TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN “A”

Bogotá D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veinte (2020)

Magistrada Ponente: Bertha Lucy Ceballos Posada

Referencia: 11001333603720130005902
Demandantes: Elba Marina Vargas Cadena y otros
Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

REPARACIÓN DIRECTA
(Sentencia segunda instancia)

La sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra
la sentencia del 25 de julio de 2018 proferida por el Juzgado Treinta y siete
Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que declaró la
responsabilidad administrativa y extracontractual del Ministerio de Minas y
Energía y de la empresa UNIMINAS S.A.S.

I. ANTECEDENTES

1.) Síntesis del caso

1. El 23 de noviembre de 2010, el señor José Gustavo Benavides López

falleció a causa de una explosión que se presentó en las minas “El Roble” y
“Diamante Siete”, ubicadas en el municipio de Guachetá (Cundinamarca),
mientras desempeñaba actividades laborales en la primera de ellas, y las
cuales eran administradas por las empresas UNIMINAS S.A.S. y PROMINCARG
LTDA, respectivamente.

2.) Planteamiento de las partes

2. La parte demandante adujo que la muerte del señor Benavides López es

atribuible a la entidad estatal demandada, puesto que omitió su labor de
inspección, control y vigilancia sobre las minas en las que se presentó el
accidente.
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Referencia: 11001334303720130005902
Demandantes: Elbar Marina Vargas Cadena y otros
Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

3. Indicó que las empresas privadas UNIMINAS S.A.S. (titular del derecho
minero donde se encuentra la mina “El Roble”), y PROMINCAR LTDA (titular
del derecho minero donde se encuentra la mina “Diamante Siete”), también
son responsables, dado que no implementaron las medidas de seguridad
necesarias para desarrollar el objeto contractual y garantizar la seguridad
de sus empleados.

4. Por otra parte, señaló que el siniestro se encontraba amparado por dos
póliza de seguros. La primera es la No. 01-DL011539, expedida por
CONFIANZA S.A, “cuyo beneficiario es INGEOMINAS, cuyo tomador es
UNIMINAS LIMITADA hoy UNIMINAS SA. Y la segunda amparada por
PROMINCARG LTDA, bajo el No. 0065314, ampliada mediante póliza
0184030, expedidas por la Compañía Aseguradora “CONDOR S.A., de la
cual INGEOMINAS es el asegurado y beneficiario, por lo que solicitó llamar
en garantía a esas dos compañías de seguros.

5. Por lo anterior, pretende (fls. 4 a 18 c.2):

“1º. Que se declare que las entidades publicas demandadas: Nación –

Ministerio de Minas y Energía – Ingeominas, hoy por sucesión procesal,
ente denominado Servicio Geológico Colombiano son responsables por
fallas en el servicio público de inspección, vigilancia y control de las
minas de carbón donde se produjo el siniestro minero donde perdió la
vida el señor JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

2º. Declarar que son responsables de (sic) deceso del señor JOSE
GUSTAVO BENAVIDEZ LOPEZ, por fuero de atracción las PERSONAS
JURÍDICAS PRIVADAS DEMANDADAS: “UNIMINAS LIMITADA”, hoy
UNIMINAS SA, persona jurídica con domicilio en Bogotá, representada
legalmente por el señor WILLIAM GUEVARA VELANDIA, también con
domilicio en Bogotá, o por quien haga sus veces. Y “PROMINCARG
LIMITADA” persona jurídica con domicilio en el Municipio de Guachetá,
representada legalmente por el señor ANGEL DIONICIO JIMENEZ
MARTINEZ, también con domicilio en Guachetá, o por quien haga sus
veces.

3º. Declarar que están llamadas a responder por el deceso del señor
JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ, por fuero de atracción y llamadas en
garantía: “CONFIANZA SA.” Persona jurídica con domicilio en la ciudad
de Bogotá, representada legalmente por el señor LUIS ALEJANDRO
RUEDA RODRIGUEZ, con domicilio en Bogotá, o por quien haga sus veces
y “CONDOR S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES SEGUROS
CONDOR S.A.” persona jurídica con domicilio en la ciudad de Bogotá,
representada legalmente por el señor EUDORO CARVAJAL IBAÑEZ, con
domicilio en Bogotá o por quien haga sus veces.
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Demandantes: Elbar Marina Vargas Cadena y otros
Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

4º. Condenar a los demandados a pagarle a la señora ELBA MARINA

VARGAS CADENA, la suma de $691’912.750,oo por concepto de
reparación directa por el daño material, en la modalidad de lucro
cesante, causado como consecuencia de la muerte de su esposo señor
JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

5º. Condenar a los demandados a pagarle a la señora ELBA MARINA

VARGAS CADENA, la suma de $53’500.000,oo por concepto de daño
inmaterial, causado como consecuencia de la muerte de su esposo
señor JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

6º. Que los convocados le paguen al señor DIEGO ENRIQUE BENAVIDES

VARGAS, la suma de $53’500.000,oo por concepto de daño inmaterial,
causado como consecuencia de la muerte de su padre señor JOSE
GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

7º. Que los convocados le paguen al señor DANIEL ALIRIO BENAVIDES

VARGAS, la suma de 53’500.000,oo por concepto de daño inmaterial
causado como consecuencia de la muerte de su padre señor JOSE
GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

8º. Condenar a los demandados a pagarle a la señora GINA ELIBETH

BENAVIDES VARGAS, la suma de $53’500.000,oo por concepto de daño
inmaterial causado como consecuencia de la muerte de su padre señor
JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

9º. Condenar a los demandados a pagarle a la señora CLAUDIA

MAYERLY VELOZA MORENO, la suma de $53’500.000,oo por concepto de
daño inmaterial causado como consecuencia de la muerte de su
suegro señor JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

10º. Condenar a los demandados a pagarle a la señora JULY ANDREA

FONSECA MORALES, la suma de $53’500.000,oo por concepto de daño
inmaterial causado como consecuencia de la muerte de su suegro
señor JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

11º. Que los convocados le paguen al menor DIEGO ALEJANDRO

BENAVIDES VELOZA, la suma de $53’500.000,oo por concepto de daño
inmaterial causado como consecuencia de la muerte de su abuelo
señor JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.

12º. Condenar a los demandados a pagarle a la menor GISETH

ESTEFANIA BENAVIDES VELOZA, la suma de $53’500.000,oo por concepto
de daño inmaterial causado como consecuencia de la muerte de su
abuelo señor JOSE GUSTAVO BENAVIDES LOPEZ.”
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6. El Ministerio de Minas y Energía propuso como excepción la falta de

legitimación en la causa por pasiva. Señaló que, para la época de los
hechos, INGEOMINAS era la autoridad minera, la cual, posteriormente,
cambió su naturaleza jurídica de establecimiento publico a Instituto
Científico y Técnico, que se denomina Servicio Geológico Colombiano. Es
decir, que el ministerio no era el encargado de visitar y exigir el cumplimiento
de los protocolos de seguridad en las minas en las que se presentó el
accidente.

7. Indicó que no se acreditó un nexo entra alguna acción u omisión de la

entidad con el daño alegado por la parte demandante. Además, afirmó
que no se probó que el señor Benavides López hubiese fallecido en el
siniestro alegado por los demandantes (fls. 130 a 135 c.2).

8. El Servicio Geológico Colombiano alegó que no se encuentra legitimado

en la causa para comparecer en este proceso, ya que dentro de sus
funciones no se encuentran las relacionadas con adoptar medidas al interior
de los distintos contratos de concesión minera, ni la custodia y manejo del
Registro Minero Nacional. Además, que “se encuentra legalmente excluido
de aquellos procesos judiciales de naturaleza minera, aun cuando la
ocurrencia de los hechos invocados se haya dado antes de la modificación
de Ingeominas y la creación de la ANM” (Decreto Ley 4131 de 2011) (fls. 148
a 155 c.2).

9. UNIMINAS S.A.S. manifestó que la muerte del señor Benavides López se

presentó por el hecho de un tercero, puesto que la exposición fue
provocada “en el titulo minero vecino de la empresa PORMINCAR LIMITADA,
es decir existe una causa extraña a la empresa UNIMINAS y a la actividad
minera que esta desarrolla” (fls. 172 a 195 c.2).

10. La sociedad PROMINCARG S.A.S., alegó que, así como UNIMINAS S.A.S.,
se rige por el derecho privado, puesto que ninguna de las dos empresas
ejerce actividades públicas, ya que son meros concesionarios. Por otra
parte, adujo que el hecho se presentó por un caso fortuito ocasionado por
la “imprudencia de los operadores de la mina San Francisco al estar
ejecutando labores de voladuras con llama abierta que generó la explosión
en la mina El Roble” (fls, 346 a 351 c.2).
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3.) Relación de los medios de prueba

11. El a quo decretó las siguientes pruebas:

 Contrato de explotación minera celebrado entre UNIMINAS LTDA y

MINA EL ROBLE E.U. (fls. 167 a 170 c.2).

 Informe final de investigación del accidente suscrito por un Comité de

Investigación de INGEOMINAS (fls. 207 a 252 c.2).

 Informe del 24 de septiembre de 2010, de visita técnica de

seguimiento y control realizada al área de un titulo minero No. 867
(HHXF-01) (fls. 287 a 295 c.2).

 Informes de seguimiento, control y visitas de fiscalización de contrato

de concesión 867 T de PROMINCARG del año 2010 (fls. 2 a 31 del
cuaderno de respuesta a oficio No. 016-00569).

 Investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación

con motivo de los hechos de la demanda (fls. 1 a 502 del cuaderno
de respuesta a oficio No. 016-0570).

 Dictamen pericial rendido por el Ingeniero de minas y metalurgia

Álvaro Correa Arroyave (fls. 1 a 56 del cuaderno del dictamen).

4.) La sentencia de primera instancia

12. El a quo determinó que la muerte del señor José Gustavo Benavides
López es producto de la omisión de la sociedad UNIMINAS S.A.S. y el
Ministerio de Minas y Energía en sus deberes obligaciones.

13. Aseveró que el accidente que ocasionó la muerte de la víctima tuvo

lugar dentro del titulo minero “El Roble”, propiedad de UNIMINAS S.A.S.,
dado que no aplicaron los procedimientos de seguridad necesarios para
desarrollar una voladura que se tenia programada para el día en el que
ocurrió el hecho.
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14. Señaló que, de acuerdo con el dictamen pericial decretado en primera

instancia, la mina “El Roble” no contaba con un tambor de ventilación, y
que el circuito de ventilación que manejaba era poco eficiente, lo que
ocasionó una acumulación de grisú del 0.8%, condiciones que, sumado a la
concentración de metano al interior de la mina, no permitían llevar a cabo
una voladura con llama abierta. Sin embargo, dicho procedimiento se llevó
a cabo, lo cual produjo la exposición.

15. Afirmó que las detonaciones con llama abierta se encuentran prohibidas
de acuerdo con el literal b del artículo 34 del Decreto 1335 de 1987, al igual
que la presencia de maquinaria generadora de chispa, pero estos
procedimientos eran recurrentes en la mina “El Roble”. Además, había
maquinaria que podía “en determinado momento generar chispa que
sirviera de base para la ignición dado el desconocimiento de la
concentración de metano”.

