarias, cantidad de materias primas utilizadas, volúmenes de producción,
etc.) que preferían resguardar del conocimiento por parte de las autoridades. Otro factor
que desalentó su solicitud, fue el tiempo que demoraban en ser entregados y las trabas
burocráticas para ello, ya que se notaba que no había una voluntad política de
otorgarlos.
En lo que respecta a las sanciones que no sean clausuras, la Resolución ACUMAR N°
377/2011 en su Anexo I determina cuáles son las conductas pasibles de ser
sancionadas. Estas incluyen a los vencimientos de los plazos establecidos para la
presentación de cualquier tipo de información o documentación relacionada con las
actividades desarrolladas por el establecimiento, omisión de datos de los
establecimientos, incumplimiento de la obligación bienal de actualizar la información,
y el incumplimiento de la obligación de presentar Informes de Avances del PRI.
Si dentro del plazo establecido en el presente artículo el obligado justificara
fundadamente y probara las causas de la demora en razones de fuerza mayor u otros
motivos ajenos a su persona, la ACUMAR podrá otorgarle un plazo extraordinario
para su cumplimentación, conforme las particularidades del caso y las características
del PRI aprobado. En caso de corresponder, se procede a una readecuación del PRI a
las nuevas circunstancias. Transcurrido el plazo otorgado y de persistir el
incumplimiento, se aplica la sanción correspondiente.
Una vez constatado el cumplimiento de todas las metas propuestas en el PRI, se
procede a la declaración de “Establecimiento Reconvertido”. Para el caso de empresas

92
que por su nivel de complejidad ambiental hayan tenido que contratar un seguro
ambiental, el importe de éste se reduce al obtener la declaración de reconversión. No
obstante, un rasgo llamativo de este corpus normativo es que no existen resoluciones
tendientes a acompañar y controlar a los establecimientos luego de la reconversión.
Asimismo, la ACUMAR monitoreaba a 200 industrias hasta el año 2018 (con un
procedimiento llamado “Seguimiento Particular”39), que fueron seleccionadas debido
al alto impacto que su actividad supone y según el tipo de fuente contaminante que
generan: carga orgánica con vuelco a agua superficial o pluvial; carga de cromo;
pasivos ambientales; tratadoras y transportistas de residuos con alto impacto ambiental
generado por emisiones gaseosas, disposición de residuos y generación de efluentes
líquidos; y establecimientos con incidentes como derrames y establecimientos de gran
envergadura con vuelco a cloacal o que se presupone de vuelco importante.

3.5 Observaciones sobre la gestión de la ACUMAR en relación a la fiscalización y

el control industrial

En primer lugar, en este apartado es dable mencionar la definición de Aguilar

Villanueva (1996), quien considera a una política como una acción, o conjunto de
acciones, con sentido que se pone en funcionamiento para alcanzar determinados
objetivos a través de ciertos medios. En el caso de inacción, se esconde la decisión de
no intervenir ante un problema público aduciendo que esa es la mejor estrategia.
Dado su carácter intencional, la política denota cuáles son los propósitos de las fuerzas
políticas gobernantes, y las consecuencias de sus actos. En efecto, una política se
expresa en el curso de acción diseñado, como también en el modo en que se ha
efectivizado, siendo fundamental no solo lo que el gobierno pretende hacer, sino lo que
realmente logra (Aguilar Villanueva, 1996).
En efecto, tanto el diseño como el desarrollo de las políticas no son instancias neutras
o pasivas, sino que allí convergen y luchan las fuerzas políticas. De esta manera,

39
El listado de Establecimientos de Seguimiento Particular y el listado de Agentes Contaminantes
actualizados a junio de 2018, están disponibles en: [Link]
ambiental/datos-abiertos/control-ambiental-datos/
Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019.

93
Aguilar Villanueva (1996) asume que las políticas son “arenas” que denotan relaciones
reales de poder:

La política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas,

se expresa y efectúa en el proceso de elaboración de las políticas. Las
cuestiones que una política quiere tratar y la manera como quiere tratarlas
(objetivos, instrumentos, operadores, recursos, tiempos…) terminan por
fortalecer o debilitar los intereses o expectativas de los grupos sociales que
en ella están interesados. Se configuran entonces varias, singulares y
cambiantes estructuras de poder, según la naturaleza de la cuestión en disputa
y según el tipo de respuesta que se espera de la política previsible (Aguilar
Villanueva, 1996: p. 31-32).

En consecuencia, se asume que en el diseño de los procedimientos de fiscalización y

control industrial subyace la manera a través de la cual la ACUMAR decide intervenir,
fortaleciendo ciertos intereses o expectativas en detrimento de otros, en función de las
estructuras de poder prevalecientes. Esta afirmación cobra aún más sentido al
evidenciarse en el cuerpo normativo, vacíos en relación al tratamiento que deben
recibir los distintos tipos de industrias y las pequeñas y medianas empresas, quienes –
como se detalló en el capítulo 2- conforman la gran mayoría de los establecimientos
de la Cuenca.
Asimismo, en términos estratégicos, resultan fundamentales la fiscalización y el
control industrial para favorecer el fortalecimiento institucional, y propiciar las
capacidades para concretar los objetivos de sustentabilidad en las empresas,
fomentando al equilibrio entre la producción y el cuidado del ambiente. Sin dudas, hay
mucho por transformar en la CMR con respecto a la actividad industrial, siendo ésta
identificada como una de las principales causas de la degradación en la calidad del
agua, suelo y aire.
No obstante, pretender que los establecimientos cambien su manera de trabajar y su
propia concepción respecto al ambiento, implica inversiones en recursos de distinta
índole que no todos pueden encarar, ya sea por una cuestión económica o por falta de
información y asesoramiento técnico. Por ello, el hecho de que la composición del
conglomerado industrial de la Cuenca esté compuesto en su mayoría por pequeñas y
medianas empresas, y que la normativa de la ACUMAR no repare en esta
particularidad, pero exija el estricto cumplimiento a las normas ambientales, propicia
el cierre de establecimientos y/o las prácticas clandestinas.

94
En consecuencia, resulta esencial brindar apoyo financiero directo para la
incorporación de tecnologías destinadas a la prevención de la contaminación; y al
mismo tiempo, promover lazos de vinculación entre el sector PyME, su comunidad y
las autoridades. Dichas acciones, podrían implicar un mayor compromiso hacia el
cumplimiento de los objetivos ambientales propuestos, que especialmente en épocas
de crisis económicas son dejados de lado por la imperiosidad de subsistir.
Por su parte, en 2015, cuando se cumplieron siete años del fallo de la Corte Suprema
de Justicia, el Cuerpo Colegiado presentó un informe especial donde se expusieron sus
principales observaciones identificando los avances y las cuestiones pendientes a partir
de los criterios de justicia ambiental40.
En términos generales, el Cuerpo Colegiado reconoció la puesta en marcha de los
organismos estatales y de las políticas públicas tendientes a revertir situaciones de
conflictividad, derechos amenazados y población en riesgo, pero luego de siete años,
aún continuaban las falencias que han impedido un adecuado logro de los objetivos:
“Las falencias que persisten afectan tanto al control sobre las principales fuentes de
contaminación (establecimientos industriales, agropecuarios y de servicios, residuos
domiciliarios y efluentes cloacales) como el acceso a bienes y servicios que inciden en
la vulnerabilidad de la población (agua potable, saneamiento cloacal, vivienda y
salud)” (Cuerpo Colegiado, 2015: p. 3).
En lo que concierne a las potestades de la ACUMAR plasmadas en la ley de su
creación, la cual le otorga amplias facultades legales respecto de cualquier actividad
con incidencia ambiental en la Cuenca, el ejercicio de las mismas fue calificado como
limitado, ya que en lugar de dirigir, regular y controlar, en algunas actividades, su
intervención se vio restringida a complementar otros entes, lo que quita integridad y
consistencia en su accionar.
En este sentido, el Cuerpo Colegiado informó que la ACUMAR no asumió una
planificación ambiental del territorio con alcance regional, tampoco dio directivas
guías para los usos del suelo. No concretó la macrozonificación de la Cuenca, la
definición del área urbanizable, la determinación de un sistema de áreas verdes, ni el
desarrollo de una política de suelo público (actividades previstas en la Línea de Acción

40
El movimiento por la justicia ambiental pone el acento en situaciones donde se impone una
desproporcionada afectación de los riesgos ambientales en poblaciones menos dotadas de recursos
financieros, políticos e informacionales (Acselrad y otros, 2008; Rammê, 2011).

95
5 del PISA). Y no se involucró en proyectos de relevancia regional, como la Autopista
Presidente Perón, el relleno costero Isla Demarchi y la construcción de puentes sobre
el Riachuelo.
Por otro lado, el informe manifiesta que a pasar de lo normado en el inciso a) del
artículo 7 de la Ley Nº 26.16841, el organismo no es parte de los procedimientos para
la evaluación de impacto ambiental y habilitación de actividades de impacto
significativo, ni aun cuando las mismas están bajo su ámbito de control o tienen una
incidencia regional. Tampoco interviene en la resolución de los conflictos derivados
de la localización de industrias peligrosas en zonas residenciales, ni en la planificación
de nuevos parques industriales.
Al respecto, surgieron en las entrevistas comentarios similares pero desde la visión de
los analistas técnicos de la ACUMAR:

“Por más que los papeles digan que la ACUMAR es la máxima autoridad en materia ambiental en el
territorio, en la práctica no se cumple tan así. De hecho, las grandes obras que se están realizando con
fuertes impactos en la Cuenca, no han sido planificadas acá dentro. La ACUMAR debiera tomar los
proyectos, evaluarlos en función de sus impactos, aprobarlos o no en función de su planificación
estratégica, y pedirle a los promotores de los proyectos las modificaciones que se le ocurra. Eso no
sucede. Acá, nos enteramos una vez que ya está todo cocinado, y muchas veces por los requerimientos
del juzgado o porque hay que apagar los incendios que esos proyectos generaron. Lo mismo debiera
pasar con las obras de saneamiento: debería ser la ACUMAR quien defina qué obras se van a realizar
y con qué prioridad” (Analista técnico de la ACUMAR).

Otras de las cuestiones a destacar respecto al mencionado informe, es la crítica

formulada en relación a las falencias en la regulación de los vertidos de efluentes
líquidos, como también la carencia de regulación para las emisiones gaseosas. En ese
sentido, se menciona que las resoluciones del organismo no contemplan la carga real
de los contaminantes, o carga másica42, que un establecimiento vierte a los cursos de

41
Ley Nº 26.168, artículo 7: “La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, podrá disponer medidas
preventivas cuando tome conocimiento en forma directa, indirecta, o por denuncia, de una situación de
peligro para el ambiente o la integridad física de los habitantes en el ámbito de la cuenca.
A tal efecto, la Presidencia de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo tendrá facultades para: a)
Tomar intervención en procedimientos de habilitación, auditoría ambiental, evaluación de impacto
ambiental y sancionatorios (…).”
42
Carga másica es la cantidad expresada en peso por unidad de tiempo de la sustancia contemplada, que
resulta del producto de su concentración por el volumen de emisión por unidad de tiempo de un efluente
líquido o de una descarga gaseosa.

96
agua durante un periodo de tiempo, sino que solo se considera la concentración de
ciertas sustancias en un momento determinado.

Al no dar relevancia al volumen de los efluentes, da igual tratamiento a quien

aporta un porcentaje mínimo de contaminación que a quien debiera ser un
establecimiento con control prioritario, debido a la envergadura de sus
actividades. Nótese, especialmente, que la norma repite el criterio de las
Resoluciones ADA N° 336/2003 y AGOSBA N° 389/1998, cuya aplicación –
antes de la creación de ACUMAR- no logró revertir la degradación de la
Cuenca (Cuerpo Colegiado, 2015: p. 21).

En consecuencia, lo que se implementó fue un sistema de control que reforzó los

procedimientos de las jurisdicciones locales para realizar inspecciones y control
industrial, sin lograr reducciones en el vertido, disposición y emisión de cargas
contaminantes. A su vez, se destaca la ausencia de políticas sectoriales, con metas
progresivas para ajustar a las actividades productivas a las condiciones ambientales de
la Cuenca y al objetivo de recomposición.
Respecto a las prestadoras de servicio de saneamiento cloacal (AySA, Aguas
Bonaerenses S.A. –ABSA- y otros particulares denominados “desvinculados”),
quienes son grandes usuarios del río ya que aportan importantes cargas contaminantes,
la ACUMAR no contempla en su normativa la identificación de todas las plantas de
tratamiento de efluentes cloacales ni su regulación mediante el otorgamiento de
permisos de descarga individuales, en función de un criterio de carga másica, ajustado
a las capacidades de cada subcuenca.
Si bien el PISA estableció como uno de sus objetivos en la línea de acción 5 “Alcanzar
el nivel de tratamiento de efluentes de acuerdo a las normas vigentes de calidad de
vuelco a cuerpo receptor y contribuir a la meta ambiental establecida para el
Matanza-Riachuelo”, excluyó a la empresa AySA de los controles en materia de
contaminación por descargas de efluentes líquidos determinados en la Resolución
ACUMAR N° 1/2007. Por ello, no existen registros de controles efectuados a la calidad
de los efluentes volcados al río por las prestadoras mencionadas anteriormente. Por otro
lado, y considerando que la ACUMAR fue creado como un ente interjurisdiccional en
pos de superar la fragmentación de la política y gestión ambiental que había
caracterizado a la Cuenca, su gestión no presentaba -al momento del

97
informe- evidencias respecto a los avances en la articulación de las distintas
jurisdicciones que la integran.
En este punto, el informe del Cuerpo Colegiado hace referencia a la
desproporcionalidad con la que cada una de ellas está representada en el órgano
principal de gobierno –el Consejo Directivo de la ACUMAR-, dentro del cual el Estado
Nacional tiene una representación mayoritaria. A la vez, el rol meramente consultivo
que se le otorgó a los municipios agrava las dificultades para intervenir en el territorio.
Aunque los municipios han suscripto a convenios de cooperación para implementar
tareas en materia de residuos, viviendas, limpieza de márgenes, entre otros, no
rindieron cuentas apropiadamente sobre las acciones a su cargo y el destino de los
recursos recibidos. También se menciona la insuficiencia en la asistencia técnica a las
capacidades locales.
En paralelo, la Auditoría General de la Nación (AGN) presentó en 2015 un informe
efectuado sobre la gestión de la ACUMAR desde 2010 al primer semestre de 2014, el
cual fue elaborado a partir de distintas fuentes como ser entrevistas, trabajos de campo,
relevamiento de expedientes e informes de gestión, como también el relevamiento de
informes realizados por el Cuerpo Colegiado, entre otras.
En lo referido a los procedimientos relacionados con la contaminación de origen
industrial, la AGN inicia su análisis con la presentación del universo de
establecimientos empadronados a partir de la puesta en vigencia de la Resolución
ACUMAR Nº 1113/13:

En la Cuenca Alta hay 696 establecimientos (100%), de los cuales 204 son
industriales y 168 agrícola-ganaderos; casi la mitad se encuentra en
Cañuelas. En la Cuenca Media, se relevaron 5.253 establecimientos (80%),
de los cuales 2.411 son industrias y 32 son agrícola-ganaderos; más de la
mitad (55%) se encuentra localizado en La Matanza. En la Cuenca Baja, los
establecimientos relevados son 9.688 (78%), de los cuales 4598 son
industriales. Hubo 1.272 establecimientos que no completaron correctamente
su declaración jurada (AGN, 2015; p. 48).

