Planificación turística

Estructura de Mercados Turísticos

Contenido
1. Objetivos

2. El proceso de la planificación del espacio turístico

La ordenación del territorio turístico
La planificación territorial y turística desde un enfoque sistémico
El marco y los objetivos de la planificación del turismo desde la dimensión
territorial
3. Instrumentos de planificación turística: el plan de desarrollo
Turístico (PDT)
El objeto del plan (el destino) y las etapas de la planificación
4. La sostenibilidad como criterio de la planificación Turística
Turismo, competitividad y sostenibilidad
Ordenación del territorio, turismo y sostenibilidad
Desarrollos turísticos y sostenibilidad
5. Resumen

6. Bibliografía
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Objetivos Este carácter público de la ordenación del territorio,

aunque en ella participen agentes privados, deriva tanto
• Conocer el proceso de la planificación del espacio del hecho de que afecta al modelo territorial global
turístico teniendo en cuenta la ordenación del como sus objetivos de beneficio colectivo, centrados
territorio turístico. en la equidad territorial y en la utilización racional de
los recursos.
• Estudiar los instrumentos de planificación turística
centrándose en el Plan de desarrollo turístico y sus
etapas de planificación. La ordenación del territorio
• Abordar la sostenibilidad como criterio en el turístico
desarrollo de la planificación turística. La justificación del ordenamiento espacial viene dada por
la propia incapacidad de los mecanismos de mercado
El proceso de la planificación para corregir los desequilibrios territoriales, la necesidad
del espacio turístico de integrar criterios de conservación, conciliar usos y
sectores que compiten entre sí, armonizar el interés
De acuerdo a Vera et al.1, la ordenación del territorio colectivo y el privado y responder desde la escala local
resulta imprescindible para garantizar un funcionamiento a cuestiones globales (Anton y González,2). En el caso
integrado y racional del espacio y su práctica llega a ser del turismo, los impulsos desde el lado de la demanda
clave para la optimización de los beneficios en la puesta en la configuración del territorio turístico junto con la
en marcha de dinámicas económicas y en previsión presión de los sectores involucrados han conducido a
de posibles conflictos derivados de los cambios que situaciones donde la espontaneidad la falta de criterios
afectan al territorio. de ordenación son rasgos característicos de los procesos
de desarrollo de la actividad turística en el territorio. En
Más allá de una simple discusión sobre la implantación consecuencia, lo que explica situaciones de despilfarro
y distribución de usos y sistemas que facilitan la de recursos, ausencia de racionalidad en la utilización
integración funcional de un territorio, es un instrumento del suelo y falta de referencias para la orientación de las
fundamental para evitar problemas territoriales, lograr intervenciones, tanto públicas como privadas, además
el consenso social y económico y sentar principios de de impactos ambientales y escasa o nula inserción de
cooperación, cohesión y equilibrio territorial (Antón y las actuaciones dentro de un marco de coherencia en la
González2). implantación del turismo.