16. Consideró que en cabeza de la gerencia de UNIMINAS S.A.S., estaba la

obligación de dirección técnica y operacional de los trabajos mineros para
“ garantizar las condiciones higiénicas y sobretodo la seguridad de los
trabajadores, adoptando las determinaciones, manuales y demás
indicaciones para propender por la sanidad al interior del titulo minero” y
evitar la realización de labores sin las medidas preventas, así como verificar
la ventilación y los niveles de concentración de metano, obligaciones que
incumplió.

17. Por lo anterior, concluyó que esa omisión fue determinante para que se
causara el accidente, por lo que el daño le es imputable a UNIMINAS S.A.S.

18. Por otro lado, agregó que al Ministerio de Minas y energía le correspondía
la vigilancia y control de la actividad minera en el municipio de Guachetá
(Cundinamarca), obligación que fue omitida, pues no adoptó las medidas
necesarias para controlar de manera eficiente la actividad de explotación
que se presentaba en el titulo minero.

19. Con motivo de lo anterior, concluyó que la condena debía ser

“cancelada en un porcentaje de 70% UNIMINAS S.A.S. y 30% el MINISTERIO
DE MINAS Y ENERGÍA”; y resolvió (fls. 597 a 645 c.1):

“PRIMERO: Declarar administrativa y extracontractualmente

responsables al MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA y a la empresa
UNIMINAS S.A.S. por los hechos que ocasionó el fallecimiento del señor
JOSÉ GUSTAVO BENAVIDES LÓPEZ.
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SEGUNDO. A efectos de la reparación por los PERJUICIOS, CONDÉNASE

al pago de las siguientes sumas y conceptos:

PERJUICIOS MATERIALES a favor de la señora ELBA MARINA VARGAS

CADENA

 Por LUCRO CESANTE $42’370.061.oo

 Por INDEMNIZACIÓN FUTURA $48’776.270.oo
 Total PERJUICIOS MATERIALES. $91.146.331.oo

PERJUICIOS MORALES:

Para ELBA MARINA VARGAS CADENA (Cónyuge) 100 SMLMV

Para DIEGO ENRIQUE BENAVIDES VARGAS (Hijo). 100 SMLMV
Para CLAUDIA MAYERLY VELOZA MORENO (Nuera) 15 SMLMV
Para DIEGO ALEJANDRO BENAVIDES VELOZA (Nieto) 50 SMLMV
Para GISETH ESTEFANIA BENAVIDES VELOZA (Nieta) 50 SMLMV
Para DANIEL ALIRIO BENAVIDES VARGAS (hijo) 100 SMLMV
Para GINA ELIBETH BENAVIDES VARGAS (hija) 100 SMLMV

Las anteriores sumas dinerarias, deberán ser canceladas en un

porcentaje de 70% a cargo de UNIMINAS S.A.S. y 30% el MINISTERIO DE
NIMAS Y ENERGÍA.”

5.) Los recursos de apelación

 Del Ministerio de Minas y Energía

20. Adujo que en la contestación de la demanda, así como en los alegatos

de conclusión, le puso de presente al a quo que la entidad delegó las
funciones de autoridad minera, mediante las Resoluciones 181130 del 7 de
septiembre de 2001 y 180921 del 6 de septiembre de 2002 a MINERCOL (hoy
liquidada). Posteriormente, el 27 de enero de 2004, mediante resolución
No.18-0074, delegó esas funciones al Instituto Colombiano de Geología y
Minería- INGEOMINAS-; y que el Decreto 4134 de 2011 creó la Agencia
Nacional de Minería a quien se le atribuyó la facultad de autoridad minera.

21. Puso de presente que el Juez de primera instancia no acató la orden

dada por esta sala de decisión en auto del 1 de septiembre de 2016 en el
que se declaró probada la excepción de causa de legitimación en la causa
por pasiva de INGEOMINAS y se le ordenó estudiar si era procedente la
vinculación de la Agencia Nacional de Minera como su sucesor procesal.

22. Por lo anterior, insistió en que el ministerio no se encuentra legitimado en

la causa para comparecer a este proceso, puesto que no era la entidad
competente para fiscalizar, vigilar y controlar los títulos mineros, pues estas
funciones ya habían sido delegadas.
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23. Afirmó que, en ese orden de ideas, se presentó un rompimiento del nexo
de causalidad entre los daños alegados por los demandantes y las funciones
de la entidad, ya que no se configuran los elementos de responsabilidad,
pues “no existió actuación alguna por parte de este Ministerio que hubiere
conllevado de manera directa (nexo causal) al eventual daño y vulneración
de los derechos de los accionantes”.

24. Agregó que INGEOMINAS era la encargada de realizar las visitas técnicas
de seguimiento a las minas, pero independientemente de dichas visitas, “el
control primordial para los riesgos debe ser adelantado en el día a día de
las operaciones por parte del explorador minero”.

25. Por otra parte, alegó que la apreciación del a quo referente a que las
leyes en materia minera se encuentran desactualizadas, puesto que en
Colombia existen varias normas que regulan la seguridad en las actividades
mineras, e implementan nuevas disposiciones en pro de minimizar los riesgos
de esa actividad, así como medidas preventivas.

26. Indicó que el Decreto 1335 de 1987 era la norma vigente para la época
de los hechos, por lo que el fundamento del Juez no es viable, “pues no
estamos ni siquiera frente a una demanda de inconstitucionalidad, y para
derogarla en Derecho requiere un procedimiento a través del cual se deja
sin vigencia una disposición normativa”.

27. Finalmente, concluyó que los medios probatorios dan cuenta que la
empresa UNIMINAS S.A.S. no cumplía con las normas de seguridad
contempladas en el Decreto 1335 de 1987 que eran de obligatorio
cumplimiento, tal y como lo determinó el a quo. Por lo anterior, solicitó que
se declare su falta de legitimación y no se profería condena alguna en su
contra (fls. 676 a 694 c.1).

 De la empresa UNIMINAS S.A.S.

28. Alegó que se presentaron dos nulidades.

29. La primera porque la sentencia se profirió por un juez distinto al que

practicó las pruebas y recibió los alegatos de conclusión, dado se presentó
un cambio en el titular del Juzgado Treinta y siete unas semanas antes de
que se profiriera el fallo, lo cual transgredió el derecho del debido proceso
de la empresa, puesto que el Juez que profirió la sentencia no valoró unas
pruebas aportadas legalmente al proceso.
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30. La segunda de las nulidades planteadas por la apelante se configuró

porque según su sentir “no se resolvió la excepción de falta de legitimación
en la causa por pasiva alegada por el Ministerio de Minas y Energía y el
Servicio Geológico”.

31. Sobre el particular, adujo que el Decreto 4134 de 2011 creó la Agencia
Nacional de Minería, la cual asumió la defensa jurídica de los procesos
judiciales de INGEOMINAS. Sin embargo, la agencia no fue vinculada a este
proceso a pesar de que en diferentes etapas del proceso esta cuestión fue
puesta en conocimiento del a quo.

32. Afirmó que, al no vincularse a la agencia, se le esta vulnerando el

derecho al debido proceso a dicha entidad, lo cual es causal de nulidad
por la “indebida conformación de los accionados dentro del proceso de la
referencia”.

33. Por otro lado, en relación con las posibles causas que incidieron en la
exposición en la que falleció el familiar de los demandantes, señaló que, en
el informe final de investigación suscrito por el comité de investigación
nombrado por INGEOMINAS, se concluyó que en las minas que se
encontraban interconectadas si había un circuito de ventilación.

34. Indicó que, si bien en dicho informe se estableció que el equipo detector
de gases de la mina “El Roble” se encontraba apagado, esto obedeció a
que este fue hallado 21 días después, por lo que su batería se había
agotado, pues según las especificaciones técnica de ese aparato, su carga
tiene un periodo de tiempo máximo de 24 horas.

35. Afirmó que en el informe final del accidente se concluyó que el

accidente se presentó a causa de la deflagración de metano que se originó
donde se encontraba un trabajador de la mina “Diamante Siete”,
realizando tareas de bombeo.

36. Es decir que, contrario a lo concluido por el a quo, la explosión no se

presentó en la mina “El Roble”, sino en la mina “Diamante Siete”.

37. Señaló que los informes de visita técnica indicaron que en la mina
“Canales” que se conecta con la mina “Diamante Siete”, se presentaban
concentraciones de metano del 3%, que superan los limites permitidos,
mientras que en la mina “El Roble” los niveles de metano no superaban el
1%.
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38. Agregó que las necropsias practicadas a los cuerpos de las personas que
perdieron la vida en el accidente, indican que las 6 personas que laboraban
en la mina “El Roble” murieron a causa de la inhalación de gas, mientras
que la que se encontraba en la mina “Diamante Siete” falleció a causa de
las contusiones causadas por la explosión, lo cual refuerza la conclusión del
informe final elaborado con motivo del hecho.

39. Señaló que el dictamen decretado carece de validez probatoria,

puesto que el perito no pudo ingresar a los sitios donde se presentó el
accidente. Además, este se realizó 6 años después del hecho y
PROMINCARG no le entregó la información requerida para realizar un
adecuado análisis de las circunstancias en las que se presentó la explosión.

40. Por otro lado, indicó que no se acreditó el perjuicio moral que sufrieron
los nietos y la nuera de la víctima, puesto que no se probó un vinculo afectivo
entre ellos.

 De la parte demandante

41. Solicitó que el lucro cesante sea liquidado por el valor del salario real
devengado por el señor Benavides López, y no por el lucro cesante como se
realizó en primera instancia.

42. Agregó que debe reconocerse una indemnización material a favor de

los hijos de la víctima, y no solo para su cónyuge.

6.) Actuación en segunda instancia

43. Al alegar de conclusión, UNIMINAS S.A.S y el Ministerio de Minas y Energía

reiteraron los argumentos de las apelaciones (fls. 246 a 257 c.1). La parte
demandante y PROMINCARG LTDA no actuaron en esta instancia.

II. CONSIDERACIONES

1.) La competencia

44. La sala es competente para resolver las apelaciones contra la sentencia

del juzgado, conforme a los artículos 153 del CPACA y 328 del CGP.
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2.) Asunto a resolver

45. La sala establecerá si el Ministerio de Minas y Energía tenía algún deber

de supervisión sobre la actividad minera desarrollada por las concesionarias
UNIMIAS S.A.S. y PROMINCARG S.A.S, y si el incumplimiento de ese deber fue
la causa del daño.

46. De igual manera, se examinará si las concesionarias omitieron los deberes

jurídicos exigibles en relación con velar por las condiciones de seguridad de
las minas “El Roble” y “Diamante Siete”, con el fin de evitar el accidente en
el que perdió la vida el señor José Gustavo Benavides López, quien laboraba
para la primera de ellas.

47. Finalmente, en caso de acreditarse la responsabilidad, bien sea de la

entidad estatal demandada, o de las particulares, se analizará la
indemnización ordenada en primera instancia, puesto que, según los
demandantes, esta debe incrementarse.

3.) Fuero de atracción

48. La sala advierte que el principio del fuero de atracción aplica porque la
demanda se dirigió de manera conjunta contra una entidad pública y dos
empresas particulares, respecto del mismo hecho que vincula la atribución
de responsabilidad a cada uno de los sujetos demandados. Y
particularmente, es deber del juez examinar dicha responsabilidad para
resolver el conflicto en forma definitiva, como garantía del derecho de
acceso efectivo a la Administración de Justicia.

