6-2020/7-2020/10-2020/11-2020

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
cuarenta minutos del veintitrés de octubre de dos mil veinte.
Por recibidos los escritos de 13 de febrero de 2020, 24 de febrero de 2020, 26 de febrero de
2020, 10 de marzo de 2020, 11 de marzo de 2020, 4 de junio de 2020 y 19 de junio de 2020,
mediante los cuales, por su orden: (i) los abogados Jorge Salomón Cuadra González y Milton Raúl
Paredes Fernández piden que se les tenga por parte en calidad de apoderados del Director General
y de la Policía Nacional Civil; (ii) Conan Tonathiu Castro, secretario jurídico de la presidencia,
rinde el informe justificativo solicitado al Consejo de Ministros en el proceso de
inconstitucionalidad 6-2020, en calidad de representante de dicho Consejo —esto lo acredita con
la certificación del punto de acta número cuatro, correspondiente a la sesión número cuatro
celebrada por dicho Consejo el 19 de febrero de 2020—; (iii) se aclaran ciertos errores materiales
en el informe justificativo mencionado; (iv) se rinde la opinión requerida al Fiscal General de la
República en el proceso de inconstitucionalidad 6-2020; (v) Conan Tonathiú Castro rinde el
informe justificativo solicitado al Consejo de Ministros en el proceso de inconstitucionalidad 7-
2020/10-2020; (vi) la Asamblea Legislativa rinde el informe correspondiente al proceso de
inconstitucionalidad 11-2020; y (vii) el Fiscal General rinde su opinión en ese mismo proceso.
Los presentes procesos de inconstitucionalidad acumulados han sido promovidos por los
ciudadanos Ruth Eleonora López Alfaro y Luis Ramón Portillo Ayala (6-2020); Claudia Haydee
Martínez Esquivel, Adela María Lemus Gutiérrez, Karla Beatriz Moncada Mejía, Kamal Fernando
Saade Arévalo, Martha Andrea Palma Menéndez, Óscar Noé Montoya Martínez, Jonathan Adriel
Benavides Hernández y Henry Alexander Morales Colocho (7-2020); Yolanda Anabel Belloso de
Carranza, Dina Yamileth Argueta Avelar, Karen Daniela Genovez Monge, Gustavo Danilo Acosta
Martínez y Cayetano Amberlio Cruz Orellana (10-2020); y Edwin Soto Argueta (11-2020); a fin
de que este tribunal declare la inconstitucionalidad de: (i) el punto cuatro del acuerdo emitido por
el Consejo de Ministros en la sesión n° 2 de 6 de febrero de 2020, mediante el cual se acordó por
unanimidad convocar a la Asamblea Legislativa para que llevara a cabo una sesión extraordinaria
a las 15 horas del 9 de febrero de 2020 (“acuerdo de convocatoria”); y (ii) la decisión adoptada por
la Asamblea Legislativa en la sesión plenaria ordinaria de 7 de febrero de 2020, por la que estimó
improcedente la convocatoria antedicha (“decisión de improcedencia”); por la supuesta violación
de los arts. 86, 131 ord. 5°, 148, 164 y 167 ord. 7° Cn.
Analizados los argumentos y considerando:

I. Objeto de control.

PUNTO CUATRO DEL ACUERDO EMITIDO POR EL CONSEJO DE MINISTROS

EN LA SESIÓN N° 2 DE 6 DE FEBRERO DE 2020 [EN LO PERTINENTE]:
“[EL] CONSEJO DE MINISTROS POR UNANIMIDAD, ACUERDA: a)
CONVOCAR A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, para que, conforme al artículo 64
[n°] 2 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, lleve a cabo una SESIÓN
EXTRAORDINARIA el día nueve de febrero de dos mil veinte, a las quince horas, en
el Salón Azul del Palacio Legislativo, a fin de que someta como único punto de
conocimiento, debate y votación del [p]leno de los [d]iputados que la conforman, el
[d]ictamen [f]avorable [n°] 278 de fecha veintisiete de enero de dos mil veinte, emitido
por la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto de dicho Órgano del Estado,
a fin de que se obtenga la autorización para suscribir el [p]réstamo para financiar la
[f]ase III del Plan Control Territorial”.

DECISIÓN DE IMPROCEDENCIA [EN LO PERTINENTE]:

“En atención a las consideraciones antes expresadas, la Asamblea Legislativa estima
que es improcedente la convocatoria planteada, porque transgrede en primer lugar la
independencia de los Órganos del Estado, establecido en los artículos 86 y 167
ordinales 4° y 6°de la Constitución, ya que esta Asamblea Legislativa estaba reunida
en el momento que se recibe la convocatoria extraordinaria por parte del Consejo de
Ministros”.

Han intervenido en el proceso los demandantes, el Consejo de Ministros, la Asamblea

Legislativa y el Fiscal General de la República.
II. Alegaciones de los intervinientes.
1. Alegaciones de los demandantes.
A. En el proceso de inconstitucionalidad 6-2020, los actores adujeron, en relación con el
acuerdo de convocatoria, que se “[…] ha hecho una interpretación errada y alejada de una lectura
teleológica respecto de la forma y las circunstancias que pueden habilitar la utilización de la
facultad que les otorga el […] artículo 167 ordinal 7° Cn.”. A su juicio, esta disposición hace
referencia a situaciones de urgencia nacional impostergable que requieren la convocatoria
extraordinaria de la Asamblea Legislativa para que delibere y adopte una decisión en relación con
el tema respectivo —a manera de ejemplo, las previstas en el art. 29 Cn.—. Sostuvieron que en el
presente caso no existen tales condiciones de urgencia, pues, a pesar de que la seguridad es un tema
relevante, la aprobación de un préstamo no encaja en el supuesto establecido en el parámetro de
control, debido a que ello no solucionaría una problemática tan compleja como la criminalidad —
esto requiere de un “esfuerzo analizado y continuado”—.
B. Según los argumentos admitidos en el proceso de inconstitucionalidad 7-2020, los
demandantes sostuvieron que el acuerdo de convocatoria es inconstitucional, porque viola el art.
86 Cn. (principio de interdicción de la arbitrariedad), debido a que, aunque el art. 167 ord. 7° Cn.
confiere poder al Consejo de Ministros para convocar la sesión extraordinaria, esta no es una
competencia que se puede ejercer de forma automática, puesto que dicho consejo debe motivar la
concurrencia de circunstancias fácticas que lo justifiquen —aunado a esto, la Asamblea Legislativa
sesiona todas las semanas, por lo que el art. 167 ord. 7° Cn. no resulta aplicable, ya que la
convocatoria no obedece a ausencia de sesión, sino a falta de votos para aprobar un préstamo que
supondría una carga para quienes deberán pagarlo mediante tributos—. De lo antedicho derivaría
la consecuencia prevista en el art. 164 Cn., que señala que “[t]odos los decretos, acuerdos, órdenes
y resoluciones que los funcionarios del Órgano Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que
esta Constitución establece, serán nulos y no deberán ser obedecidos […]”.
C. En el proceso de inconstitucionalidad 10-2020, los ciudadanos alegaron que el acuerdo
de convocatoria viola el “principio de independencia de órganos” (arts. 86 inc. 1°, 131 ord. 5° y
148 Cn.), porque pretendía imponer la agenda de la Asamblea Legislativa y forzar a que sus
diputados votaran en un sentido determinado. Agregaron que de la competencia del Consejo de
Ministros no derivaría la obligación de la Asamblea Legislativa de tomar la decisión que tal órgano
desea, como parece sugerir el acuerdo cuando señala el fin de la sesión extraordinaria —“obtener
la autorización para suscribir el préstamo para financiar la fase III del Plan Control Territorial”—,
no obstante que la aprobación de préstamos es competencia de la Asamblea Legislativa (art. 148
Cn.). En este punto hicieron referencia a los hechos ocurridos el 9 de febrero de 2020, en especial
al ingreso del Presidente de la República en la Asamblea Legislativa acompañado de la Fuerza
Armada y la Unidad de Mantenimiento del Orden, y el uso que hizo de la silla del Presidente de la
Asamblea Legislativa, lo que a su juicio puede interpretarse como una intimidación a los
legisladores para que voten en un determinado sentido.
Además, sostuvieron hay violación de los arts. 164 y 167 ord. 7° Cn. De una interpretación
sistemática de los ordinales 4° y 6° del art. 167 Cn., advirtieron que ambos hacen referencia a la
situación en que la Asamblea Legislativa no estuviere reunida, por lo que la competencia del art.
167 ord. 7° Cn. solo puede ejercerse cuando esta se encuentre en receso, lo cual no ha ocurrido de
forma prolongada en ninguna ocasión durante la legislatura 2018-2021, pues dicho órgano sesiona
semanalmente de forma ordinaria, y también lo hace en ocasiones de forma extraordinaria. A su
juicio, el acuerdo de convocatoria obedece a una mera inconformidad por la falta de aprobación
del préstamo para la fase III del Plan Control Territorial, lo cual no constituye una situación
extraordinaria y de urgencia para el país, por lo que no se cumple el supuesto exigido por el art.
167 ord. 7° Cn. De ello devendría la consecuencia establecida en el art. 164 Cn.: la nulidad del
acuerdo y su necesaria desobediencia.
D. En el proceso de inconstitucionalidad 11-2020, los argumentos centrales que fueron
admitidos son que la decisión impugnada viola la separación orgánica de funciones (art. 86 inc. 1°
Cn.), porque el Órgano Legislativo se toma para sí la facultad de calificar los fundamentos fácticos
que son considerados por el Consejo de Ministros para hacer la convocatoria, lo cual es
competencia exclusiva de este último; y que viola el principio de legalidad (art. 86 inc. 4° Cn.),
debido a que, al no poseer “facultades constitucionales” para calificar los fundamentos usados por
el Consejo de Ministros para realizar la convocatoria, la Asamblea Legislativa ha realizado una
actuación que no está amparada en el Derecho. De igual forma, dicho órgano debió atender a la
interpretación que esta sala ha hecho del concepto de “interés nacional”, y no, como lo hizo, darle
primacía a la opinión emitida por el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional en relación
con el caso, la cual sirvió de base para la decisión impugnada.
2. Informe del Consejo de Ministros.
A. En el informe y aclaración correspondientes al proceso de inconstitucionalidad 6-2020
se sostuvo que: (i) las interpretaciones de la expresión “cuando los intereses de la República lo
demanden” no pueden desvincularse de la realidad que “hoy por hoy impera la Constitución de El
Salvador […] más allá del enfoque meramente semántico-literalista o socio-histórico en que
hubiere surgido la consagración primaria de la disposición”; (ii) como presupuesto para la
interpretación de la frase mencionada —contenida en el art. 167 ord. 7° Cn.—, se explicó la
cronología del Plan de Control Territorial, de la que interesa destacar que el dictamen favorable n°
278 del expediente n° 1466-11-2019-1, mediante el cual la Comisión de Hacienda y Especial del
Presupuesto daba el visto bueno a la aprobación del préstamo para financiar la fase III del Plan de
Control Territorial, fue devuelto a la comisión con el voto favorable de 45 diputados para que se le
diera un examen “diferente” —esto en la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa de 30 de enero
de 2020—; (iii) esa fue la razón que, a juicio de la autoridad demandada, justificó fácticamente la
convocatoria; (iv) la seguridad material y la pérdida de control territorial se vinculan a derechos
que se ponen en peligro por la amenaza de “grupos terroristas como las pandillas y otros grupos
delincuenciales de similar índole”, y dichos derechos son intereses de la República; (v) por ello era
necesario que la Asamblea Legislativa sesionara extraordinariamente, “porque la República entera
demanda la búsqueda de mecanismos que garanticen la superación del problema específico
delincuencial”; y (vi) fundan su interpretación de la expresión “intereses de la República” en un
símil con el concepto de “interés nacional” que esta sala empleó en la sentencia de
inconstitucionalidad de 16 de julio de 2004, inconstitucionalidad 27-2001. El informe también
reseña la negativa de la Asamblea Legislativa de acudir a la convocatoria hecha.
En apartado separado, el Consejo de Ministros requirió que esta sala modifique la medida
cautelar adoptada. Su petición consiste en que (i) se ordene a la Asamblea Legislativa que sesione
extraordinariamente con el objeto de someter a conocimiento y votación del Pleno Legislativo el
dictamen favorable n° 278, correspondiente al expediente n° 1466-11-2019-1, sobre el
financiamiento del Plan de Control Territorial, ya que “la no realización de dicha actuación pone
en peligro la seguridad material de los habitantes de la República”; y (ii) se suspenda cualquier
actuación de la Asamblea Legislativa tendente a interpelar o emitir normas que se manifiesten
como reacción al acuerdo de convocatoria.
B. Por otro lado, en el informe de los procesos acumulados 7-2020/10-2020 —dichos
procesos se admitieron con posterioridad al 6-2020 y se acumularon desde su inicio—, sostuvo que
este tribunal suplió una queja deficiente al conectar los arts. 131 ord. 5° y 148 inc. 3° Cn., en tanto
que la primera disposición carece de una argumentación propia en la demanda del proceso de
inconstitucionalidad 10-2020. Entonces, dado que los demandantes de dicho proceso no
cumplieron con sus cargas de la argumentación, pide que este tribunal sobresea respecto de este
punto. El resto de su informe reiteró casi a la letra lo que el Consejo de Ministros ya había sostenido
en el informe correspondiente a la inconstitucionalidad 6-2020, por lo que se omitirá su
transcripción o reseña. De igual forma, se deberá entender que la respuesta a todos los informes
será la misma, al no haber diferencias sustanciales entre sí.
3. Informe de la Asamblea Legislativa.
En el informe rendido por la Asamblea Legislativa en el proceso de inconstitucionalidad
11-2020, dicho órgano sostuvo, en lo medular, que no obstante que el tema de seguridad es
altamente prioritario, no constituye una emergencia constitucional. En este caso, el tema a tratar
suponía un endeudamiento para el país, por lo que la Asamblea debía realizar el control de las
finanzas públicas. Por otro lado, considera que el Consejo de Ministros interpretó erróneamente el
art. 167 ord. 7° Cn., porque proveer seguridad a los salvadoreños es una obligación inherente al
Estado. En ese contexto, la declaratoria de improcedencia se enmarca dentro de lo previsto en el
art. 12 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, que establece que las solicitudes deben
ser conocidas y resueltas por su pleno, de manera que la autoridad demandada considera que no se
ha violado el principio de legalidad, ya que el art. 235 Cn. ―aunado a la disposición reglamentaria
referida― legitima el objeto de control. Finalmente, argumenta que no se ha violado el principio
de “separación de poderes”, debido a que es el Consejo de Ministros quien ha realizado una
intromisión en la esfera de competencias de otro órgano fundamental.
4. Opinión del Fiscal General de la República.
A. En la opinión de la inconstitucionalidad 6-2020, luego de abordar aspectos doctrinarios
y jurisprudenciales sobre los vicios de contenido en el proceso de inconstitucionalidad, principio
de división de poderes, pluralismo, empréstitos voluntarios y su proceso de contratación y relación
histórica entre las facultades legislativas y ejecutivas en El Salvador, afirmó que la discusión sobre
cuestiones relacionadas con la contratación de un empréstito voluntario es parte del trabajo
legislativo que corresponde a la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto y a la Asamblea
Legislativa, respetando los principios de pluralismo y diálogo parlamentario. Por ello, el préstamo
para financiar la fase III del Plan de Control Territorial se enmarca en el quehacer ordinario de la
Asamblea Legislativa y de un proceso de formación de ley con etapas y procedimientos
predefinidos, de forma que en el caso del objeto de control no concurría ninguna situación
extraordinaria que no pudiese esperar al procedimiento ordinario. Esto no supone que la
competencia del art. 167 ord. 7° Cn. carezca de vigencia, por lo que afirma que deberá ser esta sala
quien determine cuáles situaciones son las que justificarían la necesidad de actuación inmediata de
la Asamblea Legislativa. Concluye que el objeto de control es inconstitucional, por no estar
justificado por una circunstancia válida a la luz del art. 167 ord. 7° Cn.
B. La opinión del proceso de inconstitucionalidad 7-2020/10-2020 no fue rendida al término
del plazo conferido para tal efecto. Para llegar a esta conclusión, deben analizarse ciertos cambios
normativos ocurridos en las fechas cercanas a la presentación del escrito de opinión: (i) El art. 9
del Estado de Emergencia Nacional de la Pandemia por COVID-19, contenido en el Decreto
Legislativo n° 593, de 14 de marzo de 2020, publicado en el Diario Oficial n° 52, tomo 426, de 14
de marzo de 2020, establecía la suspensión de los plazos procesales, con excepción de los procesos
relacionados con la materia penal, procesal penal y electoral; (ii) dicha disposición se reformó
mediante el Decreto Legislativo n° 599, de 20 de marzo de 2020, publicado en el Diario Oficial n°
58, tomo 426, de 20 de marzo de 2020, en el sentido de que se excluían de la suspensión de plazos
procesales —entre otros— los procesos a los que se refiere la Ley de Procedimientos
Constitucionales, entre los cuales está el proceso de inconstitucionalidad (art. 6 y siguientes). En
consecuencia, se tendrá por precluida esta etapa procesal.
C. Finalmente, en la opinión de la inconstitucionalidad 11-2020, el Fiscal General de la
República sostuvo que la decisión de improcedencia no viola el principio de legalidad (art. 86 ord.
4° Cn.), porque el proceso de aprobación de los decretos sobre empréstitos es parte del trabajo
legislativo, de forma tal que el Órgano Legislativo sí estaba facultado para analizar si el acuerdo
de convocatoria cumplía con los fundamentos fácticos necesarios para ser realizado. En tal sentido,
dicho acuerdo supuso una intromisión en los asuntos de dicho órgano. De igual forma, afirmó que
no se ha violado el principio de “separación de poderes” (art. 86 inc. 1° Cn.), debido a que la
Asamblea Legislativa tiene competencia para analizar si se cumplen con los fundamentos fácticos
para atender al llamado del Consejo de Ministros. Dicha competencia derivaría de la naturaleza
misma del procedimiento legislativo: discusión, reflexión sobre la necesidad y conveniencia del
endeudamiento público, etc.
III. Resolución de cuestiones previas al pronunciamiento de fondo.
1. El objeto de control es uno de los elementos necesarios para realizar el control
constitucional. Dentro de este concepto figuran, en primer lugar, los que la Constitución misma
señala de forma expresa en los arts. 149 inc. 2° y 183. Según la primera disposición, “[l]a
declaratoria de inconstitucionalidad de un tratado, de un modo general y obligatorio, se hará en la
misma forma prevista por esta Constitución para las leyes, decretos y reglamentos” (las itálicas son
propias). De acuerdo con la segunda, “[l]a Corte Suprema de Justicia por medio de la Sala de lo
Constitucional será el único tribunal competente para declarar la inconstitucionalidad de las leyes,
decretos y reglamentos, en su forma y contenido, de un modo general y obligatorio, y podrá hacerlo
a petición de cualquier ciudadano” (las itálicas son propias). Pero, la jurisprudencia de este tribunal
ha ido ampliando los posibles objetos de control constitucional en el proceso de
inconstitucionalidad. Así, ha dicho que puede controlarse la constitucionalidad de toda norma
general y abstracta1, de los actos de aplicación directa de la Constitución2 y de las omisiones
constitucionales3.
En el presente caso, en la admisión de 10 de febrero de 2020, esta sala sostuvo que se
admitiría el proceso considerando el acuerdo de convocatoria como un acto de aplicación directa
de la Constitución y tomando en cuenta que el carácter aparentemente esporádico del objeto de
control no era razón para rechazar la demanda, pues las declaraciones del Presidente en aquel
entonces (que instó a regresar “en una semana” para ejercer el derecho a la insurrección)4, a criterio
del tribunal, hacían “posible inferir el carácter continuado de los efectos y consecuencias del
acuerdo de convocatoria”. Dada la evidencia empírica existente, la afirmación contenida en el auto
de admisión sigue siendo sostenible —esto es, que el carácter aparentemente esporádico del objeto
de control no debe suponer que no se ejerza el control constitucional―, porque es razonable
sostener que pueden repetirse situaciones similares.
La evidencia empírica a la que se ha hecho referencia en el párrafo precedente se trata de
declaraciones realizadas por el Presidente de la República en las que, básicamente, denota una
actitud de conflicto permanente hacia ciertos órganos establecidos en la Constitución (por ejemplo,
la Asamblea Legislativa y esta sala) o aquellos sectores ciudadanos que, en ejercicio de su libertad
de expresión, prensa o información, realizan manifestaciones que de alguna manera son percibidas
como contrarias o críticas por parte de él5.
2. La modificación a la medida cautelar que solicitó el Consejo de Ministros debe ser
rechazada. La razón es que toda medida cautelar es instrumental al proceso judicial en que debiera
ser decretada. A manera de ejemplo, esta sala ha sostenido con anterioridad que carece de toda
justificación adoptar una medida cautelar si el proceso no ha de iniciarse por rechazo liminar6. Algo

1
Ej., sentencia de 16 de julio de 1992, inconstitucionalidad 7-91.
2
Ej., sentencia de 13 de mayo de 2011, inconstitucionalidad 7-2011.
3
Ej., sentencia de 10 de noviembre de 2017, inconstitucionalidad 8-2015.
4
Esto lo recoge el periódico digital El Faro en: https://elfaro.net/es/202002/el_salvador/24008/Bukele-mete-al-
Ej%C3%A9rcito-en-la-Asamblea-y-amenaza-con-disolverla-dentro-de-una-semana.htm.
5
Al respecto, véanse: (i) las declaraciones sobre este tribunal
(https://twitter.com/nayibbukele/status/1270217819506917377?s=20); (ii) las declaraciones con contenido conflictivo
que involucran a la sociedad civil (https://twitter.com/nayibbukele/status/1279916001270915072?s=20); (iii) las
declaraciones en que se ha negado a acatar decisiones emitidas por este tribunal en ejercicio de sus competencias
(https://diario.elmundo.sv/bukele-anuncia-que-no-acatara-resolucion-de-la-sala-contra-detenciones-a-violadores-de-
cuarentena/); y finalmente, (iv) las declaraciones en las que califica como delincuentes a diputados de la Asamblea
Legislativa (https://twitter.com/nayibbukele/status/1229976514449616897?s=20).
6
Sobre este punto, véanse las resoluciones de 2 de marzo de 2018 y de 18 de marzo de 2020, inconstitucionalidades
13-2018 y 22-2020.
similar puede predicarse en este caso, debido a que la modificación de la medida cautelar carecería
de sentido práctico, en tanto que mediante esta decisión se resolverá la cuestión de fondo. Esto
supondrá la cesación de la medida cautelar que ya fue adoptada e implicaría que su modificación
correría con la misma suerte.
3. También debe darse respuesta al escrito de 13 de febrero de 2020, mediante el cual los
abogados Jorge Salomón Cuadra González y Milton Raúl Paredes Fernández piden que se les tenga
por parte en calidad de apoderados del Director General y de la Policía Nacional Civil. Al respecto,
esta sala debe tomar en cuenta que los sujetos procesales del proceso de inconstitucionalidad que
han sido reconocidos hasta la fecha son el peticionario (demandante), la autoridad emisora, esta
sala, el Fiscal General de la República, los terceros que puedan resultar afectados a título individual
y concreto por la sentencia —como en el nombramiento de funcionarios de elección popular
indirecta— y los amicus curiae (arts. 183 Cn. y 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales)7.
Lo dicho se puede tomar como punto de partida para el análisis de esta petición, debido a
que la calidad en que los abogados Cuadra y Paredes piden intervenir no encaja en ninguna de las
categorías mencionadas. A esto cabría agregar que ni el Director General ni la Policía Nacional
Civil figuran como autoridad demandada en este proceso. Incluso aunque su petición se analice
bajo los estándares jurisprudenciales de los amicus curiae, no han acreditado las exigencias para
intervenir en esa calidad: (i) acreditación razonable de sus conocimientos especializados, técnicos
o científicos, así como de su experiencia o trayectoria reconocida en la materia de que se trate; (ii)
objetividad de sus argumentos, sin adhesión abierta a la posición de alguna de las partes,
excluyendo valoraciones estrictamente ideológicas o políticas o apreciaciones puramente
subjetivas; (iii) pertinencia e importancia de su aporte para dilucidar las cuestiones debatidas en el
proceso, debido a la existencia de dudas relevantes del tribunal; y (iv) la oportunidad procesal de
su opinión, en el sentido que debe plantearse de manera posterior a las posturas de las partes
procesales e intervinientes que señala la ley8. Por ello, esta petición deberá rechazarse.
4. En cuanto a la petición de sobreseimiento en el proceso de inconstitucionalidad 7-
2020/10-2020, el Consejo de Ministros liga la admisión de los arts. 86, 131 ord. 5° y 148 Cn. como
parámetro de control al considerando III 2 B del auto de admisión de la inconstitucionalidad 10-
2020 —en el último párrafo de la página 5 de su informe hace mención expresa a dicho

7
También, a título de ejemplo, pueden verse las resoluciones de 16 de enero de 2017 y de 11 de marzo de 2019,
inconstitucionalidades 19-2016 y 167-2016.
8
Sobre estos requisitos, véase la resolución de inconstitucionalidad 167-2016, ya citada.
considerando y en la página 6 alude a tales disposiciones—. En sus argumentos hay dos errores: el
primero es que ese apartado solamente sirvió como premisa de lo que habría de concluirse en el
considerando III 2 C, debido a que en el considerando III 2 B solo se establecieron unas condiciones
de refutación a la regla jurisprudencial sobre la prevención de la demanda. Esto denota una lectura
deficiente y sesgada de las decisiones de esta sala por parte de dicha autoridad y la tergiversación
de lo que en ellas se dispone, pues este tribunal fue enfático en sostener que esas condiciones de
refutación “vienen dadas por el vínculo que esta disposición tiene con el art. 148 Cn., que será
analizado más adelante, respecto del cual sí se han aportado los argumentos necesarios para el
análisis liminar” (resaltados propios del tribunal), es decir, porque hay una unidad argumental que
debe ser tomada en cuenta.
El segundo error es que la cita de los precedentes de esta sala sobre el sobreseimiento por
admisión indebida es una argumentación sobreabundante, pues las condiciones de refutación no
suponen superar un precedente constitucional, sino fijar las diferencias que hay entre él y el caso
bajo análisis para determinar que este merece una resolución distinta. Esta sala continúa
sosteniendo el criterio de que la falta de argumentación debe significar una prevención 9, pero esta
regla general cede —se refuta— cuando haya unidad argumental en un punto que posee un vínculo
claramente identificable en la demanda. Esto es así porque, en tal caso, lo que el actor ha hecho no
es nada distinto a afirmar que de dos o más disposiciones distintas —sin argumentar directamente
respecto de cada una de ellas en forma individual— deriva una sola norma, que es la que se ha
aducido como argumento —es decir, habría una confrontación normativa—. El resultado es que en
tal caso se admiten varias disposiciones como parámetro de control, pero solo un argumento como
confrontación normativa10. Al no proveerse razones aceptables para descartar lo dicho en el auto
de admisión de la inconstitucionalidad 10-2020, esta petición se declarará sin lugar.
5. A. También debe abordarse la cuestión sobre el tipo de resolución que será emitida en
este proceso. En el sobreseimiento de 10 de abril de 2019, inconstitucionalidad 117-2018, este
tribunal sostuvo que debía “referirse a la sentencia de 25 de junio de 2014, inconstitucionalidad
163-2013, en la que conoció de la inconstitucionalidad de la resolución mediante la cual se admitió

9
Por ejemplo, la resolución de 4 de octubre de 2019, inconstitucionalidad 136-2017.
10
Sobre la distinción entre disposición y norma, véanse: Pierluigi Chiassoni, “Disposición y norma: una distinción
revolucionaria”, en Susanna Pozzolo y Rafael Escudero (eds.), Disposición vs. Norma, 1ª ed., 2011, pp. 7-18; Riccardo
Guastini, “Disposición vs. Norma”, en Susanna Pozzolo y Rafael Escudero (eds.), Disposición vs. Norma, 1ª ed., 2011,
pp. 133-156; y la resolución de 23 de noviembre de 2011, inconstitucionalidad 11-2005.
la candidatura presidencial de Elías Antonio Saca González […]. [E]l caso en comento debió
haberse sobreseído y no, como se hizo, llevado hasta sentencia. Si el objeto de control ha dejado
de existir, el proceso carece de finalidad, pues la pretensión no tiene sustrato material sobre el cual
pronunciarse. Ello es sin perjuicio de los supuestos de traslado del objeto de control, en los que la
disposición impugnada ha dejado de existir, pero la norma persiste porque se encuentra incorporada
en un cuerpo normativo nuevo que sustituyó al derogado. Si se aplican estas consideraciones a este
caso, es razonable concluir que la inscripción de una candidatura presidencial es un acto cuyos
efectos se agotan una vez que las elecciones se han llevado a cabo y el candidato al cargo no es
electo. Entonces, comparativamente, no es distinto en sustancia a la pérdida de vigencia de una
disposición legal por haberse derogado, de manera que es un supuesto en el que corresponde
sobreseer”.
Luego, se afirmó que “mediante esta decisión se cambia la manera en la que se desenvolverá
el trámite de las demandas de inconstitucionalidad mediante las cuales se impugne la inscripción
de candidaturas presidenciales o de cualquier otra naturaleza, pues a partir de ella, cuando el
candidato correspondiente no resulte electo se sobreseerá en el proceso, debido a que es lo que
corresponde desde el punto de vista procesal —según los argumentos expuestos—. Esto implica
que en estos casos no se pronunciará sentencia, que es lo que ocurrió en la inconstitucionalidad
163-2013”.
B. Los precedentes constitucionales pueden no aplicarse a casos posteriores cuando se
considere que las diferencias relevantes entre el segundo caso y el primero exijan dar una respuesta
distinta a la que provee el precedente —lo que se conoce como distinguish—11. Entre la
inconstitucionalidad 117-2018 y este proceso hay una serie de diferencias relevantes. La primera
es que, como expresamente se dijo, la inconstitucionalidad 117-2018 se refería a “candidaturas
presidenciales o de cualquier otra naturaleza” en las cuales el candidato no resultó electo, que
difieren del acuerdo de convocatoria en que, en el supuesto de no elección del candidato de que se
trate, el pronunciamiento de esta sala implicaría el control constitucional sobre una realidad que ya
no es virtualmente susceptible de tener algún efecto jurídico. La segunda es que los acuerdos de
convocatoria, en caso de no aprobarse el producto normativo por el que se realiza la convocatoria
extraordinaria, tienen efectos jurídicos que se agotan antes de que sea posible que el proceso de

11
Sobre el distinguish, véase a Carlos Bernal Pulido, El Derecho de los derechos, 1ª ed., 5ª reimpresión, 2008, p. 181.
inconstitucionalidad llegue a etapa de sentencia —a diferencia de la inscripción de una candidatura,
que sí permite esta circunstancia—.
Entonces, afirmar que en estos casos debe sobreseerse supondría admitir consecuencias
inaceptables: la imposibilidad del control constitucional de un acuerdo de convocatoria cuando no
se apruebe el producto normativo por el que este se ha realizado —zonas exentas de control— y la
apertura a la posibilidad de ejercicio inconstitucional de la competencia que confiere el art. 167
ord. 7° Cn. de forma sistemática. Por ello, el precedente de la inconstitucionalidad 117-2018 no
resulta aplicable a este caso, el cual será decidido mediante sentencia.
6. Sin embargo, deberá sobreseerse respecto de las alegaciones por la supuesta violación
del art. 164 Cn. La razón es que esta disposición prevé que “[t]odos los decretos, acuerdos, órdenes
y resoluciones que los funcionarios del Órgano Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que
esta Constitución establece, serán nulos y no deberán ser obedecidos, aunque se den a reserva de
someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa”, porque en este caso concreto resulta ser
un parámetro de control más genérico que el resto de los que fueron alegados —ej., el art. 167 ord.
7° Cn.—. Conforme con la jurisprudencia constitucional, ante la invocación simultánea de
preceptos constitucionales genéricos y de otros más concretos en los cuales se refleje la misma
confrontación normativa, solo los segundos deben ser sometidos a análisis12.
IV. Determinación de los problemas jurídicos a resolver y del orden temático.
1. A partir de los argumentos de los actores y los informes de la autoridad demandada, los
problemas jurídicos que deben resolverse en esta decisión consisten en determinar si: (i) el acuerdo
de convocatoria (a) viola el art. 167 ord. 7° Cn., por no encuadrarse en el supuesto habilitante
contenido en él para que el Consejo de Ministros pueda convocar extraordinariamente a la
Asamblea Legislativa; (b) viola el art. 86 Cn., que deberá ser interpretado en relación con el art.
167 ord. 7° Cn., por no haberse justificado la concurrencia de circunstancias fácticas que
legitimaran la convocatoria a la sesión extraordinaria ya referida (deber de justificación de las
decisiones); (c) contraviene los arts. 86 inc. 1°, 131 ord. 5° y 148 Cn. (principio de separación de
poderes), por pretender forzar a la Asamblea Legislativa para que adoptara el decreto legislativo
que aprobara el préstamo para financiar la fase III del Plan Control Territorial, lo cual es una
competencia exclusiva de dicho órgano, debido a la reserva de ley y su facultad para autorizar la
emisión o contratación de empréstitos; y si (ii) la decisión de improcedencia emitida por la