De los datos aportados por la ACUMAR, la AGN concluyó que, hasta ese período
auditado, el 6,5% del total de establecimientos había sido declarado “Agente
Contaminante”, del cual el 53,76% presentó un PRI y fue aprobado; y de ese total, el

98
23,83% de los establecimientos habían sido reconvertidos, lo que representa el 1,56%
del total de establecimientos radicados en la Cuenca.
Estas falencias, también fueron destacadas por los trabajadores de la ACUMAR:

“Sin dudas, necesitamos otro tipo de control industrial. Ya a esta altura, podemos decir que conocemos
bastante bien a las industrias de la Cuenca, ya sabemos en dónde está la falla, y sabemos cuándo nos
mienten. Pero desde acá se insiste con soluciones que ya fracasaron, que sabemos que no se pueden
implementar y que generan que el empresario siga cometiendo la falta. Entonces, a pesar de que el
problema ambiental no se resuelve, la ACUMAR se pone contenta porque puede sancionar y multar.
Pero seguimos sin contar con los mecanismos adecuados para ayudar a las empresas a que dejen de
contaminar. Para eso, hacen falta otro tipo de políticas” (Inspector de la ACUMAR).

“Si bien se observan mejoras por la menor concentración de algunos contaminantes en determinados
puntos de la Cuenca, que no sabemos si esto se debe a la menor producción que se da en épocas de
crisis, necesitamos un control industrial más estricto, que tenga instrumentos que funcionen. En estos
años, se vio mucha discrecionalidad en el trato a distintas ramas de la industria” (Analista técnico de
la ACUMAR).

Acerca de la normativa interna relacionada con la calidad de agua, AGN advirtió

incompatibilidades, en principio porque la Resolución ACUMAR N° 3/09 de usos y
objetivos de calidad de agua, es de cumplimiento imposible debido a que exige una
demanda bioquímica de oxígeno (DBO) de 15 mg/l, mientras que la Resolución
ACUMAR 2/08 de límites admisibles para las descargas de efluentes líquidos, exige a
las empresas reconvertidas un límite de descarga de la DBO de hasta 50 mg/l al cuerpo
de agua superficial o desagüe pluvial.
En segundo lugar, la ACUMAR no dictó una normativa específica que contemple la
especificidad del cuerpo receptor y esté asociada a los usos y objetivos de calidad del
mismo, para regular los límites de vertidos de efluentes líquidos, ya que la Resolución
Nº 1/07 y su rectificatoria Resolución Nº 2/08 son exactamente iguales a la normativa
previa existente en la Resolución Nº 336/03 de la Administración General de Obras
Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (AGOSBA).
Del mismo modo, la AGN sugiere que los planes de reconversión industrial
presentados en muchos casos no significaban realmente una readecuación de los
procesos productivos, sino el cese de vertidos al cuerpo de agua o desagües pluviales

99
o cloacales a través de la tercerización del transporte y disposición final, como sucede
en el caso de las curtiembres.
En el caso de las empresas que lograron reconvertirse según las instancias de la
ACUMAR, AGN advierte que algunas de ellas mantenían vertidos fuera de norma, y
que esas reconversiones no apuntaron a una mejora global, sino a cumplir con un
objetivo puntual, como ser la minimización de la carga contaminante de efluentes
líquidos. En consecuencia, el compromiso de mejora continua de las empresas siguió
ausente, dado que, en gran parte de los casos, no tuvieron lugar la incorporación de las
mejores técnicas disponibles y mejores prácticas vigentes.
Cabe destacar que la AGN señaló demoras en los actos administrativos relacionados
con la línea de acción de control industrial (declaraciones de “Agente Contaminante”,
clausuras y levantamientos de las clausuras, aprobaciones de PRI, declaraciones de
“Establecimiento Reconvertido”), incumpliendo con lo establecido en la Ley de
Procedimientos Administrativos43 sobre la celeridad, sencillez y eficacia en los
trámites administrativos.
Estas demoras tienen consecuencias en diferentes niveles, ya que suponen por ejemplo
que las empresas continúen con los vuelcos fuera de los parámetros establecidos por
períodos prolongados, o que se demore el levantamiento de una clausura. Por lo tanto,
las probabilidades de que estas demoras o inconsistencias ocurran, convierten a estos
actos en un área crítica fundamental a resolver.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en una audiencia que tuvo lugar
el día 12 de abril de 201844, se remitió a una audiencia pública celebrada un mes antes,
donde el Tribunal ya había constatado un bajo nivel de cumplimiento de la sentencia.
La CSJN comentó que se habían advertido dos deficiencias estructurales que persisten
desde la primera audiencia realizada ante esa Corte, y que constituyen evidentes
impedimentos básicos para cumplir con el PISA.
La primera deficiencia presentada se refiere al funcionamiento de la ACUMAR,
advirtiéndose una marcada debilidad institucional que se traduce en un desempeño de
escaso rendimiento. Al respecto, llamó la atención la sub-ejecución presupuestaria

43
Ley Nº 19.549, Estado-Administración Publica Nacional -Derecho Procesal-, Ley de Procedimiento
Administrativo. Sancionada en Buenos Aires, el 3 de abril de 1972.
44
Se puede acceder al texto completo del fallo en
[Link]
7446101&cache=1564521757251. Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019.

100
cercana al 41% en 2016. Asimismo, se resaltó la falta de continuidad en la ejecución
de los proyectos, el retraso en el recupero de anticipos (más de 120 millones de pesos)
que superaba en tiempo los dos años y la existencia de bienes de uso en poder de
terceros sin la formalización del contrato de comodato respectivo.
Al advertir las debilidades en el sistema de control interno sobre la administración del
Fondo de Compensación Ambiental, se mencionaron algunos factores que incidirían
en ese estado de cosas, como ser la inestabilidad de los cargos directivos y la falta de
manuales con la normativa que debe seguirse en las tareas de planificación, control y
evaluación.
La segunda cuestión expuesta sobre la debilidad institucional del organismo se vincula
con el sistema de medición de cumplimiento de la sentencia. En ese sentido, la CSJN
advierte que los indicadores implementados recientemente por la ACUMAR, carecen
del desarrollo de una métrica de ponderación de resultados imposibilitando la
determinación del nivel de cumplimiento del fallo. En relación a ello, se indicó que
trascurridos 10 años desde la sentencia es inocultable el incumplimiento de las mandas
que conforman el PISA.
En relación a estas deficiencias descriptas por la CSJN, es posible relacionar sus
comentarios de la inestabilidad en los cargos directivos, con las reiteradas
modificaciones en la estructura interna del organismo, que se han sucedido -tal como
se evidencia en el Boletín Oficial-. En términos generales, se comprueba que los cargos
directivos no se definen según un orden de mérito, sino por afinidad política, afectando
a la burocratización meritocrática de la ACUMAR.
Ya en el capítulo 1, se había señalado que Evans (1995) sugería que el éxito de un
Estado que impulsa el desarrollo tiene relación con la hipótesis weberiana de la
necesidad de una burocracia coherente y meritocrática; y que debe ser capaz de
formular independientemente sus propios objetivos, apoyándose en sus trabajadores
para implementarlos, y dicha concreción debe ser importante para sus propias
trayectorias laborales (Evans, 1995). En tanto se mantengan las condiciones descriptas
en el párrafo anterior, y los objetivos a cumplir se vean encorsetados a las coyunturas
electorales, como así lo presentó el informe del Cuerpo Colegiado, no resultan extrañas
las conclusiones de la CSJN.
Más aún, para evaluar las capacidades estatales, Sikkink (1993) en primer término
define a este tipo de capacidad, como la eficacia administrativa del aparato estatal para

101
instrumentar sus objetivos oficiales, y no puede medirse en términos absolutos, sino
según la adecuación o inadecuación de esa capacidad respecto de las funciones que
debe cumplir.
Y para ello, sugiere analizar tres atributos: las tendencias organizativas, los
procedimientos operativos y el talento intelectual de los burócratas. Resulta muy
notoria la especial relevancia que le asigna Sikkink a la capacidad burocrática,
enfatizando la necesidad de estructuras organizativas que cuenten con una plantilla de
funcionarios con capacidad técnica y de carrera. Esta última condición es débil en el
caso del organismo en cuestión, ya que la carrera administrativa padece
irregularidades, agudizadas por los continuos cambios en la estructura interna45.
Algunos de estos elementos, aparecen en las entrevistas realizadas. En principio, y tal
como se menciona en el PISA 2016, la ACUMAR cuenta con trabajadores
técnicamente muy capacitados, atributo que fuera potenciado por los propios años de
trayectoria del organismo. Sin embargo, dado que en un alto porcentaje de los casos,
los funcionarios no surgen de ese conjunto de trabajadores, sino que son propuestos
desde afuera y en atención de otros objetivos que no serían los del organismo, cada
cambio en la gestión implica un volver a empezar en el cual los objetivos se diluyen.
Los distintos documentos e informes que analizan el cumplimiento de la ACUMAR
respecto a los objetivos y las tareas planteados en el PISA, y a las mandas establecidas
por la sentencia, argumentan distintas situaciones que denotan cierta fragilidad. En ese
sentido, las capacidades técnicas y los recursos con los que cuenta la ACUMAR, -tanto
económicos, humanos, simbólicos- no logran generar las condiciones mínimas para
propiciar la imposición de su voluntad frente a la oposición de los distintos agentes
sociales involucrados en el saneamiento.
En ese aspecto, se considera un organismo poco enraizado, tomando el concepto de
“enraizamiento”, que remite a la existencia de canales institucionales que ligan al
Estado con la sociedad civil, permitiendo conocer los problemas percibidos por el
sector privado, y al mismo tiempo evaluar, controlar y moldear antes y después de su
implementación, las reacciones privadas a las iniciativas públicas.

45
Para una mejor compresión, se recomienda la lectura de las Actas del Consejo Directivo. Recuperado
el 10 de junio de 2019, de [Link]

102
Conclusiones del capítulo

El fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del 8 de julio de 2008 que

condenó al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires a perseguir los objetivos de mejorar la calidad de vida de la población,
recomponer el ambiente y prevenir nuevos daños, recayó en la ACUMAR
recientemente creada, y se la obligó a poner en marcha un Plan Integral de
Saneamiento Ambiental.
Las acciones plasmadas en ese plan requirieron de la elaboración de un corpus
normativo que estableciera los pasos administrativos a seguir, los niveles de
responsabilidad y las sanciones pertinentes a los incumplimientos para que los distintos
actores involucrados cooperen con la concreción de los objetivos.
Sin embargo, algunas facultades otorgadas en la ley de creación de la ACUMAR no
son ejercidas en la práctica, condicionando la posibilidad de realizar las acciones
propuestas con un grado aceptable de eficacia. Es ejemplo de ello, la falencia del
organismo para intervenir en todo el territorio a su cargo, desmantelando las
limitaciones propias de la interjurisdiccionalidad y haciendo partícipe a todos los
niveles de Estado con injerencia, a los fines de garantizar el trabajo mancomunado y
la adecuada participación social que se requiere.
En lo que respecta al control industrial, no hay dentro de la normativa de la ACUMAR
escalas de gravedad de aquellos incumplimientos a la legislación aplicable. Por
ejemplo, puede suceder que un taller mecánico de dos trabajadores no cumpla con la
normativa ambiental por no poseer el certificado que acredite la correcta gestión de los
residuos sólidos generados por su actividad, como también lo puede ser el vuelco
excesivo de hidrocarburos producido por una empresa de transporte.
Por lo tanto, esto habilita la posibilidad de iniciar procesos administrativos que además
de implicar costes y pérdidas de tiempo al organismo en algunas situaciones que la
gravedad ambiental no lo justifica, les causa serios perjuicios a esos establecimientos
cuyas faltas en términos ambientales no son de gran importancia.
Al mismo tiempo, es posible inferir que estas resoluciones escritas de manera tan
general y con tanto alcance pueden provocar que una pequeña empresa familiar o de
pocos trabajadores de alguna actividad que no implique un impacto ambiental
considerable, pero que no tenga algún certificado o asesoramiento para cumplir con

103
toda la legislación, pueda ser declarada “Agente Contaminante” y obligada
desembolsar sumas altas de dinero en relación a su nivel de rentabilidad.
Por otra parte, no se encontraron registros que den cuenta de capacitaciones o
asistencia técnica brindadas por la ACUMAR para aquellas industrias que deban
reconvertir sus procesos productivos y no tengan posibilidades reales de implementar
buenas prácticas en la producción o adecuar la misma hacia la producción más limpia
con el objetivo de dejar de contaminar, pero sin dejar de producir. Si bien hay una
resolución que contempla la ayuda económica para dichas empresas, la información
disponible demuestra que su implementación es casi nula respecto a la cantidad de
establecimientos empadronados.
En este aspecto, y considerando los porcentajes de “Empresas Reconvertidas”, se
infiere que el espíritu de la norma que la inviste no se condice con las características
de las empresas de la Cuenca. Ello habla de la dificultad presente en la ACUMAR para
penetrar, supervisar y disciplinar a los actores que representan a la producción
económica a través de sus propias capacidades especializadas y recursos materiales.
En relación a este último punto, la existencia de una planificación estratégica que
considere las particularidades de las distintas ramas industriales, el apoyo técnico y
financiero a la PyMES, la adecuación de los instrumentos de fiscalización y control
industrial a la realidad de las empresas de la Cuenca, y el trabajo en conjunto con otras
agencias estatales y con los distintos actores implicados ayudarían a su enraizamiento.
Asimismo, ha quedado demostrada la disconformidad tanto de la Auditoría General de
la Nación como del Cuerpo Colegiado en el proceder general y en la gestión que la
ACUMAR ha llevado adelante luego del fallo de la CSJN. A pesar de los avances
mencionados en sus documentos, sus recomendaciones plantean un cambio de rumbo
para no caer en un amesetamiento que impida la posibilidad de dejar de contaminar y
de sanear la Cuenca, mejorando la calidad de vida de todos sus habitantes.