49. Por eso, esta jurisdicción debe pronunciarse de fondo en este asunto,
aun cuando no se encuentre probada la responsabilidad de la entidad
públicas demandada, tal como lo ha señalado la jurisprudencia 1:

“1.1. La Corporación es competente para conocer del asunto, en razón

del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en

1
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del
11 de noviembre de 2009, exp. 17380. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

Ver en igual sentido: Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de marzo de 2017,
exp. 38434. M.P. Danilo Rojas Betancourth.
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proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación,

seguido en contra del municipio de Popayán y la sociedad Hugo Erney
Cuervo Fernández y Cía. Ltda., al margen de que la conclusión a la que
llegó el a quo no comprometa los intereses patrimoniales de la entidad
estatal.

Habida consideración de que la empresa Hugo Erney Cuervo Fernández

y Cïa. Ltda. fue llamada a responder en los procesos acumulados,
solidariamente con el municipio de Popayán, el a quo, asumió la
competencia, con fundamento en el “fuero de atracción”…, conforme
al cual cuando se formula una demanda de manera concurrente
contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la
jurisdicción contenciosa administrativa, y contra un sujeto cuyo
conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, aquélla adquiere
competencia para definir la responsabilidad de todos los
demandados… Es decir, que la jurisdicción contenciosa administrativa
atrae en términos de competencia a las personas privadas o públicas
en asuntos no sometidos a esta jurisdicción y se vuelve competente
para proferir sentencia en contra de éstas.

La teoría del fuero de atracción, de construcción jurisprudencial,

basada en principios generales, fue inicialmente rechazada, aunque
luego se aceptó bajo la condición de que se profiriera sentencia en
contra de la persona pública sometida a la jurisdicción contenciosa,
para finalmente considerarse que, aún en el evento de que la persona
pública sometida a esta jurisdicción no fuera responsable, ésta
conservaba la competencia para declarar la responsabilidad de la
persona pública o privada atraída, porque dicha competencia se
adquiría de forma definitiva y no provisional ni condicionada.

Esto porque en razón del principio perpetuatio jurisdiccionis, la

jurisdicción y la competencia se definen conforme a las normas vigentes
a la presentación de la demanda, y se conserva aún cuando ocurran
hechos sobrevinientes (art. 21 C.P.C.). Por lo tanto, el juez que asuma la
competencia conforme a esas reglas, debe ser quien resuelva la
controversia, a menos que el legislador modifique dichas reglas durante
el trámite del proceso. En tal caso, el cambio de competencia resulta
válido por tratarse de normas procesales y, por lo tanto, de aplicación
inmediata…

En ese orden de ideas, tanto en primera como en segunda instancia, la

jurisdicción tiene competencia para proferir sentencia de mérito en
relación con las pretensiones formuladas en contra de la sociedad Hugo
Erney Cuervo Fernández y Cía. Ltda., aunque esas pretensiones sean
negadas en relación con el municipio de Popayán, porque en razón del
fuero de atracción, la competencia adquirida por la jurisdicción se
mantiene. No se han expedido durante el trámite reglas nuevas
procesales que implicaran modificación de esos criterios de atribución
de competencia, la cual no está condicionada a la prosperidad de las
pretensiones de la demanda en contra de la entidad pública
demandada.”
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4.) Las nulidades

 La sentencia fue proferida por un juez distinto al que practicó las

audiencias en primera instancia

50. La sala advierte que no le asiste razón a UNIMINAS S.A.S., puesto que sí
bien el titular del juzgado de primera instancia cambió durante el trámite del
proceso, todas las actuaciones fueron conocidas y llevadas a cabo por el
Juzgado Treinta y siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.,
que era el competente para conocer y decidir de fondo este asunto.

51. Si bien, el numeral 7 del artículo 133 del CGP contempla que se configura
nulidad cuando “la sentencia se profiera por un juez distinto del que
escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de
apelación”.

52. El sentido de la norma busca que se cumplan los principios de

concentración y de inmediación de la prueba, el primero que establece
que las pruebas deben practicarse ante el funcionario encargado de
proferir la decisión de fondo, y la concentración permite valorar dichas
pruebas en un tiempo razonable. Sin embargo, estos principios no son
absolutos y permiten ciertas excepciones tales como la prueba trasladada
o la comisión a otro despacho para recibir un testimonio. Así como proteger
la figura de juez natural y brindar seguridad jurídica a los usuarios de la
administración de justicia.

53. Sin embargo, en este caso el proceso no fue remitido a otro despacho u
otra jurisdicción para que decidiera de fondo, sino que, se insiste, el proceso
fue admitido y llevado hasta su terminación por el mismo despacho judicial,
juzgado que decretó las pruebas y las valoró al proferir la sentencia.

 La no vinculación de la Agencia Nacional de Minera a la Litis

54. Se recuerda que UNIMINAS S.A.S. planteó esta nulidad al considerar que
se le esta vulnerando el derecho al debido a la Agencia Nacional de Minería
al no vincularla al proceso. Además, de que se configuró una “indebida
conformación de los accionados dentro del proceso de la referencia”.

55. Esta situación también fue puesta de presente por el Ministerio de Minas
y Energía, y agregó que el a quo no dio cumplimiento a la orden dada por
esta sala de decisión, la cual se examinará a continuación.
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Referencia: 11001334303720130005902
Demandantes: Elbar Marina Vargas Cadena y otros
Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

56. En la audiencia inicial del 9 de julio de 2015 (fls. 44 a 52 c.2) el a quo

resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de
INGEOMIAS, y decidió declararla no probada. Dicha entidad interpuso
recurso de apelación contra esa decisión la cual fue resuelta el 1 de
septiembre de 2016 (fls. 63 c.4) por esta sala en los siguientes términos:

2.3.2.3. En este sentido, la sala encuentra que si bien para la época de

los hechos, el Servicio Geológico Colombiano tenía la competencia en
los asuntos mineros, lo cierto es que el artículo 1 del Decreto 4134 del 03
de noviembre de 2011 mediante el cual se creó la Agencia Nacional de
Minería, estableció que dentro del término de los 6 meses siguientes a su
expedición, la primera entidad debía trasladar a esta ultima las
funciones y procesos judiciales que debía adelantar de acuerdo a su
naturaleza, objeto o sujeto procesal.

Por lo anterior, la sala considera que le asiste razón al apelante, pues el

Servicio Geológico Colombiano no está legitimado en la causa dado
que la Agencia Nacional de Minería es la llamada a comparecer para
controvertir los casos relacionados con asuntos mineros como es el
presente, por lo que se declarará probada la excepción propuesta en
este sentido y se ordenará su desvinculación del presente proceso.

2.3.1.4. Ahora bien. El a quo, en su autonomía judicial deberá realizar el

estudio correspondiente para determinar si vincula al proceso a la
Agencia Nacional de Minería, como lo solicitó el Servicio Geológico
Colombiano.

57. En efecto. No se vinculó a la Agencia Nacional de Minera, como

tampoco obra decisión del a quo en la que la valorara si esta debía o no ser
parte de la Litis.

58. Sin embargo, la sala advierte que esta situación no fue advertida por las
partes durante el trámite adelantado en primera instancia con posterioridad
a que le fue notificada la decisión adoptada por esta sala.

59. Nótese que las partes contaron con las oportunidades procesales
pertinentes para advertir tal situación, tal y como la audiencia de pruebas,
así como los alegatos de conclusión, sin referirse a este hecho.

60. En este sentido, se recuerda que las causales de nulidad se encuentran

de manera taxativa en el artículo 130 del CGP, las cuales son:

ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en

parte, solamente en los siguientes casos:

1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de

jurisdicción o de competencia.
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Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior,

revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la
respectiva instancia.

3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales

legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda
antes de la oportunidad debida.

4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o

cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente
de poder.

5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o

practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que
de acuerdo con la ley sea obligatoria.

6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para

sustentar un recurso o descorrer su traslado.

7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó

los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación.

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto

admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento
de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser
citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a
cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en
debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad
que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de

notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o
del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la
notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa
de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma
establecida en este código.

61. La norma en cita no establece que la falta de integración del

litisconsorcio necesario sea una causal de nulidad. Por eso, esta sala
considera que esa situación se refiere a la excepción contemplada en el
numeral 9 del artículo 100 el CGP, que establece:

ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el

demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro
del término de traslado de la demanda:
(…)
9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.
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Referencia: 11001334303720130005902
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62. Entonces, se reitera que dicha excepción no es causal de nulidad.

Además, no fue propuesta por UNIMINAS S.A.S. en la contestación de la
demanda, por lo que, tal y como lo establece el artículo 102 de la norma en
cita, este hecho no puede ser invocado con posterioridad como causal de
nulidad:

ARTÍCULO 102. INOPONIBILIDAD POSTERIOR DE LOS MISMOS HECHOS. Los

hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados
como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que
tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones.

63. Así, esta irregularidad se saneó con el silencio de las partes quienes no
advirtieron esta situación en la etapa procesal correspondiente, tal y como
lo dispone el artículo 1322 y el parágrafo3 del artículo 133 del CGP. Sobre el
particular, la Corte Constitucional ha indicado 4:

“En otras palabras, la falta de integración del litisconsorcio necesario

constituye un hecho que configura una excepción previa, que en
principio puede ser subsanada de oficio cuando es advertida por el juez,
o a petición de parte. Pero en virtud de lo dispuesto, de una parte por el
artículo 100 C.P.C., y de otra por el parágrafo del artículo 140 C.P.C., el
hecho de no llegar a ser advertida esta irregularidad, no acarrea la
nulidad del proceso, sino que se sanea.

En el mismo sentido, el artículo 143 del Código de Procedimiento Civil,

dispone que “no podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al
hecho que la origina, ni quien no la alegó como excepción previa,
habiendo tenido oportunidad para hacerlo.”, y el numeral 4° del artículo
144 del Código de Procedimiento Civil, establece que la nulidad se

2NULIDADES PROCESALES. Artículo 132. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada

cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para
corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades
del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán
alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos
de revisión y casación.

3Artículo 133. Causales de nulidad.

(…)
PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por
subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este
código establece.
4 Auto 173/11, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
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considera saneada “4. Cuando a pesar del vicio, el acto procesal

cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa”.”

64. En consecuencia, la sala también negará esta nulidad.

5.) El régimen de responsabilidad aplicable al caso

 Para la entidad estatal

65. Para la responsabilidad extracontractual del Estado el artículo 90 de la

Constitución Política establece sus elementos: el daño antijurídico 5 y su
imputabilidad a una entidad estatal, bien sea por su acción, como por su
omisión.

66. Así, la imputabilidad es la atribución fáctica y jurídica del daño

antijurídico al Estado, ya sea por una falla en el servicio, el desequilibro de
las cargas públicas, o la concreción de un riesgo excepcional, entre otros
regímenes, según los hechos y atribuciones contra las entidades
demandadas6, para lo cual el juez debe adoptar el régimen que
corresponda, en desarrollo del principio iura novit curia.

67. En el caso en estudio, los demandantes atribuyeron una falla en el

servicio al Ministerio de Minas y Energía, específicamente por el
cumplimiento irregular de los deberes jurídicos funcionales7, así la sala
establecerá si se configuró tal imputación.

 Para las empresas UNIMINAS S.A.S. y PROMINCARG S.A.S

68. En cambio, para examinar la responsabilidad extracontractual de estas

sociedades privadas, el régimen aplicable no corresponde al de las
entidades públicas, puesto que se trata de una persona de derecho
privado.

