El Manejo Costero en M

México
xico
el Manejo Costero en México

Evelia Rivera Arriaga, Guillermo J. Villalobos Zapata,

Isaac Azuz Adeath y Francisco Rosado May
Editores
 el Manejo Costero en México

Rivera Arriaga, E., G. J. Villalobos, I. Azuz Adeath, y F. Rosado May (eds.), 2004.
El Manejo Costero en México. Universidad Autónoma de Campeche, SEMARNAT,
CETYS-Universidad, Universidad de Quintana Roo. 654 p.

ã Universidad Autónoma de Campeche

Centro de Ecología, Pesquerías y Oceanografía del Golfo de México (EPOMEX)

ISBN 968-5722-12-9
 Contenido

AGRADECIMIENTOS vii
PROLOGO ix
DIRECTORIO DE PARTICIPANTES xi

NTECEDENTES
A
1. DEFINICIÓN DE LA ZONA COSTERA
Rosario Casco Montoya 1

2. PIEZAS DE UN ROMPECABEZAS: DIMENSIÓN

SOCIOECONÓMICA DE LAS COSTAS DE MÉXICO
Cuauhtémoc León 5

3. ESCALAS ESPACIALES Y TEMPORALES

DEL MANEJO COSTERO
Isaac Azuz Adeath y Evelia Rivera Arriaga 27

4. INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN Y EL MANEJO

DE LA ZONA COSTERA DE MÉXICO
David Zárate Lomelí 39

5. INDICADORES PARA LA GESTIÓN INTEGRADA Y EL

DESARROLLO SOSTENIBLE DE LAS ZONAS COSTERAS:
INICIATIVAS RECIENTES A NIVEL REGIONAL
Stefano Belfiore 51

OBERNANZA
G
6. EL MARCO LEGAL DE LA ZONA COSTERA
Martín Quijano Poumián y Beatriz Rodríguez-Aragón 69

7. LEGISLACIÓN NAVAL Y MERCANTE APLICADA

A LA PROTECCIÓN, CONSERVACIÓN Y PLANEACIÓN
DE LA ZONA COSTERA
Miguel Sócrates Ibarra Fernández 85

i
8. ESTADO DE DERECHO DE LA ZONA COSTERA
EN MÉXICO
Teresa E. Saavedra Vázquez 99

9. EL PAPEL DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD

CIVIL EN EL MANEJO COSTERO EN MÉXICO
Hans Herrmann 115

10. IDENTIFICACIÓN Y CARACTERIZACIÓN

DE CONFLICTOS EN ZONAS MARINO COSTERAS
Ma. Elena Mesta y Ma. Elena Martínez
133

11. COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL MANEJO

INTEGRADO DE LA ZONA COSTERA EN MÉXICO
Carlos Valdés y Hans Herrmann 151

NFRAESTRUCTURA COSTERA
I
12. PUERTOS, MARINAS, MUELLES E INFRAESTRUCTURA
NAVIERA
Rodolfo Silva Casarín y Paulo Salles Afonso de Almeida 163

13. INFRASTRUCTURA DE PROTECCIÓN COSTERA

Paulo Salles Afonso de Almeida y Rodolfo Silva Casarín 179

ROTECCIÓN DE LA ZONA COSTERA

P
14. LAS AREAS NATURALES PROTEGIDAS COSTERAS
Y MARINAS DE MÉXICO
Juan E. Bezaury Creel 191

15. MARCO OPERATIVO DE MACRO Y MESOESCALA PARA

ESTUDIOS DE PLANEACION DE ZONA COSTERA EN EL
PACIFICO MEXICANO
Anamaría Escofet 223

16. EL MANEJO DE LOS CAMBIOS EN LA MORFOLOGÍA

COSTERA
Isaac A. Azuz Adeath 235

ii
17. SANEAMIENTO DE LAS AGUAS COSTERAS
Gerardo Sánchez Torres Esqueda y Juan Carlos Gómez Rivera 253

18. CONTAMINACIÓN, ECOTOXICOLOGÍA

Y MANEJO COSTERO
Gerardo Gold-Bouchot y Omar Zapata-Pérez 277

19. RIESGOS NATURALES Y SUSCEPTIBILIDAD

DEL TERRENO ANTE LA OCURRENCIA DE HURACANES.
APLICACIÓN DE SIG EN LA COSTA BAJA ACUMULATIVA
DEL SUROESTE DE CAMPECHE
A. Gerardo Palacio Aponte 287

20. VULNERABILIDAD AL ASCENSO DEL NIVEL DEL MAR

Y SUS IMPLICACIONES EN LAS COSTAS BAJAS
DEL GOLFO DE MÉXICO Y MAR CARIBE
Mario Arturo Ortiz Pérez y Ana Patricia Méndez Linares 307

ASOS DE ESTUDIO
C
ACCIONES DE MANEJO COSTERO
• OCÉANO PACÍFICO

21. PLANEACIÓN DEL USO DEL SUELO EN LA REGIÓN COSTERA

DEL GOLFO DE CALIFORNIA Y PACÍFICO NORTE DE MÉXICO
I. Espejel, C. León, J. L. Fermán, G. Bocco, F. Rosete,B. Graizbord,
A. Castellanos, O. Arizpe, G. Rodríguez 321

22. EL ORDENAMIENTO ECOLOGICO COMO UN INSTRUMENTO

DE POLÍTICA PÚBLICA PARA IMPULSAR EL DESARROLLO
SUSTENTABLE: CASO EN EL NOROESTE DE MÉXICO
Cuauhtémoc León, Ileana Espejel, Luis Carlos Bravo, José Luis Fermán,
Boris Graizbord, Luis J. Sobrino y José Sosa 341

23. LA CONSERVACIÓN DE LA ISLAS DEL MAR DE CORTÉS:

EXPERIENCIAS EN BAJA CALIFORNIA
Alfredo Zavala González, Carlos Godínez Reyes
y Roberto Enríquez Andrade 353

24. ANÁLISIS DE CASO: SINALOA

Patricia Muñoz Sevilla y Diana Escobedo-Urías 367

iii
25. EXPERIENCIAS DE MANEJO EN LA ZONA COSTERA DEL
PACÍFICO: LA BAHÍA DE GUAYMAS, UN CASO ESPECÍFICO
José Alfredo Arreola-Lizárraga, Gustavo Padilla-Arredondo
y Alfredo Ortega-Rubio 375

• GOLFO DE MÉXICO

26. LOS USOS Y ABUSOS DE LA ZONA COSTERA

EN LA PENÍNSULA DE YUCATÁN
Jorge. A. Herrera-Silveira, Francisco A. Comín S. y Luis Capurro F. 387

27. RESERVAS DE LA BIOSFERA: LOS PETENES-CELESTUN

Guillermo J. Villalobos Zapata 397

28. LA PARTICIPACIÓN DE LA SECRETARIA DE MARINA

EN EL MANEJO COSTERO DEL PUERTO DE CAMPECHE
José Luis Soto 413

29. HACIA EL MANEJO SUSTENTABLE DEL ÁREA DE

PROTECCIÓN DE FLORA Y FAUNA LAGUNA DE TÉRMINOS,
CAMPECHE
Humberto Gabriel Reyes Gómez 423

• MAR CARIBE

30. EVALUACIÓN EL USOS SUSTENTABLE DEL CORAL NEGRO

EN EL CARIBE MEXICANO
Claudia Padilla Souza 429

31. MANEJO INTEGRADO DE ZONA COSTERA Y AREAS

NATURALES PROTEGIDAS. LA RESERVA DE LA BIOSFERA
SIAN KA’AN, QUINTANA ROO
Alfredo Arellano-Guillermo 445

MANEJO COSTERO COMUNITARIO

• OCÉANO PACÍFICO

32. ESTRATEGIAS DE CONSERVACIÓN Y DESARROLLO

EN BAHÍA SANTA MARÍA, MÉXICO
Armando Villalba Loera, Donald D. Robadue Jr.,
y Ana Luisa Toscanso Alatorre 455

iv
33. MANEJO COMUNITARIO ECOTURÍSTICO: EL CASO DE
VENTANILLA, OAXACA
V. S. Avila Foucat 471

• GOLFO DE MÉXICO

34. PLAN DE MANEJO COMUNITARIO DE LA MANCHA-EL

LLANO: HACIA UN AMBIENTE SUSTENTABLE
Patricia Moreno-Casasola 481

35. LOS HABITANTES DE LA ZONA COSTERA DE YUCATAN:

ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD
Julia Fraga 497

MANEJO COSTERO BINACIONAL

36. PROBLEMAS COMPARTIDOS MÉXICO – ESTADOS UNIDOS:
CUENCA HIDROLÓGICA RÍO BRAVO / RÍO GRANDE
Sergio Bernardo Jiménez Hernández 507

37. EL GOLFO DE MÉXICO: PROBLEMAS COMPARTIDOS,

SOLUCIONES CONJUNTAS
Evelia Rivera-Arriaga 517

38. BAHÍA DE CHETUMAL-COROZAL,UN RECURSO COSTERO

COMPARTIDO ENTRE MÉXICO Y BELICE
Benjamín Morales Vela 531

CTIVIDADES PRODUCTIVAS
A
39. LAS PESQUERÍAS ARTESANALES DEL GOLFO
DE MÉXICO
Domingo Flores Hernández y Julia Ramos Miranda 541

40. LA ACUACULTURA EN EL MARCO DEL MANEJO

INTEGRAL DE LA ZONA COSTERA:
REFLEXIONES GENERALES
Alejandro Flores Nava y Jorge Euán Avila 551

v
41. ENFERMEDADES DE ANIMALES ACUÁTICOS: UNA
AMENAZA PARA LA SOSTENIBILIDAD DE LA
ACUACULTURA COSTERA EN MÉXICO
Rodolfo E. del Río Rodríguez 561

42. EL TURISMO COMO ALTERNATIVA A LA PESCA

EN EL MANEJO DE UN ARRECIFE CORALINO.
CASO CABO PULMO, GOLFO DE CALIFORNIA
Oscar Arizpe C. 573

43. MONITOREO AMBIENTAL DE LA ACTIVIDAD

PETROLERA EN EL SUR DEL GOLFO DE MÉXICO
Arturo Mendoza Quintero-Mármol, Miguel Herrera Rodríguez
y Gabriel Olguín Pascuall 589

L FUTURO DEL MANEJO COSTERO EN MÉXICO

E
44. MANEJO COSTERO EN MÉXICO ANTE LOS ACUERDOS
DE JOHANNESBURGO
Evelia Rivera Arriaga e Isaac Azuz Adeath 611

45. EDUCACIÓN Y ENTRENAMIENTO INTERDICIPLINARIO

PARA EL MANEJO COSTERO
Jorge Euán Avila, Silvia Salas y Julia Fraga 629

46. SENSIBILIZACIÓN Y ENTRENAMIENTO A USUARIOS Y

TOMADORES DE DECISIONES: LECCIONES APRENDIDAS
Alfredo T. Ortega Ojeda 641

47. EL FUTURO DEL MANEJO COSTERO EN MÉXICO

Antonio Díaz de León, Porfirio Alvarez-Torres,
Fausto Efrén-Burgoa y Gustavo Pérez-Chirinos 647

vi
mANEJO cOSTERO
EN mÉXICO

aNTECEDENTES
 LA ZONA COSTERA DE MÉXICO:
DEFINICIÓN
1
Antecedentes
Dra. Rosario Casco Montoya

Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros,

SEMARNAT

RESUMEN

En este capítulo, se subraya el interés de contar con una definición que contenga
un sustento operativo, por lo que se considera como zona costera el área del
manejo integrado, es decir la franja de tierra y el espacio del océano adyacente a
ésta, incluyendo el área intermareal, que tiene como característica institucional
estar sujeta a decisiones “integrales” para autorizar e inducir el aprovechamiento
sustentable y la conservación de sus recursos. Los pasos decisivos en la
estructuración de la gestión integrada de la zona costera deberán ser
desarrollados por las comunidades costeras cuando por necesidad o por
convicción, decidan participar de manera más activa y sistemática en la
gobernanza de la costa. Una segunda alternativa sería desarrollar un esfuerzo
efectivo de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales,
mediante el cual se promueva el consenso en el sentir, así como las preferencias
y expectativas de las comunidades costeras. De esta manera, la Dirección de la
Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros ofrece eficacia para dar
servicio al público y transparencia en la aplicación de los instrumentos de gestión
ambiental.

ABSTRACT

In this chapter it is underlined the interest for finding a definition supported by an

operative component. Since the coastal zone is considered as an integrated
management area -integrating the fringe of land and ocean space bordering it
including the inter-tidal area- that has an institutional characteristic to be linked
to integrated decisions for granting, enhancing sustainable development, and
conservation of resources. The decisive steps for tailoring the integrated
management of the coastal zone should be developed by coastal communities,
when for necessity or conviction, they decide to participate in a more active and
systematic fashion within the governance process of the coast. A second
alternative would be to develop an effective coordination effort between federal,
state and municipal authorities to promote consensus in the feelings, preferences
and expectations of coastal communities. In this way, the Dirección de la Zona
Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros offers an efficient public
service, and transparency in the implementation of the environmental
management tools.
Manejo Costero en México
EL MÉXICO COSTERO

México es un país que a pesar de contar con más La abundancia pesquera de México se explica
de once mil kilómetros de costas, paradójicamente no sólo por la amplitud del litoral sino también y
ha desarrollado sus actividades productivas princi- principalmente por la presencia en nuestras aguas,
palmente en el altiplano. Esto es contrastante con de algunas de las más ricas zonas de surgencia y
los principales desarrollos industriales y urbanos alimentación pesquera en el mundo. Ello explica la
del mundo que se localizan precisamente en la cos- abundancia de grandes peces en la cúspide de las
ta. cadenas tróficas de los mares de México y su lugar
entre los muy pocos países del mundo que produ-
Pero debe tomarse en cuenta que en un mundo cen más de un millón de toneladas anuales de
globalizado, abierto a las corrientes de comercio y productos pesqueros.
turismo, la amplitud de nuestras costas es una au-
téntica ventaja comparativa, dada nuestra localiza- En acuacultura y maricultivos hay un amplio
ción geográfica como país vecino de la economía margen de oportunidad para la acción coordinada
más amplia y diversificada del planeta. de autoridades, que puede permitirle al país alcan-
zar las posiciones tecnológicas que ya han alcanza-
Mundialmente, la zona costera ya registra las ta- do en este ramo Chile y Ecuador, por mencionar
sas de crecimiento poblacional más altas y es de es- sólo a países latinoamericanos.
perarse que sea precisamente en la costa donde se
presenten proyectos de largo alcance, que incidi- Este panorama, aunado a la fragilidad e inter-
rán inevitablemente en las condiciones del am- dependencia de los ecosistemas costeros, es por lo
biente y los recursos costeros. que urge una definición de la zona costera y de la
toma de decisiones sobre la manera en que, ahora
Esta parte de México es un área privilegiada sí, la sociedad mexicana en su conjunto aborde la
para el desarrollo del turismo, como lo prueban los construcción del uso sustentable de los recursos
centros integralmente planeados y en general el más importantes con que cuenta: los recursos cos-
prestigio de los destinos de playa del país. Las teros. Lo que hagamos o no hagamos en este pe-
fuentes energéticas de México se localizan en su ríodo de transición hacia la globalización será
franja costera. determinante en el futuro de México; en la forma
de vida a que puedan acceder nuestros hijos.
La zona costera concentra por otro lado, recur-
sos estratégicos para el desarrollo nacional: casi un No desestimamos las dificultades que entraña el
80% de la precipitación pluvial y un altísimo por- abordar la problemática costera. Sólo entender las
centaje de las reservas y de la producción energéti- interacciones entre los ambientes terrestres y mari-
ca. nos de una región hidrológica en paisajes cultura-
les y tecnológicos cambiantes plantea -como
El potencial que existe en la costa mexicana subraya Alejandro Toledo1 - “…a científicos y pla-
para el transporte marítimo, la construcción naval nificadores la necesidad de un nuevo paradigma
y la operación portuaria radica en las 236.8 millo- basado en un enfoque holístico, que permita cono-
nes de toneladas de carga marítima que se mueven cer como funcionan juntos, como sistemas fuerte-
cada año a través de las aduanas marítimas, sin mente acoplados, complejos e integrados, los ríos,
mencionar el potencial que significa la proximidad las costas y el mar; y de qué naturaleza son las fun-
de los puertos mexicanos a los centros fabriles y de ciones ecológicas y los servicios ambientales que
consumo de ambas costas del territorio norteame- prestan, en conjunto, a la sostenibilidad del siste-
ricano. ma terrestre y de las sociedades humanas”.

LA DEFINICIÓN DE LA ZONA COSTERA

El capítulo 17 de la Agenda 212 de la Conferencia mas que una referencia, si bien varios países han
de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y promulgado leyes que reservan una franja estre-
Desarrollo (UNCED, 19992) se refiere a una faja cha de terreno tierra adentro, como área de juris-
terrestre de 60 km. de ancho3, pero no constituye dicción pública o estatal.

1 Ríos, Costas, Mares. Hacia un análisis integrado de las regiones hidrológicas de México. INE – El Colegio de Michoacán,
A.C., 2003.

Antecedentes 2
 R. Casco Montoya
El mismo documento se refiere al área de inte- las playas, el suelo y subsuelo de los vasos marinos
rés de la siguiente manera: “El medio marino -in- y el espacio aéreo correspondiente.
cluidos los océanos y los mares así como las áreas
costeras adyacentes- forman un todo integrado Lo que interesa en realidad es una definición
que constituye un componente esencial del siste- con sustento operativo, por lo que entendemos
ma global de mantenimiento de la vida y activo como zona costera el área del manejo integrado, es
que ofrece oportunidades para el desarrollo sus- decir la franja de tierra y el espacio del océano ad-
tentable”.4 yacente a ésta, incluyendo el área intermareal, y
que tiene como característica institucional estar su-
El interés creciente sobre los ambientes y recur- jeta a decisiones “integrales” para autorizar e indu-
sos costeros ha generado diversos enfoques sobre cir el aprovechamiento sustentable y la conser-
la definición de la zona costera, que se apoyan en vación de sus recursos.
criterios técnicos de carácter geomorfológico o
ecológico principalmente, si bien no hay hasta la Actualmente, ninguna ley o reglamento define
fecha un concepto común. lo que legalmente debe entenderse por costa, pero
el sistema jurídico mexicano es claro. Los instru-
Cabe mencionar la propuesta hecha al respecto mentos para la gestión ambiental proceden funda-
por la Dirección General de Zona Federal Maríti- mentalmente del Artículo 27 constitucional, en
mo Terrestre y Ambientes Costeros en los siguien- cuyo tercer párrafo se fundamentan la propiedad
tes términos: “Hacia el mar la zona costera abarca originaria de los recursos, el régimen de los bienes
desde el límite marino de la plataforma continental comunes de la nación y se establece como objeto y
y mar territorial -fronteras ecosistémicas y jurídi- fin de su administración, concretamente:
cas- hasta los límites geopolíticos tierra adentro de
los municipios que tienen frente litoral (167 muni- “...hacer una distribución equitativa de la ri-
cipios) o están contiguos (463 municipios) -fronte- queza pública, cuidar de su conservación, lo-
ras sociodemográficas (INE, 2000).”5 grar el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la
Una definición equivalente, formada con base a población rural y urbana.”
conceptos geo-ecológicos, describiría la zona cos-
tera como el conjunto donde mar y tierra ejercen La ley otorga a las autoridades de los órdenes
una intensa influencia mutua, formado por las federal, estatal y municipal, facultades específicas
aguas marinas hasta el límite de la plataforma con- en materia ambiental y, mediante su ejercicio, di-
tinental y la franja de tierra adyacente hasta el lími- chas autoridades actúan sobre los agentes que in-
te municipal, incluida en este conjunto la totalidad tervienen o pretenden intervenir el medio
de las islas, cayos y arrecifes, las zonas de transi- ambiente o los recursos naturales bajo responsabi-
ción e intermareales, las marismas, los humedales, lidad de la nación.