104
CAPÍTULO 4: EL IMPACTO DE LA INTERVENCIÓN DE LA ACUMAR EN
LAS CURTIEMBRES DE LA CUENCA

Introducción

En el capítulo 2 se presentó una caracterización económica-productiva y socio-

ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo, que posibilita la contextualización y
encuadre de la relevancia de las curtiembres en la zona. Luego, en el capítulo 3 se
comentaron las acciones que lleva adelante la ACUMAR, y también se expuso la
normativa que las guía para cumplir con el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación respecto a la “Causa Mendoza”.
El presente capítulo tiene como objetivo analizar el impacto económico de la
intervención de la ACUMAR en las curtiembres de la Cuenca. Para ello, en primer
lugar, se mostrarán las características del complejo productivo del cuero, a los fines de
comprender la coyuntura sobre la cual se intervino en materia de control industrial.
En el segundo apartado, se presentarán e integrarán los datos recabados de las páginas
web consultadas, con la información obtenida a través de las entrevistas que fueron
realizadas a funcionarios y trabajadores de la ACUMAR, a empresarios del sector y a
profesionales técnicos que asesoran ambientalmente a curtiembres.
De esa manera, se mostrarán algunas conclusiones a partir de los resultados de dicha
integración, teniendo en cuenta en el análisis cómo había sido diseñada la política del
organismo, cómo ha sido implementada y cuáles fueron sus consecuencias. En tal
sentido, se retomarán los fundamentos teóricos de este trabajo en cuanto al rol del
Estado como actor esencial de los procesos de desarrollo económico; el vínculo entre el
Estado y las empresas; y las perspectivas elegidas para dar cuenta de los procesos de
formulación, implementación y evaluación de una política pública.

4.1 Principales rasgos del complejo productivo del cuero

Dentro del complejo productivo del cuero, la cadena de valor del cuero y sus
manufacturas se compone de tres grandes segmentos: la producción de cuero, la
producción de calzado y el sector marroquinero dedicado a la producción de otras
manufacturas de cuero.

105
En las últimas décadas, esta cadena ha experimentado cambios significativos a nivel
global, que modificaron de manera drástica los factores de competitividad de empresas
y países. El ingreso de nuevos jugadores con elevada capacidad y bajos costos de
producción, que definen la localización de la producción a nivel mundial y el salto
tecnológico en la producción –haciéndola cada vez más intensiva en capital-,
ocasionaron la fragmentación del mapa de la cadena global de cuero, calzado y
marroquinería.
De esta manera, China, India y Brasil lideran la producción de calzado y de
marroquinería de baja gama; Europa del Este, Corea y Tailandia están abandonando la
producción masiva en favor de las gamas media y media-alta, incorporando tecnología.
Simultáneamente, los países productores como Italia y España deslocalizan su
producción reservándose el nicho de la alta gama.
La Argentina se ubica dentro de los diez países que lideran la exportación de cueros a
nivel mundial. Sin embargo, y a diferencia de los principales exportadores, la inserción
de Argentina en el mercado mundial se caracteriza básicamente por el abastecimiento
de cueros semiterminados con poca agregación de valor. Es un actor secundario en el
mercado mundial de cueros, que se ha relegado a la provisión de commodities (Ferreira,
2011a).
Dado que el cuero crudo es un sub-producto de la industria frigorífica, la Argentina ha
sido históricamente un actor importante en el mercado mundial de cueros por su amplio
desarrollo en el sector cárnico primario y la industria frigorífica. Asimismo, la industria
del cuero y sus manufacturas depende del desarrollo de la industria química que provee
los elementos curtientes, tintóreos y adherentes –entre otros-, que en su mayoría deben
ser importados.
La oferta de cuero es cuasi insensible a las variaciones del precio, y se vincula
estrechamente con la evolución de la faena de la industria cárnica. Por ello, el mercado
de cueros puede considerarse como aquel en el cual los demandantes se disputan el
acceso a una materia prima escasa, que deviene como un subproducto de otra industria,
pero cuyo valor no modifica ni determina su nivel de actividad y desarrollo.
Esto determina la ausencia de incentivos para que los ganaderos y frigoríficos utilicen
métodos de producción que maximicen la calidad y la cantidad de los cueros. De esta
forma, las prácticas que dañan los cueros como la identificación del ganado con marcas

106
a fuego, el descuido del animal en el transporte o los desuellos mal realizados, se
realizan habitualmente sin ningún resquemor (González, 2011).
Adicionalmente, la industria frigorífica tiene un largo conflicto de intereses con la
industria curtimbrera debido a las restricciones a la exportación de cueros crudos, y a
las denuncias de colusión por parte de las curtiembres líderes del mercado para el
establecimiento del precio interno del “cuero salado argentino”.
El sector curtiembre constituye el eslabón de mayor importancia en la producción y en
las exportaciones de la cadena. Las curtiembres suelen trabajar con dos tipos de materia
prima: cueros frescos y/o cueros salados (que presentan una menor calidad y necesitan
de un tratamiento previo para ser curtidos, pero pueden ser almacenados y permiten
traslados de mayor distancia).
Una vez en la curtiembre, los cueros son sometidos a un proceso de limpieza y
pelambre que permite eliminar los restos de carne, grasas, pelo y otras sustancias
presentes en las pieles para luego comenzar con el curtido. Éste consiste en someter
las pieles a una serie de operaciones químicas y mecánicas que se pueden dividir en
tres grandes etapas. De todas ellas se obtiene un producto final que puede ser
comercializado o pasar a la etapa siguiente como materia prima (Escobar, 2011).
En esa primera etapa, el producto resultante es el cuero curtido al cromo, o wet blue,
por el característico color azulado de los cueros. Así, se transforma la piel en cuero, y
se obtiene un material estabilizado e imputrescible. El cuero wet blue es la piel que se
ha transformado en cuero a partir de curtirlo con sulfato básico de cromo (Cr 3+) y que
debe mantenerse húmedo para poder continuar con las operaciones posteriores.
También está el wet white, que es la piel transformada en cuero, como en el caso
anterior, pero curtido con materiales como aldehídos, aluminio y/o syntanes que dan
como resultado un cuero blanco. Normalmente se utiliza como insumo para luego
generar lo que algunos mercados están comenzando a requerir, que es un cuero libre
de cromo y otros metales. No obstante, las tecnologías de producción son
relativamente nuevas y por el momento no pueden ser aplicadas a todos los cueros que
se producen.
En una segunda etapa, en la cual se obtiene el cuero semiterminado, se clasifica la
materia prima, se define el artículo y se obtiene un material que, por contar con la
humedad de estabilización final, no cambia con el tiempo. En este tipo de cuero ya se
han definido la mayoría de las características que van a formar parte del artículo final,

107
como por ejemplo su espesor, su color, y otras características relativas al tipo de
artículo al cual va dirigido tales como su blandura, su firmeza, su peso, si es un cuero
con baja absorción de agua, o con valores de desgarro o tracción muy elevados.
Por último, una tercera etapa que incluye la incorporación de otros productos químicos
que le confieren al cuero distintas características en su terminación y resistencia al uso,
permitiendo su uso directo por los sectores manufactureros, siendo éste el “cuero
terminado”.
Otros dos productos de la cadena de valor del cuero son el cuero vegetal o suela y el
descarne. El primero de ellos es el cuero curtido exclusivamente con agentes vegetales
o combinado en pequeñas dosis con otros agentes sintéticos, que no alteran
notablemente las características esenciales del cuero. Este tipo de cuero se emplea
especialmente en la manufactura de suelas, marroquinería o talabartería. Y el descarne
es un subproducto que corresponde a la parte interior de la piel después de haber sido
dividido el cuero.
Como se mencionó anteriormente, la piel como materia prima para la fabricación del
cuero se caracteriza por tener una oferta inelástica cuya oferta depende de la faena y
no de las variaciones de su precio. Según un estudio realizado en 2011, en ese año se
estimaba que el mercado exterior recibía aproximadamente el 90% de la producción
de cueros argentinos. Dicho fenómeno, no solo se debía a la alta provisión de materia
prima (en Argentina se faena entre 10 y 12 millones de cabezas de ganado vacuno al
año46), sino que además existen curtiembres locales que han alcanzado un nivel
tecnológico que logra alcanzar los estándares de calidad requeridos por el mercado
internacional (Escobar, 2011).
Los cueros terminados representan más de la mitad de las importaciones mundiales,
mientras que el rubro semiterminado alcanza el 19%, y tal como se describió, la
Argentina participa del mercado más pequeño y con menor valor agregado y
generación de empleo, siendo el 2º exportador mundial de cueros semiterminados
después de Brasil, y el 9º en cueros terminados –mientras que Brasil se mantiene en el
3º lugar de esta categoría- (Ferreira, 2011a).

46
Las estadísticas anuales de faena pueden consultarse en el Instituto de Promoción de la Carne Vacuna
Argentina, disponibles en [Link] Fecha de última consulta: 10 de junio de
2019.

108
4.2 Configuración de la actual industria del cuero

La actual industria del cuero es el resultado de una larga tradición argentina en esta
actividad. Sus orígenes se remontan a fines del siglo XVII, con las primeras
exportaciones de cuero salado, que alcanzaron en promedio las 20.000 piezas por año.
Un siglo después, surgieron los primeros saladeros, que modificaron no solo la forma
en que eran preservados los cueros, que hasta ese momento eran secados al sol, sino
que revalorizaron la carne y otros subproductos del animal, como la grasa y el cebo.
Las exportaciones promediaban las 150.000 piezas por año alcanzando a superar el
millón a fines del siglo XVIII. Esta etapa, que se extendió hasta 1852, fue denominada
“la civilización del cuero” debido a la importancia de este sector en la economía
nacional (Dorfman, 1986; Escobar, 2011).
Con la aparición de los primeros frigoríficos a principios del siglo XX, la carne se
revalorizó por la posibilidad de ser conservada durante más tiempo, condicionando a
la oferta de cueros, tal como sucede actualmente. Así, la industria del cuero tuvo una
época de bonanza con el estallido de la Primera Guerra Mundial (1914-1918) y el
consecuente aumento en la demanda del cuero crudo y curtido. El destino principal era
Europa, y la demanda se mantuvo hasta fines de los años ´50, cuando los países
europeos volvieron a producir cuero y las exportaciones argentinas se vieron reducidas.
Tiempo después, en el año 1967 el gobierno argentino fijó un cupo a las exportaciones
de cuero crudo obligando así a las curtiembres a reequiparse y mejorar sus procesos.
En 1972 se prohibió totalmente la exportación de cueros no industrializados a fin de
comercializar solo los productos con mayor valor agregado. Esta situación se mantuvo
hasta el año 1992, pasando a regir un derecho a la exportación de cueros sin cutir o en
wet blue.
Este derecho de exportación siguió en vigencia47, y las exportaciones de cueros curtidos
(semiterminados y terminados) llegaron a triplicarse en el período que va

47
En enero de 2012, el gobierno de Néstor Kirchner mediante el Decreto Nº 7/2012 publicado en el
Boletín Oficial, resolvió mantener por cuatro años más las restricciones a los derechos de exportación
de cueros, con el objetivo de garantizar el abastecimiento interno. En el año 2018, la vigencia del decreto
volvió a estar en cuestión, reavivando la histórica puja entre los frigoríficos y las curtiembres, y
generando gran preocupación en este último sector, ya que de no mantenerse la restricción no estaría
garantizada la provisión de cueros para el mercado interno. Según el presidente de Cámara Industrial de
las Manufacturas del Cuero y Afines (CIMA), Ariel Aguilar, desde enero de 2016, el Estado bajó

109
desde 1978 hasta 1998, en el cual crecieron de un valor de 250 a 780 millones de
dólares. De esta forma, solo las curtiembres exportadoras –que según el “Plan
Estratégico Industrial 20 20” del año 2012, son 17 empresas de un total de 230
curtiembres- pudieron realizar grandes inversiones, desarrollar nuevas tecnologías y
avanzar en su nivel de competitividad (Escobar, 2011).
En este sentido, se ha destacado también la incursión en el desarrollo de artículos con
mayor margen de rentabilidad, como ser la fabricación de cortes y fundas cosidas
destinadas a la industria del mueble y del automóvil, que constituyeron un claro
ejemplo de cómo algunas curtiembres argentinas fueron avanzando en acciones que le
aseguraron un mejor posicionamiento en los mercados internacionales durante la
década de los años `90.
Respecto a las exportaciones, los comportamientos sectoriales indican que las
curtiembres a principios de los años `90 abastecían al mercado interno de manufacturas
que, a su vez, mostraban coeficientes de exportación significativos, especialmente en
el caso de la marroquinería. Sin embargo, desde aquel momento hasta la actualidad, la
disociación entre los sectores productivos es creciente, ya que las curtiembres se
orientan hacia la exportación y las exportaciones de las manufacturas han estado en
constante decrecimiento (Ferreira, 2016).
La situación actual del sector curtidor en Argentina demuestra una importante
concentración en las empresas más grandes que destinan una alta proporción de su
producción a las exportaciones, mientras que el mercado local es abastecido por
empresas pequeñas y medianas. La reducción del número de empresas PyMEs en la
década de los `90 se estima entre un 30% y un 50%. Por tanto, los establecimientos

esos derechos de un 15% a un 10% generando un aumento en la exportación de cueros sin procesar.
Para mayor información, están disponibles en la web los siguientes artículos periodísticos:
[Link]
[Link]
[Link]
crudo-sin-valor-agregado
[Link]
a-los-curtidores/
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
local_0_T6XiUDv99.html
Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019.