5El daño antijurídico consiste en la afectación de un bien jurídico tutelado, que no debe
ser soportado por el ciudadano, bien porque es contrario a las normas que lo protegen, o
porque es irrazonable; sin importar si la conducta del Estado es lícita o ilícita: Corte
Constitucional, sentencia C-254 del 25 de marzo de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
6
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,
sentencia del 16 de febrero de 2017. Exp. 38074 M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
7Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
sentencia del 13 de mayo de 2015. Exp. 33142 M.P. Hernán Andrade Rincón.
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69. Es decir que las reglas sobre esa responsabilidad son las del derecho
privado, sin perjuicio de las obligaciones especiales que provengan de su
condición de contratistas del Estado8, en virtud del contrato de concesión
minera que les permitió explotar el área y los recursos del Estado en donde
ocurrieron los hechos de este proceso.

70. Bajo estas precisiones, la sala procederá a resolver cada uno de los
puntos de la apelación, partiendo de los hechos que encuentra probados,
para luego detenerse en la imputación respecto de cada uno de los
demandados aquí legitimados.

6.) Hechos probados

71. Se acreditó que el 23 de noviembre de 2010, se presentó una explosión

en las minas “Diamante Siete” y “El Roble”, las cuales se encontraban
interconectadas entre sí.

72. Con motivo de ese hecho falleció el señor José Gustavo Benavides
López9 junto con otras 6 personas que laboraban con él en la mina “El
Roble”, y otra persona que trabajaba en la mina “Diamante Siete”.

73. Sobre este hecho obra el Informe de Emergencia suscrito el 26 de

noviembre de 2016 por INGEOMINAS, en el que se indicó (fls. 53 a 59 c.3):

“3.1. DESCRIPCIÓN INICIAL DE LOS HECHOS

Teniendo en cuenta a información recibida a eso de las 14:35 del día de

los hechos, la cual fue suministrada vía telefónica por el Ingeniero
Dionisio Jiménez, Representante legal de la empresa PROMINCARG S.A.,
quien manifestó que en la mina denominada el roble, en la vereda
Peñas sector la mana del municipio de Guachetá, ubicada dentro del
contrato de concesión Nro. 2505, se había presentado una exposición
de gas metano y que al interior de esta se encontraban varios mineros,
además informo que esta explosión afecto igualmente a la mina

8Ley 80 de 1993. Artículo 3º.- De los Fines de la Contratación Estatal. “Los servidores públicos
tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las
entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación
de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados
que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.

Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las
entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza
el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que,
como tal, implica obligaciones.”

9 EL registro civil de defuncion de la víctima obra en el folio 7 del cuaderno No.3.

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denominada Diamante siete, la cual está ubicada dentro del área del
contrato de concesión Nro. 867T comunicadas internamente por un nivel
interior.
(…)

3.2. DESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN:

La cuadrilla ingreso por la bocamina el roble, a eso de las 18:10 horas,

con equipos de oxigeno de circuito cerrado W-70, teniendo en cuenta
que esta mina emanaba gases producto de la explosión, después de
determinado periodo de tiempo, una hora aproximadamente, a las
19:15 pm, la cuadrilla salió a superficie con el reporte de lo que
observaron durante el recorrido por el inclinado, y hasta donde se pudo
recorrer, manifestando que esta labor se encontraba averiada casi en
su totalidad además la visibilidad era muy poca por la gran cantidad de
monóxido de carbono que se encontraba presente en la atmosfera
minera.

Igualmente mientras esta cuadrilla se encontraba realizando la visita de

inspección, otra cuadrilla de socorredores mineros ingresaron a las 18:43
pm, por la bocamina denominada canales, ubicada dentro del área del
contrato 867T, teniendo en cuenta que esta mina igualmente se
encuentra comunicada con las minas afectadas, lo anterior con el fin e
lograr trasladarse hasta el sitio de ocurrencia del accidente. Esta
cuadrilla durante el recorrido encontró el cuerpo de un minero el cual
no presentaba signos vitales y fue evacuado hasta superficie e las 20:45
pm, por esta misma cuadrilla.
(…)
A esta misma hora, se hizo presente en el sitio de la emergencia el
Ingeniero FABIAN MORALES, coordinador, de Salvamento Minero, quien
se hizo cargo de la acción. Instalando un nuevo Puesto de Comando de
Incidentes, cerca a la bocamina Diamante Siete, ya que este sitio era el
más adecuado para realizar todas las acciones de Salvamento.

A las 22:12 pm, ingreso una nueva cuadrilla dirigida por el Tecnólogo de
la Estación Gregorio Alonso, después de pasados cincuenta minutos
regresaron a superficie con el cuerpo de otro minero afectado quien
tampoco presentaba signos vitales, después de esto la misma cuadrilla
regreso al interior de la mina a eso de las 23:40 pm, y realizo labores de
búsqueda adecuación de ducto plástico, con el fin de llevar aire fresco
al nivel mas afectado y así poder continuar con la búsqueda de los
demás mineros

S eso de las 02:20 horas am, del dia 24 de noviembre, después de tomar
la deicison de realizar estas labores de adecuación de la atmosfera por
la mina el roble, después de extender ducto para ventilar el nivel de la
mina, esta cuadrilla se dispuso a proyectar un ducto plástico a lo largo
del inclinado el roble, en estas actividades transcurrió un periodo de
tiempo de aproximadamente dos horas y veinte minutos, cuando a las
04:55 am, informaron que a unos setenta metros de la bocamina el roble,
habían encontrado el cuerpo de otro minero, al igual que los dos
cuerpos anteriores no presentaba signos vitales, saliendo a superficie a
eso de las 05:35 am, Esta cuadrilla manifestó que en el ultimo nivel al sur,
de la mina denominada el roble, existía un derrumbe de gran dimensión,
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hasta donde se había podido llegar con el ducto de ventilación, de ahí

en adelante se desconocía el estado de la mina.
(…)
Luego de estas actividades llevadas a cabo por el cuerpo de
Salvamento Minero, se procedió a analizar la situación y verificar
mediante el plano de labores la posible ubicación de los otros cuatro
mineros que aun se encontraban al interior de la mina y las acciones a
seguir.

A eso de la 06:15 am, ingreso una nueva cuadrilla la cual se encargo de

estabilizar el derrumbe, y realizar la búsqueda de los otros mineros por el
nivel que antes se encontraba sellado a causa del derrumbe en
mención.

Lego de dos horas y veinte minutos, de realizar labores de búsqueda,

con equipos de oxigeno de circuito cerrado W-70, se ubicaron al interior
del ultimo nivel de la mina el roble, los cuerpos de cuatro mineros, todos
ellos en diferentes tramos el nivel y sin signos vitales.

Esta cuadrilla que se encontraba al interior, procedió a evacuar los

cuerpos de tres de los mineros hasta superficie, saliendo de estas labores
a las 11: 05 am, inmediatamente otra cuadrilla ingreso, luego de haber
recibido las instrucciones necesarias y con equipos de oxigeno, para
llevar a cabo la evacuación del cuerpo y la cuadrilla se dispuso a
trasladarse a superficie, este cuerpo fue entregado a eso del medio día
a la Sijin quien se encontraba practicando el levantamiento a los
cuerpos de los mineros evacuados con anterioridad.
(…)
4. EVALUACIÓN DE LAS POSIBLES CAUSAS DEL ACCIDENTE

De acuerdo con lo observado por el personal de salvamento durante las

acciones de rescate y lo manifestado por el encargado de estas labores
las posibles causas, condiciones, actos o fallas que ocasionaron el
accidente son:

4.1. CONDICIONES INSEGURAS

 Atmosfera, ventilación, temperatura ruidos molestos

Se determino que al interior de las labores, la atmosfera minera

presentaba grandes concentraciones de gas metano, debido a que no
existe un circuito de ventilación definido, el cual debe llevar aire freso a
todos los frentes.

4.2. ACTOS INSEGUROS

 Descuidar o neutralizar los dispositivos de seguridad

No se realizaron las mediciones respectivas para determinar el estado de

la atmosfera minera. Se verifico que aunque al interior de la mina se
encontraba un equipo detector de gases, este se encontraba
apagado.”
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74. Así las cosas, la sala establecerá si de acuerdo con las pruebas
aportadas al proceso se configura la responsabilidad patrimonial de las
demandadas bajo las atribuciones endilgadas en la demanda a cada una
de ellas.

7.) La responsabilidad del Ministerio de Minas y Energía

75. La parte demandante adujo que se presentó una falla en el servicio

porque la entidad estatal demandada incumplió sus deberes de
fiscalización y vigilancia de la actividad minera realizada por las
concesionarias.

76. En este sentido, la sala advierte que el Decreto 035 de 1994 dispone:

“Artículo 2º. La vigilancia y control de la aplicación de las Normas de

Seguridad Minera estará a cargo del Ministerio de Minas y Energía y de
las entidades que tengan bajo su responsabilidad la administración de
recursos mineros.

Artículo 3º. El Ministerio de Minas y Energía organizará el sistema de

control y vigilancia de las explotaciones mineras con el fin de:

1. Inspeccionar el ejercicio de las actividades de explotación de las

minas en excavaciones y ambientes subterráneos o a cielo abierto, así
como el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables.

2. Tomar las medidas necesarias para que se cumpla el reglamento de

seguridad en labores mineras y las demás normas sobre seguridad e
higiene en las actividades mineras.

3. Impedir el ejercicio ilegal de actividades mineras.

4. Practicar registros e inspecciones a instalaciones, libros y equipos, y

solicitar la información necesaria para efectos del control de la
seguridad de explotaciones mineras.

5. Ordenar la suspensión o cese de actividades y aplicar las sanciones a

que hubiere lugar, previos los trámites de procedimiento previstos en este
Decreto.

6. Tomar las demás medidas necesarias para hacer cumplir el

reglamento de seguridad en labores mineras y las demás normas sobre
seguridad e higiene en las actividades mineras.

Artículo 4º. El Ministerio de Minas y Energía en asocio con sus entidades

adscritas o vinculadas a quienes corresponda el manejo de recursos
mineros, organizará un sistema de prevención de riesgos y control de las
explotaciones mineras que permita adelantar las investigaciones
necesarias para lograr los fines anteriores y mantener actualizada la
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información sobre el cumplimiento de las normas de los reglamentos de

seguridad en las labores mineras.

