Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y REGLAMENTO

Periodo de Sesiones 2021 – 2022

Señora Presidenta:

Han ingresado para dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento:

1. El proyecto de ley 003/2021-CR, Ley de reforma constitucional del artículo 133, sobre
la cuestión de confianza.
2. El proyecto de ley 006/2021-CR, Ley de interpretación del uso de la cuestión de
confianza regulada en la Constitución Política del Perú
3. El proyecto de ley 0019/2021-CR, Ley que interpreta el último párrafo del artículo 132
de la Constitución Política del Perú
4. El proyecto de ley 0036/2021-CR, Ley que interpreta el artículo 132 de la Constitución
Política del Perú.

I. SITUACIÓN PROCESAL

1. El proyecto de ley 003/2021-CR, Ley de reforma constitucional del artículo 133,

sobre la cuestión de confianza, fue presentado por el congresista LUNA GÁLVEZ,
José León; del grupo parlamentario Podemos Perú ante Área de Trámite
Documentario del Congreso de la República con fecha 5 de agosto de 2021, y fue
decretado el 20 de agosto de 2021 para estudio y dictamen a la Comisión de
Constitución y Reglamento, como única comisión.

2. El proyecto de ley 006/2021-CR, Ley de interpretación del uso de la cuestión de

confianza regulada en la Constitución Política del Perú, fue presentado por el
congresista ARAGÓN CARREÑO, Luis Ángel; del grupo parlamentario Acción

1
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Popular ante Área de Trámite Documentario del Congreso de la República con fecha
10 de agosto de 2021, y fue decretado el 20 de agosto de 2021 para estudio y
dictamen a la Comisión de Constitución y Reglamento, como única comisión.

3. El proyecto de ley 0019/2021-CR, Ley que interpreta el último párrafo del artículo
132 de la Constitución Política del Perú, fue presentado por los congresistas
CAMONES SORIANO, Lady Mercedes y ACUÑA PERALTA, Segundo Héctor; del
grupo parlamentario Alianza para el Progreso ante Área de Trámite Documentario
del Congreso de la República con fecha 12 de agosto de 2021, y fue decretado el
20 de agosto de 2021 para estudio y dictamen a la Comisión de Constitución y
Reglamento, como única comisión.

4. El proyecto de ley 0036/2021-CR, Ley que interpreta el artículo 132 de la

Constitución Política del Perú, fue presentado por la congresista TUDELA
GUTIÉRREZ, Adriana Josefina; del grupo parlamentario Avanza País ante Área de
Trámite Documentario del Congreso de la República con fecha 18 de agosto de
2021, y fue decretado el 20 de agosto de 2021 para estudio y dictamen a la Comisión
de Constitución y Reglamento, como única comisión.

Todas estas propuestas legislativas han sido acumuladas por existir afinidad en el
objetivo que plantean y el problema que pretenden resolver.

II. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

2.1. Proyectos de ley de interpretación de artículos de la Constitución Política

Desde el año 2000 a la fecha, se han presentado proyectos de ley y proyectos de

resolución legislativa que han tenido por objeto precisar o interpretar artículos de la
Constitución Política de Estado. El siguiente cuadro presenta los antecedentes
legislativos:
2
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Cuadro 1
Proyectos de ley de Interpretación de artículos de la Constitución Política del Perú 2000-
2021
PROYECTO TÍTULO SUMILLA ÚLTIMO
DE LEY ESTADO
00873/2000- Proyecto de Resolución Interpreta el artículo 115º de la Constitución Política Publicado El
CR Legislativa que del Perú, en sentido de que, al asumir las funciones Peruano
interpreta el artículo de Presidente de la República por impedimento Ley Nº
115° de la Constitución permanente del Presidente y los Vicepresidentes, el 27375
Política del Perú Presidente del Congreso no pierde su condición de
tal ni la de Congresista de la República.
00875/2000- Ley de Interpretación Interpreta que el mandato conferido por el artículo Publicado El
CR del artículo 115° de la 115º de la Constitución Política del Perú al Peruano
Constitución Política del Presidente del Congreso, para que asuma las Ley Nº
Perú funciones del Presidente de la República por 27375
impedimento permanente de éste último y de los
Vicepresidentes, no implica su vacancia en el cargo
de Presidente del Congreso.
00882/2000- Ley de Interpretación Interpreta el artículo 115º de la Constitución Política. Publicado El
CR del artículo 115° de la La asunción de funciones del Presidente de la Peruano
Constitución Política del República por parte del Presidente del Congreso, por Ley Nº
Perú impedimento permanente de quien ejerce la 27375
Presidencia de la República y del Primer y Segundo
Vicepresidente, determina el cese de la función del
Presidente del Congreso y la vacancia de la
Presidencia del Congreso.
00908/2000- Ley de Interpretación Interpreta el artículo 115º de la Constitución, en el Publicado El
CR del artículo 115° de la sentido de que al asumir el Presidente del Congreso Peruano
Constitución Política del las funciones de Presidente de la República por Ley Nº
Perú impedimento permanente de éste y de los 27375
Vicepresidentes, surge incompatibilidad entre ambos
cargos, por lo que el Congreso deberá elegir un
nuevo Presidente y llamará al accesitario a
reemplazarlo como Congresista.
00923/2000- Proyecto de Resolución Interpreta el artículo 116º de la Constitución, Publicado El
CR Legislativa sobre referente a que el nuevo Presidente del Congreso Peruano
interpretación del será quien asumirá las funciones de Presidente de la Ley Nº
artículo 116 de la República solamente los días 27 y 28 de julio de 27508
Constitución Política 2001.
01109/2000- Ley que interpreta Interpreta auténticamente el Artículo 151° de la Archivo
CR auténticamente el Constitución referido a los estudios especiales
artículo 151° de la impartidos por la Academia de la Magistratura como
Constitución. requisito para que los magistrados sean nombrados
como tales.
01750/2000- Proyecto de Resolución Propone interpretar, por única vez, que el mandato Publicado El
CR Legislativa de asumido temporalmente por el Presidente del Peruano
interpretación Congreso, como Presidente de la República, debe Ley Nº
constitucional del concluir el 28 de julio del 2001, con la toma de 27508
Artículo 115 de la posesión del Presidente Constitucionalmente
Constitución Política elegido.
01766/2000- Ley de interpretación Propone Ley de interpretación del alcance del Publicado El
CR del alcance del Artículo artículo 115° de la Constitución Política del Perú, el Peruano
cual debe comprender también el lapso comprendido

3
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

115º de la Constitución entre la elección del nuevo Presidente del Congreso Ley Nº
Política del Perú y la Juramentación del nuevo Presidente de la 27508
República electo, sólo para el ejercicio de las
atribuciones señaladas en los numerales 1 y 2 del
artículo 118° de la Constitución.
11938/2004- Ley que interpreta el Propone interpretar el primer párrafo del artículo 19° En comisión
CR artículo 19 de la de la Constitución Política del Estado, en el sentido
Constitución Política del de entenderse que la inafectación de todo impuesto
Estado directo o indirecto que afecte los bienes, actividades
y servicios propios de la finalidad educativa y cultural
de las universidades y demás centros educativos
constituidos conforme a la legislación de la materia,
a que dicha norma constitucional se contrae, está
referida a tributos, los cuales comprenden
impuestos, contribuciones y tasas.
12522/2004- Ley que interpreta el Propone interpretar el primer párrafo del Artículo 19º Archivo
CR artículo 19 de la de la Constitución Política del Estado, en el sentido
Constitución Política del de que la inafectación de todo impuesto directo o
Estado indirecto que afecte los bienes, actividades y
servicios propios de la finalidad educativa y cultural
de las universidades y demás centros educativos
constituidos conforme a la legislación de la materia,
a que dicha norma constitucional se contrae, está
referida a tributos, los cuales comprenden
impuestos, contribuciones y tasas.
07881/2020- Ley de interpretación Propone interpretar que la facultad del Poder Rechazado
CR del artículo 132 de la Ejecutivo de plantear cuestión de confianza sobre la Archivo
Constitución Política del aprobación de iniciativas no puede referirse a
Perú competencias exclusivas y excluyentes del
Congreso de la república, entre las cuales se
encuentra la de aprobar reformas constitucionales.
07888/2020- Ley que precisa el uso Propone señalar como facultad del Poder Ejecutivo Rechazado
CR de la cuestión de el planteamiento de la cuestión de confianza Archivo
confianza contemplada facultativa a que se refieren los artículos 132 y 133
en los artículos 132 y de la Constitución Política del Perú, sobre iniciativas
133 de la Constitución legislativas, cuyo contenido no implique una
Política del Perú aprobación, expresa o tácita de una reforma
constitucional. Asimismo, puede presentarse
respecto de la permanencia de cualquiera de los
miembros del gabinete ministerial, entre otras
disposiciones.
Fuente: Página web del Congreso de la República
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento 2021-2022

Al respecto, es importante resaltar que las 2 propuestas de ley presentadas en el

periodo anterior, es decir 2020-2021, fueron dictaminadas, votadas y aprobadas por
la Comisión de Constitución y Reglamento con fecha 22 de junio de 2021. El
dictamen fue visto por el Pleno el día 30 de junio de 2021, luego de la votación del
4
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

pedido de censura a la Mesa Directiva. La propuesta que planteaba la Comisión fue

rechazada por el Pleno.

2.2. Proyectos de ley presentados para regular la cuestión de confianza

Durante el periodo parlamentario 2016-2021 se presentaron 3 propuestas

legislativas que buscaron regular la cuestión de confianza, 2 dentro del periodo
2017-2018 y 1 durante el periodo complementario 2020-2021.

Cuadro 2
Propuestas de ley presentadas durante el periodo parlamentario 2016-2021 sobre la
cuestión de confianza
Proyecto Descripción
1924/2017-CR • Establecía que la censura sea aprobada por no menos 2/3 de los
reforma constitucional miembros hábiles del Congreso.
de los artículos .132, • Asimismo, proponía que ningún ministro censurado o a quien se le
133, 134, de la haya rechazado la confianza podía ser nombrado ministro en
Constitución Política cualquier cartera, y que la cuestión de confianza solo podía ser
(grupo parlamentario planteada por el presidente del Consejo de Ministros y únicamente
Acción Popular) sobre política general del gobierno y medidas que requiere su
gestión
2084/2017-CR, • Establecía que la cuestión de confianza de todo el gabinete debía
modificación del artículo regirse bajo lo señalado en el primer párrafo del artículo 126 de la
86 del Reglamento del Constitución Política, referido a que los acuerdos del Consejo de
Congreso Ministros requerían el voto aprobatorio de la mayoría de sus
(grupo parlamentario miembros y constar en acta.
célula Parlamentaria • También señalaba que ante crisis de gabinete, los ministros
Aprista) renunciantes no podían ser designados como ministros en el
gabinete siguiente y que la facultad presidencial de disolver el
Congreso procedía solo en caso de 2 crisis de gabinete, sin
contabilizarse la renuncia unilateral del Presidente del Consejo de
Ministros ni el caso en que el presidente optase por designar a un
ministro renunciante nuevamente en el gabinete.
7624/2020-CR, Ley de • Proponía modificar los artículos 130, 132 y 133 de la Constitución
reforma constitucional Política del Perú para retirar la obligatoriedad del pedido de voto de
para fortalecer las confianza por parte del presidente del Consejo de ministros luego
relaciones entre el Poder de exponer y debatir la política general de gobierno y las principales
Ejecutivo y el Poder medidas requeridas para su gestión.
Legislativo, en el uso de • Asimismo, desarrollaba los ámbitos materiales en los que podía ser
la cuestión de confianza planteada una cuestión de confianza, precisando que su aprobación
(grupo parlamentario o rechazo sólo podía ser declarada por el Congreso de la República,
Alianza Para el quien dentro de las 24 horas siguientes debía poner en conocimiento
Progreso)
5
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

del Poder Ejecutivo, su decisión, y que el rechazo de una cuestión

de confianza planteada por una iniciativa legislativa no implicaba la
dimisión del ministro que la planteó.
Fuente: Página web del Congreso de la República
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento 2021-2022

Las 2 primeras propuestas fueron acumuladas, exoneradas de dictamen y votadas

por el Pleno del Congreso el día 03 de marzo de 2019, dando lugar a la Resolución
Legislativa 007-2017-2018-CR, publicada el 10 de marzo de 2018.

