CAPÍTULO

56
Planificación y programación sanitaria
Cristina Rodríguez-Rieiro, Jorge María Núñez-Córdoba, Francisco Guillén-Grima

Introducción sanitario*. En función de los objetivos y del nivel donde

se lleve a cabo, se pueden establecer diferentes tipos de
La planificación sanitaria se puede definir como el pro­ planificación, desde el nivel más general hasta el más
ceso formalizado para escoger, organizar y evaluar las específico (tabla 56-1).
actividades más eficaces para satisfacer las necesidades de
salud de una determinada comunidad, teniendo en cuen­
ta los recursos disponibles y el contexto de dificultades En función de los objetivos y del nivel donde se lleve a cabo,
internas y externas, conocidas actualmente o previsibles se pueden establecer diferentes tipos de planificación, desde
el nivel más general hasta el más específico: normativa, es-
en el futuro1.
tratégica, táctica o estructural y operativa.
Según esta definición, la planificación se caracteriza por:

• Ser un proceso dirigido hacia el futuro partiendo de

una situación presente determinada. Planificación normativa
• Estar orientado a la toma de decisiones para priorizar Se da en el nivel más alto de la organización (Ministerio de
entre necesidades y objetivos. Sanidad) y trata de definir la razón de ser de la organiza­
• Ser un proceso dinámico, flexible, adaptado a los cam­ ción y sus orientaciones generales. En el ámbito sanitario,
bios del medio. define la Política de Salud, que incluye los valores o la
• Implicar a la acción para conseguir los objetivos per­ ideología, que será el marco de referencia que definirá
seguidos. los objetivos generales de los siguientes niveles de planifi­
• Permitir una relación de causalidad entre las acciones cación. Habitualmente sus metas están relacionadas con
realizadas y los resultados alcanzados. la misión del sistema sanitario: lograr el mejor nivel de
• Ser un proceso multidisciplinario y estar influido por salud de la población.
la situación sociopolítica en que se desarrolla.

En función del nivel de complejidad en el sistema ad­ Planificación estratégica

ministrativo de gestión donde se realice la planificación Está dirigida a alcanzar unos fines definidos que permitan
se diferencian tres niveles2: lograr las metas de la política sanitaria del modo óptimo
y más pertinente de acuerdo con las circunstancias y la
1. Macrogestión: son las actividades que se realizan en el situación actuales. Se encarga de elaborar Planes de Salud
Ministerio de Sanidad y Consumo y en las comunidades en un nivel medio (comunidades autónomas), seleccio­
autónomas, por ejemplo. nando las prioridades de acción. El Plan de Salud ha de
2. Mesogestión: las actividades realizadas en servi­ contemplar una estrategia de acción intersectorial. Si el
cios de salud, centros hospitalarios públicos y priva­ plan no está coordinado con otros sectores (economía,
dos, etc. educación), tiene pocas posibilidades de éxito.
3. Microgestión: comprende las actividades llevadas a
cabo en las unidades o servicios clínicos.
Planificación táctica o estructural
Se diseñan los Programas de Salud, concretando los ob­
Tipos de planificación jetivos generales y específicos que permitirán alcanzar los
fines definidos con la planificación estratégica, asignando
La planificación es un proceso integral que necesita la
participación de todos los niveles que componen el sistema *Véase: [Link]/departamento/preventiva/sp-pla

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414 CONCEPTOS DE SALUD PÚBLICA Y ESTRATEGIAS PREVENTIVAS

Ta b la 56- 1  Tipos de planificación

Duración Contenido Formalización

Normativa Casi permanente Misión, visión, valores Política de Salud
Estratégica 5-10 años Macroestrategias generales Plan de Salud
Táctica 3-5 años Objetivos a medio plazo Programas de Salud
Operativa 1 año Objetivos a corto plazo, actividades y recursos Plan operativo

recursos y programando actividades. Un Programa de 1. Medibles y cuantificables.

Salud es un conjunto organizado, coherente e integrado 2. Válidos (que midan lo que pretenden medir).
de actividades y servicios, con los recursos necesarios y 3. Reproducibles.
con la finalidad de alcanzar unos objetivos determinados, 4. Comprensibles.
en relación con problemas de salud precisos para una 5. Fáciles de recoger.
población definida3.