En un contexto de cambios globales en la era de la Las vías de trabajo exigen la consideración del
información y la postmodernidad, la planificación es una turismo desde su repercusión de la estructura y en
expresión de la manera de gobernar el territorio, a escala el sistema territorial, una escala intermedia para la
local y global (del Romero,3). comprensión de los problemas y su respuesta y una
percepción multidisciplinar e integrada en lo que atañe
Aplicada a la actividad turística, la ordenación urbanística al planteamiento de la actividad, desde la práctica de la
y territorial de los espacios turísticos, materializada ordenación del territorio.
mediante instrumentos de planificación y procesos de
gestión, es la consecuencia de la necesidad de introducir A la ordenación del territorio le corresponde el doble
criterios de racionalidad y principios de sostenibilidad cometido de proyectar materialmente el desarrollo
en la transformación territorial que induce el desarrollo de propuestas concretas de consumo turístico y de
del turismo, en la utilización de los recursos naturales traducir sobre el espacio los objetivos económicos,
y culturales que lo sustentan y en la cualificación del sociales y ambientales que se asocian a ellas. Ordenar
entorno en el que se integra la actividad (Barrado y el territorio significa, por lo tanto, seleccionar de manera
Ávila,4). consciente una alternativa de actuación económica y
promover, consecuentemente, una determinada opción
De este modo, mediante la práctica de la ordenación territorial y urbanística.
territorial es posible formular principios para organizar
el uso turístico del espacio, frente a la improvisación
de los denominados modelos espontáneos, al tiempo
que se incorporan a la planificación territorial los
nuevos paradigmas que informan la actividad turística
(Blanquer,5), especialmente la inserción de objetivos
ambientales y el desarrollo integral y sostenible. Es, en
definitiva, una forma de actuar racionalmente sobre la
realidad, que debe involucrar la dimensión técnica junto
con la participación social, y que no aparece exenta de
lecturas ideológicas y políticas definitorias del papel de
los agentes actuantes (Cammarata,6), en tanto es una
función pública.
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Desde esta perspectiva, una positiva inserción territorial Debe recordarse, en cualquier caso, que, de acuerdo
de los procesos desarrollo turístico requiere tanto de las con la Carta Europea de Ordenación del Territorio,
instituciones que los promueven como de los agentes que ésta es, a la vez “una disciplina científica, una técnica
intervienen y de los residentes a quienes afectan (Vera administrativa y una política, concebida como actuación
Rebollo y Antón Clavé,7; Ivars,8): interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo
a) El completo convencimiento de la robustez conceptual de las equilibrado de las regiones y la organización física del
propuestas a implementar y de las posibilidades que se derivan espacio según un concepto rector”. Además, según
de su desarrollo;
la misma Carta, la ordenación del territorio ha de ser
b) La aceptación de límites para la actividad a desarrollar a fin de democrática, ha de contar con la participación de los
evitar impactos territoriales irreversibles;
ciudadanos, global, es decir, integradora de políticas
c) La definición de los niveles y tipos de impactos ambientales, sectoriales, funcional, en el sentido de adaptarse a las
económicos y sociales aceptables en el proceso de desarrollo;
diferentes conciencias regionales y prospectiva, en tanto
d) La definición de los elementos básicos de la estructura del que debe tomar en consideración las tendencias a largo
territorio y la configuración de un marco de referencia para
las actuaciones de las distintas administraciones públicas plazo de los aspectos culturales, sociales, económicos y
intervinientes, sobre la base del principio de cooperación ambientales que conciernen a un territorio.
territorial.
La ordenación territorial y urbanística es un instrumento
Tabla 1.
preventivo indispensable para la gestión ambiental
que tiende a solucionar diferentes tipos de problemas
La ordenación territorial y urbanística es, de hecho, la
(Gómez Orea,13; Antón y González,2):
expresión física del estilo de desarrollo. Por lo tanto,
tal como se recoge en múltiples aportaciones sobre a) El desequilibrio territorial;
planificación territorial del turismo (véanse, entre
otras, Gunn,9, Inskeep,10, Lier Taylor,11; Vera, López b) Los impactos ecológicos y paisajísticos derivados
Palomeque, Antón y Marchena,12; Ivars,8 Antón y de la localización de actividades en entornos
González,2), no debe olvidarse vincularla con la política inadecuados;
económica. Se puede demostrar, en este sentido, que los c) El despilfarro de recursos naturales;
procesos de ordenación del territorio que contemplan
el desarrollo de actividades turísticas y recreativas d) La desconsideración de los riesgos ambientales en
son más eficientes a efectos económicos si, además la localización de actividades;
de dimensionar correctamente los usos preferibles del e) La mezcla desordenada de usos y los conflictos
suelo, el diseño de las infraestructuras y la localización entre actividades y sectores;
más satisfactoria de los equipamientos, plantean
una valorización y gestión sostenible de los recursos f) El déficit de infraestructuras y equipamientos;
y facilitan la creación de los productos recreativos g) La descoordinación entre administraciones
y turísticos específicos que permitan diferenciar el públicas con competencias en un mismo territorio.
espacio y dotar de competencia su estrategia de
desarrollo. Debe recordarse que, desde el punto de vista
administrativo, la ordenación del territorio es una función
Operativamente, se hace necesario, por lo tanto, para una
satisfactoria ordenación territorial y urbanística de las
administrativa de carácter horizontal que tiene como
actividades turísticas: objetivos:
a) Identificar los condicionantes que el desarrollo de actividades
turísticas y recreativas impone a los procesos de planificación (1) El desarrollo equilibrado y sostenible de regiones y
del territorio; localidades;
b) Estudiar los instrumentos y las estrategias de planificación a (2) La utilización racional y responsable del territorio y
implementar para la creación de producto y la organización del
espacio turístico;
de sus recursos;
c) Analizar las características de los procesos económicos (3) La coordinación administrativa;
resultantes poniendo de manifiesto sus principales logros y
limitaciones. (4) La mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
Tabla 2. La planificación territorial del turismo se convierte así en
un proceso que se lleva a cabo por iniciativa de entidades
públicas, de los agentes interesados en el desarrollo de
la actividad, o como resultado de la concertación de los
diferentes agentes actuantes.

Pero las estrategias planificadoras están condicionadas,

en todo caso, por la fase en que se encuentra cada
destino dentro de su ciclo de vida: emergente, desarrollo,
madurez, estancamiento, declive, renovación.
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La planificación territorial Otro ámbito de especial afectación deriva de los recursos