LA GESTIÓN INTEGRAL DE LA ZONA COSTERA

En la zona costera, los problemas ambientales se sos naturales de erosión, dando lugar a la necesi-
generan y avanzan con mucha frecuencia, con dad casi inmediata de obras de defensa que a su
mayor rapidez que la capacidad de respuesta de vez ejercen nuevas influencias en la modificación
las autoridades, bajo la influencia dinámica de de los perfiles de la playa.
proyectos productivos; más aún, proyectos
altamente productivos. Es así cómo la dinámica productiva destruye
dunas, manglares y humedales, cuando el creci-
Hemos presenciado el rápido desarrollo de zo- miento en las costas ocurre de manera desordena-
nas turísticas cuya construcción -en ausencia de su- da y causando impactos en las estructuras
ficiente información oceanográfica y de la socioeconómicas y culturales de las poblaciones.
dinámica del perfil costero- ha acelerado los proce- Estos ecosistemas son destruidos tanto por la cons-

2 Protection of the oceans, all kinds of seas, including enclosed and semi-enclosed seas, and coastal areas and the protection,
rational use and development of their living resources
3 “More than half the world’s population lives within 60 km of the shoreline, and this could rise to three quarters by the year
2020.” Tomado del párrafo 17.3.
4 Párrafo 17.1.
5 Documento sin fecha denominado Propuesta a la Definición de Zona Costera.

3
Manejo Costero en México
trucción de proyectos públicos y privados mal pla- Sin lugar a dudas, es importante reconocer que
neados y ubicados, como por la subsecuente las iniciativas para el uso de los espacios, los am-
construcción de obras de protección –tales como bientes y los recursos costeros, están cargadas, ine-
rompeolas y escolleras- para defender esos proyec- vitablemente, de sesgos de interés de todo tipo. El
tos contra la erosión de la costa y las marejadas. reto que afrontamos es lograr los mecanismos para
hacer compatibles los intereses en pugna y derivar
La construcción en áreas de alto riesgo interfiere de la conciliación, decisiones comunes que den
con los procesos geológicos y ecológicos que con- como resultado usos sustentables de los ambientes
servan los sistemas costeros naturales de protec- y los recursos de la costa; decisiones para la protec-
ción y reproducción. Los humedales de los ción de las áreas y recursos costeros vulnerables;
estuarios a menudo son dañados por las activida- decisiones de cooperación entre los diferentes
des de dragado y relleno. Los diques y los rompeo- usuarios y con las autoridades.
las pueden brindar protección localizada pero
también provocan la pérdida de playas y dunas En este panorama, la noción de integralidad
debido a una mayor erosión por la acción del olea- hace referencia a una profunda corresponsabilidad
je y la interferencia con los patrones normales del intergubernamental en aspectos tan trascendentes
traslado de la arena por las corrientes marinas. como la aplicación de controles de calidad, conce-
siones, permisos, administración de riesgos am-
En México, uno de los principales obstáculos bientales y restauración de ecosistemas costeros y
para atacar adecuadamente esta problemática es muchas otras materias específicas.
de coordinación institucional. La gestión de los
ecosistemas costeros y marinos que sea compatible La corresponsabilidad sectorial o intersectorial
con el desarrollo sustentable, implica una visión se expresa en el reconocimiento de que todas las
global e integradora, que no se ha logrado. actividades afectan los recursos y los ambientes y
en el respeto de la convivencia de los distintos sec-
En la actualidad las dependencias del sector pú- tores.
blico que tienen competencia en temas costeros y
marinos están dispersas y no actúan necesaria- La corresponsabilidad institucional logra desa-
mente bajo criterios comunes. rrollar un sentimiento de propiedad en comunida-
des, de tal manera que sean capaces de generar
Si bien varias de las dependencias tienen una esquemas de participación ciudadana correspon-
especialización hacia el tema marino y costero, sable.
para muchas otras el tema está inmerso dentro de
otros de muy diversa naturaleza. De cualquier for- La corresponsabilidad profesional sería el resul-
ma ninguna de las estructuras actuales puede abar- tado de enfoques interdisciplinarios reales. La vi-
car todos los aspectos que se requieren para una sión holística de la gestión de los recursos y
gestión adecuada de los recursos costeros y mari- ambientes costeros debe partir del mínimo recono-
nos. Es necesario avanzar de una posición de lo- cimiento de que los problemas de las zonas coste-
gros aislados y acciones unilaterales a un programa ras no sólo atañen al uso y la protección de los
estratégico integral. recursos naturales y del entorno costero, sino que
casi siempre derivan de y abarcan aspectos econó-
Me parece que los pasos decisivos en la estruc- micos y sociales concretos de comunidades
turación de la gestión integrada de la zona costera específicas.
los irán dando las comunidades cuando por nece-
sidad o por convicción, decidan participar de ma- Pretendo llamar la atención sobre la acción co-
nera más activa y sistemática en las decisiones de rresponsable de los ciudadanos interesados, de las
uso y afectación de los espacios y recursos de la autoridades en los órdenes federal, estatal y muni-
zona costera. cipal, de los expertos y en general de la comunidad
afectada, porque considero que es ahí donde radi-
Una segunda alternativa sería un profundo es- ca la clave de una gestión ambiental exitosa de la
fuerzo de coordinación entre las autoridades fede- zona costera.
rales, estatales y municipales, mediante el cual se
interprete al menos el consenso en el sentir, las pre- Ningún instrumento o conjunto de instrumentos
ferencias y expectativas de las comunidades de gestión ambiental y de los recursos y ambientes
costeras. costeros podrá tener resultados óptimos, si no se
parte de una plataforma de participación corres-
Mientras tanto, lo mejor que puede esperarse es ponsable de quienes de una u otra manera inciden
eficacia para dar servicio al público y transparencia en la afectación del medio y el uso de los recursos
en la aplicación de los instrumentos de gestión am- ambientales.
biental.

Antecedentes 4
 Piezas de un rompecabezas:
dimensión
socioeconómica 2
de las costas de México Antecedentes

Cuauhtémoc León

Programa LEAD, El Colegio de México

RESUMEN

En este capítulo se revisa el valor de las costas en un sentido amplio y se exploran

algunos argumentos asociados a rasgos culturales e históricos que pueden
explicar las políticas públicas que hasta hoy han influido sobre la condición de las
costas. Para explicar lo anterior se proponen cuatro ejes analíticos cuya
evolución es importante considerar: a) el paisaje y sus eventos pueden ser vistos
por los contrastes, siempre como extremos o antípodas (altiplano/litoral,
norte/sur, urbano/rural, etc.); b) la transformación de la percepción social y los
mitos que respaldan los usos de las costas; c) la paradoja de la diversidad, que a
pesar de la oferta de sus recursos, la actividad económica insiste en concentrarse
en unas pocas especies, lugares o actividades y su contraparte; d) el mito de la
abundancia e inagotable riqueza que hace aparecer este espacio eternamente
virgen e inalterable.

Menos de 25% de la población de México vive en las costas, pero como en el

resto del país, en los litorales está ocurriendo tal concentración y crecimiento
urbano, que puede verse como una serie de nodos y espacios inter-urbanos
discontinuos, cuyo aumento demográfico no iguala el peso que tienen en la
economía. Al calcular el peso relativo de las costas (sin duda subestimado porque
se incluye sólo la actividad petrolera, pesquera y turística), la economía en las
costas de México aporta al país cerca de 4% del Producto Interno Bruto.

Como marco conceptual para discutir la situación costera y por tanto la idea
de su manejo, se explora la conexión entre algunas variables sociales y
económicas como salud, mercados y productos marinos, y lo que podemos
llamar imaginario-social los cuales, podrían explicar lo que se desconoce de las
costas.

ABSTRACT

This chapter reviews like an essay some of the key elements that conforms the
Mexican coast as a social space. It explores in a broad sense the coastal value. At
the same time cultural issues are developed like arguments to explain public
policies that have affected the coastal population.
Manejo Costero en México
Four analytical axes are proposed from which evolution should be acknowledged: a) landscape
and the events that take place on them can be seen like contrasting or different extremes
(highlands/lowlands, north/south, urban/rural); b) the never-ending social perception changes and
the myths behind the coastal uses; c) the diversity paradox, despite the rich diversity of resources
economic activity is concentrated in few species or places; and the counterpart d) the cornucopia
myth that makes appear this territory like rich, everlasting, virgin and unaltered.

The coastal inhabitants represent less than 25% of the Mexican population; however, like the rest
of the country, it has experienced an urban expansion and concentration processes that makes it
appear like a series of urban nodes and discontinuous inter-urban space. These demographic figures
do not match the relative importance the face to face economic activities. In an attempt to calculate
the coastal economic value (underestimated for considering just oil, fisheries and tourism activities)
we can say that they contribute around 4% to the Gross National Product.

Along this chapter we explore the relationship between social and economical variables like
health, market and marine products, and what we can call the social imaginary realm that can help to
explain what we know or ignore about the Mexican coast. Within this context we set up a framework
to discuss the coastal management issues.

INTRODUCCIÓN

De un listado de características no es posible con- vasión de especies, propagación de viejos vectores

cluir el peso relativo de una región o un ecosiste- y sus virus, como temas segmentados y aparente-
ma, especialmente si es un listado estático, dado mente inconexos de la nueva agenda costera.
para un momento específico, digamos, el año Estas incertidumbres y otras como los derechos de
2003, del mismo modo que no es posible tampoco propiedad sobre recursos naturales, su parcelación
saber qué papel ha desempeñado ese espacio en el y el libre acceso, que aparentemente conducen
ámbito nacional y cómo ha cambiado. Existen al rumbo a la “tragedia de los bienes comunes”
menos tres alternativas: describir los atributos de (Ostrom, 2000), son y componen la bitácora que
los elementos (componentes del sistema), explorar entrelaza el paisaje y sus componentes biofísicos
las características de las relaciones entre ellos, y los con la dimensión social. La idea que sustenta el
cambios de unos y otros. Pero en la descripción y análisis supone que el estudio de un fenómeno
presentación de un territorio, quizá lo más impor- permite, una vez entendido, intervenir de manera
tante sean las propiedades de los cambios, lo que inteligente para conducirlo, desviando (o eliminan-
ciertamente no se ha explicado. Es decir, junto con do) sus efectos no deseables. En el fondo implica
las certezas en la exploración de la dimensión so- cambios institucionales, en especial la aparición de
cial de las costas, tal vez sea imprescindible indagar un conjunto de esfuerzos que atienda el manejo de
en la gran incertidumbre que existe sobre las costas una franja del territorio ¿Podemos, mediante el
mexicanas. Este ejercicio tendrá que incluir los entendimiento, modificar inteligentemente nues-
puntos más críticos de los recientes cambios; a la tras debilidades sociales relacionadas con el mar y
par de fenómenos nuevos como tráfico de drogas, la zona costera?.
ingobernabilidad, elevación del nivel del mar, in-

ORIGEN SOCIAL DE LA COSTA

Los costados del país marcan y limitan el territorio de acontecimientos que cimientan los portales de
de México formando una tercera frontera con el entrada de conocimientos y mercancías, de inva-
resto del mundo, con dos frentes, uno hacia el Pa- siones, verdaderos huracanes culturales han pasa-
cífico y otro hacia el Atlántico. Esto que parece do por ellas, oleadas de ensueños y paraísos. Sus
muy obvio tiene ciertas implicaciones históricas habitantes naturales o temporales han dejado sus
que no son tan evidentes cuando se analiza el sig- improntas, mosaicos de herencias y de oficios,
nificado de la situación geográfica de nuestro país. espacio de reproducción social y adaptación.
Son fronteras de contacto, limitan el territorio o el
mar, según el punto de vista, y han sido escenario

Antecedentes 6
 C. León
Una forma en que estas consecuencias históri- mar el valor de las costas ya sea en términos de po-
cas se expresan es la constante desesperación (es- líticas públicas, de mercados, ya de percepción
pecialmente de los que estudian el mar o las costas social. Querríamos saber no sólo qué está pasando
de México) por la relación inversa entre la gran ex- en esas franjas del territorio, y qué nexos hay entre
tensión de litorales que tiene el país y la poca o casi
ellas y el resto del país (o el resto del mundo), sino
inexistente influencia en la economía, cultura1, o cuál es el peso relativo de las costas en la economía
actividad portuaria y el desapego e incongruencia nacional, y qué pasaría si repentinamente desapa-
de los mexicanos y sus actividades para con sus recieran las costas por cualquier razón. Querría-
mares y costas. mos también saber cómo son las costas y de ahí
explicar por qué es inexistente para todo el país, o
Así como no hay consenso de lo que son las cos- bien si sólo de manera fragmentada se expresa.
tas en la academia ni entre ésta y el gobierno, ni
entre sectores económicos o secretarias de estado, Los elementos analizados se pueden agrupar en
de igual forma, las expresiones del territorio coste- cuatro líneas entrecruzadas: a) en el espacio se
ro son pasajes obscuros en la historia y en la eco- conforman antípodas regionales o pares bipola-
nomía. res2, b) en los patrones culturales han sido consu-
mo y creación: áreas, sueños y productos 3, c) en la
Junto con las relaciones que buscamos entre los heterogeneidad del territorio se confronta la para-
procesos socioambientales de las costas y el inte- doja de la diversidad 4 y d) ante las expectativas de
rior del país hay una creciente preocupación en los la explotación de recursos se enfrenta el mito del
especialistas para determinar o por lo menos esti- cuerno de la abundancia 5.

DE DONDE SE PERDIÓ LA VIDA

Y HERENCIA DE LOS MARINOS

Poco se ha escrito sobre los puertos mexicanos; es los mexicanos a diferencia de los españoles y por-
pues, difícil saber que pasó, por qué perdimos la tugueses en la época colonial y, posteriormente,
capacidad naviera, marinera y portuaria tan viva países como Estados Unidos e Inglaterra, de-
durante el período colonial. Cómo entender que sarrollaron o continuaron una cultura marítima,

1 Contreras, F. y L.M. Zabalegui (1988) afirman “México no es una nación con tradición pesquera arraigada… No existe
una política hacia los recursos costeros… El Estado no ha logrado un instrumento que se dedique por entero al análisis de
los problemas que plantea el uso y conservación de los recursos costeros como una unidad”.
2 Menos de 25% de la población del país vive cerca del mar. Existe un fuerte contraste de identidad: Altiplano/litoral. Del
mismo modo que aparece un norte económicamente más rico y el sur con mayor pobreza, más indígena y más diverso.
Geográficamente también hay una fuerte diferencia entre los tres mares: Pacífico, Golfo y Caribe. Finalmente a lo largo
del litoral se pueden distinguir los Puertos-urbe que contrastan con los grandes espacios intermedios de pequeñas e
infinitas localidades rurales, lo que podríamos llamar nodos (puntos en el mapa que representan ciudades) y espacios
internodales.
3 La zona costera (marina) ha pasado recientemente de concebirse como un paraíso productivo (1521-1940) asociado a las
grandes haciendas, a convertirse, con la aparición de los bañistas urbanos (1950-1960) en un (el) paraíso del placer y del
descanso. Otras formás del consumo se vinculan a temas religiosos (como la cuaresma), rituales (la magia del pez diablo
o el polvo de estrella de mar) y tradiciones (la aleta de tiburón en comida china) que derivan en hábitos de todo tipo, por
ejemplo alimenticios, a sabores y facilidad para adquirir productos (atún enlatado) a mitos y costumbres, como alimentos
afrodisíacos (los mariscos) o consumo de bebidas como la cerveza que se asocia a la marinería o al descanso y el placer
de la playa. O bien, en otros aspectos culturales, los símbolos de la música y el mar asociados al romance y recientemente
a la sensualidad del paisaje.
4 En contraste con una enorme diversidad de paisajes, climas, topografía, culturas, especies de fauna y flora y tipos de
mares o costas, en fin de recursos, la población de México y las actividades económicas y los gustos o demanda del
mercado, están concentradas en sólo pocas especies de peces, de árboles, en pocos e idénticos lugares turísticos
(convertidos en ciudades), lo que en suma localiza y agudiza pero también concentra los riesgos y elimina las alternativas
de expandir los gustos.
5 La creencia y mito de la enorme e inagotable riqueza del país cruzó la frontera del siglo XX, este mito asociado a una
expansión productiva y crecimiento económico aún sobrevive (ver Graizbord, B y C. León 2002). A pesar de las crisis
recurrentes de los últimos 30 años, este mito sigue alimentando las propuestas políticas del país. No ha sido suficiente la
información académica e incluso oficial para desmantelarlo; se recrea con los hechos y datos de la propia diversidad
biológica y que a manera de paradoja sirve para impulsar las grandes visiones sobre los futuros venturosos que le esperan
a esta nación. Las cifras de la tasa de deforestación, la pérdida de especies y los listados de aquellas en peligro y riesgo
van en aumento. No hay hábitat que no haya experimentado cambios deletéreos: Manglares, lagunas costeras, arrecifes,
pesquerías (ribereñas o de altura), dunas, cuencas, bosques, pantanos, etc., en síntesis: Pobreza en la aparente riqueza.

