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Chapter Title: LAS POLÍTICAS MUNICIPALES DE VIOLENCIA DE GÉNERO EN ROSARIO:

IMPLICANCIAS DE UN PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN
Chapter Author(s): Silvia Levín

Book Title: Marchas y contramarchas en las políticas locales de género

Book Subtitle: dinámicas territoriales y ciudadanía de las mujeres en América Latina
Book Editor(s): Ana Laura Rodríguez Gustá
Published by: CLACSO. (2019)
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contramarchas en las políticas locales de género

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 LAS POLÍTICAS MUNICIPALES DE
VIOLENCIA DE GÉNERO EN ROSARIO:
IMPLICANCIAS DE UN PROCESO DE
INSTITUCIONALIZACIÓN
Silvia Levín*

INTRODUCCIÓN
Han transcurrido casi dos décadas desde que la violencia contra las
mujeres constituyera uno de los temas más relevantes de la agen-
da internacional de los derechos humanos y de los esfuerzos mul-
tilaterales, regionales y nacionales realizados para su tratamiento y
resolución1. Sin embargo, las mujeres siguen siendo objeto de vio-
lencia en el mundo, lo cual le otorga al problema un carácter sisté-
mico y estructural. La Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL) entiende que la violencia, en todos sus tipos y
modalidades, es la manifestación más extrema de la discriminación
contra las mujeres y tiene su origen en las relaciones desiguales de
poder entre hombres y mujeres (CEPAL, 2007). La cultura de la des-
igualdad ampara la violencia y tiene sus raíces en los diferenciales
en las oportunidades de vida, en el acceso inequitativo a los recursos

* ProfesoraTitular de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la

Universidad Nacional de Rosario. Investigadora Principal de la Carrera del Investigador
Científico de la Universidad Nacional de Rosario. Doctora en Ciencias Sociales y se espe-
cializa en Políticas públicas, Género y Derechos Humanos en Argentina.

1 Desde la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos de Viena en 1993 has-

ta la última resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas de 2008 (A/
Res/62/133).

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Silvia Levín

y servicios de la justicia, en la distribución asimétrica del poder y

del uso del tiempo entre varones y mujeres y en la discriminación
laboral y salarial.
Asimismo, las desigualdades de género van de la mano de las des-
igualdades de agencia, entendidas como la capacidad de decidir sobre
la propia existencia (autonomía individual) y la capacidad de influir
en la toma de decisiones colectivas en la sociedad (poder político).
De ambas se nutre la violencia, en tanto subyacen a los procesos de
explotación, de sometimiento y acaparamiento de oportunidades que
vulneran la autonomía, en todas sus dimensiones y, por ende, el ejer-
cicio de derechos (CEPAL, 2016). La violencia es el resultado de una
discriminación estructural, inherente a un sistema jerárquico patriar-
cal, asentado en reglas de estatus naturalizadas, que el Estado tiene la
obligación de transformar (Segato, 2010; 2013). Prevenir y erradicar
la violencia, entonces, son obligaciones jurídicas y morales que re-
quieren medidas legislativas, políticas e institucionales.
Una vida libre de violencias es la garantía para que los derechos
humanos, ya sean estos económicos, sociales, culturales, políticos
o civiles, puedan ser ejercitados plenamente. Según la literatura es-
pecializada (Facio, Camacho y Serrano, 1997; Gherardi et al., 2014;
CEPAL, 2015; Chaher y Pedraza, 2016; ELA 2016), una primera me-
dida en esa dirección es consolidar la problemática en las agendas
pública, mediática e institucional a fin de crear y ejercer conciencia
democrática, basada en principios de igualdad, que contemple el em-
poderamiento de las mujeres, el conocimiento de derechos y la parti-
cipación política.
Una segunda medida es institucionalizar estructuras y procedi-
mientos que viabilicen el ejercicio de los derechos de las mujeres, por
ejemplo, a través del acceso al Estado, la instrumentación de políticas
públicas, la presencia en instancias de participación social y de acción,
y el acceso a la justicia y a la información pública. Las declaraciones
y formulaciones de los estados, importantes en términos simbólicos,
son por sí mismas insuficientes. Es preciso, además de utilizar la re-
tórica de derechos humanos, consolidar una institucionalidad pública
democrática con capacidad de incidencia y transformación.
En la última década, los municipios de América Latina han
protagonizado un importante fortalecimiento del proceso de ins-
titucionalidad de género mediante algunas transformaciones polí-
ticas e institucionales en orden a la igualdad (Massolo, 2006). En
ese marco, surgieron políticas locales, instituciones y organismos
que se ocuparon de la violencia de género en algunas de sus mani-
festaciones, entendida como una dimensión derivada del proble-
ma de las desigualdades. En el ámbito nacional, por su parte, se

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 Las políticas municipales de violencia de género en Rosario

promulgaron leyes que buscaron coordinar políticas y promover

nuevas concepciones de las relaciones de género vigentes en la so-
ciedad (CEPAL, 2014).
El municipio de Rosario, situado en la provincia de Santa Fe,
constituye la tercera ciudad de mayor importancia en la Argentina y
es pionero por sus intervenciones tempranas e innovadoras en materia
de derechos humanos de las mujeres. Rosario fue el primer gobierno
local en crear una institución rectora en género (en 1988) y en contar
con un Plan de Igualdad de Oportunidades y de Trato entre Varones y
Mujeres (en 2001). La creación de la institucionalidad rectora sucedió
en un contexto nacional en el cual el corpus de derechos humanos
aún no tenía jerarquía constitucional (hecho que se modificó con la
Reforma Constitucional de 1994) y en un contexto regional sin la im-
pronta de la Convención de Belém do Pará de 1994.
Rosario es el foco de atención nacional por sus altos registros de
inseguridad y violencia de género en comparación con el resto de las
ciudades del país. #Ni una menos, #Rosario sangra y #Para que no te
pase, son evidencias de demanda de una vida sin violencia, tanto en el
ámbito público como en el ámbito privado. Datos estadísticos proce-
dentes de denuncias policiales publicadas en los medios revelan que
en la Provincia de Santa Fe se produjeron en 2015 23 femicidios en
ese año, de los cuales la mitad (12) ocurrieron en Rosario (Asociación
Civil La Casa del Encuentro, 2015). Esta tendencia que, según el
Observatorio, se mantiene en 2016, viene manifestándose desde 2008
de manera sistemática (La Nación, 2016)2. La literatura especializada,
en su mayoría, argumenta que el aumento en los registros de violen-
cia, principalmente los provenientes del ámbito de las relaciones do-
mésticas, no puede ser interpretado de manera lineal como aumento
del fenómeno en sí mismo, sino que incide, también, la expansión
de la conciencia de las víctimas respecto de sus derechos (Fernández
Alonso, 2001; Segato, 2010).
Nuestro argumento principal es que las políticas de violencia de
género, en el caso del gobierno municipal de Rosario, evolucionaron
con el tiempo combinando aspectos asistenciales con otros de preven-
ción orientados al tratamiento de las causas estructurales de la violen-
cia, en el marco del enfoque de derechos humanos. De todas formas,
como se verá, existen dificultades en implantar, en la práctica, medidas
sostenidas de remoción de estereotipos y de patrones socioculturales

2 Los casos emblemáticos en Rosario de los últimos años fueron: Yamila, joven
condenada a prisión por abortar; Rosalía Benítez y Fernanda Serna, dos referentes
de supervivencia a femicidios. En Santa Fe, el caso de Chiara Páez, víctima de femi-
cidio que dio lugar a la protesta nacional # Ni Una Menos.