La primera fase de la planificación consiste en caracterizar a

Planificación operativa la población y determinar sus necesidades.
Último nivel de la planificación. Pretende la puesta en
marcha del Programa de Salud, fijando objetivos opera­
cionales y tomando decisiones a corto plazo para que el Un primer aspecto que hay que describir es la estructura
programa se vaya desarrollando. y las características de la población a la que se hace refe­
rencia. Las diferentes fuentes de información disponibles
(registros demográficos, como el padrón o el registro civil)
Fases del proceso de planificación permiten recoger una serie de datos sociodemográficos con
los que se elaboran estos indicadores4.
Además de conocer la población en su aspecto demo­
Fase 1. Análisis de la situación:
gráfico, es importante conocer la situación social, econó­
identificación de necesidades
mica o cultural. Estos indicadores tienen una gran influen­
Realizar el diagnóstico de salud es el punto de partida de cia sobre la salud y sobre la utilización de los servicios
cualquier nivel de planificación. No existe una definición sanitarios5.
clara de necesidad, aunque puede considerarse como la La primera fase de la planificación consiste en carac­
diferencia entre lo que existe realmente y lo deseable en terizar a la población y determinar sus necesidades. Para
términos de salud. Suelen utilizarse diferentes criterios de ello, pueden usarse ciertos indicadores.
necesidad:

• Necesidad normativa: es la definida por grupos de ex­ Para que sean útiles, los indicadores del diagnóstico de salud
pertos o profesionales y se considera como la necesidad han de ser: medibles y cuantificables, válidos (que midan lo
objetiva y real. que pretenden medir), reproducibles, comprensibles y fáciles
• Necesidad sentida: son las carencias subjetivas de la de recoger.
población.
• Necesidad expresada: cuando la población manifiesta
las necesidades sentidas en forma de demanda de ser­ Los indicadores de salud (v. cap. 11) pueden dividirse en:
vicios.
• Necesidad comparativa: surge cuando se comparan los • Indicadores de salud propiamente dichos: desde la
servicios y recursos sanitarios entre diferentes grupos perspectiva de salud positiva, como la expectativa de
de población o comunidades. vida libre de incapacidad, o de salud negativa, como
los indicadores de mortalidad o de morbilidad. Sobre
Para realizar el diagnóstico de salud y determinar cuáles morbilidad «diagnosticada» pueden recabarse datos de
son las necesidades de salud, deben elaborarse una serie las historias clínicas, de las altas hospitalarias, como el
de indicadores que consideren la salud de forma integral, conjunto mínimo básico de datos (CMBD)*, de regis­
valoren la capacidad funcional y la calidad de vida, y tros específicos (tumores, VIH, etc.) o de la estadística
tengan en cuenta la valoración individual y social de los
problemas de salud2. Para que sean útiles, dichos indica­ *Véase: [Link]/estadEstudios/estadisticas/[Link] (con­
dores han de ser: sultado el 16 de julio de 2012).
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PÍTULO 56  Planificación y programación sanitaria 415

de enfermedades de declaración obligatoria. La mor­ se suelen clasificar con diferente terminología, pero gene­
bilidad percibida o «sentida» sólo puede indagarse ralmente se diferencian entre:
mediante encuestas.
• Indicadores de determinantes de salud. Aparte de los de­ • Objetivos generales: determinan el alcance global de lo
terminantes biológicos, son de importancia los sanitarios que se quiere conseguir.
(distribución de los gastos en salud, accesibilidad al siste­ • Objetivos específicos: detallan los objetivos generales y
ma, frecuentación de los servicios, etc.), los determinantes determinan logros parciales. Los objetivos específicos
ambientales o los del estilo de vida; estos últimos son los deben definir la dimensión del cambio esperado, la
principales determinantes causantes de enfermedad. unidad de medida, el período de tiempo en que debe al­
canzarse y la población y el área geográfica implicada.
Fase 2. Establecimiento de prioridades
Los objetivos que se fijen tienen que ser medibles, clara­
El envejecimiento de la población, el mayor acceso a la in­ mente definidos, concretos, concisos, realistas, alcanzables
formación y el incremento de las expectativas se traducen y situados en el tiempo.
en una mayor demanda de servicios de salud. Unido esto
a la disponibilidad de nuevas tecnologías y a la limitación
Fase 4. Determinación de actividades
de los recursos, hace que se desee mejorar el impacto de las
intervenciones que se realizan en términos de resultados El siguiente paso en la planificación, una vez realizado el
en salud y en calidad del servicio, lo que conduce a que la diagnóstico de salud y la determinación de las necesidades
priorización de necesidades o problemas sobre los que o problemas, tras el establecimiento de prioridades y la
intervenir sea algo imprescindible. definición de los objetivos generales y específicos, es el
Priorizar es asignar un rango de interés a cada una de desarrollo de un plan de actividades. El conjunto de acti­
las necesidades o problemas de acuerdo con el orden en vidades conforman la estrategia, es decir, la forma óptima
que deben abordarse. de lograr un objetivo.
En el proceso de priorización hay que tener en cuenta El resultado de la determinación de actividades debe ser
las opiniones de todos los agentes implicados en el plan una secuencia cronológica de éstas. Es necesario delimitar
o programa de salud, incluyendo a representantes de la la secuencia temporal de cada una de ellas y asignar los
población a la que irán dirigidas las actuaciones. recursos y el personal necesarios para su realización.
Para priorizar pueden utilizarse numerosos métodos y Existen diferentes métodos y herramientas que per­
criterios, pero los más utilizados son: miten descomponer los procesos y tareas y facilitan su
interpretación y ejecución6.
• Importancia, trascendencia o repercusión del problema. El método del diagrama de árbol está indicado para la
Puede analizarse desde el punto de vista sanitario y/o identificación de las acciones que contribuyen a la conse­
desde el punto de vista económico. La repercusión sa­ cución de un objetivo. En las primeras ramas se disponen
nitaria se mide en función de la magnitud del problema los objetivos que hay que conseguir; en las siguientes, las
expresada en morbilidad o mortalidad. Igualmente se líneas de actuación para conseguirlos, y en las últimas se
analiza la evolución natural del problema en ausencia colocan las acciones concretas para alcanzar la línea de
de intervención, su repercusión social, etc. La repercu­ acción y así lograr el objetivo (fig. 56-1).
sión económica valora los costes directos e indirectos Los métodos de programación «calendarizada» toman
que conlleva el problema. como variable fundamental el tiempo en el que las activi­
• Vulnerabilidad o posibilidad de resolver el problema dades deben realizarse. El más conocido de estos métodos
mediante una intervención, que se define según la efica- es el diagrama de Gantt (v. fig. 56-1). En el eje horizontal
© Elsevier. Fotocopiar sin autorización es un delito.