12
A título de ejemplo, puede verse la resolución de 17 de enero de 2018, inconstitucionalidad 124-2017.
Asamblea Legislativa: (a) viola el art. 86 inc. 1° Cn. (principio de separación orgánica de
funciones), porque el Órgano Legislativo se habría tomado para sí la competencia de calificar los
fundamentos fácticos que fueron considerados por el Consejo de Ministros para hacer la
convocatoria, lo cual es competencia exclusiva de dicho consejo; y (b) viola el art. 86 inc. 4° Cn.
(principio de legalidad), en tanto que la Asamblea Legislativa carecería de competencia para
calificar los fundamentos usados por el Consejo de Ministros para realizar la convocatoria y habría
desatendido a la interpretación que esta sala ha hecho del concepto de “interés nacional”, dándole
primacía a la opinión emitida por el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional en relación
con el caso, la cual sirvió de base para la decisión impugnada.
2. Debido a la naturaleza de los problemas jurídicos formulados, la presente sentencia
abordará, por ser consustancial con ella, los temas que siguen: (V) constitucionalismo salvadoreño;
(VI) evolución y elementos del concepto de Estado de Derecho en El Salvador; (VII) ingeniería
constitucional salvadoreña; (VIII) reserva de ley como garantía institucional; (IX) principio de
legalidad en un Estado constitucional de Derecho; (X) deber de justificar los actos y decisiones que
implican el ejercicio del poder público; (XI) interpretación de las disposiciones constitucionales;
(XII) el derecho a la insurrección; (XIII) la competencia del Consejo de Ministros para convocar
extraordinariamente a la Asamblea Legislativa; (XIV) márgenes de acción estructural de la
Asamblea Legislativa; (XV) democracia deliberativa; (XVI) fines constitucionales de la Fuerza
Armada y de la Policía Nacional Civil; y (XVII) resolución de los problemas jurídicos planteados.
V. Constitucionalismo salvadoreño.
1. A. La historia constitucional salvadoreña es casi tan antigua como el propio
constitucionalismo. Las primeras Leyes Supremas que rigieron al Estado se enmarcan en la ola de
constituciones “modernas” que surgieron como consecuencia de las dos grandes revoluciones
liberales del siglo XVIII: la Revolución Estadounidense (1775-1783) y la Revolución Francesa
(1789), que marcaron, a su vez, el nacimiento del constitucionalismo como ideología jurídico-
política. Sin embargo, la realidad histórica, social, cultural, económica y jurídica europea y
estadounidense distaba mucho de la realidad latinoamericana, por lo que, si bien la semilla del
constitucionalismo moderno es común, su desarrollo siguió caminos distintos según el ámbito
geográfico en que se produjo.
Por ello, es importante diferenciar los rasgos comunes del constitucionalismo de corte
europeo-norteamericano, que es el que mayor influjo ha tenido alrededor del mundo, respecto de
los del constitucionalismo latinoamericano, que ha respondido históricamente a problemas y
necesidades propias de la región. Esto servirá de base para indagar las particularidades del
constitucionalismo salvadoreño. El constitucionalismo nace como un conjunto de doctrinas que
centraron su estudio en los límites y garantías de la Constitución13. El espíritu de esta idea se suele
reflejar en el art. 16 de la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789, al establecer que “una sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la
separación de poderes esté determinada, no tiene una constitución”.
B. En Europa y Estados Unidos, las constituciones —y la ideología creada por estas (el
constitucionalismo)— tenían como fin abolir la soberanía hereditaria que era producto del
absolutismo monárquico y erigir una nueva forma de soberanía sobre la base de la planificación
racional y la determinación escrita del Derecho14. Dicha pretensión se tradujo en dos postulados
esenciales: la configuración y limitación del poder político y la garantía de los derechos
fundamentales15. Esa realidad, que compartía ideales con el liberalismo democrático, marcó el
punto de partida de las posteriores teorizaciones del constitucionalismo, por lo que ubicarse en el
contexto histórico y social es de suma importancia para retomar otros postulados y tratar de
incorporarlos o “trasplantarlos” a contextos políticos, sociales, culturales y jurídicos específicos y
diferentes16.
Luego de la Revolución Francesa, estas ideas nacientes del constitucionalismo se fueron
implantando gradualmente en las constituciones de los Estados. Sin embargo, debido a que estas
se consideraban como cartas políticas o meras declaraciones de buenas intenciones, es decir, que
carecían de carácter jurídico y de fuerza normativa17, los postulados del constitucionalismo no
producían verdaderos efectos en la realidad normada. Fue en el período que siguió a la Segunda
Guerra Mundial, con la expansión de los tribunales constitucionales por el mundo y la
consideración de la Constitución como auténtica norma jurídica —esto es: suprema, rígida y con

13
Maurizio Fioravanti, Constitución. De la antigüedad a nuestros días, 1ª ed., 2001, p. 85.
14
Dieter Grimm, Constitucionalismo y derechos fundamentales, 1ª ed., 2006, pp. 27-28.
15
Josep Aguiló Regla, “Sobre la Constitución del Estado constitucional”, en Doxa, n° 24, 2001, p. 443.
16
Vlad Perju, “Constitutional Transplants, Borrowing, and Migrations”, en The Oxford Handbook of Comparative
Constitutional Law, 2012, p. 1321.
17
Konrad Hesse, Escritos de Derecho Constitucional, 1ª ed., 1992, pp. 3-4; y sentencia de 20 de noviembre de 2007,
inconstitucionalidad 18-98.
fuerza normativa—, que se consolidó el Estado constitucional de Derecho y, con él, constituciones
que respondían a los ideales del constitucionalismo18.
No obstante, dicha adaptación de los sistemas constitucionales no fue automática, ya que el
mismo término “constitucionalismo”, por su apertura y vaguedad, generó problemas en su alcance,
vigencia y aplicación. En ese sentido, en términos diacrónicos es posible identificar un sentido
mínimo y un sentido pleno de constitucionalismo19. Según el primero, bastaba que el Estado
contara con una Constitución como norma superior del ordenamiento jurídico, pero entendida esta
únicamente como forma de organización del poder político y reguladora de las relaciones entre el
Estado y los individuos —las constituciones podían tener cualquier contenido, pues bastaba con su
existencia formal—. El segundo se caracteriza por la existencia de una Constitución en la cúspide
del ordenamiento jurídico cuyo único fin sea la institucionalización del constitucionalismo
democrático, representado por el Estado de Derecho, la separación de poderes, la garantía de los
derechos fundamentales y el ideal democrático de que la legitimidad del Estado descansa sobre el
consentimiento de los ciudadanos20, pero dentro de los mismos límites que la Constitución señala.
2. A. El siglo XIX es la época fundacional del constitucionalismo latinoamericano. Los
presupuestos de su aparecimiento fueron marcados por la idea de emancipación, que se tradujo en
guerras independentistas en contra del ejercicio abusivo del poder en detrimento de los derechos
fundamentales de las personas. A diferencia de la experiencia francesa o norteamericana, cuyos
ideales fueron retomados en la región, las primeras aspiraciones constitucionales en Latinoamérica
fueron marcadas por el deseo de emancipación —ya mencionado— e independencia de las
naciones y la lucha contra la esclavitud. Una vez logrados tales objetivos, el reto de los Estados
nacientes era fundarse en documentos constitucionales que dieran respuesta a los problemas
políticos, económicos y sociales que se les presentaban. En ese sentido, pueden identificarse dos
ideales principales en la historia constitucional latinoamericana: (i) el ideal de la autonomía
individual, esto es, lo referido al alcance de las libertades individuales; y (ii) el ideal del
autogobierno colectivo, es decir, el derecho de los locales a decidir frente al dominio de potencias

18
Manuel García-Pelayo, “Estado Legal y Estado constitucional de Derecho”, en Revista de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas, n° 82, 1991, p. 38.
19
Carlos S. Nino, Fundamentos de Derecho Constitucional, 1ª ed., 4° reimpresión, 2013, pp. 2-4.
20
Carlos Bernal Pulido, “Prescindamos del poder constituyente en la creación constitucional”, en Anuario
Iberoamericano de Justicia Constitucional, n° 22, 2018, p. 76; y “Constituciones sin constitucionalismo y la
desproporción de la proporcionalidad”, en Fundamentos: Cuadernos monográficos de teoría del Estado, Derecho
Público e historia constitucional, n° 9, 2017, p. 43.
extranjeras21. Estos ideales comunes se abordaron mediante ideologías enfrentadas y formas
distintas de ver a la Constitución: republicanos, liberales y conservadores.
B. a. La doctrina es uniforme en sostener que fue el liberalismo el que mayor influjo tuvo
en la ideología de las constituciones latinoamericanas22. Sin embargo, ello no equivale a un
absolutismo ideológico, como a continuación se plantea. El constitucionalismo latinoamericano es
producto del pacto entre liberales y conservadores, sobre todo en la idea de organizar una estructura
de poder contramayoritaria. Dicho pacto se reflejó en la mayoría de constituciones fundacionales
y muchos de sus acuerdos subsisten hoy en día. Esos lugares comunes entre liberales y
conservadores se pueden resumir de la siguiente forma: (i) un sistema de frenos y contrapesos; (ii)
formas de gobierno presidencialistas o hiperpresidencialistas; (iii) libertad religiosa, pero con un
trato deferente al catolicismo; (iv) Estados unitarios o Estados federales que en la práctica
funcionan como unitarios; y (v) protección especial de derechos como la propiedad privada, la
inviolabilidad de la morada y de la correspondencia, y la libertad personal23.
b. El constitucionalismo latinoamericano se fundó sobre esas bases y continuó su desarrollo
frente a problemas muy distintos a Europa o Estados Unidos. Sobre todo hacia mediados y finales
del siglo XX, es posible identificar en la región dos hechos históricos que marcaron un nuevo
desafío para el constitucionalismo: (i) las dictaduras y gobiernos autoritarios que se instalaron en
casi toda Latinoamérica, lo que generó crisis políticas y de derechos humanos; y (ii) la crisis
económica, la pobreza y la desigualdad social que padecía la mayoría de pueblos latinoamericanos.
Se promulgaron constituciones y se realizaron importantes cambios constitucionales en
países como Brasil, Chile, Argentina, Colombia, Costa Rica y El Salvador como producto de tales
acontecimientos, que marcaron una línea de guía para identificar el constitucionalismo
latinoamericano. Entre dichos rasgos se encuentran: (i) la adopción de constituciones rígidas; (ii)
el reconocimiento pleno de los derechos fundamentales y de su garantía jurisdiccional, asegurada
por tribunales, cortes o salas constitucionales; (iii) el control de constitucionalidad de las leyes y
de actos de aplicación de directa de la Constitución; (iv) la separación de poderes asegurada
mediante controles inter e intraorgánicos, aunque manteniendo sistemas presidencialistas; (v) la

21
Roberto Gargarella, La sala de máquinas de la Constitución. Dos siglos de constitucionalismo en América Latina
(1810-2010), 1ª ed., 2014, pp. 14-21.
22
Giancarlo Rolla, “La evolución del constitucionalismo en América Latina y la originalidad de las experiencias de
justicia constitucional”, en Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, n° 16, 2012, p. 331.
23
Roberto Gargarella, “Pensando sobre la reforma constitucional en América Latina”, en El derecho en América
Latina. Un mapa para el pensamiento jurídico del siglo XXI, 1ª ed., 2011, pp. 89-91.
adopción del sistema de democracia representativa; (vi) la imposición de límites constitucionales
explícitos a la duración del período presidencial; (vii) la alternancia en el ejercicio de la presidencia
de la república y, en algunos casos, prohibición absoluta de reelección inmediata; y (viii) la
incorporación de un conjunto de derechos sociales jurisdiccionalmente exigibles. Esto, entre otros
cambios que se adaptaron a las necesidades de cada Estado. Las constituciones que asumieron —
entre otras cosas— dichos contenidos básicos crearon cierta estabilidad jurídica, política y
democrática en Latinoamérica, consolidándose así la noción moderna de constitucionalismo
latinoamericano.
3. A. El Salvador ha sido parte de la historia constitucional latinoamericana desde su
fundación como república independiente. A diferencia de otros Estados de la región, la vida
constitucional salvadoreña ha sido convulsa e inestable. Las trece constituciones que ha tenido el
país desde su independencia del dominio español son muestra de ello. Dichas constituciones fueron
promulgadas en 1824, 1841, 1864, 1871, 1872, 1880, 1883, 1886, 1939, 1945, 1950, 1962 y 1983
—aún vigente—. El hecho de que la historia constitucional salvadoreña sea temprana no equivale
a que haya cumplido desde un inicio con los fines del constitucionalismo democrático. Según lo
reseñado anteriormente, es posible identificar una etapa de constitucionalismo mínimo y una etapa
de constitucionalismo pleno en el desarrollo constitucional salvadoreño. Las Constituciones de
1824 a 1945 se corresponden al período en el que imperaba alrededor del mundo la idea de Estado
legal de Derecho, cuyo rasgo más característico era la supremacía de la ley y la omnipotencia del
órgano que ejercía las competencias legislativas, así como la prevalencia del Órgano Ejecutivo (en
aquel entonces llamado “poder ejecutivo”) con fundamento en la aplicación de la ley. En dichas
constituciones, la supremacía constitucional que era plasmada en ellas no se trasladó a la realidad
normada, en la que la ley seguía gozando de supremacía. Por ejemplo, esto se puede advertir en el
art. 1 del Código Civil, promulgado en 1860, según el cual la ley era una “declaración de la voluntad
soberana”. Esta etapa correspondería a un sentido mínimo de constitucionalismo.
Aunque en dicha época la Constitución no se consideraba como una auténtica norma
jurídica, sino como un instrumento político de organización estatal y reparto de competencias, se
establecieron instituciones de claro influjo europeo y estadounidense que marcaron la idiosincrasia
del constitucionalismo salvadoreño, como las siguientes: (i) la idea de soberanía popular; (ii) el
sistema republicano, democrático y representativo; (iii) separación de poderes en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial; (iv) un sistema de libertades individuales; (v) un sistema presidencialista
limitado; y (vi) la utilización de mecanismos democráticos para llegar al poder.
Estos elementos, de clara influencia liberal, han marcado al constitucionalismo salvadoreño
hasta la actualidad. En la sentencia de 15 de febrero de 2017, inconstitucionalidad 22-2011, esta
sala reconoció la importancia del “techo ideológico” de la Constitución salvadoreña, es decir, de
sus “principios inspiradores”, su “espíritu” o su “filosofía”, “expresiones con las que se busca
representar las exigencias políticas y justificativas o axiológicas de ideologías que inspiran la
decisión suprema”24. Dentro de ese trasfondo ideológico de la Constitución se halla “el sistema de
valores y principios que las tradiciones del constitucionalismo liberal, social y contemporáneo han
derivado de la dignidad humana y del principio democrático”, como parte de lo que también se
denomina la Constitución “en sentido material”25. De hecho, en El Salvador la sucesión de
constituciones entre 1871 y 1886 ha sido planteada, desde la perspectiva histórica, como expresión
de las complejas tensiones y poderosas resistencias surgidas frente a manifestaciones progresivas
del constitucionalismo liberal.
Este “constitucionalismo liberal” se caracteriza por dar prioridad a la garantía de los
derechos del individuo frente al poder político, en especial mediante la forma de gobierno
representativo y limitado, como medio para que la persona conserve un espacio de libertad que le
permita su autorrealización o “la búsqueda de su felicidad”, por emplear la expresión
independentista de los Estados Unidos. No se trata solo de un reconocimiento particular del valor
de la libertad humana, sino también de la forma en que esta visión impregna el diseño de las
instituciones estatales, el método o el procedimiento de ejercicio del poder como garantía de la
persona. Si cada uno debe ser libre para decidir la ruta de su desarrollo personal, el inevitable riesgo
de roces o colisiones entre trayectorias vitales diversas debe ser contenido, cuando sea
indispensable, por el Estado, pero mediante la representación y el consenso.
Desde esas concepciones liberales, este tribunal ha dicho que “la libertad es rasgo esencial,
condición indispensable o presupuesto definitorio del ser humano […], proyección inmediata e
inseparable de la dignidad humana”26. Por consiguiente, “los poderes públicos tienen el deber de
respetar y de garantizar a la persona que, en su condición de ser racional, igual, libre y capaz de

24
Sobre este mismo punto, véase la sentencia de inconstitucionalidad 18-98, ya citada.
25
Sobre la idea de “Constitución en sentido material”, puede verse la sentencia de 20 de julio de 1999,
inconstitucionalidad 5-99.
26
Sentencia de 27 de agosto de 2014, inconstitucionalidad 79-2011.
determinar su conducta en relación consigo mismo y con su entorno, pueda, sin interferencias
injustificadas, optar por aquellos aspectos de la vida que más se ajusten a su personalidad, ideas e
intereses y que coadyuven al desarrollo de su personalidad en los ámbitos individual, familiar y
social”27. Si bien la ideología liberal fue predominante, es innegable que rasgos conservadores y
sociales también formaron parte del ideal constitucional salvadoreño, como el reconocimiento
constitucional de la personalidad jurídica de la iglesia católica, los derechos sociales, el bien común
y la función social de la propiedad.
B. Estos rasgos ideológicos se encuentran en mayor o menor intensidad en las trece
constituciones que han regido en El Salvador como república independiente. Sin embargo, su falta
de realización práctica y la excesiva producción de constituciones ––contraria a su pretensión de
permanencia–– es producto de la inestabilidad política y democrática que ha vivido el país desde
épocas pasadas. La razón de que El Salvador cuente con tantos reemplazos constitucionales a lo
largo de su historia se debe a circunstancias particulares: (i) los múltiples golpes de Estado que
implicaron rupturas constitucionales; (ii) los reemplazos constitucionales como mecanismo del
Presidente de la República de turno para extender su mandato o pretender perpetuarse en el poder;
y (iii) la particularidad del mecanismo de reforma constitucional salvadoreño hasta la Constitución
de 1962, que implicaba convocar una asamblea constituyente para que decretara las reformas
aprobadas por el Legislativo, lo que significaba la emisión de una nueva Constitución.
La Constitución de 1950 implicó un cambio de paradigma para el constitucionalismo
salvadoreño. Puede afirmarse que fue el germen del sentido pleno de constitucionalismo, pues,
además de sostener la supremacía de la Constitución sobre el resto de fuentes (art. 221) y de
establecer garantías de control concreto de constitucionalidad a través del amparo y hábeas corpus
(arts. 164 y 222), estableció el proceso de inconstitucionalidad mediante “acción” popular y la
competencia de la Corte Suprema de Justicia para expulsar del ordenamiento jurídico las normas
secundarias que en forma o fondo la contrariaran (art. 96). Sin embargo, aunque formalmente dicha
Constitución contaba con los elementos básicos del constitucionalismo (Estado de Derecho,
separación de poderes, garantía de los derechos fundamentales y el ideal democrático de que la
legitimidad del Estado descansa sobre el consentimiento ciudadano), materialmente se encontró
inmersa en una realidad de crisis constitucional marcada por rupturas constitucionales y ansias del

27
Sentencia de 11 de marzo de 2015, amparo 749-2014.
presidente de turno de mantenerse en el cargo, por lo que sus postulados no podían cumplirse
realmente y no podía hablarse plenamente de constitucionalismo.
Muestra de ello fue que, en 1962, producto de un golpe de Estado, se promulgó una nueva
Constitución que básicamente replicó el texto de la Constitución de 1950. Dicha constitución fue
reemplazada como consecuencia de otro golpe de Estado producido en 1979, lo que conllevó a que
en 1982 se convocara a una nueva Asamblea Constituyente que promulgó, en 1983, la Constitución
vigente. La Constitución de 1983 mantiene en su mayoría la estructura de la Constitución de 1950
(supremacía constitucional, separación de poderes, controles inter e intraorgánicos, Estado laico,
derechos fundamentales —y dentro de estos los derechos sociales—, la legitimación popular para
pedir la inconstitucionalidad, soberanía popular, etc.), pero introdujo algunos cambios relevantes
en lo que respecta a los derechos fundamentales y el control del poder, tal como se dirá más
adelante.
C. Debido a las experiencias dictatoriales y de abuso de poder de los presidentes de turno,
la Constitución de 1983 incorporó un período presidencial de cinco años sin posibilidad de
reelección inmediata, sino hasta trascurridos dos períodos presidenciales posteriores al que se
ejerció la presidencia (arts. 152 ord. 1° y 154 Cn.)28. Además, dicho presupuesto democrático de
alternancia en el ejercicio de la presidencia fue reconocido como cláusula pétrea o de intangibilidad
(art. 248 inc. 4° Cn.), lo que significa que no puede ser reformado ni alterado por el poder
constituyente derivado.
A pesar de la esencia democrática de esta nueva Constitución, propia del
constitucionalismo, su eficacia se vio afectada por el conflicto armado civil del país entre los años
de 1980 a 1992. Entre 1991 y 1992 se produjeron otra serie de reformas que incluyeron la creación
de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la dirección de la investigación penal
por parte de la Fiscalía General de la República y la institución de la Policía Nacional Civil como
cuerpo de seguridad civil ajeno a la Fuerza Armada, a la cual únicamente le corresponde la defensa
de la soberanía del Estado y de la integridad del territorio (art. 212 Cn.), y debe ser obediente,
profesional, apolítica y no deliberante (art. 211 Cn.)
Luego de la firma de los Acuerdos de Paz el 16 de enero de 1992, El Salvador ha vivido
una etapa de restauración democrática bajo el cobijo de una Constitución que se adecua a los ideales

28
La posibilidad de las reelecciones presidenciales tras 2 períodos de 5 años cada uno fue producto de la interpretación
del art. 152 ord. 1° Cn. que se hizo en la sentencia de 25 de junio de 2014, inconstitucionalidad 163-2013.
del constitucionalismo y que busca limitar el poder —con especial énfasis en el del Presidente de
la República y su permanencia en el cargo— y asegurar los derechos fundamentales de las
personas, fines para los que esta sala juega un rol democrático esencial.
4. De lo dicho con anterioridad puede concluirse que el constitucionalismo latinoamericano,
género al que pertenece el constitucionalismo salvadoreño, tiene un núcleo común a cuya base se
encuentra el europeo-norteamericano, por su marcada influencia francesa y estadounidense. No
obstante, tiene rasgos diferenciales que se deben, principalmente, a su larga data de dictaduras y
gobiernos autoritarios, crisis económicas, pobreza y desigualdad social, que fueron poco a poco
marcando una identidad constitucional distinta a la de sus influenciadores. En El Salvador, el
constitucionalismo inició como un proceso en transformación permanente con claros influjos
liberales, que se consolidó como un “constitucionalismo pleno” en 1950. Desde entonces ha habido
2 constituciones (la de 1962 y la de 1983), la última de las cuales fue sensiblemente reformada
luego de los Acuerdos de Paz. Con ello dio inicio la restauración democrática mencionada, que
requiere de un esfuerzo conjunto y colectivo en el que nuestro pasado y memoria histórica juegan
un papel fundamental, no porque nuestra sociedad deba congelarse en ese episodio de su devenir,
sino porque debe servir como un dato útil para saber cómo es que se formó nuestra identidad, con
el fin de mejorarla de cara al futuro.
VI. Evolución y elementos del concepto de Estado de Derecho en El Salvador.
1. A. En este contexto de constitucionalismo salvadoreño, la evolución del concepto de
Estado de Derecho que aquí interesa es la que lleva del imperio de la ley al imperio de la
Constitución. En la doctrina europea, esta transición ha sido explicada con los vocablos de Estado
legal o legislativo de Derecho y Estado constitucional de Derecho 29. El primero denota el imperio
de la ley: en él la fuente de Derecho por antonomasia es la que proviene del órgano que ejerce las
competencias legislativas, que por esta razón se vuelve un órgano superior al resto, pues es quien
prefija el marco normativo dentro del cual pueden actuar los demás. También esta noción se
materializa cuando el Órgano Ejecutivo, para implementar sus acciones, antepone la ley frente a la
Constitución, haciéndola prevalecer sobre ella. Esta forma de Estado nació con la Revolución
Francesa, cuyo objetivo había sido garantizar la libertad y la igualdad de los ciudadanos y acabar

29
Gustavo Zagrebelsky, El derecho dúctil, 11ª ed., 2016, pp. 21-45.
con los privilegios del clero y de la nobleza mediante declaraciones de derechos y la sumisión del
poder al Derecho —expresado, como ya se dijo, en la ley—30.
Esto supuso que la Administración y los jueces estuvieran vinculados estrictamente a la ley,
no a la Constitución. De hecho, uno de los axiomas más conocidos de la interpretación jurídica (in
claris non fit interpretatio) no es más que una expresión proveniente de esa época que ejemplifica
la manera en que era concebida la función de los jueces: las “bocas que pronuncian la palabra de
la ley”, que debía interpretarse según la literalidad de su texto —esto aparece reproducido en
muchos códigos civiles, incluido el nuestro (art. 19 inc. 1°)—. Hoy en día, esta es una postura
superada, pues la doctrina —incluida la civilista— y la jurisprudencia constitucional de este
tribunal han rechazado que esta forma de interpretar las disposiciones jurídicas sea la más
apropiada, sin desconocer que la interpretación literal sí posee cierta utilidad en la actividad
interpretativa31.
Sin embargo, luego de la Segunda Guerra Mundial, en Europa inició un proceso de
constitucionalización de los ordenamientos jurídicos. Esto se debió a que la experiencia sufrida por
los países europeos durante este período bélico demostró que confiar el alcance de los derechos,
sus restricciones y su protección a los órganos de representación popular significaba un riesgo para
estos derechos. Y es que bajo el cobijo de la ley fueron cometidas violaciones graves a los derechos
humanos. Así, este evento marcó el paso del Estado legal o legislativo de Derecho hacia un Estado
constitucional de Derecho, en el que la fuente supraordinada al resto no era la ley, sino la
Constitución.
Entonces, esta constitucionalización del orden jurídico se puede definir como el proceso
histórico que ha tenido lugar en países europeos y latinoamericanos, que es el resultado del
constitucionalismo que se ha desarrollado y practicado desde la Segunda Guerra Mundial hasta
nuestros días y que está produciendo una transformación profunda en la concepción del Estado de
Derecho. Estas nuevas constituciones que fueron diseminándose por Europa supusieron un
auténtico cambio en el paradigma jurídico: ahora la ley también estaba sujeta a límites —los límites
de la Constitución—; ahora, el positivismo normativista y las demás concepciones del Derecho

30
Marina Gascón Abellán y Alfonso García Figueroa, Interpretación y argumentación jurídica, 1ª ed., 2003, p. 7.
31
Sobre la utilidad de la interpretación literal, véase a título de ejemplo Manuel Albaladejo, Derecho Civil I.
Introducción y parte general, 15ª ed., 2002, pp. 161-165; y la sentencia de inconstitucionalidad 163-2013, ya citada.
previas al constitucionalismo resultaban insuficientes para dar cuenta de los sistemas jurídicos y su
funcionalidad32.
B. El Salvador no es ajeno a estos cambios de paradigma, aunque el movimiento del estado
de cosas normativo ha sido muy propio del país y de la región. Como se dijo, nuestro país ha tenido
trece constituciones —las de 1824, 1841, 1864, 1871, 1872, 1880, 1883, 1886, 1939, 1945, 1950,
1962 y 1983—. Cada una queda comprendida en alguna especie de período histórico-evolutivo del
constitucionalismo salvadoreño desde la consolidación de El Salvador como un Estado unitario,
esto es, luego de la disolución de la República Federal de Centroamérica. No obstante, debe hacerse
notar que esa disolución no ha supuesto un abandono absoluto de la aspiración o reconocimiento
de la posibilidad de que eventualmente se realicen nuevos procesos de integración
centroamericana. Muestra de ello es el contenido del art. 89 Cn. y estos sucesos históricos: (i) en
1898, Honduras, Nicaragua y El Salvador conformaron los Estados Unidos de Centroamérica
mediante una Constitución, aunque esta unión nunca pudo consolidarse; y (ii) en 1921, en el
centenario de la independencia centroamericana, Guatemala, Honduras y El Salvador crearon la
Constitución de la República de Centroamérica, que tuvo 10 meses de duración.
De forma ilustrativa —no taxativa, debido a la ductilidad de las formas de Estado de
Derecho posibles—, podemos identificar los siguientes períodos evolutivos del Estado de Derecho
salvadoreño: (i) el período germinal; (ii) el de la configuración normativa de un Estado de Derecho
principalmente liberal; (iii) el de los Estados de Derecho configurados, al menos en el plano
normativo, como Estados sociales de Derecho; y (iv) el del Estado constitucional y democrático de
Derecho. El período germinal comprende las constituciones de 1824 a 1883 —esta última estuvo
vigente hasta 1886— y se caracteriza por una visión estatalista y transpersonalista, y por la ausencia
de mecanismos de control constitucional. El segundo período inicia en 1886, pues la Constitución
de dicho año incluyó en el Título II, denominado “Derechos y Garantías”, un conjunto de derechos
que hasta ese año tienen un mecanismo de protección reforzada: el proceso de amparo ante la Corte
Suprema de Justicia o las Cámaras de Segunda Instancia (art. 37). Este proceso también tutelaba el
ámbito de protección que hoy en día corresponde al proceso de hábeas corpus.
Luego, el tercer período inicia con la Constitución de 1950, que introduce, entre otras cosas,
la supremacía constitucional en términos absolutos, los mecanismos de control judicial de

32
Josep Aguiló Regla, “positivismo y postpositivismo. Dos paradigmas jurídicos en pocas palabras”, en Doxa, n° 30,
2007, pp. 665-675.
constitucionalidad existentes hasta la época —con ciertas variaciones— e instituye a la Corte
Suprema de Justicia como el primer modelo de lo que se asemeja a un tribunal constitucional.
Entonces, cabría calificarlo de “Estado constitucional”, pues hay un conjunto de derechos,
separación de poderes, controles del poder y supremacía constitucional en términos absolutos, entre
otras cosas. Pero, lo que es destacable es que este período, como se apuntó, fue el germen del
sentido pleno de constitucionalismo y supuso la inclusión de una forma novedosa de regular el
régimen económico en El Salvador, que ahora poseía una orientación social: el concepto de justicia
social al que debía responder la normativa, el interés social como límite de la libertad económica
y la función social de la propiedad privada33.
2. A. a. En la actualidad, la Constitución de 1983 configura al Estado de Derecho en El
Salvador como un Estado constitucional y democrático de Derecho. Su propiedad de ser
“constitucional” fue reconocida por esta sala en la sentencia de 17 de diciembre de 1992,
inconstitucionalidad 3-92, donde se dijo que “[l]a doctrina constitucional […] ha indicado como
postulados o rasgos esenciales del Estado Constitucional de Derecho: (a) la supremacía
constitucional; (b) la sujeción de los poderes públicos a la ley; (c) la división de poderes; y (ch) el
reconocimiento de los derechos fundamentales, y la articulación de cauces idóneos para garantizar
la vigencia efectiva de [e]stos. Nuestra Constitución hace referencia a cada uno de [los]
componentes básicos mencionados en el acápite anterior; y en razón de ello podemos aplicar a
nuestro sistema lo que el ex-Presidente del Tribunal Constitucional español Manuel García Pelayo
denominó: ‘Estado Constitucional de Derecho’”. La supremacía constitucional está prevista en el
art. 246 inc. 2° Cn. La sujeción de los poderes públicos a la ley, en el art. 86 inc. 3° Cn. Este art.
86, en su inciso 1°, institucionaliza la “división de poderes”. Finalmente, desde el Título II en
adelante —pero, no exclusivamente en este título— se reconocen los derechos fundamentales de
la persona humana. Los elementos antedichos ya estaban contenidos en la Constitución de 1950
(arts. 221 inc. 2°, 6, 4 y Título X en adelante, respectivamente).
b. El punto medular de distinción del Estado de Derecho instaurado mediante la
Constitución de 1983 respecto de los Estados de Derecho anteriores a ella es su carácter plenamente
democrático. Esto no quiere decir que en las constituciones anteriores no hayan existido referencias
a la forma democrática de gobierno —ej., la Constitución de 1950 lo reconocía en el art. 3— o que

33
La idea de la función social del derecho a la propiedad viene desde la Constitución de 1950 (art. 137) y se replicó
en la Constitución de 1962 (art. 137). En la vigente Constitución de 1983 se mantiene (art. 103).
no haya habido prácticas democráticas, sino que es, más bien, un señalamiento de la “plenitud” del
principio democrático en la Constitución de 1983. En efecto, la doctrina señala que en un Estado
democrático —y constitucional, agregaría este tribunal—, hay cuatro elementos básicos: (i) la
existencia de una Constitución como norma suprema, directamente aplicable a los particulares (art.
246 inc. 2° Cn.); (ii) la democracia, que tiene por objeto asegurar el gobierno del pueblo como
titular de la soberanía, sea a través de representantes o mediante instrumentos para su ejercicio
directo (arts. 83 y 85 inc. 1°); (iii) el goce y ejercicio de los derechos humanos, como fin esencial
del orden político (art. 1, Título II y demás disposiciones sobre derechos); y (iv) el control del
poder, que tiene por objeto impedir el abuso de quienes lo ejercen34.
B. a. Aunque, como se dijo, estos elementos ya aparecen en constituciones previas, no lo
hacen de la misma forma que la actual —y esto incide en la plenitud del principio democrático—.
En primer lugar, aunque ya había derechos fundamentales, la Constitución de 1983 es la primera
en reestructurar su ubicación en el inicio de su texto. Esto resaltó su visión humanista del Estado
(preámbulo y art. 1), que se centra en la persona humana como el origen y fin de su actividad y no
como un mero instrumento u objeto para la consecución de los fines estatales. Si se tuviese la
segunda visión, se asumiría la filosofía transpersonalista propia de las sociedades primitivas y
regímenes totalitarios35. Y como los derechos fundamentales son indispensables para la
democracia, una visión como esta indudablemente la refuerza.
En segundo lugar, se introducen cambios en el último de los elementos de un Estado
democrático que fueron mencionados: el control del poder. Esta es una condición necesaria para
que exista un Estado de Derecho, en tanto que en la actualidad la separación o división de poderes
va dejando paso a la idea de control de las instituciones36. En este aspecto, lo que identifica a la
Constitución de 1983 es la creación de la Sala de lo Constitucional, que según el art. 174 Cn. tiene
competencia para conocer de los procesos de inconstitucionalidad, amparo, hábeas corpus,
controversias constitucionales y causas de suspensión o pérdida de los derechos de ciudadanía en
los casos previstos por la Constitución, así como de su rehabilitación. Esta sala, según la

34
Allan Brewer-Carías, “Nuevas reflexiones sobre el papel de los tribunales constitucionales en la consolidación del
Estado democrático de derecho: defensa de la Constitución, control del poder y protección de los derechos humanos”,
en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, tomo I, 2007, p. 63.
35
Sobre el personalismo y el transpersonalismo, consúltese a Luis Recaséns Siches, Tratado General de Filosofía del
Derecho, 19° ed., 2008, pp. 497-547.
36
Rafael Jiménez Asensio, Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones, 1ª ed., 2016, p.
132.
jurisprudencia, “es un auténtico Tribunal Constitucional, y en ella concurren simultáneamente los
[…] aspectos definitorios de los Tribunales Constitucionales”37.
Según el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución, “[e]n la
legislación salvadoreña, el conocimiento y fallo de los procesos constitucionales corresponde a la
Corte Suprema de Justicia, con la variante de que una de las salas conoce y resuelve exclusivamente
sobre los recursos de amparo por violación de los derechos constitucionales. De acuerdo a estos
precedentes y para no variar en mayor medida la tradición salvadoreña, pero al mismo tiempo
facilitar y agilizar la aplicación de la justicia constitucional, la Comisión estimó que un sistema
apropiado intermedio entre la creación de un tribunal especial no dependiente del Poder Judicial y,
la atribución a la Corte Suprema en pleno de todos los procesos constitucionales, consistía en
ampliar el número de los Magistrados de la Sala de Amparos, con el nombre de Sala de lo
Constitucional, otorgándole jurisdicción y competencia para el conocimiento y solución de todos
los [procesos] de esta naturaleza”38.
De acuerdo con uno de los constituyentes, con ello se creó “una verdadera justicia
constitucional […]. Un tribunal constitucional, [pero] que forma parte de la Corte Suprema de
Justicia, pero un verdadero tribunal constitucional, que tiene dos grandes funciones: garantizarle a
los ciudadanos el ejercicio de los derechos ya consagrados en la Constitución […] [e] interpretar
la Constitución, cuando ante ella se presente […] alguna demanda de inconstitucionalidad de
alguna ley y entonces esa Sala de lo Constitucional, ese tribunal constitucional con visión histórica
de lo que es El Salvador, mantendrá el proceso democrático”39.
b. La razón por la que la creación de la Sala de lo Constitucional supone la plenitud del
principio democrático es que, al contar con un auténtico tribunal constitucional, El Salvador
garantiza de forma más apropiada la protección de los derechos fundamentales. Al respecto, esta
sala ya ha sostenido que en la democracia constitucional “existen elementos de la democracia
formal, es decir, la toma de decisiones en función de la voluntad de la mayoría, pero además existen
elementos sustanciales que las mayorías deben respetar y que son sustraídos de lo debatible. Estos