110
con mayor capacidad de procesamiento concentran la mayor parte de las exportaciones
(Escobar, 2011).
Esas grandes curtiembres con capacidad exportadora utilizan una tecnología capital
intensiva acorde con los estándares internacionales, poseen adecuadas economías de
escala, grandes inversiones en plantas de tratamiento de efluentes líquidos y son, en
general, cuidadosas de los impactos ambientales. Tienen capacidad para procesar
alrededor de 5.000 pieles por día (promedio por cada planta de curtido al cromo de las
principales empresas del sector) y se especializan en las primeras etapas del proceso
productivo por lo que el grueso de su producción se comercializa en estado wet blue o
semiterminado. Solo una pequeña parte de las pieles finalizan el proceso productivo,
es decir, se transforman en cuero terminado (Roca, 2013).
Luego, se distingue un grupo de empresas medianas que también se han organizado en
las primeras etapas del curtido, pero cuya mayor participación es dentro del mercado
local. En este segmento, el proceso inversor también ha sido relevante y la tecnología
empleada es avanzada, aunque sin llegar al nivel de las grandes firmas del sector,
pudiendo procesar alrededor de 500 pieles por día.
Por último, existe una gran cantidad de pequeñas curtiembres que abastecen
fundamentalmente a las industrias de calzado y otras manufacturas de cuero (para las
que trabajan a façon), que se especializan en la segunda y tercera etapa del proceso
productivo y utilizan como materia prima cuero en estado wet blue o semiterminado.
Estas PyMEs trabajan con una escala reducida de producción y conforman el complejo
orientado al mercado interno, con bajo nivel de automatización, presentan problemas de
índole financiera y de eficiencia retrasando la posibilidad de adoptar nuevas tecnologías
de producción, y generan un fuerte impacto ambiental (Roca, 2013; Ferreira, 2016).
En consecuencia, se observa una primarización de la cadena de valor con menor grado
de integración y un aumento de la cantidad de cueros semiterminados que se exportan,
ocasionando una reducción de la disponibilidad local de cueros y una mayor relevancia
del calzado textil y de plástico cobra. Por lo tanto, el segmento que menos valor
agregado genera y que está orientado al mercado externo, ha sido el que se ha
fortalecido desde la década de los 90. Así, Argentina se encuentra entre los principales
productores y exportadores del cuero en estado semiterminado, pero se especializa en
productos de escaso valor agregado, de reducida demanda de empleo y demuestra un

111
eslabonamiento productivo local sumamente débil (Ferreira, 2011a; Ferreira, 2011b;
Ferreira, 2011c; Ferreira, 2016).
Por otra parte, en términos territoriales se estima que las curtiembres activas de
Argentina se han localizado cerca de los puertos de exportación y de los frigoríficos.
Justamente, un 82% de ellas se encuentran en Provincia y Ciudad de Buenos Aires y
un 7% en Santa Fe. En consonancia, los establecimientos productivos vinculados al
sector como ser las fábricas de calzado y marroquinerías, también reproducen esa
distribución. Cabe mencionar que es en la Provincia de Buenos Aires donde se produce
el mayor volumen de faena a nivel nacional, y donde se han instalado el 34% de los
mataderos y frigoríficos (Roca, 2013).
No obstante, no se evidencia una articulación fluida entre las firmas o sinergias de
trabajo conjunto, con lo cual se percibe una gran fragmentación de los agentes que
conforman la cadena del cuero (Roca, 2013). No se han generado estrategias conjuntas
entre las curtiembres orientadas al mercado interno y los fabricantes de marroquinería
y calzado, y por ello es posible esperar una especialización regresiva en manufacturas
con mayor primarización de la cadena de valor y menor nivel de empleo (Ferreira,
2016).
Existen datos del año 2013 que dimensionan la situación previamente descripta de
fuerte heterogeneidad de actores entre los sectores de la cadena: tomando los datos del
Valor Bruto de Producción (VBP), del Valor Agregado (VA) y de las exportaciones,
el segmento de curtido y terminación de cueros contribuye en un 48% Valor Agregado
total de la cadena y un 37% al Valor Bruto de Producción, al tiempo que concentra casi
exclusivamente sus exportaciones en un 95%. Las tres curtiembres más importantes
explicaban alrededor del 50% de las exportaciones de cueros nacionales, mientras que
las diez primeras concentran el 85% (Roca, 2013)48.
Otra de las principales características del complejo es su muy bajo nivel de articulación
institucional, tanto entre actores privados como con el sector público. Esto se condice
con la escasa presencia de instituciones de ámbito público y/o académico, que articulen
y difundan el acceso y uso de tecnologías (Ferreira, 2016; Roca, 2013).

48
Si bien dichos datos están desactualizados, y por esa razón no reflejan los cambios en la coyuntura
económica de los últimos años, son útiles a los fines de esta tesis porque ofrecen el marco de contexto
en el cual intervino la ACUMAR en las curtiembres de la Cuenca a partir de 2009.

112
Cabe mencionar que las grandes curtiembres exportadoras con escala mundial están
agremiadas en la “Cámara de la Industria Curtidora” (CICA); mientras que las
pequeñas y medianas curtiembres –en su mayoría ubicadas en la zona sur del
Conurbano Bonaerense- se agremian en la “Asociación de Curtiembres de Buenos
Aires (ACUBA).
El comportamiento estructural de la cadena de valor del cuero está determinado por la
política de derechos y reintegros a la exportación, que tiende a desalentar la agregación
de valor, restando estímulo a su desarrollo y colocando a los bienes finales del cuero
en clara desventaja competitiva en el mercado internacional. Dado que la política
económica no prioriza la agregación de valor, de no modificarse se pone en riesgo la
disponibilidad de materia prima para producir manufacturas ya que las curtiembres se
orientan a la exportación (Ferreira, 2011b; Ferreira, 2011c; Ferreira, 2016).
En este punto, es dable destacar que es preciso garantizarle al productor local de
calzado y marroquinería el acceso a una oferta de materia prima a un precio
competitivo, diferente del precio internacional, y de esa manera lograr una
combinación de productos de baja, media y alta gama que les permita abastecer la
demanda interna e incursionar en los mercados externos. Por lo tanto, es necesario que
sea el Estado quien genere los incentivos y las normativas adecuadas para crear las
condiciones que posibiliten ese desarrollo.
Según Ferreira (2016), la agregación de valor permitiría la subsistencia de aquellas
curtiembres pequeñas y medianas orientadas al mercado interno, provocando un
aumento en la disponibilidad de cueros terminados para manufacturas. Esto podría
producirse si se modificara la estructura de derechos y reintegros para incentivar la
agregación de valor, si se implementara el cupo a la exportación y si se tecnificaran
los procesos de terminado de cueros de baja escala.
En suma, es posible afirmar que el complejo productivo del cuero:

Se trata de una industria concentrada en pocas empresas, pocos bienes,

escaso valor agregado y casi absoluta orientación al mercado externo como
proveedoras de commodities, especialmente a China. Por otro lado, el resto
de la cadena de valor orientada al mercado interno, productor de bienes
finales, es mayoritariamente PyME y está subordinado al sector concentrado
de curtiembres, quedando supeditada la provisión de materia prima en
cantidad, calidad y precio a la estrategia exportadora de las grandes firmas.
La escasez comienza para las curtiembres medianas y chicas, orientadas

113
 principalmente al mercado interno, y se prolonga hacia los fabricantes de
manufacturas (Ferreira, 2016; p: 7)49.

En ese contexto, se evidencia que el actual sistema de incentivos no favorece el

desarrollo de la cadena de valor del cuero ni la incorporación de innovaciones
tecnológicas. Esa ausencia de desarrollo de los eslabones finales debe entenderse como
el resultado de políticas económicas implementadas para la cadena de valor, que han
favorecido al sector de los primeros procesos industriales en manos de las grandes
empresas curtidoras, en detrimento de los eslabones finales donde se emplean
intensivamente mano de obra y compiten mundialmente en mercados más grandes.
(Ferreira y Schorr, 2012).

4.3 La intervención de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) y

su impacto económico en las curtiembres de la Cuenca

Como ha sido descripto en el capítulo 3, en el año 2004 un grupo de vecinos presentó

una demanda contra el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad de
Buenos Aires y 44 empresas, reclamando la recomposición del ambiente, la creación
de un fondo para financiar el saneamiento de la Cuenca y un resarcimiento económico
por daños y perjuicios. Posteriormente, dicha demanda se amplió hacia los 14

49
Esta descripción del complejo productivo del cuero no es discordante con los rasgos observados en
el perfil de la industria argentina por varios estudios recientes (Azpiazu, Manzanelli y Schorr, 2011;
Azpiazu y Schorr, 2010; Basualdo, 2006; Fernández Bugna y Porta, 2008; Ortiz y Schorr, 2009; Castells
y Schorr, 2015; Schorr (coord.), 2018, entre otros), que han tenido como objetivo caracterizar el período
de la posconvertibilidad –etapa en la que acontecieron los hechos que conforman el presente trabajo-.
Desde el abandono de la convertibilidad, sobre todo bajo los gobiernos “kirchneristas”, se han
manifestado algunas rupturas respecto del derrotero industrial característico de la década de los `90. No
obstante, las investigaciones citadas en el párrafo anterior sugieren que también se han afianzado
muchos legados críticos del neoliberalismo, como por ejemplo las características de la estructura
productivo-exportadora y del poder económico, la problemática de la dependencia tecnológica, el
carácter trunco de la matriz industrial, las modalidades de inserción en el comercio mundial, entre otros.
Por lo tanto, en este período se verificó una fase de crecimiento, pero no de desarrollo industrial (Castells
y Schorr, 2015).
En relación a dichas continuidades, el proceso de extranjerización en empresas líderes de la economía
argentina en las últimas décadas, en combinación con la ausencia de políticas estatales compensatorias,
demuestra la ostensible debilidad del capital nacional, que, tratándose de una fracción incapaz de
competir en igualdad de condiciones con el capital extranjero, ha venido desplegando una estrategia que
lo ha llevado a resignar porciones importantes de la estructura económica. En este contexto, la burguesía
local que logró sobrevivir a los procesos de apertura y desregulación económicas se inserta en un marco
de profundización del proceso de transnacionalización del capital y, consecuentemente, ha tendido a
estrechar sus lazos con el capital extranjero (Wainer y Schorr, 2014).

114
municipios bonaerenses por los que se extiende la CMR. Así se originó la “Causa
Mendoza”.
El 8 de julio de 2008, la CSJN dictó un fallo histórico en el cual se determinó quiénes
son los responsables de llevar adelante las acciones y las obras de saneamiento, y a la
vez le ordenó a la ACUMAR la planificación y la ejecución de un plan integral que
persiga los siguientes objetivos: mejorar de la calidad de vida de los habitantes de la
Cuenca; recomponer el ambiente en todos sus componentes (agua, aire y suelo); y
prevenir de daños con suficiente y razonable grado de predicción.
El Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) elaborado por la ACUMAR en el
año 2009, y modificado en 2010, contiene una línea de base y un diagnóstico de la
situación de degradación de la Cuenca. Allí se afirma que:

Dentro del amplio espectro de problemáticas presentes, una de las más

relevantes es la vinculada a la existencia de gran cantidad de empresas del
rubro curtiembre, de variada envergadura y en general dispersas
geográficamente en los partidos de Lanús y Avellaneda, Estas empresas en su
mayoría requieren la implementación de cambios en sus procesos y
operaciones a los fines de asegurar un adecuado manejo ambiental y una
mayor eficiencia productiva (PISA, 2010: p. 42).

Esta afirmación surge de los informes de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo

Sustentable de la Nación (SAyDS) que en 2006 identificó al sector de las curtiembres
como el responsable del 50% de la degradación ambiental, y que luego en las
audiencias se ratificó50. Sin embargo, este dato no ha sido posible cotejarlo con algún
estudio técnico que lo respalde, pero sí fue ampliamente difundido ya que las
curtiembres están mal vistas por su tradicional forma de operar poco cuidadosa con el
ambiente.
A partir del fallo de la corte, y tal como surge de las entrevistas, el Juez Federal de
Primera Instancia de Quilmes Luis Antonio Armella le encomendó a la ACUMAR que
actuara fuertemente en relación a las curtiembres, y exigió plazos de cumplimiento
muy ajustados. En palabras de uno de los entrevistados:

50
Al respecto, ver [Link]
ambiente-apunto-empresas_0_HJPgJ1GkCtx.html
Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019.

115
“El juez que estaba en la causa decía que el culpable eran las curtiembres, no todas las
industrias, no las causas sanitarias –como la falta de cloacas-, sino las curtiembres. Estaban
mal vistas en la sociedad. Y su reacción a eso fue, <Bueno, se viene el tema ambiental y ahora
vamos a tener que preocuparnos por el tema ambiental>. Que era una variable no tan
manejada por los curtimbreros. Ellos pensaron que este tema se podía tirar para adelante, no
había mucha experiencia en cuanto al control ambiental. Sí estaba AySA, u OPDS pero no
tenían tanto peso como ACUMAR para clausurar, o solo venían el tema de efluentes ”.
(Inspector de la ACUMAR).

“A mí forma de ver, al principio fue muy brusca la manera de proceder, ya que se exigieron
plazos a cumplir muy acotados y difíciles de cumplir para una industria que está asentada en
la Cuenca Matanza Riachuelo… que se asentó justamente cerca del Riachuelo por la
actividad, y fueron más de 40 años de no hacer nada, en un año no se podía cambiar, no se
puede cambiar. Fue muy brusco, y demasiado dura la mano para tantos años de
incumplimiento. Sí considero que hay que hacerlo un poco más laxo para aquella empresa
que realmente está cumpliendo o está haciendo algo para cumplir.”. (Representante técnico
de las empresas)

A mediados de julio de 2011, la ACUMAR ya había empadronado a unas 180

curtiembres aproximadamente, de las cuales se declararon “Agente Contaminante” a
117 entre los años 2009 y 2016. Las empresas de mayor magnitud no fueron
sorprendidas por la llegada de ACUMAR, ya que desde hacía unos años y en respuesta
a las exigencias de determinados mercados, habían comenzado a realizar las
inversiones pertinentes para reconvertir sus procesos productivos evitando la
afectación ambiental.
Sin embargo, y considerando que la industria de los curtidos es un gran consumidor y
contaminador del agua, la barrera ambiental a superar por las pequeñas y medianas
empresas es muy elevada, ya los efluentes y residuos generados son voluminosos, y su
tratamiento no es económico. Se genera gran cantidad de cargas contaminantes que
producen alteraciones importantes en los parámetros del agua y que superan
ampliamente los límites permitidos (Frecia, 2017).
Como consecuencia, la llegada de la ACUMAR significó un proceso de adaptación en
el cual se hizo muy notoria la diferencia entre las grandes curtiembres, que ya habían
puesto en práctica algún tipo de procedimiento en cuanto al manejo de los efluentes

116
volcados, y las de menor envergadura que no habían avanzado en la cuestión ambiental.
Este último grupo se vio representado en su mayoría por aquellas empresas familiares,
algunas sin tratamiento de curtido que solo adecuaron la parte del terminado sin tener
que realizar obras, y otras que sí realizaban dicho tratamiento y se vieron afectadas
fuertemente.

