UNIDAD 1
PODERES FEDERALES
OBJETIVO
Conocer una parte de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos e
identificar y explicar la organización, funcionamiento, atribuciones y limitaciones de
los Poderes de la Unión.
TEMARIO
1.1 DIVISIÓN DE PODERES
1.1.1 Platón y Aristóteles (Grecia)
1.1.2 Polibio (Roma)
1.1.3 John Locke (Estado moderno)
1.1.4 Montesquieu (Estado contemporáneo)
1.2 DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO
1.2.1 Evolución histórica
1.2.2 Criterios analíticos
1.2.3 Normas que rigen
1.2.4 Alcances normativos
1.2.5 Excepciones
1.3 TEORÍA DE LOS PESOS Y CONTRAPESOS
1.4 ANÁLISIS AL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
MAPA CONCEPTUAL
INTRODUCCIÓN
En la Constitución Mexicana, el artículo 49 establece unos de los principios
esenciales de cualquier estado constitucional de derecho: la división de poderes, y
establece lo siguiente:
El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de
facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el
artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del
artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.1
Felipe Tena Ramírez, en su libro de Derecho Constitucional, ha sostenido que el
principio de división de poderes no es sólo un principio doctrinario conquistado de
una sola vez, y permanecido inanimado; sino que es una institución política -como
lo ha manifestado Miguel Carbonell-, proyectada en la historia. De ahí que sea
necesario concurrir a su nacimiento y observar su desarrollo si se quiere situar y
entender su realización en un momento histórico determinado.
En los siguientes temas, se analizará la visión de Aristóteles hasta
Montesquieu; a todos los pensadores les preocupó la división de poderes,
deduciendo sus principios de una realidad histórica concreta. De la comparación
entre varias constituciones de su época, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad
realizado en Grecia, Aristóteles diferenció la asamblea deliberante, el grupo de
magistrados y el cuerpo judicial. De las varias formas combinadas que descubrió
en la Constitución romana, Polibio dedujo la forma mixta de gobierno. En
presencia de la realidad francesa de su época, Bodino afirmó la existencia de
cinco clases de soberanía que por ser ésta indivisible incluyó en el órgano
legislativo. En presencia del Estado alemán después de la paz de Westfalia,
1
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, última reforma
publicada en el DOF el 28 de agosto de 2009. [Link].
Puffendort distinguió siete potencias “summi imperi”. Por último, infiriendo sus
principios de la organización constitucional inglesa, Locke y Montesquieu
formularon la teoría moderna de la división de poderes.
1.1 DIVISIÓN DE PODERES
Una de las tendencias a evitar la concentración del poder del Estado a través de la
distribución equilibrada de las atribuciones públicas entre diversos órganos, tiene
antecedentes arcaicos. Cabe mencionar que fue, durante el siglo XVIII, con las
ideas propuestas por el Barón Montesquieu, cuando esas tendencias alcanzaron
su mejor expresión ideológica, al grado de considerar la división de poderes como
uno de los dos elementos imprescindibles en la organización del Estado. Los
revolucionarios franceses afirmaron, en el artículo 16 de la Declaración de 1789, lo
siguiente: “toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada
ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución”.2
A continuación se expondrá lo dicho por Sánchez Bringas, en su obra
Derecho Constitucional, examinando las principales características de la evolución
del pensamiento jurídico y político sobre la división de poderes, analizando los
planteamientos de Platón y Aristóteles en la antigua Grecia; la filosofía de Polibio
en Roma; las ideas de John Locke, en el Estado moderno; concluyendo con los
pensamientos del Barón de Montesquieu, en el Estado contemporáneo:
1.1.1 Platón y Aristóteles (Grecia)
Platón y Aristóteles consideraron la calidad y el número de gobernantes como
factores definitivos de las formas de gobierno, por lo mismo, dichos filósofos
determinaron la posibilidad de que diversas personas ejercieran el deber público.