Esta resolución fue impugnada vía acción de inconstitucionalidad, el 16 de marzo

de 2018, por más del 25% del número legal de congresistas, por considerarla
incompatible con los artículos 43, 103, 105, 132, 133 y 134 de la Constitución Política
del Perú. El Tribunal Constitucional resolvió declarar su inconstitucionalidad por
vulnerar los artículos 43, 94, 105, 122 y 132 a 134 de la Constitución Política1.

Por su parte, la propuesta de ley 7624/2020-CR fue dictaminada, votada y aprobada

por mayoría, en la Comisión de Constitución y Reglamento del periodo de sesiones
2020-2021. Fue vista por el Pleno del Congreso el día 10 de junio de 2021
llegándose a alcanzar 81 votos a favor, por tanto, conforme a lo establecido por el
artículo 206 de la Constitución Política, debía ser sometida a referéndum para su
ratificación.

2.2. Opiniones solicitadas y recibidas

Mediante los Oficios 006, 007, 008, 010 de fecha 19 de agosto de 2021; y Oficios
014, 015, 016, 017, 018, 019, 020 y 021 de fecha 23 de agosto de 2021; se solicitó
opinión a los siguientes especialistas:

1 Los fundamentos de la sentencia serán descritos y analizados en el punto IV de este dictamen.

6
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Cuadro 3
Opiniones solicitadas respecto de los proyectos de ley 003, 006, 0019 y 0036/2021-CR
OFICIO N° ENTIDAD NOMBRE FECHA DE ENVÍO
006-2021-2022- Especialista en Derecho
Domingo García Belaunde 19/08/2021
CCR/CR Constitucional
007-2021-2022- Especialista en Derecho
Ernesto Álvarez Miranda 19/08/2021
CCR/CR Constitucional
008-2021-2022- Especialista en Derecho
Gerardo Eto Cruz 19/08/2021
CCR/CR Constitucional
010-2021-2022- Especialista en Derecho
César Delgado Guembes 19/08/2021
CCR/CR Parlamentario
014-2021-2022- Especialista en Derecho
Alberto Borea Odría 25/08/2021
CCR/CR Constitucional
015-2021-2022- Especialista en Derecho
Carlos Hakansson Nieto 25/08/2021
CCR/CR Constitucional
016-2021-2022-
Defensoría del Pueblo Walter Gutiérrez Camacho 25/08/2021
CCR/CR
017-2021-2022- Especialista en Derecho Francisco José Eguiguren
25/08/2021
CCR/CR Constitucional Praeli
018-2021-2022- Especialista en Derecho
Gustavo Gutiérrez Ticse 25/08/2021
CCR/CR Constitucional
019-2021-2022- Especialista en Derecho
Milagros Campos Ramos 25/08/2021
CCR/CR Constitucional
020-2021-2022-
Ministerio de Justicia Aníbal Torres Vásquez 25/08/2021
CCR/CR
021-2021-2022- Especialista en Derecho
Víctor García Toma 25/08/2021
CCR/CR Constitucional
Fuente y elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento 2021-2022

Al respecto, es importante precisar que los constitucionalistas Domingo García

Belaunde, Gerardo Eto Cruz y César Delgado Guembes presentaron sus opiniones
como expertos en la primera sesión ordinaria de la comisión, llevada a cabo el día
24 de agosto de 2021.

• El doctor Domingo García Belaunde señaló que la intención del

Constituyente de 1993 fue que la disolución del Congreso proceda tras dos
rechazos de votos de confianza a los nuevos gabinetes; es decir, cuando
asistían a la presentación de su política de gobierno, establecida por el
artículo 130 de la Constitución Política del Perú.

7
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Sostuvo que dicho rechazo de confianza era el que debería ser considerado
para la disolución y no el rechazo de la cuestión de confianza. Refirió que,
durante la vigencia de la Carta de 1979, el voto de confianza a los nuevos
gabinetes fue restringido; sin embargo, la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso Constituyente Democrático de 1993 decidió
reincorporarlo.

En opinión del destacado especialista, dicha situación debería ser materia

de una reforma constitucional que elimine el voto de confianza a los nuevos
gabinetes.

Por otra parte, sobre la cuestión de confianza, precisó que fue vinculada a la
disolución del Congreso a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional
recaída en el expediente 006-2018-AI. Sugirió que, a la par de aprobar un
proyecto de ley interpretativa que desarrolle esta parte de la Constitución, el
Congreso plantee, en el mediano plazo, una reforma constitucional.

En relación con la “denegación fáctica”, García Belaunde refirió que en el

parlamentarismo europeo dicho concepto no existía, insistió que todo
acuerdo del Congreso debe ser votado y luego comunicado mediante oficio.

• Por su parte, el especialista Gerardo Eto Cruz dijo que en la doctrina

constitucional existía un consenso en que el concepto “interpretar” se refería
a “asignarle un sentido a la norma”. Mencionó que había una pluralidad de
intérpretes de la Constitución Política y refirió que en el Perú, eran tres
intérpretes que vinculan jurídicamente: el Poder Judicial, el Jurado Nacional
de Elecciones y el Tribunal Constitucional. Este último, lo definió como
primus inter pares.

8
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Asimismo, el doctor Eto Cruz sostuvo que surgía la interrogante si cabía una
interpretación por parte del Congreso respecto a las cláusulas
constitucionales y señaló que el Congreso puede interpretar cualquier
cláusula normativa de la Constitución Política. Precisó que en todo texto
constitucional existían tres tipos o clases de normas constitucionales: 1) las
cláusulas operativas; 2) las cláusulas programáticas y 3) las cláusulas
declarativas. Refirió que las primeras eran aquellas que no requerían mayor
condicionamiento, bastaba con ser enunciadas en el texto constitucional y
eran autoaplicables, y que no requerían el condicionamiento de una ley
complementaria que las desarrolle.

Sobre las cláusulas programáticas, sostuvo que estas sí requerían de leyes

de desarrollo constitucional y que, para ello, los poderes constituyentes
dejaban al poder constituido la capacidad de elaborar normas
complementarias.

Respecto de las cláusulas declarativas, refirió que eran las que daban pautas
de buen gobierno y sobre las cuales se asentaban los principios
constitucionales.

El exmagistrado del Tribunal Constitucional señaló que el artículo 132,

referido a la cuestión de confianza, la cual también estaba referida en el
artículo 133, era una cláusula operativa, pero implícitamente de naturaleza
programática. Refirió que, dada esa naturaleza, era legítimo que el Congreso
de la República desarrolle la naturaleza programática de las cláusulas
constitucionales, en la medida en que el discurso normativo del artículo 132
sobre la cuestión de confianza establecía un enunciado genérico.

9
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Señaló que el jurista Néstor Pedro Sagués, en su artículo El Congreso como

intérprete de la Constitución hacía referencia al artículo 102, inciso 1, de la
Constitución Política del Perú. Así, el doctor Eto refirió que el Congreso, al
producir leyes, prima facie, estaba interpretando el texto constitucional, de
tal manera que concluyó señalando la legitimidad del Congreso en la facultad
de interpretación constitucional.

Señaló que el Poder Ejecutivo no podía plantear una cuestión de confianza

sobre competencias que correspondían al Parlamento. Refirió que el
tratadista Carl Schmitt introdujo el concepto de garantías institucionales y,
que en ese orden de ideas, el Congreso de la República contaba con
atribuciones exclusivas y excluyentes, tales como la elección de magistrados
del Tribunal Constitucional, la aprobación de leyes orgánicas o el ejercicio
del poder de reforma constitucional.

Asimismo, dijo que la aprobación de los proyectos de ley era de importancia

para la institucionalidad del país. Sostuvo que, desde su punto de vista, los
proyectos 0019 y 0036/2021-CR podían unificarse y dar como resultado uno
efectivo. Recomendó que la norma sea aprobada como ley orgánica.

Finalmente, refirió que no existía riesgo en cuanto a la inconstitucionalidad

de los proyectos de ley, pues ninguno puede significar una interpretación
reductora, aditiva, sustitutiva o mutativa. Es decir, los proyectos, tal y como
estaban planteados, no alteraban, en ninguna forma, lo establecido por la
Constitución Política.

• Por su parte, el especialista César Delgado Guembes indicó que la sentencia

del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 006-2019-CC, en la cual
se validaba la “denegación fáctica”, había generado el desbalance del

10
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

sistema democrático y del régimen político. Ello en razón a que se había

sustraído del Congreso la competencia para calificar la procedibilidad de la
cuestión de confianza y para expresar el sentido de la votación.

Refirió que, al haber sido, dicha competencia, trasladada al Poder Ejecutivo

representaba una vulneración al principio de separación de poderes. Afirmó
que el Poder Ejecutivo no tenía la potestad de definir respecto de los usos
que puede hacer el titular de la relación fiduciaria (el Congreso) sobre cuándo
y dónde otorga la confianza al gabinete.

Dijo que los daños ocasionados por la “denegación fáctica” eran: 1) el

Congreso había quedado menoscabado en su competencia y titularidad,
como órgano depositario de la confianza que se concede o que se rechaza
y 2) se había desnaturalizado el régimen político, porque se reconoció al
gobierno alcances que generaban grados significativos de concentración del
poder, contrarios a un régimen democrático y republicano.

Refirió que existía el riesgo de que el Ejecutivo pudiera utilizar nuevamente

métodos que previamente mellaron la posición constitucional del Congreso
como órgano depositario y representativo de la voluntad popular. Además,
indicó como un segundo riesgo el planteamiento de cuestiones de confianza
sobre atribuciones exclusivas del Congreso de la República. Igualmente dijo
que existía un tercer riesgo previsible, que, según el especialista, era el que
un agente externo afecte y desconozca la composición del Congreso.

El doctor Delgado Guembes señaló que para enfrentar la tesis de la

“denegación fáctica” avalada por el Tribunal Constitucional, se podía
plantear: 1) proyectos de reforma constitucional; 2) proyectos de

11
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

interpretación del texto constitucional, 3) la reforma del Reglamento del

Congreso y 4) una ley orgánica de desarrollo constitucional.

Adicionalmente, mencionó que había diez principales medidas que no debían

dejar de aprobarse: 1) La cuestión de confianza no podía plantearse sobre
procedimientos, materias ni funciones de competencia exclusiva y
excluyente del Congreso de la República; 2) La aprobación o rechazo de la
cuestión de confianza no se presume, solo la califica el Congreso de la
República mediante el voto de la asamblea sobre la materia que se pone
manifiestamente bajo su consideración y deliberación; 3) Le corresponde al
Congreso la facultad de declarar la improcedencia de pedidos o
planteamientos de confianza, sin que la improcedencia constituya una forma
de rehusamiento o denegatoria; 4) El planteamiento de la cuestión de
confianza no procedía para interrumpir procesos parlamentarios iniciados,
agendados y en curso en las sesiones de la Asamblea; 5) Si el Congreso
declaraba procedente el planteamiento de una cuestión de confianza sobre
un texto legislativo, esta sería aprobada o denegada cuando haya finalizado
el proceso de reconsideración previsto en el artículo 108 de la Constitución,
o cuando la ley sea promulgada por el Presidente del Congreso a la
conclusión del proceso de reconsideración; 6) La cuestión de confianza era
aprobada o rechazada expresa y exclusivamente luego de concluido el
debate cuyo inicio, duración y conclusión conduce el Presidente del
Congreso en la sesión convocada con dicho fin; 7) La cuestión de confianza
era aprobada o rechazada expresamente luego de sometida explícitamente
a votación por el Presidente del Congreso conforme al Reglamento; 8) El
resultado de la decisión sobre el planteamiento de confianza tenía esa
condición solo mediante la comunicación del Presidente del Congreso al
Poder Ejecutivo; 9) Los actos derivados del acuerdo del Pleno sobre la
cuestión de confianza solo causaban efecto y pueden ejecutarse una vez que

12
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

el Poder Ejecutivo recibía la comunicación expresa del Congreso con la que

se le informaba sobre la voluntad y la decisión de la Asamblea; 10) Precisión
del proceso de concurrencia de los ministros al Congreso.