“Hay que dividir a las grandes empresas en función de la cantidad de cueros que vendían o
que exportaban, de las pymes o empresas familiares que no tenían espalda económica para
llevar adelante un proceso de reconversión antes. Entonces, las que ya estaban habituadas a
exportar tenían una infraestructura previa para acondicionar el vuelco. Sin embargo, tenían
mal el vuelco, entonces lo que les quedaba por hacer era poner a funcionar correctamente su
infraestructura para volcar dentro de parámetros. Otras, que no tenían infraestructura
tuvieron que acondicionar sus empresas para adecuar principalmente el sulfuro y el cromo.
Entonces, lo primero que se solicitó fue la implementación de tratamientos para tratar el
sulfuro y el cromo; y posterior a ese acondicionamiento se pidieron la instalación de las
plantas de tratamiento para tratar de reducir toda la carga orgánica”. (Funcionario de la
ACUMAR)

Si bien dentro de las 117 curtiembres declaradas “Agente Contaminante” había

empresas medianas y grandes que ya estaban haciendo las inversiones pertinentes para
acomodar sus vuelcos en función de lo establecido en las normativas, sus efluentes
líquidos seguían sin adecuarse. Por lo tanto, dicha declaración alcanzó a curtiembres
de variada envergadura.

117
Localización de las curtiembres en la CMR. Fuente: elaborado por la Dra. Mariana Torrero, en base a
los datos de la página web de la ACUMAR de junio de 2018.

Teniendo en cuenta la estratificación elaborada por el INDEC, de las 117 curtiembres

declaradas “Agente Contaminante” entre los años 2009 y 2018, 70 eran industrias
pequeñas, 34 eran industrias pequeño-mediana de entre 11 y 50 personas ocupadas, 10
eran industrias medianas, 2 industrias mediano-grande, y 1 industria grande.
Cabe mencionar que de ese conjunto de 117 curtiembres, hubieron 14 que fueron
empadronadas, controladas y declaradas “Agente Contaminante” por la ACUMAR,
pero tras la implementación de la Resolución ACUMAR Nº 1113/2013, que como fue
comentado en el capítulo anterior, al delimitarse la injerencia de la ACUMAR dentro
de los límites hidrográficos de la Cuenca, las actuaciones administrativas de aquellos
establecimientos empadronados y fiscalizados por el organismo, pero no
comprendidos por dichos límites, fueron traspasadas a las autoridades competentes
(OPDS o APRA, según corresponda).
De esas 14 curtiembres que habían sido declaradas “Agente Contaminante” pero que
luego quedaron fuera de los límites de la cuenca hídrica, 5 eran industrias pequeñas, 6
eran industrias pequeño-medianas, 2 industrias medianas y 1 industria mediano-
grande. Se destacan dentro de este grupo, a 2 empresas exportadoras líderes del sector.

118
Según los datos publicados por el organismo51, la situación actual de las 103
curtiembres declaradas “Agente Contaminante” que se encuentran dentro de los límites
hídricos de la Cuenca es la siguiente:

 20 empresas fueron declaradas “Empresa Reconvertida”, tal como lo establece

la Resolución ACUMAR 278/2010;
 19 empresas se encuentran clausuradas, con la prohibición de realizar
actividades que formen parte de sus procesos productivos –salvo en 6 casos de
“clausura parcial” en los cuales se clausuró solo el vuelco-;
 35 curtiembres cerraron (3 de ellas “Empresas Reconvertidas”);
 32 curtiembres se encuentran en cumplimiento del Plan de Reconversión
Industrial.

Ahora bien, a partir de estos datos es posible afirmar que solo el 18% de las 103
curtiembres declaradas “Agente Contaminante” pudieron adecuarse a la normativa
ambiental, que el 52% no pudo hacerlo y por esa razón permanece clausurada o
directamente cerró sus puertas, y solo el 33% está intentando cumplir con una serie de
metas para poder adecuarse a la normativa. A la vez, hacia fines de 2018, con el nuevo
empadronamiento, se pudieron contabilizar 49 curtiembres no declaradas “Agente
Contaminante” dentro de los límites hidrográficos de la Cuenca, que habían cesado su
actividad, pero que durante 2009 y 2010 aún estaban trabajando.

51
Información disponible en [Link]
matanza-riachuelo
Fecha de la última consulta: 15 de mayo de 2018.

119
 Situación actual de las curtiembres en la CMR. Fuente: elaborado por la Dra. Mariana Torrero, en
base a los datos de la página web de la ACUMAR de junio de 2018, en comparación con el “Registro
de Establecimientos de la CMR – 2019”52.

Todo lo mencionado hasta aquí en este apartado, puede resumirse en las palabras de
uno de los inspectores de la ACUMAR, que justamente tenía asignada la tarea de
fiscalizar curtiembres:

“Las menos hicieron una fuerte inversión, hicieron la planta de tratamiento acorde a las
necesidades y adecuaron todos los procesos. La mayoría, cerraron todos los procesos
húmedos, tercearizaron los procesos húmedos para no tener que hacer la planta de
tratamiento. Las que no pudieron hacer inversiones son las pymes. Las grandes hicieron
inversiones. Las que hicieron planta de tratamiento, recuperación y reutilización del cromo,
reutilización de sulfuro son seis. El resto, o cambio el proceso, tercearizó el proceso húmedo

52
Se puede acceder al “Registro de Establecimientos de la Cuenca Matanza Riachuelo – 2019” desde
[Link]
Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019

120
o cerró. De las 130/150 que estaban en Lanús deben quedar activas menos de la cuarta parte.
También están los casos de las que quedaron “fuera de cuenca”, tras la Resolución
1113/2013, y ACUMAR no fue más. En otros casos, no muchos, pero ha sucedido, se fugaron;
es decir, se fueron cerca o lejos de la Cuenca (por ejemplo, Florencio Varela). La más lejana
se mudó a Salta. En cuanto al cumplimiento de los Planes de Reconversión, hubo poco
cumplimiento. La mayoría los presentaba para pasar el momento, pero luego no los cumplían.
Cuando evaluaban la inversión, decidían cerrar la parte húmeda y cambiaban el PRI. Las
únicas que cumplieron fueron las grandes curtiembres” (Inspector de la ACUMAR).

Cabe mencionar que todos los entrevistados coinciden en que las tres grandes
curtiembres exportadoras de la zona habían realizado considerables avances antes de
la llegada de la ACUMAR. Esas empresas grandes -más alguna otra que también haya
podido invertir, construir y poner en funcionamiento su planta de tratamiento-, fueron
las mayores ganadoras de éste nuevo período que se inició con el fallo de la CSJN en
2008, ya que absorbieron la parte húmeda del proceso (curtido y pelambre), que las
curtiembres más chicas dejaron de hacer debido a los nuevos controles. Estas últimas,
solo se quedaron con la terminación, perdiendo rentabilidad.
Esto implica la tercerización de la parte húmeda a favor de las grandes empresas, y un
aumento de los costos del metro cuadrado de pelado y curtido, y por ende un
encarecimiento de las ganancias. Esa fue la única opción posible para evitar cerrar
definitivamente el establecimiento. Es decir, que para las curtiembres más chicas de la
zona, ganar significó no cerrar y mantenerse activas a pesar de la pérdida de
rentabilidad.
En ese punto, cabe mencionar que Aguilar Villanueva (1996) sugiere la inexistencia
de una política en general o estructura de poder total que cubra sin excepción la
sociedad entera, y con este argumento retoma la clasificación de las políticas que
realiza Lowi (1964), ya que no concuerda con la pretensión de una única definición de
“política”, debido a la construcción de distintas arenas de disputa que implican las
diferentes características de las políticas.
De los cuatro tipos de políticas que define Lowi y que retoma Aguilar Villanueva
(1996), es pertinente a los fines de este trabajo retomar la definición de “política
regulatoria”, que implica una arena de conflicto y negación entre grupos de poder, que
se mueven en torno a una misma cuestión y se ven obligados a coaliciones y/o

121
transacciones de recíproca concesión. En esta arena turbulenta, hay afectados y
beneficiados en ocasión de una ley general que regula un determinado campo de
acción. Las sanciones aplicadas por las políticas regulatorias conciernen a los
comportamientos individuales, y la amenaza de sanciones es inmediata contra eventos
renitentes (Aguilar Villanueva, 1996).
La política regulatoria de la ACUMAR, que evidentemente condenó los
comportamientos individuales de las curtiembres, conformó un esquema de afectados
y beneficiados, en detrimento de las pequeñas y medianas curtiembres. Dicha
intervención no contempló en su diseño la voluntad de direccionarlas para que puedan
seguir trabajando sin contaminar. Simplemente, se las borró del mapa; y los resultados
concretos se evidenciaron en la mejoría de la calidad de agua en cuanto a la presencia
de metales pesados vinculados a esta actividad.
Asimismo, el recorte del proceso productivo impactó directamente en el nivel de
empleo del sector:

“Las chicas que cerraron obviamente dejaron a sus empleados en la calle. No tengo conocimiento de
cómo habrán arreglado en cuanto a indemnizaciones o motivos. También sé que hay muchas empresas
que están esperando la clausura de ACUMAR para cerrar la empresa y tener un justificativo para no
abonar a la gente. Y en cuanto a las empresas grandes, una de las grandes que yo manejo, de 46 0 57
personas que manejaba en el año 2008, hoy está en 25 empleados. Redujeron turnos de trabajo. O sea,
al sacar una parte de sus procesos, la parte húmeda, que es la parte que operarios precisa, tiene menos
empleados que antes” (Representante técnico de las empresas).

Entonces, dentro de aquel grupo de las declaradas “Empresa Reconvertida”, se

encuentran aquellas pocas en condiciones de realizar el proceso completo de curtido,
pelambre y terminación, que cuentan con sus plantas de tratamiento volcando dentro
de los límites aceptables; y aquellas que han dejado de hacer la parte húmeda. En otros
tres casos, se constató la baja de la actividad, el cierre de la planta y la remediación de
los pasivos ambientales, con lo cual se procedió a excluir a esos establecimientos del
registro de “Agente Contaminante”.
La instancia de la reconversión industrial sucedió de manera gradual porque, como se
mencionó anteriormente, en los inicios de los controles de ACUMAR, ninguna
curtiembre que generase efluentes líquidos, lo hacía dentro de los límites establecidos
por las normativas. De este modo, se fueron presentando los planes de reconversión

122
industrial con los plazos que ACUMAR exigía, y como no se cumplían, entonces hubo
clausuras, reuniones, lobby, exigencias; y finalmente se comprendió que no había otra
opción que adecuar los vuelcos o dejar de volcar.
Entre los años 2010 y 2013 aproximadamente, fueron numerosas las reuniones entre
la ACUMAR y las cámaras empresarias. Y una vez que entendieron lo que el
organismo exigía, empezaron a cooperar y hacer las obras o cambiar los procesos
productivos; pero otras curtiembres cerraron y en otros casos, se fueron de la cuenca
porque no estaban en condiciones de cumplir con las exigencias de la ACUMAR.
Como consecuencia de esas reuniones, las cámaras empresarias se comprometieron a
bajar el cromo y el sulfuro. Y al mismo tiempo, los funcionarios de la ACUMAR de
ese entonces les concedieron, en algunas oportunidades, cierta gradualidad para bajar
la DBO -demanda biológica de oxígeno- y la DQO -demanda química de oxígeno-,
que son contaminantes de origen orgánicos.
Respecto de aquellas curtiembres que se vincularon con el organismo de manera
colectiva a través de su cámara empresarial, es posible mencionar el caso de las
curtiembres nucleadas en ACUBA, como un actor central que se ha mantenido en
constante dialogo con las distintas gestiones que pasaron por la ACUMAR. Las
industrias nucleadas en ACUBA desde los inicios de la “Causa Mendoza” se han
mantenido detrás de la idea de mudarse a un parque industrial donde se les permita
tratar sus efluentes.
Así como los representantes de ACUBA han frecuentado el organismo en busca de la
consolidación de un canal de dialogo, también lo han hecho las cooperativas de
trabajadores, que fueron surgiendo ante la quiebra o el cierre de las curtiembres donde
antes eran empleados. Además de las áreas técnicas, se han vinculado con las
autoridades a través de la Comisión de Participación Social de la ACUMAR.
La relación con las cooperativas del rubro de las curtiembres y la ACUMAR ha sido
tensa, ya que, por diversas dificultades de índole legal, financieras y/o técnicas –entre
otras-, en su amplia mayoría no calificaban para acceder a créditos o al ANR de la
ACUMAR, que les permitan luego invertir en la readecuación de sus procesos
productivos y construir su propia planta de tratamiento, o en la mudanza al predio del
PIC y tratar allí sus efluentes. Respecto a la mudanza y traslado al parque, esta
posibilidad resultó ser más cuantiosa en términos monetarios que la construcción de
una planta de tratamiento, con lo cual ninguna cooperativa se mudará al PIC.

123
Retomando los resultados que surgen luego de la intervención de la ACUMAR en las
curtiembres de la Cuenca, se describirán a continuación las estrategias que sus
responsables decidieron seguir tras la declaración de “Agente Contaminante”. Para
ello, se considera el concepto de “estrategia corporativa” que Gaggero toma de
Andrews:

(…) patrón de decisiones en una compañía que determina y revela sus

objetivos o metas, produce las principales políticas y planes para lograr esos
objetivos o metas, y define la gama de negocios que la empresa va a perseguir,
el tipo de organización humana y económica que es o intenta ser, y la
naturaleza de la contribución económica o no económica que intenta brindar
a sus propietarios, empleados, clientes y comunidades (Andrews, 1997: p. 52;
citado en Gaggero, 2012; p. 38).