Aristóteles señalaba que toda organización equilibrada de la ciudad debe
contemplar tres elementos de gobierno con facultades específicas y diferentes
entre sí, deliberativo, el de magistrados y el jurídico:
Toda las formas de Constitución tienen tres elementos… y si estos elementos están
bien reglamentados, la Constitución estará necesariamente bien ordenada… el
primero es, cual debe ser, el cuerpo que delibera sobre los intereses comunes; el
segundo se refiere a las magistraturas, es decir, cuáles deben ser y cuáles son los
asuntos que deben controlar y gobernar y cuál debe ser el método de elección en
ellas, y el tercero es cuál deber ser el cuerpo jurídico…el elemento deliberativo tiene
2
Sánchez Bringas, Enrique, Derecho Constitucional, p. 398.
poder acerca de la guerra y de la paz y de la formación y disolución de alianza,
acerca de las leyes, acerca de las sentencias de muerte, del destierro y de las
confiscaciones de las propiedades, y acerca de las redenciones de los
magistrados… el título de magistratura, tomándolo simplemente debe aplicarse de
modo principal a aquellos cargos a quienes se ha asignado el deber de liberar
acerca de ciertas cuestiones y de obrar como jueces y de emitir órdenes y de
manera especial esto último, ya que el dar órdenes es lo más característico de la
autoridad…el punto de distinción entre los tribunales jurídicos descansa en tres
determinantes: los constituyentes, la esfera de acción y el procedimiento de
designación. En cuanto a sus constituyentes, se trata de saber si deben ser elegidos
de todos los ciudadanos o a partir de una clase determinada; en cuanto a la esfera
de acción, saber cuantas clases de tribunales de justicia hay; en cuanto al sistema
de designación, si hay que designarlos por el voto o por sorteo.3
1.1.2 Polibio (Roma)
En el periodo republicano, se declaró un aparato equilibrador del poder político a
través de las diferentes atribuciones del senado, del consulado y de la
participación ciudadana en la adopción de ciertas decisiones legislativas. Polibio
reflexionó que el consulado representaba la forma de gobierno monárquica; el
senado la aristocrática; y la participación ciudadana la democrática. Percibió las
formas puras de gobierno aristotélicas como componentes de la organización
política de la República romana.
1.1.3 John Locke (Estado moderno)
En el siglo XVII tuvieron lugar dos hechos relevantes relacionados con el principio
de división de poderes: por una parte, al producirse la decapitación de Carlos I de
Inglaterra con motivo del triunfo de la rebelión encabezada por Oliverio Cromwell,
éste expidió el Instrument of Government, documento que postuló un principio de
división de poderes; por otra parte, la publicación del Ensayo sobre el gobierno
civil, de John Locke, donde el autor desarrolló una teoría sobre la separación de
las funciones públicas, en la que se expresa lo siguiente:
3
Ibídem, p. 399.
La primera y fundamental entre las leyes positivas de todas las comunidades
políticas es el establecimiento del poder legislativo, de acuerdo con la primera y
fundamental ley de naturaleza que aun al poder legislativo debe gobernar. La
autoridad legislativa o suprema no sabrá asumir por sí misma el poder de gobernar
por decretos arbitrarios improvisados, antes deberá dispensar justicia y decidir los
derechos de los súbditos mediante leyes fijas y promulgadas y jueces autorizados
y conocidos.4
Locke distinguió con claridad las funciones de la potestad pública que se
refieren a la expedición de las leyes, a la función del gobierno y a la impartición de
justicia. Empero, sólo reconoció a dos poderes: el ejecutivo depositado en el rey;
que le permitía al monarca hacer la guerra y concertar la paz, hacer alianzas,
enviar y recibir embajadas y el legislativo que residía en el rey en parlamento.