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Silvia Levín

discriminatorios. Sin bien la asistencia, el asesoramiento, la acogida

y el acompañamiento a las víctimas de violencia han tenido logros, la
importancia de las políticas específicas de prevención se vincula con la
posibilidad de remover el circuito estructural desigualdad-violencia.
El gobierno municipal de Rosario, a cargo de la Unión Cívica
Radical entre 1983 y 1994 y del Partido Socialista desde 19953, for-
muló tempranamente lineamientos de políticas para la erradicación
de la violencia contra la mujer. Inicialmente, la visión conceptual fue
tradicional (centrándose en la violencia doméstica y familiar), pero
luego pasó a ser más integral, adoptando una perspectiva de derechos
humanos. Sin embargo, a pesar de este enfoque avanzado enunciado,
la política de violencia de género mantuvo un carácter asistencial e in-
corporó, en forma parcial, un enfoque integral. En vistas de ello, el es-
tudio de las políticas de violencia de género del municipio de Rosario
y su institucionalización resulta particularmente relevante por el he-
cho de que el caso ilustra, por un lado, las tensiones entre las premisas
subyacentes a la política y su implementación, y, por otro, los vaivenes
entre la aplicación de un enfoque asistencial en la atención del proble-
ma y uno de tipo integral.

PERSPECTIVA DE ANÁLISIS PARA LAS POLÍTICAS MUNICIPALES

DE VIOLENCIA DE GÉNERO
El enfoque de derechos es la perspectiva considerada para el análisis
de las políticas de violencia de género en la medida que constituye
el horizonte normativo y práctico que busca garantizar un nivel su-
ficiente de bienestar para la ciudadanía. Además, permite identificar
la vulneración de derechos y exigir acciones públicas para el avance
progresivo en su cumplimiento.
Este enfoque instaló un paradigma de política pública integral
que desplaza las prácticas políticas centradas en la identificación y sa-
tisfacción de las necesidades básicas de la población beneficiaria para
reemplazarlas, de manera gradual, por prácticas basadas en la titula-
ridad de derechos de las personas. Los derechos implican obligacio-
nes para los estados, mientras que las necesidades no (Essayag, 2012).
El enfoque de derechos permite una perspectiva integral. Bajo
esta perspectiva, la política de violencia debería acoplar la noción de
igualdad en su dimensión normativa (igualdad formulada) con la di-
mensión política (igualdad aplicada). La “igualdad multidimensional”

3 A partir de 2006 y hasta la actualidad, el Partido Socialista conforma una alianza

política denominada Frente Progresista Cívico y Social. En 2018, ese Frente lo inte-
gran el Partido Socialista, Libres del Sur, la Coalición Cívica ARI- Santa Fe (indepen-
diente del orden nacional) y un sector del Partido GEN.

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 Las políticas municipales de violencia de género en Rosario

(Clérico et al., 2016) busca generar condiciones de existencia dignas

que otorguen independencia y “voz” pública (redistribución), producir
patrones socioculturales de respeto y estima social (reconocimiento)
y lograr la necesaria paridad participativa (representación). La vida
sin violencia, entonces, resulta de una construcción social, política y
cultural más igualitaria.
El enfoque integral en las políticas de violencia de género su-
pone incluir en la gestión la actuación de diversas áreas del Estado
con capacidad suficiente para articular la prevención, contención, in-
vestigación, sanción y reparación de las distintas situaciones que se
presentan (CEPAL, 2015). La prevención es uno de los componentes
estratégicos de esta visión, dado su potencial para afrontar las causas
de las desigualdades (estereotipos y patrones socio culturales discri-
minatorios). Las soluciones integrales comprometen un equilibrio en-
tre asistencia y prevención en las orientaciones de protección de las
políticas públicas.
Esta orientación preventiva e integral en violencia requiere de la
intersectorialidad y la transversalidad para su efectiva realización en
términos institucionales y de gestión. En este marco, adquiere centra-
lidad la estrategia de transversalización orientada a considerar el efec-
to simultáneo de diversas políticas o áreas en el debilitamiento o en
el fortalecimiento del orden de género injusto. La transversalización,
entendida como la aplicación de la dimensión de género a la actua-
ción pública, reconoce que la participación decisoria está condicio-
nada por el sistema de género, por lo que se requiere examinar todas
las decisiones políticas y sus efectos, previstos o no previstos, sobre
varones y mujeres (Arriagada, 2001). El enfoque de derechos exige la
actuación pública intersectorial, en la medida que las soluciones a la
violencia son eficaces con respuestas a las distintas esferas de la vida.
Finalmente, cuando las políticas hacia la violencia adoptan un
enfoque integral, demandan institucionalización y estructuras. La ins-
titucionalización de la política contra la violencia de género es un pro-
ceso político y social ordenador de las acciones públicas sensibles al
género (Rodríguez Gustá, 2008) que estabiliza en el ámbito del Estado
estructuras, actividades y relaciones entre los actores involucrados.
Las instituciones públicas contribuyen a cristalizar compromisos para
administrar valores e intereses sociales surgidos del acuerdo político y
del consenso cultural. Esos compromisos se expresan en reglas, nor-
mas, procedimientos, actividades, estructuras, prácticas, alianzas y
rutinas que definen y defienden los valores, intereses y creencias que
les dieron origen. Las instituciones encausan sus acciones y delimitan
sus visiones e interpretaciones de los problemas que enfrentan, así
como también el modo de resolverlos (Incháustegui, 1999).

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En la región, la década de los noventa fue considerada prolífica en

la sanción de leyes, denominadas de “primera generación”, vinculadas a
la protección en materia de violencia familiar o violencia doméstica, no
dirigidas particularmente a mujeres o niñas, aunque fueron sus principa-
les destinatarias. Esta legislación también incorporó figuras penales en
los códigos respectivos. Se armaron planes nacionales contra la violencia
hacia las mujeres en varios países. Desde los 2000, surge una “segunda
generación” de leyes que se caracteriza por: 1) su orientación específica
hacia la violencia contra las mujeres; 2) su comprensión, ya no sólo de las
relaciones producidas en el ámbito privado, domésticas y familiares, sino
también las producidas en otros ámbitos, públicos o privados (institu-
cional, laboral, reproductivo, mediático y obstétrico, entre otros); y 3) el
señalamiento de una diversidad de tipos de violencia (física, psicológica,
sexual, económica-patrimonial y simbólica). Todas estas características
reflejaron la visión integral siguiendo la Convención de Belém do Pará
y su mecanismo de seguimiento (MESECVI). Se incluyó el deber de in-
tervención del Estado ante casos de violencia contra las mujeres, ya sea
producida en el ámbito público o privado.