El especialista refirió que, de hacerse una reforma constitucional, las

ventajas serían que esta afectaba la esencia y contenido de la cuestión de
confianza; generaba cambios sólidos y estables y, finalmente tenía mayor
nivel de autonomía. Sin embargo, se presentan algunas limitaciones, como
el que el contenido debía mantenerse en un nivel general y no se podría
incidir sobre detalles procesales.

Por otra parte, de hacerse una ley de interpretación de la Constitución, dijo

que esta era menos complicada en su aprobación y permitía optimizar la
posición del Congreso. En cuanto a sus limitaciones, señaló que la
interpretación, por su naturaleza, restringía el margen de cobertura normativa
y dejaba aspectos normativos y constitucionalmente críticos por cubrir.

De otro lado, de hacerse una reforma del Reglamento del Congreso,

expresó, las ventajas serían que se podría llegar a detalles nucleares, incluso
sobre la concurrencia de los ministros, así como su celeridad para su
aprobación. Sin embargo, la limitación de la norma reglamentaria era que
debía enmarcarse en el marco constitucional y también el fijado en la
sentencia 006-2019-CC-TC.

Finalmente, refirió que la ley de interpretación constitucional podía ser

objetada porque puede interpretarse, equivocadamente, que el Congreso
solo tiene facultad para interpretar las leyes que el mismo dictaba, pero no
para interpretar la Constitución.

13
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

El especialista concluyó que una alternativa final sería una ley orgánica que
aborde las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, lo cual
permitiría ingresar a detalles y cabría para hacer las correcciones necesarias.

Opiniones de otros especialistas2

En esta parte del dictamen, creemos importante rescatar las opiniones vertidas por
otros especialistas en derecho constitucional, consultados en el año 2019 por el
expresidente del Congreso de la República, Pedro Olaechea Álvarez Calderón,
respecto a la viabilidad de plantear una cuestión de confianza sobre la aprobación o
desaprobación de un proyecto de reforma constitucional, a propósito de la
presentación del Proyecto de Ley Nº 4637/2019-PE, Proyecto de Ley de Reforma
Constitucional que prohíbe la postulación de quien ejerce la Presidencia y adelanta
Elecciones Generales.

Ante la pregunta: ¿Puede el presidente del Consejo de Ministros hacer cuestión de

confianza respecto de la aprobación o desaprobación del proyecto de reforma
constitucional?

• El especialista Alberto Borea Odría en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 404495), respondió lo siguiente:

No. El Consejo de Ministros no puede forzar la aprobación de una reforma

constitucional en tanto que ésta es una atribución del poder constituyente de
reforma. El Presidente de la República no puede ni reformar la Constitución
ni observar la reforma del Congreso. Únicamente tiene iniciativa legislativa.
En esta lógica, no podría forzar la aprobación de su proyecto bajo una

2Tomadas del dictamen elaborado por la Comisión de Constitución y Reglamento del periodo 2020-2021,
sobre los proyectos de ley 7881 y 7888/2020-CR.
14
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

cuestión de confianza. Así las cosas, con mayor razón no podría hacerlo el
Presidente del Consejo de Ministros, quien no tiene competencia para
ninguna de aquellas cosas. El Presidente del Consejo de Ministros funciona
en su calidad de director de la marcha del gobierno, pero no de Jefe de
Gobierno, ni menos de Jefe de Estado.

La cuestión de confianza se instala solo dentro del curso ordinario de los

poderes constituidos. Es decir, dentro del desarrollo político ordinario que
regula las relaciones entre el Legislativo y el ejecutivo en sus tareas
corrientes. Se trata de una política que no resulta aplicable en el capítulo de
reforma de la Constitución.

Puede sí plantear cuestiones de confianza sobre políticas e incluso sobre

proyectos de ley ordinarias sobre las cuales va a desarrollar su tarea, pero
no puede entrar en el tema constitucional. No es actor legitimado para ello.
(pp. 15).

• El especialista Ángel Delgado Silva en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 398883), dijo lo siguiente:

Cuando explicábamos la naturaleza jurídica de la cuestión de confianza se

daba por entendido – como no podría ser de otro modo – que para solicitarla
el funcionario debía ser competente sobre la decisión, política o materia que
se pone a dicha consideración. Contrario sensu, quien no goza de esa
atribución, pues escapa al ámbito de sus funciones, por simple lógica no
puede hacer cuestión de confianza sobre algo que no es de su incumbencia
competencial.

El Presidente del Consejo de Ministros, portavoz autorizado del Gobierno

después del presidente de la República (inc. 1º del Art. 123º constitucional)
únicamente puede hacer cuestión de confianza a nombre del Consejo de

15
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Ministros –que le flanquea el Art 133º de la Constitución– en aquellas

materias que son competencia del Consejo y del Presidente. Y en ningún
caso ir más allá.

(…)

La potestad constitucional para reformar la Constitución le corresponde en

exclusiva al Congreso de la República: “Toda reforma constitucional debe
ser aprobada por el Congreso” (Art. 2016º de la Carta Política). Esta
competencia se ejerce mediante un procedimiento agravado que implica: dos
legislaturas ordinarias sucesivas y una votación superior a los dos tercios del
número legal de congresistas o, en su defecto, una legislatura ordinaria con
la aceptación por mayoría absoluta de congresistas más la ratificación por
referéndum, según el propio Art. 2016º mencionado.

(…)

Ahora bien, si esto es así, si el Jefe de Estado, el que personifica a la Nación,

está impedido a observar las leyes de reforma constitucional, lo que quiere
decir que carece del medio o instrumento jurídico para expresar su eventual
disconformidad con el cambio suscitado en alguna parte de la Constitución,
¿cómo entonces se puede sostener seriamente que el Presidente del
Consejo de Ministros puede hacer cuestión de confianza sobre materias que
implican reformas constitucionales?

Constitucionalmente hablando el Primer Ministro no solo es jerárquicamente

inferior al Presidente de la República (Art. 39º “El Presidente de la República
tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación”). Poseen naturalezas
jurídicas distintas. Mientras aquel no es sino un servidor que ejecuta las
ordenes de otro (ese es el sentido del vocablo latino minister), este último es
una autoridad per se “es el Jefe del Estado y personifica a la Nación” (Art.
110º constitucional). Es la máxima representación del pueblo, en un régimen

16
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

político donde “El poder del Estado emana del pueblo” (Art. 45º
constitucional).

Repárese en el absurdo siguiente: El Presidente frente a una ley de reforma

constitucional no puede observarla siquiera. Y la potestad presidencial de
observar solo implica un veto temporal a la ley aprobada por el Congreso.
No más. En cambio, la potestad que tendría el primer minister (en el sentido
que le hemos dado al término) sería enorme y desproporcionada. Podría
disolver al Congreso o imponer iniciativas de cambio constitucional que se le
antojan a él mismo, utilizando la amenaza de la cuestión de confianza.
¡Increíble!. (pp. 5-7).

• El especialista Aníbal Quiroga León en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 403236), respondió lo siguiente:

3.39. La cuestión de confianza, como se recordará, es una institución

procedente del Sistema Parlamentarista que tiene por finalidad “superar una
crisis gubernamental propiciada en el Parlamento que, como sabemos,
tiende al multipartidismo” [Hakansson, 2015, Cuestión de confianza y crisis
del gabinete ministerial]. El logro de este objetivo resulta dudoso, no
obstante, en situaciones en las cuales el Presidente de la República no goce
de mayoría parlamentaria, dado el evidente riesgo de no obtener la
confianza.

3.40. Considerando que, como prevé el texto antes transcrito, la denegatoria

de la confianza al Presidente del Consejo de Ministros genera la crisis total
del gabinete; se ha hecho uso de este mecanismo como un medio de presión
del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo, habida cuenta que la censura
o denegatoria de confianza de dos Consejos de Ministros faculta al
Presidente de la República para disolver el Congreso; como taxativamente
lo establece el Art. 134º del Congreso.
17
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

3.41. Esta norma constitucional no lleva aparejada, empero, una limitación

sobre los casos y el número de veces que el Presidente del Consejo de
Ministros pueda plantear cuestión de confianza; con la notable excepción de
la exposición y debate de la política general del gobierno y de las medidas
que requiere su gestión que este debe realizar ante el Congreso y dentro de
los treinta (30) días de haber asumido funciones, puesto que en tal caso el
Presidente del Consejo de Ministros debe plantear cuestión de confianza en
forma obligatoria, tal como dispone el Art. 130º de la Constitución.

3.43 Fuera de esto, no existe ningún otro impedimento sobre la oportunidad

o la frecuencia en la presentación de la cuestión de confianza por parte del
Presidente del Consejo de Ministros. (pp. 14-15).

• El especialista Carlos Mesía Ramírez en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 403236), responde lo siguiente:

Sobre la cuarta interrogante, relativa a que si el Presidente del Consejo de

Ministros puede hacer cuestión de confianza sobre la aprobación o
desaprobación del Proyecto de reforma constitucional, la doctrina nacional
es unánime sobre la imposibilidad de que el primer ministro pueda hacer
cuestión de confianza sobre una reforma constitucional, en la medida que se
trataría del reverso de una misma medalla; es decir, que si el Presidente no
puede observar las reformas, en consecuencia, tampoco puede hacer sobre
ellas cuestión de confianza.

En nuestro caso, dadas las circunstancias actuales es bastante probable que

el Presidente de la República considere que tiene la competencia para hacer
cuestión de confianza sobre un proyecto de Ley (y la Constitución es una
Ley). Es más, el Parlamento ya ha cedido implícitamente a esta
interpretación cuando aprobó la reforma política anterior. Sin embargo, como
ya hemos tenido ocasión de señalar, el Ejecutivo no puede plantear cuestión
18
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

de confianza sobre modificaciones a la Constitución que constituyan una

usurpación del poder constituyente originario. Actuar en ese sentido
constituiría una grave infracción a la Constitución. (pp. 9-11).

• El especialista Domingo García Belaunde en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 399767), responde lo siguiente:
(…).

2) El Congreso de la República puede aprobar, modificar, desaprobar o

ignorar cualquier propuesta de ley enviada por el Ejecutivo y no tiene plazo
para ello.

3) De ser aprobada una reforma constitucional, cualquiera que sea, no puede

ser observada por el Ejecutivo. Eventualmente, podría ser cuestionada ante
el Tribunal Constitucional, pero básicamente por razones de forma.

4) Ante una reforma constitucional nadie, ni siquiera el Consejo de Ministros

puede hacer o plantear una “cuestión de confianza”. Y si la plantean
indebidamente, su rechazo no trae ninguna consecuencia, salvo que el
gabinete en pleno tiene que renunciar. No cabe aquí la disolución del
Congreso, que solo procede en el caso de censura o no confianza en la
presentación de dos nuevos gabinetes. No existe otro modo de revocatoria
del mandato congresal (art. 134 de la Constitución).

5) Si pese a lo anterior, el presidente del Consejo de Ministros, en forma

indebida, plantea una cuestión de confianza, estimo que el Congreso no
debe tramitarla sino devolvérsela y eventualmente iniciar el trámite para
interpelación por infracción de la Constitución. (p. 2).

• El especialista Enrique Ghersi Silva en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 397960), responde lo siguiente:
19
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

En consecuencia, no existen razones por las cuáles concluir que la

proposición legislativa contenida en el Proyecto de Ley Nº 4637/2019-PE no
pueda ser objeto de una cuestión de confianza por parte del ministro del
sector correspondiente o del presidente del Consejo de Ministros.

Ciertamente, podría pensarse que, en la medida que un proyecto de reforma

constitucional no puede ser observado por el Presidente de la República
(artículo 206 de la Constitución), tal proposición legislativa tampoco podría
ser objeto de una cuestión de confianza.

Sin embargo, dicha posición no toma en cuenta que la observación o

promulgación de una autógrafa por parte del presidente de la República
forma parte del iter de un proyecto de ley, la cuestión de confianza es un
mecanismo constitucional de control político independiente de cualquier
procedimiento legislativo.

Por tanto, pese a que los proyectos de reforma constitucional no pueden ser
observados por el Presidente de la República, éstos, eventualmente, sí
podrían ser objeto de una cuestión de confianza facultativa pues no existe
regla o principio constitucional alguno que lo impida. (p. 21).