y turística desde un enfoque de agua, en su vertiente de ciclo integral (abastecimiento
y depuración), lo mismo que la ordenación de las
sistémico infraestructuras de comunicación (carreteras, autovías,
Como señalan Anton Clavé y González Reverté (2005), autopistas, vías férreas, aeropuertos, puertos), como
el territorio es un sistema complejo de múltiples aspecto esencial para la accesibilidad a las áreas
interacciones e influencias, lo que hace que las receptoras.
intervenciones en materia de planificación deban
afrontar numerosos elementos y componentes. Por su parte, una vertiente que incide cada vez de forma
más relevante en el turismo es la medioambiental,
Desde la dimensión del turismo, la OMT14 también entendida como política horizontal (Ivars, 2003), en
establece la visión del turismo como sistema distintas facetas: espacios protegidos, evaluación de
interrelacionado de factores de demanda y oferta, además impacto ambiental, programas de recuperación de la
de los elementos del medio físico y los institucionales calidad ambiental. Por lo demás, no se puede pasar por
que interactúan entre sí. Por tanto, sobre la base de un alto el efecto de las políticas relativas a sanidad (calidad
conjunto de atractivos o recursos turísticos en un lugar de las aguas, contaminación, asistencia a turistas), cultura
determinado, se trata de formalizar su transformación en (museos, organización de eventos y programación,
productos, susceptibles de atraer demandas, referidas a protección y gestión del patrimonio, itinerarios y
destinos turísticos cuyo fundamento es esencialmente programas culturales), educación (temas formativos) y
territorial. De este modo, el proceso de intervención agricultura (desarrollo rural integrado). El problema es
turística en el territorio atañe a recursos, oferta, demanda, que la falta de integración/coordinación entre políticas
producto, destino y factores de competitividad territorial contribuye a la escasa o nula coordinación y eficiencia
que interactúan y se interrelacionan para alcanzar los y a la desorganización en los procesos de implantación
objetivos deseados (Solsona,15) y reordenación de la oferta. A lo que también contribuye
el marco político-administrativo en el que se presentan e
Es a partir de estos elementos clave como se aborda incluso se solapan tales competencias.
el proceso de planificación turística, cuyo sentido es el
desarrollo integrado de los componentes del sistema,
tanto de los factores de demanda y oferta como de El marco y los objetivos
los elementos físicos e institucionales (Bigné, Font, de la planificación del turismo
Andreu,16). En suma, recursos básicos, infraestructuras, desde la dimensión territorial
servicios, promoción y la propia demanda configuran el
La ausencia de planificación es la causa de desequilibrios
eje central del sistema turístico, al que se añaden otra
socioeconómicos, territoriales y ambientales, a diferentes
serie de factores como la gestión, la gobernanza, la
escalas, que pueden llegar a comprometer la viabilidad
sociedad local, los empresarios, las políticas públicas,
futura del turismo como actividad (Ivars, 2003). Por tanto,
la financiación y la competencia, entre otros (Gunn,9);
la respuesta planificadora trata de promover un desarrollo
Solsona,15).
ordenado, maximizando beneficios y minimizando
La integración del turismo en el sistema territorial otorga costes. Las diferentes acepciones de planificación
a la planificación la posibilidad de observar la estructura en turismo entienden la acción de planificar como un
y el funcionamiento del sistema para detectar carencias proceso de ordenación y racionalización de la actividad
y analizar las condiciones en que funciona dicho sistema y de su integración territorial, concretada en bastantes
sobre determinadas hipótesis para poder formular con ocasiones como una función pública de ordenación y
mayor rigor los objetivos del desarrollo turístico (Ivars,8); regulación jurídica de la actividad (Razquín,17).
Solsona,15).
Además de esta base de la planificación como
Para acabar de reafirmar la necesidad de un enfoque intervención administrativa, la dimensión estratégica
integrador y sistémico de la planificación del turismo, de la planificación (Porter,18) introduce factores
conviene recordar que, además de los instrumentos diferenciales (anticipación, escenarios de futuro,
específicamente turísticos y junto a los propios de fórmulas de gestión participativa, análisis del entorno
las políticas horizontales (economía, territorio, medio competitivo, cooperación público-privada, enfoque hacia
ambiente), existe un amplio y variado conjunto de los aspectos prioritarios, entre otros) y revaloriza la
instrumentos y disposiciones legales sectoriales que, planificación como proceso continuo e integrado en la
de forma más o menos directa, afectan a la ordenación gestión (Anton y González,2). Por tanto, se plantea como
del espacio turístico (Ivars, 2003). Sin pretensiones proceso continuo de reflexión sobre la actividad turística
de exhaustividad cabe considerar, al menos, el papel en un contexto territorial, con unos objetivos y una
esencial que en el turismo litoral tiene la ordenación programación de actuaciones para lograrlos, si bien los
de las costas mediante la aplicación del régimen objetivos deben ser renovados y replanteados atendiendo
jurídico correspondiente y sus efectos en la ordenación a las circunstancias cambiantes del entorno (Solsona,15).
turística de las implantaciones y en la reordenación de
áreas costeras.
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La vertiente territorial y la orientación estratégica podrían Otro nivel es la escala nacional, que permite dotar
aparecer combinadas, como método de ordenación del de contenido alguno de las anteriores directrices y,
territorio dirigido a mejorar la eficiencia económica, la en todo caso, presentar una visión integral de país,
equidad social y la complementariedad entre recursos, imprescindible para la coherencia de determinadas
asignación de usos y participación de actores. Para líneas de intervención en temas como ejes de desarrollo,
Obiol19, esta modalidad de ordenación podría ser un localización de actividades, red de espacios protegidos,
instrumento decisivo para acometer los objetivos de complementariedad entre territorios y papel de las
desarrollo de la actividad turística. grandes infraestructuras, entre otros elementos y
componentes territoriales. En España la política turística
La introducción de la variable territorial en la planificación local y nacional evitó, desde los años del despegue del
turística aparece en ocasiones relacionada con el turismo de masas, la ordenación y planificación del sector
concepto de competitividad territorial (entre otros, en el territorio, dejando al libre mercado la función de
Fletcher y Cooper,20 antes que con la ordenación de las equilibrar las tensiones y consecuencias del crecimiento
implantaciones turísticas, algo en lo que también influye del mercado turístico. La única experiencia normativa de
el carácter relativamente reciente de estas actividades planificación de espacios turísticos, la Ley de Centros
en cuanto a su capacidad de organizar territorios, de y Zonas de Interés Turístico nacional (23lXIJl1.963 y
hecho, los espacios turísticos son a menudo planificados Reglamento de 1964), se planteó precisamente para
con instrumentos genéricos aplicables a otro tipo de exceptuar las áreas o destinos objeto de implantación de
espacios (residenciales, industriales, agrarios) lo cual es la actividad de los preceptos de la legislación entonces
causa de numerosas disfunciones (Donaire, González y vigente en materia de régimen jurídico del suelo (Ley
Puertas,21). del Suelo de 1956), además de establecer estándares
de ordenación más acordes con la función turística
En el marco de la planificación territorial de carácter
y de ocio de los nuevos asentamientos. Algo que se
general, el turismo puede tener cabida en atención
ha criticado en el sentido de la excepcionalidad que
al papel que alcanza o que podría llegar a tener en
atribuía, y que de hecho favoreció grandes operaciones
la organización de un territorio, de modo que su
especulativas, pero que tiene todo el sentido si se
incorporación a la planificación territorial suele ser propia
mira desde el lado de la afectación del turismo en el
de áreas con elevada especialización turística o que
territorio, ya que una legislación del suelo pensada
pretenden anticiparse a los efectos de su crecimiento
para dar respuesta al crecimiento desbordante de las
como especialización preferente del territorio.
ciudades, en plena etapa de desarrollo del país, no era en
En cuanto a su ámbito espacial de referencia, la absoluto el instrumento más apropiado para encauzar
planificación territorial puede ser abordada a diferentes la planificación de los espacios turísticos. En cualquier
escalas espaciales de las cuales dependerá el grado de caso la citada legislación solo afectó a la creación de
concreción de las propuestas y estrategias. Desde el espacios ex novo, a modo de complejos o estaciones
nivel supranacional, como es el caso de la UE, aparecen integradas (destacan los grandes centros creados al
recomendaciones y directrices más globales, aunque amparo de la misma en el litoral mediterráneo), pero
la política turística comunitaria está aún en un estado la expansión del turismo en el territorio se ha regido
incipiente, pero se advierte un cambio de actitud en los únicamente por una normativa convencional y uniforme
últimos años, en relación con la toma de conciencia en materia de régimen del suelo y ordenación urbana, con
sobre la importancia económica, social y cultural del las contradicciones que ello entraña, mientras la política
turismo. De las regulaciones de carácter indicativo sectorial turística se centraba casi específicamente en
(Resoluciones o Recomendaciones) y la existencia de las actuaciones relativas a regulación de la actividad (en
normas que afectan al turismo de forma más o menos el plano empresarial) y promoción y difusión de imagen.
directa, se pasa a la discusión de un documento sobre El espectro de las actuaciones que afectan al turismo
una acción integrada en la materia. Pero es esencial se cubría además con la provisión de infraestructuras
además la posibilidad de canalizar fondos asignados parte de la política de obras públicas y transportes
a programas concretos o financiación de los fondos (destacan por su contribución al modelo de desarrollo
estructurales para temas de turismo. del turismo en este país los temas del abastecimiento de
agua, aeropuertos, autopistas y carreteras), además de
otras intervenciones sectoriales, de forma más o menos
relacionada con los objetivos del desarrollo turístico.