cia (resultados del programa en condiciones ideales), la se representa la temporalidad y en el eje vertical, las di­
efectividad (los resultados del programa en condiciones ferentes tareas en forma de rectángulos. Este diagrama
reales), la eficiencia (relación entre los resultados ob­ es sencillo y mantiene una correspondencia exacta con el
tenidos y los recursos empleados) y la factibilidad de transcurso del calendario.
aplicación de la intervención o programa (v. cap. 10). Los métodos de camino crítico son capaces de repre­
• Otros criterios que deben tenerse en cuenta para esta­ sentar las relaciones que se establecen entre las distintas
blecer prioridades son la equidad, la accesibilidad, la actividades, además del tiempo que necesitan para su eje­
aceptación por la población y la adecuación del pro­ cución. El más conocido de éstos es el método PERT (Pro-
grama para conseguir los objetivos planteados. gramme Evaluation and Review Technique) (v. fig. 56-1).
Con este método se identifica el camino crítico, es decir,
la secuencia de actividades en las que cualquier dilación
Fase 3. Definición de los objetivos retrasaría todo el proyecto. Esto resulta de interés si se
generales y específicos desean realizar inversiones para acortar la duración del
Un objetivo es el resultado que se pretende obtener tras proyecto, ya que habrá que invertir en el camino crítico
llevar a cabo un programa o intervención. Los objetivos (en el ejemplo A-D-E).
416 CONCEPTOS DE SALUD PÚBLICA Y ESTRATEGIAS PREVENTIVAS

Figura 56-1  Diagrama de árbol (A), diagrama de Gantt (B) y método PERT (C).

Fase 5. Previsión de los recursos necesarios Una herramienta útil en esta etapa de la planificación
es el diagrama de flujo o flujograma. Se trata de una re­
Lo que hace que la planificación sea una actividad tan presentación, mediante unos símbolos definidos interna­
importante en la gestión de las organizaciones es el hecho cionalmente, de los pasos de un proceso hasta producir el
de que los recursos siempre son escasos o limitados, mien­ resultado deseado. Por ejemplo, nos mostraría el camino y
tras que las necesidades son potencialmente ilimitadas. los sucesivos pasos que da un paciente desde que entra en
Por ello deben definirse los recursos que se consideren una consulta hasta que sale con el informe (fig. 56-2).
precisos para cada actividad, tanto recursos humanos
como recursos materiales y financieros.
Fase 7. Puesta en marcha y ejecución
Fase 6. Organización del trabajo del programa
Para organizar el trabajo deben tenerse en cuenta la se­ Tras la revisión del programa y la autorización por parte
cuencia de las actividades, los recursos necesarios, la dis­ de los organismos competentes, se inician las tareas de eje­
tribución de responsabilidades entre los profesionales y el cución. La sensibilización de la población y la divulgación
cronograma de las actividades. del programa son elementos necesarios para facilitar la
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Figura 56-3  Ciclo de planificación-evaluación. Tomado de Ruiz

López8.