37
Sobre la Sala de lo Constitucional como auténtico tribunal constitucional, véase la resolución de 27 de abril de 2011,
inconstitucionalidad 16-2011.
38
Corte Suprema de Justicia, Constitución de la República de El Salvador (Exposición de motivos), CSJ, Departamento
de Publicaciones, 2016, p. 123.
39
Se trata de la intervención del diputado Dr. Ricardo González Camacho en los debates constituyentes. Al respecto,
véanse las versiones taquigráficas que contienen discusión y aprobación del proyecto de la Constitución de la
República de 1983, tomo VIII, pp. 17-18.
últimos aparecen reflejados en la Constitución. La democracia sustancial, a diferencia de la
democracia formal —con la cual se complementa—, no responde únicamente a las preguntas de
quién decide y cómo decide, sino que pretende brindar respuesta a la pregunta de qué puede ser
decidido”40. Estos elementos sustraídos de las mayorías son los derechos fundamentales41.
Pues bien, que exista la Sala de lo Constitucional implica —como se indicó— la
institucionalización de un órgano constitucional que opera como un tribunal constitucional y que
protege de forma más apropiada estos derechos fundamentales. Esto supone asumir dos cosas: (i)
que en términos de filosofía política caben otras formas de control de constitucionalidad distintos
al judicial-especializado —por ejemplo, el control parlamentario—; pero (ii) que estas otras formas
no son igual de apropiadas que la que asumió el constituyente salvadoreño. Se dice que esta
discusión solo cabe en términos de filosofía política porque, a diferencia de los países en los que
realmente cabe un debate jurídico-normativo en relación con el control de constitucionalidad42, en
El Salvador la decisión sobre la forma en que este habría de llevarse a cabo fue tomada por el
constituyente, de manera que la existencia de esta sala y sus competencias proviene de la propia
Constitución —este no es el caso de, por ejemplo, Estados Unidos de América, donde el control
judicial de constitucionalidad tiene fundamento en la sentencia de la Suprema Corte de los Estados
Unidos de América en el caso Marbury vs Madison—.
Se afirma que una sala o tribunal constitucional es la forma más apropiada de tutelar los
derechos fundamentales por el esquema de legitimidad con el que estos operan. A diferencia de los
órganos representativos, cuya legitimidad descansa en su deber de representación política de los
intereses sociales —legitimidad representativa—, los tribunales constitucionales se legitiman
democráticamente por su creación directa desde el poder constituyente, por su deber de respetar y
garantizar los derechos fundamentales al margen de las decisiones mayoritarias —legitimidad
basada en la independencia—. En la doctrina se ha hablado incluso de una “representación

40
Sentencia de 24 de noviembre de 2017, inconstitucionalidad 33-2015.
41
Al reconocer tales derechos, la Constitución introduce la esfera de lo indecidible: la esfera de lo “no decidible que”,
integrada paradigmáticamente por los “derechos de libertad”, que prohíben e invalidan las decisiones que suponen la
injerencia indebida en las alternativas de acción de un individuo; y la esfera de lo “no decidible que no”, formada
paradigmáticamente por los derechos sociales, que imponen como debidas las decisiones dirigidas a satisfacer las
necesidades básicas de la persona humana, las cuales no pueden dejar de suplirse. Sobre los derechos fundamentales
como la “esfera de lo indecidible” y como “lo no decidible que no”, consúltese a Luigi Ferrajoli, Poderes salvajes. La
crisis de la democracia constitucional, 2ª ed., 2011, p. 29.
42
Al respecto, ver a Javier Dorado Porras, El debate sobre el control de constitucionalidad en los Estados Unidos, 1ª
ed., 1997.
argumentativa” de los tribunales constitucionales en relación con las personas43. Los primeros, los
órganos de representación política, tienden a dar primacía a los elementos procedimentales de la
democracia, que son, sin duda, una parte muy importante de la legitimidad democrática; pero solo
una parte. Los segundos, por su lado, lo hacen respecto de su elemento sustancial: el respeto de las
minorías. El riesgo de asumir que una decisión es democrática si, y solo si, corresponde con la
voluntad de la mayoría, es que los males por antonomasia de esta concepción aritmética del
significado de la democracia son la exclusión política y la exclusión social44.
La historia ha dado muestras palpables de los resultados indeseables a los que lleva entender
la democracia como una cuestión exclusivamente mayoritaria: la esclavitud, la segregación racial,
el apartheid, la exclusión de las mujeres y personas en condición de pobreza de la política, el
Holocausto, la discriminación a los migrantes, el abuso de poder o arbitrariedad manifiesta, entre
otras. Por ello, el hecho de que muchos —casi todos— los derechos fundamentales se proclamen
como derechos de “todas las personas” implica que deben existir órganos capaces y con
competencia para defenderlos, al margen del pensamiento mayoritario o de la impopularidad que
ello represente. Y esto no les convierte en enemigos de la democracia, sino en lo opuesto: en los
defensores de su elemento sustancial, esos derechos fundamentales que históricamente han sido
flagelados, violados y desconocidos “en el nombre del pueblo”, “de la mayoría”, del “interés de la
república”, de un sesgado “interés común” y de un supuesto ideal distorsionado de lo que “es mejor
para todos”. Esas ideas tienen como origen el brocardo autoritario de “la salvación del pueblo es
ley suprema” (salus populi suprema lex est), aunque bajo esa idea el gobernante violara los mismos
derechos de los ciudadanos o a la misma República.
VII. Ingeniería constitucional salvadoreña.
1. A. Un Estado constitucional y democrático de Derecho necesita de una ingeniería
constitucional adecuada para la consecución de sus fines limitadores del poder. El término
“ingeniería constitucional” denota una forma particular de ver a las constituciones. Desde esta
óptica, ellas no son solamente normas de organización del poder que contienen mandatos y
prohibiciones, sino que también son normas que procuran el orden efectivo del comportamiento de
quienes lo ejercen, mediante el establecimiento de incentivos, recompensas y factores disuasorios

43
Sobre la representación argumentativa a cargo de los tribunales constitucionales, puede verse a Robert Alexy, “Los
derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrático”, en Miguel Carbonell (ed.),
Neoconstitucionalismo(s), 4ª ed., 2009, pp. 31-47.
44
Josep Aguiló Regla, “En defensa del Estado constitucional de Derecho”, en Doxa, n° 42, 2019, pp. 92-94.
desde una visión humanizadora45. Esto supone referirse a la llamada “parte orgánica” de la
Constitución y a la separación de poderes, que en su fórmula original nace como consecuencia de:
(i) la tesis de Locke sobre la necesidad de diferenciar las atribuciones legislativas de las ejecutivas;
y (ii) la tesis de Montesquieu sobre la necesidad de separar al “poder legislativo” del “poder
judicial” —de ahí que en la obra de Montesquieu se hable de tres “poderes”, no de dos—46.
Esta forma de entender la “separación de poderes” se define mediante dos principios. El
primero es el de la especialización de las funciones, que supone que un órgano específico ejerce
ciertas funciones estatales de modo exclusivo y enteramente. Una función es especializada si, y
solo si, existen reglas prohibitivas para cada órgano de ejercer dicha función, de interferir en el
ejercicio de la función respectiva —obstaculizándola o impidiendo su ejercicio—, y de privar de
eficacia los actos de ejercicio de esa función. El segundo principio es el de independencia de los
órganos. En este contexto, que dos órganos sean recíprocamente “independientes” significa que
cada uno es libre de cualquier interferencia por parte del otro en cuanto a su formación,
funcionamiento y duración. Esto ocurre, por ejemplo, cuando el titular de un órgano no es
nombrado ni puede ser revocado en su nombramiento por una decisión o acto proveniente de otro
órgano distinto47. Dicho enfoque de la “separación de poderes” tiene matices diferentes según la
realidad jurídico-política de cada país y su Constitución.
Precisamente, esta no es la forma en que la “separación de poderes” se entiende en la
actualidad. En nuestra Constitución, el principio de especialización se rompe con la existencia del
control de constitucionalidad de las leyes y reglamentos, que permite invalidar —“privar de
eficacia”— los actos mediante los cuales la Asamblea Legislativa y el Órgano Ejecutivo ejercen
sus competencias normativas (art. 183 Cn.). Por su parte, el principio de independencia de los
órganos encuentra su punto de quiebre en la forma de designación de los funcionarios mencionados
en el art. 131 ord. 19° Cn. —entre los cuales figuran los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, es decir, parte del Órgano Judicial— y en la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad
de su elección cuando esta viole alguna norma constitucional (art. 183 Cn.)48.

45
Giovanni Sartori, “La ingeniería constitucional y sus límites”, en Teoría y realidad constitucional, n° 3, 1999, p. 79.
46
Francisco José Chaux Donado, “Ingeniería constitucional. La evolución del checks and balances en el Estado social
de Derecho”, en Vniversitas, n° 126, 2013, pp. 100-102.
47
Riccardo Guastini, Estudios de teoría constitucional, 1ª ed., 2001, pp. 64-65.
48
También, sentencia de 13 de mayo de 2011, inconstitucionalidad 7-2011.
 B. Debido a lo anterior, en la actualidad cabe hablar de un concepto “moderno” de la
“separación de poderes”, que equivale a separación orgánica de funciones, terminología que se
empleará en lo sucesivo en esta sentencia. La separación orgánica de funciones se caracteriza por
tres propiedades: la asignación de funciones —competencias y atribuciones— propias a cada uno
de los órganos, la ausencia de exclusividad en el ejercicio de ellas y la noción de control del poder
—“solo el poder frena al poder”—. Esto supone que, además de sus funciones propias, los órganos
ejercen otras que se asemejan a las del resto de órganos49.
En la Constitución hay algunos ejemplos de la ausencia de exclusividad: (i) aunque a la
Asamblea Legislativa corresponde la atribución de legislar (art. 121), hay otros órganos que
también tienen competencia para emitir otras normas jurídicas, tales como el Consejo de Ministros
(art. 167 ord. 1° Cn.), el Presidente de la República (art. 168 ord. 14° Cn.) y la Corte de Cuentas
(art. 195 ord. 6° Cn.); (ii) aunque el Órgano Judicial es a quien compete imponer penas, la autoridad
administrativa tiene competencia para sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el
debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por
cinco días o con multa (art. 14 Cn.); y (iii) aunque la elaboración del proyecto de presupuesto de
ingresos y egresos corresponde al Consejo de Ministros del Órgano Ejecutivo (art. 167 ord. 3° Cn.),
la Corte Suprema de Justicia elabora el proyecto de presupuesto del Órgano Judicial, el cual debe
ser incluido sin modificaciones en el proyecto del Presupuesto General del Estado (art. 182 ord.
13° Cn.).
C. La Constitución realiza esta distribución de funciones, competencias o atribuciones en
su “parte orgánica”. El conjunto de disposiciones constitucionales orgánicas define la estructura
general del Estado mediante la previsión de los órganos que ejercen el poder público, a los cuales
singulariza y caracteriza con la identificación de las autoridades que los conforman, la asignación
de competencias y el diseño de los mecanismos de interacción e incidencia entre ellos. Estos
elementos, en conjunto, se rigen por el principio de separación orgánica de funciones, que
constituye un pilar de la Constitución y contribuye a la configuración de un sistema de controles
que busca equilibrar la relación entre los órganos del Estado y evitar poderes omnímodos o sin
control50. Esta ingeniería constitucional —dentro de la cual se incluyen los tres órganos

49
Al respecto, véanse Allan Brewer-Carías, “Sobre la mutación del principio de la separación de poderes en la
jurisprudencia constitucional”, en Revista de Derecho Público, n° 132, 2012, p. 204; y Riccardo Guastini, Estudios de
teoría constitucional, ya citado, p. 66.
50
A manera de ilustración, puede verse Corte Constitucional de Colombia, C-306/19, sentencia de 10 de julio de 2019.
fundamentales— es lo que en esencia integra la forma de gobierno, y ello es irreformable
regresivamente51, tanto en la configuración de los órganos como en cada una de las funciones que
realizan, las cuales son inmodificables en cuanto al ejercicio de sus competencias (art. 248 Cn.).
Sin embargo, para una adecuada armonía de los órganos o entes entre los que se reparte el
ejercicio del poder, se crea lo que se puede denominar “zonas de reserva de competencias”52. Una
reserva implica la combinación de tres tipos de normas: (i) una atribución de potestades a un órgano
determinado, que puede traducirse en una obligación constitucional de desarrollo; (ii) el
establecimiento de una prohibición dirigida a los restantes, que no deben dictar decisiones sobre la
materia o área reservada; y (iii) la prohibición de que el órgano titular de la reserva la delegue en
otro órgano (art. 86 Cn.)53.
Esta sala ha sostenido que “la zona de reserva de cada órgano comprende un margen de
competencias propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano; hay, entre otras,
una zona de reserva de ley (o de la Asamblea Legislativa); una zona de reserva de la Administración
(o del Ejecutivo); y una zona de reserva judicial”54. Para armonizar la frase “competencias propias
y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano” con la forma en que se ha abordado
el principio de separación orgánica de funciones, la idea de “competencias propias y exclusivas”
debe ser entendida, en este contexto, como equivalente a la de “competencias indelegables
distribuidas por la Constitución” —no exclusivas, pues hay órganos que ejercen otras semejantes—
. Por su parte, la noción de “no ser interferidas” supone que un acto propio de las competencias de
cada órgano no puede ser obstaculizado, impedido u ordenado si no es mediante mecanismos de
control establecidos en la misma Constitución o por el ejercicio de otra competencia que ella
confiere.
Así las cosas, las zonas de reserva de competencias comprenden un margen de
competencias distribuidas por la Constitución que por regla general son indelegables, cuyo
ejercicio no puede ser obstaculizado, impedido u ordenado por otro órgano distinto al que se le
atribuyen, a menos que esto sea la consecuencia normativa de un mecanismo de control
institucionalizado en la norma fundamental o por el ejercicio de otra competencia que ella confiere.

51
Sentencia de 16 de diciembre de 2013, inconstitucionalidad 7-2012.
52
Sobre las zonas de reserva de competencias, puede consultarse, a título de ejemplo, la sentencia de 18 de abril de
2006, inconstitucionalidad 7-2005.
53
Sobre estos tres tipos de normas, véase la sentencia de 25 de agosto de 2010, inconstitucionalidad 1-2010.
54
Sentencia de 21 de junio de 2002, inconstitucionalidad 3-99.
Esto significa que el conjunto de las atribuciones comprendidas en la competencia de cada órgano
es —en principio— improrrogable, es decir, no puede ser transferida interorgánica ni
intraorgánicamente55. Pero, excepcionalmente la delegación es constitucionalmente admisible,
porque en ocasiones puede operar como un medio técnico para el mejor funcionamiento dinámico
de la administración pública56. En consecuencia, las atribuciones y competencias son delegables
solo cuando sean de índole administrativo y no afecten la sustancialidad del ámbito de sus
funciones. Y ello es posible dentro de un mismo órgano o entre un órgano del gobierno y un ente
descentralizado —delegación administrativa intraorgánica e interorgánica—, pues en tal caso la
delegación opera como un medio técnico para optimizar el desempeño de la administración pública
en beneficio del principio de eficacia57.
2. A. Un elemento ínsito a la separación orgánica de funciones es el control del poder. En
relación con esto, se ha sostenido que el control constitucional “no puede descansar únicamente en
la jurisdicción constitucional, sino que reviste diversas formas y facetas, bajo una sola finalidad:
hacer efectivo el principio de limitación del poder”58. En consecuencia, además del control
constitucional que ejerce esta sala59, existen otras formas de control constitucional, como la del
control difuso (art. 185 Cn.).
B. La doctrina constitucional reconoce, como se expuso, dos formas de control —no
excluyentes de otras, como el temporal—: el intraorgánico y el interorgánico60. El sistema
constitucional de controles interorgánicos e intraorgánicos denota una sólida garantía para

55
Sobre el principio de indelegabilidad de funciones, puede verse, como ejemplo, la sentencia de 9 de mayo de 2016,
inconstitucionalidad 117-2012.
56
Ej., sentencia de 19 de abril de 2005, inconstitucionalidad 46-2003.
57
Ver la sentencia de 20 de enero de 2009, inconstitucionalidad 84-2006.
58
Sentencia de 21 de diciembre de 2007, inconstitucionalidad 15-2003.
59
Esta sala ejerce un control constitucional concentrado en el proceso de inconstitucionalidad. En términos
institucionales, las sentencias de inconstitucionalidad representan una variante de la “última palabra”, lo que entre
otras cosas quiere decir que en El Salvador (a diferencia de otros países, como Canadá, cuya Constitución permite al
Parlamento mantener la vigencia de una normativa no obstante haber sido declarada inconstitucionalidad) no existe
ninguna autoridad con poder para revisar, modificar, anular o negarse a acatar una sentencia de la sala. Ello se deriva
de los arts. 174 y 183 Cn, que erigen a la Sala de lo Constitucional como el único tribunal competente para fijar la
interpretación sobre los alcances de la Constitución con fuerza general y obligatoria para todos. En el mismo sentido
lo determina el art. 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. En este sentido, las decisiones de este tribunal
son inmodificables por una autoridad diferente a la propia sala, quien sí puede hacerlo a través del recurso de
revocatoria (si se trata de un auto) o mediante un cambio de precedente (si se trata de un auto o de una sentencia). Esto
es así por las exigencias de certeza que impone el ordenamiento jurídico en el último nivel de decisión desde el ámbito
constitucional.
60
Sobre esta distinción, véanse: Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, 2ª ed., 1976, pp. 232-349; Manuel
Aragón, Constitución, democracia y control, 1ª ed., 2002, p. 129; y Carla Huerta Ochoa, Mecanismos constitucionales
para el control del poder político, 3ª ed., 2010, pp. 117-175.
preservar el orden plasmado en la Constitución, pues obliga a que el nacimiento de los actos del
Estado solo pueda producirse siguiendo un procedimiento estructurado en varias etapas y con la
intervención de diversos entes que se controlen mutuamente. Desde esta perspectiva, la noción de
control constitucional reafirma que cualquier expresión de los poderes constituidos que contraríe
un contenido constitucional es susceptible de invalidación, independientemente de su naturaleza
concreta o abstracta, puesto que se estaría dictando en contra de los parámetros básicos establecidos
por la comunidad para alcanzar su ideal de convivencia61.
El control intraorgánico se produce al interior de la organización de un órgano62. Este es el
caso, por ejemplo, del sistema de recursos o medios impugnativos en el Órgano Judicial, fuera del
cual es imposible asumir la revisión, modificación, confirmación o anulación de una sentencia o
resolución judicial proveniente de otro tribunal (art. 17 inc. 1° Cn.). El control interorgánico es
ejercido de un órgano a otro63, tal como ocurre con el veto presidencial (art. 137 Cn.)64, la
interpelación de los ministros o encargados del despacho y de los presidentes de instituciones
oficiales autónomas por parte de la Asamblea Legislativa (art. 131 ord. 34° Cn.)65, el control
presupuestario del Estado, que se materializa en un ámbito de revisión conforme a los arts. 131 n°
6, 8, 9, 11, 12, 13 Cn., en relación con los arts. 224, 225, 227, 228, 229 Cn., y el control
constitucional de las acciones u omisiones legislativas y ejecutivas (art. 183 Cn.)66.
VIII. Reserva de ley como garantía institucional.
1. A. El diseño constitucional de la separación orgánica de funciones a veces exige de la
previsión de garantías institucionales. La Corte Constitucional de Colombia ha sostenido que “[l]a
categoría de garantía institucional es acuñada en los años veinte de este siglo por la doctrina
alemana para referirse a determinadas instituciones no esenciales o centrales, pero si típicas, y por
tanto necesarias, de la organización político administrativa. Gracias a su reconocimiento
constitucional gozan de protección, especialmente frente al legislador, pues a este último al
regularlas le estaría vedado suprimirlas, vaciarlas de contenido o desfigurarlas, con esta prohibición
queda garantizada la imagen maestra de la institución o Leit-Bild. La garantía institucional no
asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la

61
Ej., sentencia de inconstitucionalidad 15-2003, ya citada.
62
Ver la sentencia de 1 de diciembre de 1998, inconstitucionalidad 16-98.
63
Así se dijo, por ejemplo, en la sentencia de 1 de febrero de 2001, inconstitucionalidad 22-96.
64
Sentencia de 9 de diciembre de 2019, controversia 1-2019.
65
Sentencia de inconstitucionalidad 16-98, ya citada.
66
Ej., sentencia de 23 de enero de 2015, inconstitucionalidad 53-2012.
preservación de los elementos identificadores de una determinada institución en términos
reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de
lo que resultarían importantes diferencias con la figura de los derechos fundamentales”67.
En similar sentido, el Tribunal Constitucional de España ha sostenido que “[p]or definición,
[…] la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial
determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos
recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar.
Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva
prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un
simple nombre. Tales son los límites para su determinación por las normas que la regulan y por la
aplicación que se haga de [e]stas. En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la
de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto
formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la
regulan y la aplicación que de las mismas se hace”68.
B. Este tribunal ha asumido una postura similar a la de la Corte Constitucional de Colombia
y a la del Tribunal Constitucional de España. En efecto, “[a]unado a los derechos subjetivos como
esferas de actuaciones no sometidas al poder estatal, en las constituciones actuales se construye el
contenido de derechos fundamentales considerando además otras categorías, entre las que se
encuentran las garantías institucionales y los mandatos al legislador. Las garantías institucionales
son las que aseguran […] la pervivencia y los rasgos esenciales de determinadas instituciones como
elementos del orden objetivo de una comunidad y que, por tanto, constituyen normas que
complementan el contenido de los derechos fundamentales, pero sin asimilarse a [estos]”69.
También ha sostenido que “esta diferencia se debe a que, por su naturaleza, las garantías
institucionales son limitadas, pues existen [solo] dentro del [E]stado y se refieren a instituciones
jurídicamente reconocidas, que, como tales, se encuentran siempre circunscritas y delimitadas al
servicio de ciertos fines, mientras que los derechos fundamentales se basan, en principio, en la idea
de esferas de libertad ilimitadas. Lo anterior tiene dos consecuencias específicas: (i) en cuanto a
los márgenes de disponibilidad normativa, el núcleo esencial o reducto indisponible […] es más
rígido o resistente en los derechos fundamentales que en las garantías institucionales, pues en los

67
Sentencia de 21 de febrero de 2008, C-162/08.
68
STC 32/1981, de 28 de julio de 1981.
69
Sentencia de 8 de junio de 2015, inconstitucionalidad 25-2013.
primeros las limitaciones se admiten [solo] en la medida que otros derechos fundamentales lo
demanden, mientras que en las garantías mencionadas [se] tiene mayor libertad para configurar su
contenido, al no existir uno predeterminado; y (ii) en cuanto a su interpretación, los derechos
fundamentales admiten una interpretación extensiva, en atención a que sustentan esferas de libertad
para las personas, mientras que las garantías institucionales se interpretan de manera finalista, pues
se encuentran sujetas al aseguramiento de instituciones del ordenamiento con una finalidad
determinada”70.
El concepto de garantía institucional ha tenido una amplia recepción en la jurisprudencia
constitucional salvadoreña. Por ejemplo, se acudió a tal noción en la sentencia de 14 de noviembre
de 2003, amparo 794-2002; sentencia de 28 de febrero de 2014, inconstitucionalidad 8-2014;
improcedencia de 25 de septiembre de 2014, hábeas corpus 445-2014; sentencia de
inconstitucionalidad 25-2013, ya citada; sentencia de 29 de julio de 2015, inconstitucionalidad 65-
2012; y sentencia de 24 de febrero de 2016, amparo 828-2013.
2. A. La reserva de ley es una garantía institucional71. Por ello, no puede ser desfigurada o
suprimida por ningún órgano estatal. Esta reserva implica, en general, la prohibición de que
órganos distintos a la Asamblea Legislativa produzcan normas sobre la materia reservada. Esta
preferencia hacia la ley como fuente de Derecho surge de los principios que rigen la integración y
el funcionamiento de dicho órgano, es decir, la democracia, el pluralismo, la contradicción, el libre
debate y la publicidad, que le proporcionan una legitimación popular reforzada respecto de los
demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas72. En consecuencia, es la
garantía de que un determinado ámbito vital de la realidad dependa exclusivamente de la voluntad
de los representantes de aquellos involucrados necesariamente en él: los ciudadanos73; y de la
pluralidad de dicha representación, incluidas las minorías.
Ahora bien, en el sistema constitucional salvadoreño, la reserva de ley no está constituida
por un único objeto, sino que se mueve en diferentes ámbitos, formando un conjunto heterogéneo
de aspectos relacionados con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa. Es por ello por
lo que el establecimiento de las materias reservadas depende, en buena medida, de la claridad con
que se haya expresado el constituyente al respecto. Sin embargo, no puede entenderse que cada vez

70
Sentencia de inconstitucionalidad 25-2013, ya citada.
71
Al respecto, véase la sentencia de 5 de diciembre de 2012, inconstitucionalidad 13-2012.
72
Ej., sentencia de inconstitucionalidad 13-2012, ya citada.
73
Sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005.
que el constituyente utiliza el vocablo “ley” manda a regular la materia respectiva mediante decreto
de contenido general emitido por la Asamblea Legislativa, ya que ello implicaría desconocer las
potestades normativas que la misma Constitución reconoce a otros órganos estatales y entes
públicos. Por ello, únicamente cuando el texto constitucional alude a “decreto legislativo” podría
concluirse, sin equívocos, que se está ante un caso expreso de reserva de ley74.
En los demás supuestos en que el constituyente utiliza el término “ley”, corresponde a esta
sala, como intérprete máximo de la Constitución, hacer la determinación de si se está ante un caso
implícito de reserva de ley, o si la materia respectiva puede ser regulada por cualquier órgano o
ente público con potestad normativa. Para ello, se puede acudir a los principios informadores de la
labor legislativa, la interpretación integral y profunda de cada precepto —en conexión con los
valores y principios básicos de la Constitución—, la regulación histórica de la materia y las
coincidencias doctrinales75.
B. Según la sentencia de inconstitucionalidad 60-2005 que ha venido citándose, cuando se
identifica por cualquier vía que una materia está reservada a ley de acuerdo con la Constitución,
debe analizarse el grado de pureza que incorpora la reserva específica. En este sentido, la reserva
de ley puede funcionar de dos maneras: como “reserva absoluta” y como “reserva relativa”. La
reserva en sentido estricto o absoluta implica que la ley —en sentido formal— regula por sí misma
toda la materia reservada, de tal suerte que queda completamente fuera de la acción del Órgano
Ejecutivo y de los entes con potestades normativas y, en consecuencia, de sus productos
normativos. En estos supuestos, ninguna fuente distinta a la ley puede regular las materias
reservadas ni el legislador puede librarse de regularlas en su totalidad.
Pese a esto, la reserva de una materia a la ley no supone siempre la prohibición total de
acceso a ella por otros entes con potestades normativas, ya que, en algunos supuestos, la reserva
de ley puede admitir un ámbito de complementariedad a la ley formal en aspectos no esenciales,
por parte de una fuente de inferior jerarquía. Entonces, la llamada reserva relativa implica que la
ley —decreto legislativo— no regula exhaustivamente la materia, sino que se limita a lo esencial
y, para el resto, se remite a otras fuentes normativas —reglamentos, acuerdos etc.—. En tal caso,
la norma remitida debe respetar los límites establecidos por la ley formal en la colaboración
normativa, pues si estos límites no se respetan se produce una violación a la reserva de ley, porque

74
Véase la sentencia de inconstitucionalidad 60-2005, ya citada.
75
Ej., sentencia de inconstitucionalidad 60-2005, ya citada.
una regulación normativa independiente y no claramente subordinada a la ley supondría una
degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la Constitución. También la ley
debe contener una cierta regulación de la materia —al menos su “núcleo”— para no incurrir en su
deslegalización. El legislador no tiene competencia para habilitar en blanco a una fuente
constitucionalmente inadecuada.
3. Una de las materias reservadas a la ley es la relativa a empréstitos. Dentro del conjunto
de obligaciones financieras del Estado se comprenden algunas que se originan a consecuencia de
previas entregas —préstamos— de recursos financieros —fondos— que los sujetos públicos o
privados han realizado en favor del Estado, para que este reembolse posteriormente la cantidad
recibida más determinados intereses. Las operaciones financieras encaminadas a la obtención de
tales fondos son los empréstitos76. Según lo previsto por la Constitución, estos pueden ser forzosos
o voluntarios.
Sobre los empréstitos forzosos, el art. 131 ord. 6° Cn. prevé que “[c]orresponde a la
Asamblea Legislativa: [...] Decretar impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de
bienes, servicios e ingresos, en relación equitativa; y en caso de invasión, guerra legalmente
declarada o calamidad pública, decretar empréstitos forzosos en la misma relación, si no bastaren
las rentas públicas ordinarias” (las itálicas son propias). Los empréstitos voluntarios se regulan en
el art. 148 Cn., cuyo inciso primero prescribe que “[c]orresponde a la Asamblea Legislativa
facultar al Órgano Ejecutivo para que contrate empréstitos voluntarios, dentro o fuera de la
República, cuando una grave y urgente necesidad lo demande, y para que garantice obligaciones
contraídas por entidades estatales o municipales de interés público”. Al adquirirlos, “[e]l decreto
legislativo en que se autorice la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar claramente
el fin a que se destinarán los fondos de [e]ste y, en general, todas las condiciones esenciales de la
operación” (las itálicas de ambas citas son propias) (art. 148 inc. 3° Cn.).
IX. Principio de legalidad en un Estado constitucional de Derecho.
1. A. Como se dijo, El Salvador es un Estado constitucional y democrático de Derecho. En
él, el principio de legalidad no se define como la exclusiva sujeción a ley por parte de quienes
ejercen el poder público —como se hacía en los Estados legales de Derecho—, sino como sujeción
a la Constitución, la ley y las demás fuentes de Derecho —preferentemente a la primera—77. Por

76
Al respecto, véase la resolución de 31 de julio de 2009, inconstitucionalidad 94-2007.
77
Sobre este tema, véanse las sentencias de 15 de junio de 1999 y de 4 de junio de 2010, amparos 1112-2008 y 458-
98, por su orden.
esa razón, en los precedentes de este tribunal se ha hecho alusión a la coexistencia del principio de
legalidad con el principio de constitucionalidad (arts. 86 inc. 1° y 235 Cn.) y al deber de obediencia
a dichos principios de todos los funcionarios, al margen de los partidos políticos que hayan
alcanzado el consenso para designarlos o de la corriente política que se encuentre en la titularidad
de los Órganos Legislativo y Ejecutivo78.
Sin embargo, aunque estos principios coexisten, las normas de la Constitución constituyen
un Derecho más fuerte que las normas contenidas en la ley. Esta es la consecuencia inmediata del
tránsito del Estado legal de Derecho al Estado constitucional de Derecho; o, dicho de otra manera,
del paso de la preferencia de la ley a la preferencia de la Constitución. Pero, esto no significa que
la ley ya no juegue ningún papel relevante en el sistema de fuentes de Derecho, debido a que la
Constitución no debe ser utilizada apriorísticamente contra la legislación 79. Muestra de ello es la
deferencia al legislador que supone el criterio de interpretación conforme que emplea este tribunal
al ejercer el control concentrado de constitucionalidad80 y que se exige como presupuesto para la
inaplicabilidad (art. 77-B letra b de la Ley de Procedimientos Constitucionales).
B. Esta jerarquía de la Constitución sobre la legislación —o, por ocupar la expresión de
Luigi Ferrajoli, estos “desniveles normativos”— implica la posibilidad de invalidar el Derecho
legislativo vigente81. Debido a todo lo dicho, el principio de legalidad debe ser entendido en sentido
amplio82. De acuerdo con ello, el vocablo “legalidad” denota, además de la normativa
infraconstitucional, a la propia Constitución83.
Este principio tiene un valor medular en un Estado constitucional y democrático de Derecho
como el que constitucionalmente está llamado a ser El Salvador. En concreto, pueden destacarse
dos beneficios que derivan de él —que no descartan, por supuesto, otros beneficios posibles—: por
un lado, los autónomos, que son aquellos que surgen de la mera observancia de los principios, sin
que importen los fines que pretenden alcanzar las reglas del sistema en cuestión; por otro lado, los
instrumentales, que son los generados exclusivamente por el hecho de que permiten a los

78
Ejs., sentencias de 23 de enero de 2013 y de 13 de junio de 2014, inconstitucionalidades 18-2014 y 49-2011,
respectivamente.
79
Elías Díaz, El derecho y el poder, 1ª ed., 2013, p. 82.
80
Ej., improcedencia de 7 de marzo de 2018, inconstitucionalidad 69-2017.
81
Luigi Ferrajoli, “Constitucionalismo y teoría del derecho. Respuesta a Manuel Atienza y José Juan Moreso”, en
Luigi Ferrajoli, et. al., La teoría del derecho en el paradigma constitucional, 1ª ed., 2008, pp. 207-211.
82
Ej., resolución de 17 de febrero de 2020, inconstitucionalidad 7-2020.
83
A título de ejemplo, puede verse la resolución de 6 de octubre de 2017, inconstitucionalidad 107-2017.
individuos alcanzar fines que merecen la pena84. En un constitucionalismo “fuerte”, el valor de las
directivas constitucionales y de los mecanismos creados para protegerlas no gira en torno al mérito
sustancial de las decisiones jurídicas o políticas —que sean “buenas” según la concepción moral o
particular de un grupo determinado—, sino a su capacidad de transformar y reestructurar las
relaciones entre el Estado y sus ciudadanos85.
2. En suma, el principio de legalidad impone la obligación de los poderes públicos de dar
preferencia a la Constitución y de actuar de conformidad con el resto de fuentes de Derecho. Dentro
de ese catálogo de fuentes están los precedentes constitucionales. Según ha dicho este tribunal,
“para fundamentar el carácter de fuente del Derecho y, por tanto, la fuerza vinculante de la
jurisprudencia constitucional, es oportuno evocar la útil distinción de los conceptos de disposición
y norma que ha sido desarrollada por la Teoría del Derecho. De esta manera, por disposiciones
constitucionales debe entenderse los enunciados o formulaciones lingüísticas expresadas en la
Constitución, que es el objeto que, en principio, ha de ser interpretado por esta [s]ala; en cambio,
las normas o reglas constitucionales se traducen en los significados prescriptivos o deónticos que
se atribuyen a tales enunciados constitucionales mediante la interpretación”86.
Esto implica asumir que las disposiciones constitucionales se expresan en el articulado
completo de la Constitución; en cambio, las normas de esa misma naturaleza encuentran su génesis
en la interpretación que de aquellas lleva a cabo este tribunal como último intérprete constitucional,
lo cual se integra al sistema de fuentes. Las normas, al igual que las disposiciones contenidas en la
Constitución, tienen un mismo nivel jerárquico, por lo que es posible sostener el carácter vinculante
de los significados que se atribuyen a los postulados constitucionales por medio de la
interpretación87. Esta conceptualización coincide con la de la doctrina, que afirma que el término
“disposición” hace referencia al enunciado normativo —el texto— y el vocablo “norma” alude al
contenido de significado de la disposición88. En consecuencia, cuando en la norma fundamental se
prevé la subordinación a la Constitución por cualquier órgano o servidor público, se debe