La integración regional de la ordenación del territorio como

estrategia para la política turística es una consecuencia
del traspaso de competencias a las Comunidades
Autónomas. De las experiencias desarrolladas hasta el
momento, destacan dos objetivos básicos en los planes
aprobados o en proceso de elaboración:
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• Potenciación del desarrollo alcanzado en las 2. ¿La planificación integrada es mito o realidad?
áreas consolidadas, mediante su reestructuración Sin duda, las opciones son diversas y también las
y adaptación a las nuevas exigencias de la respuestas que se producen día por día. Conviene
demanda, para los que se favorece la cualificación resaltar que interesa en esta ocasión centrar la
y diversificación del producto, la creación de oferta atención en la dimensión territorial (planificación
alternativa y la recuperación del entorno natural y territorial del turismo).
urbano en el que se desarrolla la actividad. La planificación ha de entenderse como un proceso, tanto
• Definición de modelos de desarrollo para espacios en la fase de diseño como de ejecución. Ello conduce a
con potencialidades, en los que se trata de que se plantee el tema de las etapas de la planificación
combinar objetivos de dinamización económica turística.
con la preservación de los valores culturales
y del patrimonio natural. Las alternativas y El plan, la identificación, ordenación y ejecución de
complementariedades a los modelos tradicionales acciones supone organizar una secuencia temporal que
pueden sustentar un nuevo papel del turismo como contemplará genéricamente, como es sabido, por lo
factor de reequilibrio territorial y social. menos las “etapas” que se indican en el siguiente cuadro

Instrumentos Etapas básicas en el proceso de planificación turística

Análisis de los desarrollos turísticos previos
de planificación turística: Evaluación de la posición turística actual
el plan de desarrollo Formulación de la política turística

Turístico (PDT) Definición de la estrategia de desarrollo

Elaboración de programas operativos

El objeto del plan (el destino)

22
Fuente: Pearce .

y las etapas de la planificación Tabla 3.

12
De acuerdo con López Palomeque , se ha afirmado Los factores de la planificación del destino. La
que el turismo es un fenómeno de naturaleza diversa, incursión en los estudios sobre el tema y en el análisis
poliédrica. ¿Qué dimensión se planifica?, ¿o que de realidades de planificación permiten establecer dos
dimensión es el referente para el diseño de los premisas: la primera es que la bondad de los procesos
objetivos y los métodos?: ¿la dimensión económica?, de decisión organizados conduce a desestimar los
¿la dimensión territorial?, ¿la dimensión antropológica?, procesos espontáneos de implantación turística y, en
¿o el conjunto de las dimensiones? También se ha consecuencia, a optar por los procesos planificación;
afirmado que el sistema turístico comprende diversos y la segunda hace referencia a que los desarrollos
elementos en relación de interdependencia. ¿Qué turísticos resultantes de procesos planificados están
componente es objeto de planificación?: ¿los medios sujetos a diversas circunstancias que actúan de factores
de producción (la empresa)?, ¿el destino, el territorio?, condicionantes. Por otra parte, los condicionantes del
¿la demanda?, u otros. escenario de actuación son, al menos, los siguientes:
En los procesos de producción/consumo intervienen
1. La situación preexistente, es decir, lo que se
diversos agentes, actores o protagonistas, con
denominan “estructuras preexistentes”, que
intereses distintos y con capacidad de decisión distinta
presentan naturalezas distintas en cada caso:
en cada caso.
tradición, capacidad, fortaleza, sistema político, o
¿Qué actores planifican y para qué actores se planifica? color político –hecho ideológico–, entre otros.
Por otra parte, los procesos de producción/consumo 2. Los factores de producción turística. Los recursos
son complejos y comprenden diversas fases. ¿Qué fase y su puesta en valor, las empresas prestadoras
se planifica?: la evaluación de recursos, la producción, la de servicios y su relación con el territorio, las
comercialización, el consumo (responsable) u otras. empresas de intermediación turística responsables
de la jerarquización productiva, la accesibilidad y el
Estas preguntas y respuestas conducen a que también
destino como activo de producción.
se formulen dos interrogantes más:
3. La capacidad de gestión pública del proceso. La
1. ¿la planificación integral es mito o realidad? ¿Es estructura administrativa del país, las competencias
factible y operativo implantar una planificación de en materia de ordenación territorial y en el sector
todos los componentes, de todas las dimensiones turístico, la capacidad de intervención, o el grado
y de todas las fases, con sus distintos grados de de participación de la población local en la toma de
abstracción o aproximación? decisiones.
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4. Los propósitos u objetivos de la propia intervención. » Supranacional. La planificación debe determinar