Artículo 5º. Los funcionarios del Ministerio de Minas y Energía y de las

entidades adscritas o vinculadas que tengan el manejo de recursos
mineros, podrán realizar visitas de control y vigilancia a las minas con el
fin de verificar el cumplimiento de las normas de seguridad.
(…)
Artículo 7º. Se establecer como medidas preventivas las siguientes:

1. Recomendaciones;

2. Instrucciones técnicas. Estas medias se aplicarán cuando se detecten

fallas en las labores que puedan generar riesgos para las personas, los
bienes o el recurso, en las labores de minería.
Artículo 8º. Se establecen como medidas de seguridad las siguientes:

1. Suspensión parcial o total de trabajos, mientras se toman los

correctivos del caso;

2. Clausura temporal de la misma que podrá ser parcial o total.”

77. Sin embargo, tal y como lo adujo la entidad, mediante resolución No. 18-
0074 DE 2004 el ministerio le delegó esas funciones a INGEOMINAS:

“CONSIDERANDO:

Que el artículo 317 de la Ley 685 de 2001 señala que

"Cuando en este Código se hace referencia a la autoridad minera o

concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al
Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional,
que de conformidad con la organización de la administración pública y
la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su
cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los
aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y
distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este
Código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro,
asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones
emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras";

Que de la norma anteriormente transcrita claramente se desprende que

el Ministerio de Minas y Energía es la autoridad minera nacional;

Que el artículo 9º de la Ley 489 de 1998 señala que las autoridades

administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de
conformidad con dicha ley, podrán mediante acto de delegación
transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras
autoridades con funciones afines o complementarias;

Que el Ministerio de Minas y Energía en la actualidad no cuenta con la

infraestructura necesaria para el desempeño de todas las funciones que
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como autoridad minera le competen de conformidad con la Ley 685 de

2001;

Que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 489 de 1998:

"La delegación de funciones de los organismos y entidades

administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades
descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la
celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones
de las entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el
correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la
entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones
delegadas. Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos
que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas
o interadministrativos";

Que de conformidad con el artículo 324 de la Ley 685 de 2001,

"La autoridad minera, al hacer delegación de funciones en las demás

autoridades, acordará con estas la adopción de sistemas y ayudas
técnicas de operación y comunicación que garanticen un eficiente
desempeño de las funciones delegadas y un permanente y completo
flujo de mutua información. Será responsabilidad de dicha autoridad
minera que las funciones delegadas sean ejecutadas bajo los principios
de legalidad, celeridad, economía y eficacia";

Que el Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero-

Ambiental y Nuclear, Ingeominas, es un establecimiento público adscrito
al Ministerio de Minas y Energía con funciones afines y complementarias
a las de la Entidad, razón por la cual resulta viable que este Ministerio le
delegue funciones que le competen como Autoridad Minera,

RESUELVE:

Artículo 1º. Delegar en Instituto de Investigación e Información

Geocientífica, Minero-Ambiental y Nuclear, Ingeominas, las funciones
que le competen al Ministerio de Minas y Energía como autoridad minera
y concedente en los términos de la Ley 685 de 2001, excepto las que se
relacionan a continuación:

a) La expedición de la reglamentación necesaria para la aplicación del

Código de Minas;

b) Expedición de la providencia a que se refiere el inciso final del artículo

29 de la Ley 685 de 2001;

c) Declaración de zonas de reserva especial del artículo 31 ibídem;

d) Constitución de zonas mineras indígenas, de comunidades negras y

mixtas;

e) Expropiación regulada en el Capítulo XIX ibídem;

f) Adopción de términos y guías de que trata el artículo 199 ibídem;

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g) Auditorías ambientales externas referidas en el artículo 216 ibídem;

h) Delimitación de áreas con explotaciones tradicionales del artículo 257

ibídem;

i) Adopción de términos de referencia y guías contempladas en el

artículo 278 ibídem;

j) Auditorías mineras externas consagradas en el artículo 321 ibídem;

k) Lo relativo al Sistema Nacional de Información Minera previsto en el

Capítulo XXX ibídem;

l) Modificación de las áreas de Aporte que resulte de la aplicación del

artículo 351 ibídem;

m) Señalamiento de áreas con inversión estatal previstas en el artículo

355 ibídem;

n) Establecimiento de contraprestaciones económicas distintas de las

regalías señaladas en el artículo 355 ibídem;

o) Las funciones que hayan sido delegadas por el Ministerio de Minas y

Energía a las Gobernaciones de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas,
Cesar, Guajira y Norte de Santander, en los términos y parámetros en
que fueron otorgadas.

Parágrafo. La aprobación de los proyectos y programas de promoción

minera a ejecutar por los entes territoriales con financiación del Fondo
Nacional de Regalías, del Fondo de Fomento del Carbón y del Fondo de
Metales Preciosos, se llevará a cabo dentro de los lineamientos y criterios
que fije el Ministerio de Minas y Energía.”

78. Entonces, es claro que la entidad no tenia el deber de vigilancia y control

sobre los contratistas para verificar el cumplimiento del reglamento
relacionado con la seguridad minera, puesto que esa facultad se la delegó
expresamente a INGEOMINAS.

79. Tan es así, que INGEOMINAS fue la entidad que suscribió el contrato de
concesión para la explotación de un yacimiento de carbón mineral No. 867T
con la Sociedad de Productores de Mineros de Carbón de Guacheta
“PROMINCARG LTDA” (fls. 858 a 868 c.5 del expediente 867t – medio
magnético que obra en el folio 4 del cuaderno 7 de este expediente).

80. Ahora bien. Se recuerda que esas facultades, así como todos los
procesos judiciales fueron delegadas de INGEOMINAS (hoy Servicio
Geológico Colombiano) a la Agencia Nacional de Minería, la cual no hace
parte de este proceso, tal y como se analizó anteriormente.
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Demandantes: Elbar Marina Vargas Cadena y otros
Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

81. En este orden de ideas, contrario a lo decidido por el a quo, la sala

encuentra que el Ministerio de Minas y Energía no tenia ninguna deber de
fiscalización o vigilancia en relación con las actividades mineras
desarrolladas por las concesionarias.

82. Por otra parte, la sala tampoco comparte la apreciación del Juez de
primera instancia, en relación con que el accidente se presentó porque las
normas que regulan la actividad minera se encuentran desactualizadas.

83. En primer lugar, se advierte que este cargo no fue planteado por la parte
demandante en la demanda, puesto que la controversia se relaciona con
la falla en el servicio ya examinada.

84. En segundo lugar, no se advierte que la iniciativa legislativa hubiese

tenido alguna relación causal con el hecho. En todo caso, se recuerda que
el gobierno nacional es autónomo para ejercer esa iniciativa, tal y como lo
ha establecido la Corte Constitucional 10:

Por lo demás, el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte del

Gobierno depende de su propia autonomía y voluntad, y no de una
imposición legal, pues esto último constituye una intromisión del
legislativo en las funciones propias del ejecutivo, en perjuicio del
principio de división o separación del poder público, cuya exigibilidad
emana de lo previsto en los artículos 1 y 113 del Texto Superior.

85. Entonces, mal haría la sala al condenar a la entidad estatal demandada

por un cargo que no i) fue planteado por la demandante, ii) no es una
cuestión propia del presente medio de control y iii) que es propia de la
autonomía del Gobierno Nacional.

86. Menos aun cuando se acreditó que existen múltiples normas que regulan
la actividad minera en Colombia, tal y como lo puso de presente en la
apelación la entidad estatal demandada, tales como el Decreto 1335 de
1987, Decreto 0035 de 1994, Decreto 2222 de 1994, entre otros.

87. Por lo anterior, la sala revocará la decisión del a quo que declaró la
responsabilidad extracontractual del Ministerio de Minas y Energía, pues la
demandante no acreditó la falla en el servicio imputada a la entidad.

10 Sentencia C-031/17, M.P: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

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Demandantes: Elbar Marina Vargas Cadena y otros
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8.) La responsabilidad de las concesionarias

88. Como ya se indicó, la responsabilidad de UNIMINAS S.A.S. y

PROMINCARG debe examinarse bajo el régimen que las regula como
personas de derecho privado. Régimen que en este caso se refiere a su
actividad mercantil, concretamente como contratistas del Estado por una
concesión minera para la explotación de un yacimiento de carbón mineral
ubicado en el municipio de Gachetá, según contrato No. 867T del 10 de
diciembre de 2007, por lo que el contraste de la exigibilidad por sus
obligaciones jurídicas deberá realizarse al tenor de esas normas.

89. La sala resalta que esa actividad de explotación minera11 en este caso
implica el ejercicio de una actividad peligrosa, puesto que involucra el uso
industrial de diversos recursos, en un área que concentra los puntos de
extracción de materiales necesarios para la construcción de la ciudad12.

90. Ahora bien. La sala advierte que una de las controversias a dilucidar es
establecer si la exposición se generó en la mina “El Roble”, en la que
laboraba la víctima, o en la mina “Diamante Siete”.

91. Pues bien, la sala advierte que los medios probatorios indican que la
explosión se generó en la mina “Diamante Siete”. Así, del el informe final de
investigación del accidente suscrito el 20 de diciembre de 2010 por
INGEOMINAS se destacan las siguientes conclusiones13:

“Durante las acciones de salvamento, se registraron concentraciones,

de gases, que superaban los limites permisibles”.
(…)
“los equipos eléctricos que se utilizaban al interior de la Mina en el
momento del accidente no eran a prueba de explosión”.
(…)
- Los motores eléctricos no son equipos protegidos para ser empleados
en minería de carbón bajo tierra en presencia de atmosfera explosiva
(Explosión proof) (ventiladores, bombas).
(…)

11El artículo 95 de la Ley 685 de 2001, vigente a la fecha de los hechos, definió la explotación
así: Naturaleza de la explotación. “La explotación es el conjunto de operaciones que tienen
por objeto la extracción o captación de los minerales yacentes en el suelo o subsuelo del
área de la concesión, su acopio, su beneficio y el cierre y abandono de los montajes y de
la infraestructura. El acopio y el beneficio pueden realizarse dentro o fuera de dicha área.”

12El artículo 327 del Decreto 190 de 2004 definió los Parques Minero Industriales como las
zonas para la actividad minera.

13Al cual se le dará valor probatorio, pues estuvo a disposición de las partes durante el
proceso, por lo que pudo ser objeto de contradicción.
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- Para la Mina El Roble se encontraron los siguientes equipos: dos

ventiladores eléctricos, dos bombas eléctricas una de ellas tapada por
el derrumbe, tres coches para carbón capacidad de una tonelada,
cinco martillos neumáticos, y un multidetector Altair 4. Para la Mina
Diamante Siete se encontró: un ventilador eléctrico, una bomba
eléctrica y una carretilla.
(…)
- No se da estricto cumplimiento a la normatividad vigente en materia
de seguridad minera.
(…)
POSIBLES FUENTES DE EMANACION DE METANO E IGNICION

Se determino que había emanación de metano en los siguientes sitios:

Mina El Roble Piso de la cruzada que une los niveles de manto cisquera
dos con manto zuncho 1 de cisquera dos.
Mina El Roble Frente de avance del ultimo nivel sur Cisquera 2
(ver esquema 1).

Se evaluaron 3 fuentes de ignición y posibles sitios donde se produjo la

explosión inicial:

- Frente de avance nivel sur manto cisquera 2 Mina El Roble por voladura.
- Generación de llama abierta por parte de algún trabajador.
- Generación de una chispa por instalaciones eléctricas inadecuadas.
(…)
En cuanto al origen de la explosión solo se tenia la hipótesis uno y la
hipótesis dos en análisis, como posibles causas del accidente, una vez se
dan las condiciones atmosféricas para el ingreso a las minas y se realiza
la inspección por parte de la comisión de investigación, surge la tercera
hipótesis.

OCURRENCIA DEL ACCIDENTE HIPOTESIS # 1

La explosión pudo tener su origen en el frente de avance del nivel inferior

sur cisquera 2, por inclinación de voladura. La cual estaba programada
para realizarse al terminar el turno de la mañana. No se determinaron las
concentraciones de gases en ese momento debido a que el equipo
multidetector de gases, aunque se encontró al interior de la Mina,
estaba apagado.

OCURRENCIA DEL ACCIDENTE HIPOTESIS # 2

Un miembro pudo haber dado inicio a la explosión por generación de

llama abierta la cual hizo que existiera la explosión de metano
generando altas temperaturas y gases tóxicos y asfixiantes en cualquier
sitio de las zonas afectadas y que se encontraban con concentraciones
de metano superiores a los limites permisibles.