LAS POLÍTICAS MUNICIPALES DE VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES EN

ROSARIO
En la trayectoria de implementación de políticas de violencia de géne-
ro en Rosario, se identifican dos momentos históricos con connotacio-
nes políticas significativas. El primero, al que denominamos de polí-
ticas tempranas, comprende desde 1990 hasta 2000 y se inscribe en el
clima nacional incipiente de reciente recuperación de la democracia.
Las políticas de violencia de género se llevan a cabo sin antecedentes
nacionales similares.
El segundo momento, al que se denomina de políticas maduras,
comprende desde 2000 hasta la actualidad. Se desarrolla una institu-
cionalización política de carácter estratégico en materia de igualdad de
género. Surgen los planes de igualdad de oportunidades entre mujeres y
varones (PIO en adelante) como medidas gubernamentales que buscan
atravesar todas las áreas de gobierno y encarar transversalmente la erra-
dicación de la violencia de género. En esta segunda etapa ya comienzan
a observarse leyes y marcos regulatorios nacionales, regionales e inter-
nacionales que establecen que el Estado debe definir la violencia contra
las mujeres con un sentido amplio y abordarla en forma integral4.

4 Argentina cuenta desde 2009 con la Ley Nacional 26.485 de protección inte-
gral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en los ám-
bitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales, y su Decreto Reglamentario
1011/2010.

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 Las políticas municipales de violencia de género en Rosario

A continuación, se describen los propósitos del gobierno muni-

cipal al formular políticas de violencia de género y las premisas para
lograr esa finalidad. En segundo lugar, se examina la implementa-
ción de estas políticas. Para ello, se analizan las estructuras de géne-
ro existentes, las acciones y los recursos humanos con que cuentan,
los contenidos que comprenden y algunas referencias presupuestarias
que nos informan sobre su desarrollo. A tales efectos, se examinan
las capacidades del Estado, así como también el protagonismo de las
redes sociales y las comunidades epistémicas feministas. También se
ensayan algunas explicaciones que pueden contribuir a entender por
qué en cada período existe una importante brecha entre lo formulado
y lo efectivamente realizado, y se intenta dar cuenta de los desafíos de
implementar políticas integrales de atención a la violencia.

POLÍTICAS TEMPRANAS DE VIOLENCIA DE GÉNERO

A partir del retorno a la democracia en 1983, es posible identificar un
primer período de políticas de violencia hacia las mujeres, entre 1983
y 1999. Este período corresponde al gobierno municipal de la Unión
Cívica Radical (de 1983 a 1994) y al primer mandato del Partido
Socialista (de 1995 a 1999).

ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES DE GÉNERO EN EL GOBIERNO LOCAL

Entre 1983 y 1988, bajo la gestión del intendente radical Horacio
Usandizaga, se propuso instalar en el ámbito gubernamental el proble-
ma de las desigualdades de género como asunto público otorgándole
visibilidad política mediante la creación de una estructura especiali-
zada en género en 1988. Originariamente fue la Dirección General de
la Mujer, la Minoridad y la Familia y, posteriormente, el Departamento
de la Mujer, bajo jurisdicción de la Dirección de Planificación Social,
dependiente de la Secretaría de Promoción Social (Resolución 23/88).
Desde los inicios, el gobierno municipal expresó la voluntad política
de los actores involucrados en la toma de decisiones de asumir y reco-
nocer la existencia de un problema que trascendía lo meramente asis-
tencial y requería de estrategias que no sólo contemplaran mejoras
en las condiciones de vida de las mujeres, sino que transformasen las
relaciones de género (Municipalidad de Rosario, 2008a: 13).
Junto con la Dirección, se creó un Consejo Asesor de Apoyo a la
gestión de esa área integrado por representantes de organizaciones so-
ciales feministas e instituciones intersectoriales diversas de la ciudad
(ordenanzas 4.407/88 y 4367/88). La participación de las mujeres en
esta instancia institucional contribuyó a instalar en el espacio públi-
co local problemas vinculados con sus “intereses estratégicos”, como,
por ejemplo, el de la violencia de género (Municipalidad de Rosario,

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2008a: 28). La participación de la sociedad fue un componente de las

políticas de género que estuvo presente desde los inicios del proceso
de institucionalización. Posteriormente, el Consejo Asesor amplió su
integración a diversos sectores de la sociedad.
Tabla 1 Principales hallazgos historizados de las políticas de violencia de género en Rosario
Principales Políticas tempranas Políticas maduras
hallazgos 1983-1999 2000-hasta el presente
Partidos Gobierno Municipal: Unión Cívica Radical y Gobierno Municipal: Partido Socialista hasta
políticos a cargo Partido Socialista 2006, y a partir de ese momento y hasta el
del Gobierno presente, alianza política denominada Frente
Municipal Progresista Cívico y Social, liderada por el Partido
Socialista.
Estructura Dirección General de la Mujer, la Área de la Mujer
institucional Minoridad y la Familia Instituto de la Mujer
Departamento de la Mujer (1988) Área de Atención en Violencia de género
Consejo Asesor de Apoyo Consejo Asesor de Apoyo
Premisas y Premisas colindantes con la visión Premisas que enuncian la visión integral:
propósitos integral: Violencia de género causada por desigualdad y
Violencia de género causada por discriminación
desigualdad y discriminación Enfoque de género
Enfoque de género Violencias: son públicas y/o privadas
Violencia doméstica o intrafamiliar Intersectorialidad, transversalización y
Cambio de situación de las mujeres coordinación
Redes Redes
Implementación Acciones de atención a las víctimas de Acciones de atención a las víctimas de violencia
violencia Intervenciones preventivas en la esfera socio-
Escasas intervenciones preventivas cultural
Escasas intervenciones preventivas en las
esferas económica y política
Emblemas: Descentralización de Servicios del
Emblemas: Programa de Atención a Programa de Atención en Violencia; Programa
víctimas de violencia familiar; Teléfono Ciudades Seguras; Programa para el abordaje
Verde; Hogar de tránsito; Red institucional integral de la violencia de género; PIO
de atención de tres anillos. Modalidad de trabajo: PIO; Redes y gestión
Modalidad de trabajo: Redes asociada; Comunidades epistémicas feministas;
avances en transversalización
Limitantes Premisas con connotaciones integrales Premisas enmarcadas en la visión integral
pero basadas en una definición restrictiva Implementación integral presenta déficit
de violencia de género.
Implementación sectorial y centrada en la
atención a las víctimas.

El Departamento de la Mujer fundamentó la creación del Consejo

Asesor en la necesidad de dar respuesta gubernamental al problema
de la violencia contra la mujer (Municipalidad de Rosario, 2008a).
El Consejo funcionó con la modalidad de equipos interdisciplinarios
que coordinaron de manera fluctuante diversos programas sociales.

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 Las políticas municipales de violencia de género en Rosario

Esta estructura organizativa presentó dificultades en sus capacida-

des para consolidar estrategias a largo plazo con otros actores. En
términos de recursos humanos, la mayoría de los agentes poseían
formación universitaria y también en género, sin embargo, es de des-
tacar que no se registró una política sistemática y permanente de
formación y actualización en género y en violencia (Entrevistas a
personal municipal)5.