7
Manejo Costero en México
naviera, pesquera y por supuesto portuaria. Ante nia Bosch apunta sobre el significado de las costas
la evidencia de que nuestras actividades navieras, “las naves y los marinos, que a las playas llegaron y
de todo tipo, construcción y diseño de barcos por partieron, podría, posiblemente obligar a pensar
ejemplo, es casi inexistente, es de preguntar ¿Por en vislumbrar de otra forma esa división clásica de
qué México no tiene una tradición marina, la historia de México y de todo el continente ameri-
marítima y pesquera?, ¿Podrían las ciencias so- cano… las costas reflejaron la historia del interior
ciales dar alguna respuesta, la han dado ya? que ellas mismas ayudaron a hacer, y luego se con-
virtieron en el punto de contacto del interior con la
Aún sin hacer una revisión exhaustiva, resaltan historia externa general. En el siglo XIX fueron así
los pocos libros y artículos que sobre estos aspectos la zona de fricción con el resto del mundo”. Preci-
existen, pero que podríamos dividir en cuatro ti- samente por esto, entre otras razones, un puerto
no puede reducirse y explicarse solamente como a
pos: a) los que han estudiado con una perspectiva
una instalación portuaria, como tampoco al de-
histórica la situación del país con relación a las tra-
sembarco de mercancías; los puertos por cierto
diciones marineras (Bosch, 1981); b) los que han han sido verdaderos portales culturales donde los
documentado un sector, como la pesca y su rele- proyectos de nación se alimentaron, donde las ha-
vancia, con énfasis en los aspectos sociales y cultu- ciendas fiscales de todo el país se concentraron, al
rales, documentando y enlistando la diversidad grado que todo presidente, ante una guerra, algu-
más que su importancia económica (ver Gatti, na vez se refugió en el Puerto de Veracruz.
1986; Contreras, y Zabalegui, 1988); c) los que in-
dagan ampliamente una región como el Mar de La historia de los puertos, su papel, su evolu-
Cortés (Robles, et al., 1998), o el Golfo de México ción, sus convulsiones son una tarea pendiente sin
(Botello, et al., 1992), o de manera multidimensio- duda, pues, como en el pasado sus virtudes y de-
nal lo que sería la tercera frontera (Martín del Cam- fectos se siguen expresando con igual virulencia.
po, 1987); d) los que describen y estudian casi Si los fraudes del control de mercancías del puerto
monográficamente un tema o un punto geográfi- de Veracruz provocaron toda suerte de virulencias
co, un puerto o una ciudad (Rodríguez, 1998) o al grado de cambiar de ubicación a la ciudad (ver
una laguna costera y sus propiedades (Cáceres- Rodríguez, 1998. p. 102), hoy no lo es menos con
Martinez, y Rangel-Dávalos, 1994). los contenedores que inundan de mercancías ile-
gales los mercados informales de las grandes ciu-
Qué han sido las costas para la construcción de dades. El contrabando en todos los puertos del
nuestro país, es una pregunta que muy pocos his- mundo aparece como una constante histórica: “sin
embargo (en 1751), empezó a realizarse un increí-
toriadores se han hecho; afortunadamente, uno de
ble contrabando (de té) que afectaba a seis o siete
los más ilustrados se aventuró a explorar el tema y
millones de libras que, todos los años, eran intro-
en las próximas líneas intentaré sintetizar sus prin- ducidas en el continente (Europa) por el mar del
cipales aportaciones, destacando aquello que más Norte, la Mancha o el mar de Irlanda. Todos los
interesa para explicar ese divorcio entre la geogra- puertos participaban en este contrabando… todo
fía de la costa y el rechazo casi cultural de los mexi- el mundo estaba involucrado, incluso el consumi-
canos hacia ella. Carlos Bosch (1981) dice “no dor inglés” (Braudel, 1994).
hemos estado alerta ante la temática que ofrece la
historia de las costas nacionales, que fueron la Las costas vistas como zonas de fricción cultural
zona para establecer el contacto con el mundo y dan nuevas pautas para entenderlas; en el siglo
discutir la postura que el mexicano ha tenido ante XIX fueron el espacio físico de contacto con el resto
la apertura representada por el mar y la enorme del mundo, hoy no lo son menos. La forma en
extensión de costa que envuelve a la nación”. Si cómo atendemos los problemas de las costas en el
los historiadores no lo han documentado, se esca- presente son consecuencia de ese pasado; apren-
pa la posibilidad de entender y discernir, pero so- der las lecciones de esas formas nos puede condu-
bre todo de enmarcar las múltiples dimensiones cir hacia nuevos derroteros: “La presión que a
que le dan peso y personalidad a las costas. través de ellas ejerció la historia externa fue res-
ponsable, en parte, de que la historia nacional con-
Y ciertamente, se confirmaría nuevamente esa siderara otros procesos de asimilación y de
idea de que los mexicanos viven de espaldas al alineamiento del país que dieron lugar a los perío-
mar: “se encuentra en el interior del país una falta dos de ruina del siglo XIX que, en gran parte, pue-
de conciencia sobre la existencia de la costa y su den atribuirse a la irrealidad con que se atendieron
significado”. La paradoja aparente para el historia- las cuestiones del mar. El resultado final para la his-
dor es que ninguna parte de nuestra historia tiene toria moderna y contemporánea de México fue la
sentido sin las costas, en ellas está no sólo la arena falta de una tradición marinera y una afinidad de
sino el carácter de los sucesos que explican el país. consecuencias que se pueden observar en la histo-
En relación con los períodos de la conquista y colo- ria y en el carácter de los mexicanos”6.

6 Salvo indicación en contrario, las citas en las páginas siguientes son de Bosch, 1989.

Antecedentes 8
 C. León
En algún momento se perdió la tradición mari- su política” fueron las mismas naves las que lleva-
nera y dominó la de tierra: “La controversia históri- ron “a los puertos el nuevo modo de la vida
ca entre el hombre de mar y el hombre de tierra, colonial que impondrían en el interior del país los
iniciada en España entre Colón y los Reyes Católi- hombres de tierra”.
cos, que no comprendían, sobre todo Isabel, la
mentalidad del marino y su juego continuó con lo Ante la nueva realidad se hizo necesario contro-
indefinido del mar...llegó así al continente ameri- lar la navegación, pues ésta había cambiado de im-
cano y resucitó al deslindarse las funciones de la portancia y de papel: “surgieron en consecuencia
acción marítima y contraponerla a la terrestre, de- los reglamentos jurídicos, las aduanas y las estruc-
valuando la del marino e insistiendo en la del con- turas administrativas se impusieron, incluso, a la li-
quistador. Dos tipos de hombres con valores bertad del marino respecto a la forma en que debía
distintos se representaron en la empresa si se navegar. Todo ello era resultado de la filosofía de
compara el carácter del conquistador de mar y el la gente de tierra, que concibió el manejo en el mar
de conquistador de tierras”. como la proyección de lo que fue el uso de los ejér-
citos terrestres”7. Los navegantes contribuyeron,
La diferencia entre uno y otro hombre hicieron no obstante, en el ajuste de las rutas, tanto como a
posibles en distintas circunstancias la conquista y la exploración del Pacífico años después, en la Ca-
descubrimiento. En la búsqueda de especias hacia lifornia y en la corroboración y destrucción del
el oriente, América se interpuso, y el proyecto ma- mito del paso de “Anian”8, así como en la cone-
rinero se pospuso durante la conquista, para luego xión con Oriente por medio de la Nao de China.
continuar por el Pacífico. En ese lapso de tiempo En este período aparece Acapulco, que va a mar-
las cosas cambiaron, y en lugar de complementar- car también la historia del país en cuanto a puertos
se uno y otro proyecto, uno y otro hombre y dados los atributos geográficos. Bosch lo destaca
tradición, el terrestre se impuso con altos costos. así: “las costas mexicanas, sin embargo, no ofrecen
los puertos naturales adecuados. Para la navega-
Pero las personalidades y carácter tienen impor- ción hacia las Filipinas las naves sólo contaron con
tancia: “Por un lado, los marinos fueron responsa- Acapulco, un buen puerto pacífico que se convirtió
bles de hacer el viaje y de mantener la en lugar de partida y de llegada de los galeones.
comunicación en apoyo de la colonia. Para ello se Los demás quedaron reducidos a puntos de pro-
movieron en un elemento incierto y de zozobra, tección y refugio por la escasa seguridad que
como el mar desconocido, que requirió de la tole- ofrecen. San Diego, realmente apropiado, se inuti-
rancia, de la habilidad y de la liberalidad determi- lizaba por la gran distancia que se encontraba de
nantes de las características especiales de quienes a los accesos a la capital”.
los quehaceres navales se dedican. Por otro lado se
contrapuso la mentalidad del hombre intertérreo El carácter terrestre se evidencia precisamente
cuya vida se desarrolla en un ambiente sólido y en este periodo de auge colonial; las respuestas de
cierto, donde se pueden imponer la conquista y las la colonia ante una serie de problemas marinos es,
instituciones o los reglamentos y los esclavos y la por llamarla de algún modo, equivocada. Apare-
religión, a lo que tarde o temprano no se escapa”. cieron nuevos actores. Y con ellos un riesgo nove-
doso. “Logicamente aparecieron los piratas, con
Cómo se impuso un proyecto sobre otro no es ellos un nuevo riesgo en ese punto (Acapulco y
del todo claro, “el período que podríamos llamar Campeche) tan codiciado y en su contra se dispuso
de establecimiento de la historia novohispana es, de una defensa que sólo alcanzó a proteger la en-
sin embargo, de confusión entre el proyecto mari- trada del puerto, nunca la navegación. De hecho,
no y el proyecto terrestre... Si en un principio los se respondía con un instrumento terrestre en con-
marinos ayudaron a los hombres de tierra adentro tra de un posible ataque marino y nunca se pensó
para que llevaran sus conquistas a cabo, éstos con –ello era imposible con la mentalidad de los hom-
sus expediciones y exploraciones, posibilitaron a bres de tierra- en la necesidad de proteger la nave-
los marinos para que siguieran el camino de su gación con una escuadra, lo que hubiera sido
proyecto marítimo” hacia el Oriente. Si alguien adecuado”.
pudiera afirmar que América fue el puente entre
Oriente y España, la paradoja es que por un lado el Las fortalezas en tierra poco o nada sirvieron
proyecto original se olvidó y que fueron los mari- para proteger de los asaltos marinos el comercio,
nos los que llevaron a México “huestes y pertre- sus naves y sus productos. Más allá de las razones
chos, órdenes políticas e intrigas... para determinar políticas y económicas que explican a los piratas y

7 El resaltado es mío.
8 Durante muchos años se buscó la conexión marítima navegable entre el Pacífico y el Atlántico por el norte de América,
paso mítico que aparecía en los mapas como una certeza y que representaba una enorme posibilidad de acortar las rutas
y los tiempos de navegación entre oriente y Europa.

9
Manejo Costero en México
corsarios, la velocidad de sus embarcaciones con- das, pueden ser ajenas o prescindibles más que en
trastó también con las naves españolas porque “en una incorporación estructural para ser parte del sis-
el diálogo entre la mentalidad terrestre y marina, la tema de desarrollo. “De la ruina (de la Indepen-
primera se impuso arrastrando su propia tradición dencia) se trató de salir a punta de legislaciones
y confundiendo métodos de defensa al preferir aduanales e impositivas, poco constructivas, que
convertir naves concebidas como cargueros, que aplicaron a los puertos con intención de recabar los
es lo que en el fondo eran los galeones, en castillos medios necesarios para sufragar los gastos nacio-
flotantes carentes de agilidad y de maniobra, cuyos nales... los puertos siguieron representando la for-
movimientos pesados y lentos, era imposible que taleza de defensa junto al mar en vez de los puntos
compitieran con la ligereza y velocidad de los bar- de apertura y de empresa hacia el exterior”.
cos menores construidos para la batalla, que usa-
ban los piratas. En esa forma táctica terrestre de la Pero mientras los puertos se cerraban (“de he-
resistencia se opuso a la táctica marina del ataque, cho se gravó la presencia de las naves extranjeras
representada ésta por los piratas; y las líneas de en los puertos y el poco comercio que en ellos tenía
navegación se encontraron prácticamente abiertas lugar”) el resto del mundo se transformaba, y en las
a cualquier embestida como también lo estuvieron costas se daban cita uno y otro: “los puertos mexi-
las costas”. canos se convirtieron otra vez en el lugar de acceso
hacia el interior del país. Llegaron de nuevo las flo-
El dialogo entre las dos esferas, las dos tradicio- tas francesa, norteamericana, española, inglesa...
nes se había roto, y ahí se fincaron los pilares de la todas ellas transportadoras de ejércitos invasores,
herencia mexicana. “Creemos que se puede afir- que eran el arma apropiada para atacar al país te-
mar que la Nueva España surgió de una mentali- rrícola... todos ellos entraron repitiendo la hazaña
dad terrestre, de conquista y colonia; recorrido por Veracruz...El espíritu marinero estaba reduci-
histórico que se desarrolló paralelo al recorrido his- do a su más mínima dimensión local, costera; y en
tórico marino que en ella se apoyaba, y que le era el centro, con mente terrícola, se trató de resolver
ajeno. La preocupación por el mar se nota que el problema, en abstracto con malos resultados”.
perteneció a otros, a los marinos, y el grupo terres-
tre no admitió una tradición marina en su territo- La vista de los actores estuvo concentrada hacia
rio, preocupándose sólo de los problemas internos el interior, como analogía de darle la espalda a
que giraron en torno a la centralización y al poder, algo, lo que en realidad no fue así, simplemente se
lo que prolongaba en América la misma actitud ignoró, era tan fuerte lo que sucedía en el territorio:
que observó la corona española; de ahí que su de- “En términos generales, el siglo XIX, con su mente
cadencia se reflejara en la marina, y sus proble- de tierra adentro, sólo fue capaz de enfocarse hacia
mas, sin entenderse propiamente, trataran de re- lo suyo, hacia adentro, y no se dio verdadera cuen-
solverse a punta de reglamentos, de legislación y ta de que ver hacia el mar pudo haberle sido fun-
de lineamientos rígidos. Así se pretendió manejar damental. En cambio México tuvo que aceptar
el carácter y la obra de hombres que lograron na- muchas soluciones que le estaban llegando por el
vegar aun contra los elementos... La corona repre- mar sin darse realmente cuenta... El roce con el
sentó así una absurda realidad tangible frente a la mar continuó siendo un fenómeno local costeño y
incertidumbre del mar... Esa realidad concreta, la la nación no se acostumbró a tener presente la
herencia terrestre, formada por los hombres de existencia de sus dilatadas costas. El mexicano
mentalidad de tierra, fue lo que se entregó al fin de continuó construyendo una nación de espaldas al
la Colonia a la nación mexicana... Los marinos y mar y quedaron en pie la mayoría de los proble-
su mentalidad no fueron incluidos en la herencia, y mas”.
la nación mexicana quedó convertida, por inercia,
en nación de mentalidad terrestre”. El propio historiador forma parte de esa angus-
tia por lo que parece obvio, tal pareciera que ni si-
Después de la Independencia, “la nación conti- quiera los esfuerzos internacionales del periodo del
nuó... manejando sus costas en la forma tradicio- presidente Luis Echeverría en la arena del derecho
nal de la Colonia con ausencia total de marinos...; del mar se escapa a esta aparente trampa cultural:
la mentalidad terrícola quedó en pie... al retirarse “Las costas siempre estuvieron abiertas al mundo
todo el aparato marino, ajeno, que rodeó al país pero el país, históricamente hablando, fue poco
durante la época colonial”, lo que confirma que el conciente de esa apertura. Las costas y el mar sig-
intercambio entre la Nueva España y España esta- nifican nuevas formas de vida, nuevos recursos na-
ba formado por un aparato naviero complementa- turales, industriales y económicos que son
rio pero ajeno a la propia colonia. Y en esa necesarios para las actividades terrestres naciona-
ausencia de dialogo aparentemente se continuó in- les y que, en mucho, pueden cambiar la vida del
cluso a lo largo del siglo XX, expresado en una país si las sabe desarrollar con la atención que, por
aceptación de que las acciones marinas, someti- su importancia, tiene el quehacer del mar”.

Antecedentes 10
 C. León
NUEVOS PROCESOS EN LA IDEA DE PLAYA

La idea moderna que México tiene de las costas no forzadamente conviven, con diferentes intereses y
es uniforme 9, es más bien un conjunto heterogé- visiones, en un mismo espacio.
neo y multidimensional de ideas, que bien puede
ser explicado por lo anterior, pero que no es sufi- Pero además, esos actores que habitan de ma-
ciente para entenderlo, entre otras razones porque nera transitoria o permanente son expresión y es-
los últimos cuarenta años de políticas económicas tán ligados por nuevos procesos altamente ver-
y cambios tecnológicos que ha experimentado tiginosos. Así, mientras los sistemas de comunica-
nuestro país y el mundo, han avanzado vertigino- ción permiten que personas de lugares distantes
samente y modificado todo tipo de relaciones, cul- lleguen de manera casi inmediata, en grandes can-
turales, económicas, productivas y por supuesto tidades a un lugar (por ejemplo Puerto Vallarta o
ecológicas. Así las ideas que la población tiene, Cancún), gracias a los aeropuertos, también los
pero sobre todo el conjunto de actividades que se tradicionales canales de comunicación, concen-
concentran en esa franja del territorio, se han mo- tran y transmiten su “información” en ese pequeño
dificado con mucha rapidez. Pasando de un inci- espacio litoral, conectando actividades remotas de
piente y selectivo movimiento turístico casi la cuenca alta con la baja. El control del agua me-
individual (1950-1960) a una masiva y extensa ac- diante las presas, las descargas urbanas, la defores-
tividad sectorial, la idea de “playa” se modificó y el tación, todas estas actividades alteran a los ha-
uso social de ese espacio también. Este ejemplo sir- bitantes y los ecosistemas de las costas. Son por
ve para ilustrar como, a diferencia de otras áreas, esta razón, una población cautiva10, todos son ha-
en las costas han convergido, viejos y nuevos bitantes de cuenca abajo.
actores que coinciden, compiten, se excluyen y

SOBRE LOS HABITANTES DE LAS COSTAS:

SÍNTOMAS DE QUE AVANZA EL RECONOCIMIENTO DE ESTE TERRITORIO

¿Cuántos habitantes hay en las costas de México y solver los crecientes conflictos intersectoriales en
qué significado se le puede dar a esto? No es una estas zonas, esfuerzo que se verifica al final del se-
pregunta menor; una de las respuestas conlleva a xenio de Ernesto Zedillo (INE-SEMARNAP, 2000),
notar que sólo hay dos estudios o referencias que y donde coincidieron no sólo conflictos intersecto-
formalmente identifican este espacio territorial des- riales o internacionales (como el caso del muelle de
de el punto de vista demográfico como tal; hasta Cozumel atendido por la CCA 12), sino todo tipo de
donde sabemos, el estudio de Cabrera-Acevedo siniestros asociados a huracanes.
(1993) fue el primero que precisó la dinámica de-
mográfica, pero principalmente define este espacio El estudio de Cabrera (1993), definió las costas
territorial como una región o unidad distintiva del de México; sus criterios para seleccionar los muni-
país, tanto como lo serían los estados del país, la cipios costeros son relevantes y puede decirse que
frontera norte, las zonas urbanas y dentro de ellas aún tienen vigencia. Cabrera seleccionó dos cintu-
las ciudades grandes y medianas, etc. Sólo hasta rones de municipios, aquellos que lindaban con el
1999 en los informes de CONAPO11 (1999), apa- mar, los propiamente litorales y un segundo cintu-
rece un reconocimiento y atención a lo que sucede rón de vecinos, donde tierra dentro, distingue ras-
en los litorales del país. Esto puede ser consecuen- gos geográficos de altura o lejanía del litoral, crite-
cia del creciente número de conflictos en las costas, rios que merecen ser considerados en el futuro.
que obligó a esta institución a incluir un capítulo de Con base en los datos censales encontró procesos
la población costera, evidenciado adicionalmente importantes y distintivos: en 1990 dentro de los 17
desde el sector ambiental por un tardío esfuerzo estados costeros de México se encontraba aproxi-
para impulsar políticas coherentes con miras a re- madamente 43% de la población total y tan sólo

9 Ver León, C. y J. Sosa (en prensa). Ahí se explica brevemente cómo las percepciones o el imaginario reciente sustituyó,
sobre todo enriqueció, esos paraísos productivos de las viejas haciendas tropicales, por nuevos paraísos de placer y
descanso. Consumo y creación, ensueño y fantasía vuelven a determinar las modas de uso en las costas.
10 Ver Sosa, J y C. León, (en prensa).
11 Consejo Nacional de Población.
12 Ver peticiones ciudadanas en www.cec.org/citizen/submissions/details.

