Unidad 3
1 //Escenario
Escenario26
Lectura fundamental
Fundamental
Semejanzas
Etapas de unyplan
diferencias
de comunicación
entre
estratégica
la administración pública y la
administración privada
Contenido
1 Definición de administración
2 Definición de administración pública
3 Semejanzas y diferencias entre administración pública y administración privada
Palabras clave: demandas sociales, problemáticas públicas, proceso administrativo.
El origen de la administración se remonta de la necesidad del ser humano para organizarse como
sociedad, para tomar decisiones, coordinar y ejecutar. Esta disciplina está orientada al mejoramiento
continuo de la gestión administrativa, económica y social de un territorio determinado. Es decir, el
concepto de administración es una definición que abarca la actividad tanto pública como privada;
puesto que cualquier organización busca coordinar actividades, lograr resultados financieros y tomar
decisiones estratégicas en pro del logro de la misión, visión y objetivos organizacionales de esta. La
presente Lectura fundamental analiza, en primer lugar, la definición de administración pública y, en
segundo lugar, se dedica al análisis de las semejanzas y las diferencias entre administración pública y
administración privada.
1. Definición de administración
El Diccionario de la Lengua Española (2014) define administrar como la acción de gobernar, regir o
mandar. Desde el punto de vista jurídico, el término administración se define como el poder conferido
a una persona para que direccione, gobierne y cuide los bienes ajenos de un individuo, Gobierno,
sociedad o Estado.
Para el tratadista Serra (1974), siguiendo el pensamiento Georges Langrond, la administración es “un
proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta, por medio de una estructura que
nos lleva a una acción efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la aplicación de adecuadas
técnicas y aptitudes humanas” (p. 47).
Por su parte, el tratadista jurídico Isaac Guzmán (1967) relaciona la administración como una
“dirección humana” o “dirección social” encaminada a resolver los problemas socioeconómicos que
se originan en la sociedad, es decir, administrar significa “dirigir en un sentido social” (p. 11). Por
consiguiente, administrar genera una relación entre la satisfacción de las necesidades y los medios
aprovechables para satisfacerlas.
En una definición dinámica, la administración se define como un conjunto de etapas articuladas,
dirigidas a lograr metas y objetivos específicos en un conjunto social a través del uso racional de
los recursos disponibles. También se puede considerar la administración como una técnica que,
mediante el uso de procedimientos y recursos, se puede definir como una ciencia que estudia el
comportamiento de las organizaciones público-privadas y sus diversas técnicas de planificación,
coordinación, control y dirección de sus recursos financieros para alcanzar determinadas metas.
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Por otra parte, el término de administración puede variar según el contexto en el que se emplee,
aunque la finalidad siempre sea la de generar estrategias que permitan el análisis de las estructuras
internas organizacionales y su productividad. Siguiendo esta definición, para Chiavenato (2004),
administrar es “el proceso de planear, organizar, dirigir y controlar el uso de los recursos para lograr los
objetivos organizacionales”.
2. Administración pública
La administración pública, entendida desde el ámbito formal, se refiere al conjunto de organizaciones
públicas que están para responder a las demandas, derechos y expectativas colectivas, por ejemplo,
los ministerios que, de acuerdo con su misión institucional, se encargan de solucionar problemáticas
públicas en su ámbito de aplicación.
Por otra parte, la administración pública también se concibe como el proceso mediante el cual se
gestionan recursos con el fin de satisfacer intereses y necesidades públicas. En el siglo XIX, Bonnin
(1808) señaló que “la administración pública es la que tiene la gestión de los asuntos respecto a las
personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona,
sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público”. Más adelante, Guerrero (2014)
identificó la administración pública como “la dirección general que mantiene el orden de la sociedad
política”, lo cual indica que la administración pública se encarga del accionar del poder público y que
en la medida en la que cumpla con su finalidad se mantiene el orden público estatal.
DEMANDAS ADMINISTRACIÓN BIENES Y SERVICIOS
SOCIALES PÚBLICA PÚBLICOS
Figura 1. Orden público
Fuente: elaboración propia
En otras palabras, la administración pública es la ciencia, el arte y la técnica de gestionar los recursos
bien sea públicos o privados para satisfacer las demandas y las expectativas colectivas. Ciencia que
utiliza las actividades de la administración, en general, como sus técnicas, métodos y procedimientos
para satisfacer esta demanda.