La función judicial no fue reconocida por Locke como propia de un poder,
sino como actividad implícita en el poder ejecutivo, no obstante que el monarca no
la realiza porque se encuentra a cargo de los jueces. Locke atribuyó al monarca, la
facultad de la prerrogativa que lo facultaba para actuar discrecionalmente con el
objeto de alcanzar el bien común; en el ejercicio de esta atribución, el rey podía
hacer a un lado la ley o pasar sobre ella. Sobre este tópico afirmó lo siguiente:
El bien de la sociedad requiere que varias cosas sean dejadas a la discreción de
aquel en quien reside el poder ejecutivo. Porque, incapaces los legisladores de
prever y atender con leyes a todo cuanto pudiera ser útil a la comunidad, el ejecutor
de éstas, teniendo en sus manos el poder, cobra por ley común de naturaleza del
derecho de hacer uso de él para el bien de la sociedad…ese poder de obrar según
discreción para el bien público, sin prescindir de la ley y aún a veces contra ella, es
lo que se llama prerrogativa.5
1.1.4 Montesquieu (Estado contemporáneo)
4
Ibídem, p. 400.
5
Ibídem.
Sánchez Bringas, al citar a Barón de Montesquieu, sostiene en su célebre obra, El
espíritu de las leyes (1748), la existencia de tres poderes: el primero, el Legislativo
que hace las leyes; el segundo, el Ejecutivo de Gentes, que celebra la paz o
declara la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y
prevé invasiones; el tercero, el Ejecutivo Civil o Judicial que castiga los delitos y
juzga las diferencias entre particulares:
La libertad política sólo reside en los gobiernos moderados y, aun en ellos, no
siempre se encuentra. La libertad política sólo existe cuando no se abusa del poder;
pero la existencia nos muestra constantemente que todo hombre investido de
autoridad abusa de ella…para impedir este abuso, es necesario que, por la
naturaleza misma de las cosas, el poder limite al poder…Cuando el poder legislativo
y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay
libertad; porque puede temerse que el monarca o el senado hagan leyes tiránicas y
las ejecuten ellos mismos tiránicamente. No hay libertad si el poder de juzgar no
está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo. Sino está separado
el poder legislativo se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los
ciudadanos; el juez sería el legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el
juez podría tener la fuerza de un opresor. Todo se habría perdido si el mismo
hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera
los tres poderes, el de dictar leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de
juzgar los delitos o los pleitos entre los particulares.6
Con este pensamiento se generalizó la convicción de mantener separados a
los órganos del poder público, asignándoles atribuciones específicas para evitar la
opresión. Esta idea, política esencialmente, implica que las leyes deberían ser
dispuestas por una asamblea electa por el pueblo porque siendo éste el titular de
la soberanía, sólo podía someterse a las normas generales que hicieran sus
representantes. Las funciones de gobierno, consisten en aplicar esas leyes en la
esfera administrativa, que solamente le corresponderían al órgano ejecutivo; y las
funciones jurisdiccionales que se traducen en aplicar las leyes para resolver
controversias, únicamente las podrían desarrollar los tribunales y jueces.
6
Ibídem, p.401.
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
Elabora una línea del tiempo donde señales los cambios históricos vinculados al
principio de evolución de los poderes. La línea debe contener las fechas, los
autores y los eventos principales.
1. 2 DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO
1.2.1 Evolución histórica
Sánchez Bringas, al referirse a la división de poderes en México, sostiene que las
constituciones mexicanas han consagrado dicho principio, pero no lo han hecho
de manera idéntica, es decir, han tenido variantes. Estas variantes, se refieren a
dos criterios primordiales, el primero de ellos a la importancia formal de los
órganos entre si, y el segundo en atención a su número.
En cuanto a la importancia formal o rangos existentes entre los órganos,
destaca la tendencia que presenta al legislativo como el órgano originario y
fundamental. Así, en la Constitución de Apatzingán de 1814, en su artículo 44
ordenaba lo siguiente: “Permanecerá el cuerpo representativo de la soberanía del
pueblo con el nombre de Supremo Congreso Mexicano. Se crearán, además, dos
corporaciones, una con el título de Supremo Gobierno, y la otra con el de Supremo
Tribunal de Justicia”.7
Así, al referirse a la Constitución Política de 1857, advierte que ésta se
destacó al suprimir al Senado, no obstante haberse consagrado la forma de
Estado Federal. Al integrarse al Poder Legislativo con una asamblea de diputados,
dio tal fortaleza a este órgano, que los presidentes de la República de esa época,
entre ellos Benito Juárez, afrontaron severas dificultades para ejercer sus cargos.