• El especialista Ernesto Álvarez Miranda en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 398439), responde lo siguiente:

Como se ha descrito, el proyecto de reforma constitucional atenta contra los

límites materiales permitiditos para la reforma constitucional, por tanto, el
Congreso de la República no debería aprobar dicho proyecto. Asimismo, el
resultado del debate tampoco puede ser sometido a Cuestión de Confianza,
pues no promueve una política de gobierno sino el quebrantamiento del
mandato representativo establecido en nuestra Constitución. (p. 3).

20
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

De aceptar, el Congreso estaría claudicando con su compromiso de

promover el principio constitucional de equilibrio de poderes porque bastaría
que el Poder Ejecutivo exponga determinadas preferencias para que el
Congreso esté obligado a acatar el pedido bajo sanción de disolución.

De esa forma, el Poder Constituyente quedaría en manos de Palacio de

Gobierno y por tanto expuesto a cualquier intento de acumulación de poder
indebido. (p. 3).

• El especialista Fernando Calle Hayén en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 398166), responde lo siguiente:

Sí puede, en razón que también debemos entender que la cuestión de

confianza, diferente en su fuente a l[o] establecido en el Art 130º de la
Constitución Política del Estado, viene de este híbrido constitucional que he
referido en la opinión de proyecto de reforma constitucional materia de este
análisis y opinión, por cuanto que dentro del Balance de poderes e híbrido
de nuestra Constitución, se encuentra justamente la censura a los ministros
incluso la estación de preguntas que es afín a la cámara de los comunes –
sistema parlamentario – y por lo tanto facilita a que un presidente de la
[R]epública que pierda mayoría en el congreso o que nunca la hay tenido,
pero crea que tiene el respaldo popular por sus trabajo[s] o populismo
realizado, pueda bajo este mecanismo disolver el congreso y llevar adelante
nuevas elecciones para terminar el periodo congresal y por las circunstancias
referidas el pueblo apoye la lista parlamentaria que promocione; pero la
interrogante y vació constitucional pero de fácil deducción sobre ¿Qué
pasaría si en esta nueva elección parlamentaria la lista de candidatos
apoyada por el presidente pierde? Esta situación no está contemplada, pero
se sobreentiende que ante este escenario político en [el] que el Presidente
ha disuelto el primer Órgano Político del Estado no le quedaría sino renunciar

21
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

a la presidencia de la República, alguna referencia de análisis para

interpretar se encuentra en el artículo 136º de la Constitución Política del
Estado. (p. 4).

• El especialista Joseph Campos Torres, en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 402998) responde lo siguiente:

De acuerdo al artículo 133º de la Constitución, “(e)l Presidente del Consejo

de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a
nombre del Consejo”. Como se puede apreciar, la Constitución no precisa
expresamente lo que puede ser materia de cuestión de confianza.

(…)

Del análisis de dichos fundamentos, que constituyen la ratio decidendi de la

Sentencia –específicamente del extremo relativo a lo que
constitucionalmente puede ser o no materia de una cuestión de confianza–,
resulta claro que no se puede restringir dicha facultad del Poder Ejecutivo
cuando la materia respecto de la cual solicitará la confianza sea sobre
“políticas que su gestión requiera”.

En consecuencia, en aplicación del principio de interpretación constitucional

de corrección funcional, tampoco puede utilizarse este mecanismo para
menoscabar competencias del Poder Legislativo, como lo es su competencia
para reformar la Constitución, competencia que solo comparte con el Pueblo
y no con el Poder Ejecutivo. De este modo, la cuestión de confianza del
Ejecutivo, para no afectar competencias constitucionales del Legislativo,
únicamente puede restringirse a solicitar que se debata la iniciativa que
presentó, pero no a su aprobación. (pp. 7-8).

22
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

• El especialista Natale Amprimo Plá, en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 398536) responde lo siguiente:

No, la cuestión de confianza, conforme lo ha desarrollado el Tribunal

Constitucional en la Sentencia emitida el 6 de noviembre de 20[18], en el
expediente Nº 0006-2018-PI/TC, tiene una función distinta, pues dicha figura
si bien ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, tiene, como
se precisa en el Fundamento 75 de dicha sentencia, “… la clara finalidad de
brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de
respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que
su gestión requiera” (subrayado nuestro).

Como ya se expresó, si bien el Presidente de la República puede proponer

modificaciones constitucionales, no puede intervenir en ellas bajo forma
alguna, al punto que ni siquiera puede observar lo aprobado por el Congreso
de la República.

Adicionalmente, nuestro sistema constitucional no prevé otra participación

por parte del Presidente del Consejo de Ministros en el proceso de
aprobación de una reforma constitucional, distinta a las de refrendar la
proposición presidencial sometida al Congreso (artículo 76, inciso 1, del
Reglamento del Congreso de la República) y de participar en el debate que
se produzca ante el Pleno del Congreso (artículo 129 de la Constitución
Política del Perú). (pp. 14-15).

• El especialista Oscar Urviola Hani en el en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 401687) responde lo siguiente:

El Presidente del Consejo de Ministros, al amparo del artículo 133 de la

Constitución, puede plantar ante el Congreso una cuestión de confianza a
nombre del Consejo, con las consecuencias previstas en el artículo 134, es

23
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

decir la eventual disolución del Congreso, si este ha negado su confianza a

dos Consejos de Ministros.

(…)

En el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, antes señalado, debemos

hacer una importante precisión: Si bien es cierto que con esta sentencia
[0006-2018-PI/TC] queda claro que una cuestión de confianza está referida
a políticas de Estado que requieren concretarse en acciones de gobierno,
para lo cual se necesita los dispositivos legales que permitan su aplicación
efectiva, también es cierto que esas iniciativas están limitadas a la función
legislativa ordinaria del Congreso de la República, mas no a la función
especial y excluyente del mismo Congreso de la República cuando
ejerce la potestad como Poder Constituyente derivado para aprobar la
reforma total o parcial de la Constitución, máxime si por mandato expreso
de la misma carta magna y en una interpretación sistemática de la misma, el
Presidente de la República no puede ni siquiera observarla.

Consecuentemente, mi opinión es que el Presidente del Consejo de Ministros

NO PUEDE hacer cuestión de confianza respecto a la aprobación del
proyecto de reforma constitucional, por ser una atribución exclusiva del
Congreso de la República. (pp. 7-8).

• El especialista Víctor García Toma en el documento s/n (que consta en el

Proveído Nº 399802) responde lo siguiente:

[…]

El pedido de un voto de confianza no tiene un alcance absoluto, ya que en

aplicación del principio de corrección funcional, en modo alguno, puede
en su solicitud de trámite afectarse o interferirse con las competencias,

24
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

funciones o atribuciones que la Constitución le ha asignado al Congreso de

la República.

En efecto, el Tribunal Constitucional en el caso Vicente Walde Jáuregui

(Expediente Nº 05156-2006-AA/TC) ha señalado que en el proceso de
interpretación-aplicación de las normas constitucionales no se deberá
desvirtuar dichas competencias, atributos, etc.; más bien se debe contribuir
a integrar, pacificar y ordenar las relaciones de los órganos de poder entre
sí.

En este caso, la cuestión de confianza planteada tiene como límite el

mandato constitucional previsto en el artículo 93; norma que expresamente
establece que los congresistas no están sujetos a mandato imperativo ni a
interpelación, en cuanto a sus votos u opiniones en el ejercicio de la
representación política.

En consecuencia, no cabe hacer cuestión de confianza compulsiva respecto

a la aprobación o desaprobación del proyecto de reforma constitucional. (p.
6).

• El especialista Víctor Otoya Petit en el documento s/n (que consta en el Proveído

Nº 410266) responde lo siguiente:

La denominada “cuestión de confianza”, ha sido desnaturalizada de su

esencia, pues la Constitución dispone de la misma, que se pide al Congreso
al inicio de una gestión de un nuevo Consejo de Ministros, pero no es un
“recurso”, que se pueda invocar como lo hizo ya el Presidente del Consejo
de Ministros. Plantear “cuestión de confianza” para una reforma
constitucional, no cabe, pues confronta con la misma Constitución, que ha
regulado claramente el proceso de reforma constitucional, en el artículo
2016, conforme consta supra.

25
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Por otro lado, es facultad de que los autorizados (Congreso o Pueblo),

aprueben o no la modificación constitucional, en ello no tiene injerencia
alguna el señor presidente de la República, y donde tampoco cabe
indubitablemente “cuestión de confianza”. (p. 4).

• Finalmente, el especialista César Landa, en el informe constitucional (recibido

con número 9798) sostiene:

6.4. En el mismo sentido, se puede emplear la cuestión de confianza para

que el Congreso revise, debate y someta a votación la reforma constitucional
presentada, porque la propone el Presidente del Consejo de Ministros, no el
Presidente de la República, por ende, la prohibición de observar la reforma
constitucional para el Presidente de la República no podría ser equiparada
ni servir para sustentar una prohibición e formular cuestión de confianza,
dado que se trata de instituciones claramente diferenciables y que
corresponden a procedimientos distintos. Máxime si con ello no se acrecienta
el poder de ninguno de los poderes en detrimento del otro o, que mediante
estas decisiones el propio Presidente vaya a beneficiarse, lo que resultaría
cuestionable. Al contrario, la propuesta deja al pueblo la decisión de
ratificación de la reforma a través de referéndum. (p. 15).

2.4. Opiniones ciudadanas

A la fecha, consta en la web del Congreso de la República la opinión ciudadana del

señor Eduardo Ronaldo Vargas Luis sobre el proyecto de ley 003/2021-CR, Ley de
reforma constitucional del artículo 133 sobre la cuestión de confianza, la cual indica:

26
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Estoy a favor de este proyecto de ley que propone de que el ejecutivo plante cuestión
de confianza sobre procedimientos y funciones especialmente sobre competencias
legislativas del Congreso de la República.

Sobre el proyecto de ley 019/2021-CR, Ley de interpretación del uso de la cuestión

de confianza regulada en la Constitución Política del Perú, se consigna la opinión
ciudadana del señor Gonzalo Adolfo Málaga Valz Gen, en la cual manifiesta:

De necesidad urgente. Hemos sido testigos de la burda manipulación de este

artículo, de su interpretación sesgada, arbitraria, en el gobierno de Vizcarra, para su
uso con fines obscuros, ha sido utilizado para un golpe de estado, contra el Congreso
de la República, ocasionando grave daño a la institucionalidad del país, en
momentos que la Patria está amenazada por fuerzas ideológicas extranjeras (Foro
de Puebla) es urgente su modificación para evitar abusos de este artículo que afecta
el equilibrio de poderes.

Consta también en la web del Congreso de la República, la opinión ciudadana del

señor Héctor Felipe Ortiz Zegarra, sobre el proyecto de ley 0036/2021-CR, Ley que
interpreta el artículo 132 de la Constitución Política del Perú, en la cual se indica:

Actualmente, por no existir una correcta regulación para presentar la cuestión de

confianza, se puede dar el caso donde se use para presionar al poder legislativo. Un
ejemplo de lo anterior sería el hipotético caso donde una competencia exclusiva y
excluyente del congreso, como la selección de miembros de TC, se vea vulnerada
por una cuestión de confianza por parte del ejecutivo con el fin de presionar e
intervenir el proceso de selección de los magistrados. Lo anterior, sin duda alguna,
sería una clara vulneración a la separación de poderes pues de rechazar la
confianza, el congreso se vería amenazado con la posibilidad de una disolución.
Asimismo, se podría dar el caso donde el presidente desee dictar una ley y para
evitar solicitar la delegación de facultades, con una cuestión de confianza podría
presionar al parlamento para que se dicte la ley que tiene en mente; sobrepasando

27
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

el mandato que nos indica que la función legislativa le corresponde solo al congreso.
De esta forma, el congreso se vería presionado a aprobar la ley, pues de no hacerlo
el presidente podría interpretar la “denegación fáctica”. Esto último implicaría que de
nada sirva el debate parlamentario, la búsqueda de consensos y la estrategia
legislativa, si es que en los hechos tenemos un poder del Estado con la capacidad
para presionar al congreso sobre una función que es exclusivamente suya. De
mantener el status quo de esta institución, estaríamos viendo una desnaturalización
de las competencias del poder ejecutivo frente al congreso, permitiendo que se
vulnere la propia Constitución que señala cuales funciones le corresponde a cada
poder (siendo las del poder ejecutivo muy diferentes a las del legislativo). En otras
palabras, la posibilidad de plantear la cuestión de confianza por cualquier tema, se
materializa como un arma política sin control alguno que amenaza al fuero legislativo
con la disolución congresal.