PREMISAS Y PROPÓSITOS DE LAS POLÍTICAS MUNICIPALES TEMPRANAS

La preocupación por instalar la idea de igualdad de género en el
ámbito del gobierno local se fundó en un sentido político asignado a
la categoría género. Este término permitía develar la subordinación
naturalizada de las mujeres al mundo privado (doméstico y familiar)
y explicitar sus efectos restrictivos en el mundo público como “sujeto
social”, con reducida presencia, visibilidad y participación política.
Al incorporar el enfoque de género en la institucionalidad y las polí-
ticas públicas, el gobierno municipal habilitó la introducción de te-
mas de la agenda feminista en la agenda institucional y en el ámbito
de la intervención pública que eran considerados como propios de
la esfera privada.
En este período, las políticas de género buscaban desnaturalizar
las condiciones de opresión de las mujeres y generar empoderamien-
tos personales y colectivos en la comunidad, como potenciales porta-
dores y multiplicadores de derechos en sus espacios (Municipalidad
de Rosario 2008: 28).
La política municipal de violencia se sustentó en la idea que la
violencia de género es la manifestación más extrema de las desigual-
dades y la discriminación de género que rigen el comportamiento y
la organización social vigente como un statu quo social, fuertemente
arraigado. Por tanto, para lograr su erradicación, la igualdad de géne-
ro debe ser la base de la organización política y de la acción pública
gubernamental.
Esta premisa enmarca conceptualmente la formulación de las po-
líticas de violencia de género municipales desde sus inicios. Implicó,
por un lado, que el gobierno municipal reconociera la desigualdad
de género y la violencia contra las mujeres al mismo tiempo, cuando
aún la reforma constitucional de 1994 no había otorgado a los de-
rechos humanos jerarquía constitucional. Por otro lado, cuando aún
la Convención de Belém do Pará no había sido sancionada y la vio-
lencia no había adquirido trascendencia y alcance público nacional

5 Véase el listado completo de entrevistas al final del capítulo.

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e internacional, el gobierno municipal, a través de la rectoría de gé-

nero, la identificó como una política gubernamental prioritaria para
alcanzar la igualdad. Como lo advierte un agente gubernamental, para
tratar las desigualdades y la discriminación que causan violencia de
género “no había paraguas nacional ni provincial... Rosario se apoyó
en las Convenciones Internacionales de Derechos Humanos”. El prin-
cipal soporte del gobierno local en violencia de género en sus inicios
fue la CEDAW de 1979. Por lo tanto, se trató de acciones innovadoras
del gobierno municipal.
En síntesis, los propósitos que orientaron las políticas municipa-
les de violencia de género enunciadas se plantean en el marco y como
parte del proceso de institucionalización de la igualdad en el gobierno
local de la post dictadura. En ese registro, que busca la igualdad con
una visión pionera en buena parte de sus enunciados, esas políticas de
violencia adquieren prioridad, sentido y significado público. Sin em-
bargo, las sucesivas denominaciones que adquirieron las estructuras
gubernamentales rectoras en género se anclaron en el enfoque asocia-
do al término “mujer”, coincidente con la visión y acción de género
predominante en este período de las políticas municipales.

ASPECTOS ESTRATÉGICOS Y OPERATIVOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE

LAS POLÍTICAS TEMPRANAS
La apertura al tema de género en el ámbito municipal resultó de un
escenario de restauración del orden constitucional, de la valoración
de los derechos de ciudadanía y del Estado de derecho, al calor de una
creciente conciencia crítica acerca de la igualdad de oportunidades y
la vigencia efectiva de la igualdad jurídica proclamada por la norma-
tiva nacional (Levín, 2010: 105-106).
Contar con una estructura de gobierno en materia de género le
proporcionó al municipio un espacio institucional para producir desa-
rrollos políticos que, si bien fueron importantes, no fueron suficientes.
Estas actividades se enfocaron principalmente en la sensibilización en
la institucionalidad municipal en torno a la igualdad de género y en
desarrollar una conciencia política sobre la existencia de desigualda-
des y de discriminación, puesta de manifiesto principalmente con la
violencia de género. Surgió también la necesidad de definir política-
mente las desigualdades y la discriminación como problemas públi-
cos y como obligación de derechos humanos. Estos propósitos fueron
demandados también por diversos actores políticos y sociales locales
(Entrevistas a varias funcionarias municipales).
Las políticas de violencia contra la mujer se orientaron a la vio-
lencia intrafamiliar o doméstica y en 1990 comenzaron a definirse
las líneas del Programa de Atención a Víctimas de Violencia Familiar.

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Se creó un servicio de atención y asesoramiento telefónico gratuito

“Teléfono Verde” (Decreto 1214/90) de recepción de denuncias, ase-
soramiento y orientación a las víctimas. Se instaló un consultorio
jurídico gratuito para asesorar y atender casos de violencia familiar
(Resolución Nº060). En 1994 se creó el primer Centro de Protección
para mujeres víctimas de violencia y sus hijos/as, denominado Hogar
de Tránsito “Alicia Moreau de Justo” (Decreto 2176). Allí se alojaban
mujeres víctimas de violencia con sus hijos6. Los contenidos de estas
acciones estuvieron centralmente abocados a la atención de las conse-
cuencias de la violencia intrafamiliar. El componente preventivo tuvo
escasa presencia en este período.
El gobierno municipal, una red de organizaciones y la comuni-
dad epistémica feminista promovieron relaciones de proximidad, de
cooperación e involucramiento, de participación y de compromiso
público compartido. La red de organizaciones estaba integrada por
el Movimiento de Mujeres autoconvocadas de Rosario (MAR), la
Multisectorial de Mujeres, organizaciones de derechos humanos, acti-
vistas en diversidad sexual y el Colectivo Varones Anti-patriarcales de
Rosario, entre otras. La comunidad epistémica feminista estuvo inte-
grada por miembros de diversos centros de estudios e investigación
locales, nacionales y regionales; organizaciones no gubernamentales
(en adelante ONG); mujeres académicas, políticas, legisladoras, em-
presarias, juezas, periodistas; mujeres de colegios profesionales y de
la cooperación internacional7.
Una red de profesionales con conocimiento especializado o ex-
perto, experiencia y competencia en un dominio particular, con de-
mandas y voz autorizada para las políticas públicas es una comunidad
epistémica (Lindblom, 1990; Radaelli, 1995; Incháustegui, 1999). A
esta categoría, se le acopla el término feminista para destacar el cono-
cimiento experto y relevante de profesionales en el enfoque de género
en las políticas públicas.
Estos arreglos entre la sociedad y el Estado, que en el caso de
Rosario estuvieron integrados por actores múltiples y diversos, de-
sarrollaron interacciones informales, intermitentes (de entradas y

6 Con anterioridad a la creación de este Hogar, las víctimas de violencia eran alo-
jadas en instituciones que proveía la sociedad civil (ONG) que la municipalidad sub-
sidiaba a cambio de la asignación de plazas, mediante convenios firmados con el
municipio (Municipalidad de Rosario, 2008a)
7 Tales como INDESO Mujer, Centro de Desarrollo Integral para la Familia y la
Mujer CEDEIFAM, ELA, CIEPP, CLADEM, CISCSA, Córdoba, Red Mujer y Hábitat
de América Latina, UNR, UNL, UAI, Universidad Abierta Interamericana, UNIFEM,
PNUD, Fundación Ebert, AECID, ONU Mujeres, CEPAL, División Mujer y Desarrollo.