En lo que respecta al número de los órganos, explica que habitualmente han
existido los tres tipos de poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Empero, las
Siete Leyes o Constitución Centralista de 1836, estableció un sistema de cuatro
órganos, además de los tres que se conocían, creando otro que sometía a los
7
Ibídem, pp. 404 y 405.
tradicionales: El Supremo Poder Conservador, citando la segunda ley, en donde
establecía el perfil de esa innovación de la siguiente forma:
Artículo 1.- Habrá un supremo poder conservador que se deposita en cinco
individuos, de los que se renovará una cada dos años, saliendo en la primera,
segunda, tercera y cuarta vez, el que designare la suerte, sin entrar en el sorteo el
que o los que hayan sido nombrados para reemplazarlos. De quinta vez en adelante
saldrá el más antiguo8
Así, las Siete Leyes o Constitución Centralista de 1836 en su artículo 12,
estableció entre otras atribuciones al Supremo Poder Conservador las siguientes:
“declarar la nulidad de las leyes y decretos; declarar la nulidad de los actos del
Poder Ejecutivo y los de la Suprema Corte de Justicia; declarar la incapacidad
física o moral del Presidente de la República; suspender a la Corte de Justicia;
suspender hasta por dos meses las sesiones del Congreso General”.9 Según
Sánchez Bringas, se llegó al extremo de otorgar al Supremo poder conservador la
facultad de restablecer constitucionalmente a cualquiera de los tres poderes, o a
los tres, cuando hubiesen sido disueltos revolucionariamente.
1.2.2 Criterios analíticos
El estudio de las atribuciones de los órganos del poder público requieren la
aplicación de dos criterios: el formal que define la atribución sin considerar su
naturaleza jurídica, tomando en cuenta únicamente el órgano que la produce para
hacer la calificación de la facultad; y el material que establece la naturaleza
legislativa, administrativa o jurisdiccional de la atribución de acuerdo a sus
características intrínsecas, sin que importe el órgano al que se encuentre
asignada.
En estos términos, la facultad del Congreso de la Unión para aceptar la
renuncia del Presidente es formalmente legislativa, porque le corresponde al
Congreso, pero es materialmente administrativa porque su naturaleza no es de
8
Ibídem, p. 405.
9
Ibídem. pp. 405 y 406.
una norma general, sino de un acto individualizado de aplicación normativa. De
manera similar, la atribución del Poder Judicial Federal de establecer
jurisprudencia obligatoria, formalmente es un acto jurisdiccional porque es emitida
por el órgano judicial pero, aplicando el criterio material es legislativa porque su
naturaleza corresponde a una norma general.
Las facultades públicas pueden disponer de dos calificaciones, según se
aplique el criterio formal o el material. Pero, hay ocasiones en que la facultad tiene
calificación coincidente a la luz de dos criterios, por ejemplo, la facultad que tiene
el Congreso de expedir leyes en materia tributaria –artículo 73 fracción XXIX- es
formal y materialmente legislativa, porque su ejercicio corresponde al órgano
legislativo y su naturaleza es la de toda ley, es decir, la de una norma general.
1.2.3 Normas que rigen
En la Constitución, se consagran dos declaraciones relativas al principio de
división de poderes, la primera se refiere a la estructura y organización de la
Federación y se contiene en el artículo 49, y la segunda se encuentra en el
artículo 116, y determina la estructura constitucional del poder público en los
estados. En relación a este tema, se encuentra el artículo 122 constitucional, que
contempla la existencia de seis órganos del poder público para el Distrito Federal.
A continuación se transcriben estos ordenamientos:
Artículo 49.- El supremo poder de la federación se divide para su ejercicio, en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de
facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el
artículo 29… En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del
artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.10
Artículo 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio,
en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos
10
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, última
reforma publicada en el DOF el 28 de agosto de 2009. [Link]; artículo 49.
poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un
solo individuo.11
Artículo 122.- Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza
jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y
de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de
este artículo.
Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el
Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.12
1.2.4 Alcances normativos
Sánchez Bringas al referirse sobre los alcances normativos de la división de
poderes, explica que en dicho principio se presentan cuatro características:
a) Crea tres órganos cupulares de producción normativa
b) Los diferencia entre si y les asigna las denominaciones con las que se identifica la
naturaleza jurídica de las principales atribuciones que cada uno desempeña
c) Prohíbe la invasión de competencias entre los órganos
d) Prohíbe que la función legislativa se deposite en un solo individuo o corporación.13
Como se observa, señala las dos primeras características cuando el texto
indica que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio del
siguiente modo: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Además, el citado precepto legal identifica al primer órgano como legislativo
porque le asigna de manera relevante la función de crear leyes.
Al referirse al Poder Ejecutivo, las veinte fracciones que contiene el artículo
89 se reducen a dieciocho porque dos se encuentran derogadas. Todas las
facultades identifican a ese órgano como ejecutivo porque se refieren a la
aplicación de las leyes en el ámbito administrativo. No obstante,, el titular del
Ejecutivo Federal también tiene atribuciones legislativas, según se desprende de
11
Ibídem, artículo 116.
12
Ibídem, artículo 122.
13
Sánchez Bringas, Enrique, Derecho Constitucional, pp. 407 y 408.
las excepciones que el artículo 49 que establece en materia de emergencia y de
comercio exterior (artículo 29 y 131).
La denominación del Poder Judicial se explica en las principales
atribuciones que le asigna la Constitución (artículos 103, 104, 105, 106 y 107).
Estos preceptos se refieren a la resolución de controversias, pero también realiza
atribuciones administrativas y legislativas, por ejemplo, en el caso de las primeras,
la investigación de un hecho que contribuya la violación del voto público (artículo
97); de las segundas, la jurisprudencia (artículo 94, párrafo siete) y las
declaraciones sobre la inconstitucionalidad de normas generales (artículo 105,
fracción II).
Estos ejemplos acreditan que cada órgano de Estado tiene atribuciones
predominantes dentro de sus funciones, por lo mismo son determinantes de su
identidad. También se observa que cada órgano dispone de un número reducido
de facultades que materialmente corresponden a las que identifican a los otros.
Por otra parte, la prohibición de invadir las competencias de otros órganos
es una característica derivada de la necesidad del orden que debe existir para el
buen funcionamiento del poder público, y la prohibición de integrar con una sola
persona o corporación al legislativo se justifica en la idea de la representación
constitucional de los legisladores.
1.2.5 Excepciones
La ley fundamental establece los supuestos de excepción en que el Poder
Ejecutivo está en posibilidad de desarrollar facultades que en un principio le
corresponde exclusivamente al Poder Legislativo. Son dos casos, en los que la
constitución califica como excepciones al principio de división de poderes; además
existen otras dos, que sin ser identificadas como excepcionales, permiten al titular
de ejecutivo legislar.
Sánchez Bringas, al analizar el artículo 29 constitucional, argumenta que dicho
precepto legal faculta al Presidente de la República para iniciar el procedimiento
suspensorio de la Constitución, comprendiendo tres aspectos:
a) Los derechos del gobernado que obstaculicen la solución de los problemas que
afrontan la sociedad y el Estado
b) Los medios de control de la constitucionalidad de los actos de autoridad, en
especial, el juicio de amparo
c) El principio de división de poderes.14
En tales supuestos, el titular del ejecutivo podrá estar facultado para expedir las
leyes que amerite el Estado de emergencia. Cabe aclarar, que estas facultades
deben restringirse al tiempo en que prevalezca el fenómeno que pone en riesgo a
la sociedad y al Estado; una vez que desaparezca, el Presidente queda impedido
para continuar desarrollando esta excepcional función legislativa.