III. CONTENIDO DE LAS PROPUESTAS

A continuación, se resume el contenido principal de los proyectos de ley que originan

el presente dictamen:

1. El Proyecto de Ley 003/2021-CR, propone la modificación del artículo 133 de la

Constitución Política para señalar que se requiere de un acuerdo previo registrado
en acta, en caso el presidente del Consejo de Ministros decida plantear una
cuestión de confianza a nombre de todo el Consejo. Asimismo, plantea que en
dicho artículo se incluya un párrafo para establecer que no se puede plantear una
cuestión de confianza sobre procedimientos y funciones de competencia exclusiva
del Congreso de la República, sobre iniciativas que no pueda observar ni sobre
propuestas de referéndum.

Además, plantea que la aprobación o rechazo de la cuestión de confianza solo

puede ser declarada por el Congreso de la República luego de la votación
respectiva.
28
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

En el proyecto de ley en mención se indica que se busca regular de mejor manera

la cuestión de confianza para que tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la
República desarrollen sus funciones y atribuciones de forma coherente con el texto
constitucional, sin conflictos.

2. El Proyecto de Ley 006/2021-CR propone una ley interpretativa de los artículos

132 y 133 de la Constitución Política y en ese sentido, plantea que el Poder
Ejecutivo puede presentar cuestión de confianza sobre iniciativas legislativas
ministeriales en materias de su competencia, no siendo procedente aquellas de
competencia exclusivas del Congreso de la República, así como la aprobación de
reformas constitucionales.

La propuesta en estudio también señala que en caso se plantease una cuestión de

confianza sobre iniciativas legislativas, debe culminarse el procedimiento
legislativo, incluyéndose el trámite previsto en el articulo 108 de la Constitución
Política y que el resultado del pedido de la cuestión de confianza solo producirá
efectos legales cuando la decisión haya sido notificada el Poder Ejecutivo, no
procediendo su presunción.

El objeto de la propuesta es ordenar el contrapeso entre los poderes Ejecutivo y

Legislativo y evitar que uno interfiera en las competencias excluyentes del otro.

3. El Proyecto de Ley 019/2021-CR plantea la interpretación del último párrafo del

artículo 132 de la Constitución Política sobre los alcances constitucionales de la
cuestión de confianza, para tal fin plantea un artículo que señala que se interprete
que la cuestión de confianza debe estar referida a competencias del Poder
Ejecutivo, no encontrándose entre ellas las referidas a la aprobación o no de

29
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

reformas constitucionales ni las que son de competencia exclusiva y excluyente del

Congreso de la República.

Asimismo, plantea que la decisión que tome el Congreso sobre el planteamiento de

la cuestión de confianza debe ser comunicada al Poder Ejecutivo para que surta
efectos.

La iniciativa tiene por finalidad mejorar la comprensión sobre la cuestión de

confianza de iniciativas ministeriales, optimizando las relaciones entre los poderes
Legislativo y Ejecutivo, garantizando, además, la separación de poderes que debe
imperar en un Estado Democrático de Derecho.

4. El Proyecto de Ley 036/2021-CR plantea la interpretación del artículo 132 de la

Constitución Política y para ello plantea un articulo que señala que la posibilidad de
plantear una cuestión de confianza debe ser interpretada como referida a materias
de competencia del Poder Ejecutivo, no encontrándose entre ellas las referidas a
la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que son materia exclusiva y
excluyente del Congreso de la República.

Igualmente, señala que la aprobación o no de la cuestión de confianza se determina

expresamente por la votación del Pleno del Congreso, y que no procede la
presunción de esta. Plantea también que, concluido el debate y la votación, el
resultado se pone en conocimiento del Poder Ejecutivo mediante oficio y que los
actos derivados del acuerdo del Congreso solo pueden efectuarse una vez
realizada tal comunicación.

La exposición de motivos de la iniciativa señala que se debe garantizar el ejercicio

de las competencias asignadas al Congreso, sin que se limite de manera arbitraria
o que el ejercicio de la cuestión de confianza sin limites constituya un menoscabo

30
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

de las competencias del Congreso. En el siguiente cuadro se presenta información

comparativa de las formulas legales que plantean las 4 propuestas de ley en
estudio.
Cuadro 4
Textos comparativos de los proyectos de ley 003, 006, 0019 y 036/2021-CR
Proyecto de Ley 003 Proyecto de Ley 006 Proyecto de Ley 0019 Proyecto de Ley 0036

Artículo único Artículo Único. - Artículo Único. - Artículo Único. -

Modificación del Interpretación del uso de la Interpretación del último Interpretación del artículo
artículo 133 de la cuestión de confianza párrafo del artículo 132 de 132 de la Constitución
Constitución Política regulada en los artículos 132 la Constitución Política Política del Perú.
del Perú. y 133 de la Constitución sobre los alcances
Política del Perú constitucionales de la
cuestión de confianza

El Presidente del El Poder Ejecutivo puede Se interpreta que la cuestión La posibilidad de plantear
Consejo de Ministros plantear cuestión de confianza de confianza planteada una cuestión de confianza
puede plantear ante el sobre una iniciativa legislativa sobre una iniciativa debe interpretarse como
Congreso una cuestión ministerial, en materias de su ministerial está referida a referida a materias de
de confianza a nombre competencia, no siendo materias de competencia competencia del Poder
del Consejo, previo procedente las iniciativas del Poder Ejecutivo, no Ejecutivo, no
acuerdo registrado en legislativas de competencias encontrándose entre ellas, encontrándose entre ellas,
acta. Si la confianza le exclusivas del Congreso de la las referidas a la aprobación las referidas a la
es rehusada, o si es Republica, como la o no de reformas aprobación o no de
censurado, o si aprobación de reformas constitucionales ni las que reformas constitucionales
renuncia o es removido constitucionales. son de competencia ni las que son materia
por el Presidente de la exclusiva y excluyente del exclusiva y excluyente del
República, se produce En el caso de plantearse Congreso de la República. Congreso de la República.
la crisis total del cuestión de confianza sobre
gabinete. iniciativas legislativas, debe La decisión que toma el La aprobación o rechazo de
culminarse el procedimiento Congreso de la República la cuestión de confianza se
No puede plantear una parlamentario, incluido el sobre la aprobación o determina expresamente
cuestión de confianza trámite establecido en el rechazo de la cuestión de por la votación del Pleno
sobre procedimientos artículo 108 de la Constitución confianza es comunicada al del Congreso, no siendo
y funciones de Política del Perú, o ser Poder Ejecutivo para su procedente la presunción
competencia promulgada por el presidente validez. de la misma. Una vez
exclusiva del del Congreso. concluido el debate y la
Congreso de la votación, el resultado se
República, sobre El rechazo o aprobación de la pone en conocimiento del
iniciativas legislativas cuestión de confianza sólo Poder Ejecutivo mediante
que no pueda producirá efectos legales, oficio. Los actos derivados
observar, ni sobre cuando la decisión final sea del acuerdo del Pleno sobre
propuestas de notificada por el Congreso al la cuestión de confianza
referéndum Poder Ejecutivo; no siendo solo pueden efectuarse una
procedente la presunción de la vez realizada dicha
La aprobación o misma. comunicación.
rechazo de la cuestión
de confianza solo es DISPOSICIÓN DISPOSICIÓN
declarada por el COMPLEMENTARIA FINAL COMPLEMENTARIA
Congreso de la FINAL
República luego de la

31
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

votación respectiva, Única.- Reglas sobre el Única.- Procedimiento de

conforme al procedimiento de la la cuestión de confianza.
procedimiento que cuestión de confianza El trámite, votación y
señala el Reglamento El Poder Legislativo en un comunicación sobre la
del Congreso plazo de 30 días hábiles cuestión de confianza se
contados a partir de su rige por lo dispuesto
vigencia, incorpora en su en el Reglamento del
Reglamento, el procedimiento Congreso de la República
de presentación, trámite,
votación y comunicación de la
decisión del Congreso sobre
los pedidos de cuestión de
confianza
Fuente: propuestas legislativas en estudio
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento 2021-2022

IV. ANÁLISIS TÉCNICO

1. Planteamiento del problema

Las 4 propuestas de ley en estudio tienen por finalidad precisar que la cuestión de
confianza facultativa3 no procede respecto de iniciativas de reforma constitucional
ni sobre competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República, y
que la decisión que tome el Congreso sobre el otorgamiento o rechazo de esta debe
ser comunicada al Poder Ejecutivo para que tenga efectos jurídicos, no pudiendo,
como consecuencia, ser interpretada de forma distinta a lo que el Parlamento haya
comunicado.

En sus fundamentos, concuerdan en que el desarrollo interpretativo de parte del

Tribunal Constitucional4 respecto del artículo 132 de la Constitución Política ha
generado un desequilibrio de poderes entre el Poder Ejecutivo y el Poder

3 Cabe precisar que de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 006-
2018/AI, fundamento 64 al 74, existen dos tipos de cuestión de confianza: la obligatoria, establecida en el
artículo 130 de la Constitución Política, y la facultativa, regulada en los artículos 132 y 133. Ver la sentencia en
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/00006-2018-AI.pdf
4 En sus sentencias recaídas en los expedientes 006-2018-AI y 006-2019-CC Ver la sentencia 006-

2019-CC en https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00006-2019-CC.pdf

32
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Legislativo, en detrimento de este último; no sólo porque ha señalado que la cuestión

de confianza puede ser planteada por cualquier ministro, incluyendo el presidente
del Consejo de Ministros a nombre de todo el gabinete, sobre cualquier asunto que
el Poder Ejecutivo crea necesario para desarrollar su política de gobierno; sino que
además, ha constitucionalizado el poder de este último de interpretar fácticamente
si el Congreso de la República le ha otorgado o denegado la confianza, inclusive de
forma contraria al resultado de la decisión tomada por el Parlamento.

En ese sentido, en esta primera parte del estudio de las propuestas de ley,
evaluaremos el contenido de las sentencias 006-2018-AI y 006-2019-CC emitidas
por el Tribunal Constitucional, a partir del cual podremos identificar la existencia o
no del problema jurídico advertido, y el mecanismo más efectivo para corregirlo, de
ser el caso.

2. Análisis del desarrollo interpretativo del Tribunal Constitucional sobre la

naturaleza, uso y decisión del Congreso respecto de la cuestión de confianza
regulada en el artículo 132 de la Constitución Política.

2.1 Naturaleza de la cuestión de confianza

El Tribunal Constitucional, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad

contra la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR, que modificaba el literal e)
del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República, señaló, en
términos generales, que la cuestión de confianza fue introducida en la
Constitución Política como un mecanismo de contrapeso frente a la censura
ministerial y, por tanto, debe ser entendida a partir del principio de balance entre
poderes. Además, ha sostenido que ha sido regulada de forma abierta con el
fin de otorgar un amplio campo de posibilidades en su presentación, en busca

33
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

del respaldo político del Congreso, para llevar a cabo las políticas que el
Ejecutivo requiera para su gestión.

Siendo esta su naturaleza, precisa que existen dos situaciones distintas

relacionadas con la cuestión de confianza. La primera es la señalada en el
artículo 130 a la que denomina cuestión de confianza obligatoria; y la segunda,
es la regulada en los artículos 132 y 133, a la que llama cuestión de confianza
facultativa5.

Respecto de esta última, ha establecido que puede ser planteada por cualquier
ministro de forma individual o por el presidente del Consejo de Ministros a
nombre del Consejo y que en caso sea rehusada la confianza, el ministro que
la planteó está obligado a dimitir, mas en el caso que haya sido planteada por
el premier, lo que se genera es la crisis total del gabinete, que implica la dimisión
de todo el Consejo de Ministros.

2.2 Materias constitucionalmente permitidas y prohibidas en el planteamiento

de la cuestión de confianza

a) Materias permitidas

Sobre los supuestos constitucionalmente permitidos para el planteamiento de la

cuestión de confianza facultativa, el Tribunal ha señalado que estos no han
sido establecidos y por tanto, a su entender, la cuestión de confianza ha sido
regulada de manera abierta con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo
un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político del Congreso
para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera6.