Figura 56-2  Ejemplo de diagrama de flujo. Tomado de López Mediante el control se compara lo que se obtiene con respecto
de Castro7. a lo que se había propuesto. La evaluación consiste en emitir
un juicio de valor basándose en la información que se obtiene
mediante el control.

adhesión de los destinatarios de la intervención. Durante

la puesta en práctica del programa habrá que revisar y Antes de iniciar la evaluación, deben definirse cuáles
establecer los ajustes y correcciones pertinentes para lograr serán los puntos en los que se centrará ésta. Entre otros
los objetivos deseados. No obstante, un buen diseño no aspectos, pueden evaluarse la necesidad del programa, su
siempre garantiza los resultados previstos. adecuación y factibilidad, la efectividad en función de los
La planificación no es un fin en sí misma, sino que resultados o la eficiencia en forma de estudios de evalua­
es una herramienta que permite elegir el mejor curso de ción económica.
acción para lograr los objetivos deseados con los recursos Es importante que esta etapa se haya programado con
disponibles. anterioridad y que se establezcan de antemano qué regis­
tros son necesarios, quién registrará la información y qué
pretendemos evaluar con ellos.
Fase 8. Evaluación y control
Según el aspecto del programa que se estime, la eva­
La evaluación de un programa o intervención trata de luación se clasifica en:
dar información a los diferentes profesionales con objeto
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de contribuir a la mejora de la toma de decisiones. Las • Evaluación de estructura: es la evaluación de los re­
tareas de evaluación deberían ser compartidas por todos cursos con los que se cuenta (humanos, materiales y
los agentes implicados en el desarrollo del programa. financieros). También puede evaluarse la organización
Asimismo, el control y la evaluación son necesarios para del programa, como la disponibilidad del personal, la
introducir mejoras o medidas correctoras de modo que accesibilidad a los servicios y otros temas. Un indicador
se asegure el logro de los objetivos y las metas. Esto hace de estructura sería, por ejemplo, el «número de apara­
que los procesos de programación y evaluación se retro­ tos de endoscopia disponibles».
alimenten constantemente (fig. 56-3). • Evaluación de procesos: hace referencia a la cantidad y
El control y la evaluación no son totalmente sinónimos. calidad de las actividades y servicios prestados. A este
Mediante el control se compara lo que se obtiene con res­ proceso se lo suele llamar monitorización de la actividad.
pecto a lo que se había propuesto. La evaluación consiste Un indicador de proceso sería el «número de consultas
en emitir un juicio de valor basándose en la información de medicina general por hora y por médico».
que se obtiene mediante el control; por tanto, siempre es • Evaluación de resultados: analiza el efecto alcanzado
un elemento más subjetivo que depende de las personas con el programa (los resultados). Son mediciones de
que realicen la evaluación9. resultado la cobertura alcanzada con el programa, la
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efectividad (resultados en la población que ha recibido A, Saénz González MC, Fernández-Crehuet J, Salleras L,
la intervención), la eficiencia (relación entre los recursos Cueto A, Gestal JJ, et at, eds. Piédrola Gil, Medicina Preventiva
y Salud Pública, 11.ª ed. Barcelona: Elsevier-Masson; 2008.
utilizados y los resultados obtenidos) o la satisfacción p. 1193-8.
del usuario, entre otros. 3. Bueno-Cavanillas A. Planificación Sanitaria. En: Manual
de Medicina Preventiva y Social. Curso Académico 05-06,
La evaluación también puede clasificarse en función del Granada: Universidad de Granada; 2005.
tipo de información que utiliza. La evaluación cuantitativa 4. Regidor E. Sistemas de información sanitaria en planificación.
Rev San Hig Pub. 1991;65:9-16.
parece que ofrece una valoración más objetiva y es la más 5. Borrell C. Desigualdades socioeconómicas y planes de salud
extendida; sin embargo, resulta de gran utilidad com­ en las comunidades autónomas del Estado Español. Gac Sanit.
pletarla con la evaluación cualitativa, que intenta conocer 2005;19:277-86.
el porqué de los resultados obtenidos. 6. Repullo JR. Planificación y Programación Sanitaria. En:
Diplomado en Sanidad, Madrid: Instituto de Salud Carlos III;
2002.
7. López de Castro F. Planificación sanitaria (y III). Organización
Bibliografía del trabajo y evaluación. SEMERGEN. 2004;30:397-407.
8. Ruiz López P. Gestión de procesos en el Hospital Universitario
1. Pineault R, Daveluy C. La planificación sanitaria. Conceptos, 12 de Octubre. Rev Adm Sanit. 2006;4:233-49.
métodos, estrategias. Barcelona: Masson; 1987. 9. Ramos Domínguez B. Enfoque conceptual y de procedimiento
2. Hernández-Aguado I, Aibar C, Aranaz J, Lumbreras B. para el diagnóstico y análisis de la situación de salud. Rev
Planificación y programación en atención a la salud. En: Sierra Cubana Salud Pública. 2006;32:164-70.