OCURRENCIA DEL ACCIDENTE HIPOTESIS #3

La exposición puede tener su origen en una chispa eléctrica causada
por la manipulación y puesta en funcionamiento de la bomba eléctrica
que se estaba utilizando en el bombeo del agua existente en el fon del
inclinado de la Mina Diamante Siete.
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(…)
ANALISIS DE CAUSALIDAD
FACTORES ORGANIZACIONALES O LATENTES

- No hay un estricto cumplimiento de todas las normas de seguridad en

labores subterráneas. Los mecanismos internos y externos
(procedimientos, controles, adecuaciones eléctricas, capacitaciones)
para lograr dicho cumplimiento no han probado ser efectivos.
- Alta presencia de metano en la cuenca carbonífera

CONDICIONES AMBIENTALES
-Presencia de altas concentraciones de gas metano en las Minas.
- No se tuvo referencia en relación a la temperatura y las condiciones de
la humedad relativa antes del accidente.

ANALISIS DE CAUSALIDAD (Cont.)

POSIBLES ACCIONES INDIVIDUALES

Posible encendido de una llama.

Posible inicio de voladura sin monitoreo previo de la atmosfera minera.
Posible chispa generada por equipos o instalaciones eléctricas.

DEFENSAS FALLIDAS O AUSENTES

-No uso de explosivos seguros

- Motores, equipos e instalaciones eléctricas no cumplen la norma para
ser instalados en atmosferas con presencia de metano.
- Ventilación inadecuada e insuficiente.
- No se realiza controles de la atmosfera minera continua y
disciplinadamente, no existen monitores continuos de gas (no requeridos
por la ley).
No utilización adecuada del equipo detector de gases.

CONCLUSIONES PRINCIPALES.
(…)
- Los explosivos utilizados, provistos por el departamento de control,
comercio de armas, municiones y explosivos, no cumplen con las
regulaciones existentes.
- Aunque el sistema de ventilación suministraba aire fresco a los frentes
de trabajo, este no garantizaba que fuera suficiente para los
requerimientos del personal y para diluir altas concentraciones de
metano.
- Los equipos existentes al interior de las Minas no cumplen la
normatividad para ser utilizados en atmosferas explosivas.
(…)
- La empresa El Roble actúa sobre el programa de salud ocupacional.
- En la mina Diamante Siete se observó graves deficiencias en el
cumplimiento de las normas en seguridad minera, sumado a la ausencia
en la aplicación de los programas de salud ocupacional.
(…)
RECOMENDACIONES PARA LAS MINAS EL ROBLE Y DIAMANTE SIETE.
ALTA CRITICIDAD (requeridas para reiniciar operaciones)
1. Realizar un estudio de ventilación que garantice que todos los frentes
estén recorridos constantemente por una corriente de aire suficiente
para suplir los requerimientos del personal y para diluir los gases
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presentes en la atmosfera de la Mina; estos cálculos deben tener el

caudal requerido tanto para las labores actuales como las proyectadas,
estandarizando los procesos; el cual debe ser avalado por la autoridad
competente.
2. Realizar mediciones periódicas diariamente en las Minas para
detectar la presencia de gases especialmente metano y tomas las
medidas necesarias.
3. Utilizar solo motores e instalaciones eléctricas protegidos contra
explosiones de metano.
4. No utilizar elementos o equipos que puedan producir llama abierta (ej.
Mecheros, cigarrillos, mecha lenta).
5. Dotar a todo el personal que ingrese a la Mina de equipo de auto
rescate.
(…)
INVESTIGACIÓN DEL ACCIDENTE
(…)
Se inicio el reconocimiento al interior de la Mina, ingresando por el
inclinado de la Mina el Roble(…)
En el frente de avance se observo que los barrenos se encuentran
cargados con el explosivo, por lo que se concluye que la voladura
programada para el día del accidente no se realizó. Se encuentran los
siguientes objetos: Un multidetector marca Altair 4, para la realización de
la medición de la atmosfera minera, una cinta métrica utilizada para la
medición de los avances, una vagoneta en buen estado con carga
hasta la mitad, lo cual indica que hasta el momento del accidente se
realizaban labores de cargue de mineral, igualmente, en este trayecto
toda la carrilera esta en buen estado, Además durante las acciones de
rescate y salvamento los cuerpos de las dos victimas que se encontraron
en este lugar, no presentaban contusiones ni quemaduras. Lo anterior
concluye que en este frente no se genero ningún tipo de deflagración
ni explosión.
(…)
En el sector donde se une el inclinado Diamante Siete con este nivel, el
día del accidente se encontró el cuerpo de una víctima (víctima 1) entre
la pared del inclinado, un ventilador, una bomba y una carretilla todos
estos objetos deteriorados en gran parte, igualmente este sitio afectado
por un derrumbe. Además la víctima presentaba contusiones en gran
parte del cuerpo.

El cuerpo de la víctima (víctima 3) encontraba en el inclinado de la Mina

el Roble presentaba quemaduras en parte de la espalda y en la parte
posterior del cráneo.

La victima (victima 2) encontrada en la cruzada hacia el manto zuncho

de cisquera presentaba quemaduras en diferentes partes del cuerpo.

Los cuerpos que se encontraron al pasar el derrumbe de mayor

magnitud (Víctima 4 y 5), en dirección Sur; presentaban mayores
contusiones en diferentes partes del cuerpo;

La ubicación de los cuerpos en la Mina El Roble indica, que hasta ese

momento los mineros, realizaban sus labores normalmente.

CONCLUSIONES
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- La comisión nombrada para la investigación del accidente y una vez

realizada la evaluación de las pruebas existentes, así como el escenario
en el cual se dio el accidente concluye que el origen de la explosión se
dio con los escenarios planteados y definidos para la hipótesis numero
tres del presente informe.

- La deflagración de metano se origino en el cruce del inclinado

Diamante Siete con el nivel inferior cisquera dos que comunica con la
Mina El Roble, donde se encontraba el trabajador de la Mina Diamante
Siete, realizando tareas de bombeo.

- La ubicación de los cuerpos de los trabajadores a lo largo de la Mina El

Roble indica que ellos se encontraban realizando las tareas normales de
su turno de trabajo.

- Presencia continua de metano en la cuenca carboniferica y por ende

en las Minas de la región.

- Es necesario realizar seguimiento a las Minas para que cumplan con la

normatividad vigente especialmente en Seguridad.”

92. Del anterior informe, se encuentra acreditado que la explosión tuvo su

origen en la mina (Diamante Siete), debido a una chispa eléctrica causada
por la manipulación de una bomba eléctrica por parte de uno de los
trabajadores.

93. Las necropsias practicas a los cuerpos de las víctimas también refuerzan
dicha tesis, pues ellas indican que la causa de la muerte de las 6 personas
que fallecieron en el accidente y laboraban en la mina “El Roble”, fue:
“intoxicación por monóxido de carbón” (fls. 114, 130, 142, 155 y 162 c.5).
Mientras que el minero de “Diamante Siete” falleció por causa de: “choque
neurogenico secundario a lesiones severas encefalocraneanas y
raquimedulares asociadas a politraumatismo severo producido por
explosión y asociadas a accidente laboran en mina” (fl. 148 c.5), tal y como
lo indicó UNIMINAS S.A.S., en la apelación.

94. Ahora, si bien el a quo tuvo en cuenta el dictamen pericial rendido por
el señor Álvaro Correa Arroyave (fls. 1 a 56 del cuaderno del dictamen), en
el que se concluyó que la explosión tuvo su origen en la mina “El Roble”,
debido a la voladura con llama abierta que se realizó ese día, esta prueba
técnica carece de eficacia probatoria.
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95. En este sentido, la sala advierte que el dictamen en mención presenta

un error grave14 (art. 220 CPACA), puesto que la conclusión a la que llegó el
perito fue descartada casi 30 días después del accidente por parte de la
comisión de INGEOMINAS encargada de investigar las causas que
generaron la explosión, es decir que partió de un supuesto equivocado, por
lo que sus conclusiones y conceptos no son ceñidos a la realidad fáctica.

96. Precisamente, una de las hipótesis manejadas por dicha comisión

(hipótesis 1) fue a la que llegó el perito. Sin embargo, una vez que los
integrantes de INGEOMINAS ingresaron a las minas, se pudo establecer que,
en efecto, la mina “El Roble” tenia programada una voladura para el día en
el que se presentó el accidente, pero se determinó que esta no se realizó,
puesto que los equipos destinados para ello se encontraban intactos.

97. Sumado a ello, el dictamen decretado en primera instancia se realizó

mas de 5 años después, y el perito no tuvo acceso a las minas donde se
presentó el accidente, por lo que se basó en la documentación aportada
por UNIMINAS S.A.S., debido a que PRO no le brindó los documentos a pesar
de que le fueron solicitados para realizar la experticia.

14En relación con el error grave del dictamen pericial, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Marta Nubia Velásquez
Rico (E), en sentencia del 23 de noviembre de 2017, Rad. 25000232600019990243101(36865),
indicó:

“…la objeción por error grave procede no por la deficiencia del dictamen ante la falta de
fundamentación o sustento técnico y científico o por la insuficiencia o confusión de los
razonamientos efectuados por los peritos, sino por su falencia fáctica intrínseca, a partir de
la cual no puede obtenerse un resultado correcto, por cuanto parte de premisas falsas o
equivocadas en relación con el objeto mismo materia de la experticia, ‘(…) pues lo que
caracteriza desaciertos de ese linaje y permite diferenciarlos de otros defectos imputables
a un peritaje, (...) es el hecho de cambiar las cualidades propias del objeto examinado, o
sus atributos, por otras que no tiene; o tomar como objeto de observación y estudio una
cosa fundamentalmente distinta de la que es materia del dictamen, pues apreciando
equivocadamente el objeto, necesariamente serán erróneos los conceptos que se den y
falsas las conclusiones que de ellos se deriven, de donde resulta a todas luces evidente
que las tachas por error grave a las que se refiere el numeral 1º del artículo 238 del Código
de Procedimiento Civil (...) no pueden hacerse consistir en las apreciaciones, inferencias,
juicios o deducciones que los expertos saquen, una vez considerada recta y cabalmente
la cosa examinada. Cuando la tacha por error grave se proyecta sobre el proceso
intelectivo del perito, para refutar simplemente sus razonamientos y sus conclusiones, no se
está interpretando ni aplicando correctamente la norma legal y por lo mismo es inadmisible
para el juzgador, que al considerarla entraría en un balance o contraposición de un criterio
a otro criterio, de un razonamiento a otro razonamiento, de una tesis a otra, proceso que
inevitablemente lo llevaría a prejuzgar sobre las cuestiones de fondo que ha de examinar
únicamente en la decisión definitiva’ (G. J. tomo LXXXV, pág. 604) ”.
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98. Tampoco es posible valorar el informe rendido por PROMINCARG (fñs.

323 a 341 c.2) y la declaración rendida por el señor Dionisio Jiménez, quien
para la época de los hechos se desempeñaba como representante legal
de la empresa15, debido a que estas pruebas provienen de la misma entidad
demandada, sobre los supuestos que aquí se debaten. Sobre el particular,
el Consejo de Estado ha indicado16:

Vale aclarar que el aquí demandante pretendió que se valorara la

declaración trasladada que él rindió en el proceso penal por los hechos
que se analizan. Sin embargo, no resulta posible otorgarle mérito
probatorio porque de acuerdo con el artículo 195 del Código de
Procedimiento Civil, la declaración de parte funge como confesión
cuando versa, entre otros, sobre “hechos que produzcan consecuencias
jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria” 17.