84
Al respecto, puede consultarse a Scott Shapiro, Legalidad, 1ª ed., 2014, p. 475.
85
Alon Harel, Por qué el Derecho importa, 1ª ed., 2018, p. 137.
86
Inconstitucionalidad 11-2005, ya citada.
87
Inconstitucionalidad 11-2005, ya citada.
88
Sobre la diferencia entre disposición y norma, véase a Riccardo Guastini, Interpretar y argumentar, 1ª ed., 2014, p.
77; y “Disposición vs. Norma”, en Susanna Pozzolo y Rafael Escudero (eds.), Disposición vs. Norma, ya citado, pp.
133-156.
comprender que en la expresión “Constitución” se incluyen los precedentes constitucionales y, por
ello, estos son de obligatorio cumplimiento, tal como deriva de los arts. 172 y 183 Cn.
El alcance de la vinculatoriedad de los precedentes constitucionales fue definido en el
hábeas corpus 445-2014, ya citado. En él se sostuvo que si bien este tribunal expresó la
vinculatoriedad de las razones de la decisión —ratio decidendi— en la sentencia de 13 de
noviembre de 2001, inconstitucionalidad 41-2000, ello no implica que carezcan de tal característica
aquellas consideraciones que no son estrictamente necesarias para esta, pero que constituyen
expresiones interpretativas del tribunal sobre una disposición constitucional —obiter dicta—. Esto
último puede evidenciarse en posteriores resoluciones de esta sala, en las cuales se ha afirmado la
obligación de los aplicadores jurisdiccionales o administrativos de cumplir con lo ordenado en las
reglas adscritas a las disposiciones constitucionales, así como con lo dispuesto en la interpretación
de los contenidos de los derechos fundamentales efectuada a través de los procesos
constitucionales, entre ellos, los de amparo y hábeas corpus.
3. El principio de legalidad en sentido amplio introduce una visión renovada del paradigma
jurídico. Ahora ya no se debe atender solamente a las razones de la ley, pues las razones de la
Constitución también deben ser atendidas de forma principal. Pero, lo que aquí cabe destacar es la
existencia de una “doble naturaleza del Derecho”. Según este postulado, el Derecho tiene una
dimensión real y otra ideal. La primera dimensión se expresa en los elementos de la positividad
con sujeción de imperio y de la eficacia social que están ligados de manera esencial con la decisión
y la coerción. La segunda dimensión, por el contrario, se define a través de la corrección de
contenido y de procedimiento que, esencialmente, incluye la corrección moral en forma de
justicia89.
Esta es una forma de ver al Derecho que solo tiene sentido racional pleno en un paradigma
constitucionalista. Aunque en la historia ha habido concepciones del Derecho que dan
preponderancia a la justicia respecto de las demás dimensiones del fenómeno jurídico, como el
iusnaturalismo, estas han sido rechazadas en tanto que la noción de “naturaleza” es tan valorativa
que se han llegado a considerar como igualmente naturales derechos diametralmente opuestos.
Incluso si fuese unánime el acuerdo sobre lo que es natural, de ello no cabría derivar un acuerdo
unánime sobre lo que es justo o injusto; e incluso si hubiera sido unánime el acuerdo sobre lo que

89
Sobre la doble dimensión del Derecho, véase a Robert Alexy, La doble naturaleza del Derecho, 1ª ed., 2016, p. 9.
es justo por el hecho de ser natural, de ello no se derivaría necesariamente la validez de este
acuerdo90.
Estos problemas de consenso en torno a lo justo a los que se enfrentó el Derecho natural,
que ha sido factor de su rechazo como concepción del Derecho por sectores del pensamiento
jurídico, tienen una forma de expresión que resulta más aceptable en un paradigma
constitucionalista. Los elementos axiológicos que el iusnaturalismo pretendió ubicar en el plano
metafísico, supraestatal y metajurídico ahora están comprendidos en la dimensión ideal del
Derecho, compuesta principalmente por los derechos fundamentales y los principios y valores
constitucionales. Como ya lo ha dicho este tribunal, “en cuanto nuestra Constitución reconoce
explícitamente contenidos materiales en forma de valores constitucionales —justicia, libertad,
igualdad, dignidad humana, democracia, bien común, seguridad jurídica—[,] ningún funcionario
puede invocar el [D]erecho natural para producir actos jurídico-estatales”91. En consecuencia, hoy
en día las normas constitucionales no solo prevén las condiciones de existencia o validez formal
de las normas de menor jerarquía, sino también las condiciones de su validez sustancial o
legitimidad. Positivizan, en suma, sus condiciones del “ser” y sus condiciones del “deber ser”92.
X. Deber de justificar los actos y decisiones que implican el ejercicio del poder público.
1. A. El principio de legalidad se vincula con el deber de justificación, en tanto que la única
forma en la que la ciudadanía puede controlar la sujeción de los poderes públicos a la Constitución,
leyes y demás fuentes de Derecho es mediante la justificación, motivación y fundamentación que
estos hagan de los actos que realicen en ejercicio de sus competencias. Un ejemplo de este deber
de justificación puede identificarse en la jurisprudencia constitucional, en la cual se ha sostenido
que la protección jurisdiccional (art. 2 inc. 1° Cn.) se manifiesta, entre otras cosas, en el derecho a
una resolución de fondo “motivada y congruente”93, lo que impone una obligación jurisdiccional
correlativa de satisfacción de ese derecho. También se ha afirmado que este deber no se limita a
las decisiones judiciales, puesto que también incluye a las resoluciones administrativas que afecten
derechos94.

90
Sobre esta observación véase a Norberto Bobbio, Iusnaturalismo y positivismo jurídico, 1ª ed., 2015, pp. 155-168.
91
Sentencia de 9 de diciembre de 2009, amparo 18-2004.
92
Al respecto, véase Marina Gascón Abellán, “Teoría general del garantismo: rasgos principales”, en Miguel Carbonell
y Pedro Salazar, Garantismo. Estudios sobre el pensamiento jurídico de Luigi Ferrajoli, 1ª ed., 2005, p. 25.
93
Ej., sentencia de 12 de noviembre de 2010, inconstitucionalidad 40-2009.
94
Al respecto, puede verse la sentencia de 17 de noviembre de 2010, hábeas corpus 159-2007.
 Con la justificación se cumplen dos funciones esenciales que no son privativas únicamente
de la actividad judicial, sino también de la administración, a saber: (i) por medio de tal exigencia
se intenta eliminar cualquier viso de arbitrariedad o voluntarismo que pueda introducirse en la toma
de decisiones públicas, fortaleciendo con ello la confianza de los ciudadanos en la sujeción al
Derecho de los poderes estatales; y (ii) desde un punto de vista individual, permite al interesado
conocer las razones (e inclusive motivos) por las cuales resulta restringido de un derecho
fundamental o de alguna facultad, posibilitando de esa forma el adecuado ejercicio de los medios
de impugnación. Es decir, que con esta exigencia se busca que el proceso de aplicación del Derecho
no permanezca en el secreto o en el arcano inconsciente del funcionario estatal que resuelve, sino
que reciba la necesaria y suficiente publicidad como medio para aminorar cualquier arbitrariedad
de los poderes públicos, en la medida que su convencimiento quede debidamente explicitado95.
B. Las buenas razones que deben sustentar cualquier acto o decisión que suponga el
ejercicio del poder público tienen una función pacificadora por su racionalidad y capacidad de
persuasión, en cuanto sea posible. Por ello, puede sostenerse que la exigencia de justificación tiene
una marcada connotación democrática, debido a que permite el adecuado control institucional y no
institucional (o democrático) de la corrección de dichos actos o decisiones en términos normativos
o axiológicos, en tanto que en casi la totalidad de los casos van aparejados al requisito de publicidad
de los actos estatales96.
Las libertades de expresión e información juegan un papel relevante en la interacción entre
justificación, control y democracia, ya que son derechos que permiten que las voces críticas y
disidentes sobre el manejo de las cuestiones públicas se informen y se hagan escuchar. La libertad
de expresión es un derecho fundamental que comprende dos dimensiones que deben ser
garantizadas simultáneamente. En su dimensión individual, esta libertad “no se agota en el
reconocimiento teórico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende además,
inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y
hacerlo llegar al mayor número de destinatarios”. En su dimensión social, “es un medio para el
intercambio de ideas e informaciones y para la comunicación masiva entre los seres humanos”97.

95
Ej., sentencia de 14 de septiembre de 2011, inconstitucionalidad 37-2007.
96
En este punto, véase a Leandro Guzmán, Derecho a una sentencia motivada, 1ª ed., 2013, p. 185; y art. 4 letra a de
la Ley de Acceso a la Información Pública.
97
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-5/85, de 13 de noviembre de 1985, párrafos
31 y 32.
 A diferencia de la libertad de expresión, que recae en ideas, opiniones y juicios que no
aspiran en principio a afirmar datos objetivos, la libertad de información pretende asegurar la
publicación o divulgación, con respeto objetivo a la verdad, de hechos con relevancia pública, que
permitan a las personas conocer la situación en la que se desarrolla su existencia, de manera que,
en cuanto miembros de la colectividad, puedan tomar decisiones libres, debidamente informados.
Esta libertad tiene por objeto hechos, es decir, algo que sucede, que es real y verdadero. En ese
sentido, las expresiones protegidas por la primera de las libertades en mención pueden ser
enjuiciadas por su justicia o injusticia, pertinencia o impertinencia, carácter agraviante o no, pero
nunca por su verdad o falsedad98.
Uno de los aspectos convergentes de las libertades de expresión e información es su estrecha
vinculación con el orden público. Según ha dicho la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
“el mismo concepto de orden público reclama que, dentro de una sociedad democrática, se
garanticen las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más
amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto. La libertad de expresión
se inserta en el orden público primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el
debate libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse”99.
2. Todos los órganos fundamentales del gobierno —Legislativo, Ejecutivo y Judicial— (art.
86 inc. 2° Cn.) están obligados a justificar los actos que impliquen el ejercicio de sus competencias
—sin perjuicio de que el resto de órganos constitucionales también estén obligados a ello—.
Respecto del Órgano Legislativo, esta sala ha sostenido que en la elección de funcionarios de
elección popular indirecta “la Asamblea Legislativa [tiene] la carga argumental para: (i) demostrar
[el] cabal cumplimiento [de los requisitos para ser electo por parte de los candidatos]; y, (ii) motivar
su acreditación, respecto [de] los candidatos electos”100 (las itálicas son propias).
Los servidores públicos del Órgano Ejecutivo también deben justificar cualquier acto o
decisión que emitan en ejercicio de sus atribuciones y/o funciones, especialmente aquellos que sean
de aplicación directa de la Constitución o que invadan la esfera jurídica de las personas a través de
acciones u omisiones que afecten cualquier posición de derecho fundamental de defensa o

98
Sobre la diferencia entre libertad de información y libertad de expresión, véase la sentencia de 24 de septiembre de
2010, inconstitucionalidad 91-2007.
99
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-5/85, ya citada, párrafo 69.
100
A título de ejemplo, véanse la sentencia de 28 de abril de 2015, inconstitucionalidad 122-2014, y la reciente
sentencia de 27 de julio de 2020, inconstitucionalidad 116-2017.
prestación. Esto es así por el esquema de legitimidad con el que opera este órgano del Estado. La
doctrina señala que las autoridades administrativas tienen, entre otros, un deber de sujeción, es
decir, un deber de obediencia a sus superiores. Por esta razón, los juicios de legitimidad de su
actuación incorporan, entre otros elementos, una combinación de juicios de legalidad y de
sujeción101. La justificación es útil en este ámbito para controlar que la sujeción no represente
ilegalidad en sentido amplio.
Respecto del Órgano Judicial, los precedentes constitucionales sostienen que existe una
obligación de justificar las decisiones judiciales102, lo cual incluye las premisas fácticas y
normativas que las sustentan. Las interpretaciones que los jueces realizan son legítimas o
aceptables cuando pueden ser consideradas racionales. Un elemento que permite apreciar la
racionalidad de una decisión judicial es el de la “consistencia argumentativa”, que hace referencia
a la ausencia de contradicción en las proposiciones que componen los argumentos sostenidos. La
idea es que el juez o el tribunal mantengan una coherencia en la justificación de sus resoluciones
para que estas sean aceptables. Esta exigencia no solo se refiere a la “coherencia interna” de las
resoluciones judiciales, sino también a la coherencia que debe mediar entre los diferentes
precedentes de un mismo tribunal103.
Otro elemento que ayuda a determinar qué tan racional es una decisión es el de la “carga de
la argumentación”. Aquí existe una obligación de los operadores jurídicos de argumentar las
resoluciones que adoptan, y se trata de una actividad en la que se debe dar razones a favor de la
elección de un determinado significado que se atribuye a una disposición. Justificar la labor
interpretativa supone mostrar las razones que permiten considerarla como aceptable o valida; por
lo que motivar significa justificar, y para lograrlo no cabe limitarse a la mera indicación de una
especifica forma de entender una disposición jurídica, sino que requiere de razones suficientes
sobre la elección de la opción interpretativa respecto de la conclusión normativa104.
3. La jurisprudencia constitucional ha empleado reiteradamente el término “motivación”
como sinónimo de “justificación”105, aunque hay precedentes en los que ha hecho uso de la segunda

101
Josep Aguiló Regla, “En defensa del Estado constitucional de Derecho”, ya citado, p. 93.
102
Ej., sentencia de 25 de marzo de 2010, hábeas corpus 39-2008.
103
Sobre la exigencia de coherencia interna y externa, puede consultarse la resolución de 13 de agosto de 2013,
inconstitucionalidad 77-2013.
104
Véase la resolución de 13 de agosto de 2013, inconstitucionalidad 77-2013, citada en la nota anterior.
105
Ejs., sentencia de 14 de diciembre de 2011, amparo 191-2009; sentencia de 18 de junio de 2014, inconstitucionalidad
56-2012; y sentencia de 18 de febrero de 2009, hábeas corpus 41-2008R.
expresión106. En términos sintéticos, justificar implica ofrecer razones fácticas y jurídicas dirigidas
a mostrar el carácter aceptable o correcto de una decisión107. Entonces, las razones son el eje central
de la justificación. En términos precisos, estas se definen como enunciados que consideramos
verdaderos que, convenientemente entrelazados en el seno de un argumento y una argumentación,
son capaces de justificar una afirmación en virtud de una transferencia de aceptación, pues si estas
son aceptadas, también debe aceptarse la conclusión que de ellas se deriva. Lo contrario a esto sería
el dogmatismo108. Es oportuno recordar que toda argumentación siempre presupone la existencia
de un problema, una cuestión cuya respuesta tiene que basarse en razones apropiadas al tipo de
problema del que se trate109, de forma que la argumentación es inexistente cuando dichas razones
no son proveídas.
Las razones, ya sean razones para creer o razones para la acción, son siempre relativas a un
agente —son “razones para alguien”— y consisten en hechos que pueden ser físicos, psicológicos
o institucionales. Las normas son razones para la acción, es decir que son aceptables para
determinar un curso de acción. Ellas aparecen en este contexto como categorías complejas. Así, las
normas regulativas suponen la interacción entre hechos físicos y/o institucionales —el supuesto de
hecho o condición de aplicación— y otros hechos que son solamente institucionales —la
consecuencia normativa—. Por su parte, en las normas constitutivas, al igual que en las regulativas,
el supuesto de hecho es un hecho físico y/o institucional, y la consecuencia jurídica es un hecho
institucional, con la peculiaridad de que dicha consecuencia es siempre un estado de cosas que no
era preexistente110. En tanto razones para la acción, las normas jurídicas sirven para justificar que
algo se haga. Pero, también son razones excluyentes: razones para no actuar por ciertas razones —
para que algo no se haga—111.
Debido a lo anterior, aunque un curso de acción —acciones positivas o negativas; hacer o
no hacer— pueda ser justificado por razones no jurídicas, como las de índole moral o político, estas
deben ser excluidas cuando son incompatibles con las normas jurídicas. Y como dentro del
esquema de las normas jurídicas las normas constitucionales tienen supremacía sobre el resto, las

106
Ej., sentencia de 1 de marzo de 2013, amparo 16-2011.
107
Sobre este punto, véase a Manuel Atienza, El sentido del Derecho, 1ª ed., 3ª impresión, 2013, p. 266.
108
Lino San Juan, “razón/razones”, en Luis Vega Reñón y Paula Olmos Gómez, Compendio de lógica, argumentación
y retórica, 3ª ed., 2016, p. 506.
109
Manuel Atienza, Curso de argumentación jurídica, 1ª ed., 2013, p. 109.
110
Manuel Atienza, El Derecho como argumentación, 1ª ed., 2012, pp. 203-213.
111
Gianella Bardazano, “El punto de vista interno y las razones para la acción”, en Revista de la Facultad de Derecho,
n° 47, 2019, p. 18.
razones para la acción a las que están sujetos los poderes públicos —y que deben ser las que
justifiquen su hacer o no hacer— son primordialmente, y de forma excluyente de otras razones, las
razones de la Constitución.
XI. Interpretación de las disposiciones constitucionales.
1. A. Dado que las normas constitucionales condicionan el actuar estatal, la interpretación
adecuada de las disposiciones que las contienen resulta sumamente relevante. La interpretación
jurídica de una disposición legal o constitucional consiste en la atribución de un significado elegido
entre varios posibles, con base en razones o argumentos que justifican esa forma de entender el
texto de la disposición como la alternativa más constitucionalmente adecuada para resolver una
duda, pregunta o problema interpretativo, que es el que origina la necesidad de interpretación. La
idea de atribución de significado implica que el texto —es decir, las palabras utilizadas para
formular las disposiciones— carece de un significado normativo propio o determinante. En otras
palabras, dicho significado no puede ser descubierto, encontrado o hallado por el intérprete con
una simple lectura, sino que este debe construirlo en función del problema a resolver. Entonces, la
norma —sentido o significado normativo— de una disposición —el texto, el enunciado lingüístico,
las palabras— es el resultado —comprensión o forma de entenderlo— que se le atribuye después
de realizar la actividad interpretativa, pues la disposición por sí sola no basta para determinar un
significado normativo112.
Entonces, la existencia de un problema interpretativo es el punto de partida para la
interpretación jurídica. Un sector mayoritario de la doctrina reconoce que, no obstante que el texto
de una disposición se estime claro y, aparentemente, no deje lugar a dudas sobre su significado, en
muchas ocasiones resulta insuficiente para resolver todos los casos sometidos al juez, quien se ve
impelido a desarrollar una actividad interpretativa. Eso implica, en todo caso, la posibilidad y
necesidad del juez de atribuir a la disposición jurídica significado, por lo que la doctrina del sentido
claro (“solo se interpreta en caso de dudas”), en la moderna teoría de la interpretación, no tiene una
aplicación estricta ni puede justificar la aplicación de una norma sin que se justifique la decisión113.
El intérprete adscribe o atribuye significado a una disposición a partir del problema a
resolver. Por ello, en cuanto a su género, la interpretación jurídica forma parte de la interpretación
de textos. Expresiones como “interpretación jurídica”, “interpretación del Derecho”,

112
Ej., sentencia de inconstitucionalidad 163-2013, ya citada.
113
Leonel Castillo González, “Una aproximación al modelo de interpretación de Jerzy Wróblewski”, en Carlos Báez
Silva, et. al., Estudios sobre interpretación y argumentación jurídicas, 2ª ed., 2010, p. 45.
“interpretación de la ley” o “interpretación de normas” denotan ese proceso de atribución de
significado a una disposición o el resultado de dicho proceso —actividad o producto interpretativo,
respectivamente—114. Esto sin perjuicio de subrayar que el vocablo “interpretación del Derecho”
es inadecuado para dar cuenta de todo el espectro que compone la interpretación jurídica; a la vez
que la llamada “interpretación de normas” parte del supuesto errado de que el objeto de la
interpretación no es la disposición, sino la norma que resulta únicamente luego de interpretarla.
B. a. La interpretación jurídica se reviste de ciertas particularidades o especificidad cuando
la disposición jurídica a interpretar es una disposición constitucional. Este es un asunto que, en
síntesis, tiene que ver con cómo interpretar la Constitución frente a otro tipo de interpretaciones en
el Derecho115. Las razones por las que la interpretación de la Constitución difiere de la de otros
textos normativos son sus propiedades de apertura regulativa y rigidez constitucional. La apertura
regulativa es el grado de deliberación “valorativa” que exige la aplicación de una norma y la rigidez
constitucional es la dificultad para el cambio del texto constitucional116.
La apertura regulativa es graduable y relativa. Se trata de una propiedad más acentuada en
los conceptos constitucionales axiológicos y evaluativos. En la doctrina es un lugar común que
estos conceptos se clasifican en ligeros y densos. Los primeros son aquellos que sirven para
expresar juicios generales de valor, como justicia y bien común (art. 1 inc. 1° Cn.), y se caracterizan
porque, para ser capaces de transmitir información acerca de los objetos o circunstancias evaluados,
al menos tal como fueron pensados por el emisor, es necesario conocer las pautas de evaluación de
quien los utiliza. Los segundos, en cambio, transmiten información descriptiva y valorativa, como
en el caso del concepto de penas infamantes y el de toda especie de tormento (art. 27 inc. 2° Cn.).
Todos los conceptos ligeros y densos son razones para la acción, pero solo los densos tienen una
dimensión descriptiva y prescriptiva —los ligeros solo cuentan con la segunda—117.
b. La rigidez constitucional ha sido abordada en la jurisprudencia constitucional. Así, se ha
dicho que “[e]sta significa el reconocimiento de que nuestra Ley Fundamental es un conjunto de
normas jurídicas que prevé un procedimiento especial para su reforma e instituye el control

114
Riccardo Guastini, Estudios sobre la interpretación jurídica, 1ª ed., 2010, pp. 1-3.
115
Isabel Lifante Vidal, “La interpretación jurídica y el paradigma constitucionalista”, en Anuario de filosofía del
Derecho, n° 25, 2008, p. 258.
116
Josep Aguiló Regla, “Interpretación constitucional. Algunas alternativas teóricas y una propuesta”, en Doxa, n° 35,
2012, p. 241.
117
Claudina Orunesu, Estudios sobre la interpretación y dinámica de los sistemas constitucionales, 1ª ed., 2005, pp.
34-35.
constitucional del mismo. Dicho de otro modo, nuestra Constitución es rígida, ya que, por una
parte, su texto no puede ser modificado a través del procedimiento que se sigue para la aprobación
de la ley formal (la emitida por el Legislativo) y, por otra parte, existe una entidad que se encarga
de examinar si los cambios formales constitucionales son admisibles”118. Para lo que interesa a esta
sentencia, es necesario referirse a las peculiaridades de la interpretación de la Constitución que
derivan de su propiedad de rigidez.
2. La razón de filosofía política que legitima la rigidez es la necesidad de proteger los
derechos fundamentales que reconoce la Constitución, ya que estos dejarían de ser derechos que
forman parte de la esfera de lo indecidible si las disposiciones que los contienen pudiesen ser
reformadas como cualquier ley, porque entonces estarían en manos de mayorías políticas
coyunturales. Sin embargo, se reconoce que el cambio constitucional —formal e informal— es
normativamente necesario. Las constituciones se crean con propósitos específicos, tales como
resolver problemas de coordinación y establecer directivas públicamente válidas y reconocibles de
distintas cuestiones de diversa naturaleza cuyas soluciones son problemáticas e incluso
controversiales. Pero, la coordinación y los problemas en una sociedad cambian con el tiempo,
aunque los grandes valores y principios habrán de mantenerse incólumes en sus contenidos
esenciales119.
En términos diacrónicos, la rigidez constitucional enfrenta un problema de racionalidad que
no plantea la flexibilidad de la legislación. Se trata de la cuestión de la racionalidad de una acción
cuyo sentido es la mera sumisión al pasado, ya que si ese es su único sentido, entonces es acción
irracional120. Por ello, hay quienes defienden que la Constitución es un cuerpo normativo estático
e inmutable121, mientras que otros consideran que lo que hay es una “Constitución viviente”, con
sentido de actualidad. Una Constitución que evoluciona y cambia con el paso del tiempo,
adaptándose a las nuevas circunstancias, pese a que no es formalmente modificada a través del

118
Sentencia inconstitucionalidad 7-2012, ya citada.
119
Carlos Bernal Pulido, “Cambio constitucional informal: una introducción crítica”, en Richard Albert y Carlos Bernal
Pulido, Cambio constitucional informal, 1ª ed., 2016, p. 14.
120
Josep Aguiló Regla, “Interpretación constitucional. Algunas alternativas teóricas y una propuesta”, ya citado, p.
242.
121
Luciano D. Laise, “La interpretación de la Constitución de los Estados Unidos de América según el originalismo
intencionalista. Método interpretativo, presupuestos semánticos y dificultades”, en Historia constitucional, n° 18,
2017, p. 247.
procedimiento de reforma constitucional —sus cambios son principalmente (pero, no
exclusivamente) informales—122.
Al margen de la postura adoptada, a veces la Constitución se debe interpretar
evolutivamente, y otras es necesario remitirse a la intención del constituyente, porque la
interpretación literal y la intencionalista juegan mucho más papel en la interpretación de la ley que
en la de nuestro cuerpo normativo fundamental123. Y es que, en muchos casos, el uso de la historia
se suele presentar de forma acrítica, sin justificar debidamente cuándo se puede o debe recurrir a
ella124. No obstante, para objetivar el recurso al elemento histórico o evolutivo y reducir la
discrecionalidad, esta sala ha dicho que el art. 268 Cn. (y la interpretación intencionalista que
sugiere) debe entenderse como una guía para el intérprete, quien primero debe determinar los
principios y valores constitucionales que el Derecho pretende desarrollar a partir del texto de la
Constitución y lo que al respecto hayan dicho sus autores125. Una vez hecho esto, el intérprete debe
pasar a hacer un juicio evaluativo secundario, en el que deberá tomar en cuenta si hubo alguna
situación contextual especial en la redacción de alguna o varias disposiciones constitucionales
específicas o de alguno de los títulos, capítulos o secciones de la Constitución. Si la hubo y esta se
mantiene en la actualidad, la interpretación debe ser originalista; si la hubo, pero ya no se mantiene
o no es relevante para el caso, debe ser evolutiva; y si no la hubo, debe ser también evolutiva126.
Y se usa el vocablo “intérprete” de forma general, porque en El Salvador hay una “sociedad
abierta de intérpretes constitucionales”. En ese sentido, la labor de interpretación de la Constitución
no es una actividad exclusiva, sino una función de la cual deben participar todos los sectores de la
vida social. En efecto, todos los órganos del Estado están incluidos potencialmente en los procesos
de interpretación de las disposiciones constitucionales. Estos dan concreción a la Constitución a
través del ejercicio de sus correspondientes atribuciones y competencias. También están incluidos

122
Miguel Carbonell, “La constitución viviente”, en Isonomía, n° 35, 2011, p. 187.
123
Josep Aguiló Regla, “Interpretación constitucional. Algunas alternativas teóricas y una propuesta”, ya citado, p.
243. Esto no supone rechazar los criterios tradicionales de la interpretación jurídica. Como ya ha dicho esta sala, la
interpretación de la Constitución puede llevarse a cabo usando estos cánones —gramatical, lógico, sistemático,
histórico y teleológico—, pero de un modo matizado. En este contexto, ellos cumplen un papel complementario, pues
no ofrecen todas las razones necesarias para fundamentar un significado constitucional. Esto se debe a que esos
criterios tradicionales fueron creados para interpretar originariamente preceptos de Derecho Civil y de Derecho Penal,
cuya estructura normativa es centrada en la generalidad de los casos y difiere sustancialmente de la de los preceptos
constitucionales. Ver: Sentencia de 14 de octubre de 2013, inconstitucionalidad 77-2013
124
Sergio Verdugo y José Francisco García, “El (mal) uso de la técnica originalista de interpretación. A propósito del
caso de Luciano Cruz-Coke”, en Revista de Derechos Fundamentales, n° 10, 2013, p. 141.
125
Pierluigi Chiassoni, Técnicas de interpretación jurídica. Breviario para juristas, 1ª ed., 2011, pp. 94-101
126
Sentencia de 8 de junio de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 AC.
todos los ciudadanos y grupos sociales. Sin embargo, la responsabilidad de clarificar la extensión
y connotación de las disposiciones constitucionales permanece en la jurisdicción especializada: la
Sala de lo Constitucional como intérprete último de la Constitución127.
XII. El derecho a la insurrección.
1. A. Luego de lo anterior, se entra al análisis del derecho a la insurrección, que se realizará
con perspectiva histórica, pero de forma consecuente con lo recién apuntado respecto de la
interpretación de la Constitución. En este sentido, tal derecho ha venido teniendo calado en las
constituciones de El Salvador desde hace más de 100 años. Por ejemplo, en el art. 45 ord. 10º de la
Constitución de 1841 se estableció que una de las atribuciones del “Poder Ejecutivo” era “levantar
la [más] fuerza necesaria sobre la decretada por la ley para repeler invasiones [o] contener
insurrecciones, dando cuenta al poder [legislativo] en su primera reunión”. Las constituciones de
1864, 1871, 1872, 1880, 1883, 1886 y 1939 no replicaron esta disposición a la letra, pero sí
conferían poder al Ejecutivo para repeler invasiones y contener o sofocar rebeliones (arts. 35 ord.
11° y 47 ord. 11°, 91 atrib. 8ª, 86 atrib. 8ª, 85 atrib. 8ª, 91 atrib. 8ª y 106 atrib. 8ª, respectivamente).
La Constitución de 1886 fue la primera en reconocer a la insurrección como un derecho. Su
art. 36 previó: “El derecho de insurrección no producirá en ningún caso la abrogación de las leyes,
quedando limitado en sus efectos, a separar en cuanto sea necesario, a las personas que desempeñen
el Gobierno, y nombrar interinamente las que deban subrogarlas, entre tanto se llena su falta en la
forma establecida por la Constitución”. De igual forma, el art. 68 atrib. 29ª señalaba que “[s]on
atribuciones del Poder Legislativo: […] [r]atificar, modificar o desaprobar los tratados o pactos
que celebre el Ejecutivo con otras naciones; no pudiendo ser ratificados en ningún caso los tratados
o convenciones en que de alguna manera se restrinja o afecte el ejercicio del derecho de
insurrección o se viole alguna de las demás disposiciones constitucionales”. La Constitución
anterior a ella —la de 1883— había sido dictada por Rafael Zaldívar a un año de finalizar su
segundo período presidencial, con el fin de ser reelecto como Presidente; y, en efecto, fue así, ya
que debía completar el período de 1884 a 1888. No obstante, esto no ocurrió, porque fue derrocado
en 1885 por Francisco Menéndez, quien convocó a la Asamblea Constituyente que habría de crear
la Constitución de 1886, que tenía, pues, un antecedente golpista.
El derecho a la insurrección desapareció en las constituciones siguientes y reapareció en la
de 1945. El art. 36 de esta Constitución establecía que “[e]l derecho de insurrección no producirá

127
Sobre este punto, véase la resolución de 7 de octubre de 2011, inconstitucionalidad 14-2011.
en ningún caso la abrogación de las leyes, quedando limitado en sus efectos a separar en cuanto
sea necesario, a las personas que desempeñen el Gobierno y nombrar interinamente las que deban
subrogarlas, entre tanto se llena su falta en la forma establecida por la Constitución”. De igual
forma, el art. 67 atrib. 29ª señalaba que “[c]orresponde a la Asamblea Nacional: […] [r]atificar,
modificar o desaprobar los tratados o pactos que celebre el Ejecutivo con otras naciones; no
pudiendo ser ratificados en ningún caso los tratados o convenciones en que de alguna manera se
restrinja o afecte el ejercicio del derecho de insurrección o se viole alguna de las demás
disposiciones constitucionales”.
La inclusión del derecho a la insurrección en la Constitución de 1945 se puede explicar por
el contexto histórico en que se creó su predecesora: la de 1939. Como se sabe, la Constitución de
1886 es, a la fecha, la que más ha durado en vigencia de todas las constituciones de El Salvador;
pero, en 1939 fue derogada por la Constitución de ese mismo año, que fue creada con la finalidad
de permitir que el general Maximiliano Hernández Martínez, que asumió la presidencia por el golpe
de Estado a Arturo Araujo en diciembre de 1931, se perpetuara en el poder. Esta intención se ve
reflejada en el período presidencial ampliado en la Constitución de 1939 (art. 92) y en la
institucionalización de la reelección (art. 91 inc. 3°). A pesar de que la reelección solo se permitía
por una “única vez”, en 1944 se realizaron ciertas reformas que permitieron una segunda reelección
del general Maximiliano Hernández Martínez. No obstante, en 1944 él fue derrocado por la “huelga
de brazos caídos”. Esto supuso devolver momentáneamente la vigencia a la Constitución de 1886,
que fue nuevamente derogada por la Constitución de 1945 bajo la presidencia de Salvador
Castaneda Castro, que fue producto del golpe de Estado de Osmín Aguirre y Salinas. Dicho
Presidente convocó a una Asamblea Nacional Constituyente para legitimar su situación y el
resultado fue la Constitución de 1945.
Luego, en la Constitución de 1950, se reconoció nuevamente a la insurrección como un
derecho. El contexto en que se creó esta Constitución es muy parecido al de la de 1945: Salvador
Castaneda Castro pretendió continuar en la presidencia en 1948. Sin embargo, fue derrocado ese
mismo año y reemplazado en el poder por el Consejo de Gobierno Revolucionario, que en 1950,
de la mano de Humberto Costa y Reynaldo Galindo Polh, conformaría la Asamblea Constituyente
que la creó. En esta Constitución se hizo hincapié en que la insurrección es un instrumento de
lucha contra la perpetuación presidencial en el poder, ya que en el art. 5 se estableció que “[l]a
alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia es indispensable para el mantenimiento de la forma
de Gobierno establecida. La violación de esta norma obliga a la insurrección”128. El art. 5 de la
Constitución de 1962 replicó el art. 5 de la Constitución de 1950. Además, hizo un reconocimiento
genérico del derecho a la insurrección en el art. 7, que previó: “Se reconoce el derecho del pueblo
a la insurrección. El ejercicio de este derecho no producirá en ningún caso la abrogación de las
leyes y estará limitado en sus efectos a separar en cuanto sea necesario a los funcionarios del Poder
Ejecutivo, los que serán sustituidos en la forma establecida en esta Constitución”.
B. Esto nos lleva a la Constitución actual, la de 1983. El art. 87 Cn. establece: “Se reconoce
el derecho del pueblo a la insurrección, para el solo objeto de restablecer el orden constitucional
alterado por la transgresión de las normas relativas a la forma de gobierno o al sistema político
establecidos, o por graves violaciones a los derechos consagrados en esta Constitución. […] El
ejercicio de este derecho no producirá la abrogación ni la reforma de esta Constitución, y se limitará
a separar en cuanto sea necesario a los funcionarios transgresores, reemplazándolos de manera
transitoria hasta que sean sustituidos en la forma establecida por esta Constitución. […] Las
atribuciones y competencias que corresponden a los órganos fundamentales establecidos por esta
Constitución, no podrán ser ejercidos en ningún caso por una misma persona o por una sola
institución”.
La reminiscencia a que la insurrección es un instrumento de lucha contra los intentos de los
presidentes de turno por perpetuarse en el poder está contenida en el art. 88 Cn., que prevé que
“[l]a alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República es indispensable para el
mantenimiento de la forma de gobierno y sistema político establecidos. La violación de esta norma
obliga a la insurrección”. A su vez, en nuestra Constitución desaparece la disposición que confiere
competencia al Órgano Ejecutivo para repeler invasiones y contener o sofocar rebeliones mediante
el uso de la Fuerza Armada, aunque sí habilita a decretar el régimen de excepción en casos de
rebelión (art. 29 inc. 1° Cn.).
2. A. La regulación actual del derecho a la insurrección tiene ciertas particularidades. Según
el art. 87 inc. 1° Cn., la finalidad de la insurrección debe ser restablecer el orden constitucional
alterado por la transgresión de las normas relativas a la forma de gobierno o al sistema político o
por graves violaciones a los derechos fundamentales. La forma de gobierno es el modo en que los
órganos constituidos están organizados, cumplen sus funciones esenciales y se relacionan entre sí,