El artículo 49 constitucional prevé otro caso de excepción, donde el titular
del ejecutivo es dotado de facultades extraordinarias para legislar. Se trata del
comercio exterior, regido por las bases constitucionales en el artículo 131
constitucional, que dispone lo siguiente:
Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se
importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como
reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la
circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que
sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar,
en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del
artículo 117.
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar,
disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas
por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir
las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos,
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país,
la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en
beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de
14
Ibídem. p. 409.
cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad
concedida.15
Sánchez Bringas comenta que la existencia de estas atribuciones,
encuentra su explicación en la intensa dinámica que caracteriza al fenómeno
económico, específicamente, la que se refiere al comercio exterior. Las facultades
que se contienen en el segundo párrafo del artículo transcrito fueron adicionadas
el 30 de diciembre de 1950. Esa modificación constitucional corrigió la situación
por la cual los presidentes de la República legislaron en esa materia,
contraviniendo el principio de división de poderes, durante más de veinte años.
Por otra parte, al referirse al artículo 73 fracción XVI constitucional, arguye
que en este ordenamiento se localiza otro caso de excepción por parte del
Presidente de la República para legislar –no mencionado en el artículo 49
constitucional– donde se faculta al Consejo de Salubridad General, dependiente
del Presidente de la República, a expedir normas generales. Dicho precepto legal
ordena lo siguiente:
Artículo 73, fracción XVI
1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente
de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus
disposiciones generales serán obligatorias en el país.
2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de
enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar
inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después
sancionadas por el Presidente de la República.
3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas
por las autoridades administrativas del País.16
Los artículos 89 fracción X y 133 constitucional, facultan al titular del
Ejecutivo Federal a celebrar tratados internacionales que, una vez a probados por
el Senado de la República, forman parte de la Ley Suprema de la Unión, de
15
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, última
reforma publicada en el DOF el 28 de agosto de 2009. [Link]; artículo 131.
16
Ibídem., artículo 73, fracción XVI.
acuerdo con lo previsto por el artículo 133 constitucional. En los actos
preparatorios a la suscripción de los tratados, y en las negociaciones que realiza,
se desarrolla el procedimiento legislativo que el Ejecutivo Federal culmina al
suscribir esos instrumentos, por ejemplo, la firma del Tratado de Libre Comercio
para Norteamérica y su aprobación en el Senado de la República, trajo como
consecuencia que ese instrumento ahora forme parte del orden normativo
mexicano.
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
Elabora un resumen sobre la evolución histórica del principio de la división de los
poderes en México. Debes escribir el texto a mano y llevarlo a la clase para
discutirlo.
1.3 TEORÍA DE LOS PESOS Y CONTRAPESOS
Al respecto Arteaga Nava, menciona al referirse a la teoría de los pesos y
contrapesos, lo siguiente:
En la Constitución se ha establecido un sistema de pesos y contrapesos que
procura, cuando menos en teoría, alcanzar una situación de equilibrio entre las tres
ramas en que ha sido dividida la acción gubernativa. El texto tiende a evitar que una
de las tres se sobreponga a las restantes. La acción del Congreso es neutralizada o
encauzada por el Ejecutivo y el Judicial: una ley del Congreso puede ser vetada por
el Presidente de la República o, llegado el caso, es factible que no lo aplique, sin
que exista la posibilidad de que se le exija responsabilidad. También es probable
que se difiera su entrada en vigor o no se aplique en ciertos casos. La rama federal,
por su parte, mediante su intervención en la controversia constitucional, la acción de
inconstitucionalidad y el juicio de amparo, neutraliza la acción del órgano legislativo
en casos concretos y, cuando integra jurisprudencia, su obra encauzadora de la
acción del Congreso adquiere un relativo grado de generalidad.
El Ejecutivo encuentra en el Congreso un contrapeso a su acción; un
nombramiento o un ascenso puede ser obstaculizado por el senado: un servidor
público que dependa de él puede ser enjuiciado y destituido; cuando menos en
teoría y con efectos meramente políticos, más que jurídicos, su actuación puede ser
objeto de censura; asimismo, un informe anual es susceptible de ser analizado. La
rama judicial mediante el juicio de amparo, frena también su acción; mediante la
investigación a que alude el artículo 97 puede emitir una censura implícita a su
actuación.