5 Para los fines de este dictamen sólo se analizará la cuestión de confianza facultativa.
6 Fundamento 75. la sentencia recaída en el expediente 006-2018-AI
34
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

En su sentencia 006-2019-CC, con motivo de la demanda de conflicto de

competencial sobre la disolución del Congreso, el Tribunal ahonda su análisis
respecto a que materias constitucionalmente permitidas de ser sometidas a
cuestión de confianza, y afirma que se justifica que no exista disposición
constitucional que regule los supuestos pasibles de cuestión de confianza
puesto que si se diseñaran esos casos hipotéticos, entonces esta figura dejaría
de ser una potestad discrecional del Ejecutivo para pasar a ser un mecanismo
de utilización tasada7, sin embargo, advierte que ese extenso marco de
escenarios no debe generar el uso indiscriminado de la cuestión de confianza
puesto que generaría un escenario de ingobernabilidad, inestabilidad e
incertidumbre en el desarrollo de la nación8.

Aunque advierte que reconocer que se pueda plantear cuestión de confianza

sobre cualquier proyecto generaría una seria alteración del equilibrio de poderes
y supondría, por lo demás, que el Congreso de la República pueda verse
continuamente expuesto a pedidos de confianza en relación con propuestas que
no son indispensables para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer sus
atribuciones o cumplir con las metas trazadas por el gobierno, el Tribunal señala
que la “idea” es que, en los supuestos de planteamiento de cuestión de
confianza sobre proyectos de ley, el Poder Ejecutivo brinde una prolija
explicación respecto del interés público que reviste la propuesta, la cual,
además, tiene que relacionarse con la implementación de una política general
de gobierno.9

7 Fundamento 108 de la sentencia recaída en el expediente 006-2019-CC

8 Fundamento 110 de la sentencia recaída en el expediente 006-2019-CC
9 Fundamento 195 de la sentencia recaída en el expediente 006-2019-CC

35
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Ahonda esta interpretación señalando que si a la considerable cantidad de

atribuciones y facultades que ostenta el presidente de la República en nuestra
forma de gobierno se agregara la posibilidad de exigir la aprobación de cualquier
proyecto de ley, ello despojaría al órgano legislativo de su esencia, que es la
deliberación.

b) Materias prohibidas

En la misma sentencia 006-2019-CC el Tribunal Constitucional, con la finalidad

de que evitar que se considere que la cuestión de confianza puede ser planteada
de forma ilimitada, intenta desarrollar un listado de materias que se encuentran
constitucionalmente prohibidas10, entre ellas señala que se encuentran
prohibidas las que: comprometan el principio de separación de poderes, y, con
ello, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo y precisa que en ese
ámbito material se encuentran:

• Las que estén relacionadas con la supresión de la esencia de alguna

cláusula de intangibilidad de la Constitución (forma de gobierno republicana
y representativa; principio de separación de poderes, cláusula de Estado de
Derecho, principio democrático, protección de los derechos fundamentales,
etc.).
• Las relacionadas con el condicionamiento del sentido de alguna decisión que
de conformidad con la Constitución sea competencia de otro órgano del
Estado.
• Las que no estén relacionadas con materias que permitan concretar u
operativizar las propuestas planteadas por el gobierno o que carezcan de un
marcado interés público.

10 Fundamento 85.
36
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

• Las que se planteen con el propósito que una denuncia constitucional que
está siendo tramitada en el Congreso de la República, sea forzosamente
aprobada o rechazada.

Sobre este aspecto, el Tribunal señala que es fácticamente imposible explicitar

todos los casos en los que la cuestión de confianza sea inconstitucional, y que
ello dependerá de la responsabilidad con la que se desenvuelven los altos
funcionarios del Estado.

c) Cuestiones de confianza sobre proyectos de reforma constitucional

Respecto de este tipo de materias, el Tribunal Constitucional ha señalado

que el mismo Congreso de la República, en la práctica parlamentaria, había
permitido y aceptado la presentación de cuestiones de confianza sobre
posibles reformas a la Constitución.

Y advierte al Congreso a evaluar la inserción de mecanismos de votación

cualificados para los casos en que la confianza sea planteada para reformar
alguna disposición constitucional, puesto que en el escenario actual:

puede que, con una mayoría no necesariamente cualificada, el Congreso de la

República termine por brindar la confianza respecto de algún proyecto de reforma
constitucional; pero, una vez debatido el proyecto, se advierta que no existe la
mayoría especial que exige la Constitución para una reforma de sus contenidos. En
estos casos, aunque se haya brindado —a través de un acto de votación— la
confianza respectiva, lo cierto es que, al menos en la práctica, no se podría
materializar la propuesta planteada.

Asimismo, señala que, aunque el Congreso haya abierto la posibilidad de

presentar proyectos de ley para la reforma de la Constitución, ello solamente
será válido en la medida en que se trate de aspectos vinculados con alguna

37
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

función o competencia del Poder Ejecutivo, no pudiendo este irrogarse

competencias que son de otras entidades. En el siguiente cuadro se resumen
los aspectos más saltantes del desarrollo interpretativo del Tribunal
Constitucional con relación a las materias constitucionalmente permitidas y
prohibidas en el planteamiento de la cuestión de confianza.

Cuadro 5
Materias constitucionalmente permitidas y prohibidas sobre cuestión de confianza
facultativa, según el Tribunal Constitucional
Características
Materias Regulación Requisitos Riesgos

• Abierta • Debe haber una prolija Uso indiscriminado puede

• No debe regularse los explicación respecto del generar:
supuestos pasibles de interés público que • Alteración de equilibrio de
Permitidas cuestión de confianza. reviste la propuesta. poderes
• Tiene que relacionarse • Escenario de
con la implementación ingobernabilidad,
de una política general inestabilidad e
de gobierno. incertidumbre en el
desarrollo de la Nación.
• Despojaría al órgano
legislativo de su esencia,
que es la deliberación.
Están prohibidas aquellas Fácticamente imposible de
que comprometan el establecer todos los
Prohibidas principio de separación de supuestos, deberá
poderes, y, con ello, las evaluarse caso por caso y
relaciones entre el Poder dependerá de la
Ejecutivo y el Legislativo y responsabilidad con la que
precisa que en ese ámbito se desempeñan los altos
material se encuentran las funcionarios.
relacionadas con:
• La supresión de la esencia
de alguna cláusula de
intangibilidad de la
Constitución.
• El condicionamiento del
sentido de alguna decisión
que sea competencia de
otro órgano del Estado.
• Las que no estén
relacionadas con materias
que permitan concretar u
operativizar las propuestas
planteadas por el gobierno
o carezcan de un marcado
interés público.
38
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

El Congreso de la Solamente será válido en Entenderse en la práctica

República, en la práctica la medida en que se trate que una confianza ha sido
Reformas parlamentaria, es quien ha de aspectos vinculados denegada se podría dar ante
constitucionales permitido y aceptado la con alguna función o las cuestiones de confianza
presentación de cuestiones competencia del Poder sobre reformas
de confianza sobre posibles Ejecutivo, no pudiendo constitucionales, de no
reformas a la Constitución. este irrogarse alcanzarse la votación
competencias que son de calificada que exige la
otras entidades. Constitución Política.
Fuente: Sentencias 006-2018-AI y 006-2019-CC
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento

2.2 Interpretación del resultado de la decisión del Congreso sobre el pedido

de cuestión de confianza

Sobre el otorgamiento o la denegación de la cuestión de confianza, el Tribunal

Constitucional ha afirmado que no es tan sencillo de dilucidar debido al
amplio espectro de medidas que pueden ser sometidas a cuestión de
confianza, pero que, en principio, la manifestación sea expresa; sin embargo,
señala que existe la posibilidad de que el Congreso pueda formalmente votar
a favor de la confianza pero que en los hechos no adopte medida alguna que
materialice su voluntad y, por tanto, introduce la posibilidad de plantear
excepciones a la regla general según la cual la denegación debe ser expresa.

Es más, el Tribunal Constitucional señala que no deben establecerse reglas

en torno a la forma en las que se podría denegar o aprobar la confianza, ya
que, si bien el acto de votación es una expresión de la decisión del Congreso,
es posible que una votación favorable disfrace una intención de no brindar la
confianza solicitada11.

Otra forma de entenderse en la práctica que una confianza ha sido denegada

se podría dar ante las cuestiones de confianza sobre reformas
constitucionales, ya que, de no alcanzarse la votación calificada, el Tribunal

11 Fundamento 137 de la sentencia recaída en el expediente 006-2019-CC.

39
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

indica que ocurrirá que el Poder Ejecutivo asuma que ha operado, en los
hechos, un supuesto de denegación. Y por eso propone que el Poder
Legislativo examine en qué medida se deben exigir mayores consensos a fin
de otorgar la confianza en esta clase de escenarios.

Asimismo, indica que esta interpretación sobre las formas en las que se puede
entender si la confianza ha sido aprobada o rehusada no implica el otorgamiento de
un cheque en blanco a favor del Poder Ejecutivo y que si de forma reiterada
interpretase que ha sido denegada pese a el Congreso haya votado a favor con el
propósito de disolver el Congreso, dicho Tribunal tendrá competencia para
determinar si su proceder fue acorde o no con lo que señala la Constitución Política.

El siguiente cuadro presenta un resumen sobre el desarrollo interpretativo realizado

por el Tribunal Constitucional respecto a la regla general y excepciones sobre el
otorgamiento o la denegación de la cuestión de confianza

Cuadro 6
Desarrollo interpretativo realizado por el Tribunal Constitucional respecto a la regla
general y excepciones sobre el otorgamiento o la denegación de la cuestión de
confianza
Elementos Regla general Excepciones
Órgano competente para
expresar el otorgamiento • Congreso de la • Poder Ejecutivo
o denegación de la República
cuestión de confianza
• Fáctica e ilimitada.
Forma de expresión de la • Votación
decisión dada por el • No deben establecerse
Congreso reglas en torno a la forma en
las que se podría denegar o
aprobar la confianza.
• Si se otorga, el/los • En la segunda oportunidad
Efectos ministros se mantienen que considere que se le ha
en sus cargos. negado la confianza a su
• Si se rehúsa, el/los gabinete, queda autorizado
ministros deben dimitir. para disolver el Congreso.

40
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

• Uso reiterado con el

Riesgos Ninguno propósito de disolver el
Congreso.
Fuente: Sentencias 006-2018-AI y 006-2019-CC
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento

Como se puede observar, el Tribunal Constitucional ha realizado un desarrollo

interpretativo sobre la naturaleza de la cuestión de confianza, las materias que
pueden o no ser sometidas a ella y respecto de las opciones interpretativas de la
decisión del Congreso con relación a su otorgamiento o rehusamiento; que, como
veremos a continuación, al ser abierto, ambiguo e incompleto; en la práctica ha
creado un evidente desequilibrio entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, en
menoscabo de las competencias de este último.

Respecto de su naturaleza, queda claro que fue instaurado como un mecanismo de

contrapeso frente a la censura ministerial, y que su regulación abierta permite ser
usada de forma discrecional en busca de respaldo del Congreso para el desarrollo
de políticas necesarias en la gestión del Poder Ejecutivo. Sin embargo, y como lo
indica el propio Tribunal, no puede ser entendida, de forma alguna, que cabe ser
solicitada respecto de cualquier asunto o de forma indiscriminada, pues ello
generaría una alteración de equilibrio de poderes y el despojo de la esencia del
órgano legislativo.

Lamentablemente sobre estos riesgos advertidos, el Tribunal Constitucional no ha

realizado ningún desarrollo ni delimitación jurisprudencial. Muy por el contrario, ha
dicho que no debería regularse los supuestos pasibles de someter a cuestión de
confianza y, de forma genérica, únicamente ha establecido que el Ejecutivo debe
dar una prolija explicación sobre el interés publico que reviste la propuesta sometida
a confianza y que debe estar relacionada con una política general de gobierno.

41
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Como es evidente, resulta más que complejo establecer cuáles serían los
parámetros para afirmar que el Ejecutivo ha dado o no una prolija explicación sobre
el motivo del planteamiento de su cuestión de confianza. Igual de complejo es
establecer cuándo realmente una determinada iniciativa legislativa está relacionada
con una política general de Gobierno, máxime si estas son, como su propio nombre
lo dice: generales y, por tanto, podrían abarcar, en una interpretación extensiva o
caprichosa de las cosas, cualquier materia o asunto, y con ello, convertirse en un
mecanismo de sometimiento ilimitado a favor del Ejecutivo, en detrimento del
Congreso.