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salidas) y dinámicas; preservaron la autonomía del Estado y favore-

cieron criterios flexibles de participación directa, intercambio de ex-
periencias e ideas y horizontalidad en la negociación de propuestas
(Municipalidad de Rosario, 2008a: 28). Las organizaciones de mujeres
trabajaron en forma descentralizada, actuaron en grupos flexibles y
abiertos a nuevas incorporaciones, circulando fluidamente en dife-
rentes contextos: en sus barrios, al interior de sus organizaciones, en
colaboración con instituciones públicas y ONG y en el presupuesto
participativo. La participación de organizaciones sociales en activida-
des públicas fue valorada por el gobierno municipal como “portadora
de interés social… creadora en la esfera de lo público” (Municipalidad
de Rosario, 2008a: 28).
En 1998, el Departamento de la Mujer organizó una red de aten-
ción del Programa de violencia, denominada “Red Social Institucional
de Atención” conformada por tres “anillos” de intervención: una red
de atención primaria (organizaciones territoriales de mujeres, centros
de salud y servicios de promoción social); una red de atención secun-
daria (Programa de Violencia, hospitales públicos y ONG) y una red
de atención terciaria, a cargo de la Justicia. Se articularon recursos
diversos para potenciar resultados y ampliar la cobertura en atención.
Finalmente, un rasgo predominante fue la falta de autonomía
del Departamento de la Mujer y el enfoque asistencialista resultan-
te al depender de la órbita de la Secretaría de Promoción Social
(Municipalidad de Rosario, 2004 y 2005; Ingaramo, 2011)8. La falta de
autonomía decisoria e institucional también reflejó la baja autoridad
y posicionamiento jerárquico del área de género en relación con el
resto del gobierno. Al no contar con presupuesto propio, no participar
del gabinete ni de instancias decisorias o de coordinación de políticas
públicas, no formaba parte de la centralidad de la actividad política
de dirección de gobierno.

LAS POLÍTICAS MADURAS DE VIOLENCIA DE GÉNERO

A partir de los años 2000, continuando con el gobierno socialista en el

8 La primera directora del Departamento de la Mujer del Gobierno Municipal de

Rosario fue María Elide de Lanza, de la Unión Cívica Radical, cuyo mandato abar-
có el período 1988-1989. Le sucedió Delia Rossi (1989-1995) también radical. Los
siguientes mandatos fueron socialistas, y continúa esa línea partidaria hasta la ac-
tualidad. El primer mandato socialista en la denominada Área de la Mujer estuvo a
cargo de Rosa Acosta (1995-1999); el segundo fue el de Lucrecia Aranda (1999-2003);
el tercero de Mariana Alonso (2003-2007); el cuarto de Silvina Santana (2007-2011).
El Instituto Municipal de la Mujer estuvo a cargo de la psicóloga Andrea Travaini en
el período 2011-2015 (Municipalidad de Rosario, 2008b). En el mes de noviembre de
2016, Carolina Mozzi asumió la conducción del Instituto.

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 Las políticas municipales de violencia de género en Rosario

municipio, y ya instalados los asuntos de igualdad de género y violen-

cia contra las mujeres en la estructura y en la agenda gubernamental,
se inició una segunda etapa donde las políticas de violencia se enmar-
caron, más claramente, bajo un enfoque integral.

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
La estructura de gobierno rectora en género que funcionó en el go-
bierno municipal desde el año 1999 hasta 2011, denominada Área de
la Mujer, institucionaliza cambios en las políticas de género y de vio-
lencia. La participación social y política de la ciudadanía, así como
la producción de los sucesivos planes de igualdad de oportunidades
fueron verdaderas cartas de navegación. El área rectora mantuvo la
estructura de funcionamiento por equipos, a cargo de la coordinación
de diversos programas. Los equipos profesionales tenían, mayorita-
riamente, formación en género. Pero no se registran procesos de ca-
pacitación sistemática y de actualización como parte de la política de
gestión. Habiendo transcurrido 11 años de su existencia institucional,
el área rectora de género, al año 1999, no formaba parte aún del or-
ganigrama formal gubernamental, dato que refleja la baja relevancia
política y las dificultades que esto le ocasiona para su desempeño y
legitimidad político institucional.
Entre 2000 y 2008, el apoyo financiero y técnico que recibió el
Área de la Mujer por parte de la cooperación internacional permitió
el desarrollo de programas con resultados significativos en el marco
de los PIO. Este apoyo tuvo un doble impacto: contribuyó a legitimar
las acciones al interior de la institucionalidad gubernamental en la
medida que los resultados obtenidos beneficiaban a la población y, al
mismo tiempo, permitió que el gobierno municipal adquiera visibili-
dad pública en la sociedad.
En 2011, cuando Mónica Fein asumió la intendencia de Rosario,
se disolvió el Área de la Mujer y se creó el Instituto Municipal de
la Mujer dependiente del Poder Ejecutivo (Decreto Nº 3112/2011).
Simultáneamente, se creó una estructura específica para atención en
violencia denominada Área de Atención en Violencia contra la Mujer,
bajo la órbita de la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio. El
Instituto adquirió mayor jerarquía pues integró el gabinete municipal,
formó parte del organigrama de gobierno y se le asignó presupuesto
propio. No obstante, las capacidades de los recursos humanos que lo
integraron contaban con algunos déficits.
Las personas que trabajaban en los equipos técnicos del Instituto
de la Mujer, según datos de 2014, eran alrededor de 36, de las cuales
30 eran mujeres y 6 varones (trabajaban en políticas para adolescen-
tes, equidad educativa y en prensa y difusión) (entrevistas a personal

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Silvia Levín

municipal). La conformación era interdisciplinaria y buena parte de

ellas poseían formación en género. Se trata de equipos heterogéneos
en cuanto a formación, experiencia en materia de género y estructura
de cargos. La mayoría de los agentes fueron contratados mediante la
figura de locación de servicios y, por tanto, no formaban parte de la
planta estable del personal de la administración pública municipal.
Otra de las vulnerabilidades del Instituto derivaba de la falta de
una organización interna formal, que permita conocer y describir las
áreas de políticas y un “hacer experto”. Al estar organizado en equi-
pos, los agentes trabajaban en diversas líneas de acción (Educación no
sexista, Género para adolescentes, Equidad educativa, Publicaciones
e Investigación, Prensa y Difusión, Personal y Administración) con
carácter fluctuante y concomitante (Sosa, Pignatta, Ingaramo,
Schmuckler y Levín, 2014).
Por su parte, el Área de Atención en Violencia constituye la ins-
tancia de aplicación de los “Servicios Especializados en Prevención
y Atención de la violencia hacia la Mujer en el plano familiar” (orde-
nanzas 9092/13 y 8337/2008). Si bien formalmente ambas estructu-
ras implementan acciones en prevención y atención, en la práctica,
el Instituto se dedica a prevención y el Área de Violencia principal-
mente a atención directa a las mujeres. Esta última opera de mane-
ra territorial descentralizada, con equipos terapéuticos profesionales
interdisciplinarios9.
El Instituto de la Mujer y el Área de Atención de la Violencia cuen-
tan con presupuesto propio, lo que expresa un avance sustantivo en
materia de alcance de las políticas de igualdad de género. El Área de
Atención de Violencia contra la Mujer en 2016 dispuso de un presupues-
to de $2.560.000 y en 2017 con $5.600.00010. Por su parte, el Instituto
Municipal de la Mujer en 2016 contó con un presupuesto de $15.488.647
y en 2017 con $19.518.58911 (entrevista a personal municipal).