En el Sistema Constitucional Mexicano, la acción de la rama judicial es
bastante inocua; sus resoluciones no tienen fuerza ni la generalidad de las
sentencias que emiten los jueces estadounidenses. Por lo tanto, los elementos que
neutralizan su actuación son mínimos, el Presidente de la República puede indultar
a un reo condenado por los jueces federales. El Congreso de la Unión, mediante
una Ley de Amnistía, puede dejar sin materia un extenso número de juicios de
naturaleza penal que se ventilen ante los tribunales federales. También el Congreso
puede juzgar a ministros, magistrados y jueces federales y llegado el caso
17
destituirlos e inhabilitarlos.
El mismo autor, al referirse a la teoría de pesos y contrapesos, argumenta
que existe cooperación o colaboración entre poderes, comenta lo siguiente:
Son más los casos en que por disposición constitucional, se requiere la cooperación
de cuando menos dos poderes para el perfeccionamiento de un acto gubernativo: el
Congreso aprueba una ley, pero quien la promulga y ejecuta es el Presidente de la
República; si bien le permite al órgano legislativo juzgar y destituir a un servidor
público, lo cierto es que quien cumplimenta la sentencia es el Presidente. Los
nombramientos de embajadores, empleados superiores de Hacienda y ascensos en
las fuerzas armadas que hace el ejecutivo están sujetos a la ratificación de la
Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente. Para que permita el paso de
fuerzas extranjeras por el territorio nacional o la estancia de escuadras extranjeras
en aguas nacionales, se requiere el consentimiento del Senado. El Congreso de la
Unión interviene en el acto de aprobar la suspensión de garantías individuales y el
otorgamiento de facultades extraordinarias. Por disposición expresa, el Presidente
de la República elabora los proyectos de ley de ingresos y presupuesto, pero
requiere la aprobación del Congreso y de la Cámara de Diputados, respectivamente
17
Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional, Ed, Oxford University Press, México 1999. pp. 34 y 35.
para convertirse en ley (art. 74, fracc. IV). Por lo que hace a la rama judicial, el
Presidente de la República es quien facilita los auxilios que sean necesarios a fin de
permitir el ejercicio expedito de sus funciones (art. 89 fracc. XII) y corresponde al
Congreso de la Unión encuasar a los servidores públicos que se enumeran en el
artículo 110, cuando no acataren las sentencias dictadas en los juicios de amparo
(art. 107 fraccs. XVI y XVII).18
También explica que existen principios constitucionales que consignan
auténticos instrumentos de defensa a disposición de cada una de las ramas en
que se ha dividido la administración pública:
Si la Cámara de Diputados, a fin de doblegar a un poder al aprobar el presupuesto,
omite señalar la retribución que deba corresponderle, la Constitución dispone que se
le pagará la que le fue asignada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció
el empleo (art. 75). Existe una disposición que determina que la remuneración que
deban percibir los diferentes servidores públicos debe ser adecuada e irrenunciable
(art. 127). Para evitar que la corte se desintegre por falta de coordinación entre el
Presidente de la República y el Senado, o de licencias, existen mecanismos en
virtud de los cuales se cubran las vacantes, definitivas o temporales, que se den en
ellas (arts. 96 y 98).19
Concluye diciendo:
El principio de división de poderes será valido o estará en vigor mientras quienes
actúan como titulares de cada uno de ellos lo dispongan. Los textos constitucionales
son incapaces de impedir por si mismos su violación o desbordamiento: “…ninguna
división de poderes de Derecho Constitucional puede impedir que en un conflicto
insoluble, por ejemplo entre el Gobierno y el Parlamento, decida, a falta de una
unidad superior de acción, el poder prácticamente más fuerte, realizando así la
necesaria unidad del poder del Estado”, afirma Heller.20
18
Ibídem, p. 35.
19
Ibídem.
20
Ibídem.