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3. Semejanzas y diferencias entre administración pública y
administración privada
La administración pública y la privada comparten múltiples semejanzas por cuanto se fundamentan
básicamente en gestionar recursos para la obtención de resultados, sin embargo, estas se distinguen
tanto en el origen de sus recursos como la finalidad última de su proceso y la orientación con la
que cuenta cada una, para intentar llegar a una comprensión entre lo que las une como lo que las
distingue; a continuación, se exponen las semejanzas y las diferencias de estas.
3.1. Semejanzas
Pfiffner (2008) afirma que los problemas de administración y organización corren por los mismos
canales, independiente de que se trate de un organismo gubernamental o de una empresa privada.
Por su parte, Nathan Isaacs (s.f.) encuentra mucho parecido entre poder, que es el fin de los políticos,
y ganancias, entendido como el fin de los hombres de negocios (SENA, p. 32).
Para llevar las tareas del Estado, la administración pública tiene exactamente los mismos problemas
básicos que la administración privada: puede hacer caso omiso del lucro, emplear la fuerza, etc., y aun
así, el Gobierno tiene dificultades para compartir con las empresas privadas en la selección de personal.
Por otra parte, Denninson (s. f.) afirma que los hombres que hayan tenido la oportunidad de estudiar
las administraciones públicas y privadas y que hayan sabido hacer correctamente los análisis y las
comparaciones científicas descubren, por lo común, que la diferencia entre una organización y una
pequeña es mucho mayor que la diferencia entre una organización pública y una privada (SENA, p. 32).
En este sentido, las diferencias que se encuentran entre la administración pública y la privada pierden
su significación con la transferencia de gran número de administradores privados a los puestos
públicos. Posiblemente, el problema más difícil en esa transferencia de habilidades no ha estado en
la administración considerada específicamente; la dificultad verdadera es que los administradores
privados deben hacer un ajuste de su pensamiento y experiencia para entender las actividades más
complejas de la administración pública.
La administración pública ha aprovechado los servicios de los administradores privados. El administrador
tiene un lugar clave en el esquema de las organizaciones, sean públicas o privadas; es el administrador
quien toma los resultados de la administración científica, los arregla en un nuevo patrón y luego obtiene
productos más baratos y abundantes con los que se pueden satisfacer más necesidades.
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En el Gobierno, como en la industria, los hombres que planifican y organizan sus engranajes
esenciales en el mecanismo complicado de la civilización moderna.
Tanto la administración pública como la privada comparten el hecho de que ambas gestionan recursos
para alcanzar un fin. Básicamente, lo que las une es que en ambas se ejerce sobre la línea de unos
objetivos preestablecidos y siguiendo un ciclo de planeación, organización, dirección y control del uso
de los recursos con los que cuentan dichas autoridades. Resumiendo, se podrían definir las siguientes
como las semejanzas más relevantes entre la administración pública y la administración privada.
Tabla 1. Semejanzas
Administración pública Administración privada
Planeación, la organización, la dirección y el control de recursos en su proceso
1
administrativo.
Desarrollo de la acción administrativa con base en los principios de eficiencia,
2
eficacia y efectividad.
Sentido teleológico de alcanzar un fin, independientemente del que se busque en
3
cada una.
Fundamentan su planeación en mecanismos estratégicos que orientan la misión y
4 visión de las organizaciones y de acuerdo con estos lineamientos busca desarrollar
su quehacer misional.
Procesos, procedimientos, funciones, tareas, responsabilidades, normas o
5 directrices de planeación, programación, presupuesto, establecimiento de puntos
de control y otros aspectos de la acción administrativa.
Principios comunes, tales como el principio de autoridad, unidad de mando,
6 especialización de funciones, control en el ejercicio de las tareas que buscan la
eficiencia en el uso de los recursos en las organizaciones.
El proceso de decisiones estratégicas se desarrolla mayoritariamente en el
nivel directivo de la organización y estas orientaciones se van transmitiendo y
ejecutando por las demás personas que la conforman. Valga la pena decir que, para
7 el caso de la administración pública, los objetivos obedecen a la lógica del proceso
político y legal y que una vez están definidos su ejecución se desarrolla conforme al
proceso administrativo.
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Administración pública Administración privada
Sistema de administración del riesgo que les permite establecer controles e
8 identificar alertas tempranas de riesgo frente al cumplimiento de sus objetivos, lo
que puede traducirse en planes de mejoramiento para tratar los riesgos identificados.