11
Manejo Costero en México
los municipios propiamente costeros (los dos cintu- California en Guaymas o Rosarito respectivamen-
rones) contenían 23% de la población (19.2 millo- te. O bien, el efecto a mayor distancia, entre países
nes). El análisis de las tasas de crecimiento hacen y continentes distintos.
ver que los municipios que lindan con el mar en la
última década han sido receptores de población, Se sabe que para el año 2020 nuestra población
del mismo modo que dentro de estos municipios aumentará varios millones; es de preguntar ¿dón-
las localidades mayores de 100 mil habitantes son de se asentarán? Por otro lado, una consideración
las que han crecido más rápido. De aquí que el adicional está en el equilibrio entre población y dis-
proceso de concentración y crecimiento urbano de ponibilidad de agua; si al norte del país el agua es
estas ciudades se verá incrementado en el futuro; escasa, no lo es menos en el altiplano, como resul-
la población de las costas está diferenciándose, las tado de la concentración de la población. La ma-
ciudades están y seguirán creciendo, dejando es- yor disponibilidad de agua se encuentra por
pacios rurales poco habitados o con comunidades debajo de los 500 metros sobre el nivel del mar13,
pequeñas en las inmediaciones. mientras que por encima de esa altura, se concen-
tra la mayor parte de nuestra población (OECD,
Dicho de otra manera, cuando hablamos de las 1998). Ojos agudos en los años setentas ya lo
costas debemos pensar en una serie de nodos y es- apreciaban (ver caricatura de Abel Quezada. Pe-
pacios tributarios internodales dispuestos a lo largo riódico Novedades. No. 13,383. Sección editorial,
de los litorales que, con excepción de ciudades p. 5. 11 de Abril de 1978).
como Tijuana, Mexicali, o Hermosillo, son general-
mente puertos, conectados en mayor o menor me- Junto al proceso de crecimiento poblacional, es-
dida por el mar (transporte de combustibles, tán los fenómenos de la urbanización. De las 126
corrientes marinas, etc) o por tierra a través de las ciudades más grandes del país, aproximadamente
actividades comerciales (por ejemplo con el trans- 30%, son netamente costeras (Garza y Rivera,
porte por carreteras). Pero, además, son nodos 1995). En los últimos diez años, como consecuen-
que están concentrando y creciendo rápidamente. cia de la dinámica económica del país, algunas ciu-
La geografía económica de las costas, aún por defi- dades de ser agrícolas o especializadas dentro del
nirse, tiene esa doble expresión, nodos o espacios sector primario, se han convertido más al sector se-
económicos interconectados por tierra (paralela o cundario o terciario (Tabla 1). Aumentaron las ciu-
perpendicular a la costa) y simultáneamente, inter- dades turísticas, confirmando el crecimiento
conectados por el mismo mar entre puntos distan- urbano y la migración hacia estos centros. Las antí-
tes del país; por ejemplo, el petróleo que sale del podas aparecen ahora como una distinción del es-
puerto de Salina Cruz y abastece a Sonora o a Baja pacio costero, las zonas urbanas-rurales, cuya

13 www.conabio.gob.mx/institucion/conabio_espanol/doctos/aguasContinentales.html.

Antecedentes 12
 C. León
Tabla 1. Ciudades costeras de México agrupadas por especialización sectorial predominante.

1970 1990 1970 1990

PRIMARIAS (4) PRIMARIAS (3) MANUFACTURAS (0) MANUFACTURERAS (3)
San Luis Rio Colorado San Luis Río Colorado (*) Matamoros
Tecoman Tecomán (*) Tecate
Cozumel Z.M. Guaymas Lázaro Cárdenas
Huatulco

MINERAS (4) MINERAS (2) COMERCIALES (13) COMERCIALES (12)

Z.M. Colima Z.M. Colima (*) Hermosillo Hermosillo (*)
Z.M. Guaymas La Paz Culiacán Culiacán (*)
Cd. Constitución Los Mochis Los Mochis (*)
Zihuatanejo Guasave Guasave (*)
PETROLERAS (9) PETROLERAS (9) Navojoa Navojoa (*)
Z.M. Poza Rica Z.M. Poza Rica (*) Guamúchil Guamúchil (*)
Reynosa Reynosa (*) Valladolid Valladolid (*)
Z.M. Coatzacoalcos Z.M. Coatzacoalcos (*) Tijuana Z.M. Mérida
Villahermosa Villahermosa (*) Mexicali Tepic
Cárdenas Cárdenas (*) Cd. Obregón Cd. Obregón
Frontera Frontera (*) Ensenada Tapachula
Salina Cruz Salina Cruz (*) Cd. del Carmen Cd. Mante
Z.M. Tampico Cd. del Carmen San Andrés Tuxtla
Tuxpam Juchitán

TRANSPORTES (5) TRANSPORTES (9) SERVICIOS (7) SERVICIOS (11)

Z.M. Veracruz Z.M. Veracruz (*) Chetumal Chetumal (*)
Mazatlán Mazatlán (*) Manzanillo Manzanillo (*)
Cd. Mante Tijuana Puerto Vallarta Puerto Vallarta (*)
La Paz Z.M. Tampico Z.M. Mérida Acapulco
Acapulco Tuxpam Tepic Mexicali
San Andrés Tuxtla Campeche Cancún
Cd. Constitución Tapachula Ensenada
Cabo San Lucas Campeche
San José del Cabo Cozumel
Ixtapa-Zihuatanejo
Huatulco

Elaboración propia. Fuente: Garza,y Rivera, 1995.

Nota se utilizan los valores más altos del índice de cada una de las ciudades.
(*) ciudades que permanecen con un indice de especialización alto en ese sector.

actividad se modifica en el tiempo (Fig. 1), pero riales, cuyas políticas cruzan necesariamente los
que en términos absolutos siguen expandiéndose, umbrales urbanos: la sustentabilidad de las costas
y concentrando en pocos puntos de la costa. El pasa también por la necesidad de pensar en la
manejo costero se vuelve, como el resto del territo- sustentabilidad urbana.
rio, una amalgama de retos económicos y territo-

13
Manejo Costero en México

1970
1990

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A
PE

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N
A
M

SECTOR
Figura 1. Clasificación de ciudades costeras por especialización sectorial 1970-1990.
*Nota. Se utilizan los valores más altos del índice de cada una de las ciudadades.
(Fuente: Graza y Rivera, 1995)

“DESASTRES NATURALES”14 Y MARGINACIÓN

Hablar de la población que vive en la zona costera xico está por arriba del promedio nacional (núme-
conduce a revisar las condiciones de esos habitan- ros negativos en las gráficas), es decir, los ingresos
tes y su vulnerabilidad. En las costas en general y y las condiciones de servicios (agua potable, elec-
particularmente en los litorales mexicanos, suce- tricidad, etc., ponderados por el índice) son mejo-
den fenómenos climáticos distintivos en intensidad res que las del promedio del país, cosa que de
y frecuencia. cualquier manera no puede dejar a nadie satisfe-
cho dada la pobreza imperante en el país. Pero
Las condiciones de las cuencas, de los ecosiste- por otra parte, se expresan asimetrías regionales
mas costeros, la distribución de la población, sus que confirman tanto la heterogeneidad de los mu-
niveles económicos y los propios fenómenos de la nicipios de un mismo estado, dando variaciones de
naturaleza sean temblores, sequías o tormentas, se mayor o menor pobreza (Fig. 2), como diferencias
combinan, podríamos decir que de manera per- entre una y otra región (Fig. 3). Así, destacan dos
versa cuando se asocian a la pobreza. Es indispen- extremos del Pacífico: el noroeste de altos ingresos
sable resaltar la relación de estos fenómenos de la y el suroeste, donde los tres estados más pobres en
naturaleza con los procesos socioeconómicos. Así el ámbito nacional, Guerrero, Oaxaca y Chiapas
los eventos sísmicos o climáticos, como tormentas (Región 5, presentan también en este caso, las
tropicales o huracanes de distinta fuerza (que van poblaciones más marginadas de las costas del país
de 1-5 en la escala de Saffir-Simpson), que experi- (Figs. 3 y 4).
menta por ejemplo, una población dispersa, im-
pactan de manera diferente al de una localidad Regresando a la combinación de eventos y con-
urbana altamente poblada y, por supuesto, es diciones socioeconómicas, podemos citar como
diferente si esa sociedad es pobre o no. ejemplo que en 1998 con el Huracán “Mitch” (oc-
tubre) las pérdidas de Honduras ascendieron a
Utilizando el índice de marginación propuesto 80% del PIB de este país, además de haber provo-
por CONAPO, donde a mayor marginación se in- cado regionalmente la muerte de más de 9 mil per-
fiere mayor pobreza (números positivos de las grá- sonas, afectado a más de 2 millones y como
ficas), podemos identificar ciertas características consecuencia el haber sumido al país en la mayor
económicas de la población costera. Es posible crisis que se tenga memoria ya que, su deuda as-
afirmar que en general la población costera de Mé- cendió a más de 9 mil millones de dólares.

14 La propuesta de que los desastres naturales no tienen nada de naturales, explica que es la base socioeconómica (la
estructura social combinada con los arreglos institucionales y del territorio), de la población, la que condiciona el desastre
(ver Mansilla, 1993; Britton, 1987; Dynes, 1987; Hewitt, 1983; Quarantelli, 1978; UNESCO, 1991).

Antecedentes 14
 C. León

Promedio
2
Máximo

Indice de Marginación
1 Mínimo

-1

-2

-3 Estado

Figura 2. Hetereogeneidad socioeconómica de los 167* municipios costeros con base a los índices de
marginación CONAPO 1995. Los valores positivos indican mayor pobreza. Tomado de Gutiérrez, 2001.
(*) Solo los municipios que tocan litoral.

Figura 3. Regionalización de los Municipios Costeros de México.

Regiones
Marginación

Indice de Marginación

Figura 4. Indice de marginación (CONAPO, 1990) para las regiones costeras de México.

15
Manejo Costero en México
Estos desastres constantes en la historia del Ca- de las consecuencias de estos eventos, así como de
ribe y el Pacífico de México, son cada vez más co- los costos de la ineficiencia institucional de pre-
munes, a la par de la frecuencia e intensidad, que vención y restauración. Mexico sigue débil para
puede considerarse relativamente predecible, las enfrentarse a estos eventos comunes.
desgracias van creciendo como resultado del au-
mento de la población y de su localización en luga- Las estadísticas sobre estos fenómenos climáti-
res vulnerables amén de la condición de las pro- cos requieren combinarse con las respuestas insti-
pias cuencas. Ahora bien, lo que procede estable- tucionales (los arreglos financieros para en-
cer como parte de la agenda del mar y de las cos- frentarlos y las normas políticas para prevenirlos),
tas, es el reto de dilucidar que la heterogeneidad de tema pobremente desarrollado en nuestro país 17.
las costas de México conduce a combinar y locali- Para ilustrar algunos matices de este tema, pode-
zar, pero sobre todo concluir que es precisamente mos citar que la relación entre las fuerzas de los hu-
en la zona costera donde las eventualidades de sis- racanes y su impacto económico negativo no es
mos y la frecuencia e intensidad de huracanes se lineal: un huracán de fuerza 5 es 250 veces más de-
dan cita 15. vastador que el de fuerza 1 (Tabla 2). Y si bien son
poco frecuentes, es tal su intensidad que no es
Dos áreas matrices de ciclones en el mundo se nada menospreciable su potencial destructivo. Por
ubican precisamente en Norte América, en el mar otro lado, dadas las diferencias entre las regiones
Caribe y en el Pacífico de México (SEGOB, 1994, costeras del país, la marginación del sur en general
a y b). Las rutas de huracanes famosos ilustran las y particularmente del suroeste, la vulnerabilidad a
zonas por donde generalmente penetran pero que, la presencia de estos eventos climáticos también es
dado su tamaño, el área que afectan va mucho diferencial y debería ser objeto de políticas costeras
más allá del punto por donde oficialmente pasa el preventivas (urbanas y rurales) y de restauración o
ojo del huracán. En el Caribe, en 1988 “Gilberto”16 ayuda, distintos a los planes DN-III, que auxilian
de fuerza 5 (igual que “Beulah” en septiembre de en desastres con las fuerzas militares, y que más
1967), cruzó por encima de la península de Yuca- allá de restablecer las comunicaciones y el orden,
tán y luego penetró por el estado de Tamaulipas aspectos relacionados a las condiciones de abasto
afectando por su trayectoria también gran parte y salud, requieren de planes productivos de media-
del sur de Estados Unidos. En el Pacífico “Paulina”
(1997 también de fuerza 5) barrió las costas de los
Tabla 2. Estimación del daño económico de los
estados de Oaxaca y Guerrero para penetrar en el huracanes.
puerto y ciudad de Acapulco provocando estragos
y oficialmente más de 200 muertos. Las lluvias y el Daño
Intensidad Daño USD
viento provocan deslaves, marejadas, derriban Potencial
bosques y erosionan la base productiva de las re-
giones. Las cicatrices en ambos casos aún se pue- Huracan 1 $ 24,000,000.00 1
den ver; los productores de café de la sierra de
Oaxaca aun lo resienten, la ciudad de Acapulco Huracan 2 $ 218,000,000.00 10
igual; en el caso del sureste, los incendios de los
troncos derribados por Gilberto ardieron por va- Huracan 3 $ 1,108,000,000.00 50
rios meses al siguiente año y grandes extensiones
Huracan 4 $ 2,274,000,000.00 100
de tierra muestran el daño (National Geographic,
1998). Las zonas turísticas se restablecieron mejor
Huracan 5 $ 5,933,000,000.00 250
unas que otras, como consecuencia directa de la
inversión pública que atendió prioritariamente a-
quellas zonas de mayor importancia desde el pun- Tomado de Landsea, C.W. 1993
to de vista de infraestructura y por lo tanto de de-
rrama. Existen estimaciones económicas y sociales

15 Ver la revista National Geographic (1998) y los distintos volúmenes del CENAPRED (Centro Nacional de Prevención de
Desastres, Subsecretaría de Protección Civil, SEGOB).
16 Dejó 95,007 ha. totalmente destruidas, 269,121 ha. parcialmente destruidas, 9,739 casas habitación destruidas, 139,374
habitantes evacuados; 51,610 damnificados, 225 muertos y 46 heridos en seis estados mexicanos (Mansilla, 1993).
17 La asignación de políticas públicas para la prevención de desastres debe de ser alimentada tanto por la frecuencia de
ocurrencia de cierto tipo de eventos geológicos y atmosféricos, como por las características socioeconómicas de las áreas
sujetas a la incidencia de estos eventos, ya que desde el enfoque de diferentes sociólogos, los llamados desastres naturales
ocurren como consecuencia de las condiciones socioeconómicas presentes en las zonas afectadas por este tipo de eventos
(Britton, 1987; Dynes, 1987; Hewitt, 1983 y Quarantelli, 1978). Es decir, que los desastres se presentan en donde no
existe una planeación previa para enfrentar el evento, por lo que el control de los daños producidos depende
exclusivamente de acciones de carácter social y económico. Estas políticas enfrentan una condición de alta
heterogeneidad propia de México, por lo que requieren una diferenciación y criterios para priorizarlas y jerarquizarlas.

Antecedentes 16
 C. León
no alcance que restablezcan las capacidades loca- Tamaulipas a Yucatán y el suroeste Guerrero,
les y regionales. Visto así, mientras que la presen- Oaxaca y Chiapas (Tabla 3), especialmente esta
cia, frecuencia e intensidad de los fenómenos última por presentar, además, la mayor frecuencia
climáticos pueden ocurrir en todas las costas, tres de epicentros (SEGOB, 1994b).
regiones de las más marginadas serían las priorita-
rias, prácticamente todo el Golfo de México, de

Tabla 3. Frecuencia de cilones 1949-1995 en las regiones costeras de México.

Huracán Huracán Huracán Huracán Huracán

Reg. Depresión Tormenta Total
I II III IV V
1 9 21 19 2 1 52

2 0

3 3 18 19 6 2 1 49

4 1 10 5 3 1 20

5 11 21 22 3 1 1 59

6 15 45 22 13 7 2 1 105

7 9 31 8 9 3 4 1 65

8 18 37 6 11 4 4 3 83

Total 66 183 101 47 18 13 5 433

Frec/
1 4 2 1 0 0 0
Año
Frec /
13 37 20 9 4 3 1
5 años

Fuente: CNA. Sudirección General Técnica. gerencia Servicio Meteorológico Nacional.

Subgerencia Meteorológica y Climatología (1997).

EL MITO DE LA INSALUBRIDAD

Las costas han estado envueltas en mitos que tran- Lo que hoy sabemos sobre transmisión de en-
sitan por los siglos enriqueciéndose o transmután- fermedades nos pone en ventaja. Pero digamos
dose. Algunas creencias pueden probarse o que ante la diversidad de nuestras costas, ¿los da-
demostrar que tenían bases culturales lógicas (en el tos de mortalidad o morbilidad muestran algún pa-
sentido que lo maneja O’Gorman, 1993). Uno de trón?18. Podemos adelantar que las enfermedades
ellos se relaciona a la insalubridad de las costas, es- por infecciones intestinales, directamente asocia-
pecialmente las tropicales. Aunque no es difícil das al acceso a servicios de agua potable, cobran
imaginarse a los europeos en el siglo XVI, llegando sus víctimas entre la población infantil, por lo que
a la zona de Veracruz y enfrentarse al calor, las la- se convierte en la principal causa de mortalidad in-
gunas y pantanos que las rodeaban y a los moscos, fantil en México (SSA, 1994a y b) y está correlacio-
desde entonces existe una constante: los desechos nada positivamente y distribuida geográfica-
de las actividades humanas, se descargaban en las mente con la pobreza 19. A pesar que los datos so-
inmediaciones de los asentamientos. Eso era y es bre mortalidad y morbilidad disponibles a nivel
suficiente para dejar la plataforma a la insalubri- municipal y estatal, requieren de un análisis ex-
dad. La población de entonces y de hoy es vulne- haustivo, a la vez que específico para cada varia-
rable a lo mismo, con la desventaja que los ble, podemos afirmar que las costas del país
desechos de hoy rebasan con mucho en presentan un patrón semejante al del resto del país,
composición y volumen a los de hace 400 años. incluso de ciertas enfermedades transmitidas por

18 Una de las desventajas de utilizar una u otra, se refleja en que existe gran morbilidad por paludismo, pero prácticamente
nadie muere por esa causa.
19 Pinto Dias, (1996) argumenta que las enfermedades tropicales (como el paludismo) son afecciones de la pobreza.

17
Manejo Costero en México
vectores, aparecen y tienen mayores efectos don- mortalidad, la relación con las costas y el compor-
de hay pobres. Del mismo modo se requieren me- tamiento de brotes y la forma en que se expresan
jores análisis por ejemplo, sobre los efectos aso- en el espacio, no es muy fácil de explicar, aunque
ciados a la presencia de la marea roja, que vista es claro que los habitats húmedos favorecen su
desde el sector salud hay muy pocos estudios sobre presencia; su evaluación y análisis es difícil, entre
padecimientos y son más bien puntuales (sería el otras razones por la estructura y dispersión de los
caso del estudio de Saldate Castañeda et al., 1991) datos. Está pendiente no sólo una evaluación de
las campañas de salud, donde se invierten esfuer-
Un breve análisis de causas de mortalidad de los zos en el control del vector, primordialmente con
municipios costeros (las dos franjas de Cabrera, fumigaciones extensivas, de su eficacia y de sus im-
1993) utilizando las bases de datos (1979-1996) de pactos, sino sobre todo la relación que estos brotes
la Dirección General de Estadística e Informática guardan con el medio ambiente en general y con el
de la Secretaría de Salud, muestra que las principa- comportamiento humano en particular. Es el caso,
les causas de mortalidad tienen su origen en las in- como anota Hoffmann (1989) donde unas espe-
fecciones intestinales mal definidas 20, con una tasa cies del mosco transmisor Anopheles albimanus, el
de mortalidad (18.86) inferior a la nacional (23.67 más común, puede reproducirse en Yucatán, a
21), junto con tuberculosis pulmonar, sarampión y
causa de depósitos artificiales. Este mismo autor
septicemia, cuyas tasas sorpresivamente son todas
explica cuáles especies persisten en una y otra re-
superiores a las nacionales. Pero en las infecciones
gión del país, cuándo son sustituidas unas por otras
intestinales, la región de los estados del suroeste
(de Michoacán a Chiapas) supera por más del do- por razones de preferencia de humedad o clima.
ble la tasa costera y la propia nacional, lo que co- El comportamiento y preferencias son por tanto
rrobora su condición de pobreza y marginación susceptibles de regionalizar y estas variaciones es-
(Fig. 5). Estas generalizaciones deben ser maneja- tán bien descritas por el citado autor, de particular
das con cautela puesto que este es un tema que re- interés para los estudiosos de las costas.
quiere un análisis cuidadoso, porque hay dife-
rencias importantes en distintos grupos de edad, El tema de las enfermedades es importante por-
que, como el caso del paludismo, si bien no están
entre otras en la mortalidad infantil; además, es ne-
cesario hacer comparaciones de las localidades restringidas a las costas como en un principio, en-
costeras contra los promedios estatales y naciona- trelazan viejas historias de las campañas con DDT
les para llegar a conclusiones que sirvan como indi-
y con las condiciones actuales de los ecosistemas,
cadores de lo que está sucediendo. en sedimentos de lagunas costeras, días perdidos
por enfermedad, inversiones públicas en el control
Para el caso de enfermedades com el paludis- de brotes y riesgos en general (de salud de los habi-
mo, afección que si bien no es causa importante de tantes o turistas). Pero lo que me interesa es sim-

Figura 5. Tasas de mortalidad* para infecciones intestinales en las regiones costeras de México (1979-1996).
* Tasa por 100,000 habitantes. Fuente: DGEI. SSA.