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
Elabora un ensayo sobre la teoría de los pesos y los contrapesos dentro del
principio de la división de los poderes. El texto deberá contener los elementos
argumentativos derivados de tu opinión personal y estar estructurado en
introducción, desarrollo y conclusiones.
1.4 ANÁLISIS AL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
El Artículo 49 sólo ha sido objeto de dos reformas desde su aprobación en la
Constitución de Querétaro. La primera reforma tuvo lugar en 1938 por iniciativa del
entonces Presidente Lázaro Cárdenas. Su objetivo fue incluir en el texto
constitucional un agregado que posteriormente fue removido y que señalaba lo
siguiente:
El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola
persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso
de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el
artículo 29. En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades
extraordinarias para legislar.21
La finalidad de dicha reforma era, tratándose de una iniciativa propuesta por
el Presidente de la República, fortalecer el Poder Legislativo evitando que el titular
del Ejecutivo (que era una práctica común), solicitara y obtuviera facultades
extraordinarias para legislar sobre las más diversas materias. Después de un
debate de poca relevancia, el agregado se aprobó por el poder reformador de la
Constitución y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de agosto
de 1938.
Como una orientación diversa, en diciembre de 1950 el Presidente de la
República, Miguel Alemán Valdez, envió una iniciativa a la Cámara de Diputados
21
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de
febrero de 1917, artículo 49. [Link].
para reformar el artículo 131 de la Constitución, lo que también derivó en una
modificación al artículo 49. El objetivo de la reforma era permitir al titular del
Ejecutivo ejercer facultades legislativas en materia arancelaria, con el argumento
de que el principio de la división de poderes en México debía de entenderse de
manera flexible y, en concreto, la materia de mérito exigía la adopción de
decisiones que no podían quedar sujetas a los tiempos y a las lógicas legislativas.
Como consecuencia de esa reforma, se ajustó el texto constitucional del
artículo 49 para modificar la fórmula que había sido aprobada en los tiempos del
presidente Cárdenas, quedando de la siguiente manera: “En ningún otro caso,
salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán al Ejecutivo
facultades exclusivas extraordinarias para legislar”22.
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
Investiga tres tesis o jurisprudencias relevantes sobre el principio de la división de
los poderes en México emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es
necesario que lleves esta información a la clase para discutirla y analizarla.
22
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, última reforma
publicada en el DOF el 28 de agosto de 2009. [Link]; artículo 49, parte in fine.
AUTOEVALUACIÓN
1.- Establece uno de los principios esenciales de cualquier estado constitucional
de derecho: la división de poderes:
a) Artículo 49 constitucional
b) Artículo 50 constitucional
c) Artículo 133 constitucional
d) Artículo 39 constitucional
2.- Señala, en el principio de división de poderes, que toda organización
equilibrada de la ciudad debe contemplar tres elementos de gobierno con
facultades específicas y diferentes entre sí, es decir el deliberativo, el de
magistrados y el jurídico:
a) Polibio
b) John Locke
c) El barón de Montesquieu
d) Aristóteles
3.- John Locke, desarrolló su teoría sobre la separación de las funciones públicas,
en:
a) El espíritu de las leyes
b) El ensayo sobre el Gobierno Civil
c) La Política
d) La República
4.- Pensador del Estado contemporáneo que afirmó en su célebre obra, El espíritu
de las leyes, la existencia de tres poderes: el legislativo, el ejecutivo y el judicial:
a) Polibio
b) John Locke
c) El barón de Montesquieu
d) Aristóteles
5.- Autor de la frase célebre del principio de división de poderes: “que el poder
limite al poder”:
a) Polibio
b) John Locke
c) El barón de Montesquieu
d) Aristóteles
6.- En el principio de división de poderes, consideraba que el consulado
representaba la forma de gobierno monárquica; el senado, la aristocrática; y la
participación ciudadana, la democrática:
a) El barón de Montesquieu
b) John Locke
c) Aristóteles
d) Polibio
Respuestas
1. a.
2. d.
3. b.
4. c.
5. c.
6. d.