En este caso, la declaración del aquí demandante versó sobre aspectos

que lo beneficiarían en este proceso, de ahí que no puede tenerse
como prueba del lucro cesante que él solicitó en la demanda de
reparación directa.

99. Ahora bien. Se reitera que la exposición se generó en la mina “Diamante

Siete”, por la actuación ya analizada, pero esta no fue la única causa
determinante para que se presentara el accidente.

100. Nótese que para que se presentara la explosión debieron concurrir dos
elementos, uno que es la chispa eléctrica generada por la maquina de
bombeo de la mina “Diamante Siete”, y el otro el gas metano.

Tal y como se evidencia del informe inicial del accidente y el informe de la visita realizada
15

por INGEOMINAS a la mina “Diamante Siete”, que obra en 283 a 303 c.2).

16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección

A, C.P. María Adriana Marín, sentencia del 5 de julio de 2018, Rad.
50001233100019991000501(40449).
17 Cita original: “ARTÍCULO 194. CONFESIÓN JUDICIAL. Confesión judicial es la que se hace

a un juez, en ejercicio de sus funciones; las demás son extrajudiciales. La confesión judicial
puede ser provocada o espontánea. Es provocada la que hace una parte en virtud de
interrogatorio de otra parte o del juez, con las formalidades establecidas en la ley, y
espontánea la que se hace en la demanda y su contestación o en cualquier otro acto del
proceso sin previo interrogatorio.
ARTÍCULO 195. REQUISITOS DE LA CONFESIÓN. La confesión requiere:
1. Que el confesante tenga capacidad para hacerla y poder dispositivo sobre el derecho
que resulte de lo confesado.
2. Que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante
o que favorezcan a la parte contraria.
3. Que recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba.
4. Que sea expresa, consciente y libre.
5. Que verse sobre los hechos personales del confesante o de que tenga conocimiento.
6. Que se encuentre debidamente probada, si fuere extrajudicial o judicial trasladada.”
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101. Según lo indica el referido informe, los niveles de ese gas eran elevados
en ambas minas, debido a que en ninguna de ellas se realizaba un control
eficiente de esos niveles.

102. Además, se recuerda que las minas se encontraban interconectadas, y

que si bien manejaban un circuito de ventilación, también se pudo
establecer que este no era suficiente para diluir los gases de la mina.

103. Sumado a ello, en ambas minas se encontraron equipos que no eran

adecuados para ser utilizados con presencia de metano. Así, la sala
encuentra que desconocieron lo dispuesto en el Decreto 1335 de 1987
(vigente para la época de los hechos), que entre otras cosas, dispone:

“ARTÍCULO 6o. Todo propietario de mina o titular de derecho mineros,

debe:
a). Organizar y ejecutar un programa permanente de seguridad, higiene
y medicina de trabajo, destinado a la prevención de los riesgos
profesionales que puedan afectar la vida, integridad y salud de los
trabajadores a su servicio, de acuerdo a las normas vigentes;
(…)
d). Proveer los recursos económicos, físicos y humanos necesarios, tanto
para el mantenimiento de las maquinas, herramientas, materiales y
demás elementos de trabajo en condiciones de seguridad, como para
el normal funcionamiento de los servicios médicos, instalaciones
sanitarias, servicios de higiene para los trabajadores de la empresa y
equipos de medición necesarios para la prevención y control de los
riesgos. Estos aparatos o equipos son: lámpara de seguridad o
metanómetro, oxigenómetro, psicrómetro, anemómetro, bomba
detectora de gases y los que posteriormente se establezcan por el
Ministerio de Minas y Energía, para garantizar la seguridad e higiene de
las minas;
(…)
ARTÍCULO 26.
1.- Todas las excavaciones subterráneas accesibles al personal deben
estar recorridas de manera permanente por un volumen suficiente de
aire, capaz de mantener limpia la atmósfera de trabajo para hacerla
respirable.
2.- El aire que se introduzca a lamina debe estar exento de gases, humos,
vapores o polvos nocivos o inflamables.
3.- Ningún lugar de trabajo, en bajo tierra, debe ser considerado para
trabajar o para pasar por el si su atmósfera contiene menos de diez y
nueve por ciento (19%) en volumen de oxigeno (medido con
oxigenómetro) o cuando la lámpara de bencina se apague (deficiencia
de oxigeno).
(…)
ARTÍCULO 34.- Para el presente reglamento de labores subterráneas en
minas de carbón se clasifican en tres (3) categorías, así́:
(…)
Categoría III. Minas o frentes fuertemente grisutuosas. Aquellas labores o
excavaciones
(…)
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subterráneas para las cuales la concentración de metano en cualquier

sitio de la mina sea sistemáticamente superior a cero punto tres por
ciento (0.3%).

a). En todas las labores subterráneas de las Categorías Ii y III, se debe

controlar diariamente el metano con la lámpara de bencina o con el
metanómetro, los cuales deben estar sometidos a revisión y
mantenimiento permanente;
(…)
b). En todas las labores subterráneas de las categorías II y III se prohíbe el
uso de llamas abiertas o elementos generadores de chispas.”

104. Tampoco puede pasarse por alto que las causas que se indicaron como
determinaste para que se causara el accidente, fueron advertidas por
INGEOMINAS a la mina “El Roble”, en la visita de seguridad minera realizada
el 30 de julio de 2008, en la que se indicó (fl. 1159 c.5 del expediente 867t –
medio magnético que obra en el folio 4 del cuaderno 7 de este expediente).

Se requiere llevar aire fresco a los niveles del inclinado cisquera, con el
fin de evitar que el porcentaje de metano se incremente.
(…)
Se debe definir el circuito de ventilación en el inclinado manto cisquera.
(…)
MEDIDAS A APLICAR:
Presentar planos de labores actuales y proyectadas. Al igual que el
plano que defina el circuito de ventilación.
Realizar mantenimiento al sostenimiento en los niveles.
(…)
Realizar mantenimiento y calibración al equipo detector de gases

105. Por su parte, en una de esas visitas realizadas a la mina “Diamante

Siete”, INGEIOMINAS indicó (fls. 262 a 269 c.2):

Las condiciones atmosféricas al interior de la mina no son adecuadas, el

limite de oxigeno no es apto ya que se encuentra por debajo de lo
reglamentado.
(…)
No existe un circuito de ventilación definido. El ventilador que lleva aire
a los frentes no cumple con el suministro adecuado.
(…)
Medidas a aplicar
(…)
adecuar las instalaciones eléctricas, colocar cable encandilado y
arrancador de seguridad.
(…)
Se ordena suspensión de los trabajos de explotación hasta tanto las
condiciones atmosféricas no sean las adecuadas o que el limite de
oxigeno este en 19% y se defina el circuito de ventilación
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106. Entonces, se advierte que las medidas correctivas y preventivas

adoptadas por las empresas demandadas no fueron eficientes, pues años
después de esas visitas se presentó el accidente que se originó por la
desatención en el circuito de ventilación y los niveles de gas metano.

107. En este sentido, la sala encuentra pertinente traer a colación las

consideraciones expuestas por la Corte Suprema de Justicia en un caso de
supuestos fácticos similares al aquí analizado, en el que se concluyó que la
causa eficiente de un accidente que se presentó en una mina fue la omisión
de la concesionaria en las medidas de seguridad adoptadas para
desarrollar la actividad minera18:

“Sobre este punto, el literal e) del mismo artículo 7°, señala que las
empresas deben «asegurar la vigilancia, la evaluación y la inspección
periódica del medio ambiente de trabajo para identificar los diferentes
riesgos a que puedan estar expuestos los trabajadores, y evaluar el
grado de exposición a dichos riesgos».

En igual sentido, el informe del accidente demuestra que la mina no

contaba con una ventilación adecuada, dado que se le instó de manera
reiterada que debía mejorar el flujo de aire su interior (f.°28, 29 y 30).
Aspecto frente al cual, el literal h) del mismo artículo expresa que los
empleadores deben «asegurar un sistema de ventilación adecuado en
todas las explotaciones subterráneas».

Y, por último, cabe mencionar que el literal h) consigna que los

empleadores deben «adoptar medidas y precauciones adecuadas a la
índole de la explotación minera para prevenir, detectar y combatir el
inicio y la propagación de incendios y explosiones», formulación
normativa frente a la que es pertinente comparar con lo dicho en el
informe del accidente «Las medidas adoptadas por la mina para evitar
las posibles inflamaciones de metano y polvo de carbón actualmente
son débiles, tanto para evitar que se produzcan como para evitar que
se propaguen a otros sectores de la mina» (f.27).

En el camino trazado, desde la óptica de las normas de protección y

seguridad de los trabajadores, tanto las generales, como especiales de
minería, incluyendo las internacionales, es incontrastable que Carbones
San Fernando S. A., no cumplió su deber de proteger a sus trabajadores
proporcionándoles un ambiente seguro para su vida y salud, dejando en
evidencia la negligencia con la que actuó.
(…)
De lo anterior se puede evidenciar que incluso es suficiente una lectura
desprevenida de los elementos necesarios para darse la explosión, para
concluir que el cumplimiento del empleador en implementar las
medidas de seguridad que omitió conducía a evitar la detonación que
se presentó al interior de la mina.

18Corte suprema de Justicia, M.P. Jorge Mauricio Burgos Ruiz, Rad. 58847, sentencia
proferida el 14 de noviembre de 2018 en sede de casación.
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Así es como el descuido relacionado con la ventilación al interior de la

mina resulta determinante. Si la demandada hubiese dado
cumplimiento a las recomendaciones efectuadas en fechas anteriores
al accidente, habría podido evitar la cantidad de gas metano
indispensable para la ignición, al mediar un flujo de aire suficiente para
disipar todos los gases en el lugar de trabajo.
(…)
En igual sentido, la demandada debió implementar la recomendación
de proporcionar a sus trabajadores herramientas de trabajo seguras -
instrumentos con motor a prueba de detonaciones y explosivos de
seguridad-, para evitar que con la presencia de niveles altos de gas
repentina, no se presentara la explosión.
(…)
Entonces, se itera, el empleador no fue diligente al tomar todas las
medidas razonables para procurar un ambiente seguro a sus
trabajadores, en este caso, utilizando herramientas inadecuadas en la
labor de minería, para que no se presentara el accidente.

Lo expresado, como se evidenció, es suficiente para concluir la

existencia de la relación causal entre las omisiones y el infortunio laboral,
por ser eficientes para la ocurrencia de la explosión, según las causas
probables establecidas en el acápite llamado «Análisis de Causalidad»
(f.°46 a 47) del informe del accidente, en el que se expresó como factor
latente de la explosión la «Presencia de metano en la cuenca
carbonífera de amaga, algunas de las regulaciones existentes no se
están cumpliendo en forma estricta», y como condición ambiental para
la misma «Emanación de metano que ocasionó una concentración
entre 5-14%, presencia de polvo de carbón», por ser situaciones
directamente relacionadas con la omisión de la empresa en el control y
medición de gas metano y polvo de carbón.
(…)
Entonces, en los términos expuestos, no existe duda sobre la relación
causal entre las omisiones del empleador en el cumplimiento de sus
obligaciones de protección y seguridad con sus trabajadores y en el
accidente laboral acaecido al interior de la mina. Puesto que, ante el
cúmulo de incumplimientos de parte de la empresa, todos relacionados
con las causas probables del accidente señalados en el informe de la
comisión investigadora del accidente, la única forma de romper el nexo
causal por el empleador era demostrando que el accidente se habría
presentado aun de no haber concurrido su falta, como por ejemplo con
la ocurrencia de una fuerza mayor o caso fortuito.”