9 Las dos instituciones de protección y alojamiento a mujeres víctimas de violen-

cia con que cuenta Rosario tienen una capacidad de 30 plazas, las cuales, a su vez,
firman convenios para lograr su ampliación.
10 En esos montos no están previstos, empero, los recursos para la provisión de
alimentación en hogares de alojamiento de mujeres víctimas de violencia de género,
lo cual incrementa aún más las erogaciones destinadas a atender la política. Esos
recursos provienen de partidas del presupuesto del Área de Infancia (Registro infor-
mante clave, 2016).
11 En 2012, la Municipalidad de Rosario aprobó la institucionalización del enfoque
de género en el Presupuesto Municipal (Ordenanza Nº8999/12). Este enfoque tuvo
como finalidad contribuir a conocer cuánto se invierte y se asigna en materia de
políticas hacia las mujeres y hacia la igualdad de derechos en la institucionalidad
gubernamental. Las categorías de análisis de género y la metodología fueron presen-

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LAS PREMISAS Y LOS PROPÓSITOS DE LAS POLÍTICAS MADURAS

En este segundo período, ¿qué ideas y premisas fueron enunciadas y
sirvieron de base al gobierno local para intervenir en materia de vio-
lencia de género?
Además de continuar con la idea de que la violencia de género es
un problema arraigado en las desigualdades de poder y en la discrimi-
nación de género, aparece con mayor claridad una segunda premisa:
la violencia contra las mujeres es un asunto que excede el ámbito pri-
vado (familiar y doméstico) y debe obtener tratamiento político desde
el ámbito público, según el enfoque de derechos.
Una tercera premisa fue la participación de una red diversa de
actores como condición que favorecía la legitimación y apoyo a las
acciones de gobierno, en respuesta a demandas de una red informal
de actores y comunidades epistémicas feministas, con participación
de los actores involucrados.
En este período, además, las políticas buscaron una institucio-
nalización estratégica para abordar transversalmente la erradicación
de la violencia. Entre 2001 y 2015, se formularon e instrumentaron
los sucesivos planes de gobierno de Igualdad de Oportunidades y de
Trato entre varones y mujeres con anclaje en el corpus de derechos
humanos. Estos PIO constituyen medidas de gobierno para garantizar
la igualdad de oportunidades y de trato para varones y mujeres a par-
tir del reconocimiento de desigualdades de género. El PIO 2005-2009
avanza en la transversalidad de género.
En relación a la violencia de género, en particular, los PIO se
propusieron: 1) “contribuir a la erradicación y prevención de la vio-
lencia familiar así como también proteger y asesorar a las mujeres
y niñas/os que la sufren” (PIO 2001-2004); 2) “prevenir, atender y
promover noviazgos sin violencia” (PIO 2005-2009) y, por último, 3)
“promover la construcción de relaciones interpersonales democrá-
ticas, tanto en el ámbito público como privado” (PIO 2011-2015).
Cada PIO definió acciones concretas para la totalidad de la institu-
cionalidad municipal.

tadas en el Proyecto de Presupuesto correspondiente al ejercicio 2013. No obstante,

en 2015 no está presente ese enfoque en todas las áreas y dependencias de gobierno.
Asimismo, en los presupuestos municipales de algunos ejercicios de los últimos años
(2013-2016) dificultades para su comprensión y el nivel de agregación de la infor-
mación en su formulación. Por ejemplo, no permite establecer los fondos que se
destinan a cada uno de los programas para prevención, atención y reparación de la
violencia, desde el Instituto de la Mujer y desde el Área de Atención en Violencia. Esta
limitación, repercute en el entendimiento, el seguimiento y el monitoreo de los actos
de gobierno, así como también en el conocimiento efectivo sobre el nivel de priori-
dades establecidas en la asignación de recursos a las acciones públicas de género.

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Así, las ideas que sustentan las políticas maduras de violencia de

género parecen más próximas a una visión integral. En el proceso de
formulación de políticas de violencia de género pueden identificarse
premisas que evidencian: 1) una evolución conceptual, que transita
desde una visión de violencia familiar-doméstica hacia un enfoque de
violencia integral basado en la matriz de derechos humanos, no re-
victimizante; 2) una consideración ampliada de los ámbitos en que
se manifiesta, no sólo en lo privado (familia, pareja) sino también en
lo público (violencia institucional y laboral); 3) un reconocimiento de
la legitimidad de intervención del Estado en el espacio privado; 4)
una valoración de las modalidades de acción pública del Estado que
buscan un mayor equilibrio entre prevención y atención y una mayor
integralidad; 4) el favorecimiento de la participación política de la so-
ciedad, privilegiando la acción colectiva como parte del proceso de in-
volucramiento, concientización, sensibilización, información y mul-
tiplicación de los efectos de las respuestas públicas en la población y,
por último, 5) un compromiso público transversal en la erradicación
de la violencia que necesariamente debe involucrar la totalidad de la
institucionalidad del gobierno municipal.

LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE VIOLENCIA

Esta evolución conceptual, con claros efectos en la práctica política,
no fue simple, ni lineal. Se pueden observar algunos aspectos de este
proceso complejo, en el ritmo y contenidos de la producción de las
medidas de gobierno plasmadas en los PIO.
Una mirada cronológica a las prácticas de la política muestra que,
en el primer PIO (2001-2004) la violencia familiar contra mujeres y ni-
ñas fue el foco de atención exclusivo de las acciones municipales. Las
políticas de violencia comprendidas en el primer PIO (2001-2004) fue-
ron en su mayor parte acciones con contenidos dirigidos a la atención
en violencia familiar que ampliaron los espacios de atención y mejora-
ron la calidad de los servicios12. En menor medida se implementaron
acciones de prevención13.

12 Entre dichas acciones se pueden mencionar: la ampliación y descentralización

de los servicios municipales de asesoramiento social, psicológico y jurídico; la crea-
ción de nuevos servicios de albergues y protección a las mujeres; el establecimiento
de vínculos de coordinación con servicios judiciales; el mejoramiento de espacios en
el hogar “Alicia Moreau de Justo”; la apertura y puesta en funcionamiento de la “Casa
Amiga”, etcétera.
13 Pueden mencionarse acciones de capacitación y difusión de derechos a través de
los centros Crecer, los centros de protección a la infancia, organismos educativos y
otros; la elaboración de un protocolo para maltrato y abuso sexual; la capacitación y
el asesoramiento a funcionarios municipales en contacto con la población objetivo;

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En el año 2000 se descentralizaron los servicios del Programa de