Ello, sumado a que una elucubración del Tribunal Constitucional -sustentada a priori
en posibles acciones irregulares que el Congreso podría realizar pero que en la
práctica no se han dado- que trasgrede el principio de juridicidad y que ha creado y
justificado una competencia -aunque de forma fáctica- a favor del Poder Ejecutivo
para interpretar si un pedido de cuestión de confianza le ha sido aprobado o
rehusado, inclusive de forma contraria a lo que haya votado el Congreso, pese a
que esta le es expresamente reconocida en la Constitución Política, de forma
exclusiva, al Congreso de la República12; ha generado, en la práctica, que el Poder
Ejecutivo sea quien tenga, finalmente, el poder de interpretar las decisiones del
Congreso.

Esta elucubración, que no respeta el principio constitucional de juridicidad, ha

afectado, menoscabado y anulado una función que es exclusiva y excluyente del
Congreso de la República; por ende, en ese sentido, corresponde atender las
propuestas planteadas en los 4 proyectos de ley en estudio.

12Una muestra es lo que establece el artículo 134, que señala que el presidente de la República está facultado
para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros; es
decir, el único que puede negar la confianza es el Congreso.
42
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Ahora bien, respecto de las materias prohibidas, el Tribunal señala que es

fácticamente imposible establecer todos los casos en que no puede plantearse una
cuestión de confianza; sin embargo, intenta identificar algunos supuestos
prohibidos. Entre ellos, ha señalado que están prohibidos los que comprometan el
principio de separación de poderes, las que condicionen el sentido de una decisión
que sea competencia de otro órgano del Estado y todas las que no estén
relacionadas con materias vinculadas a la política general del gobierno o no tengan
un marcado interés nacional.

El problema de estas materias prohibidas es que también son muy genéricas. Por
ejemplo, ¿Cómo se podría establecer que un determinado asunto permite o no
concretar u operativizar una política general de gobierno? si, como se ha dicho
párrafos antes, las políticas suelen ser justamente generales y una interpretación
extensiva permitiría que cualquier proyecto calce como relacionado a estas; pero,
además, ¿Quién sería el que establece o justifica el marcado interés público de una
iniciativa, para poder saber si está o no permitida de ser planteada como cuestión
de confianza?

Evidentemente, con sustento en la competencia exclusiva y excluyente que la

Constitución Política le reconoce al Congreso de la República, respecto a si ha
otorgado o rechazado una cuestión de confianza, sería entonces este el llamado a
dilucidar también cuando haya dudas respecto del marcado interés público de la
iniciativa y la relación directa que tiene la iniciativa legislativa sometida a confianza
para la concreción o no de una política de gobierno.

Sin embargo, al haberse afirmado que el Poder Ejecutivo puede imponer su

interpretación del sentido de la decisión que tome el Congreso, entonces este, una
vez más, sería el que finalmente tendría la última palabra respecto a si debe o no
permitirse el planteamiento de una cuestión de confianza determinada.

43
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

En otras palabras, a criterio del Tribunal, al haberse regulado de forma abierta el

uso de la cuestión de confianza, corresponde en última instancia al Poder Ejecutivo
establecer qué materias le serían permitidas para plantear la confianza y cuáles no,
así como establecer el sentido final de la decisión que haya tomado el Congreso
sobre la aprobación o rehusamiento de esta.

Esta interpretación evidentemente deviene en inconstitucional porque el único que

puede decidir si otorga o no la confianza al Ejecutivo, es el Parlamento, de
conformidad con lo que establece la Constitución Política de forma taxativa en su
artículo 134, que señala:

Artículo 134. El Presidente de la República está facultado para disolver el

Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos
de Ministros13.

En consecuencia, no es constitucionalmente válido crear una interpretación que

difiera de lo que ordena expresamente la Constitución Política. En ese sentido,
corresponde entonces corregir el error cometido por el Tribunal Constitucional al
haber creado una interpretación paralela y contraria a lo que dispone la Constitución.

Finalmente, sobre la posibilidad de plantear cuestión de confianza respecto de

reformas constitucionales, el Tribunal Constitucional sí ha dejado muy en claro que
el Congreso de la República es quien en la práctica ha permitido y aceptado la
presentación de este tipo de cuestiones de confianza, y aclara que solo será válida
siempre que esté referida a alguna función o competencia del Poder Ejecutivo, no
pudiendo, como consecuencia, irrogarse competencias que son de otras entidades
del Estado.

13Resaltado es nuestro.
44
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

De una simple lectura de los fundamentos 197, 198, 199 y 200 de la sentencia
recaída en el expediente 006-2019-CC es posible advertir que las reformas
constitucionales no están dentro de las materias constitucionalmente permitidas
para el planteamiento de la cuestión de confianza, ello en atención a que la
aprobación o no de este tipo de normas sólo puede ser ejercida por el Congreso, no
pudiendo el Ejecutivo intervenir en ninguna etapa decisoria a tal nivel que ni siquiera
se le reconoce el poder de veto, que sí le es reconocido para otro tipo de leyes.

Para ahondar en esta afirmación, nos remitimos a lo que los constituyentes

señalaron respecto a la prohibición de intervención del Poder Ejecutivo en la
aprobación o no de reformas constitucionales.

Como se recuerda en el dictamen recaído en los proyectos de ley 7881 y 7888/2020-

CR, aprobado por la Comisión de Constitución y Reglamento del periodo anterior,
los constituyentes del Congreso Constituyente Democrático de 1993 prohibieron al
Ejecutivo participar del proceso de aprobación de leyes de reforma constitucional,
por ello le restringió el poder de observarlas.

En el diario de los debates se puede evidenciar que durante el debate sobre la

imposibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda observar las leyes de reforma
constitucional, el constituyente Ferrero Costa dijo:

¿cuál es el origen del poder? El origen del poder es el pueblo. ¿Y qué dice
el pueblo? Para manejar el Poder Ejecutivo yo elijo un Presidente, y para
hacer la ley elijo un Congreso.

45
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Es decir que la razón de ser de un Congreso es hacer la ley. Con mayor

razón, la ley fundamental, que es la ley constitucional, debe ser una
atribución del Congreso.

Pero, como ocurre además que son poderes que deben estar balanceados,
en el momento en que se señalan las normas esenciales de juego, no pueden
intervenir el Poder Ejecutivo ni el Presidente de la República, porque en ese
mismo instante se rompe el equilibrio, y si quien señala las normas de
juego a mérito de un mandato popular, tiene que poner esas normas de juego
para ser ratificadas por el Presidente del Ejecutivo (que no tiene facultades
legislativas), entonces está siendo recortada la facultad potestativa del
Congreso..

(…)

Pero, aun cuando fuese no solamente una razón de fondo, habría que
señalar una adicional, que es también un poco simbólica y confirmación de
la soberanía del Poder Legislativo, y es que en la medida en que el
Presidente de la República no puede decir nada sobre una reforma
constitucional, en esa misma medida la autonomía del Congreso queda
confirmada.

¿Qué puede decir un Presidente de la República si una reforma

constitucional no compete a sus atribuciones? ¿Introducirse en una
reforma constitucional? ¿Acaso cuando elegimos a un Presidente le
decimos: Si la Constitución no te gusta puedes observarla? No, al contrario;
le decimos: Te elegimos Presidente para gobernar conforme a las leyes
existentes, y si las leyes se cambian es porque el pueblo las cambia a través

46
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

del organismo que él designa para cambiar la ley, que solamente puede ser
el Congreso 14.

Luego de este debate, se acordó que el Poder Ejecutivo no tenga la posibilidad de

observar una ley de reforma constitucional.

En consecuencia, habiendo quedado más que claro que el espíritu del constituyente
fue que el Ejecutivo no tenga competencia ni atribuciones sobre una reforma
constitucional, pudiendo únicamente plantearlas como iniciativa, pero sin poder
decir nada sobre una reforma constitucional, puesto que interpretar lo contario
y, por tanto, permitir su intervención rompería el equilibrio de poderes;
corresponde aclarar la disposición del artículo 132 de la Constitución Política, de
forma tal que se respete la voluntad del constituyente y no se siga generando actos
inconstitucionales que rompen el principio de equilibrio de poderes, bajo la lógica de
que puede primar una práctica parlamentaria errada como antecedente para seguir
infiriéndose que es posible el planteamiento de una cuestión de confianza sobre este
tipo de normas.

3. Mecanismos legales viables para regular el uso de la cuestión de confianza

De las 4 propuestas legislativas materia del presente dictamen, 3 plantean que la

cuestión de confianza sea precisada a través de una ley de interpretación y 1
propuesta plantea que sea abordada vía reforma constitucional.

Cabe precisar que, aunque no forme parte de este dictamen, con fecha 27 de agosto
de 2021, se recibieron los proyectos de ley 0046/2021-CR, que propone una
resolución legislativa para modificar el artículo 86 del Reglamento del Congreso,

14 Subrayado es nuestro. Página 414 del tomo IV del debate . Ver todo el tomo en
https://www4.congreso.gob.pe/dgp/constitucion/Const93DD/ComiConstRegla/TomoCompleto/TomoIV.pdf
47
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

respecto al procedimiento de recepción y votación de la cuestión de confianza

facultativa; y 0055/2021-CR, que desarrolla la investidura y la cuestión de confianza,
a través de la incorporación de dos artículos en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

Los especialistas Domingo García Belaunde, Gerardo Eto Cruz y César Delgado
Guembes, en la sesión de la Comisión llevada a cabo el martes 24 de agosto de
2021, expresaron que era viable la regulación de la cuestión de confianza a través
de una reforma constitucional, una ley interpretativa, una resolución legislativa que
modifique el Reglamento del Congreso e inclusive una ley de naturaleza orgánica
que aborde el desarrollo de esta figura.

En esta parte del dictamen, se describen, en el siguiente cuadro, las principales

características de estas 4 opciones, a efectos de poder identificar la mejor opción
para la resolver el problema advertido.

Cuadro 7
Opciones legislativas válidas para regular la cuestión de confianza15
Opciones Contenido Limitaciones Requisitos para su
legislativas aprobación
• Puede regular la cuestión de • Por su naturaleza no es • Aprobación por 2/3 del
confianza con mayor posible desarrollar a detalle número legal de sus
amplitud, pudiendo abarcar aspectos procedimentales miembros, en dos
Ley de reforma aspectos esenciales, pero de necesarios para su mejor legislaturas ordinarias
constitucional forma general. aplicación. sucesivas o mayoría
• Mayor nivel de autonomía absoluta y ratificación
normativa y menos vía referéndum.
restricciones o control
externo.
• Puede expresar el sentido de • Solo puede ser usada
una disposición cuando haya más de una

15En el cuadro se han considerado literalmente aspectos expuestos por el especialista en derecho constitucional
y parlamentario, doctor César Delgado Guembes, en la sesión de la Comisión de fecha 24 de agosto de 2021.
48
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Ley constitucional, sin alterar su forma de interpretar una

interpretativa esencia. disposición constitucional. • Mayoría simple
• La norma interpretativa no
puede crear nuevos
elementos.
• No puede innovar sino evitar
el error de aplicación.
• Deja aspectos normativa y
constitucionalmente críticos
por cubrir.
Puede abarcar aspectos del • No puede delimitar el
procedimiento parlamentario contenido esencial de la
Resolución respecto de la presentación, cuestión de confianza. • Mayoría absoluta
Legislativa votación y comunicación del • Debe limitarse al marco de sus miembros
pedido de cuestión de constitucional y las
confianza. limitaciones expresamente
Permite llegar a detalles fijadas por el TC en su STC
esencialmente nucleares y 006-2018-AI y 006-2019-CC
adyacentes a la cuestión de
confianza
Puede abarcar el desarrollo de • No puede alterar el
Ley de la esencia de la cuestión de contenido constitucional de
naturaleza confianza y aspectos la cuestión de confianza • Mayoría absoluta de
orgánica procedimentales. • Puede ser vista como una sus miembros
ley de desarrollo
constitucional y, por ende,
sometida a mayor control
Fuente: Constitución Política, Reglamento del Congreso y exposición del doctor César Delgado
Guembes en la sesión de la comisión de fecha 24 de agosto de 2021.
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento

Como se puede observar, las 4 opciones legales para regular la cuestión de

confianza son válidas, pero se encuentran limitadas por los aspectos que pueden
ser abordadas según la naturaleza de cada tipo de norma.