128
El ejercicio de este derecho no produciría en ningún caso la abrogación de las leyes, en tanto que quedaba limitado
en sus efectos a separar, en cuanto fuese necesario, a los funcionarios, mientras se sustituyeran en la forma legal (art.
175).
para propiciar entre ellos el gobierno de la República, tanto en la creación de leyes y políticas
públicas y su ejecución, como en la resolución de los conflictos sociales a través de la jurisdicción.
Cada órgano tiene sobre estos aspectos sus propias e indelegables competencias, en la forma en
que la delegación debe entenderse según lo dicho en esta sentencia (art. 86 Cn). El sistema político,
por su parte, se compone del conjunto de las interacciones de la sociedad, los actores políticos y
las instituciones del gobierno en la definición de las acciones de dirección, ordenación e integración
de la vida social129.
B. Incluso en la actualidad, el derecho a la insurrección tiene por objeto principal legitimar
la lucha contra los intentos del Presidente de turno por perpetuarse en el poder, pues ello se vincula
con la forma democrática del gobierno, que es incompatible con un contexto donde se propenda o
impulse su reelección o ejercicio indefinido del poder, máxime cuando para ello se usa la fuerza
de forma arbitraria, ilegal y/o inconstitucional, pues es el Presidente quien dispone de ella en tanto
que es quien organiza, conduce y mantiene a la Policía Nacional Civil (art. 168 ord. 17° Cn.) y es
el Comandante General de la Fuerza Armada (art. 157 Cn.), la cual organiza, conduce y mantiene
y de la cual dispone (art. 168 ords. 11° y 12° Cn.).
Sin embargo, el que el Órgano Ejecutivo sea el que disponga de la fuerza pública —policial
o militar— no significa que pueda abusar de esa posición orgánica, ni que recurriendo a ella trate
de afectar las funciones y competencias de los otros órganos de Estado. De igual forma, no puede
dificultar la actuación de los restantes órganos mediante abuso de las fuerzas militares o policiales.
Tampoco debe ocupar militar o policialmente las instalaciones donde funcionan dichos órganos
(por ejemplo, instalaciones de la Asamblea Legislativa, de todo el órgano judicial, del Ministerio
Público, etc.), las cuales se entienden inviolables, de manera que su violación debe generar
consecuencias jurídicas. Finalmente, le está vedado utilizar fuera del marco constitucional o legal
a la fuerza armada o la policía, máxime si es para violar o afectar los derechos de los habitantes de
la República. Ciertos argumentos justifican la afirmación sobre el derecho a la insurrección que
está contenida en el párrafo anterior.
a. El primero es el argumento sistemático de unidad de la Constitución, que implica
interpretar a la Constitución como un todo unitario130. El art. 87 Cn. debe ser interpretado en

129
Sobre la diferencia que existe entre forma de gobierno y sistema político, puede verse a título de ejemplo la sentencia
de inconstitucionalidad 7-2012, ya citada.
130
Antonio Enrique Pérez Luño, Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución, 7ª ed., 2001, p. 276; y
sentencia de inconstitucionalidad 7-2011, ya citada.
relación con el art. 88 Cn., que prevé que la violación a las normas sobre la alternabilidad en el
ejercicio de la presidencia “obliga a la insurrección”. Es de hacer notar que estas disposiciones y
normas sobre la alternabilidad son especialmente protegidas por la Constitución, que establece su
carácter irreformable (art. 248 inc. final) y prevé en su ingeniería constitucional un factor disuasorio
de siquiera intentar su reforma: la pérdida de los derechos de la ciudadanía (art. 75 ord. 4° Cn.).
b. El segundo es un argumento histórico. Uno de los aspectos que se toma en cuenta en la
interpretación histórico-dinámica es que la disposición constitucional que debe interpretarse forma
parte de un proceso de cambio en la regulación sobre una materia o institución. En esos casos la
historia sirve para resolver las dudas interpretativas, en cuanto pone de manifiesto una tendencia
en la que la disposición actual está inmersa131. Según se ha expuesto, el reconocimiento del derecho
a la insurrección en las constituciones de 1886, 1945, 1950 y 1962 responde a datos sociológicos
referidos a golpes de Estado para asumir la presidencia o a intentos de perpetuarse en ella. El
Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución hace referencia expresa a
esta situación. En él consta que “[e]l derecho del pueblo a la insurrección es una institución de
rancio abolengo en nuestro derecho constitucional. Figuraba ya en la Constitución de 1886,
mantenida en las reformas de 1945, en la Constitución de 1950 y en la de 1962 con algunas
variantes. La Comisión ha optado también por mantenerlo, introduciéndole algunas
modificaciones, teniendo en cuenta los acontecimientos históricos que han ocurrido en la vida de
la República” (las itálicas son propias). Estos “acontecimientos históricos” son, pues, esos intentos
del Presidente de turno por perpetuarse en el poder o su obtención por golpes de Estado132.
c. El tercer argumento es el de legitimidad política y democrática. Según la doctrina, la
resistencia civil se ha utilizado alrededor del mundo para potenciar el poder en defensa de derechos
en situaciones de conflictos asimétricos. Por medio de ella se logra cerrar, o al menos reducir, la
brecha entre el pueblo y los titulares del poder en términos de capacidades materiales —en
particular con respecto al uso de la fuerza física—133. Entonces, lo que este derecho garantiza es la
igual posibilidad de usar la fuerza física134. Según la Constitución, el Órgano Ejecutivo —el

131
Sobre el argumento histórico, véase a título de ejemplo la sentencia de 17 de mayo de 2013, inconstitucionalidad
4-2012.
132
Corte Suprema de Justicia, Constitución de la República de El Salvador (Exposición de motivos), CSJ,
Departamento de Publicaciones, 2016, p. 107.
133
Cécile Mouly y Esperanza Hernández Delgado, “Resistencia civil en América Latina”, en Cécile Mouly y Esperanza
Hernández Delgado, Resistencia civil y conflicto violento en Latinoamérica. Movilizándose por derechos, 1ª ed., 2019,
pp. 271-272.
134
Guillermo Pereyra, “Locke y la teoría de la rebelión popular”, en Estudios políticos, n° 44, 2018, p. 197.
Presidente— es, de entre los órganos del Estado, en quien reside el uso de la fuerza que se busca
igualar cuando se ejerce el derecho a la insurrección. Usar la fuerza contra quien no la tiene es
antidemocrático e ilegítimo.
C. Actualmente el derecho a la insurrección también sirve para justificar la lucha beligerante
contra quienes buscan asumir el poder de algún órgano estatal por medios antidemocráticos o
inconstitucionales y/o contra graves violaciones de los derechos fundamentales, pues lo primero
rompe la forma de gobierno democrático y representativo y las segundas están previstas
expresamente por la Constitución como supuesto habilitante de la insurrección (art. 87 inc. 1° Cn.).
En el primer caso, el intento de usurpación del poder debe estar consumado; de no estarlo, es el
Estado —no la ciudadanía— quien debe repelerlo y sancionarlo por medio de los canales
institucionales respectivos. Además, este debe estar plenamente comprobado, de manera que una
especulación o hipótesis no sustentada no puede tener esa fuerza justificante, incluso cuando sean
rumores sociales aceptados por la mayoría.
En el segundo caso, las violaciones a derechos deben ser graves. El concepto de “graves
violaciones a derechos” es un concepto esencialmente contestado o controvertido, esto es, un
concepto evaluativo que se refiere a bienes complejos que pueden ser descritos de diferentes
formas135. Estas no se definen de forma taxativa. En ese sentido, los elementos para determinar que
existe una grave violación a los derechos fundamentales son: (i) cantidad o magnitud: número de
personas afectadas teniendo en cuenta el contexto donde se realizó la conducta; (ii) periodicidad:
determinación de un período de tiempo en que las violaciones fueron cometidas; (iii) planeación
en la perpetración: grado de deliberación, alevosía, conspiración o preparación que requiere la
comisión de la violación; (iv) impacto social: se debe tomar en cuenta la naturaleza de los derechos
concernidos —una violación tiende a ser considerada grave si tiene por objeto la vida, integridad
o libertad personal—, el nivel de vulnerabilidad de las víctimas y el impacto de la violación en la
persona o comunidad136; y (v) el uso del aparato del Estado para afectar los derechos, garantías o
libertades básicas de las personas, incluyendo la aquiescencia de las autoridades cuando lo hacen
los particulares, con anuencia de los órganos involucrados o con su incentivo o displicencia para
evitar dichas vulneraciones. Previo al derecho de insurrección, es la institucionalidad del Estado

135
Marisa Iglesias Vila, “Los conceptos esencialmente controvertidos en la interpretación constitucional”, en Doxa,
n° 23, 1999, pp. 79-80.
136
Sobre estos elementos, ver a Cecilia Medina Quiroga, The battle of human rights, 1ª ed., 1988, pp. 11-16.
—fiscales, policías, jueces, procurador de derechos humanos, etc.— los que deben, en el ámbito
de su propia competencia, prevenir, denunciar, neutralizar, investigar y sancionar tales violaciones.
D. a. El art. 87 Cn. establece los límites de la insurrección. El primero es que esta “no
producirá la abrogación ni la reforma de [la] Constitución”. Esto es así incluso cuando se apele a
la democracia, que es un término que, al ser mal empleado, tiene una carga emotiva capaz de
generar adhesión a un mensaje137. Esto se debe a que no es posible recurrir a la democracia para
destruirla. En efecto: “La democracia, entendida [solo] en su aspecto formal, podría permitir la
afectación o supresión subrepticia y reiterada de derechos fundamentales que corresponden a la
minoría”138. De igual forma, tampoco la noción de “soberanía” puede servir para justificar la
abrogación o reforma constitucional, pues la Constitución misma establece en su art. 83 que “[l]a
soberanía reside en el pueblo, que la ejerce en la forma prescrita y dentro de los límites de esta
Constitución” (las itálicas son propias).
b. El segundo es que la insurrección debe limitarse a separar en cuanto sea necesario a los
funcionarios transgresores, reemplazándolos de manera transitoria hasta que sean sustituidos en la
forma establecida por la Constitución. A manera de ejemplo, en los supuestos constitucionales, la
insurrección supondría la sustitución de un funcionario por el lapso estrictamente necesario. La
insurrección en la Constitución puede ser necesaria, pero sin renunciar a la participación
democrática. En este sentido, cuando se habla de diálogos de paz no es solo porque con ellos se
llegue a acuerdos sobre algo, sino sobre todo porque quienes dialogan para restablecer la
convivencia se comprometen con la sustancia de la democracia y la posibilidad del Derecho: lo
público y la comunicación. Lo contrario hace que la insurrección pierda su sentido democrático y
sea similar a cualquier forma de violencia salvaje139.
c. Por último, en ningún supuesto la insurrección puede llevar a una concentración del
poder. El art. 87 inc. final Cn. establece que “[l]as atribuciones y competencias que corresponden
a los órganos fundamentales establecidos por esta Constitución, no podrán ser ejercidos en ningún
caso por una misma persona o por una sola institución”. Ninguna manifestación de los derechos de
resistencia puede justificar las mismas acciones que en regímenes tiránicos, dictatoriales o
despóticos. Los mismos derechos y principios que legitiman la insurrección marcan los márgenes

137
Carlos Santiago Nino, Introducción al análisis del derecho, 2ª ed., 2015, p. 269.
138
Sentencia de 14 de noviembre de 2016, inconstitucionalidad 67-2014.
139
Guillermo Hoyos Vásquez, “Democracia y derecho. El debate entre Habermas y Rawls”, en Revista Derecho del
Estado, n° 7, 1999, p. 210.
dentro de los cuales la sociedad debe autolimitar sus acciones de resistencia. Las formas de
contestación, en suma, no pueden situarse por encima de la justicia, el derecho y los procedimientos
de regulación democrática140.
3. La insurrección se diferencia de otras figuras que se estudian bajo la rúbrica de la
obediencia al Derecho. Respecto de la desobediencia civil, la diferencia descansa en que las
prácticas de protesta que se enmarcan en el seno de movimientos de insurrección, incluso cuando
son pacíficas, tienen fines transformadores en el sentido ya apuntado, es decir, no comparten ciertos
componentes del sistema y los combaten, porque tratan de sustituirlos por otros141. A su vez, la
desobediencia civil se diferencia de la objeción de conciencia. El desobediente civil incumple una
norma con el propósito de lograr su modificación o la de alguna institución o decisión política que
considera injustas —siempre puntuales y específicas y ubicadas fuera del ámbito protegido por el
derecho a la insurrección—. El objetor de conciencia, por el contrario, desobedece un acto o norma
que ordena o prohíbe algo que él considera inmoral o gravemente lesivo para su dictamen de
conciencia. Por eso solo pretende que se le exima del cumplimiento del deber objetado o de la
sanción prevista por su incumplimiento. Esto no significa que la objeción de conciencia y la
desobediencia civil sean dos modalidades de desobediencia excluyentes142. Sin embargo, la
desobediencia civil y la objeción de conciencia están sujetas al control del Derecho para decidir
sobre su legitimidad y las consecuencias que se deriven de su ejercicio.
4. En suma, el derecho a la insurrección es una figura de larga data en el constitucionalismo
salvadoreño, ligada en toda su historia a la intención de proveer herramientas normativas para
frenar legítimamente la perpetuación en el poder por parte del presidente de turno mediante la
acción de resistencia ciudadana. Esto se debe a que es un derecho cuyo ejercicio supone el uso de
la fuerza, de la cual carecen el resto de órganos fundamentales, de manera que la “separación” en
el cargo de estos últimos no resulta particularmente problemática, pues las elecciones libres bastan
para poder renovar la conformación subjetiva de sus integrantes. En todo caso, la insurrección no
es un derecho omnímodo e ilimitado. Se inserta en un ideal legitimador del que no puede sustraerse
justificadamente, el cual, en resumen, supone que no debe servir para anular los cimientos

140
Franklin Ramírez Gallegos, “Insurrección, legitimidad y política radical”, en Iconos. Revista de Ciencias Sociales,
n° 23, 2005, pp. 87-88.
141
Javier de Lucas, Decir no. El imperativo de la desobediencia, 1ª ed., 2020, p. 195.
142
Marina Gascón Abellán, “Defensa de la objeción de conciencia como derecho general”, en Eunomía. Revista en
cultura de la legalidad, n° 15, 2018, p. 86.
democráticos de nuestra sociedad. Por ello es que su única función es la de separar del cargo al
funcionario correspondiente y elegir al nuevo (o nuevos) a través de los mecanismos ordinarios
reconocidos por nuestra Constitución.
XIII. La competencia del Consejo de Ministros para convocar extraordinariamente a la
Asamblea Legislativa.
1. A. El art. 166 Cn. crea al Consejo de Ministros. Esta disposición señala que: “Habrá un
Consejo de Ministros integrado por el Presidente y el Vicepresidente de la República y los
Ministros de Estado o quienes hagan sus veces”. En la disposición siguiente —art. 167— se
establecen sus competencias. De acuerdo con el Informe Único de la Comisión de Estudio del
Proyecto de Constitución, “[h]a sido la idea de la Comisión la de otorgar al Consejo de Ministros
un rango de acuerdo con la responsabilidad que la propia Constitución les atribuye, en aquellos
asuntos que atañen a toda la Administración y no [solo] a un ramo específico del Órgano Ejecutivo.
Entre estas, como se ha visto, se incluyen las grandes decisiones de orden político, como son las
relativas a la suspensión de garantías y al Plan General del Gobierno. La falta de un órgano como
el Consejo de Ministros que se configure, ha permitido en el pasado que existan políticas en los
distintos ramos de la administración que no [solo] no son coincidentes sino que pueden ser hasta
opuestas”143.
Según la doctrina, “al no limitar al Presidente de la República el ejercicio del Poder
Ejecutivo, se trató de introducir un control intraorgánico a fin de que en ciertas ocasiones, que
serían previstas por el Reglamento Interno, fuera necesaria la concurrencia de los votos de los
Ministros y de los [viceministros] y por otra parte, se dispuso que los actos del Presidente debían
ser refrendados por el Ministro o el [viceministro] respectivo”144. Entonces, la división del poder
que ejerce el Órgano Ejecutivo en otros funcionarios u órganos colegiados distintos al Presidente
de la República tiene un sentido de autorregulación y control interno. Desde la misma Constitución
ello es también un límite a las facultades del Presidente de la Republica.
B. El art. 167 ord. 1° Cn. prevé que corresponde al Consejo de Ministros “[d]ecretar el
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo y su propio reglamento”. Dicho Consejo ha emitido el
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (RIOE) y el Reglamento del Consejo de Ministros
(RCM) en ejercicio de esta potestad normativa —esta es la normativa infraconstitucional que le

143
Corte Suprema de Justicia, Constitución de la República de El Salvador (Exposición de motivos), CSJ,
Departamento de Publicaciones, 2016, p. 121.
144
Albino Tinetti, et. al., Manual de Derecho Constitucional, tomo II, 2ª ed., 1996, p. 1112.
regula—. Los ministros que integran el Consejo deben ser nombrados por el Presidente de la
República (art. 162 Cn.), cumplir los requisitos que establece el art. 160 Cn. y no estar
comprendidos dentro de las inhabilidades a las que se refiere el art. 127 ords. 2°, 3°, 4°, 5° y 6°
Cn., tal como lo dispone el art. 161 Cn. Son independientes en el desempeño de sus funciones y
los superiores jerárquicos de los funcionarios y empleados de sus respectivas secretarías (arts. 14
y 15 RIOE).
El Consejo de Ministros es presidido por el Presidente de la República, quien tiene
competencia para convocarlo el día y hora que señale, cuando así lo estime pertinente (art. 22 inc.
1° y 23 RIOE). Las reuniones ordinarias del Consejo deben ser, en la medida de lo posible, una vez
al mes, pero el Presidente puede convocarlo extraordinariamente las veces que sea necesario (art.
4 inc. 1° RCM). A pesar de que el Presidente de la República es quien preside al Consejo de
Ministros y quien nombra a los ministros que lo integran, eso no implica que dicho Consejo no
tenga un carácter deliberativo y que deba limitarse a refrendar o ratificar decisiones unilaterales
que provengan de él. Ello es evidente a partir de lo previsto en los arts. 167 y 168 Cn., que
distinguen entre las competencias del Consejo de Ministros y las del Presidente de la República.
De igual forma, se debe considerar lo establecido en el art. 171 Cn., en el que se prevén las
responsabilidades solidarias entre el Presidente de la República y los ministros por la autorización
conjunta de decisiones, actos y resoluciones —aun con voto salvado—, salvo que concurra la
renuncia inmediata del ministro respectivo.
Esta aserción sobre el carácter deliberativo de dicho consejo se funda en: (i) el art. 9 inc. 1°
RCM, que establece que “[p]ara tomar resolución se requerirá por lo menos el voto favorable de la
mitad más uno de los Miembros […]”. Si el Presidente tuviera competencia para imponer sus
decisiones al Consejo de Ministros, no tendría sentido someter a votación las cuestiones que
conoce; (ii) el argumento pragmático que informa a la interpretación de los arts. 166 y 167 Cn. y 9
inc. 1° RCM, pues dicho argumento sostiene que no hay previsiones inútiles o destinadas a ser
ineficaces145, ya que no tendría sentido que el constituyente cree un Consejo de Ministros que se
limitaría a refrendar las decisiones presidenciales, porque, de ser así, su existencia misma sería
carente de propósito, como también lo sería que existan reglas de votación para un órgano que
decide unilateralmente; y (iii) que se perdería el propósito de que el Consejo de Ministros sirva

145
Sobre este argumento, véase la sentencia de 23 de enero de 2019, controversia 1-2018.
para el control intraorgánico del Órgano Ejecutivo, cuyo poder pasaría a estar concentrado en el
Presidente de la República.
2. A. Una de las competencias del Consejo de Ministros es la de “convocar
extraordinariamente a la Asamblea Legislativa, cuando los intereses de la República lo demanden”
(arts. 167 ord. 7° Cn. y 3 ord. 7° RCM). De la misma forma que ocurre con el derecho a la
insurrección, esta disposición tiene un antecedente histórico-constitucional relevante para esta
decisión. La primera Constitución en reconocer una competencia como esta fue la primera de las
constituciones de El Salvador: la de 1824. El art. 19 de tal Constitución establecía que: “El
Congreso ordinario será de sesenta días, y de noventa lo más: volverá a reunirse en sus recesos si
el Consejo directivo lo convocare para uno o más asuntos urgentes del Estado y no podrá tratar de
otros en esta reunión”. Como se puede advertir, la convocatoria extraordinaria para que el
Legislativo sesionara estaba justificada por una condición empírica: este no sesionaba de forma
permanente, solo por períodos.
La cuestión fue igual en la Constitución de 1841, pues las dos cámaras que componían al
“Poder Legislativo” se reunían sin necesidad de convocatoria del 1 al 15 de enero de cada año, y
sus sesiones no podían pasar de cuarenta (art. 13 Cn.). Dicha Constitución mantuvo la competencia
del Ejecutivo para convocar extraordinariamente a las cámaras; pero en esta clase de reuniones
solo podían tratarse los asuntos que expresara la minuta de convocatoria (art. 30 Cn.). Esto fue
replicado en la Constitución de 1864 (arts. 22 y 29, respectivamente), que incluyó una fórmula
similar a la actual para legitimar la convocatoria extraordinaria, pues esta podía ser realizada
“cuando los grandes intereses de la Nación lo demanden” (art. 35 ord. 6° Cn.). La Constitución de
1871 replicó el contenido de la de 1864 (arts. 30, 38 y 47 ord. 6° Cn.). También lo hicieron la de
1872 (arts. 57, 58, 70 y 91 atribución 3ª), 1880 (arts. 53, 54, 67 y 86 atribución 4ª), 1883 (arts. 49,
50, 63 y 85 atribución 4ª ) y 1886 (arts. 55, 56, 69 y 91 atribución 4ª), con la ligera variación de
que no siempre se mantuvo el sistema bicameral del Órgano Legislativo y los períodos únicos de
sesiones no fueron siempre los mismos.
En la Constitución de 1939 se introdujo un ligero cambio: La Asamblea Nacional pasó a
celebrar dos períodos de sesiones ordinarias al año —del 15 de febrero al 15 de mayo, y del 15 de
octubre al 2 de enero del año subsiguiente—, sin prórroga de ninguna clase y sin necesidad de
previa convocatoria (art. 65). El “Poder Ejecutivo” tenía competencia para convocar
extraordinariamente, en Consejo de Ministros, al “Poder Legislativo”, cuando así conviniera a los
intereses de la Nación (art. 106 atribución 5ª). La Constitución de 1945 mantuvo estas normas (arts.
55, 56, 69 y 91 atribución 4ª). En la Constitución de 1950, el Cuerpo Legislativo se reunía
ordinariamente en la capital de la República, sin necesidad de convocatoria, el 1 de junio y el 1 de
diciembre de cada año. Los respectivos períodos de sesiones duraban el tiempo que fuese necesario
(art. 36 inc. 1°). De igual manera, el “Poder Ejecutivo” tenía competencia para “[c]onvocar
extraordinariamente en Consejo de Ministros a la Asamblea Legislativa, cuando los intereses de la
República lo demanden” (art. 78 ord. 11°) —esta fórmula es, en esencia, igual a la que actualmente
contiene el art. 167 ord. 7° Cn. vigente—. Luego, la Constitución de 1962 mantuvo una regulación
como la de 1950 (arts. 37 y 78 ord. 11°).
B. La Constitución de 1983 difiere de todas sus predecesoras en que suprime los períodos
de convocatoria anuales o bianuales. En la normativa actual, la Asamblea Legislativa sesiona
periódicamente desde el día de su instalación, y dichas sesiones ya no están regidas por períodos
interrumpidos, lo cual se deriva de lo previsto en los arts. 122 y 124 Cn.146. Esto impone un período
de sesiones ordinarias ininterrumpidas según su propia naturaleza orgánica, tal como lo reafirma,
en aplicación de la Constitución, el art. 64 n° 1 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
al reconocer que existen sesiones ordinarias. Por ello, el art. 167 ord. 7° Cn. no puede interpretarse
a la letra, como si el Consejo de Ministros tuviese competencia para convocar extraordinariamente
a la Asamblea Legislativa por cualquier razón que estime de “interés de la República”. Si bien esta
sala reconoce que no es posible delimitar taxativamente cuáles son las condiciones de aplicación
del art. 167 ord. 7° Cn., porque ello produciría una petrificación normativa perniciosa para la
evolución y adaptabilidad de la Constitución, sí es posible definir algunas reglas no taxativas que
informan a esta figura.
a. Quien debe hacer la convocatoria es el Consejo de Ministros, tal como lo dispone
expresamente el art. 167 ord. 7° Cn. En tal sentido, no puede ser realizada por el Presidente de la
República o alguno o varios de los ministros que componen dicho consejo, pues, en primer lugar,
el Consejo de Ministros es un órgano constitucional con competencias propias e identidad
diferencial respecto de las personas que a título individual lo componen; y, en segundo lugar,
porque debe ser una decisión colegiada, deliberada y producto de un acuerdo en el que se hayan

146
Art. 122 Cn.: “La Asamblea Legislativa se reunirá en la capital de la República para iniciar su período y sin
necesidad de convocatoria, el día primero de mayo del año de la elección de sus miembros […]”. Art. 124 Cn.: “[…]
Los miembros de la Asamblea se renovarán cada tres años y podrán ser reelegidos. El período de sus funciones
comenzará el primero de mayo del año de su elección”.
brindado y contrapuesto argumentos sobre la necesidad y constitucionalidad de su realización. Ello
debe quedar completamente documentado en el ámbito deliberativo y en la materialización del
acuerdo o resolución.
b. La convocatoria extraordinaria debe realizarse por un asunto urgente de gran
trascendencia nacional y en momentos en que la Asamblea Legislativa no esté sesionando, ya que
solo así tendría sentido su carácter extraordinario147. En este escenario, sería válida y
constitucional, puesto que entonces sería compatible con el contenido del art. 86 Cn., en cuanto a
la independencia en el ejercicio del poder (salvo los controles constitucionalmente previstos y la
colaboración interorgánica), el control mediante frenos y contrapesos y el impedimento de que uno
de los órganos pretenda prevalecer sobre los otros.
En este contexto, debe partirse de que el término “intereses de la República” del art. 167
ord. 7° Cn. es un concepto jurídico indeterminado148. Pero, al adscribir un significado a estos
conceptos, siempre debe recurrirse a su interpretación contextual. En tal sentido, al estar en
presencia de un contexto de sesiones legislativas ordinarias periódicas, la única forma en que este
vocablo puede ser interpretado sin que suponga interferir en las competencias legislativas es
determinando estas exigencias: (i) urgencia del tema a tratar; (ii) que la Asamblea Legislativa no
esté sesionando; (iii) que el tema no esté agendado; y (iv) que la próxima convocatoria del Pleno
Legislativo sea distante a la fecha de la emergencia. Esto es así porque los órganos fundamentales
deben atender las necesidades urgentes y objetivas de las personas incluso en períodos en que en
principio no debería sesionarse149. Esto se reafirma al considerar que la Constitución misma prevé

147
Lo extraordinario de esta convocatoria radica en que, en primer lugar, solo tiene cabida cuando lo exijan “los
intereses de la República”, y en segundo lugar, en que no debe usarse ante situaciones que, siendo de interés de la
República, no revistan carácter urgente, debido a que requieren de un tratamiento meditado y deliberado que refrene
la actuación impulsiva y sin reflexión. De hecho, según Stephen Holmes, las situaciones en las que aparentemente se
requiere una respuesta inmediata, rápida, eficaz, apresurada, efectiva y poco deliberada son, en realidad, momentos
que exigen mayor pausa, seguir protocolos, acciones coordinadas, deliberación y contención. Ver: Stephen Holmes,
“In Case of Emergency: Misunderstanding Tradeoffs in the War on Terror”, California Law Review, vol. 97, nº 2,
2009, pp. 301-355. Citado en Roberto Gargarella y Jorge Ernesto Roa Roa, Diálogo democrático y emergencia en
América Latina, MPIL Research Paper Series, n° 2020-21, 2020, p. 2.
148
Sobre los conceptos jurídicos indeterminados: Sentencia de 6 de julio de 2020, controversia 3-2020; y Carlos Bernal
Pulido, Derechos, cambio constitucional y teoría jurídica, 2018, p. 31. En síntesis, un concepto jurídico indeterminado
es el que no hace explícito de forma exhaustiva el conjunto de significados que pueden ser atribuibles a la expresión.
149
Sentencia de 8 de junio de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 AC. En esta sentencia se dijo expresamente que “en
la actualidad, ‘no estar reunida’ únicamente equivale a no poder sesionar por motivos de fuerza mayor o caso fortuito,
de tal manera que estos supuestos hagan que materialmente sea imposible que la Asamblea Legislativa pueda reunirse
para adoptar una decisión, después de haberse agotado todas las posibilidades para ello. Es del caso aclarar que cuando
la Constitución alude a que dicha asamblea ‘no estuviere reunida’, parte de un resabio histórico en el cual existían los
‘recesos legislativos’ que contemplaban las diferentes constituciones, situación que la actual Constitución no
reconoce”. Sin embargo, esta acotación fue hecha para los casos en que el Órgano Ejecutivo ejerce por sí mismo las
la posibilidad de que surjan emergencias que deben ser atendidas de forma encomendada por los
órganos del Estado (ej., art. 29 inc. 1° y 148 inc. 1° Cn.).
Como ha dicho este tribunal en sus precedentes, “[…] no puede actuarse o interpretarse las
disposiciones legales como si los funcionarios públicos de un órgano constitucional estuviesen
permanentemente en el lugar físico en que desempeñan sus labores. Pero, sí puede esperarse que,
cuando la urgencia y sus deberes constitucionales de tutela de los derechos fundamentales así lo
exijan, se hagan presentes a él lo más pronto posible —aunque esto suponga hacerlo en días y horas
[no hábiles o no laborales]—”150, salvo que, como se dijo, el tema a tratar pueda esperar a la
próxima convocatoria ordinaria de la Asamblea Legislativa.
Y es que las funciones constitucionales que corresponden a los órganos del Estado no
pueden cesar. Si bien es una exigencia constitucional que el recurso humano adscrito a los órganos
estatales goce de asuetos y vacaciones (art. 38 ords. 8° y 9° Cn.) y de horas de descanso, esto no
supone que dichos órganos, vistos como una institución, necesariamente paralicen por completo el
ejercicio de sus competencias y atribuciones. Muestra de ello son los turnos en días y horas en
principio inhábiles que realizan los juzgados del Órgano Judicial, los defensores públicos de la
Procuraduría General de la República y los fiscales de la Fiscalía General de la República; o
inclusive las labores que este mismo tribunal desempeñó durante el período vacacional de la
semana santa de 2020 en el contexto de la pandemia por la COVID-19151. En tal sentido, el Órgano
Legislativo puede sesionar incluso en días y horas inhábiles, de asueto o de vacación —está
habilitado para hacerlo—, previa convocatoria del Presidente de la Asamblea Legislativa, por
ejemplo. En tal caso, los diputados estarían en la obligación de asistir a las sesiones a las que se les
convoque.
No obstante, esta regla general admite una excepción. El Consejo de Ministros puede
convocar extraordinariamente a la Asamblea Legislativa antes de su convocatoria ordinaria cuando
la razón por la que lo hace sea para decretar un régimen de excepción, con el fin de atender a una

competencias que ordinariamente corresponderían al Órgano Legislativo. El caso de la convocatoria extraordinaria es

distinto, pues aquí lo único que hace el Ejecutivo es convocarle —extraordinariamente— para que se reúna y delibere,
sin tomar él la decisión y sin ejercer competencias que en principio son del Legislativo.
150
Sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, recién citada.
151
Algunas de las resoluciones emitidas durante ese período son las siguientes: Resolución de 8 de abril de 2020,
hábeas corpus 148-2020; resolución de 8 de abril de 2020, hábeas corpus 173-2020; resolución de 8 de abril de 2020,
hábeas corpus 179-2020; resolución de 8 de abril de 2020, hábeas corpus 180-2020; resolución de 8 de abril de 2020,
hábeas corpus 184-2020; resolución de 8 de abril de 2020, hábeas corpus 190-2020; y resolución de 8 de abril de 2020,
amparo 167-2020.
de las circunstancias de emergencia que prevé el art 29 Cn., en tanto que el Derecho Constitucional
de Excepción es una garantía frente a las situaciones de crisis constitucional imprevistas152. En un
caso así, esperar a una sesión plenaria ordinaria o a que la Asamblea Legislativa convoque por sí
misma a una extraordinaria puede suponer no reaccionar a tiempo frente a la emergencia y permitir
que se produzcan resultados perniciosos irreversibles (ej., la diseminación de una epidemia o
pandemia a un sector poblacional amplio, la ocupación territorial por grupos bélicos, etc.).
c. La convocatoria extraordinaria debe ser específica en cuanto a la razón por la que se
realiza. El punto urgente que el Consejo de Ministros estima que es necesario que la Asamblea
Legislativa debata sin dilaciones en sede legislativa debe ser pormenorizado en el decreto o acuerdo
mediante el cual se haga, es decir, debe precisarse cuál es el objeto concreto por someter a la
consideración legislativa. Finalmente, la convocatoria debe ser coherente, en el sentido que debe
tratar solo el punto de carácter excepcional por el cual se convoca, y no otros, evitando
contradicción entre los temas a tratar153.
d. El propósito de la convocatoria extraordinaria debe ser deliberar un asunto que es
competencia de la Asamblea Legislativa. El Consejo de Ministros no debe convocar a la Asamblea
Legislativa para que trate sobre cuestiones que no puede decidir —bien porque están fuera de las
competencias que le confiere la Constitución, porque tienen un procedimiento prefijado que debe
ser respetado o porque no son disponibles en ejercicio de sus márgenes de acción estructural—.
e. El asunto a debatirse debe tener una relación causal —ser idóneo— con la consecución
de un fin constitucionalmente legítimo mediante acciones de carácter urgente. Para que un fin sea
constitucionalmente legítimo no debe estar prohibido expresa o implícitamente por la
Constitución154. Por su parte, una acción es causalmente relevante cuando, dado un determinado
contexto, es el elemento inusual en él que, junto al resto, produce un efecto155.
f. Finalmente, el Consejo de Ministros debe limitarse a convocar a la Asamblea Legislativa
para que delibere el asunto. En consecuencia, no puede imponer, insinuar o coaccionar institucional
o socialmente para que adopte una decisión en uno u otro sentido, o que realice un acto. Lo

152
José María Lafuente Balle, “Los estados de alarma, excepción y sitio”, en Revista de Derecho Político, n° 30, 1989,
p. 25.
153
Piedad García-Escudero Márquez, Técnica legislativa y seguridad jurídica: ¿hacia el control constitucional de la
calidad de las leyes?, 1ª ed., 2010, pp. 74-75.
154
Carlos Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, 4ª ed., 2014, p. 884-885.
155
Daniel González Lagier, Quaestio facti. Ensayos sobre prueba, causalidad y acción, 1ª ed., 2005, pp. 34-35.
contrario supondría una interferencia injustificada en la separación orgánica de funciones mediante
el ejercicio de un “control” ajeno al jurídico que no le compete al Órgano Ejecutivo.
C. Una vez que se ha hecho una convocatoria extraordinaria a la Asamblea Legislativa, en
los términos expuestos, los diputados están en la obligación de atenderla. En consecuencia, dicho
órgano fundamental o los diputados no se pueden negar a reunirse cuando el Consejo de Ministros
le haga una convocatoria en ejercicio legítimo de la competencia que le confiere el art. 167 ord. 7°
Cn., siempre y cuando, como ya se dijo, tal convocatoria extraordinaria cumpla con el carácter
excepcional que tiene previsto la Constitución en los términos expuestos en esta sentencia. De lo
contrario, el Órgano Legislativo podría rechazarla, y ese aspecto puede ser objeto de control
constitucional.
XIV. Márgenes de acción estructural de la Asamblea Legislativa.
1. Lo dicho en el apartado precedente encaja con la idea de los márgenes de acción
estructural de la Asamblea Legislativa. La teoría de los derechos fundamentales y de algunas de
las disposiciones constitucionales sugiere que la Constitución debe concebirse como un orden
fundamental y un orden marco, ya que no establece reglas técnicas que indiquen cerrada y
taxativamente los fines a conseguir y los medios que deben emplearse para conseguirlos, aunque
también prevé mandatos y prohibiciones. Por el contrario, la norma fundamental confía ciertas
cosas a la discrecionalidad de los órganos públicos, de manera que algunas cosas no son mandadas
o prohibidas, sino que se dejan abiertos márgenes de acción estructurales para que dichos órganos
públicos, entre ellos el Órgano Legislativo, hagan uso de tal discrecionalidad con respeto de lo
ordenado o prohibido.
Por esa razón, esta sala ha sostenido que la Constitución es un complejo estructurado y
organizativo que se caracteriza también por atribuir competencias a diferentes órganos, es decir,
ordena los cometidos de los que ejercen el poder, de manera que se posibilite la complementariedad
de estos entre sí y se garanticen la responsabilidad, el control y la limitación del poder en el proceso
de adopción de las decisiones estatales156. Y es que la Constitución limita el ejercicio del poder al
distribuir las competencias entre los distintos órganos por ella creados y al establecer la obligación
del ejercicio conjunto en la formación de la voluntad estatal157.