108. Por lo anterior, la sala encuentra que la omisión de los deberes de dichas
empresas, de emplear los protocolos de seguridad y dotar a la mina y sus
trabajadores de elementos eficientes para prevenir los accidentes en el
lugar donde se desarrollaba la actividad minera, a pesar de que ya habían
sido advertidos con anterioridad con la autoridad competente, constituye
la causa eficiente para la producción del daño.
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Demandantes: Elbar Marina Vargas Cadena y otros
Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

109. Así, de conformidad con el artículo 2344 del Código Civil 19, la
responsabilidad patrimonial puede ser imputada a los sujetos procesales que
con su acción u omisión, hubiesen producido un daño. Por lo que, la sala
condenará solidariamente a las concesionarias, a pagar por los perjuicios
causados a los demandantes, por la muerte del señor José Gustavo
Benavides López.

110. En este orden de ideas, a UNIMINAS S.A.S. le corresponderá pagar el

50% de la condena, y a PROMINCARG S.A.S. el 50% restante.

111. En conclusión, la sala revocará la decisión del a quo, y negará las

pretensiones en relación con el Ministerio de Minas y Energía, pues como ya
se estableció, no se acreditó la falla en el servicio imputable a la entidad.

112. Por otra parte, se condenará solidariamente a las concesionarias a

pagar los perjuicios causados a los demandantes por la muerte de la
víctima.

9.) La indemnización del perjuicio moral

113. La sala recuerda que UNIMINAS S.A.S. adujo que no era procedente el
reconocimiento a favor de los nietos y la nuera de la víctima, puesto que no
se probó un vinculo afectivo entre ellos.

114. En este orden de ideas, se advierte que no le asiste razón a la apelante,

puesto que en relación con el reconocimiento de este perjuicio a favor de
los familiares de la víctima directa, el Consejo de Estado ha indicado que la
prueba del parentesco con la víctima es suficiente para presumir el perjuicio
(presunción de hecho), dado que la sana crítica permite determinar que el
padecimiento de un pariente causa a sus familiares un daño moral20.

19Código Civil. Artículo 2344. Responsabilidad solidaria. -Si un delito o culpa ha sido
cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de
todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa (…)”

20Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección

A, sentencia del 10 de agosto de 2016, exp. 37109, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
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Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

115. Entonces, la sala encuentra que la indemnización ordenada por el a

quo sí es procedente, debido a que se acreditó el parentesco entre los
demandantes y la víctima21.

10.) La indemnización del Lucro cesante

118. La parte demandante adujo que esta indemnización debía

incrementarse, de acuerdo con el salario real devengado por el señor José
Gustavo Benavides López. Sin embargo, la sala advierte que no aportó
algún medio probatorio que acredite esta situación 22.

119. Por otra parte, solicitó el reconocimiento del lucro cesante a favor de
los hijos de la víctima directa. No obstante, al analizar las pretensiones de la
demanda, se advierte que no se solicitó alguna indemnización a favor de
ellos, puesto que esta pretensión solo se limitó al reconocimiento a favor de
la señora Elba Marina Vargas Cadena.

120. Entonces, de accederse a la solicitud de la parte demandante, se

estaría incurriendo en un fallo extra petita, puesto que se reconocería algo
que no fue pedido por la interesada en la oportunidad procesal pertinente:

“En este sentido, la Sala ha sostenido que la congruencia es una regla

en virtud de la cual el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que
no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita); es
garantía del derecho fundamental al debido proceso y expresión del
sistema dispositivo en el que las partes son las encargadas del impulso
procesal.”23

121. Ahora bien. La sala advierte que la suma de $91.146.331 reconocida

por el a quo a favor de la señora Vargas Cadena (cónyuge de la víctima),
será actualizada con base en la siguiente formula:

Ra = Rh x Índice final

21De acuerdo con los documentos obran a folios 5, 6, 8 , 9, 103 a 113 c.3).
22Si bien la parte demandante solicitó el decreto de una prueba en esta instancia, esto fue
negado en auto del 10 de octubre del 2018, el cual se encuentra en firma, por lo que se
estara a lo dispuesto en esa decisión (fls. 719 a 720 c.1).

23Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Subseccion

A, C.P. Marta Nubia Velasquez Rico, sentenia del 12 de agosto de 2019, Rad.
68001233100019990004801 (49316).
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Índice inicial
En donde:

Ra: Renta actualizada a establecer;

Rh: Renta histórica que se va a actualizar: $91.146.331.

Ipc (f): Es el índice mensual de precios al consumidor final, es

decir, el último conocido a la fecha en que se realiza la
actualización (julio de 2020):104,97.

Ipc (i): Es el índice mensual de precios al consumidor inicial, es

decir, el correspondiente a la fecha en el que se profirió
la sentencia de primera instancia: (julio de 2018) 99,18.

Entonces,

Ra = $ 91.146.331 x 104,97
99,18

Ra = $ 96.467.335,80

122. En consecuencia, se reconocerá la suma de $96.467.335,80 por

concepto de lucro cesante a favor de la señora Elba Marina Vargas
Cadena.

11.) Sobre la liquidación de costas y agencias en derecho

123. Conforme al artículo 188 del CPACA, que ordena pronunciarse en la

sentencia sobre las costas, que según el artículo 365 del CGP, aplican para
la parte vencida en una actuación procesal.
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Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

124. En el caso, se condenará24 en costas, en el componente de las

agencias en derecho a las partes vencidas por el equivalente a dos salarios
mínimos, para cada una de ellas, que se fijan según el test de
proporcionalidad definido por la Sección Tercera del Consejo de Estado25.

12.) La aprobación, firma y notificación de esta providencia, en el

marco de las medidas del Estado de Emergencia Nacional

125. En desarrollo de las medidas derivadas del Estado de

Emergencia Económica, Social y Ecológica26 y con el fin de otorgar
seguridad jurídica27, la sala de decisión ha examinado este caso en sesión
virtual y ha adoptado el mecanismo de firma electrónica de esta
providencia28.

Al respecto, la Corte Constitucional mediante sentencia C-157 del 21 de marzo de 2013,

24

MP: Mauricio González Cuervo, consideró:

“5.1.8. La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera

culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o
recurso que haya propuesto, según el artículo 365. Al momento de liquidarlas, conforme al
artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden
a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre
que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones
autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de
ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden
asumirse como una sanción en su contra”.

En igual sentido: Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, rad. 11001-03-26-000-

2018-00111-00(62002), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
25
Subsección C, Sentencia del 29 de enero de 2018, rad. 25000-23-36-000-2015-00405-
02(59179), CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

26 Decreto legislativo 637 de mayo 6 de 2020.

27 Artículo 95 de la Ley 270 de 1996.

28 El Decreto legislativo 491 de marzo 28 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de

urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las
autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas
para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades
públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, facultó a
los cuerpos colegiados de la Rama Judicial para celebrar sesiones no presenciales de sala
y suscribir las providencias judiciales mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o
escaneada, durante el período de aislamiento preventivo obligatorio(artículos 11 y 12).
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126. Además, con fundamento en la interpretación de esas medidas

especiales y el respeto a la efectividad de los derechos sustanciales29, se
ordenará que esta decisión se notifique mediante el envío de mensaje de
datos al buzón electrónico informado por los sujetos procesales30.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

- SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de
la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 25 de julio de 2018, proferida por el

Juzgado Treinta y siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.

SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR solidariamente responsables a UNIMINAS

S.A.S. Y PROMINCARG S.A.S., por los perjuicios causados a los demandantes
con ocasión de la muerte del señor José Gustavo Benavides López.

Por lo que, UNIMINAS S.A.S. debe pagar el 50% de la condena, y

PROMINCARG S.A.S. el 50% restante, de conformidad con la considerativa
de esta sentencia.

TERCERO: CONDENAR a UNIMINAS S.A.S. Y PROMINCARG S.A.S a pagar, de

manera solidaria y en los porcentajes establecidos en el numeral anterior, la
siguiente indemnización por el perjuicio moral:

3.1. Para Elba Marina Vargas Cadena, en calidad de cónyuge de la víctima,

la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales
vigentes.

29 Decreto Legislativo 806 de junio 4 de 2020, “por el cual se adoptan medidas para
implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones
judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de
justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

30Acuerdo No. CSJBTA20-60 del 16 de junio de 2020, del Consejo Superior de la Judicatura:
ARTICULO 7°. Uso de tecnologías. “Se privilegiará el uso de las tecnologías de la información
y las comunicaciones, de preferencia institucionales, buscando optimizar los canales de
acceso, consulta y publicidad de la información. El Magistrado, el Juez o Jefe de Oficina,
deberá en todo momento y de manera reiterativa, promover e incentivar a los usuarios de
la administración de justicia, el uso de los canales de comunicación tecnológicos a fin de
disminuir el flujo de personas en las Sedes Judiciales.
(…)”
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Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

3.2. Para Diego Enrique Benavides Vargas, en calidad de hijo de la víctima,

la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales
vigentes.

3.3. Para Daniel Alirio Benavides Vargas, en calidad de hijo de la víctima, la

suma equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

3.4. Para Gina Elibeth Benavides Vargas, en calidad de hija de la víctima, la

suma equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

3.5. Para Diego Alejandro Benavides Veloza, en calidad de nieto de la

víctima, la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales
legales vigentes.

3.6. Para Giseth Estefanía Benavides Veloza, en calidad de nieta de la

víctima, la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales
legales vigentes.

3.7. Para Claudia Mayerly Veloza Moreno, en calidad de nuera de la víctima,

la suma equivalente a quince (15) salarios mínimos mensuales legales
vigentes.

CUARTO: CONDENAR a UNIMINAS S.A.S. Y PROMINCARG S.A.S a pagar, de

manera solidaria y en los porcentajes establecidos en el numeral segundo,
la suma de $96.467.335,80 por el lucro cesante, a favor de la señora Elba
Marina Vargas Cadena, en calidad de cónyuge de la víctima.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: Para el cumplimiento de esta sentencia se dará aplicación a lo

dispuesto en el inciso cuarto del artículo 187 del CPACA y el artículo 192
ibídem.

SÉPTIMO: CONDENAR a UNIMINAS S.A.S. Y PROMINCARG S.A.S a pagar, cada

una, la suma equivalente a dos (02) salarios mínimos mensuales legales
vigentes, a favor de los demandantes, por concepto de agencias en
derecho.
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Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía y otros

OCTAVO: Por la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal, NOTIFÍQUESE

esta providencia en los términos del artículo 203 del CPACA, a las siguientes
direcciones electrónicas: [email protected],
[email protected], baracaldoasociados@hotmaiñ.com,
[email protected], [email protected],
[email protected], [email protected]; y al agente del
Ministerio Público- Procurador Delegado ante esta Corporación, al correo
electrónico para notificaciones judiciales respectivo.

NOVENO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE esta actuación al juzgado

de origen, con inclusión de los registros y archivos electrónicos de lo que fue
tramitado y decidido en esta instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
(Aprobado en sesión de la fecha)

BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA

Magistrada

JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ ALFONSO SARMIENTO CASTRO

Magistrado Magistrado