En primer lugar, y después de cotejar los resultados presentados anteriormente con la

información recabada en las entrevistas, es posible afirmar que las estrategias
corporativas se enfocaron en evitar una clausura o una sanción, y no en solucionar el
tema ambiental. Más aún, la inversión en nuevas tecnologías de producción más limpia
no fue considerada, sino que todas las acciones tendientes a reducir la contaminación
fueron percibidas como un gasto y como una obligación frente a la presión ejercida por
la ACUMAR.
En este punto en particular, se comprueba la afirmación realizada en el apartado
anterior, en cuanto a la falta de articulaciones entre actores públicos y privados que
faciliten la difusión y el uso de nuevas tecnologías para dinamizar y hacer más
competitivo al sector (Ferreira, 2016; Roca, 2013). En relación a este aspecto,
Grabowski (2008) advierte sobre la necesidad de asistencia técnica por parte de los
sistemas científico-técnicos nacionales e internacionales, que ayuden a este sector a
destrabar la barrera tecnológica, y así poder competir en el mercado internacional.
En relación a la información de las entrevistas, la descripción aportada tanto por los
profesionales técnicos que trabajan asesorando ambientalmente a las curtiembres como
por los inspectores de la ACUMAR, dan cuenta de que dichas empresas fueron
instaladas por inmigrantes generalmente de origen italiano en las décadas de 1940 o
1950, y en la actualidad son los hijos o nietos quienes mantienen la actividad. Como
se demostró anteriormente, la mayoría son pequeños y pequeño-medianos

124
establecimientos, que no han tenido mucha evolución en tecnologías, y que mantienen
la estructura vieja:

“Así que la estrategia era gastar lo mínimo posible para solucionar… evitar una clausura o una
sanción. Y poder seguir trabajando. O sea, no fue una cuestión de cambio cultural, no se incluyó dentro
de un esquema de empresa o cultura de la empresa, y tomar la decisión de invertir –tanto como se
invierte en otras cosas- en el tema ambiental. Tiene que ver con la cultura que venían teniendo, de
tradición familiar, de no crecer tecnológicamente, de no invertir… pero sí que funcione la empresa.
Primera estrategia, fue hacer lobby. Venían a hablar al organismo, a través de sus cámaras o lo que
sea...crear confusión… Tratar siempre de estirar el problema para adelante. Lo segundo, presentar lo
mínimo e indispensable que solicitaba el organismo.” (Inspector de la ACUMAR).

Por ende, las inversiones no estuvieron dirigidas a cambiar sus procesos o a utilizar
tecnologías de producción más limpia, sino que se utilizaron técnicas end of pipe para
eliminar los contaminantes. Esto implica la continuidad de la misma forma de trabajo
a pesar de la contaminación que se puede generar, y al final del proceso se pone en
marcha una planta de tratamiento para mejorar ese efluente contaminante y poder
volcarlo al pluvial o al cloacal. Sin embargo, esto no constituye una solución ambiental,
porque el proceso productivo sigue siendo igual de sucio. Más aún, se realiza un
tratamiento del agua, que genera consumo de energía y otras cuestiones que impactan
en el ambiente, con el fin de cumplir con los parámetros pautados en la normativa y
nada más.
Si bien en el caso de las curtiembres de la Cuenca, no se puede hablar de monopolios,
sí es posible afirmar que existe un alto grado de concentración que comenzó en la
década de los años ´90, cuando la apertura comercial de la época, desmanteló a la
industria del calzado en la Argentina, y las curtiembres redujeron su producción y
paulatinamente fue decreciendo la capacidad instalada y el capital del sector. En la
actualidad, y considerando los cambios de los últimos 20 años, las curtiembres más
grandes son las únicas que pueden exportar.

“Las que dominan el mercado son 2 o 3 que tienen una tirada de 6000 cueros por día. Pero no es solo
eso. Hay otro problema con el tema del cuero crudo, que las grandes curtiembres compran en cantidad
y manejan el precio. Y los chicos no llegan a competir. Las grandes manejan las dos puntas: la materia
prima -el cuero crudo- y el cuero terminado, por la cantidad. Entonces a los chicos los pasan por
arriba” (Representante técnico de las empresas).

125
Otro aspecto a considerar, es la cultura empresarial. Muchos de quienes se han
dedicado a curtir cueros en esta zona, son conocidos y/o parientes entre sí, que en
algunos casos han instalado la curtiembre en el mismo terreno que su propia vivienda.
La modalidad de trabajo ha sido aprendida por los sucesores, y se constata una casi
nula profesionalización de la práctica productiva.
Ante la llegado de la ACUMAR esgrimían que “toda la vida trabajamos igual”, “por
qué me están pidiendo esto ahora, si hace 40 años que con mi papá y mi abuelo
trabajamos así”, “hace 200 años que el Estado dice que va a limpiar el Riachuelo y no
lo hace”, y frases por el estilo dando cuenta de que la innovación tecnológica y
medioambiental no era una variable a considerar, a pesar de que dicho atraso les costó
a muchas de ellas la pérdida de parte de sus procesos productivos e incluso el cierre de
sus empresas. A pesar de los manuales mundialmente difundidos de buenas prácticas
ambientales, estos empresarios se han mostrado reticente a cambiar.
En los casos donde los empresarios no han podido construir la planta de tratamiento de
efluentes líquidos, ya sea por falta de espacio en el terreno donde estaba emplazada la
empresa o por falta de dinero para invertir, las curtiembres tercearizaron la parte
húmeda, pero el resto de los procesos que siguieron haciendo continuaron con la misma
forma de trabajo. En términos globales, no se pudo comprobar un intento de
reestructuración de todos los procesos para utilizar los recursos de manera más
eficiente, y así reducir el consumo y la generación de residuos.
También están aquellos que aseguran que recirculan los efluentes y los disponen como
residuos especiales o peligrosos, pero en realidad es difícil de controlar que
efectivamente así suceda, o aquellos que están siendo investigados por supuestos
vuelcos clandestinos. Dentro de este último conjunto, se estima que existen curtiembres
clausuradas por la ACUMAR que están violando la clausura y trabajando en horarios
nocturnos para evitar ser descubiertos53.
No obstante, dentro de las 117 curtiembres declaradas “Agente Contaminante”, se
mencionó en las entrevistas un caso emblemático en el cual la empresa pudo considerar

53
A modo de ejemplo, puede mencionarse un caso ocurrido el 12 de abril de 2019, cuando la ACUMAR
descubrió y clausuró a una curtiembre de Lanús por volcar efluentes contaminantes que generaron un
fuerte olor en la zona. Ver
[Link]
Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019.

126
el tema ambiental como una oportunidad de mejora y de inversión que le permitiría
acceder a mercados más exigentes en cuanto a esta variable, y que por esta razón en
sus mejores momentos de rentabilidad decidió invertir. Así, cuando la ACUMAR
comenzó a controlarla, si bien no tenía todo solucionado, estaba muy próxima a
alcanzar estándares de producción ambientalmente aceptables.
Este es el caso de la curtiembre de mayor envergadura del sector, ubicada en Lomas
de Zamora, que tiene un volumen de producción muy grande y es exportadora. Esa
empresa en particular exporta cueros de alta calidad o gama a empresas
multinacionales que se dedican a la fabricación de zapatillas, como también cueros de
tapizados para autos de alta gama. Asimismo, obtuvo la certificación del Sistema de
Gestión de la Calidad, bajo norma ISO 9002, y del Sistema de Gestión Medioambiental
bajo la norma ISO14001. Estas certificaciones que comprueban la incorporación de
acciones vinculadas con la sustentabilidad ambiental como parte de su política
empresarial, son las que la habilitan a comerciar con las grandes firmas
multinacionales54.
En cuanto al accionar del organismo, es dable sugerir algunas consideraciones
retomando los aportes teóricos del marco conceptual que guía el presente trabajo. En
primer lugar, tal como se comentó previamente en el capítulo 3, la normativa vinculada
al control industrial no discierne ni entre actividades productivas ni entre las distintas
envergaduras de los establecimientos. Por lo tanto, al identificar las irregularidades e
incumplimientos con la legislación ambiental, situación que habilita a la declaración
de “Agente Contaminante”, los requerimientos exigidos y los plazos de cumplimiento
para que las empresas se adecuen son iguales en todos los casos.
En este sentido, cuando la ACUMAR, por las fuertes exigencias del Juez que estaba a
cargo de la “Causa Mendoza” en sus comienzos, empezó a controlar y a declarar
“Agente Contaminante” a las curtiembres, se les exigió acciones y plazos que no eran
posibles cumplir. La imposibilidad radicaba en el propio estado de esas empresas en
cuento a su funcionamiento y rentabilidad, pero también se dificultaba por la situación

54
En el siguiente link, se puede leer una entrevista a uno de los directivos de esa curtiembre en la cual
comenta sobre dicho proceso: [Link]
menos-del-5-del-valor-del-animal-en-pie-2/
Fecha de la última consulta: 10 de junio de 2019.

127
económica adversa del sector en su conjunto y por los múltiples problemas de la cadena
de valor del cuero.
Aquí, nuevamente se puede relacionar el presente caso con la información del apartado
anterior, en cuanto a la ausencia de una agenda de políticas industriales más completa
y diversificada, que genere los incentivos y las normativas adecuadas para crear las
condiciones de posibilidad del desarrollo de la cadena de valor del cuero. Como sugiere
Ferreira (2016), la agregación de valor permitiría la subsistencia de aquellas
curtiembres pequeñas y medianas orientadas al mercado interno, provocando un
aumento en la disponibilidad de cueros terminados para manufacturas.
De ese modo, el control industrial de la ACUMAR hacia las curtiembres no fue
acompañado de otras medidas específicas destinadas al conjunto del conglomerado
productivo del cuero, implementadas junto a otras agencias estatales. Tampoco se
contempló un programa de reconversión industrial para las curtiembres en particular
que considerase su situación de base, ni se ideó un acompañamiento técnico por parte
del Estado que pudiera encaminar a todos los actores del sector curtidor -empresarios,
trabajadores, profesionales técnicos del sector, etc.- hacia un cambio de paradigma que
posibilite continuar con la producción, pero de forma sustentable.

“El 75% o 80% aproximadamente -de las curtiembres de la Cuenca- cerró. Algunas cerraron en las
zonas visibles, y se mudaron a otro lado que no las controlan. Pero el Estado puso el carro delante del
caballo. En su momento, con Armella, la política era la política del garrote. Cuando a mi entender,
debía hacer otra cosa. Armar un cuadro de personal capacitado que asesore a los empresarios, “esto
lo vamos a tratar de solucionar ambientalmente, y vamos a hacer esto de esta manera”. Porque las
empresas chicas -a diferencia de las grandes- no tienen un plantel de ingenieros que las asesore y les
diga cómo producir. Ese asesoramiento es externo. En el 2010, cuando llegó ACUMAR, más de un
asesor ambiental estafó: cobraban y no solucionaban los problemas de las empresas. Tampoco hay
mucha gente idónea en el tema. Recién ahora se están recibiendo profesionales de las carreras
ingeniería ambiental, especialización y maestría” (Representante técnico de las empresas).

“No había capacidad técnica, operativa y profesional para guiarlos bien y por esa razón al principio
todos presentaban el mismo PRI. Con eso zafaban. Y se liberaban de la clausura por unos meses. Y con
eso pateaban un tiempo más. No había en el mercado capacidad técnica que pueda ayudarlos. Y el otro
problema, fue la capacidad de inversión” (Inspector de la ACUMAR).

128
Haberse enraizado o encastrado (Evans, 1996) en este sector productivo, le hubiera
permitido al organismo contar con más información respecto a la expertise y a los
recursos que investían las curtiembres para encarar los programas de reconversión
industrial. Y en este punto, considerando que la ACUMAR quizás no estaba en
condiciones de acompañar técnicamente a los distintos actores por tratarse de un
organismo nuevo con reiterados cambios en su estructura interna, tampoco se observó
una cooperación constante y continua, enmarcada en convenios de cooperación o
figuras jurídicas similares, entre las distintas agencias del Estado que, debido a sus
propias misiones y funciones, hubieran aportado para dotar a la ACUMAR de dicho
acompañamiento.
En ese sentido, Chibber (2002) sugiere que, para promover el desarrollo, las élites
políticas necesitan no sólo lograr un grado de autonomía de las élites locales, sino
también reforzar la calidad de sus instituciones a partir del afianzamiento de la
coherencia interna, lo que implica cierto grado de articulación entre las distintas
agencias estatales en pos de lograr una meta en común.
Asimismo, tampoco se organizaron acciones continuas y sostenidas en el tiempo
tendientes a conseguir un grado óptimo de acatamiento a los postulados planteados en
el PISA, a partir de capacitaciones de variadas temáticas sobre producción más limpia
ofrecidas no solo a los empresarios sino también a sus operarios, quienes son los que
día a día activan la producción.
Al no existir acciones que integren a los actores ni medidas que contemplen la situación
del sector, la política de control industrial -que castiga a la producción y no utiliza
criterios de progresividad, ni brinda un tratamiento específico considerando el tamaño
de las empresas- ha generado un acatamiento formal basado en el miedo a la clausura,
aunque sin garantizar el cumplimiento real y efectivo por parte de los empresarios.

“De por sí, el empresario ante la intervención de ACUMAR está atemorizado, tienen miedo a una
clausura, tienen miedo a una multa, tienen miedo. Entonces, muchas veces las cosas que hacen las
hacen por temor a que les clausuren o por temor a no poder levantar la situación; o mismo una clausura
hoy en día estamos hablando de varios meses, de seis a un año de clausurado, y eso impide mucho en
la economía porque una vez que se levanta la clausura, hay que levantar todos los clientes otra vez.
Entonces en sí los empresarios están muy enojados con lo que sería ACUMAR o con la forma de

129
proceder, más que nada por los tiempos que se maneja ACUMAR” (Representante técnico de las
empresas).