Cada vez es más importante la gestión del talento humano, pues a través del
desarrollo y el avance de las ciencias del comportamiento se ha identificado que la
9
base de las organizaciones son las personas que laboran en ellas y que su bienestar
se traduce en mayores niveles de productividad.
Fuente: elaboración propia
3.2. Diferencias
Pfiffner (2008) afirma que una característica que distingue al administrador público del privado es
aquel que no está constantemente bajo la zozobra de los estados de pérdidas y ganancias, como lo
está su hermano en el terreno de los negocios. Es claro que los administradores públicos no están en
la búsqueda de potenciales clientes para la organización estatal (SENA, s.f., p. 30).
Otra característica por tener en cuenta es que el poder público proporciona servicios que son, en
gran medida, intangibles (SENA, s. f., p. 30); como la mayoría de los bienes públicos que se prestan,
pero muchas veces no son percibidos por los ciudadanos, tales como la seguridad y la defensa
nacional, y la justicia. Por estos servicios no llega un recibo al domicilio y el consumidor individual no
paga honorarios a quien los presta. Por lo anterior y con el objeto de encontrar un instrumento de
evaluación, se han hecho esfuerzos serios para establecer normas de eficiencia administrativa, pero
hasta la fecha, tanto el público como el administrador privado se encuentran sin medios precisos para
conocer la intensidad y la calidad de las actividades encomendadas al Estado.
Otra diferencia que se desprende es la tendencia legislativa de los funcionarios públicos. Un
administrador público tiene que estar seguro de que sus acciones se ajusten a las prescripciones
legales. En consecuencia, debe consultar constantemente los códigos y los reglamentos que indican
la forma de proceder.
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Por su parte, el administrador privado también consulta códigos y reglamentos para proceder, pero
con distinto fin para encontrar la forma de hacer lo que se propone sin ser sancionado. Las leyes le
sirven al administrador público para saber qué es lo que debe hacer y al privado qué es lo que no debe
hacer. Aquí el público está en ventaja con respecto al privado.
¿Sabía que...?
La doctrina de las limitaciones constitucionales en los países democráticos
establece un arma de supervisión sobre el administrador público; el poder
legislativo y judicial se encargan de supervisar la rama ejecutiva, pero a nadie
escapa que dicha forma es tan elástica que sigue en pie el problema de la
valuación de la actividad administrativa en el campo gubernamental.
Asimismo, Dimock (s. f.) explica que la administración pública se caracteriza porque es menos idónea
que la privada, porque la limitan sus responsabilidades, que están enmarcadas en reglamentos que no
pueden cambiar a voluntad. Además, está sujeta a cambios imprevistos o premeditados de política,
lo cual se traduce en cambios de administración. El remedio para estas desventajas es la formación
de servidores públicos profesionales permanentes, que ocupen los puestos de más alta jerarquía y
proveer de ciertas autonomías a la administración para alejarla de estas influencias (SENA, s. f., p. 31).
Los problemas se acentúan en la administración pública debido a las condiciones políticas
gubernamentales, las restricciones legales, etcétera, que están por encima de una autonomía
administrativa y la libertad de acción.
Una distinción muy común entre ambos tipos de administración es aquella que se refiere a los fines.
Desde el punto de vista objetivo, es indiscutible que existe una distinción tajante, mientras el objeto
del Gobierno es servir a los ciudadanos, procurar la continuidad de los servicios, el propósito de la
empresa privada es la obtención del lucro. Sin embargo, no puede negarse que existen empresas
privadas que trabajan no solo con fines no lucrativos, sino que también desarrollan actividades que, en
principio, corresponden al Estado.
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En esta misma línea, Donham (s. f.) afirma que, a pesar de su gran similitud, existen diferencias
entre la administración pública y la privada, principalmente por lo que respecta al material humano.
En el Gobierno existe más continuidad y definición en el mandato que en la empresa privada, pues
los límites de la acción están, con frecuencia, claramente definidos en leyes y reglamentos muchas
veces sancionadas por el congreso y la interferencia de este, la responsabilidad ante el ejecutivo, los
controles generales definidos, etcétera, son características que le dan poco parecido con los negocios
privados. Los poderes políticos de las dependencias gubernamentales son radicalmente diferentes de
las compañías privadas (SENA, s.f. p. 31).