Para considerar, en este sentido, el modelo de la información estadística internacional sobre
desarrollo y el modelo territorial existente o turismo y tendencias macro del mercado.
deseable. Debe facilitar la creación de marcos científico-
tecnológicos útiles para el progreso de la
5. El enfoque u orientación. La planificación física o
industria turística, así como las transferencias
económica, la planificación estratégica, entre otras.
del know-how, la coordinación de legislaciones
6. La escala de intervención. Diversas escalas y sus y el fomento de los tráficos turísticos.
posibilidades y servidumbres. El escenario en el Una vez señaladas las características de las escalas
que se desarrollan los procesos de planificación espaciales de la planificación, se añaden algunos
estaría caracterizado por una situación de lógica ejemplos y problemáticas significativas de los niveles
de las oportunidades, es decir, de “triunfo” del local y regional en España.
mercado; y, en consecuencia, en estas situaciones
se puede afirmar que no existe planificación (que “la a. A escala local. En España el escenario de cambio
planificación ha muerto”, tal como postulan algunos turístico comporta que las políticas locales
analistas), o que la “planificación del territorio” se sitúen en un contexto de reestructuración
la hacen en realidad los promotores según sus productiva. Para hacer frente a ello se establecen
intereses económicos, según las evidencias. unas determinadas estrategias, se actúa con unos
- Las escalas espaciales de la planificación. El determinados instrumentos y, de todo ello, derivan
enfoque y contenido de la planificación varía unas determinadas enseñanzas:
dependiendo del nivel o escala en la que se desee - Estrategias
operar. Se pueden distinguir al menos cuatro
» Las vías de reestructuración de los destinos
niveles (sancho, 1998: 188):
litorales consolidados – El afianzamiento del
» Local. La planificación se centra turismo en las políticas de desarrollo rural.
preferentemente en regular los usos del
» El peso específico del turismo en las políticas
suelo, suministrar los servicios típicos de
de desarrollo urbano.
la administración local (seguridad, sanidad,
alumbrado, etc.), proporcionar la coordinación - Instrumentos, con incidencia en la gestión del
inmediata con el sector voluntario y privado y espacio turístico desde una perspectiva local.
promocionar la zona local. Los planes de excelencia y dinamización.
» Regional. En este nivel el énfasis se sitúa » El proyecto Municipio Turístico Sostenible.
en obtener la coordinación necesaria de los » El modelo de gestión integral de la calidad del
entes locales en una estructura superior del destino turístico.
territorio para la provisión de infraestructuras » Las agendas 21 locales.
de transporte y comunicación, así como
- Enseñanzas
proporcionar la consecución de los umbrales
necesarios para la realización de actividades de » La necesidad de un mayor impulso y articulación
promoción o determinado tipo de inversiones entre turismo y ordenación del territorio.
públicas. La región representa el tamaño » Racionalizar la profusión de iniciativas y
mínimo para la actuación eficaz en mercados articularlas con los instrumentos de carácter
turísticos globales, aunque existen excepciones vinculante.
–tales como Benidorm o París, entre otras–, que b. A escala regional. En España –Estado
no necesitan de la región para promocionarse. descentralizado, la España de las autonomías–
» Nacional. La planificación busca la coordinación se observan modelos de planificación turística
de los entes regionales y provinciales para tareas “regional” distintos en relación con su articulación
promocionales al exterior, el establecimiento en la planificación territorial (Ivars,8). El análisis de la
de la normativa turística necesaria de rango situación en las distintas comunidades autónomas
superior y la cooperación con los organismos (17 en total) permite concluir que en cuanto a la
supranacionales. La administración suele planificación en la normativa turística existen tres
ocuparse a este nivel de la planificación modelos (Razquin,17):
horizontal; por ejemplo, proporciona marcos de - Modelo de planificación turística en plena
normas voluntarias, tan solo indicativas, como inserción (integrada) con la planificación
es el caso del Plan Marco de Competitividad del territorial. Se caracterizan por este modelo cinco
Turismo Español de 1992 y 1996, más conocido comunidades autónomas: Asturias, Baleares,
como Plan Futures. Asimismo, en el campo Canarias, Cataluña y el País Vasco.
nacional se establecen los marcos económico,
financiero, fiscal y laboral que deben ser - Modelo de planificación turística en coordinación
propios para el logro de la competitividad de con la planificación territorial.
las empresas turísticas; contenidos que hacen Este modelo es propio de tres comunidades:
pensar en una verdadera política turística. Andalucía, Extremadura y Galicia.
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- Modelo de planificación turística independiente