49
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Evidentemente, desde un punto de vista de contenido, la vía de la reforma

constitucional podría ser considerada la óptima; sin embargo, el quiebre del principio
constitucional de equilibrio de poderes generado por el Tribunal Constitucional en
menoscabo de las funciones del Congreso de la República justifica que, con el fin
de reestablecer el orden constitucional quebrado, se pueda evaluar una opción que,
desde un punto de vista de oportunidad, permita corregir estos excesos con la
urgencia que lo amerita, a efectos de evitar que se repitan situaciones nefastas para
el estado democrático.

En ese sentido, la posibilidad de abordar el problema a través de la aprobación de

una ley de interpretación permitiría atender las aspectos nucleares urgentes para
recuperar el principio de equilibrio de poderes, pues permitiría señalar que no se
encuentran dentro de lo constitucionalmente permitido la presentación de
cuestiones de confianza sobre reformas constitucionales; con ello, no solo se
corregiría el error cometido por el anterior Congreso, sino que establecería una línea
interpretativa acorde con la Constitución Política, recuperando, además, las
funciones que de forma exclusiva y excluyente corresponden al Parlamento, como
es la decisión de aprobar o rehusar un pedido de cuestión de confianza.

No obstante, consideramos que el Congreso podría considerar como una opción a

mediano plazo la aprobación de una reforma constitucional que aborde no solo los
aspectos esenciales de la cuestión de confianza facultativa, sino la obligatoria, y en
ese sentido creemos que debería abordarse los artículos 130 al 134 de la
Constitución Política a efectos de regular de una forma integral la cuestión de
confianza.

Otro aspecto que debemos señalar es que, considerando que una ley interpretativa
no puede abordar aspectos que también son esenciales para el mejor entendimiento
sobre el procedimiento de presentación, trámite, votación y notificación de la

50
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

decisión del parlamento al Poder Ejecutivo, es importante que en un dictamen

posterior se analice, debata y vote una norma que desarrolle estos aspectos en el
Reglamento del Congreso y en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

Ahora bien, habiendo quedado claro que esta Comisión considera que es necesaria,
como una medida complementaria, la aprobación tanto de una reforma
constitucional como una reforma al Reglamento que regule los aspectos que la ley
interpretativa que se propone como una medida inmediata y eficaz al problema
advertido, no puede abarcar; se procederá a analizar si efectivamente el Congreso
puede aprobar este tipo de leyes y cuál sería su contenido.

3.1 Facultad del Congreso de interpretar disposiciones constitucionales 16

Néstor Pedro Sagüés 17

en su obra “El Congreso como intérprete de la
Constitución” señala que nadie puede negar el poder del Legislativo para
interpretar la Constitución, quien es uno de los operadores constitucionales por
excelencia puesto que, para aprobar leyes, previamente interpreta la
Constitución. Igualmente realiza este ejercicio interpretativo cuando desarrolla
las demás funciones que le reconoce la Constitución Política.

Nuestra Constitución Política, en su artículo 102, numeral 1, reconoce al

Congreso las atribuciones de dar leyes y resoluciones legislativas, así como de
interpretar, modificar o derogar las existentes; también establece que tiene las
atribuciones que son propias de la función legislativa.

16
Este punto se desarrolla sobre la base del dictamen aprobado por la Comisión de Constitución y
Reglamento del periodo de sesiones 2020-2021 sobre los proyectos de ley 7881 y 7888/2020-CR
17 https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1088/16.pdf

51
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

El Tribunal Constitucional, en su sentencia recaída en el expediente 0002-1996-

AI18, ha afirmado que el Parlamento no constituyente tiene potestad
legislativa para interpretar la Constitución.

El numeral 10 del artículo 102 de la Constitución establece una cláusula abierta

a partir de la cual, interpretada de forma sistemática con el artículo 206 y la
octava disposición complementaria final y transitoria de la Constitución, que
indica que aquellas disposiciones constitucionales que lo requieran son materia
de leyes de desarrollo constitucional; permite afirmar que el Congreso, ante la
ambigüedad de una disposición constitucional o necesidad de desarrollo
normativo, puede aprobar una ley para salvar, mejorar y defender la integridad
de este cuerpo normativo, a través de 3 mecanismos: de una reforma parcial de
la Constitución, de una ley de desarrollo constitucional o de una ley de
interpretación constitucional.

La aprobación de leyes de interpretación por parte del Congreso no es una

novedad de este periodo parlamentario. Podemos mencionar las siguientes
leyes interpretativas: Ley 27275, por la que se interpreta el artículo 115 de la
Constitución Política (año 2000) y Ley 26773, que interpreta la norma
constitucional sobre la libertad de prensa (1997).

En consecuencia, habiendo quedado en claro que el Congreso tiene la

atribución de aprobar leyes de interpretación constitucional como parte de su
función legislativa con capacidad de poder constituyente y considerando la
existencia de un desequilibrio de poderes entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo en detrimento de este último, así como una transgresión
constitucional sobre el órgano llamado a expresar su decisión con relación a la
aprobación o rehusamiento de la cuestión de confianza solicitada por un

18 00002-1996-PC
52
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

ministro o por el presidente del Consejo de Ministros a nombre de todo su

gabinete; esta Comisión propone la aprobación de las 4 propuestas legislativas,
a través de una ley interpretativa, sin que ello signifique que no deba abordarse
el tema de forma integral desde la vía de la reforma constitucional y la reforma
al Reglamento del Congreso.

4. Legislación comparada

Finalmente, presentamos un cuadro comparativo19 con relación a la facultad que

tiene el Congreso para aprobar leyes de interpretación de disposiciones
constitucionales, con el fin de mostrar cómo es que se aprueban este tipo de normas
en países de la región:
Cuadro 8
Países en los que el Congreso puede aprobar leyes de interpretación de
disposiciones constitucionales
¿El Congreso Votación
interpreta la para
País Constitución? Artículo constitucional aprobarla Ejemplo
66º Las normas legales que Ley Nº 18.152, que
interpreten preceptos interpreta el artículo 19
constitucionales necesitarán, para Nº 24 de la Constitución
Chile Sí su aprobación, modificación o 3/5 partes respecto del derecho de
derogación, de las tres quintas propiedad sobre la
partes de los diputados y senadores reajustabilidad de las
en ejercicio pensiones
150. Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas
Mayoría
Colombia Sí ejerce las siguientes funciones: 1.
simple
Interpretar, reformar y derogar las
leyes.
121. Además de las otras
atribuciones que le confiere esta
Constitución, corresponde
exclusivamente a la Asamblea
Mayoría
Costa Rica Sí Legislativa: 1. Dictar las leyes,
simple
reformarlas, derogarlas y darles
interpretación auténtica, salvo lo
dicho en el capítulo referente al
Tribunal Supremo de Elecciones

19 Tomado el dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del periodo 2020-2021, con

relación a los proyectos de ley 7881 y 7888/2020-CR.
53
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

205. Corresponde al Congreso

Nacional, las atribuciones
Mayoría Decreto interpretativo
Honduras Sí siguientes: 1. Crear, decretar,
simple 58-93
interpretar, reformar y derogar las
leyes

138. Son atribuciones de la

Mayoría
Nicaragua Sí Asamblea Nacional: 2. La
simple
interpretación auténtica de la ley

102º Son atribuciones del Congreso: Ley Nº 27375, Ley de

1. Dar leyes y resoluciones Mayoría interpretación del artículo
Perú Sí
legislativas, así como interpretar, simple 115º de la Constitución
modificar o derogar las existentes Política del Perú
Ley Nº 17.283 Declarase
85. A la Asamblea General compete: de interés general, de
20. Interpretar la Constitución, sin conformidad con lo
perjuicio de la facultad que Mayoría establecido en el articulo
Uruguay Sí
corresponde a la Suprema Corte de simple 47 de la constitución de
Justicia, de acuerdo con los artículos la Republica, que refiere
256 a 261 a la protección del medio
ambiente
Fuente: Constituciones políticas y leyes de los países seleccionados
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento 2020-2021

V. ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO Y EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA

NORMA

La aprobación de la ley interpretativa de la cuestión de confianza que corrija una

interpretación errada sobre las materias constitucionalmente permitidas de ser
sometidas a confianza, así como la recuperación de la competencia exclusiva y
excluyente del Congreso respecto a la decisión de aprobar o rechazarla, no impacta
en la legislación vigente, y, por el contrario, dota de contenido esencial a la cuestión
de confianza facultativa regulada en el artículo 132 de la Constitución Política,
evitando desviaciones interpretativas del Poder Ejecutivo o el propio Tribunal
Constitucional.

54
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

VI. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO

Los beneficios del texto normativo que se propone aprobar se muestran en el

siguiente cuadro:
SUJETOS BENEFICIOS
El Poder • Al reequilibrarse los pesos y contrapesos del Ejecutivo y el Legislativo, este
Ejecutivo tendrá vías más saludables y democráticas para el logro de sus fines.
• Le permitirá aclarar que no puede realizar interpretaciones fácticas sobre
asuntos que sólo competen al Congreso, y de esta manera, podrá reducir
los riesgos de cometer actos violatorios de la Constitución Política.
• Tendrá un panorama más claro y constitucionalmente acorde a lo que
puede plantear como cuestión de confianza su consejo de ministros o
ministros de forma individual.
El Poder • Al corregirse el error incurrido por el anterior Parlamento, permitirá que se
Legislativo respete la voluntad del constituyente que no quiso que el ejecutivo tuviera
posibilidad alguna para intervenir en el proceso de aprobación de una
reforma constitucional.
• Recuperará independencia, autonomía y exclusividad en las funciones que
así le reconoce la Constitución Política.
Tribunal • Le permitirá enmendar su errada interpretación respecto de la posibilidad
Constitucional de que existan diversas formas y órganos que puedan ser quienes decidan
si el Congreso aprobó o no una cuestión de confianza.
• Le asegurará una sola interpretación constitucionalmente valida respecto a
posibilidad de que se pueda plantear una confianza sobre una reforma
constitucional.
La ciudadanía • Percibirán un régimen de gobierno más estable, legítimo y democrático, en
en general el que cada órgano desarrolla sus funciones conforme a la Constitución
Política.
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento

55
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Entre los costos de la propuesta de ley de reforma constitucional podemos

mencionar los siguientes elementos:

SUJETOS COSTOS O DESVENTAJAS

• No podrá usar esta figura con fines dictatoriales para disolver el Congreso,
Poder en lo que respecta a reformas constitucionales y las competencias del
Ejecutivo Parlamento.
• Puede considerar que se le retira una función interpretativa que el Tribunal
Constitucional le ha reconocido para definir por encima de la decisión del
Congreso, si la confianza a sus ministros les fue otorgada o rehusada.
Elaboración: Comisión de Constitución y Reglamento

VII. CONCLUSIÓN

Por las consideraciones expuestas, la Comisión de Constitución y Reglamento

recomienda la aprobación los proyectos 003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-
CR y 0036/2021-CR, con el siguiente texto sustitutorio:

LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 132 DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

Artículo único. - Interpretación del último párrafo del artículo 132 de la Constitución
Política del Perú

Interprétase que el planteamiento de una cuestión de confianza sobre una iniciativa

ministerial está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas
directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre
ellas, las referidas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten las
competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros órganos
constitucionalmente autónomos.

56
 Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

PREDICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY

003/2021-CR, 006/2021-CR, 0019/2021-CR Y 0036/2021-CR
LEY QUE INTERPRETA EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA SOBRE
LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA.- Comunicación de la decisión del Congreso

La decisión que toma el Congreso de la República respecto a la aprobación o no de la

cuestión de confianza es comunicada expresamente al Poder Ejecutivo para que surta
efecto. Sólo el Congreso puede interpretar el sentido de su decisión.

SEGUNDA.- Vigencia de la presente ley

Los alcances de la presente ley no tienen consecuencias o impacto retroactivos, y rigen a

partir del día siguiente al de su publicación.

Sala de Sesiones

Lima, 31 de agosto de 2021

CARMEN PATRICIA JUÁREZ GALLEGOS

Presidenta
Comisión de Constitución y Reglamento

57