20 Código 016. ver OMS-OPS, 1978.

21 Tasa por 100,000 habitantes.

Antecedentes 18
 C. León
plificar y desmantelar el mito de las costas como la pobreza en la dotación de servicios e infraestruc-
espacios insalubres irremediables. En efecto, el tura, así como por falta de estrategias para
trópico seco o húmedo y las zonas áridas, tanto modificar las viejas soluciones tecnológicas (pota-
como el altiplano, ofrecen un espacio para epide- bilización de agua, redes de drenaje y tratamiento
mias como el dengue, cólera y otras, básicamente de aguas negras, dotación de energía, etc.).
por las modificaciones que se hacen del entorno, la
alta movilidad de la población, pero sobre todo por

SOBRE UN MAR URBANO: LAS MARISQUERÍAS

EL PRODUCTO EN LATA

Aproximadamente 70% de la población de México Junto con el viejo mercado de La Viga de la ciu-
vive en localidades urbanas, de entre ellas, las prin- dad de México (hoy reubicado) y la migración des-
cipales ciudades del país concentran más de 40% de la costa, las tradiciones españolas, y otras tantas
de toda la población (D,F., Guadalajara y Monte- variables, el paladar del mexicano se habituó o
rrey). Es decir México no sólo es un país urbano transformó y hoy late en las marisquerías de todo
sino en creciente proceso de concentración (Ruiz el país, pero particularmente en las que se encuen-
Chiapetto, 2002). Lo mismo sucede en las costas tran en las ciudades del altiplano, que pueden ver-
como ya hemos visto, pero lo distintivo de este se como puertos representantes de las costas. Y los
país, es que la población del altiplano conduce de mitos del coctel “vuelve a la vida” o de los otros
una u otra manera los derroteros de las costas y sus tantos afrodisíacos dan una nueva forma al mar ur-
productos; sin necesidad de argumentar que los bano. Las redes de los pescadores que cuelgan
gobiernos y pobladores costeños poco influyen en como escenografía lanzan las sirenas a las fiestas
las políticas que los afectan (positiva o negativa- urbanas.
mente) si podemos mencionar que son, por decir
lo menos, cautivos del centro y en especial del alti- El mar urbano, si sólo fuera por razones numéri-
plano, cuyos habitantes alteran y crean la idea de cas de sus consumidores, teje, se enlaza y recrea en
estas nuevas tradiciones junto con el calendario re-
la costa, a tal grado que tierra adentro, con la ima-
ginación y los símbolos, pero también con el tipo ligioso. La Pascua y la semana santa, elevan los
de consumo de los productos (y me refiero a todos, precios y los consumos de los productos del mar.
Del mismo modo que el bloqueo del atún mexica-
incluidos los mitos) los habitantes urbanos del alti-
plano tienen su propio mar, sus propias costas, que no en Estados Unidos, hizo disponible un producto
se recrean y expanden dando forma al que se barato y de alta calidad para las grandes masas de
encuentra en los litorales. consumidores, las costumbres religiosas dan forma
a los ritmos del consumo de los productos del mar.
No es posible demostrarlo de manera directa, Las actividades en las costas en esas fechas se
pero empíricamente podríamos apostar que junto transforman cíclicamente año con año.
con el embargo atunero impuesto a México por
Estados Unidos y los habitantes de las ciudades se Qué se entiende de todo esto y cómo se cons-
logró más en relación con el consumo de proteína truye la idea del mar desde estos habitantes, es
barata de origen marino que con las políticas dise- tema incógnito. Lo que podemos afirmar es que la
ñadas con ese propósito de las tres últimas déca- mayoría de los mexicanos no conoce y nunca ha
das22, logrando inundar el mercado nacional con estado en el mar. Y menos aún los que tienen idea
productos enlatados de atún de primera calidad, de qué significa su diversidad y las diferencias en-
cuyos consumidores se expandieron y habituaron tre una y otra costa o entre una y otra especie.
a este alimento, que de entrada, supongo, muy po-
La dimensión cultural y su relación costa-altipla-
cos identifican con el mar. La industria del atún y
no tal vez permita explicar ciertas políticas públicas
la proteína que se le dio a los mexicanos fue un éxi-
como las del sector turismo, o la pesquera y por-
to impulsado desde afuera. Pero antes, los albañi- tuaria, privilegiando una visión y no otra. Si la idea
les estaban a la vanguardia con las sardinas, otro de la costa y del mar para los que diseñan y deci-
éxito de la crisis y del buen tino de los enlatadores y den lo que debe ser y lo que es bueno, no se esca-
gusto de los propios consumidores. Las ciudades pa a este imaginario colectivo, sino todo lo
adoptaron estas latas y los mercados salvaron la in- contrario toma vida, entonces la atención que se
dustria y crearon el mercado. debe poner en este tema puede ser crucial.

22 Digamos desde la difusión de “pepe pez” del período de Luis Echeverría y el Departamento de Pesca, hasta el período
de Miguel de la Madrid, cuando todavía se pensaba o al menos se utilizaba en el discurso obtener proteína, en sexenios
posteriores la pesca, como sector, cambió el discurso a hacia argumentos de sostenibilidad y racionalidad.

19
Manejo Costero en México
SOBRE EL VALOR ECONÓMICO: PETRÓLEO, TURISMO Y PESCA

¿Cuánto valen las costas de México? ¿Será que la marinas, frente a las costas de Tabasco y Campe-
respuesta a esta pregunta permitiría explicar el che, se extrae más de 70% del petróleo del país.
comportamiento que tienen las políticas públicas
para esta franja del territorio? ¿Podemos hacer el Prescindiendo de sus bien documentadas alte-
recuento de los valores económicos, sociales y eco- raciones ambientales (ver Botello et al.,1992), el
lógicos de este complejo territorio? Pero sobre peso de esta actividad en la economía del país pue-
todo, ¿tiene sentido o es una trampa hacer este de verse en tres niveles complementarios y no por
ejercicio? eso menos contradictorios 23. Primero en el hecho
de que México es el quinto productor del mundo
De manera intuitiva, podemos suponer que (después de Arabia Saudita, Confederación de
como no se valoran socialmente estos ambientes, Estados Independientes –ex Unión Soviética-,
su desaparición y deterioro no son, ni serán impor- Estados Unidos e Irán), exporta prácticamente
tantes y eventualmente no se notarán. Por otra 50% de lo que produce y de ese volumen más de
parte, podemos también argüir, que al igual que 75% lo consume Estados Unidos, lo que represen-
los otros territorios (montañas, desiertos y valles), tan entre 11-22% del valor total de las exportacio-
existen parcelados por la visión sectorial, por las di- nes de México (Annual Statistical Review of World
visiones político administrativas (estados y munici- Energy, 2002; Pemex). Segundo, el peso que esta
pios), por las propias disciplinas (terrestre vs. actividad tiene en el PIB es en conjunto casi de
marino, botánico vs. zoológico, biológico vs. quí- 2.7% (Tabla 4). Tercero, la contribución de la acti-
mico, etc.). Pero una forma de ponderar estas vi- vidad petrolera en los ingresos fiscales al gobierno
siones sería que el listado de actividades que se de México fluctuó entre 27 y 38% en 1994-2000
verifican en las costas del país, es en sí mismo, par- (PEMEX, 1998; com. pers. Ing. Gustavo Pastrana
te de sus múltiples dimensiones, que si bien son ex- Ángeles, 2003).
cluyentes (por ejemplo pesca y turismo), podrían
concebirse y rediseñarse de otra manera para que Una de las actividades características de las cos-
sean complementarias. El esfuerzo de enlistar los tas es sin duda el turismo y tan importante es que
atributos socioeconómicos o biofísicos, no debería incluso hay un ministerio especializado en el tema.
servir solamente para resaltar su importancia, sino Aunque es difícil discernir el éxito y peso relativo
también para mostrar las contradicciones de éstas de estas actividades, sobre todo porque algunas in-
actividades. versiones como las de Loreto-Nopolo, en Baja Ca-
lifornia Sur, o Huatulco, Oaxaca, no entran ni
Tomando sólo tres variables económicas, des- restan en la contabilidad de los éxitos y en este
concertantes en sí mismas, es difícil establecer el caso de los fracasos. También es difícil distinguir
valor de las costas, pero el petróleo, la pesca y el tu- las aportaciones que provienen del turismo del in-
rismo podrían ser consideradas actividades simbó- terior del país de aquellas las que provienen de las
licas y prototípicas, a pesar que en los litorales hay costas. Pero si las aportaciones de este sector al
mucho más que eso. Dos son actividades extracti- PIB nacional es superior a 3% (Tabla 4) es sin duda
vas, con poco o nada en común, y la otra pertene- importante. Con el ánimo de distinguir las aporta-
ce al sector terciario o de servicios que explota los ciones que provienen de las costas, podríamos di-
atributos del paisaje, malamente considerada y de vidir el conjunto de los visitantes (tanto nacionales
manera paradójica como industria sin chimeneas, como extranjeros) para ver cuantos llegan a desti-
como la meca de virtud, pues ha mostrado su ca- nos propiamente costeros (los puertos) y suponer
pacidad de modificar negativamente el entorno que habría una relación entre el número e turistas y
tanto como cualquier otra actividad humana. la derrama económica (Tabla 5). Del total de visi-
tantes, 32% tienen como destino las costas, expli-
La actividad petrolera de México es netamente cable por la definición oficial de turismo (como
marina y costera, prácticamente toda la extracción aquel que llega a un lugar), y porque existe gran
de petróleo (y en menor medida de gas) se hace movimiento hacia las principales ciudades del país.
fuera de los límites del continente. La extracción, Con todo el error que esto conlleve, básicamente
procesamiento y transporte son costeros, y más es- debido a una subestimación 24, podríamos aplicar
pecíficamente, son y están ubicados en el Golfo de esta proporción al total del valor de este sector,
México. Pero si no fuera convincente la afirma- para concluir que cerca de 1% del PIB total se ge-
ción, podemos decir que de unas cuantas áreas nera como valor en las costas por el rubro del turis-
mo.

23 Entre otras razones esta el hecho de que al ritmo de producción actual de petróleo y con las reservas probadas, en menos
de 30 años se terminarán los yacimientos de México. Y que por otro lado desde el punto de vista energético 65% de la
energía primaria que mueve al país proviene del petróleo.

Antecedentes 20
 C. León
Tabla 4. Peso económico relativo de las actividades marítimo-costeras en México 1993.

Miles de Corregido por el peso % de la

% del
pesos de del ramo 63 en los Actividad
Rama PIB
1980 para destinos costeros y Económica
1993
1993 por pesca Costera en PIB
63 restaurantes y hoteles* 180,407 3.19 57,730 1.02

34 petroquímica básica 19,998 0.35 19,998 0.35

33 petróleo y sus derivados 22,465 0.40 22,465 0.40

06 extracción de petróleo crudo y

109,227 1.93 109,227 1.93
gas natural
04 caza y pesca ** 17,348 0.31 11,299 0.20

Total costero 349,445 209,038 3.70

PIB total nacional 5,649,674 100 5,649,674

(*) Ver Tabla VIII (**) estimado, ver Tabla II.

Estadistica de Contabilidad Nacional. www.inegi.gob.mx/difusion/espanol/fiecons.html

La pesca, es una actividad económica difícil de

sintetizar; no es menos compleja que la petrolera, Tabla 5. Estimación de la aportación relativa de
pero tiene matices derivados de las diferencias re- las costas al sector turismo (1997).
gionales, de las distintas escalas productivas entre
Personas %
pesca comercial y ribereña, y, con mucho, activi-
dad poco estudiada desde la perspectiva económi-
Visitantes totales 31,456 100
ca. Por ejemplo, y como parte de esta com-
plejidad, está la distinción entre los volúmenes de Visitantes al interior 21,403 68
pesca de las distintas especies y su valor económi-
co. Grandes volúmenes de pesca no implican ne- Visitantes a las costas * 10,053 32
cesariamente altos precios de mercado para los
productos procesados; es el caso particularmente
importante de la harina de pescado, en la que los Cálculos propios. Fuente. INEGI. 1999. Anuario
grandes volúmenes que se producen no represen- estadístico de los Estados Unidos Mexicanos.
tan ganacias altas. * principales ciudades costeras

De cualquier manera, es difícil seguir la ruta y

valor económico a una especie, desventaja de la débil, estructuralmente concentrado en el valor y
contabilidad que registra el INEGI en sus censos volumen de unas cuantas especies, con fuerte défi-
económicos o la misma SECOFI, que registra los cit como para capitalizar la pesca comercial; segun-
productos de exportación dentro de una sola clave da, que el reconocimiento oficial de las especies
varias especies o incluso productos, de modo que explotadas al máximo o en deterioro suman más
estimar el valor de una zona de pesca y de una de 80% de las pesquerías del país (Tablas 7 y 8), es
especie resulta un rompecabezas. decir, la actividad en sí misma junto con la influen-
cia de las actividades de tierra (contaminación, de-
Pero el peso de la actividad pesquera (aún si se terioro de lagunas costeras, disminución de
incluye la de agua dulce) no es significativo en la aportes de agua dulce, etc.) tiene en una encrucija-
economía nacional. El PIB pesquero entre 1970 y da a los sistemas que mantienen estas poblaciones;
1988 incrementó su contribución de 0.19 a finalmente, que el peso social y económico en las
0.36%, pero en 1998 se redujo a 0.14%. Si bien regiones y localidades pesqueras no se equipara
los volúmenes25 totales se han mantenido con pe- con el peso que la actividad tiene en el ámbito de la
queñas oscilaciones, no así la aportación económi- economía nacional, tan es así que los conflictos en
ca, que ha tenido una fuerte contracción (Tabla 6). este sector y en otros (como turismo o conserva-
Tres consideraciones hay que hacer, una es que el ción) están llevando las costas a niveles de ingober-
resultado de las políticas pesqueras dejan un sector nabilidad.

24 Por no considerar estancia promedio, ingresos, edades, tipo de turismo, origen, gasto promedio diario, etc.
25 Cercanas a 1,200,000 toneladas. SEMARNAP, 2000

21
Manejo Costero en México
Tabla 6. Dinámica de la actividad pesquera nacional (Mile de pesos constantes 1994=100).
Fuente: Base de datos del INEGI y Sistema de Cuentas Nacionales 2000, INEGI.

Nacional Tasa de crecimiento anualizada

PIB PIB de pesca / PIB
Periodo PIB Total Periodo PIB Total
de pesca PIB total de pesca
1970 493,634,888 693,916 0.19

1975 733,366,533 850,391 0.18 1970-1975 8.2 4.2

1980 1,069,122,600 2,322,220 0.27 1975-1980 7.8 22.3

1985 1,102,132,604 3,445,311 0.33 1980-1985 0.6 8.2

1988 985,988,128 3,540,389 0.36 1985-1988 -3.6 0.9

1993 1,205,972,334 2,306,726 0.20 1988-1993 4.1 -8.2

1998 1,353,523,212 1,694,390 0.14 1993-1998 2.3 -6.0

Nota: - El dato de 1998 fue estimado con datos del Sistema de Cuentas Nacionales 2000.
- El PIB de pesca corresponde a la rama 04 del sistema de cuentas nacionales, caza y pesca.

Tomado de León y Gómez-Palafox (en prep).

Aquí es posible argumentar de nuevo la parado-

ja de la diversidad. Las costas de México confir- Tabla 7. Condición nacional de las pesquerías en
México (2000).
man que se lo clasifique como país megadiverso26;
la combinación de paisajes terrestres, corrientes Unidades Pesqueras
oceánicas, los sistemas lagunares y los arrecifes, la Número %
de Manejo
obvia diversidad, reflejada en el poco volumen de
las poblaciones marinas, pero enorme diversidad Con potencial 12 18
de especies, contrastan con las pocas que se explo-
tan, y que como en el sector forestal, han captado Aprovechamiento al máximo 37 57
el interés económico y la atención pública, dejan-
do de lado el potencial y el diseño de estrategias En deterioro 16 25
económicas y sociales para aprovechar paisajes,
sistemas y especies ignoradas o despreciadas. Total 65 100

En conjunto la actividad petrolera, de pesca y Fuente: DFO, 2000. La Carta Nacional Pesquera.
turística, podría estimarse que contribuyen con 3.7
% del PIB, donde más de las tres cuartas partes lo
aporta el petróleo (Tabla 4). Aunque no es posible
comparar México con Estados Unidos, entre otras
razones porque en su costa vive más de 43% de la to de referencia es útil mencionar que en 1985 los
población y su economía es mucho más grande condados costeros de ese país aportaron 31.7%
que la de México (León et al., en prep.), como pun- del PIB (GNP) (Colgan, 1990).

SOBRE LA SUSTENTABILIDAD: LA IDEA DEL ESPACIO Y EL TIEMPO

Considero necesario tratar los temas costeros re- Primero. Ante el ritmo del deterioro de la natu-
cientes mediante la idea del Desarrollo Sustenta- raleza y el aumento aparente de las necesidades
ble, de la que derivan varias confusiones, por humanas, dado entre otras cosas por el incremento
ejemplo, la conclusión (vestida de esperanza) de de la población, y por lo tanto de la división o asig-
que aún es posible administrar o manejar por la so- nación per capita de los recursos disponibles, apa-
ciedad el conjunto de recursos naturales de una re- rece la escasez. No hay mucho que argumentar;
gión, municipio o cuenca. pocas áreas o regiones del país están relativamente

26 www.conabio.gob.mx/institucion/conabio_espanol/doctos/conabio.html#

Antecedentes 22
 C. León
Tabla 8. Condición de las pesquerías del Pacífico.