de la planificación territorial de carácter
La sostenibilidad como
estructural o estratégico. Es el modelo más criterio de la planificación
extendido y se encuentra en seis comunidades:
Cantabria, Castilla y León, Madrid, Murcia, La
Turística
Rioja y Valencia.
En España, en el último medio siglo, la intervención de Turismo, competitividad
la administración pública en el sector turístico, que se y sostenibilidad
ha formalizado en lo que se denomina política turística, Según la OMT, la expansión del fenómeno turístico en
se ha ido adaptando a los factores condicionantes, a las las últimas décadas continuará hasta convertirse en el
diversas necesidades del sector y a la nueva estructura sector comercial más relevante del mundo.
del Estado (Blanco,23; Barrado,4). La evolución y los
cambios en la organización de la administración turística De acuerdo con Decasper24 esto conlleva un aumento
y en política turística durante las últimas décadas de la “presión competitiva” y, por tanto, la mejora de
(López Palomeque, 1999) avalan dicha afirmación. En un la competitividad aparece como uno de los objetivos
Estado descentralizado –la España de las autonomías– principales de la política turística actual de los destinos
y ante las necesidades y retos del escenario actual, las turísticos. En los últimos años, se han dado dos
Comunidades Autónomas españolas se han dotado en tendencias que contribuyen a justificar el interés de
los últimos doce años de un nuevo instrumento marco de la sostenibilidad como un factor que contribuye a la
gestión turística: una ley del turismo, de la que disponen competitividad de los destinos turísticos. Por un lado,
hoy día prácticamente todas las autonomías (Ivars,8). reconocido por el Programa de las Naciones Unidas
para el medio Ambiente (2011), existe una tendencia
Una vez recibidas las competencias en materia de creciente en la industria del turismo a invertir en la
turismo, fruto de la aprobación de los respectivos mejora de la dimensión ambiental de la sostenibilidad.
estatutos de autonomía contemplados en la Constitución Esta dimensión es considerada como una posibilidad de
de 1978, las Comunidades Autónomas comenzaron nuevas oportunidades, especialmente con respecto a la
un intenso proceso legislador. Las primeras leyes de reducción de costos en la gestión del agua, la energía
turismo de las Comunidades Autónomas se orientaron y los residuos, así como el incremento en el valor de la
a funciones de inspección y sanción, propias de una biodiversidad, los ecosistemas y el patrimonio cultural.
voluntad controladora y burocrática que se apartaba de Por otro lado, de acuerdo a Pulido Fernández et al.25
los problemas reales de los años ochenta y del contenido una serie de estudios publicados han demostrado que
de lo que deberían ser leyes ordenadoras del turismo. existe una creciente concientización sobre cuestiones
En los años noventa se corrigió esta orientación, se ambientales por parte de la demanda, lo cual se
revisaron y modificaron las leyes ya aprobadas y se traduce en un mayor interés de los destinos en tener un
reorientaron las nuevas hacia nuevos planteamientos compromiso con la dimensión ambiental. Asimismo,
que incluían una mayor participación de los agentes, existe una tendencia hacia el consumo responsable, lo
con el reconocimiento del papel del sector privado y del cual significa que los destinos deben incorporar criterios
mercado, y la incorporación de objetivos relacionados de sostenibilidad en sus productos para poder satisfacer
con el fomento y la promoción de la actividad, si bien los a sus potenciales visitantes. La competitividad de un
resultados han sido desiguales entre sí. destino turístico se puede definir como la capacidad del
destino para crear e integrar productos con valor añadido
que sostienen sus recursos, al tiempo que mantienen su
posición en el mercado en relación a sus competidores.
Dado que los destinos compiten principalmente por
motivos económicos, intentando atraer el mayor gasto
turístico posible, el análisis de la competitividad turística
debe centrarse en la prosperidad económica a largo
plazo, como el criterio para valorar como más o menos
competitivo un determinado destino turístico (Crouch;
Ritchie,26). Sin embargo, es fundamental agregar que
la competitividad es ilusoria sin sostenibilidad (Ritchie;
Crouch,26). Es decir, existe una tendencia mayoritaria que
acepta que el turismo será factor de desarrollo si es capaz
de gestionar en la misma dirección la competitividad y la
sostenibilidad de un destino turístico a mediano y largo
plazo. La competitividad de los destinos turísticos está
ligada a sus ventajas comparativas y competitivas. Las
ventajas comparativas son aquellas relacionadas con los
factores y los recursos de los que está dotado un destino,
ya sean estos naturales o el fruto de la acción humana.
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En cuanto a las ventajas competitivas, son aquellas De esta extensión del problema ambiental más allá
estrategias implementadas por el destino para gestionar de los lugares específicos de recepción de flujos de
de forma eficiente sus recursos a lo largo del tiempo demanda conviene retener dos aspectos esenciales para
(Crouch; Ritchie,26). Históricamente, la competitividad el futuro. Por un lado, el propio cambio de actitud de los
de los destinos turísticos se ha basado en sus ventajas operadores turísticos que controlan el proceso en todas
comparativas, las cuales no son sustentables a largo sus dimensiones (áreas emisoras, transporte y destinos),
plazo porque dependen de los recursos existentes del a la hora de incorporar la preocupación ambiental en la
destino. Por su parte, las ventajas competitivas son de selección de destinos de vacaciones. Cabe así plantear
carácter dinámico, pudiendo resistir mejor los cambios a que la degradación medioambiental penalizará a unos
nivel global en el turismo. Diversos autores han abordado destinos frente a los que se esfuerzan por conseguir
conceptualmente la competitividad de los destinos una gestión eficiente del medio ambiente. Por otro lado,
turísticos desde la óptica de la relación existente entre la propia sensibilidad ambiental de los consumidores
la competitividad y la gestión sostenible del turismo. a la hora de decidir el destino de sus vacaciones, una
A continuación, se expondrán principales modelos demanda cada vez más concienciada por los valores
explicativos de la competitividad de los destinos ambientales, es la mejor garantía para decidir el futuro
turísticos, resaltando sus vínculos con la sostenibilidad. local del turismo en otra dirección, basada en el respeto
del entorno. En este sentido, la educación ambiental
Para Ivars27, la preocupación científico-social por el tiene un papel fundamental, ya que es posible desarrollar
desarrollo equilibrado y sostenible de la actividad programas de educación adecuados a tipos de visitantes
turística no es nueva, pero adolece de las mismas y establecer medidas apropiadas para cada situación.
carencias que el tratamiento del turismo en su No se puede olvidar que la posibilidad implícita de lograr
dimensión más global, es decir, la escasa atención y una mayor integración del visitante en la sociedad y el
preocupación desde el ámbito de la investigación, hasta medio receptor resulta extraordinariamente apropiada
fechas relativamente recientes. La existencia de grupos en la nueva etapa del turismo, frente a la segregación
pioneros que abordaron la necesidad de un crecimiento que propició el modelo de producción fordista. Así,
cualitativo, desde los argumentos medioambientales, entre los instrumentos que fundamentan el desarrollo
se ha visto impulsada a partir del auge del paradigma turístico, aparecen la información y la educación, junto
de la sostenibilidad, a lo largo de los últimos años, así con las medidas normativas y la participación social, a la
como de las enormes expectativas puestas en el turismo hora de decidir modelos de implantación.
como factor de desarrollo regional y local, que obligan a
plantear con rigor los fundamentos de una planificación
y gestión acorde con los recursos naturales y culturales, Ordenación del territorio, turismo
como garantía de futuro del sector y de su competitividad y sostenibilidad
en el escenario internacional. • Turismo. El término “turismo” forma parte del
Se ha trabajado esencialmente en la elaboración de marco conceptual de las ciencias sociales y, a la
medidas que permitan reducir la presión del turismo vez, está muy presente en el lenguaje común, en
sobre el medio ambiente, tal y como sistematizan Hunter todos los ámbitos de la sociedad y de los medios
y Green28, de modo que la tendencia habitual para la de comunicación, sin olvidar su incorporación al
reducción del impacto del turismo remite a la planificación argot político y técnico de la gestión pública. No
ambiental, a escala de áreas o destinos turísticos, algo obstante, es un término no exento de imprecisión
que sin duda constituye el principio básico para hablar en su significado, a pesar de su valor universal o,
de calidad ambiental en esta actividad. Pero a la vez se quizá, precisamente como consecuencia de su
reconoce que estas medidas deben ir dirigidas a todos uso generalizado e indiscriminado. No existe una
los operadores de la industria turística y no limitarse a definición absoluta del término “turismo”. Hoy se
las áreas receptoras; es decir, la naturaleza y magnitud constata, pues, una ausencia de definiciones claras
de los impactos turísticos no son solo un factor interno que delimiten la actividad turística y la diferencien
de los espacios receptores de flujos turísticos, ya que de otros sectores (Sancho,30).
también afectan a las áreas emisoras y de conexión. Fue En estas notas sobre las acepciones de turismo
Thurot29 quien apuntó esta dimensión más compleja es necesario, así mismo, señalar que el turismo
de los hechos turísticos y la calidad ambiental, que ha es una modalidad del ocio y que, sea cual sea
llevado incluso a valorar la influencia de las condiciones la naturaleza del fenómeno turístico elegida
ambientales en los lugares de origen de la clientela para su conceptualización, se puede afirmar,
turística y su reflejo en el comportamiento vacacional. desde una perspectiva integradora de todas sus
connotaciones, que “el turismo es, sobre todo,
una práctica social de naturaleza espacial que
es generadora de actividades económicas y que
ha dejado de ser marginal para convertirse en
estructural. De hecho, se ha proyectado sobre las
diversas dimensiones del conjunto de la sociedad a
pesar de los contrastes entre los países y entre los
grupos sociales de los mismos” (Vera et al.,7).
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Contemplando el turismo globalmente, y al margen » El consumo y la producción turística se dan