Atención en Violencia en los seis distritos de la ciudad (Municipalidad de
Rosario, 2008a: 23). A partir de esta decisión se produjo un acercamiento
de la institucionalidad gubernamental a la población y a sus demandas.
La premisa de trabajo en red buscó institucionalizarse, como fue
señalado, a través de la ampliación del Consejo Asesor compuesto por
una diversidad de organizaciones sociales. Este órgano se propuso no
solo para habilitar un canal de comunicación entre Estado y Sociedad,
sino también como espacio de participación y “de acercamiento con-
ceptual a la planificación estratégica situacional la cual considera al
proceso tan importante como el producto” (Municipalidad de Rosario,
2008a: 20). Su dinámica de trabajo fue, sin embargo, fluctuante.
Funcionó, en algunas coyunturas, como un órgano propositivo, con-
sultivo, deliberativo y de apoyo político al área rectora de género. En la
práctica, no tuvo capacidad decisoria, sino que ejerció cierta influencia
y adquirió mayor protagonismo en las políticas de violencia de género.
En el marco del segundo PIO (2005-2009), la principal política
en violencia, esencialmente preventiva, fue el programa “Ciudades
Seguras: violencia contra las mujeres y políticas públicas” del Fondo
de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM)14
que tuvo como propósito la promoción de redes. Se implementó
como experiencia piloto en el Distrito Oeste de la ciudad de Rosario
en 2004 y luego se replicó en 2006. El Programa Ciudades Seguras
se propuso promover y fortalecer el ejercicio de los derechos de las
mujeres a vivir en ciudades seguras y libres de violencia, buscando
desarrollar las acciones e iniciativas de organizaciones de mujeres
y la construcción de políticas locales que permitieran prevenir la
violencia hacia las mujeres en la ciudad. Asimismo, buscó aportar
al fortalecimiento de la convivencia ciudadana y desarrollar distin-
tas experiencias de intervención participativa en los espacios públi-
cos que favorecieran la apropiación de las mujeres y la comunidad.
El impacto social del programa fue altamente significativo. Como
señalan algunas de sus protagonistas “Ciudades seguras nos abrió
la cabeza… y los ojos… lo que sabemos (de género y de violencia)
lo aprendimos trabajando en el programa” (entrevista a personal
municipal, 2014).

el fortalecimiento de la Red Socio Institucional Comunitaria y no gubernamental de

prevención en violencia familiar.
14 Con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID) y coordinado por la Red Mujer y Hábitat de América Latina a
través de la ONG CISCSA (Centro de Intercambio y Servicios Cono Sur Argentina
para la Investigación y Promoción del Hábitat). 

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Se crearon redes barriales de prevención en violencia, algunas de

las cuales constituyen hoy espacios de referencia territorial en mate-
ria de violencia y de mediación con algunas instituciones de la zona
para recibir denuncias de violencia y encausarlas a través del Área de
violencia del gobierno municipal (Municipalidad de Rosario, 2012).
La acción en estas redes adoptó distintos tipos de involucramien-
to por parte de las mujeres, algunos espontáneos y otros más soste-
nidos y vinculantes. El municipio brindó capacitación en derechos,
talleres de sensibilización sobre el cumplimiento de la ley de violen-
cia de género, información, acompañamiento y apoyo político para el
desarrollo de actividades comunitarias en prevención y asistencia en
violencia. La novedad del programa fue insertar el tema de la violen-
cia de género en las políticas de seguridad local, en las políticas pú-
blicas en general y, particularmente, en el Presupuesto Participativo
de Rosario. Las mujeres, por su parte, brindaron en su territorio y en
la comunidad, escucha, orientación e información sobre violencia y
facilitaron dispositivos de acceso a la atención. Contribuyeron en la
realización de relevamientos sobre los obstáculos territoriales existen-
tes para el acceso a los derechos y a su uso efectivo (Municipalidad de
Rosario, 2008a: 28). En definitiva, se promovió una gestión asociada,
mediante la cual los intereses de los actores se unieron tras un propó-
sito común de resultados (visibilidad y legitimidad pública de los ac-
tores gubernamentales y no gubernamentales). Este estilo de gestión
no mantuvo la misma intensidad en todas las etapas del proceso de las
políticas municipales. La gestión municipal no capitalizó plenamente
las capacidades institucionales creadas con el programa y estas tam-
poco lograron sostenerse en el tiempo.
En 2006, en el marco del Presupuesto Participativo se puso en
marcha un Programa de Capacitación en Prevención en violencia
familiar en cuatro distritos de la ciudad (Municipalidad de Rosario
2003: 8 y 9; Municipalidad de Rosario, 2008a: 23) que colaboró con el
fortalecimiento de las redes territoriales
Recién con el tercer PIO (2011-2015) el Instituto Municipal de la
Mujer abarcó distintos ámbitos y formas de intervención de mayor
alcance. Se identificaron algunas inconsistencias en la organización
funcional, como la separación política y operativa entre el Instituto y
el Área, lo cual afectó significativamente la distribución y asignación
de recursos, la producción de estrategias planificadas e innovadoras,
el impacto político institucional y los resultados efectivos en materia
de violencia.
El Área de Atención en Violencia contra las Mujeres desarro-
lló acciones de atención como la recepción de denuncias, la aten-
ción del Teléfono Verde, el asesoramiento jurídico, psicológico,

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 Las políticas municipales de violencia de género en Rosario

administrativo-institucional y judicial; el ofrecimiento de un consulto-

rio jurídico gratuito; el acompañamiento a las víctimas; seguimiento
de casos en riesgo; alojamiento en Hogares de Protección; coordina-
ción interinstitucional de la asistencia con otras dependencias muni-
cipales y/o provinciales (sectoriales, judiciales, defensorías, fiscalías y
oficinas de la mujer).
Sin embargo, el Área no contaba, al momento de producción de
este trabajo, con mecanismos de coordinación planificados e institu-
cionalizados. Sus esfuerzos de vinculación sucedían, principalmente,
a través de la dinámica de trabajo en territorio de los equipos (algunos
unipersonales) o con equipos de salud y con otras instituciones del
territorio. Existió, entonces un déficit de coordinación institucional
y de planificación entre el Área y el Programa de Salud Integral de la
Mujer; no obstante ello, se ha logrado una mejor articulación del Área
con dependencias del poder judicial provincial.
Del análisis surge evidencia de que la batería de políticas y pro-
gramas implementados por el Instituto de la Mujer en materia de pre-
vención estuvieron centrados en acciones referidas principalmente a
la esfera cultural. Son pocas las acciones referidas a la esfera econó-
mica (con excepción de capacitación en oficios) y es casi nula la inter-
vención directa en materia de participación en la toma de decisiones
y representación política.
Respecto del tratamiento institucional de la violencia, el muni-
cipio desarrolló esfuerzos considerables. El Instituto Municipal de la
Mujer implementó acciones que comprenden las herramientas para
trabajar con diversas expresiones de violencia: la realización de cam-
pañas de sensibilización y difusión en ámbitos público y privado; la
puesta de espacios institucionales de debate como la Mesa Municipal
contra la Trata; el desarrollo de planes para mujeres en situaciones
específicas (Plan de acción territorial “Prendete por tus derechos”;
Mujeres que viven con VIH; Mujeres privadas de libertad, etc.); así
como diversas actividades de prevención socio-cultural (incluyendo
capacitaciones).
Respecto de la creación de estructuras de mediación entre el mu-
nicipio y el resto del Estado, conjuntamente consideradas, conforman
una verdadera trama institucional contra la violencia, que muchas
veces trasciende la órbita municipal y se proyecta a otros espacios y
ámbitos.
En línea con esta nueva concepción, durante el año 2016, la in-
tendenta de Rosario, Mónica Fein, lanzó públicamente el “Programa
para el abordaje integral de la Violencia de Género” que involucra al
Instituto Municipal de la Mujer y a la Secretaría de Desarrollo Social
(Municipalidad de Rosario, 2016). Propone articular prevención y

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atención en violencia, y reconoce explícitamente la necesidad de cam-

biar la manera de su abordaje en función de las transformaciones pro-
ducidas en el campo social, que exigen revisar y repensar las formas
de intervención pública.