Por su parte, retomando a Amsden (1989; citado en Schneider y Wolfson, 1999) se

incorpora a la discusión sobre enraizamiento, la reciprocidad; cuanto mayor sea la
reciprocidad en las relaciones entre las empresas y el Estado, mayor será la velocidad
del crecimiento económico. Un ejemplo de reciprocidad podría ser el otorgamiento de
subsidios a cambio de ciertas normas de desempeño. La reciprocidad es una relación
jerárquica unilateral en la que los funcionarios estatales pretenden obtener de los
empresarios una conducta adecuada y el disciplinamiento del capital.
Según las entrevistas realizadas, solo dos curtiembres consiguieron los Aportes No
Reembolsables (ANR) ofrecidos por la ACUMAR. Al igual que otras pequeñas y
pequeño-medianas empresas de la Cuenca, dentro del sector curtimbrero hay distintos
grados de informalidad, lo que imposibilitó el acceso a los créditos. Aunque los
funcionarios del organismo sabían de los costos de recursos humanos y materiales que
implica el desarrollo e implementación de un plan de reconversión industrial, a la hora
de formalizar en la Resolución ACUMAR Nº 874/2011 los requerimientos para
acceder a un ANR, no tuvieron en cuenta la situación real de las curtiembres. A la vez,
el monto ofrecido quedó prontamente desactualizado. En la práctica, pareciera que el
lanzamiento de los ANRs solo fue una mera formalidad, que no tuvo intenciones de
convertirse en una política real de financiamiento.
Considerando la solución planteada por la ACUMAR de promover y financiar la
construcción del Parque Industrial Curtidor, y teniendo en cuenta que en toda la
Cuenca se habían contabilizado unos 180 establecimientos pertenecientes a este rubro,
y se declararon “Agente Contaminante” a 103 curtiembres, solo 22 de estas últimas
aceptaron participar del fideicomiso y mudarse en un futuro al parque. En
consecuencia, no parece ser una solución al rubro, sino una solución para un grupo
reducido de empresas radicadas en el Partido de Lanús.
En función de lo comentado hasta aquí en el presente capítulo, es pertinente sugerir
que el mercado de cueros de la Cuenca está ampliamente compuesto por pequeñas y
pequeño-medianas curtiembres, que han sido fuertemente controladas por la
ACUMAR, pero dicho control no fue acompañado ni de asesoramiento técnico ni de

130
financiamiento para adquirir prácticas de producción más limpia55. Ese tipo de
accionar estatal fomentó una concentración a favor de las curtiembres mejor
posicionadas en cuanto a su capacidad de inversión, rentabilidad y proyección de
ganancias a futuro.
Sin embargo, las pequeñas o pequeño-medianas curtiembres son las que posibilitan en
la actualidad el abastecimiento de materias primas a las fábricas locales de calzado y
marroquinerías. Según un empresario del sector:

“La única manera de mantener una industria de calzado que no haga solo zapatos negros y marrones
es con el trabajo de las curtiembres chicas, que necesitan mucha mano de obra para hacer los distintos
procesos. La industria pyme curtidora abastece al mercado interno del calzado, y necesita mucha mano
de obra. Pero como manejan pequeños volúmenes de producción, no pueden tener una planta de
tratamiento” (Empresario del sector).

Retomando el concepto de “desarrollo”, que supone el desarrollo de la cadena

productiva o integración vertical de la industria, la incorporación de conocimientos al
proceso productivo que complejicen la producción de los bienes y servicios en
detrimento de los commodities industriales o bienes primarios, y la sustitución de
importaciones (Schorr, 2013), el control industrial que ha realizado la ACUMAR en
este mercado impactó de manera negativa no solo en las economías de las curtiembres,
sino también en la cadena productiva de la industria del cuero y sus manufacturas.
En este sentido, se evidencia la falta de planificación del desarrollo de la cadena de
valor del cuero, combinada con la urgencia política de darle respuesta inmediata al
fallo de la CSJN y a las exigencias del Juez Armella, anteponiendo la coyuntura por
encima de las problemáticas de un sector productivo que, sin desconocer su
responsabilidad en cuanto al daño ambiental, ha sido fuertemente atacado desde

55
Cabe mencionar que en los primeros años del control industrial de la ACUMAR se solicitó apoyo al
Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), quien colaboró en la elaboración de algunos planes
de reconversión industrial, pero que sus propuestas para el caso de las curtiembres excedían los plazos
exigidos por la ACUMAR, constatando la poca articulación entre agencias estatales. Otro caso a
destacar es la colaboración de la Universidad Tecnología Nacional (UTN), quien brindó algunas
capacitaciones para hacer dichos planes, pero no fue una cooperación que perduró en el tiempo. Por
último, la Universidad Nacional de Lanús (UNLA) tuvo algunos años en su oferta académica una
tecnicatura vinculada al curtido de cueros con el objetivo de profesionalizar la industria, pero que en la
actualidad se encuentra cerrada por falta de alumnos. Los funcionarios de la ACUMAR consultados
desconocían esta carrera.

131
diversos ángulos, siendo el control industrial de la ACUMAR uno de ellos y que le dio
a una gran parte de las curtiembres de la Cuenca su golpe de gracia.
Desde esta perspectiva, se observa que desde la ACUMAR no se destinaron recursos
para promover y generar acciones que contemplen la situación del mercado de cueros,
ni se dio lugar a la participación y articulación con otras instituciones del ámbito
público y/o académico en la elaboración e implementación de los planes de
reconversión industrial, y/o en el fomento de capacitaciones para todos los actores del
sector -que contribuyan a un incremento en la toma de consciencia sobre la necesidad
de modificar la forma tradicional de producir en la industria, y sus consiguientes
beneficios-.
Al tratarse de un caso muy actual, y dado que el parque curtidor aún no está construido,
restaría saber en un futuro si esa inversión que hará la ACUMAR, con el objetivo de
reducir los impactos ambientales causados por la producción de las 22 curtiembres que
se mudarán allí y por el resto de las 4 que conectaran sus vuelcos a la planta de
tratamiento del parque, implicará o no la conformación de un ámbito privilegiado de
acumulación (APA) (Castellani, 2012), que redunde en posiciones oligopólicas dentro
del sector, y que no cumplan ningún tipo de contraparte mejorando sustantivamente
las posibilidades de desarrollo de la cadena productiva.
En paralelo, habría que considerar la evolución de la estructura de “Derechos de
Exportación y Reintegros de Exportación”, en función del desenvolvimiento del
conflicto entre las distintas fracciones de clase en pugna, y de la disposición (o no) del
Estado para propiciar las condiciones que faciliten la expansión de las fuerzas
productivas. Con todos estos elementos, se podrá analizar el desarrollo a futuro del
caso.

Conclusiones del capítulo

A modo de cierre de este capítulo, es pertinente retomar algunas de las aseveraciones

efectuadas para vincular el caso con el paradigma y la normativa de la ACUMAR, tal
como fueron ideados, su implementación y las consecuencias en el mercado de cueros
de la Cuenca.
En primer lugar, vale decir que el complejo productivo del cuero en Argentina, a pesar
de representar a una de las industrias más antiguas del país, en la actualidad padece las

132
consecuencias de la falta de políticas que favorezcan a la integración de su cadena de
valor.
En paralelo, se observa una fuerte heterogeneidad y asimetría entre las grandes
curtiembres, que concentran las exportaciones de cueros curtidos, y el resto de las
curtiembres en su mayoría pequeñas o pequeño-medianas industrias, que proveen al
mercado interno de materias primas para la elaboración de calzados y productos de
marroquinería.
Este último conjunto mayoritario, ha sido muy reticente a profesionalizar el proceso
productivo incorporando nuevas tecnologías y adecuándose a las buenas prácticas
ambientales mundialmente conocidas. Al momento de procesar toda la información
recabada de distintas fuentes para esta investigación, surge la recurrencia de la
apelación al carácter tradicional y hereditario de esta industria como una de las
características más destacadas de las pequeñas y pequeño-medianas curtiembres.
A la vez, la concentración del mercado de cueros, que determina la provisión de
materias primas en el mercado interno, y por tal motivo condiciona -en términos de
cantidad, calidad y precio- al resto de los eslabones de la cadena productiva, se sostiene
en parte en las políticas económicas que desalientan la exportación de manufacturas,
en cuya producción se emplean intensivamente mano de obra y compiten
mundialmente en mercados más grandes.
De esta forma, el sistema de incentivos no favoreció el desarrollo de la cadena de valor
del cuero ni la incorporación de innovaciones tecnológicas. Los defectos de la
estructura de “Derechos de Exportación y Reintegros de Exportación” ha generado que
sea lo mismo si se exportan cueros curtidos que calzado u otro tipo de manufacturas,
cuando en realidad los beneficios sociales vinculados al crecimiento del empleo y del
consumo son claramente distintos.
El Estado juega un rol fundamental en el mantenimiento y promoción de ese esquema,
y como se ha mencionado, los distintos actores en pugna generan presiones en el marco
de la correlación de fuerzas, intentando sostener o mejorar su posición. En este punto,
es donde las luchas intra e inter sectoriales vuelven a dirimirse en la esfera estatal. Allí,
se encuentran los dueños de los frigoríficos pidiendo que desaparezcan los cánones a
la exportación de cuero crudo, a las curtiembres implorando que no suceda, a los
pequeños empresarios del sector intentando proveerse de cueros para terminar, y a los

133
fabricantes de manufacturas intentado sobrevivir en un país con nulas barreras a la
importación y escasa materia prima disponible.
En ese contexto de concentración, comenzó a operar el control industrial de la
ACUMAR, allá por el año 2009, fuertemente enfocado en las curtiembres de la
Cuenca. Si bien ya existía la legislación ambiental, los organismos que anteriormente
debían hacerla cumplir, no tenían el poder que sí tiene la ACUMAR. Al tratarse de una
Autoridad de Cuenca sobre la cual recayó el cumplimiento de una causa judicial, todas
sus acciones se encuentran traccionadas por un actor poderoso como ser la Corte
Suprema de Justicia de la Nación. Por ello, las clausuras a los establecimientos y la
ayuda de la fuerza pública se han hecho sentir contundentemente desde los inicios hasta
la actualidad.
Sin embargo, la ACUMAR no ha tenido la capacidad para cambiar la idiosincrasia de
las curtiembres e integrar de forma activa a sus representantes al PISA. Tampoco
fueron considerados en la normativa, ya que todo lo escrito es muy teórico y alejado
de la realidad, casi imposible de cumplir. Y si no se puede cumplir, se conduce hacia
la ilegalidad, jugando todo el tiempo con los límites sin motivar ningún cambio a nivel
ambiental.
Otra de las cuestiones que prevalecen en la normativa de la ACUMAR, es la falta de
aplicación de algún principio de progresividad. No resultó factible exigirles a empresas
desprolijas, sin la variable ambiental, que en un año reconviertan sus procesos
productivos con estándares de otros lugares, como Europa. Dicha exigencia fue
inviable. Aquí debería haberse considerado un plan de mediano plazo, que posibilite
un cambio rotundo y no el cese de la actividad.
Del mismo modo, no hay criterios que apunten a diferenciar el tratamiento de los
establecimientos teniendo en cuenta su envergadura y niveles de contaminación o
cargas másicas. Si bien las pequeñas y pequeño-medianas curtiembres antes del año
2009 estaban trabajando de manera casi medieval, al incorporarlas a un plan de
reconversión industrial se les exigieron inversiones que no podían ser concretadas con
sus niveles de rentabilidad. En muchos casos, tampoco fue viable la construcción de
plantas de tratamiento por tratarse de establecimientos pequeños sin suficiente espacio.
Los intentos de asesoramiento técnico y los instrumentos de financiamiento no fueron
posibles instrumentarse debido a las incongruencias en sus diseños. Y la propuesta del
Parque Industrial Curtidor está dirigida a un grupo reducido de curtiembres. Cabe

134
destacar que dicho proyecto se llevará adelante en una zona densamente poblada como
lo es el Municipio de Lanús, con serios déficits habitacionales y con una cobertura de
servicios sanitarios defectuosa. Habría que considerar en un futuro qué consecuencias
ambientales y sociales habrá generado su instalación y puesta en marcha, en el medio
de un área con asentamientos informales y tomas de tierras.
Respecto a las “estrategias corporativas”, las inversiones no estuvieron dirigidas a
cambiar los procesos o a utilizar tecnologías de producción más limpia, sino que se
utilizaron técnicas end of pipe para eliminar los contaminantes. Esto implica la
continuidad de la misma forma de trabajo a pesar de la contaminación que se puede
generar, y al final del proceso se pone en marcha una planta de tratamiento para
mejorar ese efluente contaminante y poder volcarlo al pluvial o al cloacal.
Esas decisiones no se plasman en una solución ambiental, porque el proceso productivo
sigue siendo igual de sucio. Más aún, se realiza un tratamiento del agua, que genera
consumo de energía y otras cuestiones que impactan en el ambiente, con el fin de
cumplir con los parámetros pautados en la normativa y nada más. Con lo cual, no se
cumplió con el espíritu de la norma, tal como fue concebida en torno a la reconversión
global del proceso productivo, ni se trabajó bajo el paradigma planteado en el PISA.