de cuál sea su acepción formal, este fenómeno simultáneamente, como actividad de servicio
social presenta por lo menos tres características que es.
que le son propias: - El proceso de producción turística comprende
una producción física, propia de otras actividades
- Un desarrollo contemporáneo
económicas, pero además una producción o
- Una naturaleza diversa componente de carácter simbólico: valoración
- Una estructura compleja simbólica a través de la valoración social de la
imagen. Ello determina que un espacio adopta
En definitiva, se subraya su dinamismo evolutivo, sus esta nueva función a partir de la consideración de
diversas vertientes y manifestaciones (espaciales, lo imaginario que descansa en el cuerpo social.
económicas, sociales, entre otras) y la interrelación
de sus diversos componentes –estructura Para Vera et al.1 una óptima ordenación territorial
compleja–, que pude ser interpretada como sistema asociada al turismo solo puede ser posible si,
(el sistema turístico) (López Palomeque,12). La adecuando los proyectos de desarrollo a la
naturaleza social, económica y espacial del turismo dimensión local y a las características territoriales
se muestra disociada si se tiene en cuenta que el de los entornos que los han de soportar, se superan
turismo es una práctica social colectiva que integra los esquemas propios del desarrollo turístico
mecanismos singulares de relación, que afectan convencional y se fomenta una mentalidad
la identidad y el espacio. La disociación creciente profesional que permita construir territorios
entre la lógica del trabajo y la lógica del ocio se turísticos con productos competitivos que cumplan
refuerza con prácticas espaciales distintas que con los requisitos de sostenibilidad y respeto
implican prácticas sociales y de consumo también ambiental que de esta actividad se exigen (véanse,
específicas. De esta manera, más que una actividad para el caso del turismo rural,(Solsona et al.15).
económica, el turismo ha de catalogarse como una Por lo tanto, la ordenación territorial y urbanística
práctica social generadora de un tipo de actividad del turismo debe dejar de ser vista como un
que requiere del fundamento espacial para su procedimiento preferentemente destinado a levantar
desarrollo. Esto conduce a la configuración territorial nuevos hoteles a facilitar el acceso a determinadas
de las actividades turísticas y a las diferentes áreas y a impulsar nuevos crecimientos, para ser
modalidades de ocupación del territorio. Uno de los contemplado, en cambio, como un proceso de
fundamentos de la singularidad del turismo como estímulo y orientación del desarrollo económico
actividad económica es el papel que desempeña y social de un área determinado en base a los
el espacio geográfico en dicho fenómeno, en los objetivos estratégicos en términos económicos,
procesos de producción/consumo turísticos. sociales y, por supuesto, ambientales. Además, en
Estas especificidades se manifiestan de manera este último sentido, es necesario recordar que, a
más nítida en la fase actual –el post-fordismo– pesar de que no siempre esté regulado de forma
de la evolución histórica de ese fenómeno. En normativa, en cualquier proceso de planificación
comparación con otros procesos de producción/ territorial y urbanística deben utilizarse más las
consumo, el turismo se destaca al menos por tres técnicas de evaluación de impacto ambiental.
singularidades (López Palomeque,12).