CONCLUSIONES
La violencia es un mecanismo estructural de producción y reproduc-
ción del sistema de género, mediante su refundación permanente, la
renovación de su voluntad de subordinación de las mujeres según un
orden de estatus y el ocultamiento sistemático del acto instaurador
(Segato, 2010: 111). Ese fenómeno emana de dos ejes que se articulan
y forman un sistema único, de equilibrio inestable.
El eje horizontal se organiza ideológicamente en torno a un con-
trato entre iguales, regidos por relaciones de alianza o competición
entre individuos pares o semejantes, representado por los hombres,
entre los cuales las dádivas reafirman la cofradía. La condición de
iguales hace posible las relaciones de alianza que resultan de la capa-
cidad de dominación demostrada sobre aquellas que ocupan una posi-
ción débil (las mujeres) propia de la relación de estatus. El eje vertical,
por su parte, se caracteriza por vínculos de entrega o expropiación,
equivalentes al mundo de estamentos y castas, de estatus diferencia-
dos, como lo es el mundo de las mujeres. Circulan aquí los tributos,
que responden a pautas de honor, de valor desigual, equivalentes a
entregar la vida de otra persona. Los femicidios son tributos produ-
cidos por los hombres, en nombre del honor y el valor desigual, que
renuevan el poder de dominación y los códigos de pertenencia a una
jerarquía masculina.
Al reconocer la magnitud de las murallas estructurales del orden de
género en que se inscribe la violencia, los esfuerzos de institucionaliza-
ción de las políticas de violencia en Rosario, vistos desde el enfoque de
derechos, lograron progresos al “desgastar” algunos de sus cimientos,
aun considerando sus dificultades. Así, tanto las políticas tempranas
como las políticas maduras de violencia de género, con sus atributos y
limitantes, instalan instituciones, empoderan actores y redes y habili-
tan agendas públicas de la mano de potenciales procesos de remoción
de estereotipos y de patrones socio culturales discriminatorios. En este
marco, de equilibrio inestable en palabras de Segato (2010), el pasaje
del enfoque tradicional al enfoque integral en la implementación po-
lítica es lento y aún presenta déficits, principalmente en acciones de
gobierno preventivas con capacidad de cambios estructurales.
El proceso de institucionalización de políticas municipales de gé-
nero fue complejo tanto al interior del gobierno como también hacia
afuera, con la sociedad. La conflictividad, en sus diferentes grados

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está asociada, al nivel de profundidad o de generalidad que adquieran

los cambios esperados con la institucionalización del orden de género.
Algunos cambios cuestionan las pautas hegemónicas de convivencia
y los patrones culturales tradicionales, aunque pueden convivir con
ellos; otros, sin embargo, además de cuestionar las visiones natura-
lizadas transforman los privilegios arraigados en jerarquías de poder
para vivir con más igualdad.
En el caso particular de Rosario, y a pesar de la trayectoria insti-
tucional probada de políticas públicas municipales en violencia contra
las mujeres, el problema de la violencia (pública y privada) adquirió
una envergadura y alcances inusitados. El sistema de respuestas ins-
titucionales al problema de la violencia se ve doblemente desafiado:
por un lado, por las murallas del orden de género y, por otro, por fenó-
menos macrosociales tales como el narcotráfico, la profundización de
la delincuencia, la corrupción policial y el déficit judicial, entre otros
problemas.
Frente a esto, el municipio de Rosario redobla sus estrategias en
violencia de género en los últimos años, a partir de la sostenibilidad de
las políticas y su jerarquización gubernamental. Como se desarrolló en
este capítulo, estos atributos se materializan en tres direcciones princi-
pales: 1) autonomía de las estructuras rectoras en género en el ámbito
del Estado con la creación del Instituto Municipal de la Mujer (2011),
dependiente del Poder Ejecutivo Municipal, al cual se le concede au-
tonomía presupuestaria, integra el Gabinete Municipal y forma parte
del organigrama de gobierno; sus políticas articulan componentes de
prevención, capacitación, difusión, sensibilización; 2) avances en el
desarrollo de algunas capacidades estatales, técnicas y políticas: conti-
nuidad y peso atribuido a las políticas de violencia de género mediante
la creación de un ámbito de dirección de los Servicios Especializados
en Prevención y Atención de la violencia a cargo de un área específi-
ca, la Dirección de Atención en violencia de género dependiente de la
Subsecretaría de Desarrollo Social; 3) incidencia de la política munici-
pal del Frente Cívico y Social en otro proyecto político de gobierno a
escala provincial, coincidentes: la experiencia del gobierno municipal
favorece el desarrollo e implementación de políticas en violencia de gé-
nero, con enfoque de derechos, en el gobierno de la Provincia de Santa
Fe. Por ejemplo, se crea en 2013 el Plan de Igualdad de Oportunidades
y Derechos de la Provincia de Santa Fe. Primera Provincia del país que
implementa una política de esta envergadura (Defensoría del Pueblo de
la Provincia de Santa Fe, 2018).
La eficacia de los derechos humanos es una de las “avenidas
centrales”, para “desgastar y perturbar” las estructuras producto-
ras y multiplicadoras de la violencia en un orden de género, como

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prototipo y paradigma de la sociedad violenta. Su fortaleza ha sido

probada. Habilitaron una “nomenclatura jurídica” que ofrece un
conjunto de representaciones simbólicas que incitan a la reflexión,
a la autocorrección y al redireccionamiento de las acciones de inte-
racción social. Si bien el derecho por sí solo no puede ser capaz de
transformar el orden vigente, es una de las fuentes privilegiadas de
construcción simbólica de la autorrepresentación de la sociedad y
de convocar a una deliberación ética (Segato, 2010: 256). En esta
avenida transitó el relato.

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Silvia Levín

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LISTADO DE PERSONAS ENTREVISTADAS

Exdirectora del Área de la Mujer, Gobierno Municipal de Rosario,
21/11/2014.

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 Las políticas municipales de violencia de género en Rosario

Exconcejala socialista, Ex Diputada Nacional autora de la Ley de

Matrimonio Igualitario, integrante Centro de Estudios Igualdad
Argentina de Rosario, 28/11/2014.
Funcionaria municipal, Instituto Municipal de la Mujer, Gobierno
Municipal de Rosario, 04/11/2014.
Funcionaria municipal, Área de Diversidad Sexual. Secretaría de
Promoción Social, Gobierno Municipal de Rosario, 04/11/2014.
Exfuncionaria municipal, Equipo de la Maestría de Género, Facultad
de Humanidades y Arte, Universidad Nacional de Rosario,
21/11/2014.
Integrante Asociación Civil, Centro de Desarrollo Integral para la
Familia y la Mujer, CEDEIFAM, 20/11/2014.
Directora del Área de Derechos Humanos del Gobierno Municipal de
Rosario, 27/11/2014.
Exdirectora del Área de la Mujer, exconcejala Socialista, 19/11/2014.
Funcionaria Municipal, segundo nivel, Instituto Municipal de la
Mujer, Gobierno Municipal de Rosario, 19/11/2014.
Coordinadora de Área del Instituto Municipal de la Mujer,
académica, Gobierno Municipal de Rosario, 19/11/2014.
Exdirigente feminista de INDESO Mujer, ONG feminista, 27/11/2014.
Líder universitaria del Movimiento Feminista Mumalá, 19/11/2014.
Ex directora de CLADEM (Consejo Latinoamericano por la Defensa
de los Derechos de las Mujeres), Asesora de Organismos
Internacionales de Derechos Humanos, Rosario, 27/11/2014.

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