UPM Estatus UPM Estatus

1. Abulón D 19. Langosta M
2. Almeja M 20. Merlin P
3. Algas (Gelidium) M 21. Mejillon M
4. Atún M 22. Baqueta, cabrilla y verdillo M
5. Calamar gigante P 23. Curvina M
Camarón 24. Huachinango y pargo M
6. Azul-Sonora D 25. Jurel y esmedregal M
7. Café-Sonora M 26. Lenguado M
8. Azul-Sinaloa y Nayarit D 27. Lisa D
9. Blanco-Sinaloa y Nayarit D 28. Pierna y conejo M
10. Café-Sinaloa y Nayarit M 29. Robalo M
11. Café-Tehuantepec D Sierra
12. Blanco-Tehuantepec D 30. Golfo de California M
13. Cangrejo M 31. Guerrero D
14. Caracol panocha M 32. Pelágicos menores M
15. Dorado P 33. Pez espada P
16. Erizo D 34. Pez vela M
Jaiba 35. Sargazo P
17. Golfo de California M 36. Tiborones costeros M
18. Guerrero, Oaxaca y Chiapas P 37. Tiburones oceánicos M

Codigo de estatus: P=Con potencial de desarrollo; M=Aprovechamiento máximo; D=En deterioro.

Fuente: INP-SEMARNAP, 2000.

sanas. La condición de los recursos va en franco largo de las costas, es decir la diversidad ambiental
deterioro y se expresa en cualquier escala que se terrestre que se suma con la marina, deriva en una
analice, como consecuencia de las aportaciones multiplicidad de condiciones a cualquier escala. Es
urbanas (descargas municipales), del desmonte de tal la heterogeneidad cultural, económica y paisa-
las cuencas y lagunas (mangles), de la disminución jística que la idea de un sólo desarrollo sustentable
de los cauces de los ríos (nutrientes y agua), la so- tiene que ser invalidado, y nos obliga a hablar de
breexplotación de mantos y salinización de los mis- Desarrollos Sustentables, en plural, para que cada
mos, y la sobreexplotación de especies o actor o región sepa de su propio potencial y unici-
transformación de los hábitats (marinos, tropicales dad, que es diferenciable de los otros. Explorar
desérticos, de montaña, etc.). La escasez y la nece- esta diferenciación promoverá explícitamente que
sidad de restauración de los sistemas se juntan con existan muchos modelos de desarrollo, que, en el
la incapacidad gubernamental en todos los ámbi- mejor de los casos, se complementarán.
tos (local o federal) por la falta de recursos financie-
ros, pero sobre todo de esfuerzos intersectoriales. Tercero. La escala y dimensión temporal con-
La ecuación pobreza ambiental y cultural da idea voca a repensar la sustentabilidad, dimensión que
del tamaño de los retos. Y esto aparece como fór- generalmente omiten los sectores académicos o
mula en el paisaje rural que rodea como matriz a políticos, derivado de las especializaciones y de la
las manchas urbanas, ambos territorios con pobre- enorme confusión y contradicciones que hay a
za y amplia desigualdad. propósito del desarrollo sustentable (ver a Lele,
1991); se habla de un proceso cultural en el senti-
Segundo. La heterogeneidad propia del país do que lo utilizan Tudela (1996) y Masera et al.
sintetizada en la conjunción de dos ambientes a lo (1999) y no de un estado único o perfecto al que
23
Manejo Costero en México
una sociedad debe arribar. Por lo tanto, es necesa- temas. Ninguna ha sido explícitamente costera fue-
rio desmantelar la idea de que alguien ya lo logró o ra de los programás de pesca (Chávez-Comparan,
que su proyecto (generalmente individual como 1992) o de los aspectos portuarios. La condición
empresa) es sustentable. La otra cara de este nue- de la zona costera, puede ser vista, por lo tanto,
vo mito sería un territorio que por sí mismo (con su como la suma de los efectos de procesos económi-
gente por ejemplo) es sustentable. Regresando a cos-políticos y ecológicos (Hayden, et al., 1984).
los retos asociados a las distintas escalas de tiempo
y espacio, una forma fácil para visualizar la impor- La evolución de la administración pública en
tancia de distinguir y aclarar las escalas en que se forma de instituciones gubernamentales, sea en
refiere a la sustentabilidad, es discutir la idea de Turismo, Pesca, Agricultura, o Energía, y a lo largo
“ordenar el territorio” (ver cap. 22, p. 341-352), y de sus etapas han conformado una zona costera
más específicamente con relación al ordenamiento parcelada (Sorensen, et al., 1992), o más aún, no
como aparece en la ley ambiental (LEGEEPA27). se ha visto, previsto o evaluado un posible efecto o
Así, el territorio y sus atributos se ponen en juego manejo de la costa como tal, dentro de los progra-
con una serie de descriptores y se clasifican para mas gubernamentales (Toledo, 1994). De aquí
decidir dónde sí o dónde no es posible alguna acti- que se afirme que no existe o ha existido una políti-
vidad humana. Sin embargo, dado que los atribu- ca explicita que articule las acciones que se desa-
tos cambian en función de los procesos rrollan en la zona costera del país (Merino, 1987).
económicos y sociales, el territorio inmóvil se di- Sin embargo esto puede ser extendido y validado
vorcia de los fenómenos sociales, y de las fuerzas casi para cualquier otra parte del territorio, los te-
económicas que lo conducen y modelan. Este di- mas ambientales, una vez explicitados en un terri-
vorcio, dado a cualquier escala inhibe la posibili- torio (área protegida, municipio, estado, frontera,
dad de hablar de la sustentabilidad. Por otra parte, cuenca, bosque, ecosistema, arrecife, etc.), po-
llevado a las costas y al mar, este instrumento y la drían reclamar no poder conducir su condición
idea de ordenar el espejo del mar presenta más ambiental como consecuencia de la desarticula-
que retos conceptuales retos de operación. Por ción entre sectores, cuyas políticas se anulan, inhi-
desgracia para los planificadores, no es como una ben o contraponen en instrumentos, efectos
ladera o suelo de bosque, que aparentemente es- indirectos no deseados o intereses. La coordina-
tán fijos, el mar se mueve y sus corrientes pueden ción interinstitucional en las grandes vertientes de
encargarse de hacer inútil el trazo de líneas que de- política, para un mismo nivel (por ejemplo, fede-
limitan en superficie una cierta área. ral), y sin enfocarse a un territorio dado (“el desier-
to” o “la selva” o el “corredor biológico”) sería
Cuarto. Ante el deterioro y la escasez, el desa- suficiente la mayor de las veces. De ahí que surja la
rrollo en general y la sustentabilidad en particular desconfianza hacia las propuestas que pugnan por
ha llegado a un umbral difícil de reconocer; si en al- una ley que haga nacer el territorio costero,
gunas costas aún se respira la virginidad, y nos aunque necesaria no sería suficiente para
convence su potencial para corregir el rumbo o di- reconocer este espacio económico como uno
rectamente hacer las cosas bien, no queda mucho susceptible de planeación.
de ese territorio. La condición y el ritmo de cam-
bio, pero sobre todo la dirección del cambio (el de- Esta aparente inexistencia de la zona costera
terioro) no permiten hablar con optimismo. Re- que requeriría visualizarla al menos como una
conocer esto nos permitirá plantear y restablecer zona de transición entre el mar y la tierra, y que por
las políticas económicas, de salud, ambientales y tanto, obligaría a considerar sus atributos, para
educativas para atender esta franja del territorio. conservar, explotar y potenciar su capacidad pro-
Estrategias de restauración y modelos de goberna- ductiva, esta aparente inexistencia, plantea retos
ción para administrar y distribuir los bienes escasos para la decisiones inmediatas. El debate sobrepa-
de la costa, serían salidas socialmente responsa- sa las soluciones simplistas, sobre todo a la luz de
bles. los costos del deterioro, que estimados para el con-
junto del territorio del país, fluctuaron en 1996 en-
Las políticas gubernamentales que se han im- tre 7-14 % del PIB (SEMARNAP-PNUD, 1999), lo
pulsado para desarrollar al país a lo largo de los úl- que implica que en menos de 10 años no habrá
timos 50 años, han tenido un efecto diferencial en economía que logre enfrentar las consecuencias de
el espacio, en las regiones o en los distintos ecosis- haber perdido la capacidad productiva.

27 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

Antecedentes 24
 C. León
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Antecedentes 26
 ESCALAS ESPACIALES
Y TEMPORALES
DEL MANEJO COSTERO 3
Antecedentes

Isaac Azuz Adeath1 y Evelia Rivera Arriaga2

1 Centro de Enseñanza Técnica y Superior-Ensenada
2 Centro EPOMEX, Universidad Autónoma de Campeche

RESUMEN

El presente capítulo aborda el tema de las escalas espaciales y temporales involu-

cradas en el manejo integral costero. Se hace una reflexión sobre los tiempos
que siguen los procesos asociados al conocimiento de la fenomenología que
opera en la región costera por parte de las diferentes disciplinas científicas invo-
lucradas en su estudio. Se revisa la existencia o carencia de sincronía y adecua-
ción entre los insumos requeridos y/o productos generados por los distintos
sectores que están presentes o tienen injerencia sobre el medio ambiente litoral.
Se presenta un marco de referencia general que permite introducir de manera
explícita la variabilidad espacial y temporal de los procesos e interacciones pre-
sentes en un amplio espectro de actividades asociadas a la gestión costera.

ABSTRACT

This chapter makes a review of spatial and temporal scales involved in integrated
coastal management. It also analyses the time frame that constrain the associated
processes of each scientific discipline involved in the study and research of coas-
tal zone. At the same time, this chapter reviews the presence or absence of
synchrony and harmony between the required inputs and/or results and products
coming from those sectors involved in the coastal zone. Finally terms of reference
are provided for facilitating the explanation spatial and temporal variability of all
involved processes, and interactions within the context of coastal management
related activities.
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN

El manejo integral costero se puede definir como 2) Las cuatro dimensiones básicas involucra-
un proceso continuo y dinámico que reconoce el das en este complejo proceso son: la social, la
carácter único de la zona costera como un recurso económica, la política y la ambiental, y la defi-
natural insustituible y que en la práctica permite to- nición de las fronteras naturales (escalas espa-
mar decisiones para el uso, desarrollo y protección ciales y temporales típicas de cada factor) de
de los recursos litorales, asegurando que las pro- este sistema y de sus elementos constituyen-
puestas sectoriales y decisiones gubernamentales tes.
sean consistentes y armónicas con las políticas na-
cionales, con el fin último de aumentar la calidad 3) Las posibles interacciones para tratar de es-
de vida actual y preservar para las generaciones fu- tablecer las condiciones bajo las cuales se
turas este medio ambiente en el mejor estado posi- puede lograr la sincronía entre los tiempos en
ble (Cicin-Sain y Knecht, 1998). los que se lleva a cabo cada factor y los proce-
sos que conllevan las disciplinas científicas
Como consecuencia del carácter dinámico de la que abordan cada una de las cuatro dimen-
zona costera, de los intereses sectoriales -muchas siones arriba mencionadas acorde con los ob-
veces opuestos-, de los diferentes niveles y de- jetivos del manejo costero integrado.
penencias gubernamentales involucradas y de lo
complejo de las interacciones que se presentan en La caracterización correcta de la variabilidad in-
esta frágil región, entre otros factores, el manejo herente al proceso de gestión costera también per-
costero a diferencia de otras disciplinas científicas y mite establecer las áreas de atención más urgentes
herramientas de gestión, ha reconocido desde sus en lo que respecta a la adecuación espacial y tem-
etapas iniciales de desarrollo, la necesidad de se- poral de insumos y necesidades entre los diferentes
guir un enfoque integral, sistémico y de escalas actores involucrados.
múltiples para el estudio de los fenómenos y proce-
sos que ocurren en la región costera. El presente capítulo ha sido estructurado en seis
grandes apartados. En el primero de ellos se esta-
Teninedo en cuenta los siguientes preceptos se blecen los diferentes niveles de análisis que se
podrá propiciar una gestión integral efectiva: abordarán en cada uno de los apartados subse-
cuentes, correspondientes a las cuatro dimensio-
1) Los objetivos principales del manejo inte- nes de la gestión costera. Finalmente, el último
gral costero son: alcanzar el desarrollo susten- apartado establece las estrategias que se deberán
table, reducir la vulnerabilidad y el riesgo y seguir en el país para unificar conceptos relaciona-
mantener los procesos ecológicos y la diversi- dos con las escalas y tiempos de la gestión costera.
dad biológica de la región (Cicin-Sain y
Knecht, 1998).

GRUPOS CONCEPTUALES DE ANÁLISIS

El estudio de cualquier fenómeno desde una apro- Adicionalmente, cuando se presentan definiciones
ximación sistémica requiere la definición clara de precisas de escalas espaciales y temporales en el
las fronteras (e.g. escalas espaciales y temporales) manejo costero desde una aproximación multidis-
que regulan y condicionan la evolución del mismo. ciplinaria, por lo regular se centran en fenómenos
o variables específicas que abordan un solo nivel
En el manejo integral costero, la multiplicidad de análisis. A manera de ejemplo se puede men-
de escalas involucradas ha dado lugar a definicio- cionar la propuesta de Pernetta y Elder (1993) en
nes sectoriales específicas, las cuales la mayoría de relación con el efecto de los cambios climáticos y
las veces, no son compartidas por otras disciplinas. globales sobre la zona costera.
Por ejemplo, al hablar de fenómenos rápidos o len-
tos en biología, seguramente se pensará en valores Por otra parte y a pesar del carácter incluyente
diferentes a los que se pudieran manejar en geolo- que en teoría debe tener la gestión costera, sólo ha
gía. sido hasta fechas recientes que las ciencias natura-
les han tratado de incluir los procesos y fenómenos
La exactitud con la que se definen las escalas de de estudio de las ciencias sociales (e.g. Turner et
actuación de las variables que influyen en la ges- al., 1998).
tión costera difieren entre una disciplina y otra.
Antecedentes 28
 I. Azuz Adeath y E. Rivera-Arriaga
Adicionalmente a los factores mencionados an- • Nivel Micro. En este nivel se deben hacer
teriormente, está el hecho de que los tiempos pro- explícitas las escalas de variabilidad propias
pios que sigue el proceso de gestión costera de las diferentes variables y procesos conside-
usualmente no presentan sincronía respecto a los rados como relevantes por las disciplinas
de las variables y procesos involucrados. Este fe- científicas que intervienen en el proceso de
nómeno de adecuación inter-escalas no ha sido es- elaboración de un plan de manejo costero.
tudiado a profundidad y por lo tanto, se carece de
un referente que permita evaluarlo en toda su • Nivel de Integración. Este es quizá el nivel
magnitud. conceptual más complejo ya que considera la
definición de las escalas espaciales y tempo-
Para abordar este problema se propone una es- rales empleadas para cada acción de manejo
tructura conceptual basada en los diferentes nive- costero; los procesos constructivistas y cogni-
les de análisis presentes en el proceso de gestión tivos en las cuatro dimensiones antes descri-
costera. Estos niveles de análisis pueden cruzar las tas; así como las variabilidad tanto de sus
distintas dimensiones de estudio (e.g ambiental, factores y causas, como de sus interacciones
económica, política y social) y por consiguiente de- con otras dimensiones de la gestión costera.
ben ser considerados por las disciplinas científicas
involucradas (Fig. 1). • Nivel Operacional. En el nivel operacional
o de implementación, se deberán considerar
Los niveles de análisis que propone el presente los tiempos y cobertura espacial de la divulga-
capítulo deben entenderse de manera implícita en ción y difusión tanto del conocimiento cientí-
el contexto del manejo integral costero y se enlistan fico de los procesos relevantes para la gestión
a continuación: costera, como del proceso mismo de elabora-
ción del plan de manejo. Adicionalmente se
• Nivel Macro. En este nivel se deben consi- tienen que tomar en cuenta las fronteras de
derar los referentes, pulsos y tendencias inter- implementación de resultados y de propues-
nacionales y nacionales. tas derivadas del proceso de gestión.

• Nivel Estructural. En el nivel estructural se • Nivel de Evaluación. En este nivel se

deben tomar en cuenta los posibles tiempos y deben considerar los tiempos y límites de los
escalas inherentes al proceso de la gestión procesos de evaluación y monitoreo de
costera, desde los niveles iniciales en que se resultados. Este proceso usualmente no se
hace explícita la necesidad de contar con un contempla con el suficiente detalle dentro de
plan de manejo integral costero y se tiene la los planes de manejo costero y puede
voluntad política de realizarlo, hasta el punto fácilmente disminuir la efectividad del trabajo
en que se implementa y monitorea. previo.

Niveles
ne jo Integral Coste
ro
Ma
Macro
Escalas Temporales

Dimensión Dimensión
Social Económica
Estructural

Micro

Integración Dimensión Dimensión

Política Ambiental

Operación

Evaluación

Escalas Espaciales

Figura 1. Niveles de las escalas temporales en relación con las escalas espaciales del manejo integral
costero.

29
Manejo Costero en México
LA DIMENSIÓN SOCIAL

Considerando los diferentes marcos de referencia población se concentra en áreas de elevaciones

analíticos de carácter general existentes para el es- menores de 20 m y a una distancia no mayor de 5
tudio de los fenómenos y procesos naturales y so- km de la costa.
ciales, los que mayor aceptación han tenido en la
comunidad internacional son los esquemas Para hacer el cálculo del comportamiento de la
presión-estado-respuesta (P-E-R) y presión-esta- población en la zona costera de México, se tienen
do-impacto-respuesta (P-E-I-R) propuestos res- los datos de INEGI (Tabla 1) de la población total
pectivamente por la OCDE (1996, 1998 ) y por de los estados costeros que tiene cobertura nacio-
Turner et al. (1998). nal (todos los estados costeros) y permite analizar
fenómenos que ocurran con una frecuencia míni-
La dimensión social del manejo integral costero, ma del orden de décadas (en algunos casos e.g.
por la naturaleza misma del campo de estudio, pre- 1995 se tienen datos entre periodos censales de 10
senta importantes complicaciones debido a la exis- años), con una cobertura espacial del orden de los
tencia del factor humano como motor de cientos a unos cuantos miles de kilómetros ya que
desarrollo de todos los procesos. no se puede manejar información a una escala me-
nor que el tamaño del más pequeño de los estados
Desde una perspectiva tanto individual (el indi- costeros ni a una escala mayor que el más grande
viduo como usuario de la zona costera) como co- de ellos.
lectiva (el estado como impulsor de una política
costera nacional), el ser humano se ve involucrado Con este nivel de resolución espacial y temporal
en los procesos de manejo costero al estar condi- la variable “población total de los estados coste-
cionada su conducta por políticas públicas o regla- ros” nos brinda información para el nivel de análi-
mentos locales (resolución de conflictos), al actuar sis macro. Por ejemplo, se puede determinar para
como elemento generador conocimientos o expe- el año 2000 cuál era el estado costero con mayor o
riencias (presencia de organizaciones sociales o menor población total, analizar las tendencias de
grupos de investigación), o bien al participar en la crecimiento por estado, o bien determinar la tasa
integración e implementación de planes de manejo de crecimiento poblacional en décadas.
(e.g. gestor o administrador de la zona costera).
Esta misma variable permite hacer un análisis
Dentro de la dimensión social, una de las pre- estructural al determinar la necesidad de cada esta-
siones sobre la zona costera que más preocupa a la do para desarrollar un plan de manejo costero,
comunidad internacional es el crecimiento pobla- considerando criterios tales como la tasa de creci-
cional (e.g. Hinrichsen, 1998). A pesar de que mu- miento poblacional o la población absoluta en de-
chos autores manejan como premisa el hecho de terminado año (e.g. Quintana Roo para el periodo
que aproximadamente el 50% de la población entre 1997-2000; Veracruz para 2000, respectiva-
mundial vive a una distancia no mayor de 60 km mente). Para realizar un análisis a una escala más
de la línea de costa, no ha sido sino hasta fechas pequeña -estatal o inclusive municipal- cualquier
muy recientes que Small y Nicholls (2003) han plan de manejo únicamente podría tener un hori-
mostrado de manera fehaciente este hecho, indi- zonte temporal del orden de décadas debido a las
cando de forma puntual que la mayor densidad de limitaciones de los datos (Fig. 2).