En contraste a lo anterior, Stamp (s. f.) describe cuatro diferencias que se muestran a continuación:
»» Primera. El juicio de los empleados gubernamentales que están en contacto con el público
es muy limitado, pues la administración pública no puede hacer discriminaciones de ninguna
especie entre personas. Esta uniformidad en el tratamiento a todo lo largo de la administración
se conoce como principio de la estabilidad o consistencia. Esta obligación no existe en la
administración privada, excepto en aquellas empresas en las cuales sus negocios dependen del
mantenimiento de un estándar absolutamente exacto; no existe compulsión alguna para servir a
determinada gente, por lo que no tiene que preocuparse por este principio.
»» Segunda. Es lo que llama el principio del control financiero. Desde el punto de vista
constitucional, el control financiero es una autoridad ejercida sobre la actividad del Estado
a través de la tesorería o la oficina del presupuesto y este control ejerce influencia represiva
de todas las dependencias de Gobierno. No le es posible a una dependencia de Gobierno
experimentar en nada que requiera un gasto, pues sus egresos están perfectamente definidos en
cantidad y en propósitos. Dicha influencia represiva no existe en las empresas privadas.
»» Tercera. Es el principio del reembolso marginal. Todos sabemos que los gastos en las empresas
privadas se hacen de acuerdo con la tendencia general de lucro. Este principio es solo de las
empresas privadas.
»» Cuarta. Es el de la responsabilidad del reembolso marginal. Es bien sabido que hasta el
último acto del más humilde servidor público se realiza a la luz de la suprema autoridad, que
es el Congreso, a lo largo de una serie infinita de pasos en una amplia escala jerárquica, de la
responsabilidad ministerial, es necesario para los jefes administrativos justificar los actos de
su departamento. Este hecho tiene una influencia extraordinaria en su personal y en todo el
carácter de la administración (SENA, s. f., p. 32).
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Ahora bien, existen otras diferencias fundamentales con respecto a las cuales se pueden examinar los
dos tipos de administración. Veamos su explicación.
3.2.1. Conformación
La administración pública tiene una estructura clara y definida por la Constitución Política y las leyes,
así como jerarquías y líneas de mando, tanto en su estructura general como dentro de cada entidad
u organismo; por ejemplo, está definido que las superintendencias dependen de manera adscrita o
vinculada a determinado ministerio o de acuerdo con lo que se haya preceptuado en su constitución,
es decir, en su naturaleza jurídica.
En el caso de la administración de empresas no existe como tal una estructura general; las empresas y
negocios están situados en sectores económicos (agropecuario, de servicios, industrial, de transporte,
de comercio, financiero, de la construcción, minero/energético, solidario y de comunicaciones),
dependiendo de su especialidad y actividad económica.
3.2.2. Radio de acción
La administración pública tiene como caracteres distintivos la amplitud del radio de acción y el contenido
político de los actos efectuados, cosa que no ocurre en la administración privada. La administración
pública actúa titularmente sobre la privada, porque es un sistema que incluye a toda la comunidad; en
cambio, la privada es un sistema que requiere la administración pública para su subsistencia.
3.2.3. Grado de flexibilidad
La administración privada utiliza eficientemente los métodos y las técnicas de la ciencia
administrativa; en cambio, la pública no, porque difícilmente acepta cambio. Otra diferencia está en la
tendencia legalista del administrador público, la ley le sirve para hacer lo que se crea conveniente, a la
vez, es facultada. Por el contrario, al administrador privado la ley le dice aquello que no debe hacer.
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3.2.4. Régimen legal
Los actos administrativos de la administración pública se rigen por normas de derecho público; este
corresponde al ordenamiento jurídico que se encarga de regular las relaciones entre los individuos o
las entidades de carácter privado con los órganos del poder público. Caso contrario, en administración
privada, las empresas están orientadas por el derecho privado como el derecho mercantil, laboral y civil.
3.2.5. Orientación
La administración pública tiene objetivos de servicio a la comunidad, mientras que la privada
tiene objetivos de lucro. Sin embargo, vale la pena tener en cuenta que las empresas industriales
y comerciales del Estado, así como las entidades de economía mixta, también deben generar
excedentes financieros por su naturaleza comercial.