135
 CONSIDERACIONES FINALES

Considerando el cuadro de degradación ambiental que evidencia la Cuenca Matanza

Riachuelo, la ACUMAR tiene el gran desafío de fortalecer una gestión de cuenca que
tome al territorio comprendido en su conjunto, siendo capaz de intervenir por sobre la
fragmentación institucional, la superposición de jurisdicciones y de normativas. En ese
sentido, se deberán plantear las mejores estrategias a favor del ordenamiento ambiental
del territorio y la planificación regional, permitiendo a su vez el despliegue de las
actividades productivas de la zona en términos económicos y ambientales.
Por su puesto, que hablar de “ordenamiento territorial y ambiental” implica pensar qué
tipo de cuenca se pretende planificar, y, por consiguiente, qué modelo de país se busca
instaurar. Tal como se mencionan en algunos estudios urbanos aquí señalados, los
distintos diseños de políticas públicas y de grandes obras proyectadas dentro del Área
Metropolitana de Buenos Aires deberían considerar los impactos implicados sobre el
conjunto de dicho área, y no solamente en la jurisdicción en particular que se pretendan
emplazar.
Del mismo modo, la ejecución de aquellas estrategias de intervención puntuales en las
distintas cuencas hidrográficas que conforman el área metropolitana, supone -o debería
suponer- un miramiento espacial y regional en escala nacional. No obstante, son
numerosos los trabajos académicos de las distintas disciplinas que han ahondado en
los conflictos históricos, que se fueron suscitando hasta sedimentar un desarrollo
regional desigual en nuestro país, que impide ese tipo de visiones.
La Cuenca Matanza Riachuelo es un fiel reflejo de las consecuencias acaecidas por los
distintos modelos productivos y las pujas políticas implicadas en ellos, que la historia
de la Argentina ha ido forjando. La heterogeneidad presente en el territorio, no solo de
sus paisajes y usos del suelo, sino también manifiesta en la coexistencia de las
desigualdades socioeconómicas y ambientales de la población que allí radica, da
cuenta de los múltiples conflictos intrínsecos que la política pública debería regular a
favor de los más vulnerables.
Entrado el siglo XXI, luego del advenimiento de hitos que consolidaron una toma de
conciencia a nivel global de la contaminación ambiental, algunas reivindicaciones
relacionadas con el derecho al ambiente sano lograron interpelar la agenda pública. Tal
fue el caso de Villa Inflamable, ubicado en las adyacencias del Polo Petroquímico

136
de Dock Sud, donde la situación de riesgo social y ambiental es crítica. Si bien estos
lugares no se encuentran ubicados dentro de los límites de la cuenca hídrica, allí se
originó la causa que dio origen al plan de saneamiento integral, dado que la actividad
industrial del polo ha causado serias afecciones a la salud de los habitantes.
En 2008, tras declararse competente y dictar su fallo, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación obligó a la ACUMAR, recientemente creada, a llevar adelante dicho plan.
De las ocho mandas a las que el plan debía abocarse (información pública, cesación de
la contaminación de origen industrial, saneamiento de basurales, limpieza de los
márgenes del río, expansión de la red de agua potable, extensión del sistema de
desagües pluviales y saneamiento cloacal, y el cumplimiento de un plan sanitario de
emergencia), el presente trabajo intenta contribuir en el análisis del control industrial.
Particularmente, se pretende analizar el impacto económico que causó la
implementación de la política de la ACUMAR en las curtiembres declaradas “Agente
Contaminante” radicadas sobre la Cuenca, entre los años 2009 y 2018, desde las
herramientas teóricas aportadas por la Sociología del Desarrollo. A la vez, la
perspectiva histórico-institucional sobre el rol del Estado y el análisis de las
capacidades estatales aquí utilizada, permiten comparar un ideal de gestión estatal con
lo que efectivamente se observa.
En principio, en el capítulo 3 se esgrimen los argumentos que pretenden alcanzar una
aseveración sobre la calidad de la intervención de la ACUMAR, como agencia estatal,
tanto en una dimensión externa como interna. Por una parte, y retomando algunas
situaciones descriptas en el capítulo 2, que dan cuenta de la falta de un ordenamiento
ambiental del territorio, aún el organismo en cuestión no logra superar la
fragmentación jurisdiccional, en pos de establecerse como la máxima autoridad en
materia ambiental que paute las directrices y las maneras de implementar las formas
de habitar, regulando y controlando todo tipo de acción generada por los sectores
públicos y/o privados.
Respecto al control industrial, se observan en su normativa las ausencias y omisiones
referidas al tratamiento que las empresas deberían recibir, si es que el objetivo es
mejorar su desempeño ambiental. No hay pautas establecidas en función de las
distintas ramas industriales, de los grados de contaminación, ni de las envergaduras de
los establecimientos. Por lo tanto, prevalece una tendencia que oscila entre la

137
imposibilidad de cumplir por parte de los particulares y un cumplimiento muy básico
que no revierte las causas de la contaminación industrial.
Paralelamente, la situación sociosanitaria de una parte muy significativa de habitantes
de la Cuenca, padece las peores condiciones de habitabilidad, falta de acceso a los
servicios básicos, inundaciones, enfermedades a causa de la contaminación y la
pobreza, además de soportar los efectos de la contaminación industrial. Estos hechos
seguramente se irán acentuando en el transcurso de los años, sino se implementan
políticas públicas eficaces que logren amortiguar las consecuencias del cambio
climático, pero también aquellas devenidas de la crisis económica y social que se está
viviendo.
En ese sentido, y en un intento de ejemplificar cómo ha sido pensado el control
industrial de la ACUMAR y los impactos que ha tenido, es que en el capítulo 4 se
contextualiza la situación de un sector productivo en particular, sobre el cual se ejerció
fuertemente ese tipo de regulación. Se describe cómo el complejo productivo del cuero
ha sufrido grandes modificaciones debido a factores externos, que condicionaron su
rendimiento a nivel local, y que acentuaron la concentración a favor de las grandes
empresas del sector.
Asimismo, se observa una escasa integración de la cadena productiva del cuero, y a
pesar de que el Estado conoce esta situación, no se han tomado las medidas
correspondientes para garantizar la expansión de la producción de manufacturas del
cuero en detrimento de los commodities, y así sostener a todas las partes que participan
de dicho complejo productivo.
Ha sido ese el escenario en el que la política pública de control industrial del organismo
en cuestión se llevó a cabo sobre las curtiembres de la Cuenca, con el objetivo de
detener la contaminación industrial que el curtido de cueros genera. No obstante, y sin
dejar de mencionar las afectaciones al ambiente que el mal manejo de esta actividad
puede causar, se agudizó la concentración económica a favor de las grandes
curtiembres, en detrimento de las pequeñas y pequeño-medianas.
Retomando las consideraciones sobre la calidad de la intervención, se confirma que no
se trabajó mancomunadamente con otros entes estatales para idear un plan de abordaje
específico para la industria curtidora, de fuerte presencia y raigambre en la Cuenca,
que le posibilite adecuar la producción a las exigencias ambientales vigentes. Si bien
se observan mejoras en la calidad del agua, ante la disminución de la presencia de

138
contaminantes vinculados con esta actividad –como ser el cromo y el sulfuro-, dicho
avance se justifica por el cierre de muchos de estos establecimientos, y no por una
mejora sustancial de su rendimiento.
Por tal motivo, se supone que no se ha podido consolidar una virtuosa articulación del
sector público con el sector privado, más allá de los avances en la construcción del
Parque Industrial Curtidor, que dará una solución definitiva a 22 curtiembres. No se
evidencian progresos en el enraizamiento de la ACUMAR, que puedan generar
espacios de confianza y cooperación de parte de los empresarios, que redunden en
cumplimientos reales y efectivos de los principios fundamentales en materia
ambiental.
Hasta aquí, solo queda preguntarse cuál es el modelo de cuenca al que se aspira llegar;
cómo se pretenden equilibrar las variables ambiental, económica y social dentro del
territorio; cuál es la importancia que se le está dando a la producción industrial y a sus
efectos multiplicadores que tanto contribuyen a la mejora de la calidad de vida; y cómo
se supone que se encararán los desafíos del futuro, cuando el aumento de la cantidad
de población vulnerable le imprima nuevas complejidades a la realidad imperante.

139
 ANEXO METODOLÓGICO

En este Anexo, se incluyen las preguntas que fueron realizadas a la totalidad de los
entrevistados, y cuyas respuestas han sido sistematizadas según las principales
dimensiones (estrategias de inversión, efectos económicos, acatamiento a la normativa
ambiental, curtiembres chicas, vínculo entre la ACUMAR y los empresarios, trato que
reciben las PyMES, asistencia técnica y apoyo financiero).

Impacto de las políticas ambientales en las curtiembres de la Cuenca

¿Cuáles han sido las estrategias de inversión adoptadas por las curtiembres tras la declaración
de Agente Contaminante efectuada por la ACUMAR?

¿Cuáles cree usted que han sido los efectos económicos de esas estrategias sobre el conjunto
del sector curtidor radicado en la Cuenca?

¿En qué medida el acatamiento a la normativa ambiental implicó modificaciones de los

procesos productivos de las curtiembres?

¿Cuáles han sido las respuestas de las curtiembres chicas a la declaración de “Agente
Contaminante”?

¿Cómo es el vínculo entre la ACUMAR y los empresarios de las curtiembres?

El Organismo, ¿tiene relación con las cámaras de curtidores? ¿Y con las organizaciones
sindicales de curtidores?

¿Es posible identificar instancias de cooperación, desde el lado de las empresas, para poder
alcanzar los objetivos de sustentabilidad propuestos en el PISA? ¿Y de obstaculización?

¿Cuál es el trato que reciben las PyMES declaradas “Agente Contaminante”? ¿Se las contiene
con asistencia técnica y apoyo financiero?

¿Qué me podría comentar del proyecto de ACUBA?

140
Lista de entrevistados
OCUPACIÓN / DISCIPLINA FECHA
CARGO
Representante técnico de Ingeniería 16/05/2014
curtiembres
Representante técnico de Ingeniería 20/05/2014
curtiembres
Representante de Abogacía 05/06/2014
curtiembres
Empresario del sector - 11/06/2014
Empresario del sector - 11/06/2014
Empresario del sector - 16/06/2014
Inspector de la ACUMAR Cs. Ambientales 22/07/2014
Inspector de la ACUMAR Ingeniería 22/07/2014
Inspector de la ACUMAR Ingeniería 11/08/2014
Funcionario de la Ingeniería 10/11/2014
ACUMAR
Representante de Abogacía 16/07/2015
curtiembres / empresario
Integrante de cooperativa - 08/09/2015
del sector
Empresario del sector - 10/11/2015
Empresario del sector - 25/11/2015
Inspector de la ACUMAR Ingeniería 12/02/2016
Representante técnico de Ingeniería 03/03/2016
curtiembres
Integrante de cooperativa - 04/08/2016
del sector
Funcionario de la Ingeniería 04/08/2016
ACUMAR
Analista técnico de la Seguridad e higiene 16/08/2016
ACUMAR
Representante técnico de Ingeniería 10/10/2016
curtiembres
Analista técnico de la Cs. Ambientales 14/10/2016
ACUMAR
Inspector de la ACUMAR Ingeniería 25/10/2016
Funcionario de la Ingeniería 23/08/2018
ACUMAR
Analista técnico de la Ingeniería 14/05/2019
ACUMAR
Funcionario de la Ingeniería 14/05/2019
ACUMAR
TOTAL DE ENTREVISTAS REALIZADAS: 25

141
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respuestas de las PYMES”. En Revista Desarrollo Económico. Nº Especial. Volumen
38.

158
Legislación

Ley Nº 19.549 - Procedimiento Administrativo

Ley N° 25.675 - Ley General del Ambiente

Ley N° 26.168 - Creación de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo Ley

N° 11.459 - Establecimientos Industriales. Provincia de Buenos Aires

Decreto Ley N° 8912/77 - Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo

Resolución ACUMAR N° 1/2007 - Tabla consolidada de límites admisibles para descargas

de efluentes líquidos

Resolución ACUMAR N° 3/2009 - Sobre los usos y los objetivos de calidad en el mediano a
largo plazo para la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo

Resolución ACUMAR N° 29/2010 - Registro Ambiental de Industrias

Resolución ACUMAR N° 34/2010 - Programas de Reconversión Industrial

Resolución ACUMAR Nº 132/2010 - Procedimiento para la toma de muestras de los efluentes

industriales

Resolución ACUMAR N° 278/2010 - Procedimientos y plazos involucrados en el proceso de

fiscalización, control y reconversión industrial

Resolución ACUMAR N° 366/2010 - Declaración de Agente Contaminante

Resolución ACUMAR Nº 372/2010 - Resolución ACUMAR N° 34/2010: Requisitos de

admisibilidad al Programa de Reconversión Industrial – Modificación

Resolución ACUMAR N° 376/2011 – Seguro Ambiental

Resolución ACUMAR N° 377/2011 - Reglamento de Sanciones de ACUMAR y Fórmula para

Determinación de Coeficiente

159
Resolución ACUMAR N° 686/2011 – Procedimiento para el control de los establecimientos
con vuelcos discontinuos de sus efluentes líquidos

Resolución ACUMAR N° 874/2011 – Reglamento de Aportes No Reembolsables (ANR) del

Plan Producción Limpia para Todos

Resolución ACUMAR N° 661/2012 - Registro de Pólizas de Seguros Ambiental y Registro

de Contingencias Ambientales

Resolución ACUMAR N° 1113/2013 - Mapa y el Informe de Delimitación Topográfica de la

Cuenca Hidrográfica del Río Matanza Riachuelo

Resolución ACUMAR N° 5/2017 - Reglamento de Organización Interna y la Estructura

Organizativa de la ACUMAR

Resolución ACUMAR N° 297/2018 - Nuevo Empadronamiento ACUMAR

Resolución ACUMAR N° 12/2019 - Régimen de Fiscalización, Control, Agente

Contaminante, Adecuación y Sanciones Aplicables en el ámbito de la Cuenca Matanza
Riachuelo

Resolución AGOBSA N° 389/1998 - Reglamentación que establece normas de calidad de los

vertidos de los efluentes líquidos residuales y/o industriales

Resoluciones ADA N° 336/2003 - Normas para el vertido de efluentes líquidos

Resolución SAyDS N° 177/2007 - Normas operativas para la contratación de seguros

previstos por el artículo 22 de la Ley Nº 25.675

Resolución SEPYME N° 21/2010 - Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

160
 LISTA DE NOMENCLATURA

ABSA: Aguas Bonaerenses S.A.

ACUBA: Asociación Curtidores de la Provincia de Buenos Aires
ACUMAR: Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo
AFIP: Agencia Federal de Ingresos Públicos
AGN: Auditoría General de la Nación
AGOSBA: Administración General de Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires
AMBA: Área Metropolitana de Buenos Aires
ANR: Aportes No Reembolsables
APRA: Agencia de Protección Ambiental
AySA: Agua y Saneamientos S.A.
BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
CEAMSE: Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado
CELS: Centro de Estudios Legales y Sociales
CIIU: Clasificación Internacional Industrial Uniforme
CMR: Cuenca Matanza Riachuelo
CONICET: Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nación
DBO: Demanda bioquímica de oxígeno
DQO: Demanda química de oxígeno
FARN: Fundación Ambiente y Recursos Naturales
MAyDS: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable
NCA: Nivel de Complejidad Ambiental
OPDS: Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible
PIC: Parque Industrial Curtidor
PISA: Plan Integral de Saneamiento Ambiental
PRI: Plan de Reconversión Industrial
PTELI: Planta de Tratamiento de Efluentes Líquidos
SAyDS: Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
SICMAR: Sistema Integral de Cuenca Matanza Riachuelo
UREM: Urbanizaciones. Emergentes

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