LA DIMENSIÓN AMBIENTAL

La dimensión ambiental del manejo integral tes variables que actúan y modifican la zona
costero es sin duda la que más atención ha costera sería un trabajo sumamente complejo.
recibido por parte de la comunidad internacional y
en donde se han revisado aspectos de ecología, Cualquier área temática que se investigue pre-
geología, oceanografía, entre muchas otras sentará estas caracterizaciones generales de varia-
disciplinas. Cada una de ellas considera dentro de bilidad, siendo común el uso de términos más o
su propio enfoque, escalas espaciales y temporales menos aceptados de manera amplia como: varia-
diferentes para aspectos y problemas específicos bles de “pequeña escala”, de “meso-escala”, “si-
de la zona costera. nópticas”, de escala “global”, etc. Sin embargo,
dentro de la dimensión ambiental se debe de to-
Tratar de abordar al mismo tiempo las escalas mar en cuenta una premisa básica: las escalas de
espaciales y temporales similares para las diferen- variabilidad de los fenómenos costeros deberán

Antecedentes 30
 I. Azuz Adeath y E. Rivera-Arriaga
Tabla 1. Población total en los estados costeros de México para los años 1980, 1990 y 2000 (INEGI, 1980,
1990, 2000)
Estado Población Total 1980 Población Total 1990 Población Total 2000
Baja California 1,177,886 1,660,855 2,487,367

Baja California Sur 215,139 317,764 424,041

Campeche 420,553 535,185 690,689

Colima 346,293 428,510 542,627

Chiapas 2,084,717 3,210,496 3,920,892

Guerrero 2,109,513 2,620,637 3,079,649

Jalisco 4,371,998 5,302,689 6,322,002

Michoacán 2,868,824 3,548,199 3,985,667

Nayarit 726,120 824,643 920,185

Oaxaca 2,369,076 3,019,560 3,438,765

Quintana Roo 225,985 493,277 874,963

Sinaloa 1,849,879 2,204,054 2,536,844

Sonora 1,513,731 1,823,606 2,216,969

Tabasco 1,062,961 1,501,744 1,891,829

Tamaulipas 1,924,484 2,249,581 2,753,222

Veracruz 5,387,680 6,228,239 6,908,975

Yucatán 1,063,733 1,362,940 1,658,210

Cobertura espacial y temporal de la variable

“Población Total” de acuerdo con los datos de la Tabla 1

Siglo

Década

Año
Escala Temporal

Mes

Día

Hora

Minuto

/--

1E-4 1E-3 0.01 0.1 1 10 100 1000 10000

Escala Espacial (km)

Figura 2. Cobertura espacial y temporal de la variable "Población Total" de acuerdo con los datos de la
Tabla 1.

31
Manejo Costero en México
considerar como elemento de caracterización al fe- Si se toma en cuenta que la escala temporal típi-
nómeno bajo estudio. De la misma manera se de- ca para la concepción, propuesta y aprobación de
ben considerar factores espaciales y temporales, un proyecto de investigación es de un año, y que el
que tomen en cuenta todo el espectro de variabili- promedio de desarrollo y generación de resultados
dad de los factores que componen el sistema. del mismo es de 2 años se requiere de otro periodo
similar para la publicación de resultados; se está
En el presente libro, por ejemplo, A. Escofet hablando de una escala temporal del orden de 5 a
(Cap. 15, p. 223-234) presenta una lúcida caracte- 6 años con una cobertura espacial generalmente
rización espacial de los medios ambientes costeros local y directamente asociada al fenómeno bajo
a partir del análisis de contorno y de la capacidad estudio.
de limpieza del medio receptor y la carga del entor-
no. Esta propuesta resulta más armónica para la De acuerdo con comunicaciones personales
toma de decisiones dentro del contexto del mane- con autoridades de diferentes niveles de responsa-
jo costero integrado y que va más allá de las bilidad para la toma de decisiones sobre asuntos
divisiones geo-políticas de los estados costeros. costeros es notoria la limitación que tienen para
accesar documentos especializados en la materia
Un punto muy importante dentro de la dimen- por diversas razones que involucran desde el total
sión ambiental es la generación y divulgación del desconocimiento, la incomprensión del idioma, la
conocimiento científico la cual ha tenido un incre- falta de tiempo para leer, la inaplicabilidad dentro
mento considerable desde 1992 tomando como del contexto mexicano, entre otras. Este hecho
base el capítulo 17 de Agenda 21, el Mandato de condiciona severamente los alcances espaciales y
Jakarta y la Convención sobre Biodiversidad, y el temporales de la “generación y difusión del cono-
Marco de Naciones Unidas para la Convención del cimiento científico” cuando menos en los niveles
Cambio Climático. Numerosos documentos de tra- de “integración”, “operación” y “evaluación”,
bajo, guías regionales y memorias de reuniones se convirtiéndola en un insumo poco efectivo, no
han producid,o contribuyendo a escala global en comprensible, no oportuno, obsoleto o
un 95% y regional en el 5% restante a promover inalcanzable.
los términos de referencia y las lecciones aprendi-
das sobre el manejo costero integrado a partir de En este sentido, la sincronía entre los insumos
casos de estudio y del desarrollo de metodologías generados en las diferentes instituciones de investi-
teóricas. gación para abordar las dimensiones del manejo
costero, sólo se podrá alcanzar cuando los diferen-
Para el caso de México, la instrumentación de tes actores consideren e identifiquen aquellas esca-
las propuestas de escalas global y regional a nivel las espaciales y temporales que sean críticas para el
nacional o local es muy compleja y requiere de es- proceso de la toma de decisiones, al considerar to-
calas de tiempo diferentes a cualquier otro país por dos los niveles conceptuales propuestos y no sola-
diversas razones. mente el nivel “micro”, en el cual, por lo regular, es
donde suelen inscribirse los proyectos de las
Ahora bien, la generación y divulgación del co- disciplinas ambientales.
nocimiento científico en México para el manejo
costero tiene escalas de tiempo que definen y mo- Para considerar el comportamiento de variables
delan tanto la propagación como la divulgación de ambientales más concretas se analiza el caso de las
ese conocimiento. recientes mediciones de la “calidad del agua” en
algunas playas turísticas selectas de México
A nivel “macro” la generación y difusión de co- (SEMARNAT, 2003).
nocimiento científico asociado al manejo costero
ha tenido pulsos muy importantes con una periodi- En el nivel “macro”, esta iniciativa puede ser
cidad de 10 años y una cobertura espacial global, considerada la respuesta de México ante la tenden-
como resultado, entre otros factores, de las cum- cia internacional de “certificar” la calidad de las
bres mundiales de la Organización de las Naciones playas. En el nivel “estructural” es de suponer que
Unidas, fundamentalmente la Cumbre de Río de el monitoreo de dicha variable permitirá definir
1992. áreas de atención prioritaria en términos de sanea-
miento o inversión de recursos para instalación de
Más aún, en el nivel “estructural”, resulta muy plantas de tratamiento de aguas. En el nivel micro
interesante para el caso de México, considerar las la variable “calidad del agua” tendría una cobertu-
escalas espaciales y temporales que presenta la for- ra espacial del orden de unos cuantos kilómetros
ma en que dicho conocimiento es empleado o no, (asumiendo que la información obtenida de mane-
como herramienta de apoyo a la gestión por los to- ra puntual pudiera ser extrapolada para todo lo lar-
madores de decisiones. go de las playas adyacentes) y una periodicidad
mensual (frecuencia con la que es actualizada la in-
Antecedentes 32
 I. Azuz Adeath y E. Rivera-Arriaga
formación en la página electrónica), la cual sola- La representación de la variable “calidad del
mente permitirá obtener conjeturas sobre fenó- agua” en el diagrama espacio-temporal presenta-
menos estacionales (e.g. verano-invierno). La in- da en la figura 3 corresponde a una línea con la
formación mensual corresponde al mes anterior y frontera superior abierta (lo cual supone que se ob-
con este evidente atraso en la información tanto tendrá una serie temporal con periodicidad men-
para los tomadores de decisiones como para los sual), mientras que la variable “generación y
usuarios de las playas, la incertidumbre asociada divulgación del conocimiento científico” corres-
resulta en una media ineficiente para el manejo pondería al área con límites temporales más o me-
costero. En el nivel de “integración”, de “opera- nos definidos entre 5 y 6 años, con una cobertura
ción” y de “evaluación”, las escalas de la variable espacial abierta, por depender de las
en cuestión serían las mismas que para el nivel características particulares de la variable bajo
“micro” y este hecho limitaría aún más las posibili- estudio.
dades del uso de dicha información.

Siglo

Década

(2)
Año
Escala Temporal

Mes (1)

Día

Hora

Minuto

/--

1E-4 1E-3 0.01 0.1 1 10 100 1000 10000

Escala Espacial (km)

Figura 3. Cobertura espacial y temporal de las variables "Calidad del agua" (1) y "Generación y
divulgación del conocimiento científico" (2).

LA DIMENSIÓN ECONÓMICA

El desarrollo de políticas y la implementación de ticos, pesca, etc. y la participación más activa del
acciones de gestión costera requiere de recursos sector privado.
económicos específicos para este propósito.
La generación del conocimiento especializado
Se requiere realizar inversiones importantes que apoye acciones de conservación al igual que el
para mejorar o incluso desarrollar las capacidades mantenimiento o recuperación de procesos ecoló-
institucionales necesarias para el manejo costero gicos, requieren también de un importante y cons-
integrado; así como para atender y resolver los tante flujo de capital; al mismo tiempo que se
conflictos inherentes de la zona costera mexicana. debieran desarrollar y aplicar instrumentos econó-
micos que permitan internalizar externalidades
La reducción de la vulnerabilidad y el riesgo y el ambientales, así como explorar alternativas que
aumento de la calidad de vida de la población así examinen el balance de objetivos en competencia
como el mejoramiento y conservación ambiental entre sí, e implementar valoraciones contingentes
pueden lograrse inyectando recursos financieros tanto a ecosistemas como a sus funciones y
provenientes de fuentes externas internacionales, componentes.
partidas presupuestales federales, asignación de
recursos estatales, o bien a partir de servicios turís-

33
Manejo Costero en México
Las fuentes de financiamiento para acciones es- fondos sectoriales o de los fondos mixtos, y en los
pecíficas de manejo costero pueden dividirse en cuales los gobiernos estatales pueden determinar
dos grandes grupos: internacionales y nacionales. las áreas prioritarias en las cuales requieren que se
las fuentes internacionales pueden ser de dos tipos, desarrollen proyectos de investigación. Las escalas
donaciones o préstamos. Las entidades que otor- espaciales y temporales corresponden a acciones
gan unos u otros son organismos multilaterales, puntuales, locales y de corto plazo. Por lo general
nacionales, sector privado y organismos no guber- las universidades estatales no cuentan con
namentales. Las escalas de tiempo y espacio en los presupuesto propio para financiar proyectos de
que cada una opera varían enormemente, desde el investigación.
orden de préstamos en los cuales el gobierno fede-
ral, es el que solicita la ayuda económica para de- El sector privado participa poco en el financia-
sarrollar proyectos de largo plazo (más de 5 años), miento de investigación o de acciones dirigidas al
de envergadura nacional o regional y de carácter manejo costero. es importante subrayar que es una
prioritario para su agenda política hasta donacio- apreciación muy difundida en el sector privado
nes que pueden ser recibidas por cualquier entidad que el financiamiento de acciones de este tipo son
o grupo que solicite para desarrollar proyectos un gasto más que una inversión que puede
puntuales (sin que sea necesario vínculo alguno revertirle ganancias.
con agendas de gobierno), generalmente locales y
de duración corta (meses hasta 2 años). La dimensión económica generada a partir de
las distintas actividades sectoriales que se llevan a
Por otra parte, los fondos nacionales que se des- acabo en la costa, no siempre se revierten en accio-
tinan a proyectos de manejo costero dependen del nes de manejo costero y cuando esto sucede es en
presupuesto que cada secretaría federal o estatal porcentajes pequeños y con escalas espaciales y
otorgue de manera específica a cada asunto o con- temporales pequeñas, y donde usualmente la co-
flicto que considere prioritario. En México existe bertura espacial de estos flujos (e.g. venta de arte-
un fondo destinado a proyectos de manejo costero sanías, servicios turísticos, venta de productos
a nivel municipal, proveniente de la cobranza de pesqueros, paseos en lancha, todo a pequeña es-
las concesiones que la ZOFEMATAC otorga por el cala) se da a nivel de población o localidad y las es-
uso de la zona costera. En este caso la escala espa- calas temporales pueden ir desde horas (e.g. venta
cial de dicha variable estará condicionada, en el ni- de productos marinos en las playas) hasta meses
vel más bajo, por el tamaño del municipio costero (e.g. variación en los ingresos de acuerdo con la
de menor dimensión que genere recursos y en la temporada turística).
parte superior de la escala por el de mayor tama-
ño. Por su parte, la escala temporal en este caso La figura 4 caracteriza las escalas espaciales y tem-
será discreta y anual, asociada con las partidas pre- porales de algunos de los procesos asociados al flu-
supuestales. Otra fuente para desarrollar proyectos jo de recursos económicos dentro de la zona
de manejo costero es CONACyT a partir de los costera.

LA DIMENSIÓN POLÍTICA

El primer axioma que se debe aceptar para lograr Programa de Acción Mundial para la Protección
la sincronía entre las diferentes dimensiones del del Medio Ambiente Marino Frente a las Activida-
manejo integral costero, es el reconocer que los des Realizadas en Tierra; etc.).
tiempos y procesos políticos, en conjunto con un
contexto internacional dinámico y globalizado En el plano nacional, el carácter sexenal de los
afectan de manera rotunda el desarrollo de cual- programas y la falta de continuidad en los mismos,
quier iniciativa nacional y local que busque la ade-limita el desarrollo de proyectos de largo plazo más
cuada gestión de la zona costera. allá de un periodo presidencial o gubernamental,
como los que se requieren implementar en la zona
Las iniciativas que se dan en el ámbito interna- costera.
cional tienen claramente un efecto de pulsos dis-
cretos de carácter discontinuo al interior del país Muchos estados costeros no tienen sincronía en-
que si bien comprometen la adopción inmediata tre los periodos presidenciales y los periodos de
de preceptos y lineamientos, su implementación gestión de los ejecutivos estatales, lo cual tiene
requiere de la creación de condiciones adecuadas, como consecuencia, entre otros, un atraso en la
de presupuestos y de tiempo. (e.g. Cumbre de Río; aplicación de medidas federales en el contexto es-
incorporación de México a la OCDE; adopción del tatal; o bien que el Plan Estatal de Desarrollo ten-

Antecedentes 34
 I. Azuz Adeath y E. Rivera-Arriaga

Siglo
Convenios de Coordinación
con Municipios ZOFEMATAC
Década

Venta de Productos
y Servicios Locales
Año

Escala Temporal
Mes

Día

Hora

Minuto

/--

1E-4 1E-3 0.01 0.1 1 10 100 1000 10000

Escala Espacial (km)

Figura 4. Cobertura espacial y temporal de la variable "Flujo de recursos económicos".

ga que reajustarse al Plan Nacional de Desarrollo en escalas espaciales. Por ejemplo las políticas des-
del gobierno federal entrante, para evitar huecos tinadas a fomentar la producción o explotación de
conceptuales, presupuestales, legales, etc. entre un recurso, y las políticas que plantean la protec-
uno y otro. ción del ecosistema en el que se haya ese recurso
(e.g. petróleo y manglares).
En el ámbito municipal las discrepancias en los
periodos de actuación de los tres niveles de gobier- La figura 5 esquematiza este proceso conside-
no se acentúan y resulta prácticamente imposible rando el caso utópico de los periodos de gestión:
pensar en un programa municipal o inter-munici- presidencial, de 2 gobernadores de estados coste-
pal con duración mayor a los tres años. ros y de tres presidentes municipales en cada esta-
do. Se considera un estado con semi-sincronía
En cuanto a la armonización de políticas para la (parte inferior de la figura) y otro con menor sincro-
zona costera, se tienen diferencias en el enfoque, lo nía (parte superior) respecto al periodo presiden-
que provoca situaciones en ocasiones antagónicas cial.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El estudio metodológico de los tiempos, sincronías Dichos niveles influyen -en mayor o menor me-
y escalas de los procesos involucrados en el mane- dida- en todas las dimensiones de la gestión coste-
jo costero es un enfoque emergente que debe ser ra y condicionan el grado de aplicación de los
observado con atención, dado el alto impacto en el diferentes resultados generados por las distintas
éxito de los planes y programas de manejo costero. disciplinas científicas que componen dichas
dimensiones.
El análisis presentado en este capítulo permite
ubicar las diferentes escalas de actuación de las va- Dos premisas básicas se desprenden del presen-
riables y procesos involucradas en la gestión coste- te capítulo. La primera de ellas tiene que ver con el
ra en distintos niveles jerárquicos. hecho de que la manera en que se acoten las esca-

35
Manejo Costero en México

PM3 b

PM2 b
Tipo de mandatario
PM1 b

G2

PM 3

PM2 a

PM1 a

G1

0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Duración en el cargo en años

Figura 5. Asincronía entre periodos de gobierno. Nivel federal, estatal y municipal.
P= Presidente, G=Gobernador y PM=Presidente Municipal.

las de actuación de procesos específicos, deberá Los lineamientos generales que se requieren
estar determinada por las características del fenó- para desarrollar e implementar un Plan de Manejo
meno bajo estudio. La segunda de ellas, tiene que Costero deberán considerar la variabilidad propia
ver con la necesidad de buscar la sincronía entre de los fenómenos o procesos rectores y la disponi-
las escalas de los fenómenos relevantes entre los bilidad de información en dichos periodos, tanto
diferentes niveles conceptuales y las distintas di- en los diferentes niveles propuestos, como en las
mensiones consideradas. disciplinas selectas de las distintas dimensiones de
la gestión costera, antes de generar programas o
Este tipo de análisis permite caracterizar una líneas de acción.
zona o proceso particular, al tiempo que se pueden
establecer las carencias, necesidades, interaccio-
nes o puntos de atención prioritarios con relativa
facilidad dentro de acciones de manejo costero.

LITERATURA CITADA

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37
Manejo Costero en México

Antecedentes 38
 Instrumentos
para la Gestión
y el Manejo de la Zona 4
Costera de México Antecedentes

David Zárate Lomelí

Programa de Recursos Costeros, Instituto de Ecología A. C.

RESUMEN

La zona costera de México es muy valiosa en términos ecológicos, sociales y eco-

nómicos, por la gran diversidad de ecosistemas, hábitats y recursos naturales, así
como por el desarrollo de importantes actividades económicas. Sin embargo la
falta de planificación y de un manejo integral, han provocado en las últimas dé-
cadas la degradación ambiental y la pérdida de valiosos ecosistemas y recursos
de la región. En este capítulo, se analizan las limitaciones y necesidades de los
principales instrumentos que se utilizan para la administración, manejo y planea-
ción de la zona costero-marina en México, como son el Ordenamiento Ecológi-
co, la Evaluación de Impacto Ambiental, las Áreas Naturales Protegidas y la
Zona Federal Marítimo Terrestre. Se propone finalmente la implementación de
un Programa Nacional para el Manejo Integral de la Zona Costera de México.