La administración pública actúa titularmente sobre la privada, porque es un sistema que incluye a
toda la comunidad; en cambio, la privada es un sistema que requiere la administración pública para
su subsistencia. La administración privada se ve relacionada con los recursos obtenidos por algo y la
pública con actividades destinadas para el uso o el consumo de todos los ciudadanos que habitan una
nación que tienen como objetivo primordial satisfacer las necesidades.
3.2.6. Medición de resultados
Los resultados esperados en el sector público tienen que ver con el grado de eficiencia en la
prestación del servicio que se brinda a la comunidad; por su parte, en el sector privado se mide en
términos de las ganancias que se obtienen para distribuir entre los dueños.
3.2.7. Relación de inversión/resultados
Para la administración pública, el costo de la inversión debe reportar satisfacción o bienestar general;
en el caso de la administración privada es la relación directa entre la inversión y las utilidades.
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3.2.8. Mercados y precios
En administración pública no hay mercado con precios económicamente planificados, el objetivo es
un buen servicio que satisfaga las necesidades. En la administración privada se establecen precios
del mercado, los que se modifican de acuerdo con los costos de operación por cuanto su objetivo es
obtener ganancias.
3.2.9. Control
Los administradores públicos están sometidos a varios controles: control fiscal, social, disciplinario,
administrativo penal, rendición de cuentas a la ciudadanía, etcétera; en la administración privada, el
control se ejerce a través de los dueños de las empresas y los revisores fiscales para cuidar el capital y
evitar pérdidas.
3.2.10. Régimen laboral
La administración pública se rige por normas del servicio civil y el derecho laboral administrativo, la
ley prevé su vinculación y desvinculación. La administración privada se rige por normas del derecho
laboral, su vinculación es por contrato de trabajo.
3.2.11. Duración
En la administración pública no puede suspenderse por voluntad de las personas que están a su cargo; en
la administración privada, las empresas y los negocios pueden suspenderse por voluntad de sus dueños.
3.2.12. La política y la gestión
El personal de la administración pública generalmente está sometido a los cambios y a las influencias
políticas, este fenómeno casi no se presenta en la administración privada. La administración pública
se ve relacionada con la política y la dirección de los recursos del Estado, la privada se ocupa de las
personas y el patrimonio de los particulares.
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3.2.13. La concepción de cliente o ciudadano
Como consecuencia de la irrupción de un modelo económico que tiende a mercantilizar la relación
entre ciudadanos y Estado, los ciudadanos que anteriormente eran vistos como receptores pasivos
de servicios públicos se transformaron en usuarios-clientes con capacidad de influir en el proceso de
toma de decisiones, lo que resulta equivalente al consumidor en el mercado.
3.2.14. El ámbito de aplicación
La materia central de la administración pública son los asuntos públicos, ejemplo de estos
son: la seguridad estatal, los servicios públicos, la justicia, la salud pública, la educación, las
telecomunicaciones, las relaciones internacionales, la calidad de vida, el orden público y todos aquellos
bienes públicos que conducen al desarrollo de la sociedad moderna.
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Referencias
Bonnin, C. J. (1808). Principios de administración pública. En O. Guerrero (2004) Estudio
introductorio. México: Fondo de Cultura Económica.
Chiavenato, I. (2004). Introducción a la teoría general de la administración (7.a ed.). McGraw-Hill
Interamericana.
Guerrero, O. (2014). Teoría administrativa del Estado. Recuperado de [Link]
libros/[Link]
Guzmán, V. (1967). La ciencia de la administración (1.ª ed.). México: Limusa-Wiley.
Pfiffner, J. (2008). Organización administrativa. México: Herrero Hermanos.
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) (s. f.). Evolución de la administración del talento humano.
Recuperado de: [Link]
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TALENTO%[Link]
Serra, A. (1974). Derecho Administrativo (t. I, 6.ª ed.). México: Editorial Porrúa.
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INFORMACIÓN TÉCNICA
Módulo: Administración y Gestión Pública
Unidad 3: Proceso de toma decisiones y análisis de políticas
públicas
Escenario 6: Semejanzas y diferencias entre administración
pública y administración privada
Autor: Ofir Aurora Chaparro
Asesor Pedagógico: Yovani Andrés Restrepo Giraldo
Diseñador Gráfico: Yinet Rodríguez López
Asistente: Julieth Sthefhany Ortiz Munevar
Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.
Prohibida su reproducción total o parcial.
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