156
Ej., sentencia de 11 de noviembre de 2003, inconstitucionalidad 17-2001.
157
Ej., sentencia de inconstitucionalidad 1-2010, ya citada.
 Esta dinámica de interacción en el proceso político se desarrolla bajo tres tipos de normas:
(i) las prohibiciones, que son aquellos aspectos que son constitucionalmente imposibles, pues
encajan dentro de la esfera de lo indecidible; (ii) las órdenes o mandatos, que postulan los aspectos
de la realidad que son constitucionalmente necesarios; y (iii) las prescripciones habilitantes que
encajan dentro de lo discrecional, es decir, ámbitos constitucionalmente posibles. Dentro de este
último tipo de normas se configura el margen estructural que la Constitución confía a los poderes
públicos, principalmente aquellos que tienen competencias relacionadas con la concreción
normativa de los preceptos constitucionales158. En consecuencia, aquello que las normas
constitucionales no ordenan ni prohíben se enmarca en el margen de acción estructural del
legislador. Por el principio democrático reconocido por el art. 85 Cn. y la naturaleza deliberativa,
de contradicción y de representación del Órgano Legislativo, el legislador es libre para actuar
cuando la Constitución no lo ha obligado a nada o no le impide hacerlo, pues esta es una de las
concreciones de su mandato representativo.
2. Esta sala ha reconocido en sus precedentes que existen tres tipos de márgenes de acción
estructurales: para la fijación de fines, para la elección de medios y para la ponderación159.
Mediante los márgenes de acción para la determinación de fines, elección de medios y ponderación
se garantiza el respeto del principio democrático160. De esta manera, se reconoce que la legislación
no constituye una mera aplicación de los mandatos de optimización. Las disposiciones de derecho
fundamental no ordenan ni prohíben nada, ni siquiera implícitamente, en relación con muchos
casos posibles. Pues bien, en donde la Constitución nada prescribe, el legislador tiene competencia
para decidir161.
A. Márgenes de acción para la fijación de fines. Este margen le permite al legislador decidir
por sí mismo si interviene un derecho fundamental y los fines, propósitos o principios por los que

158
Sobre estos tipos de normas, véase a Robert Alexy, “Epílogo a la teoría de los derechos fundamentales”, Revista
Española de Derecho Constitucional, n° 66, 2002, pp. 22-23.
159
Por ejemplo, la sentencia de 7 de octubre de 2011, inconstitucionalidad 20-2006.
160
Respecto al principio democrático, en la sentencia de 6 de enero de 2004, inconstitucionalidad 36-2002 y
acumulado, se dijo que en sede legislativa este implica, por un lado, que los procedimientos legislativos deben dotarse
de mecanismos efectivos que posibiliten que todas las posiciones políticas puedan expresarse libremente en la
discusión de los intereses de la colectividad, pues se asume que la voluntad parlamentaria puede formarse por medio
del libre debate y la contradicción, es decir, que las soluciones, compromisos y leyes que se creen o adopten deben ser
producto de la discusión pública de las diferentes opciones políticas; y, por otro, que el procedimiento legislativo actúe
como una garantía de que las decisiones se adoptarán por voluntad de la mayoría de los grupos parlamentarios, pero
con la participación de las minorías en el debate, pues la democracia –como principio– obliga a mantener abierto el
pluralismo mediante el reconocimiento de las libertades individuales y colectivas.
161
Carlos Bernal Pulido, El neoconstitucionalismo y la normatividad del Derecho, 1ª ed., 2009, p. 116.
lo hace. Como ha dicho esta sala: “[f]rente a un derecho fundamental, el [l]egislador tiene un
margen para la fijación de fines, cuando el derecho contiene una reserva competencial de
intervención que no define las razones para la intervención legislativa. En este supuesto, el
Legislador puede perseguir todos los fines (o la intensidad de su realización, una cuestión de grados
o medidas) que el derecho fundamental no prohíba en abstracto, siempre y cuando respete las
exigencias del principio de proporcionalidad. También tiene un margen para la fijación de los fines,
pues el derecho enuncia las razones para la intervención, pero no ordena que se produzca la
intervención, sino que solo permite que esto suceda en caso de que concurran dichas razones”162.
B. Márgenes de acción para la elección de medios. Este tipo de márgenes de acción tienen
lugar cuando se trata de normas de fin, bien sean reglas o principios, que solamente establecen la
obligación de alcanzar un determinado estado de cosas sin fijar los medios que deben emplearse
para ello. Este margen que deriva de la estructura de los deberes positivos entra en escena cuando
las normas de derecho fundamental no solo prohíben ciertas intervenciones legislativas, sino
también ordenan la ejecución de algunas conductas positivas, como cuando se trata de los deberes
de protección y fomento163. Si el legislador debe perseguir un fin y tiene a su disposición varios
medios que son igualmente idóneos, la elección del medio adecuado, en principio, se confía a su
discrecionalidad.
Ahora bien, la elección de medios no es una potestad absoluta, ya que, si el medio elegido
produce alguna clase de afectación a un derecho fundamental y hay otros medios alternos menos
perniciosos, por las exigencias del principio de proporcionalidad, y en concreto el subprincipio de
necesidad, debe elegirse el que logre con igual o mayor idoneidad el fin perseguido, pero con el
menor grado de afectación en el derecho fundamental que resulta intervenido. Y es que, como ya
ha sostenido esta sala en numerosas ocasiones, el examen de necesidad que forma parte del
principio de proporcionalidad “implica comprobar si la medida era la menos lesiva para el derecho
fundamental intervenido entre todas las medidas alternativas que tuvieran mayor o igual idoneidad
para contribuir a la realización del fin perseguido”164.
C. Márgenes de acción para la ponderación. Es la parte esencial de la dogmática de la
Constitución como un orden marco. La forma como deba resolverse el problema de la
constitucionalización depende sobre todo de la respuesta que se dé al problema de la ponderación.

162
Inconstitucionalidad 20-2006, ya citada.
163
Robert Alexy, “Epílogo a la teoría de los derechos fundamentales”, ya citado, p. 25.
164
Sentencia de 17 de noviembre de 2017, inconstitucionalidad 105-2014.
El mandato de ponderación es idéntico al tercer subprincipio del principio de proporcionalidad,
que exige determinar si la importancia de la realización del fin mediato perseguido por la medida
adoptada justifica la intensidad de la intervención en el derecho fundamental correspondiente165.
Por lo tanto, cuando se trata del problema del margen para la ponderación todo se remite al papel
del principio de proporcionalidad en la dogmática de la Constitución como marco.
XV. Democracia deliberativa.
1. A. La forma en que se ha abordado hasta este punto la cuestión de la convocatoria
extraordinaria del Consejo de Ministros para que la Asamblea Legislativa conozca, vote y apruebe
la autorización para suscribir el préstamo para financiar la fase III del Plan Control Territorial
encaja con la noción de la democracia deliberativa. Todas las concepciones de la democracia
deliberativa de los últimos años comparten el rasgo de rechazar la idea de que la vida política se
reduce a una mera confrontación entre grupos rivales que persiguen intereses facciosos o
sectoriales y el de sostener la necesidad de alcanzar el punto de vista del bien común mediante un
debate público en el que todos los ciudadanos tengan el mismo derecho de exponer y defender
propuestas surgidas de sus propias necesidades166.
La democracia deliberativa es sinónimo de un conjunto de supuestos ligados entre sí que
refieren a la idea de un orden sociopolítico cimentado en la participación, deliberación pública,
comprensión del pluralismo como recurso de aprendizaje y administración del poder estatal desde
una visión participativa de las personas167. Por ello, el concepto de política deliberativa solo cobra
una referencia empírica cuando se tiene en cuenta la pluralidad de formas de comunicación en las
que puede formarse una voluntad común, no solo por vía de un autoentendimiento ético, sino
también mediante ponderación y equilibrio de intereses y mediante compromisos, mediante
elección racional de los medios con vistas a un fin, justificaciones morales y comprobaciones de
que se es jurídicamente coherente168.
B. En una concepción deliberativa o discursiva de democracia se fusionan tres elementos.
Primero, se recoge de manera prácticamente inalterada el marco institucional y procedimental del

165
Ej., sentencia de 29 de julio de 2010, inconstitucionalidad 61-2009.
166
Julio Montero, “La concepción de la democracia deliberativa de C. Nino: ¿Populismo moral o elitismo
epistemológico?”, en Doxa, n° 29, 2006, p. 320.
167
Nelson Jair Cuchumbé Holguín y Jhon Alexander Giraldo Chavarriaga, “Aproximación a la democracia deliberativa
de Habermas”, en Discusiones filosóficas, n° 22, 2013, p. 143.
168
Jürgen Habermas, “Tres modelos de democracia. Sobre el concepto de una política deliberativa”, en Polis, n° 10,
2005, p. 5.
Estado democrático constitucional de Derecho tal y como es conocido en la actualidad,
especialmente en las democracias consolidadas. Segundo, dicho marco institucional es
interconectado con la existencia de la esfera pública, que a su vez se concibe asentada sobre la
sociedad civil y el mundo de la vida. Y tercero, la relación entre espacio público y sociedad civil
genera un flujo de comunicación que logra penetrar al referido marco institucional, dando como
resultado la legitimidad a las decisiones emanadas en dicho marco169.
La justificación de la legitimidad de las decisiones políticas se basa en su valor para conocer
la postura de todos los involucrados, pues deben ser adoptadas como consecuencia de un
procedimiento deliberativo democrático. En este sentido, se afirma que tienen dicho valor toda vez
que las condiciones bajo las cuales se desarrollan permiten reputar como correctas las decisiones
alcanzadas. Entonces, no se hace énfasis en una maximización de la participación en términos
cuantitativos, sino más bien en su dimensión cualitativa; es decir, no se insiste en los mecanismos
de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, sino en el proceso de decisión en sí
mismo170.
2. A. La noción de democracia deliberativa se puede trasladar al ordenamiento jurídico
salvadoreño, pero con los límites que impone la democracia representativa (art. 85 inc. 1° Cn.).
Una forma de conciliar estas dos nociones es mediante el establecimiento de la mejor calidad
posible de los canales de decisión pública deliberada por los representantes de la ciudadanía,
quienes deben mostrarse siempre abiertos al diálogo, discurso de autoentendimiento y discurso
sobre cuestiones relativas a la justicia. Aunque existen formas de participación ciudadana directa
en las decisiones públicas —ej., art. 89 inc. final Cn. y 78 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa—, la mayoría de ellas son tomadas por sus representantes, quienes deben tomar en
cuenta la voluntad y los intereses de la totalidad de sus representados, pues tienen un compromiso
con el pueblo, que es quien los elige171. Esto supondría, en suma, una democracia representativa
mejorada, una versión que acentúe su componente deliberativo.
Y es que el carácter democrático de la forma de gobierno establecida en la Constitución
supone la participación de todos los sectores sociales, culturales, económicos y políticos en la

169
Ángel Sermeño Quezada, “Razón y espacio público en la democracia deliberativa. Una perspectiva habermasiana”,
en Andamios, n° 23, 2013, pp. 209-210.
170
Roberto García Alonso, “Representación política y democracia deliberativa. ¿Qué puede significar hoy la
participación política?”, en Estudios políticos, n° 47, 2015, p. 51.
171
Ej., sentencia de 19 de enero de 2015, inconstitucionalidad 76-2011.
conformación del consenso sobre cualquier tema relacionado a la gestión pública o sobre el que
los ciudadanos puedan tener algún interés, bien sea directamente o por medio de sus representantes.
Dentro de ese círculo cobran relevancia los derechos fundamentales. El fortalecimiento de la
democracia se logra por medio de la apertura del mayor número posible de canales de participación
o de control de las actuaciones públicas172.
B. Esta adaptación de la democracia deliberativa tiene particular cabida en el quehacer
legislativo. Como ya ha dicho este tribunal, la fase legislativa está regida por el principio
deliberativo (arts. 131 ord. 5º, 134 y 135 Cn.). De tal manera, la voluntad parlamentaria únicamente
puede formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos
que se adopten deben ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas. De lo
anterior se deduce la necesidad de que la intervención de los distintos grupos parlamentarios,
reflejados en los trabajos de las respectivas comisiones y en las discusiones en el pleno, se garantice
por medio de los principios democrático, pluralista, de publicidad, de contradicción y libre debate,
bajo el imperio de la seguridad jurídica. En esta fase legislativa quedan comprendidas, a tenor de
la cita, los trabajos de las comisiones pertinentes y la discusión en el Pleno Legislativo. Si la
jurisprudencia constitucional ha subrayado este nexo de implicación, entonces ni una ni otra pueden
ser omitidas en la aprobación de una ley173.
En este punto se debe partir de la premisa de que el concepto “República” —que está
contenido en el art. 85 inc. 1° Cn.— debe contener al menos cinco rasgos fundamentales: libertad,
virtud, debate, ley —Constitución— y patria174. Y en el elemento “debate” rige una regla racional
imprescindible: existe una relación proporcional entre la calidad de los procesos deliberativos —
debates— y la de los acuerdos que se adopten tras su finalización 175. En una democracia nunca
debe desdeñarse el rol esencial que juegan el disenso y el consenso, la contradicción, la libre
exposición y contraste de ideas, puntos de vista y cosmovisiones —incluso aunque no sean
aceptadas por la mayoría, por muy aplastante que esta sea—, y el control y diálogo ciudadano sobre
cuestiones que se vinculan con asuntos de relevancia pública. La democracia es un proceso siempre
abierto, no un régimen acabado al que pueda accederse definitivamente176.

172
Al respecto, véase la sentencia de inconstitucionalidad 33-2015, ya citada.
173
Sobre este punto, véase la sentencia de 28 de mayo de 2018, inconstitucionalidad 96-2014.
174
Andrés Rosler, Razones públicas. Seis conceptos básicos sobre la República, 1ª ed., 2018, p. 9.
175
Josep Aguiló Regla, Acuerdos jurídicos y debate, 1ª ed., 2017, pp. 14-15.
176
Consúltese la sentencia de 10 de noviembre de 2017, inconstitucionalidad 8-2015.
 Es relevante expresar lo anterior en el contexto del caso examinado, puesto que el debate
legislativo no es una función que pueda agotarse en una sola sesión o que pueda ser condicionado
a un tiempo breve, según el interés particular de otros actores políticos. El carácter pluralista y
deliberativo del Órgano Legislativo, en el cual se ve representada toda la sociedad —mayorías y
minorías—, puede imponer un ritmo diferente en los temas objeto de debate que no coincidan con
la visión de esos otros actores. Por otra parte, al ser la Asamblea Legislativa un contrapeso de los
otros órganos, las discusiones de los temas sometidos a su consideración pueden tener enfoques
diferenciados sobre cómo y de qué manera tratar la problemática nacional, por lo cual, dichas
divergencias y los tiempos de debate no transforman necesariamente la discusión política sobre un
tema determinado en asunto de interés para la República.
XVI. Fines constitucionales de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional Civil.
1. A. Por las circunstancias fácticas que rodearon al acuerdo de convocatoria impugnado,
que implicaron el ingreso de militares y agentes policiales en el recinto legislativo, es necesario
referirse a los fines constitucionales de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional Civil y al uso
legítimo que debe hacer el Órgano Ejecutivo de dichas instituciones. La disposición de las armas
y la posición de autoridad en que se encuentran los militares en servicio activo son propicias a
causar intimidación e influir el ánimo de las personas por razones distintas de sus propias
convicciones políticas177. Esto supone que el uso de la fuerza armada no puede emplearse con fines
políticos, partidistas u otro fin que no sea constitucionalmente legítimo, que es el presupuesto para
el análisis de la proporcionalidad de cualquier medida que afecte los derechos fundamentales178.
Aunque la Fuerza Armada tiene carácter no deliberante (art. 211 Cn.), esto no implica que
pueda usarse para cualquier objetivo o fin distinto al constitucionalmente previsto. Tampoco puede
ordenarse ni instrumentalizarse el que la Fuerza Armada, de manera general, sirva para la seguridad
personal permanente de algún funcionario público, incluido el Presidente de la República, salvo un
cuerpo determinado que cumple con esa finalidad, pero no toda la Fuerza Armada, con el debido
respeto a la independencia y competencias de los otros órganos del gobierno. A esta conclusión se
llega mediante una interpretación de la Constitución que emplee el criterio de unidad, pues el art.
212 Cn. fija la misión de la Fuerza Armada: la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad
del territorio. Esta sala debe reiterar una vez más su consolidado criterio de que no es adecuado

177
Sentencia de inconstitucionalidad 8-2014, ya citada.
178
Carlos Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, ya citado, p. 884.
que la interpretación de las disposiciones constitucionales se haga en sentido estrictamente
literalista y aislado, sino que requiere de criterios específicos, entre los cuales destaca el de unidad
de la Constitución179. Esta afirmación sobre la interpretación literal no es una postura antojadiza
de este tribunal, sino que es una opinión mayoritaria —casi unánime— de la doctrina y la
jurisprudencia de otros tribunales constitucionales180.
Finalmente, se debe recordar que la represión militar institucionalizada ejercida sobre la
sociedad puede incubar mayores niveles de violencia en determinados grupos, y desatar las más
execrables violaciones de los derechos fundamentales de la población en general, tal como
ocurriera en el contexto de la guerra civil salvadoreña. La desmilitarización pretende evitar los
desbordes típicos de los regímenes represivos, que derivan de una concepción autoritaria de la
preservación del orden como valor en sí mismo181.
La Fuerza Armada es también esencialmente apolítica (art. 211 Cn), lo cual tiene una
importancia relevante, puesto que, no obstante que su comandante general es el Presidente de la
República (arts. 213 y 157 Cn.) y que tal funcionario es electo mediante la intermediación de un
partido político (art. 151 Cn.), tanto el mismo Presidente de la República —en carácter de
comandante general— como los miembros de la Fuerza Armada tienen prohibición expresa en la
Constitución para involucrar a la institución castrense y a sus miembros en cuestiones de política
partidista en cualquier sentido. Ello se deriva directamente de la prohibición terminante que utiliza
el art. 211 Cn. En ese contexto, a pesar de que el Presidente de la Republica representa en el más
alto nivel al Órgano Ejecutivo y llega al poder por medio de un partido político, tiene ciertas
prohibiciones constitucionales en relación con el ejercicio de la política partidaria. Una de ellas es,
justamente, que no debe involucrar a la Fuerza Armada en cuestiones políticas en las cuales él se
vea inmerso durante la gestión de su gobierno (no debe ser utilizada ni dejarse utilizar para debates,
propaganda, participación o fines de política partidaria).
En este punto es fundamental la reforma constitucional surgida en el contexto de los
Acuerdos de Paz de El Salvador. Un aspecto esencial en el proceso de reforma fue, precisamente,

179
Ejs., sentencia de inconstitucionalidad 77-2013, ya citada, y sentencia de 24 de octubre de 2014,
inconstitucionalidad 33-2012.
180
Sobre esto, pueden verse a título de ejemplo a Francisco Javier Díaz Revorio, “Interpretación de la Constitución y
juez constitucional”, en Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, n° 37, 2016; Josep Aguiló Regla,
“Interpretación constitucional. Algunas alternativas teóricas y una propuesta”, ya citado; Antonio Enrique Pérez Luño,
Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución, ya citado; Tribunal Constitucional de España, sentencia de 14
de junio de 1984, 72/1984; y Corte Constitucional de Colombia, sentencia de 22 de febrero de 2017, C-115.
181
Esto fue afirmado en la sentencia de 17 de mayo de 2013, inconstitucionalidad 4-2012.
el rol de la Fuerza Armada en una República democrática, y un aspecto vital para ello fue la
separación del ejército de las cuestiones de política partidaria. Aquí deben separarse los aspectos
de jefatura de la Fuerza Armada, que le corresponde al Presidente de la República en su más alto
nivel, de las actuaciones políticas del mandatario, que no pueden suponer en ningún sentido la
participación de las fuerzas militares. El ejercicio de la presidencia del Órgano Ejecutivo, en cuanto
actividad de gobierno, impide que se haga uso de la Fuerza Armada para fines de política partidaria
en cualesquiera de sus manifestaciones, puesto que a la institución militar se le ha impuesto el
deber constitucional de ser apolítica, incluso en los aspectos vinculados con su relación con los
otros poderes y con el pueblo. Este es un mandato de la Constitución (arts. 211 y 244 Cn.).
B. En el mismo sentido anterior, deberá examinarse las funciones y roles de la Policía
Nacional Civil. Según el art. 159 inc. final Cn., “[l]a Policía Nacional Civil tendrá a su cargo las
funciones de policía urbana y policía rural que garanticen el orden, la seguridad y la tranquilidad
pública, así como la colaboración en el procedimiento de investigación del delito, y todo ello con
apego a la ley y estricto respeto a los derechos humanos”. Según se sostuvo en la sentencia de
inconstitucionalidad 4-2012, ya referida, la seguridad pública constituye un fenómeno sensible
desde la perspectiva de los derechos fundamentales, pues quien produce la amenaza es un sujeto o
ciudadano del mismo Estado, en su interior; en este ámbito, la protección también se lleva a cabo
dentro del régimen de monopolio de la violencia que detenta el Estado a través de sus cuerpos o
corporaciones policiales.
El uso legítimo de la fuerza por el elemento policial del Estado tiene como nota esencial su
empleo interno y se manifiesta mediante la investigación, la prevención y, en última instancia, la
represión de las amenazas o violencia contra la sociedad, concretada generalmente por el
cometimiento de delitos. Este uso de la fuerza pretende asegurar a la población tranquilidad y paz
a fin de mantenerla resguardada de crímenes y desórdenes, con la existencia de un orden jurídico
que protege sus derechos y bienes esenciales. En otras palabras, el objetivo principal de la
seguridad pública es la salvaguardia o protección de los derechos de las personas, así como el
mantenimiento del orden y la paz pública. La policía tampoco puede ser instrumentalizada para
ejercer coacciones indebidas hacia los órganos del Estado (en sus funciones o en las instalaciones
donde las desarrollan). Tal uso es completamente injustificado en el ámbito del respeto a la
separación orgánica de funciones, por lo que infringen el orden constitucional.
 Sus instrumentos son la prevención, la investigación y la persecución de los delitos; también
la sanción de las infracciones administrativas; asimismo, se trata de una materia concurrente en la
que los órganos del Estado comparten la responsabilidad en los ámbitos de su competencia: el
Legislativo, en cuanto a la regulación de conductas, ámbito de restricciones y prohibiciones a los
gobernados y las respectivas sanciones, así como las competencias de los entes que prestan el
servicio de seguridad pública; el Ejecutivo, en cuanto a la dirección, organización y establecimiento
de políticas de seguridad interior; y el Judicial, respecto de su función como última instancia ante
la cual se juzgan las amenazas y lesiones a la ciudadanía.
Es imprescindible que en el ejercicio de la función policial preventiva e investigativa del
delito se respete el límite expresamente previsto por la Constitución: el estricto respeto a los
derechos humanos. Esto también es completamente predicable respecto de las funciones de la
policía en el mantenimiento de la paz interna mediante la garantía del orden, la seguridad y la
tranquilidad pública (arts. 159 y 167 n° 17 Cn). En estas áreas, la actividad policial debe realizarse
con pleno respeto a los derechos fundamentales y a la separación orgánica de funciones estatales,
por lo que está proscrito cualquier uso instrumentalizado de la fuerza policial para impedir, afectar,
perturbar u obstaculizar el ejercicio de las competencias de los restantes órganos del Estado
distintos al Ejecutivo, entre estos, la Fiscalía General de la República. El uso indebido del cuerpo
policial, que es civil por origen y naturaleza constitucional (art. 159 Cn), viola la Constitución y
debe generar consecuencias jurídicas.
Al respecto, este tribunal ha afirmado que “el respeto a los derechos fundamentales de las
personas nunca debe subordinarse a simples consideraciones de eficacia o invocaciones abstractas
de necesidades de orden público o de la seguridad ciudadana. Las potestades policiales de
prevención del delito están reconocidas en la Constitución, que proclama reiteradamente el valor
primordial de la libertad, materializada en diversos derechos fundamentales (arts. 2, 3, 4, 5, 8, 13
y 19 Cn.) que se coordinan con el indispensable ejercicio de poder público mediante el respeto a
los principios de legalidad y de razonabilidad o prohibición de alteración de tales derechos (arts. 1,
86 y 246 Cn.)”182.
2. A. La descripción anterior sobre los fines constitucionales de la Fuerza Armada y de la
Policía Nacional Civil es consecuente con la visión plasmada en los Acuerdos de Paz. Dichos
acuerdos establecieron los principios doctrinarios de la primera, que pueden resumirse en los

182
Sentencia de 8 de mayo de 2019, hábeas corpus 133-2018.
siguientes: (i) la misión de la Fuerza Armada es la defensa de la soberanía y de la integridad del
territorio, y su cumplimiento es “inseparable de los valores democráticos y del estricto respeto a la
Constitución en todas sus partes”; (ii) su régimen institucional y actuación deben enmarcarse en
“los principios que emanan del Estado de Derecho, de la primacía de la dignidad de la persona
humana y el respeto a sus derechos”; (iii) debe respetar el orden político determinado por el pueblo
y los cambios políticos o sociales que su voluntad genere “de conformidad con procedimientos
democráticos que se adecuen a la Constitución”; (iv) en lo político, tiene un carácter instrumental,
no decisorio, por lo que el Presidente de la República y los demás órganos fundamentales pueden
disponer de ella por igual para hacer efectivas las decisiones que adopten dentro de sus
competencias constitucionales; y (v) su doctrina se asienta en la distinción entre defensa nacional
y seguridad pública183.
En lo que respecta a la Policía Nacional Civil, los principios establecidos en los Acuerdos
de Paz pueden resumirse diciendo que: (i) debe ser el único cuerpo policial armado con
competencia nacional, cuya misión es proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos y las
libertades de las personas, prevenir y combatir los delitos y mantener la paz interna, la tranquilidad,
el orden y la seguridad pública en lo rural y urbano; (ii) debía ser un “cuerpo nuevo, con nueva
organización, nuevos cuadros, nuevos mecanismos de formación y adiestramiento y nueva
doctrina” 184. De igual forma, es reiterativa la remisión a la idea del uso excepcional de la fuerza
por los agentes policiales y a la prohibición de cualquier abuso de autoridad o poder.
De ahí que se haya afirmado que “[l]a reforma del ejército y la creación de la Policía
Nacional Civil implicaron de suyo un cambio no [solo] en la institucionalidad del país sino en la
concepción misma de la seguridad nacional y ciudadana. Previamente, garantizar la seguridad
ciudadana y nacional era entendida como una prerrogativa del ejército. Actualmente, la seguridad
ciudadana es entendida como una función de un gobierno no militar, manejada desde autoridades
civiles y con una policía civil. Los militares, en caso de intervenir en esta materia, lo hacen a

183
Acuerdos de Paz de Chapultepec, México, de 16 de enero de 1992, Capítulo I, Sección §1. Disponibles en:
https://www.transparencia.gob.sv/institutions/capres/documents/247326/download.
184
Acuerdos de Paz de Chapultepec, México, de 16 de enero de 1992, Capítulo II, Sección §1. Disponibles en:
https://www.transparencia.gob.sv/institutions/capres/documents/247326/download.
solicitud y bajo la dirección de las autoridades no militares, declinando parte de las muchas
prerrogativas de poder que mantuvieron en períodos de gobierno militares y durante la guerra”185.
B. Este tribunal ya ha reconocido que los Acuerdos de Paz, al influir en el texto de la
Constitución, se convierten en fuente material histórica suya, que informan la interpretación de las
atribuciones y obligaciones de los Órganos del Estado, instituciones y funcionarios públicos, así
como sus funciones y características propias. De ahí que, si bien es cierto que no constituyen un
parámetro de control para enjuiciar la constitucionalidad de las normas jurídicas, sí tienen un valor
secundario, es decir, complementario al análisis lógico-jurídico de la Ley Suprema y las
disposiciones jurídicas sujetas a control de constitucionalidad, lo cual permite que sirvan como
pautas para la correcta interpretación de las instituciones constitucionales creadas o reformuladas
en virtud de ellos186.
En tal sentido, tales acuerdos son instrumentos sumamente útiles para determinar los fines
que constitucionalmente corresponden a la Fuerza Armada y la Policía Nacional Civil y las pautas
de actuación legítimas que pueden adoptar o pueden ordenárseles a la luz de dichos fines. En tal
sentido, como ya ha afirmado este tribunal en sus precedentes, “[d]e los objetivos propuestos por
las partes en el proceso de negociación, se pueden colegir determinados contenidos medulares de
los [Acuerdos de Paz], a saber: el decidido respeto y garantía de los derechos humanos, la
desmilitarización de la sociedad y la reformulación de la milicia. […] La tutela de los derechos
humanos también se tradujo en una desmilitarización. El enfrentamiento armado salvadoreño dejó
como lección política la clara idea de que los conflictos bélicos internos no se solucionaron
mediante la vía militar”187.
Y es que, aunque la Policía Nacional Civil y la Fuerza Armada existen por disposición
constitucional expresa, no puede ignorarse que la separación entre la defensa nacional y la
seguridad pública se produjo en el contexto del fin de la guerra que vivió nuestro país. De igual
manera, no puede ser ignorada la historia de dictaduras militares y las graves violaciones a los
derechos humanos que fueron auspiciadas por el abuso de la fuerza militar por parte de los
gobiernos de turno. Este debe ser el espejo en el que la sociedad salvadoreña actual debe reflejarse