- A diferencia de otras actividades económicas, en Desarrollos turísticos

el turismo el propio espacio de destino cumple y sostenibilidad
un papel fundamental para todos y cada uno de Al abordar el tema de la planificación territorial del
los agentes que intervienen en los procesos de turismo es obligado a considerar los principios de la
producción/consumo turísticos: los propietarios sostenibilidad. El desarrollo sostenible se define por ser
de suelo, los promotores de espacio, los agentes económicamente viable, socialmente justo y respetuoso
del sector, los consumidores, los intermediarios y, con el medio ambiente. Sin implicar innovaciones
finalmente, la propia administración. radicales, el paradigma de la sostenibilidad ha supuesto
- El turismo es un fenómeno particular, ya que en una revalorización y, en cierta forma, una reorientación
su especialización influyen factores específicos, de la planificación y gestión turística. Incluso, puede
diferenciados o con un protagonismo distinto, apreciarse un proceso de convergencia hacia los
en comparación con los factores generales principios de la sostenibilidad en los distintos enfoques
que explican la localización de las actividades de la planificación, entre los que se destaca el estratégico
económicas. La dialéctica propia entre turismo y (Vera et al.1).
espacio se manifiesta en dos hechos:
» En este caso es la demanda la que se desplaza,
el producto no se desplaza. El recurso turístico
convertido en producto turístico se consume
allí donde se produce y, además, no desaparece
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A pesar de su utilización generalizada, no existe una

definición única y generalmente aplicada del concepto de
Bibliografía
“desarrollo turístico sostenible”. La falta de precisión del 1. J F Vera. Análisis territorial del turismo y planificación
término puede abocar a un uso retórico, problema que de Destinos Turísticos Valencia: Tirant Humanidades
exige dotar el concepto de la concreción necesaria para ; 2013.
que sea auténticamente operativo. Las declaraciones
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y documentos internacionales constituyen iniciativas
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claramente destinadas a adaptar a la actividad turística
la definición originaria de la Comisión Brundtland y el 3. Romero L, Guzmán L, Pollastri M. Encuesta
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de contenidos más precisos. La Carta del Turismo y Desarrollo Local. 2008.
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sostenible, ya que incluye los principios fundamentales Turísticos. 2004; 16.
que convencionalmente se atribuyen a este concepto. En 5. Criado DB, Alcañiz JB. La diversificación y la
términos operativos para la planificación, el desarrollo desestacionalización del sector turístico. In IV
turístico sostenible se define como un proceso de Congreso de Turismo Universidad y Empresa.
cambio cualitativo producto de la voluntad política que 6. Cammarata E. LA VALORIZACIÓN DEL ESPACIO–
con la participación imprescindible de la población local LUGAR EN EL ACONTECER TURÍSTICO: PERSPECTIVAS
adapta el marco constitucional y legal así como los TEÓRICAS. DESAFÍOS Y CONTROVERSIAS PARA SU
instrumentos de planificación y gestión a un desarrollo DESARROLLO. REALIDAD, TENDENCIAS Y DESAFIOS
turístico basado en un equilibrio entre la preservación del EN TURISMO. 2009.
patrimonio natural y cultural, la viabilidad económica del
turismo y la equidad social del desarrollo (Vera,1). 7. JF Vera Rebollo. Planificación y gestión del desarrollo
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11. Lier H. New challenges in recreation and tourism
En una segunda parte, se ha analizado el Plan de planning. Developments in landscape management
desarrollo turístico como ejemplo de instrumento de and urban planning. 6D. Taylor. HNvLaPD, editor.;
planificación turística. Se han revisado las etapas del 1993.
proceso de planificación.
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En la última parte, se ha abordado la sostenibilidad y sostenibilidad: fundamentos, realidades y retos.
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