185
Roberto Oswaldo López, Carolina Quinteros y Carlos Guillermo Ramos, Reforma del Estado después de los
Acuerdos de Paz. Negociando e implementando un acuerdo político inclusivo en El Salvador, Berghof Foundation,
2015, p. 19.
186
Sentencia de 20 de julio de 1999, inconstitucionalidad 5-99, y sentencia de 28 de abril de 2015, inconstitucionalidad
122-2014.
187
Sentencia de 17 de mayo de 2013, inconstitucionalidad 4-2012.
para enmendar sus errores pasados y evitar que se repitan una vez más, pues de lo contrario no se
obtendría nada que sirva para mejorar como comunidad luego de haber atravesado ese momento
de crisis. En conclusión, la Fuerza Armada y la Policía Nacional civil, que son las instituciones que
concentran la fuerza pública, aunque estén adscritas al Órgano Ejecutivo, están
constitucionalmente obligadas a respetar el orden constitucional y los derechos fundamentales de
las personas.
3. A. La obediencia debida de los agentes de la Policía Nacional Civil y de los miembros de
la Fuerza Armada hacia sus superiores jerárquicos tiene límites: los que impone la Constitución y,
en especial, los derechos fundamentales que reconoce. A manera de ejemplo, en el Derecho
europeo caló la idea de que “la extrema injusticia no es Derecho”, mejor conocida como la fórmula
de Radbruch. Dicha fórmula se subdivide en: (i) fórmula de la intolerancia: las normas pierden su
validez jurídica si su contradicción con la justicia alcanza una “medida insoportable”; y (ii) fórmula
de la negación: se niega su naturaleza jurídica si niegan conscientemente la justicia. En
consecuencia, la fórmula de Radbruch permite que el Derecho promulgado y eficaz sea válido
cuando es mínimamente injusto, ya que lo único que incorpora es un límite extremo al Derecho.
En general, según la fórmula, es Derecho lo promulgado conforme al ordenamiento y socialmente
eficaz; solo cuando se traspasa el umbral de la extrema injusticia, las normas promulgadas
conforme al ordenamiento y socialmente eficaces pierden su carácter jurídico o su validez188.
B. La versión local de esa fórmula —en cuanto prohibir el Derecho gravemente injusto o
no reconocerlo como Derecho cuando es plenamente injusto— es el art. 235 Cn., que prescribe que
“[t]odo funcionario civil o militar, antes de tomar posesión de su cargo, protestará bajo su palabra
de honor, ser fiel a la República, cumplir y hacer cumplir la Constitución, ateniéndose a su texto
cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen […]” (las
itálicas son propias). Como hoy en día la esfera de la moral y el Derecho encuentran un vínculo en
la Constitución, la noción de justicia se puede encontrar en esta —sin que eso suponga reducir la
justicia al Derecho vigente—. Esta afirmación vuelve necesaria la definición de “injusticia
extrema”, que debe ser entendida como un concepto esencialmente contestado189. Por ello, no

188
Robert Alexy, “Una defensa de la fórmula de Radbruch”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da
Coruña, n° 5, 2001, p. 76.
189
Un concepto esencialmente contestado es un concepto evaluativo que se refiere a bienes complejos que pueden ser
descritos de diferentes formas. Al respecto, ver: Marisa Iglesias Vila, “Los conceptos esencialmente controvertidos en
la interpretación constitucional”, en Doxa, n° 23, 1999, pp. 79-80.
admite definiciones exhaustivas, sino que únicamente puede ser objeto de una aproximación
conceptual.
Para efectuar dicha aproximación se puede recurrir a la noción de “objetivismo moral
mínimo”, según la cual el discurso que apela a valores morales tiene una especie de objetividad,
un suelo común en el que cualquiera puede estar de acuerdo190. En lo que respecta a este punto, se
puede convenir en que las graves violaciones a derechos humanos son un supuesto de “injusticia
extrema” que justificaría la ruptura de la obediencia debida191. Este es el caso de, por ejemplo, los
lamentables sucesos de las masacres de El Mozote, por los cuales el Estado salvadoreño ha sido
declarado responsable ante órganos jurisdiccionales internacionales192.
C. Es oportuno indicar que, según sentencia de 17 de enero de 2020, inconstitucionalidad
28-2015/92-2016, “[l]a obediencia a la que hace referencia el art. 211 Cn. consiste en la actitud del
elemento militar de cumplir y hacer cumplir las órdenes impartidas por el superior en el marco de
la más estricta legalidad. Este deber de obediencia se logra por la existencia de un régimen
disciplinario que regula el comportamiento de sus miembros y que se establece en todas las normas
que la exigen. La disciplina militar implica la racionalidad de comportamiento y corrección de la
conducta humana en el ámbito marcial, la exacta observancia a las leyes y reglamentos establecidos
para los miembros de las Fuerzas Armadas y el acatamiento integral de las órdenes y disposiciones
emanadas de un superior, por lo que lleva implícita la noción de jerarquía. Es decir, el vínculo
jurídico que relaciona entre sí a los órganos con los funcionarios por medio de los poderes de
subordinación, encaminados a dotar a la actividad militar de unidad y coherencia”.
En la misma sentencia se añadió que “[e]sta noción de obediencia no supone una cláusula
de discrecionalidad que permita al superior jerárquico ordenar cualquier tipo de comportamiento a
los militares de rango subordinado. Los mandatos u órdenes que surgen en el seno de la institución
castrense tienen límites y uno de ellos es el principio de subordinación al Derecho y de forma
particular a la Constitución. El art. 235 Cn. prescribe que ‘[…] todo funcionario […] militar; antes
de tomar posesión de su cargo, protestará bajo su palabra de honor, ser fiel a la República, cumplir
y hacer cumplir la Constitución, ateniéndose a su texto cualesquiera que fueren las leyes, decretos,

190
Manuel Atienza, Filosofía del Derecho y transformación social, 1ª ed, 2018, p. 137.
191
Sobre las graves violaciones a derechos humanos: Cecilia Medina Quiroga, The battle of human rights, 1ª edición,
pp. 11-16.
192
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso masacres de El Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador,
sentencia de 25 de octubre de 2012.
órdenes o resoluciones que la contraríen, prometiendo, además, el exacto cumplimiento de los
deberes que el cargo le imponga […]’. Al realizar una interpretación sistemática de los art. 211 y
235 Cn., se concluye que los superiores jerárquicos pueden ordenar a los subordinados el
cumplimiento de determinados comportamientos con el propósito de mantener la disciplina
militar, siempre y cuando tales mandatos sean acordes con la Constitución las leyes y el respeto
irrestricto a los derechos fundamentales” (las itálicas son del original).
D. Por tanto, aunque la Fuerza Armada es dirigida por el Presidente de la República —su
comandante general—, no le debe una obediencia absoluta que incluso pueda traducirse en la
violación consciente de los derechos fundamentales de la persona humana. De igual forma, los
miembros de la Fuerza Armada no pueden cumplir con órdenes que afecten los principios básicos
y fundantes de la Constitución. Uno de ellos es la separación orgánica de funciones. La utilización
de la Fuerza Armada para dichos fines es completamente contraria a la Constitución y significa un
quebranto directo del orden constitucional, es decir, implica la violación de preceptos
constitucionales y acarrea las consecuencias que prevé el art. 244 y 245 Cn.
Además, tampoco puede negarse a prestarle la colaboración necesaria a los demás órganos
del Estado, incluso si se tratase de decisiones que no sean compartidas por él. Así lo exige el art.
212 inc. 2° Cn., que prevé que “los órganos fundamentales del gobierno mencionados en el art. 86,
podrán disponer de la Fuerza Armada para hacer efectivas las disposiciones que hayan adoptado,
dentro de sus respectivas áreas constitucionales de competencia, para hacer cumplir esta
Constitución”. Esto significa que, en general, cualquiera de los tribunales que integran el Órgano
Judicial, de conformidad con el art. 172 inc. 1° Cn., puede disponer de ella para ejecutar sus
decisiones judiciales, pues este es uno de los órganos que menciona el art. 86 Cn. En efecto, es un
deber constitucional del Presidente de la República el “proporcionar a los funcionarios del orden
judicial, los auxilios que necesitan para hacer efectivas sus providencias” (art. 168 ord. 9° Cn.).
De hecho, en los Acuerdos de Paz se dispuso expresamente que la Fuerza Armada debía
poseer un régimen y actuación enmarcados en “la noción de la Fuerza Armada como una
institución ajena a toda consideración política, ideológica o de posición social o a cualquier otra
discriminación; y de la subordinación de la institución armada a las autoridades
constitucionales”, y que “tiene un carácter instrumental, no decisorio en el campo político. En
consecuencia, [solo] el Presidente de la República y los órganos fundamentales del gobierno
podrán disponer de la Fuerza Armada para hacer efectivas las disposiciones que hayan adoptado,
dentro de sus respectivas áreas constitucionales de competencia, para hacer cumplir la
Constitución”193 (las itálicas son de este tribunal).
Por todo lo dicho, en esta sentencia se ordenará al Ministro de la Defensa Nacional y al
Director de la Policía Nacional Civil que no ejerzan funciones y actividades distintas a las que
constitucional y legalmente están obligados, pues tienen un deber de cumplir solo con las misiones
que la Constitución les confía. Esta orden será extensiva a los cuerpos militares y policiales de El
Salvador.
XVII. Resolución de los problemas jurídicos planteados.
1. Como se apuntó, los problemas jurídicos que deben resolverse en esta decisión consisten
en determinar si: (i) el acuerdo de convocatoria (a) viola el art. 167 ord. 7° Cn., por no encuadrarse
en el supuesto habilitante contenido en él para que el Consejo de Ministros pueda convocar
extraordinariamente a la Asamblea Legislativa; (b) viola el art. 86 Cn., que deberá ser interpretado
en relación con el art. 167 ord. 7° Cn., por no haberse justificado la concurrencia de circunstancias
fácticas que legitimaran la convocatoria a la sesión extraordinaria ya referida (deber de justificación
de las decisiones); (c) contraviene los arts. 86 inc. 1°, 131 ord. 5° y 148 Cn. (principio de separación
de poderes), por pretender forzar a la Asamblea Legislativa para que adoptara el decreto legislativo
que aprobara el préstamo para financiar la fase III del Plan Control Territorial, lo cual es una
competencia exclusiva de dicho órgano, debido a la reserva de ley y su facultad para autorizar la
emisión o contratación de empréstitos; y si (ii) la decisión de improcedencia (a) viola el art. 86 inc.
1° Cn. (principio de separación orgánica de funciones), porque el Órgano Legislativo se habría
tomado para sí la competencia de calificar los fundamentos fácticos que fueron considerados por
el Consejo de Ministros para hacer la convocatoria, lo cual es competencia exclusiva de dicho
consejo; y (b) viola el art. 86 inc. 4° Cn. (principio de legalidad), en tanto que la Asamblea
Legislativa carecería de competencia para calificar los fundamentos usados por el Consejo de
Ministros para realizar la convocatoria y habría desatendido a la interpretación que esta sala ha
hecho del concepto de “interés nacional”, dándole primacía a la opinión emitida por el Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional en relación con el caso, la cual sirvió de base para la
decisión impugnada.

193
Acuerdos de Paz de Chapultepec, México, de 16 de enero de 1992, Capítulo I, Sección §1. Disponibles en:
https://www.transparencia.gob.sv/institutions/capres/documents/247326/download.
 2. A. a. En cuanto al problema jurídico identificado como número (i) (a), debe hacerse notar
que la lucha contra la delincuencia es un asunto de interés nacional. Y lo es más cuando se trata
de la figura del crimen organizado, cuya noción conceptual debe ser restringida al fenómeno propio
de la organización criminal —local o internacional—, dentro de este marco. La violencia que
ejercen las pandillas o maras en el país, cuando sus acciones criminales se realizan bajo la
modalidad de organización criminal194, afecta la seguridad nacional y pública, y debe ser objeto de
una adecuada, organizada y efectiva respuesta del Estado que usualmente se materializa en una
política pública de seguridad, que debe contar con todos los estándares de una verdadera política
de gestión, comenzando por su diagnóstico y planificación, transparencia, objetivos,
consecuencias, controles y rendición de cuentas, entre otros. Esto implica que, para el país, el
control de la criminalidad, y particularmente de la criminalidad organizada (y dentro de ello la
actividad de las maras y pandillas), es un asunto de interés nacional.
Las pandillas se han destacado dentro del universo de grupos de crimen organizado. Por
ello, esta sala ha sostenido que “son grupos terroristas las pandillas denominadas Mara Salvatrucha
o MS-13 y la Pandilla 18 o Mara 18, y cualquier otra pandilla u organización criminal que busque
arrogarse el ejercicio de las potestades pertenecientes al ámbito de la soberanía del Estado […],
atemorizando, poniendo en grave riesgo o afectando sistemática e indiscriminadamente los
derechos fundamentales de la población o de parte de ella; en consecuencia, sus jefes, miembros,
colaboradores, apologistas y financistas, quedan comprendidos dentro del concepto de ‘terroristas’,
en sus diferentes grados y formas de participación, e independientemente de que tales grupos
armados u organizaciones delictivas tengan fines políticos, criminales, económicos (extorsiones,
lavado de dinero, narcotráfico, etc.), o de otra índole”195.
b. No obstante, el interés nacional no se puede emplear como sinónimo de interés de la
República, debido a que la Constitución utiliza ambas expresiones en contextos distintos. Por
ejemplo, el art. 131 ord. 32° Cn. establece que “[c]orresponde a la Asamblea Legislativa: […]
[n]ombrar comisiones especiales para la investigación de asuntos de interés nacional y adoptar los
acuerdos o recomendaciones que estime necesarios, con base en el informe de dichas comisiones”

194
Sin agotar todos los elementos, y sin que sean, además, necesariamente acumulativos, se dice que constituyen una
organización criminal las condiciones siguientes: a) el concurso de tres o más personas; b) que dichas personas integren
permanentemente una estructura criminal, perteneciendo a ella; c) que su actividad sea sistemáticamente para cometer
delitos; d) que tenga una jerarquía estructural, con fungibilidad de miembros en sus funciones; y e) que tengan
finalidades económicas o de obtención de ganancias, o bien, ventajas de ese tipo o vinculadas al mismo.
195
Sentencia de 24 de agosto de 2015, inconstitucionalidad 22-2007.
(las itálicas son propias). Por otro lado, el interés de la República es mencionado en el art. 167 ord.
7° Cn., que prescribe que “[c]orresponde al Consejo de Ministros: […] [c]onvocar
extraordinariamente a la Asamblea Legislativa, cuando los intereses de la República lo demanden”
(las itálicas son propias). Debido a las exigencias del criterio de unidad de la Constitución, estas
disposiciones no se pueden interpretar de forma que tengan significados equivalentes, es decir, el
“interés nacional” integra un ámbito diferenciado del “interés de la República” o, dicho en otras
palabras, no son sinónimos ni pueden reducirse en la interpretación a esa equivalencia lingüística.
A título de ejemplo, es de interés nacional la prestación regular de los servicios públicos —
evitar suspensión ilegítima por parte del Estado o de los particulares— o el estado medioambiental
en determinados lugares del país —como plantas de tratamiento de desechos—. Por otro lado, el
interés de la República se traduce en cuestiones como graves violaciones a los derechos humanos
o fundamentales o el estado de guerra nacional.
Otro ejemplo de asunto de interés nacional que puede agregarse es la lucha contra la
delincuencia. Esta sala reconoce que el combate a la criminalidad, en especial a la criminalidad
organizada de las pandillas, sí constituye un asunto de interés nacional, en tanto que estos grupos
afectan los derechos y atentan contra su libre ejercicio, y el Estado debe dar una respuesta adecuada
y eficaz, pero dentro del estricto marco de la legalidad, sin improvisación, con una metodología
técnica desde la política criminal —que es gestión de la criminalidad como política de Estado—,
que por su carácter oficial y estatal debe ser también controlable. Dicha respuesta de seguridad
debe ser en el estricto marco de la Constitución (arts. 159 y 168 ords. 2°, 12° y 17° Cn.).
c. Sin embargo, en este caso particular, el acuerdo de convocatoria es inconstitucional,
porque este tipo de convocatorias solo son procedentes en el grado más extraordinario (“interés de
la República”), de forma que no puede asemejarse al “interés nacional”, pues ambas expresiones
no tienen igual significado constitucional. En tal sentido, la convocatoria no encaja dentro del
supuesto previsto en el art. 167 ord. 7° Cn. En el contexto indicado, debe señalarse que la cuestión
de la seguridad y la criminalidad, que sí es de “interés nacional” y de gran importancia, ya estaba
dentro de la agenda de análisis de la Asamblea Legislativa y ya se había iniciado su discusión, lo
cual se encuentra dentro del marco de debate y complejidad propio de un órgano deliberativo.
En efecto, durante la sesión plenaria ordinaria n° 84, de 30 de enero de 2020 —no más de
2 semanas antes de la convocatoria extraordinaria—, un diputado solicitó la modificación de
agenda para que el dictamen n° 278 de la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto,
referido a la aprobación del préstamo para financiar la fase III del Plan de Control Territorial,
regresara a dicha Comisión, lo que se aprobó con 45 votos. Esto se puede verificar en la dirección
web: https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/resumen/0DFA779A-2CF8-
4969-BC59-9DBEF31603A3.pdf.
En consecuencia, el asunto todavía estaba dentro del procedimiento legislativo y su
discusión no había finalizado. Por tanto, la intervención del Órgano Ejecutivo no tenía una
justificación objetiva. No debe perderse de vista que aunque nuestra forma política de gobierno es
presidencialista196, el ejercicio de las competencias del Órgano Ejecutivo no pueden dar lugar a un
hiperpresidencialismo de facto, pues el predominio desmedido de este órgano respecto del resto —
y en especial del Órgano Legislativo— históricamente ha dado lugar en América Latina a una de
las peores formas del autoritarismo: el autoritarismo de baja intensidad, que se esconde tras el
ejercicio de las funciones democráticas y de este modo logra perpetuarse y hacerse inmune a la
crítica197.
Por lo dicho, el acuerdo de convocatoria deberá declararse inconstitucional por la violación
del art. 167 ord. 7° Cn., al no haberse cumplido con el supuesto para ejercer la competencia prevista
en tal disposición, ya que el asunto a tratar ya estaba dentro de la agenda de análisis de la Asamblea
Legislativa y ya se había iniciado su discusión; e inclusive si no lo hubiese estado, por el carácter
multifactorial de la delincuencia organizada, la decisión sobre si debía deliberarse en ese momento
un préstamo de esa cuantía y para esos fines está dentro de los márgenes de acción estructural de
la Asamblea Legislativa. Además, tal órgano agendaría el tema en una sesión plenaria convocada
ordinariamente.
B. En cuanto a la supuesta violación del art. 86 Cn., interpretado en relación con el art. 167
ord. 7° Cn., por no haberse justificado la concurrencia de circunstancias fácticas que legitimaran la
convocatoria a la sesión extraordinaria ya referida —problema jurídico (i) (b)—, este tribunal
advierte un déficit justificativo en el acuerdo de convocatoria. En este punto debe partirse de que
el Derecho no puede justificar conductas que tengan una presunción o apariencia de legítimas, pero
que producen una infracción a normas de principio que subyacen a la regla que aparentemente las

196
Véase la sentencia de 31 de agosto de 2001, inconstitucionalidad 33-37/2000.
197
Carlos Bernal Pulido, “La democracia como principio constitucional en América Latina”, en Cuestiones
constitucionales, n° 17, 2016, pp. 32-36.
justifica198. La forma de determinar y controlar que no existe esta violación de principios
subyacentes es mediante la justificación de las razones para la acción que llevan a adoptar un curso
de acción determinado, debido a que la justificación es una exigencia de racionalidad en toda
decisión o, si se quiere, de “justicia” en la aplicación del Derecho —actuación conforme con sus
fuentes—199.
Los déficits justificativos a los que se ha hecho alusión son dos: (i) en el acuerdo de
convocatoria no se estableció por qué era urgente la aprobación del préstamo200, esto es, no se
explicitaron las razones por las que era necesario deliberar el tema en la sesión plenaria
extraordinaria a la que se convocó, sin dejar que el proceso legislativo siguiera su curso ordinario,
ni se explicaron las consecuencias negativas e inmediatas que se producirían de no sesionar en el
plazo que el Órgano Ejecutivo pretendía; y (ii) no se dijo por qué existía una relación causal o
siquiera factual entre la aprobación del préstamo y la disminución inmediata de la delincuencia
organizada, lo que significa que no se hizo saber a la Asamblea Legislativa las razones por las que,
en caso de aprobarse el préstamo, se contribuiría al fin constitucionalmente legítimo que perseguía
el acuerdo de convocatoria201. Debe reiterarse que “justificar” significa ofrecer razones que
permitan sostener como correcta una decisión determinada202.
En consecuencia, deberá declararse la inconstitucionalidad alegada, por haberse violado el
art. 86 Cn. en relación con el art. 167 ord. 7° Cn., al no haberse justificado la urgencia de la
aprobación del préstamo y la relación existente entre su aprobación y la disminución inmediata de
la delincuencia organizada.
C. Finalmente, en lo que respecta a la supuesta violación de los arts. 86 inc. 1°, 131 ord. 5°
y 148 Cn. (principio de separación orgánica de funciones), por pretender forzar a la Asamblea
Legislativa para que adoptara el decreto legislativo que aprobara el préstamo para financiar la fase
III del Plan Control Territorial, lo cual es una competencia exclusiva de dicho órgano —problema
jurídico (i) (c)—, esta sala debe partir del análisis del lenguaje empleado en el objeto de control,

198
Sobre este punto, véase la véase a Rodolfo Luis Vigo, Interpretación jurídica (del modelo iuspositivista legalista
decimonónico a las nuevas perspectivas), 1ª ed., 1999, pp. 258-259.
199
María Cristina Redondo, “La justificación de la sentencia judicial”, en María Cristina Redondo y otros, Estado de
Derecho y decisiones judiciales, 1ª ed., 2009, pp. 89-90.
200
Debe reiterarse lo dicho en el considerando XIII 2 B de esta sentencia, acerca de la necesidad de que la convocatoria
extraordinaria deba realizarse por un asunto urgente de gran trascendencia nacional.
201
Sobre este punto también es pertinente remitirse al considerando XIII 2 B de esta sentencia, puesto que en él se
expuso que el asunto a debatirse como consecuencia de la convocatoria extraordinaria debe tener una relación causal
—ser idóneo— con la consecución de un fin constitucionalmente legítimo mediante acciones de carácter urgente.
202
Marina Gascón Abellán, Cuestiones probatorias, 1ª ed., 2012, p. 211.
mediante el que se convocó a dicha asamblea para que “lleve a cabo una SESIÓN
EXTRAORDINARIA el día nueve de febrero de dos mil veinte, a las quince horas, en el Salón
Azul del Palacio Legislativo, a fin de que someta como único punto de conocimiento, debate y
votación del [p]leno de los [d]iputados que la conforman, el [d]ictamen [f]avorable [n°] 278 de
fecha veintisiete de enero de dos mil veinte, emitido por la Comisión de Hacienda y Especial del
Presupuesto de dicho Órgano del Estado, a fin de que se obtenga la autorización para suscribir el
[p]réstamo para financiar la [f]ase III del Plan Control Territorial” (las itálicas son propias).
El lenguaje es, ante todo, el modo en que se expresa el pensamiento. Esto se ve reflejado
en el discurso, que es el cauce mediante el cual se articula y expresa esta vinculación esencial entre
pensamiento y lenguaje203. Uno de los elementos principales para analizar el lenguaje es la
comprensión de sus dimensiones: sintáctica, semántica y pragmática204. De entre ellas interesa
referirse a la segunda. Según la Real Academia de la Lengua Española, la semántica se vincula con
el “significado de una unidad lingüística”205.
En términos semánticos, la expresión “que se obtenga la autorización” no parece indicar
que el objeto de la convocatoria extraordinaria fuera el de que la Asamblea Legislativa discutiera
sobre la aprobación del dictamen favorable n° 278, emitido por la Comisión de Hacienda y Especial
del Presupuesto de dicho órgano, referente al préstamo para financiar la fase III del Plan de Control
Territorial. Si ese hubiese sido el propósito, se habrían utilizado expresiones como “que se discuta”,
“que se delibere”, “que se someta a conocimiento del Pleno Legislativo” u otras similares, y no,
como equívocamente se hizo, usando palabras que indican un resultado esperado de la acción
deliberativa. Esto solo reafirma la importancia del manejo adecuado del lenguaje y de respetar,
incluso con las palabras que se emplean, la separación orgánica de funciones.
Dicha convocatoria extraordinaria no puede ser utilizada para someter a la Asamblea
Legislativa a la voluntad del Presidente de la República o cualquier otro funcionario del Órgano
Ejecutivo. Esto no tiene cabida incluso aunque se recurra al discurso retórico de “el pueblo”, “la
insurrección del pueblo” o a la utilización de los militares o cuerpos policiales. Ningún funcionario
del Ejecutivo, ni siquiera el Presidente, tiene habilitación constitucional para presionar o coaccionar
indebidamente a uno de los órganos fundamentales del Estado, pues su actuación debe ser siempre

203
Juan Antonio Gómez García, La argumentación jurídica. Teoría y práctica, 1ª ed., 2017, p. 25.
204
Alicia Toledo Costa y otros, “El análisis semántico, sintáctico y pragmático en la enseñanza de los contenidos
gramaticales”, en Varona, n° 46, 2008, pp. 60-65.
205
Consúltese: https://dle.rae.es/sem%C3%A1ntico.
con estricto respeto a la Constitución (primero) y a las leyes (después) (arts. 168 ord. 1° y 235 Cn.).
Por esta razón, el objeto de control se declarará inconstitucional por la violación de los arts. 86 inc.
1°, 131 ord. 5° y 148 Cn., pues el acuerdo de convocatoria incide en las competencias de la
Asamblea Legislativa, ya que la única obligación que tiene dicho órgano fundamental frente a una
convocatoria extraordinaria realizada en debida forma es la de atenderla y sesionar, no la de adoptar
una decisión en específico en uno u otro sentido. En este caso, no podía imponérsele o requerírsele
a la Asamblea Legislativa que aprobara el préstamo para financiar la fase III del Plan de Control
Territorial —menos mediante coacción—, sino solo su discusión.
3. Los problemas jurídicos (ii) (a) y (ii) (b) —violación de los principios de separación
orgánica de funciones y de legalidad (art. 86 incs. 1° y 4° Cn.)— pueden ser objeto de una respuesta
unificada, en tanto que las alegaciones del actor de la inconstitucionalidad 11-2020 concurren en
el argumento de la falta de competencia legislativa para emitir la decisión de improcedencia. En lo
que respecta a esto, se presenta la situación de que la Asamblea Legislativa estimó improcedente
la convocatoria que le hizo el Consejo de Ministros para que llevara a cabo una sesión
extraordinaria a las 15 horas del 9 de febrero de 2020, contenida en el punto cuatro del acuerdo
emitido por dicho consejo en la sesión n° 2 de 6 de febrero de 2020. Según consta en la página web
de la Asamblea, esto ocurrió en la sesión plenaria ordinaria de 7 de febrero de 2020
(https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/correspondencia/62159FB0-1172-
4EEA-8BF4-035B5C19E117.pdf). En dicha página consta la votación respectiva realizada en ella
(https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/votaciones/8440D081-F78D-4CE5-
81BA-4A16BEF7F06C.pdf).
El documento de la decisión de improcedencia fue adjuntado en copia simple por el actor
de la inconstitucionalidad 11-2020. Al respecto, debe considerarse que este tribunal ya ha sostenido
que “las reglas de los documentos públicos y privados son analógicamente aplicables a sus copias,
especialmente por la previsión contenida en el art. 343 del C.Pr.C.M., tomando en consideración
las similitudes que presentan tales duplicados con las fotografías y otros medios de reproducción
de datos –art. 396 del C.Pr.C.M.–. Por ello, las referidas copias serán admisibles […] y constituirán
prueba de la autenticidad del documento que reproducen, siempre y cuando no se haya acreditado
la falsedad de aquellas o del instrumento original, pudiendo valorarse conforme a las reglas de la
sana crítica”206. En tal sentido, al no haberse impugnado dicha copia de conformidad con la
normativa procesal, será valorada por este tribunal en esta decisión.
Aunque, en principio, una convocatoria extraordinaria obliga a la Asamblea Legislativa a
sesionar, de manera que los diputados no pueden negarse a hacerlo —y solo puede ser rechazada
una vez instalada la sesión con el cuórum necesario—, este caso presenta ciertas propiedades que
conviene tener en cuenta. La primera es que, de forma previa a la convocatoria, hubo actos de
presión provenientes del Órgano Ejecutivo (entre otros, el retiro de los agentes de PPI asignados a
los funcionarios del Órgano Legislativo, campaña en redes sociales, llamado público a la
insurrección en caso de que la Asamblea no sesionara). Dichos actos son hechos públicos y notorios
que circularon en diversos medios de comunicación y no se pueden justificar, debido a que
provienen del Presidente de la República, funcionario del que se espera el respeto irrestricto a la
separación orgánica de funciones (arts. 86 y 235 Cn.) y el cumplimiento de su obligación de
procurar la armonía social y conservar la paz y tranquilidad (art. 168 ord. 3° Cn.).
En segundo lugar, se infiere que tales actos de presión provenientes del Presidente de la
República y de otros funcionarios del Órgano Ejecutivo no fueron “imprudencias” en la conducción
de las cuestiones públicas. Por el contrario, el Presidente hizo apología de dichos actos mediante
su cuenta oficial de Twitter (@nayibbukele) y reafirmó su legitimidad, a la vez que se refirió a las
personas que comparten visiones distintas a la suya de manera impropia para un funcionario
público. En el hilo que inicia en el vínculo web siguiente:
https://twitter.com/nayibbukele/status/1226902147930972161, el citado funcionario expresó, entre
otras cosas:
(i) “¿Por qué no hubo comunicados de los mismos de siempre ante estos hechos? Por dos
simples razones: 1. No son convenientes a su agenda política. 2. Para ellos vale más que unos
diputados se sientan ‘ofendidos’, que las miles de vidas que le arrebataron a los salvadoreños”207;
(ii) “Lo más triste, es que muchos de los que los defienden, no gozan de esos privilegios. No tienen
escoltas o PPI y probablemente hasta han sido víctimas de la delincuencia que los diputados no

206
Sentencia de 19 de diciembre de 2012, amparo 1-2011. De acuerdo con el art. 343 del Código Procesal Civil y
Mercantil, “[l]as disposiciones contenidas en la presente sección serán aplicables cuando en el proceso se aporten para
utilizar como prueba dibujos, fotografías, planos, mapas, croquis u otros instrumentos similares”. Por su parte, el art.
396 de dicho cuerpo legal prevé que “[l]os medios de reproducción del sonido, la voz, los datos o la imagen podrán
ser propuestos como medios de prueba”.
207
Ver: https://twitter.com/nayibbukele/status/1226903813749116928.
quieren combatir. Están tan acostumbrados a defender al patrón, que ya ni se dan cuenta”208; (iii)
“Tal vez algunos esperaban que me sumara al coro de los hipócritas. Que dejara que se tardaran
otro año en ‘analizar’ lo que ya habían analizado, aprobado, rechazado y vuelto a aprobar.
Aplaudieran si me sumara a ellos, a que las cosas sigan igual o, peor, que fueran como antes”209; y
(iv) “Los diputados están ofendidos. Así que castigarán al pueblo no aprobando los fondos que
prometieron aprobar hoy. De nuevo mintieron. No es de extrañarse, lo hacen siempre. Lo que no
entiendo, es como hay gente que los defiende. Aunque sean una minoría”210.
Según todo lo que se ha expresado, el Consejo de Ministros no estaba habilitado conforme
a la Constitución para realizar la convocatoria extraordinaria del art. 167 ord. 7° Cn., puesto que
por lo que se expresa en tal convocatoria, es objetiva y notoriamente contraria a los supuestos
habilitantes de la disposición constitucional referida. Ello hace que esta sea completamente
arbitraria en el sentido constitucional, es decir, un abuso de una disposición que confiere una
competencia, fuera de su verdadera dimensión. En tal sentido, la declaratoria de improcedencia que
se declaró por la Asamblea Legislativa se encuentra dentro del marco de la Constitución. Y esto
presupone aceptar que es compatible con la interpretación que esta sala ha hecho del concepto de
“interés nacional”, al margen de si la Asamblea tomó en cuenta la opinión del Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional en relación con el caso.
Las circunstancias fácticas que rodearon a este caso específico deben formar parte de la
valoración que hace este órgano constitucional. Así, ante el llamado multitudinario para una
insurrección, la falta de seguridad apropiada y el incesante mensaje conflictivo por parte del
Presidente de la República hacia los demás órganos que él percibe como “bloqueos” para la
materialización de sus intenciones, esta tribunal estima que, en este caso y bajo estas circunstancias,
no existe la inconstitucionalidad alegada sobre la supuesta violación del art. 86 incs. 1° y 4° Cn.
por parte de la decisión adoptada por la Asamblea Legislativa en la sesión plenaria ordinaria de
7 de febrero de 2020, por la que estimó improcedente la convocatoria que le hizo el Consejo de
Ministros para que llevara a cabo una sesión extraordinaria a las 15 horas del 9 de febrero de
2020, contenida en el punto cuatro del acuerdo emitido por dicho consejo en la sesión n° 2 de 6
de febrero de 2020. Esto se debe a que, habida cuenta del contexto, no hubo violación de los
principios de separación orgánica de funciones y de legalidad.

208
Ver: https://twitter.com/nayibbukele/status/1226908328971907072.
209
Ver: https://twitter.com/nayibbukele/status/1226912143947313152.
210
Ver: https://twitter.com/nayibbukele/status/1226915844153839616.
 XVIII. Sesiones legislativas y nuevas tecnologías.
Esta sala ya emitió una decisión sobre el objeto de la controversia en este proceso, pero
considera necesario aclarar algunos puntos sobre la realización de las sesiones legislativas y el uso
de las nuevas tecnologías.
1. En esta sentencia se ha aludido nuevamente a la cuestión de la imposibilidad de sesionar
por parte de la Asamblea Legislativa211 y se ha hecho referencia a la situación en que esta no esté
sesionando. Ambas expresiones —particularmente la primera— deben ser interpretadas en su
contexto no solo en relación con el supuesto de sesiones regulares de la Asamblea Legislativa, sino
también tomando en cuenta los avances tecnológicos que ofrece el desarrollo humano. En tal
sentido, el hecho de que el uso del internet y la existencia de plataformas de comunicación virtual
por audio e imagen —las llamadas “videollamadas” o “videoconferencias”— no haya sido una
realidad que considerar en 1983 (al menos en El Salvador), incide en la forma en que expresiones
como esas pueden llegar a ser interpretadas.
Esta no es más que una manifestación de la textura abierta del lenguaje: ningún legislador
humano puede conocer con antelación todas las posibles circunstancias que el futuro puede deparar,
por lo que la vaguedad de cualquier concepto usado en un texto normativo, aunque no exista en un
principio, puede llegar a existir en el futuro cuando varíen sustancialmente las condiciones de la
realidad a la que está llamado a aplicarse212. Y a nadie escapa que hoy en día existe la posibilidad
de realizar sesiones legislativas virtuales —sin que esto suponga que este tribunal avale o rechace
esta clase de sesiones—, lo cual necesariamente incide en la dotación de significado a las
expresiones como las mencionadas. A su vez, esto tendría consecuencias para figuras como la
convocatoria extraordinaria, la adopción de régimen de excepción o la declaratoria de estados de
emergencia, porque incluso cuando se trate de situaciones excepcionales que imposibiliten el
desplazamiento físico hasta el lugar de la sesión (deslaves, derrumbes, etc.), ello no obstaría a que
pueda llevarse a cabo una sesión virtual y, por tanto, “poder reunirse” —en un sentido acorde con

211
En uno de los pie de página se retomó la sentencia de 8 de junio de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 AC, en la
que se dijo expresamente que “en la actualidad, ‘no estar reunida’ únicamente equivale a no poder sesionar por motivos
de fuerza mayor o caso fortuito, de tal manera que estos supuestos hagan que materialmente sea imposible que la
Asamblea Legislativa pueda reunirse para adoptar una decisión, después de haberse agotado todas las posibilidades
para ello. Es del caso aclarar que cuando la Constitución alude a que dicha asamblea ‘no estuviere reunida’, parte de
un resabio histórico en el cual existían los ‘recesos legislativos’ que contemplaban las diferentes constituciones,
situación que la actual Constitución no reconoce”.
212
Sobre esto, ver H. L. A. Hart, El concepto de Derecho, 1ª ed., 1998, pp. 159-161.
las innovaciones tecnológicas—, con el consecuente efecto de deshabilitar el ejercicio de la
competencia respectiva, pues no se cumpliría con la condición para ello.
Pero, esto también adicionaría supuestos no previstos por el texto de las disposiciones que
emplean palabras como las apuntadas. A manera de ejemplo, la falta de conectividad por parte de
un diputado propietario podría ser considerada como un motivo que justificaría el llamamiento de
un diputado suplente; todo diputado debería poder garantizar que cuenta con los medios necesarios
para realizar la conexión, las sesiones virtuales deberían ser públicas —pues las presenciales
también deben serlo— y deberían fijarse mecanismos para permitir que cada uno de los diputados
presentes en la sesión virtual pueda hacer uso de la palabra y expresar su voto de manera indubitable
y dejando constancia de él.
2. Sin embargo, es preciso tener presente que la virtualidad no es parte de la esencia del
debate legislativo. Dicho debate es, por el contrario, una manera de formación de la voluntad
colegiada que se rige por la presencialidad como una regla básica. En tal sentido, el uso de las
tecnologías de la información y comunicación por parte del Órgano Legislativo, en principio,
necesita estar condicionada a dos requisitos básicos —que no excluyen otros que podrían derivarse
de la Constitución—: (i) la normativa que lo regule debe ser emitida por dicho órgano, pues así lo
exige el principio de separación orgánica de funciones; y (ii) debe revestirse de un carácter
sumamente excepcional, no como regla general ni sujeto a condiciones tan comunes que, en la
práctica, puedan convertirlo en la regularidad de los casos, ya que así lo impone el principio
deliberativo. De esta manera, cualquier norma que suponga la autorización para su empleo y los
actos parlamentarios concretos que impliquen su utilización estarían sujetos al control
constitucional por parte de este tribunal —en el segundo caso, de declararse la eventual
inconstitucionalidad del acto, también se declararía inconstitucional la decisión que se haya
adoptado en la sesión plenaria virtual respectiva—.
Esta postura se asemeja a la que adoptó la Corte Constitucional de Colombia en una
sentencia emitida en el contexto de la pandemia por la COVID-19, en la que sostuvo que “la
posibilidad de sesionar virtualmente no es contraria a la Constitución en circunstancias
excepcionales […], aunque sigue vigente la regla general de que el funcionamiento del Congreso
y de las demás corporaciones públicas de elección popular se rige por la presencialidad. Ello por
cuanto esta regla es el mecanismo más adecuado para dar cabida a una democracia vigorosa
mediante la posibilidad de un debate intenso, de una participación activa y libre y de la expresión
de todas las corrientes de opinión en circunstancias de mayor facilidad. […] [L]as sesiones
presenciales y en la sede oficial de cada corporación son ‘la forma más expedita de garantizar el
verdadero debate democrático en cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la
participación de la comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político
directo’ […]. Incluso el grado de presencialidad se hace más exigible dependiendo del peso de las
decisiones por adoptar [..]. Así las cosas se impone decir que la virtualidad es ultima ratio, esto es,
una forma de deliberación subsidiaria y excepcional”213.
En consecuencia, si se presentare una circunstancia excepcional que hiciera imposible que
la Asamblea Legislativa sesione físicamente, dicha autoridad podrá hacerlo virtualmente, para lo
cual será condición necesaria que el Presidente de tal órgano haga la respectiva convocatoria. Esta
posibilidad desactiva la competencia del Consejo de Ministros para ejercer la facultad que el art.
167 ord. 7° Cn. le atribuye. Pero, por las razones que fueran y si así lo demanda una situación de
emergencia, si el Presidente del Legislativo no hiciera tal convocatoria (pese a estar disponible
excepcionalmente el medio virtual), solo hasta entonces podrá hacerla el Consejo de Ministros. En
todo caso, se reitera, ni la Asamblea Legislativa ni el Consejo de Ministros puede deformar el uso
de las tecnologías de la información, a tal punto de convertirlo en una regla general que les permita
desentenderse de su obligación de sesionar físicamente en las instalaciones del Palacio Legislativo.
XIX. Derecho a la paz.
1. Otra cuestión de interés para esta sentencia es el desarrollo del derecho a la paz, pues la
convocatoria a una sesión extraordinaria en un contexto especifico de llamamiento del propio
Presidente de la República a la insurrección214, condujo en la realidad a un ambiente de tensión y
convulsión social y a la inaceptable presencia militar en sede legislativa, completamente ajena a
una mera cuestión de seguridad del Presidente de la República, lo cual ha sido reconocido
públicamente por el mismo mandatario, quien ha afirmado la verdadera finalidad de la presencia
de los militares en la Asamblea Legislativa215.
Sobre este punto, es preciso recordar que en la sentencia de inconstitucionalidad 21-2020
AC, esta sala sostuvo que el poder constituyente, en el preámbulo de la Constitución, determinó

213
Corte Constitucional de Colombia, sentencia de 9 de julio de 2020, C-242/20.
214
La noticia sobre la alteración política de la situación en El Salvador fue nacional e internacional y por ser hechos
noticiosos notorios y públicos pueden ser consultados en cuanto a la dimensión que tuvieron.
215
Véase entrevista realizada al Presidente de la República de El Salvador por el entrevistador René Pérez Joglar, en
el minuto 41:40-48.20. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=41mAgwFu8l8. También las declaraciones
que constan en https://www.youtube.com/watch?v=LGKyYQ4y4Dc.
como uno de los mandatos de la potestad soberana del pueblo establecer los fundamentos de la
convivencia nacional con respeto a la dignidad de la persona humana, sobre la base de la justicia
en democracia y con respeto a la libertad. Fruto de todo ello debe ser la paz ciudadana, la cual está
integrada al conjunto de derechos fundamentales (art. 1 inciso final y 2 Cn.).
En tal sentido, todos los órganos fundamentales del gobierno y todos los demás órganos del
Estado están constitucionalmente obligados a procurar, en todas sus acciones, la paz social para
todos los habitantes de la República. Ello conlleva a procurar el respeto para todas las personas e
instituciones. Tan importante es ello que, en el marco de la educación y la cultura para lograr el
desarrollo integral de la personalidad del ser humano en su dirección espiritual, moral y social, a
fin de construir una sociedad democrática más próspera, justa y humana, se hace énfasis en el
respeto de los derechos humanos, así como a los deberes y a “combatir todo espíritu de intolerancia
y de odio […] (art. 55 Cn.)”.
Estos deberes de preservar la democracia, la dignidad y la unidad de la República, son
especialmente impuestos al Presidente de la República, a quien la Constitución le ordena (art. 168
ord. 3°): “Procurar la armonía social, y conservar la paz y tranquilidad interiores y la seguridad de
la persona humana como miembro de la sociedad”. De tal manera que la paz, como derecho
fundamental ―con diferentes dimensiones: art. 131 n° 25 y art. 168 ords. 12° y 13° Cn.―, también
debe ser respetada por los órganos del Estado, los cuales tienen constitucionalmente prohibido
generar un espíritu de intolerancia y odio, por lo cual, siendo un derecho fundamental de los
salvadoreños, su vulneración puede ser objeto de reclamo en sede constitucional.
2. A. En el plano internacional —con un enfoque dirigido principalmente hacia la
eliminación de las guerras―, la paz es una de las aspiraciones comunes de los Estados. Por esa
razón, la Carta de las Naciones Unidas prevé como uno de sus fines practicar la tolerancia y
“convivir en paz como buenos vecinos”. Así, el art. 1.1 de la Carta establece que uno de los
propósitos de las Naciones Unidas es “mantener la paz y la seguridad internacionales”. Esto obliga,
entre cosas, a “tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y
para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz”. De acuerdo con la doctrina,
algunas de esas medidas pasan por la desmilitarización o la menor intervención posible de las
instituciones castrenses en los asuntos civiles, el desarme progresivo, el suministro de las
prestaciones sanitarias, alimentarias y medio ambientales y una educación seria y profunda para la
paz216.
Con el tiempo, el germen de la Carta de las Naciones Unidas se reflejó en otros cuerpos
internacionales. Uno de ellos es la Declaración sobre el Derecho de los Pueblos a la Paz, adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 39/11, de 12 de noviembre de
1984. En sus declaraciones 1 y 2, esta “[p]roclama solemnemente que los pueblos de nuestro
planeta tienen el derecho sagrado a la paz” y “[d]eclara solemnemente que proteger el derecho de
los pueblos a la paz y fomentar su realización es una obligación fundamental de todo Estado”. El
tema de la paz volvió a ser abordado en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena
(Declaración y Programa de Acción de Viena, 14 al 25 de junio de 1993). En la parte preliminar
del documento de tal conferencia se recuerda la determinación expresada en el Preámbulo de la
Carta de las Naciones Unidas, consistente en “practicar la tolerancia y convivir en paz como buenos
vecinos y emplear un mecanismo internacional para promover el progreso económico y social de
todos los pueblos”.
De estos cuerpos normativos internacionales, algunos pertenecen a la región
latinoamericana de la que forma parte El Salvador, caracterizada por una larga data de guerras
civiles y golpes de Estado que no han permitido la concreción plena y duradera del ideal pacífico
de la comunidad. En el marco del Derecho no convencional, el punto 2 de la Declaración de
Managua para la Promoción de la Democracia y el Desarrollo recoge la declaración de los
firmantes de “[s]u convencimiento de que la democracia, la paz y el desarrollo son partes
inseparables e indivisibles de una visión renovada e integral de la solidaridad americana”. Esta
declaración es retomada en los considerandos de la Carta Democrática Interamericana, que además
establece que “[l]a eliminación de toda forma de discriminación […] y de las diversas formas de
intolerancia, así como la promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas
y los migrantes y el respeto a la diversidad étnica, cultural y religiosa en las Américas, contribuyen
al fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana” (art. 9).
B. a. Como muchas otras categorías constitucionales ―ej., la igualdad o la seguridad
jurídica―, la paz se puede entender como un valor, un principio y un derecho. En su dimensión
valorativa o axiológica (preámbulo de la Constitución y arts. 1 y 55 inc. 1° Cn.), la paz, como forma

216
Luigi Ferrajoli, “La guerra y el futuro del Derecho Internacional”, en Linda Bimbi, No en mi nombre. Guerra y
derecho, 1ª ed., 2003, pp. 222-223.
de bien común, supone el reconocimiento de que el estado de cosas de lo que normalmente se ha
dado por llamar “paz” es valioso y debe ser procurado. Esta paz implica la ausencia de guerra, de
conflicto, de intolerancia, de discriminación, de odio o de espíritu de rechazo hacia los demás —
en suma, la paz es un estado de plena armonía, sin conflictos o enfrentamientos―. El derecho a la
paz debe ser una regla para todos los funcionarios del Estado en sus actuaciones. Más allá de
reconocer el disenso y la crítica como parte de la democracia, las instituciones del Estado no pueden
ser instrumentalizadas para perturbar la paz ciudadana en su dimensión de valor, principio y
derecho. También los ciudadanos tienen obligación de construir la paz; y el Derecho, así como la
protección de bienes jurídicos individuales y colectivos, es un límite y una garantía para las
acciones del ciudadano.
Particularmente, desde la dimensión estatal hay una obligación total de no instrumentalizar
a la Fuerza Armada o la Policía Nacional Civil para eventos que, en lugar de asegurar la paz
ciudadana en su dimensión individual y colectiva, la alteren generando tensión, zozobra, temor e
inseguridad por el uso indebido de las fuerzas que el Estado tiene para, en la justa dimensión del
Estado de Derecho, asegurar la paz interna y externa. El uso desnaturalizado de ambas instituciones
es plenamente violatorio de la Constitución, a la vez que es delictivo para todos los que participen
en dichas actividades en cualquier orden y nivel, inclusive la aquiescencia.
Además, la paz implica una opción moral en la que ciertas opiniones privadas y la violencia
no pueden decidir acerca de ninguno de los conflictos entre los seres humanos ―ej., se rechaza la
intolerancia, la discriminación o la aversión o fobia hacia un sector social o profesional―217. Y es
que, al relacionarse con sus semejantes, el ser humano a veces antagoniza con ellos; pero, la vida
social sería inviable si se perpetuase un instinto de dominación hacia otros, de manera que la paz
no solo es posible, sino también necesaria, porque de lo contrario la aspiración de progreso y
convivencia humana se trastocaría en un ambiente de conflicto perpetuo218.
b. Desde su dimensión de principio y/o derecho ―la dimensión objetiva de todo derecho
fundamental es muy cercana a la versión que normalmente ofrece en su dimensión de principio―,
la paz obliga a conseguir cierto estado de cosas o a satisfacer determinadas posiciones jurídicas de
derecho fundamental (modos de ejercicio). En tanto principio, la paz tiene fundamento en los arts.
131 n° 25; 168 ords. 3°, 12°, 13° y 17°; y 212 Cn., y exige que las acciones u omisiones estatales

Ottfried Höffe, “La paz en la teoría de la justicia de Kant”, en Revista Co-herencia, volumen 6, n° 11, 2009, p. 16.
217

Antonio Hermosa Andújar, “El problema de la paz en Kant”, en Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de
218

Puebla, volumen 11, n° 40, 2017, pp. 33-34.

y de particulares se orienten hacia la optimización de su contenido—supresión de conflictos o
enfrentamientos injustificados, procurar erradicar la intolerancia, la discriminación, las fobias o
aversión a sectores sociales, la no iniciación o cesación de guerras infundadas, etc.―, ya no como
algo valioso o deseado, como en el caso de la paz como valor, sino preceptivo y obligatorio.
c. Por último, el derecho fundamental a la paz es uno de los derechos y/o principios que
forman parte de la base ideológico-valorativa del orden jurídico219. El derecho a la paz derivaría
de: (i) la seguridad material (art. 2 inc. 1° Cn.), que equivale a un derecho a la tranquilidad de poder
disfrutar sin riesgos, sobresaltos ni temores los bienes muebles o inmuebles que cada uno posee, o
de que el Estado tomará las medidas pertinentes y preventivas para no sufrir ningún daño o
perturbación en la persona220; (ii) su condición de correlato a la obligación del Presidente de la
República de procurar la armonía social, y conservar la paz y tranquilidad interiores y la seguridad
de la persona humana como miembro de la sociedad (art. 168 ord. 3° Cn.). Esta forma de derivar
derechos implícitos ya ha sido usada antes por este tribunal 221; y (iii) del derecho general de
libertad, porque este supone poseer una alternativa de acción, la posibilidad de dirigir la voluntad
hacia un objetivo y tomar decisiones sin que incida en ello la voluntad de otros ―esto lógicamente
se ve afectado cuando el individuo no vive en paz—222.
Como se advierte, la propiedad formal de este derecho fundamental —es decir, la condición
necesaria de estar contenido en determinada fuente de Derecho― está constituida por su
reconocimiento constitucional implícito y por el reconocimiento expreso que ha hecho de él la
jurisprudencia constitucional. Por otro lado, su propiedad material —es decir, su relación con los
intereses fundamentales del individuo frente a la sociedad y el Estado― es que se vincula con los
intereses de la persona liberal, debido a que es un presupuesto para el ejercicio de la libertad y para
una plena capacidad de opción en el trazo y desenvolvimiento del proyecto de vida de cada uno.
Sin paz, no es posible proponerse fines y tener la libertad para elegir y usar los medios que cada
uno considere mejores para conseguirlos, porque el constante sentido de amenaza o de acecho de
un mal, la intolerancia, aversión, odio, convulsión social o el rechazo entre pares no permiten a la
persona poder hacerlo sin zozobra o seguridad y, consecuente, en verdadera libertad.

219
Esta es una categoría a la que esta sala ya había hecho referencia en la sentencia de 28 de mayo de 2018,
inconstitucionalidad 146-2014 AC.
220
Ver la sentencia de 13 de julio de 2018, amparo 411-2017.
221
Ej., sentencia de 26 de junio de 2003, amparo 242-2001.
222
Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, 2ª ed., 2012, p. 189.
 La doctrina ubica este derecho dentro de la “tercera generación”, algo que si bien es
relevante en términos diacrónicos, no debería de incidir en su grado de exigibilidad ni en su
contenido prestacional o de abstención. En su dimensión de abstención, este derecho permite, entre
otras cosas, exigir la ausencia de violencia estructural y la cesación de cualquier acto estatal
tendente a su consumación o a la estigmatización de grupos sociales, máxime cuando la razón de
esto sea el solo desagrado que generan en quienes ejercen poder; y en su dimensión prestacional
permite requerir que se realicen acciones encaminadas a desaparecer la violencia, intolerancia, odio
y comportamientos de aversión o fóbicos. En su vertiente de derecho individual, supone, por
ejemplo, el derecho a oponerse a toda guerra, el estatuto de objetor de conciencia, el derecho a no
hacer propaganda en favor de la guerra, a oponerse a las violaciones sistemáticas de los derechos
humanos, y a un sistema eficaz de seguridad colectiva, el derecho a vivir libre de discursos de odio
y violencia en cuanto al goce los derechos fundamentales y libertas públicas223.
Por tanto,
Con base en las razones expuestas, disposiciones, doctrina y jurisprudencia citadas y los
artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de
El Salvador, esta sala FALLA:
1. Sin lugar la modificación a la medida cautelar solicitada por el Consejo de Ministros,
debido a que dicha modificación carecería de sentido práctico, en tanto que mediante esta sentencia
será resuelto el problema jurídico sometido a conocimiento de esta sala. Esto supondrá una decisión
sobre el fondo de lo discutido y la cesación de la medida cautelar que ya fue adoptada, e implicaría
que la modificación correría con la misma suerte.
2. Sin lugar la petición realizada por los abogados Jorge Salomón Cuadra González y
Milton Raúl Paredes Fernández, en el sentido de que se les tenga por parte en calidad de apoderados
del Director General y de la Policía Nacional Civil. La razón es que los abogados y sus
representados no cumplen con los requisitos para ser tenidos como parte demandada.
3. Sin lugar la petición de sobreseimiento realizada por el Consejo de Ministros en el
proceso de inconstitucionalidad 7-2020/10-2020, debido a que dicho Consejo no dio argumentos
aceptables para descartar lo que este tribunal había dicho en el auto de admisión de la
inconstitucionalidad 10-2020.

223
Pablo Romo Cedano, La paz como derecho humano, 1ª ed., 2019, pp. 93-94.
 4. Sobreséese en el presente proceso de inconstitucionalidad por la supuesta violación del
artículo 164 de la Constitución, porque esta disposición es un parámetro de control más genérico
(general) que el resto de los que fueron alegados.
5. Declárase inconstitucional por vicios de contenido, de un modo general y obligatorio, el
punto cuatro del acuerdo emitido por el Consejo de Ministros en la sesión número 2 de 6 de febrero
de 2020, mediante el cual se acordó por unanimidad convocar a la Asamblea Legislativa para que
llevara a cabo una sesión extraordinaria a las 15 horas del 9 de febrero de 2020, con el objeto de
obtener la autorización para suscribir el préstamo para financiar la fase III del Plan Control
Territorial, porque ese acuerdo viola los artículos 167 ordinal 7°; 86 en relación con el artículo 167
ordinal 7°; y 86 inciso 1°, 131 ordinal 5° y 148; todos de la Constitución. Las razones son, por su
orden, que: (i) el acuerdo de convocatoria no encaja dentro del supuesto previsto en el artículo 167
ordinal 7° Cn., porque aunque la seguridad y la lucha contra el crimen son de gran importancia, el
tema del préstamo ya estaba dentro de la agenda de análisis de la Asamblea Legislativa y ya se
había iniciado su discusión, lo cual se encuentra dentro del marco de debate y complejidad propio
de un órgano deliberativo, y se agendaría en una próxima plenaria convocada ordinariamente (lunes
10 de febrero de 2020); (ii) no se justificó la urgencia de la aprobación del préstamo y la relación
existente entre su aprobación y la disminución inmediata de la delincuencia organizada, es decir,
por qué habría sido necesario aprobarlo antes de la fecha de la convocatoria extraordinaria y de qué
manera su aprobación habría llevado, por sí misma y al instante, a la reducción de dicha
delincuencia; y (iii) el acuerdo de convocatoria incide en las competencias de la Asamblea
Legislativa, ya que la única obligación que tiene dicho órgano fundamental frente a una
convocatoria extraordinaria, cuando legítimamente proceda, es la de atenderla y sesionar, no la de
adoptar una decisión en uno u otro sentido. En este caso, no podía imponérsele o requerírsele a la
Asamblea Legislativa que aprobara el préstamo para financiar la fase III del Plan de Control
Territorial —mucho menos mediante coacción—, sino solo solicitar su discusión.
6. Cese la medida cautelar adoptada en el auto de admisión de 10 de febrero de 2020,
correspondiente al proceso de inconstitucionalidad 6-2020.
7. Declárase que no existe la inconstitucionalidad alegada respecto de la decisión adoptada
por la Asamblea Legislativa en la sesión plenaria ordinaria de 7 de febrero de 2020, por la que
estimó improcedente la convocatoria que le hizo el Consejo de Ministros para que llevara a cabo
una sesión extraordinaria a las 15 horas del 9 de febrero de 2020, contenida en el punto cuatro del
acuerdo emitido por dicho consejo en la sesión número 2 de 6 de febrero de 2020. La razón es que
el Consejo de Ministros no estaba habilitado conforme a la Constitución para realizar la
convocatoria extraordinaria y que hubo un contexto específico relacionado con tal convocatoria —
llamado multitudinario para una insurrección, el exceso de seguridad apropiada y el incesante
mensaje conflictivo por parte del Presidente de la República hacia los demás órganos que él percibe
como “bloqueos” para la materialización de sus intenciones—. Así, en este caso y bajo estas
circunstancias, la declaratoria de improcedencia por la Asamblea Legislativa se encuentra dentro
del marco de la Constitución, de manera que no supone una violación del artículo 86 incisos 1° y
4° de la Constitución.
8. Ordénase al Ministro de la Defensa Nacional y al Director de la Policía Nacional Civil
no ejercer funciones ni actividades distintas a las que constitucional y legalmente están obligados,
pues tienen el deber y obligación de cumplir solo con las funciones que la Constitución les atribuye.
Esta orden es extensiva a los cuerpos militares y policiales de El Salvador. El incumplimiento de
esta orden dará lugar para el infractor a las responsabilidades civiles, penales y electorales
indicadas en el considerando VII 1 de la sentencia de 19 de agosto de 2020, Controversia 8-2020,
y de conformidad con los artículos 244 y 245 de la Constitución.
9. Notifíquese a todos los intervinientes.
10. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, para lo cual se remitirá copia al director de dicho órgano oficial.

“”””----------- A. PINEDA----A. E. CÁDER CAMILOT-----C. S. AVILÉS-----C. SÁNCHEZ

ESCOBAR----- M. DE J. M. DE T.-----PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN-----------------E. SOCORRO C.---------------------RUBRICADAS-----------
----------- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----“”””
TO PARTICULAR PARCIALMENTE EN CONTRA DEL MAGISTRADO ALDO
ENRIQUE CADER CAMILOT.

Si bien concurro con mi voto en la formación de la sentencia respecto a la declaratoria de

inconstitucionalidad del acuerdo emitido por el Consejo de Ministros de convocar a la Asamblea
Legislativa a sesión extraordinaria el 9 de febrero de 2020, disiento con mis compañeros de sala
en el punto que desestimaron la inconstitucionalidad de la decisión de la Asamblea Legislativa de
declarar improcedente la referida convocatoria, en virtud de los motivos siguientes:
I. 1. En el presente caso, los fundamentos sobre los cuales descansa la inconstitucionalidad
del acuerdo de convocatoria del Consejo de Ministros han sido aplicados en el examen de
constitucionalidad de la improcedencia declarada por la Asamblea Legislativa, pero, en mi opinión,
el razonamiento empleado para determinar la inexistencia de vicios de constitucionalidad en ese
acto del legislativo adolece de inconsistencias, pues la conclusión a la que se arriba no se desprende
de las premisas –valoraciones jurídicas y fácticas– desarrolladas en la sentencia; de las cuales se
derivan obligaciones de ineludible cumplimiento tanto para el Órgano Ejecutivo como el Órgano
Legislativo en el ejercicio de las funciones públicas que les han sido confiadas, sobre todo en el
supuesto normativo objeto de controversia, este es, una convocatoria a sesión extraordinaria que
ha sido planteada por un órgano externo al legislativo.
A. Entre las premisas empleadas para el análisis de constitucionalidad en cuestión, se
encuentran las valoraciones efectuadas en el considerando X de la citada sentencia referidas a la
obligación de los órganos estatales de justificar los actos y decisiones que implican el ejercicio del
poder público. Así, se acotó que el deber de justificación de las actuaciones se encuentra vinculado
al principio de legalidad y es la única vía por medio de la cual los ciudadanos pueden controlar la
sujeción de los entes públicos a la Constitución, las leyes y demás fuentes del Derecho, pues cumple
dos funciones esenciales: (i) contribuir a la eliminación de cualquier vicio de arbitrariedad o
voluntarismo en la toma de decisiones públicas, fortaleciendo la confianza de los ciudadanos en la
sujeción al Derecho por parte de los entes estatales; y (ii) desde un punto de vista individual,
permite al interesado controlar las decisiones adoptadas a través de los mecanismos de
impugnación respectivos.
 En ese orden de ideas, se enfatizó que “[t]odos los órganos fundamentales del gobierno –
Legislativo, Ejecutivo y Judicial– (art. 86 inc. 2° Cn.) están obligados a justificar los actos que
impliquen el ejercicio de sus competencias”, lo cual implica “(…) ofrecer razones fácticas y
jurídicas dirigidas a mostrar el carácter aceptable o correcto de una decisión”. Dicha actividad no
puede reducirse a una mera indicación de que algo es o no viable, aceptable o procedente, pues
sumado a ello, requiere que se expongan los motivos que permitan comprender por qué se optó
por una u otra opción.
B. Para el caso particular de la función legislativa, en el apartado “XV. Democracia
deliberativa” se hicieron acotaciones sobre los principios que rigen la labor de la Asamblea
Legislativa. Así, se apuntó que sus decisiones deben ser adoptadas dentro de un procedimiento
deliberativo democrático, en donde los representantes de la ciudadanía en el pleno se muestren
abiertos al diálogo y a un discurso de autoentendimeinto; de ahí que, entre sus obligaciones se
encuentran las de discutir, votar y aprobar los asuntos que le competen no solo en las comisiones
parlamentarias, sino también en el pleno, pues todo asunto aprobado en esas instancias –parte de
la dinámica de trabajo de la asamblea– deben ser sometidas al máximo órgano de gobierno para la
formación de una decisión.
En consonancia con lo expuesto, y con base en los arts. 131 ord. 5°, 134 y 135 de la Cn., se
enfatizó que “(…) la voluntad parlamentaria únicamente puede formarse por medio del debate y la
contradicción”, es decir, “las soluciones a los compromisos que se adopten deben ser producto de
la discusión de las diferentes opciones políticas”. Asimismo, se señaló que, con base en los
principios democrático, pluralista, de publicidad, de contradicción y libre debate, bajo el imperio
de la seguridad jurídica, debe garantizarse la intervención de los distintos grupos parlamentarios
en las comisiones en las que formen parten y en las discusiones en el pleno, pues en una democracia
nunca debe menospreciarse “el rol esencial que juegan el disenso y el consenso, la contradicción,
la libre exposición y contraste de ideas, puntos de vista y cosmovisiones –incluso aunque no sean
aceptadas por la mayoría, por muy aplastante que esta sea–, y el control y dialogo ciudadano sobre
cuestiones que de vinculan con asuntos de relevancia pública”.
II. 1. A. Con fundamento en las consideraciones aducidas en el considerando X, entre otras,
en la sentencia se estableció que el Consejo de Ministros transgredió los arts. 86 en relación con el
artículo 167 ordinal 7°, y 86 inciso 1°, 131 ordinal 5° y 148 de la Constitución, pues, por un lado,
no justificó las razones por las que convocaba de manera extraordinaria a la Asamblea Legislativa,
esto es, la urgencia de la aprobación del préstamo y la relación existente entre su aprobación y la
disminución inmediata de la delincuencia organizada; y, por otro, incidió en las competencias del
legislativo, quien no está obligado a aprobar la emisión de una resolución en particular. Respecto
a este último punto se destaca en el fallo que “la única obligación que tiene dicho órgano
fundamental frente a una convocatoria extraordinaria es la de atenderla y sesionar, no la de
adoptar una decisión en específico” (itálica suplida).
Desde esa perspectiva, independientemente de la constitucionalidad o no de la referida
convocatoria, también es necesario analizar las actuaciones realizadas por la Asamblea Legislativa
frente al ejercicio de tal facultad por parte del Consejo de Ministros, a fin de establecer su
compatibilidad con la Constitución, pues toda actividad realizada en el marco de una potestad
pública –en este caso, la declaratoria de improcedencia de la aludida convocatoria emitida por el
legislativo– debe observar los principios orientadores e informadores de dicha facultad, así como
las obligaciones que de ellos se derivan.
B. En razón de ello, y las valoraciones efectuadas en el considerando XVII de la sentencia,
a mi juicio, una vez que se ha hecho una convocatoria extraordinaria a la Asamblea Legislativa,
los diputados se encuentran en la obligación de atenderla. En otras palabras, dicho órgano
fundamental o los diputados no pueden negarse a sesionar cuando el Consejo de Ministros le haga
una convocatoria en ejercicio de la competencia que le confiere el art. 167 ord. 7° Cn. Incluso, si
la Asamblea Legislativa estima que la convocatoria es improcedente, dicha decisión —cualquiera
que sea la forma que adopte— deberá ser consecuencia de una discusión y decisión parlamentaria
dentro de la sesión extraordinaria a la que se le ha convocado. Si considera que la convocatoria
es procedente, no está en la obligación de aprobar el asunto que se discute o de acceder a algo, pero
sí está obligada constitucionalmente a analizar seriamente la cuestión y pronunciarse sobre ella.
Así lo exigen el principio de separación orgánica de funciones, la prohibición de mandato
imperativo y el principio deliberativo (arts. 86, 125 y 135 Cn.).
2. Al aplicar los principios constitucionales que rigen la labor legislativa al caso en cuestión,
claramente puede constatarse de los hechos acaecidos –que son de conocimiento público– que la
Asamblea Legislativa se limitó a estimar improcedente la convocatoria que le hizo el Consejo de
Ministros para que llevara a cabo la referida sesión extraordinaria en la sesión n° 2 de 6 de febrero
de 2020224, y solo remitió un escrito al aludido consejo haciéndole saber su posición frente a la
convocatoria, sin explicar los motivos en los que se fundamentó su decisión225.
III. Con base en las razones expuestas, considero que la actuación de la Asamblea
Legislativa, consistente en negarse a sesionar extraordinariamente, no se ajusta a los parámetros
fijados en esta sentencia, pues implica una negativa a someter al pleno la discusión, deliberación y
decisión de la referida petición. En mi opinión, cualquier decisión sobre si debe atenderse o no una
convocatoria como la que fue objeto de este proceso, así como el examen de fondo que ello requiera
en caso de ser admitida, debe ser adoptada por el pleno en la sesión extraordinaria a la que fue
convocada, pues solo de esa forma se garantiza la observancia de los principios que rigen la labor
legislativa, entre estos, el de seguridad jurídica, democracia, pluralismo, contradicción y libre
debate, siendo este el motivo por el cual me separo del razonamiento efectuado por mis compañeros
de sala en este punto.
En razón de lo expuesto, la declaratoria de improcedencia en cuestión es inconstitucional,
y así debió ser declarada por esta sala, pues tal actuación riñe con los principios informadores de
la actividad legislativa, entre estos, el democrático (art. 85 Cn.) y deliberativo (arts. 131 ord. 5º,
134 y 135 Cn.). A mi juicio, al no pronunciarse la inconstitucionalidad de dicha declaratoria de
improcedencia, que está indisolublemente ligada a la convocatoria cuya inconstitucionalidad ha
sido declarada previamente, se ha provocado una inconsistencia con lo resuelto, que resta
efectividad a la decisión, pues los dos órganos del Estado han actuado inconstitucionalmente.
En efecto, el mensaje que se envía es que, cuando se realice una convocatoria extraordinaria
a legislativo, por un lado, solo uno de dichos órganos tiene el deber de motivar y justificar sus
actuaciones; y, por otro, solo uno tiene obligaciones constitucionales que cumplir en esta temática.
Ello, pese a que tal como se señala en esta sentencia, todos los órganos estatales están obligados a
fundamentar sus decisiones en el ejercicio de una potestad pública. Aún más, si esas decisiones
devienen del legislativo, quien, con base en los principios democrático, pluralista, de publicidad,
de contradicción y libre debate, bajo el imperio de la seguridad jurídica, debe ceñir su actividad

224
Según consta en la página web de la Asamblea Legislativa, esto ocurrió en la sesión plenaria ordinaria de 7 de
febrero de 2020 (https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/correspondencia/62159FB0-1172-
4EEA-8BF4-035B5C19E117.pdf). En dicha página también consta la votación respectiva realizada en ella
(https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/votaciones/8440D081-F78D-4CE5-81BA-
4A16BEF7F06C.pdf).
225
Puede consultarse: https://verdaddigital.com/parlamento-a-bukele-improcedente-acuerdo-de-consejo-de-
ministros/; y también https://www.elsalvador.com/noticias/nacional/nayib-bukele-asamblea-legislativa-plenaria-
extraordinaria/684483/2020/.
a esos principios, para garantizar la intervención de los distintos grupos parlamentarios en las
comisiones en las que formen parten y en las discusiones en el pleno.

“““““----------------------------A. E. CÁDER CAMILOT---------PROVEIDO POR EL SEÑOR

MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE-----------------E. SOCORRO C.---------------------
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