ABSTRACT

The coastal zone of Mexico is worth in terms of its ecology, and socioeconomic
attributions, as well as for the high diversity of ecosystems, habitats and natural
resources; and also for the important economic activities that take place in it.
Nevertheless, the lack of planning and of an integrated management, had re-
sulted for the past decades in environmental degradation and loosing valuable
regional ecosystems and resources. This chapter presents and analysis of needs
and limitations of the main policy tools used for managing and planning the
coastal-marine zones in Mexico, such as: Ecological ordinance, environmental
impact assessmnt, natural protected areas, and the federal marine-terrestrial
zone. Finally. it is proposed the implementation of a National Program for the In-
tegrated Management of the Coastal Zone of Mexico.
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN

México es un país costero bordeado por los océa- anterior significa, que en los últimos 10 años, la po-
nos Pacífico, Atlántico y Mar Caribe. La zona cos- blación costera se incrementó 19.48 % y que uno
tera tiene una longitud 11,122 km y en ella existen de cada 2.18 habitantes de México viven en la
más de 1’567,300 ha de ecosistemas lagunares y zona costera (INEGI-SEMARNAP, 1999).
estuarinos. El territorio insular lo conforman 371
accidentes insulares. México tiene una superficie La zona costera es muy valiosa para el país en
de Mar Territorial de 209,000 km2 y 3,149,920 términos ecológicos, sociales y económicos, por la
km2 de Zona Económica Exclusiva (INEGI- gran diversidad de ecosistemas, hábitats, recursos
SEMARNAT, 1999; SEMARNAT, 2001), la cual es naturales y por el desarrollo de importantes activi-
considerada por UNESCO (1998) como la décima dades económicas. Sin embargo la falta de planifi-
más grande a nivel mundial. cación y de un manejo integral, han provocado en
las últimas décadas la degradación ambiental y la
La zona costera de México es compartida por pérdida de valiosos ecosistemas y recursos de la re-
17 estados litorales que tienen una superficie de gión (CONABIO, 1998; Zárate et al., 1999).
1,108,766 km2 y que representa el 56.36 % de la
superficie nacional (INEGI-SEMARNAP, 1999). Los objetivos de este trabajo son analizar las li-
De acuerdo al Censo General de Población y Vi- mitaciones y necesidades de los principales instru-
vienda de 1990 y 2000, la población de los 17 es- mentos que se utilizan para la administración y
tados costeros del país pasó de 37,331,979 a manejo de la zona costero-marina en México, así
44,604,831 habitantes respectivamente. Esta últi- como el proponer una estrategia integral para su
ma cifra corresponde al 44.6 % de la población to- administración y manejo.
tal del país (INEGI, 1990; INEGI, 2000). Lo

PRINCIPALES INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN Y EL MANEJO

DE LA ZONA COSTERA

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO La falta de un instrumento ad hoc que permita

la integración de políticas y programas que inciden
Los problemas de la zona costera han sido aborda- directa o indirectamente en la zona costera, ha
dos históricamente en la gestión pública de mane- ocasionado en ella efectos negativos como el tras-
ra desvinculada. Aunque existen esfuerzos lape de atribuciones, conflicto de intereses e in-
institucionales para manejar de forma integral este compatibilidades entre los diferentes sectores de
espacio eco-geográfico, han sido planteados desde desarrollo a nivel federal, regional, estatal y muni-
visiones sectoriales (SEMARNAT, 2001). cipal, así como altos costos económicos e impactos
ambientales significativos. Estos problemas son co-
El actual Plan Nacional de Desarrollo 2001- munes y se presentan principalmente en sectores
2006, se estructura de 32 programas sectoriales, relacionados con la extracción, procesamiento y
institucionales, regionales y especiales (Presidencia transporte de hidrocarburos, actividades agrope-
de la República, 2001). El Programa de Medio cuarias de tierras bajas y la expansión del desarro-
Ambiente 2001-2006 reconoce la importancia es- llo urbano, así como actividades portuarias,
tratégica que tiene la zona costera del país en tér- industriales y turísticas (Zárate et al., 1999).
minos de ecosistemas, recursos, bienes y servicios
ambientales (SEMARNAT, 2001). Sin embargo no Por lo tanto, es evidente la urgente necesidad
considera la definición de una política, programa de definir e implementar en el corto plazo un Pro-
estratégico o instrumento de planeación y gestión grama Nacional de Manejo Integrado para la Zona
ambiental a nivel nacional que orienten su manejo Costera o programas regionales que permitan una
con un enfoque integral y multisectorial. integración real de políticas, así como una planea-
ción multisectorial con enfoque de ecosistemas. Lo
Actualmente sólo existen programas de carácter anterior se justifica si se toma en cuenta la gran di-
regional como el Proyecto de la Escalera Náutica versidad de usos y recursos que ella proporciona y
del Mar de Cortés, los programas de ordenamiento su gran valor en términos ecológicos y socioeconó-
ecológico que han sido decretados para regiones micos (Botello et al., 1996; CONABIO, 1998; Zá-
costeras del país y programas de manejo para rate et al., 1999 y 2003a; Zárate y Yánez-
recursos naturales críticos. Arancibia, 2003).

Antecedentes 40
 D. Zárate Lomelí
ORDENAMIENTO ECOLÓGICO minados, existen 14 ordenamientos regionales con
una superficie de 70,413.76 km2 y 12 locales que
El Ordenamiento Ecológico (OE), es un instru- suman una superficie de 736,367.06 km2 (Tabla
mento de política ambiental y planeación, que es- 2). A pesar de que la superficie ordenada (decreta-
tablece la Ley General del Equilibrio Ecológico y da) en zonas costeras es importante, es insuficiente
Protección al Ambiente (LGEEPA), para regular o por la existencia de ecosistemas, regiones y recur-
inducir el uso del suelo y las actividades producti- sos que son estratégicos para el país y que por su
vas, con el fin de lograr la protección del medio valor ecológico y socioeconómico o por la presión
ambiente, así como la preservación y el aprove- que ejerce el desarrollo sobre ellos, reclaman su
chamiento sustentable de los recursos naturales, a planeación y manejo sustentable.
partir del análisis de las tendencias de deterioro y
las potencialidades de aprovechamiento de los Un ejemplo claro de lo anterior es la zona coste-
mismos (INE-SEMARNAP, 2000a). Todo esto en ra del Golfo de México y Caribe, donde la expan-
el marco de una política de desarrollo regional y de sión de la frontera agrícola, pecuaria, forestal y
procesos de planeación participativa (Álvarez-Ica- urbana, ha producido cambios importantes en los
za, 1999). El OE es considerado oficialmente des- usos del suelo, la pérdida de vegetación y la frag-
de 1988 con la expedición de la LGEEPA. mentación de importantes ecosistemas. Actual-
Actualmente se definen cuatro modalidades para mente sólo existe el 36% de la vegetación primaria
el OE (INE-SEMARNAP, 2000a y b; SEMARNAT, en la superficie de los seis estados (Fig. 1) y sólo el
2003): 1.75% de la superficie de estos, cuenta con
programas de OE.
a) OE General del Territorio. Es de com-
petencia federal y aplica para todo el país. A pesar de la importancia que el OE tiene como
Entre sus objetivos principales están la instrumento de planeación y política ambiental,
definición de lineamientos y estrategias eco- existen para su aplicación en la zona costera del
lógicas para la protección, restauración y el país una serie de limitantes. Entre las más impor-
aprovechamiento sustentable, así como el tantes se pueden mencionar las siguientes:
influir en las políticas sectoriales del gobierno
federal. • La falta de criterios administrativos,
científicos, legales y técnicos (acordes con la
b) OE Regional. Es de competencia estatal, estructura y dinámica de los ecosistemas y
determina los criterios de regulación ecológica recursos costeros) que permitan una
para la realización de las actividades pro- delimitación y zonificación de la zona costera
ductivas y la ubicación de los asentamientos hacia un manejo integrado, ocasiona
humanos, en regiones que cubran la totalidad limitaciones en la aplicación y efectividad de
o porciones del territorio. los OE. Por ejemplo, en el caso de Quintana
Roo los limites en la zona continental y
c) OE Local. Expedido por autoridades mu- marina de los OE decretados, no son
nicipales, regula los usos del suelo fuera de los correspondientes entre si, al igual que los
centros de población y establece criterios de criterios de manejo (Fig. 2)
regulación ecológica dentro de los centros de
población que se integran en los programas • Otra limitación importante de los OE en la
de desarrollo urbano. zona costera del país, es que la mayoría de las
veces se definen los modelos de uso del suelo
d) OE Marino. Es de competencia federal, y el manejo de ecosistemas y recursos, sin
en coordinación con los gobiernos estatales y determinar la capacidad de carga que éstos
municipales. Tiene por objeto establecer los tienen en términos de extracción de recursos,
lineamientos y previsiones para el aprove- pérdida de cobertura vegetal y generación de
chamiento sustentable de los recursos natu- residuos líquidos y sólidos, entre otros
rales, el mantenimiento de los bienes y servi- aspectos. Por ejemplo, el modelo de OE para
cios ambientales y la conservación de los eco- el Corredor Cancún-Tulum establece para el
sistemas y la biodiversidad en las zonas 2025 como umbral, la construcción de 79,
marinas mexicanas y sus zonas federales 213 cuartos, una población de 1,456,100
adyacentes. habitantes y una afluencia de 7.3 millones de
turistas anualmente. En el caso del OE Costa
Actualmente han sido decretados para toda la Maya, el modelo de ordenamiento considera
zona costera del país, 10 OE Regionales que su- la construcción potencial de 30,000 cuartos
man una superficie de 177,858.07 km2 y 4 OE Lo- de hotel y una población de 160,240
cales con una superficie de 5,959.95 km2 (Tabla habitantes. Las implicaciones ambientales de
1). En proceso de elaboración o como estudios ter- estos dos OE, pueden ser la generación de
41
Manejo Costero en México
Tabla 1. Ordenamientos ecológicos decretados para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2003b).

Ordenamientos Ecológicos Regionales Decretados

Corredor Ensenada, B.C. Baja California 5.95 km2
Estatal de Baja California Baja California 71,609.26 km2
Costa de Jalisco Jalisco 14,514.66 km2
Estatal de Colima Colima 5,455. km2
Corredor Caucún-Tulum en Quintana Roo Quintana Roo 1,818.31 km2
Estado de Jalisco Jalisco 80,137 km2
Costa Maya Punta Herrero – Xcalak, Quintana. Roo Quintana Roo 1,172.35 km2
Isla Cozumel y su Área Marina de Influencia Quintana Roo 495.35 km2
Zona continental de Isla Mujeres Quintana Roo 1,068.25 km2
Zona Costera de la Reserva de la Biósfera de Sian Ka´an Quintana Roo 1,581.94 km2
Subtotal 177,858.07 km2
Ordenamientos Ecológicos Locales Decretados
Municipio de Los Cabos, B.C.S. Baja California Sur 4,767.57 km2
Corredor Los Cabos, Baja California Sur Baja California Sur 251.38 km2
Bahía de Banderas, Nayarit Nayarit 730 km2
Sistema Lagunar Nichupté, Quintana Roo Quintana Roo 211 km2
Subtotal 5,959.95 km2
Total 183,818.02 km2

hasta: 53,514 m3/día de aguas residuales y EVALUACIÓN DE IMPACTO

3,564.7 ton/día de residuos sólidos (Zárate et AMBIENTAL
al., 2003b). La pregunta es: ¿ los ecosistemas
de la región podrán asimilar los impactos La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un
ambientales de este tipo de residuos si no se instrumento de política ambiental, a través del cual
considera la infraestructura sanitaria para la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Natu-
manejarse de manera adecuada ? rales (SEMARNAT), establece las condiciones a
que deben sujetarse las obras y actividades públi-
• La inexistencia de mecanismos de evaluación cas y privadas que puedan causar desequilibrio
y monitoreo permanente que permitan la ecológico o rebasar los límites y condiciones esta-
retroalimentación y actualización de los blecidas en las disposiciones para proteger al me-
modelos de uso de ecosistemas y recursos dio ambiente, preservar y proteger los eco-
definidos en los OE decretados en la región es sistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus
otra limitante importante de su aplicación. efectos negativos sobre el medio ambiente
(PROFEPA, 1998). La EIA ha sido utilizada oficial-
• El mantenimiento de la estructura y mente desde 1988 y desde entonces se ha consoli-
funcionamiento de la zona costera, depende dado como uno de los principales instrumentos de
directa e indirectamente de los procesos planeación y política ambiental a nivel nacional.
ambientales y las actividades humanas que se Tan sólo en el periodo 1998-1999 ingresaron a la
generan en las cuencas hidrológicas que Secretaría, 2013 estudios de impacto ambiental
drenan a ella. Esta visión y criterio, pocas para su evaluación y dictamen, de estos el 62.05%
veces se considera al definir el OE de una corresponden a proyectos en la zona costera
porción costera, por lo que su manejo y (INEGI-SEMARNAP, 1999), lo cual es un indica-
gestión resulta parcial. dor de la fuerte presión que el desarrollo está
ejerciendo sobre esta importante región para el
país.

Antecedentes 42
 D. Zárate Lomelí
Tabla 2. Ordenamientos ecológicos en proceso para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2000).

Ordenamientos Ecológicos Marinos en Proceso

Mar de Cortés Baja California, Baja California Longitud aprox. 1,550
Sur, Sonora Sinaloa, Nayarit km y anchura 100 a
200 km.
Ordenamientos Ecológicos Regionales en Proceso
Zona Centro - Sur de Sinaloa Sinaloa
Costero de Nayarit Nayarit 5,662.5 km2
Aguamilpa en el Estado de Nayarit Nayarit, Durango, Zacatecas, 11,676.67 km2
Jalisco
Costa de Michoacán Michoacán 9,133 km2
Región Costera de Oaxaca Oaxaca 2,009 km2
Istmo Salina Cruz Oaxaca 1,532.8 km2
Costa de Chiapas Chiapas 4,137.27 km2
Costa de Campeche Campeche, Tabasco, Yucatán 129.33 km2
Región Centro Noroeste de Tabasco Tabasco 7,226.49 km2
Cuenca Baja del Río Coatzacoalcos, Veracruz Veracruz 4,380 km2
Desembocadura del Río Pánuco Tamaulipas y Veracruz 1,558. km2
Los Tuxtlas Veracruz 4,432 km2
Pujal-Coy, Tamaulipas., San Luis Potosí y Veracruz, San Luis Potosí y 11,019 km2
Veracruz Tamaulipas
Región Costera de Tamaulipas Tamaulipas 7,517.7 km2
Subtotal 70,413.76 km2
Ordenamientos Ecológicos Locales en Proceso
Ensenada Baja California 646,523 km2
Microregión de La Bufadora-Estero - Punta Banda Baja California 207.60 km2
Puerto Peñasco Sonora 977.45 km2
Bahía de San Francisco Sonora 77.25 km2
Corredor Loreto Nopoló, Puerto Escondido Baja California Sur 300 km2
Generación de Energía Eléctrica de la Región Baja California Sur 10,371.3 km2
de San Carlos
El Sábalo Sinaloa 121 km2
Acapulco-Punta Diamante - Laguna Tres Palos Guerrero 1, 039 km2
Zona Costera de Santa María Tonameca Oaxaca 498 km2
Bahías de Huatulco Oaxaca 35 km2
Microregión de La Pesca Tamaulipas 803.7 km2
San Fernando Tamaulipas 5,000 km2
Subtotal 665,953.3 km2
Total 736,367.06 km2

43
Manejo Costero en México

Figura 1. Estado de conservación de las entidades del Golfo de México y Caribe (Zárate et al., 2003a).

OE Zona Continental de Isla Mujeres

OE Cancún-Tulum

OE Isla Cozumel

OE Región Costera de Sian ka´an

OE Costa Maya

Figura 2. Ordenamientos ecológicos en la zona costera del estado de Quintana Roo (Zárate et al., 2003b).

A pesar de su importancia como instrumento de nición de la zona de influencia de los proyectos, e)

política ambiental, la EIA presenta una serie de li- limitaciones en la identificación y evaluación de
mitaciones y debilidades para su aplicación en pro- impactos acumulativos, sinérgicos y de tipo regio-
yectos costeros, las principales son: a) que las EIA nal, f) limitaciones en la definición y aplicación de
son generalmente descriptivas y poco predicti- los planes de manejo de impactos, g) limitaciones
vas-preventivas, b) falta de evaluación económica en la definición y ejecución de programas de moni-
y social del impacto ambiental, c) escasa valora- toreo y supervisión ambiental, h) insuficiente vin-
ción de riesgos naturales, d) limitaciones en la defi- culación con las políticas, usos y criterios de

Antecedentes 44
 D. Zárate Lomelí
manejo definidos en los OE de la región, i) escasa tos de carácter regional, acumulativos, sinérgicos y
participación pública en todas las etapas del proce- transfronterizos ? De no ser así, es prioritario defi-
dimiento de la EIA y j) falta de criterios técni- nir acciones concretas que permitan la EAE de es-
co-científicos para la definición y aplicación de tos programas de desarrollo, con la finalidad de
sanciones y multas por incumplimiento y por da- determinar la viabilidad ambiental, de evaluar con
ños a ecosistemas, recursos, bienes y servicios am- precisión los impactos ambientales para la zona
bientales costeros (Yánez-Arancibia et al., 1996; costera, de orientar la viabilidad ambiental de los
Zárate et al., 1996). proyectos y la aplicación de tecnologías ambienta-
les que minimicen los impactos ambientales y que
garanticen el mantenimiento de la estructura y fun-
Lo anterior ha implicado que muchos proyectos
cionamiento básico de los ecosistemas y recursos
en las zonas costeras del país (Zárate et al., 1996): costeros involucrados.
• Sean ubicados y desarrollados en sitios poco
convenientes, eliminando o fragmentando
ecosistemas críticos como manglares, hu- ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
medales y vegetación de duna costera. Con
ello, estos ecosistemas están perdiendo su Otro instrumento importante para el manejo de
continuidad a lo largo de la línea de costa y su la zona costera del país, es la definición de Áreas
conectividad con ecosistemas vecinos, los Naturales Protegidas (ANP). Las ANPs, represen-
cuales también se ven afectados tan una de las herramientas más sólidas de la políti-
ca ambiental, por constituir un instrumento crucial
• Generen impactos ambientales de tipo acu- de la conservación. Actualmente, existen decreta-
mulativo y sinérgico que rebasan la zona de das a nivel federal un total de 147 ANPs, de las
influencia definida por los proyectos, cuales 31 corresponden a la zona costera y marina.
Estas 31 ANPs suman una superficie total de
afectando en consecuencia áreas o
5,466,368 hectáreas, que representan el 42.9% de
ecosistemas vecinos
toda la superficie protegida del país (Tabla 3). Aun-
que es una superficie importante, no refleja la ne-
• No consideren medidas de prevención y miti- cesidad actual de proteger, conservar y utilizar de
gación para impactos ambientales de tipo manera sustentable áreas o ecosistemas costeros
acumulativo, regional y sinérgico en buen estado de conservación y gran biodiversi-
dad que aún existen en la zona costera del país sin
En nuestro país la EIA de planes, políticas y pro- ser decretados y manejados como ANPs. Por
gramas de desarrollo mejor conocida como Eva- ejemplo en el Golfo de México y Caribe, existen 19
luación Ambiental Estratégica (EAE), no está con- ANP con una superficie de 3,045,318 ha (54%
templada en la LGEEPA, por lo que se planifican e porción continental y 46% porción marina), que
implementan por el sector público o privado que equivalen sólo al 9.5% de la superficie total de los
los desarrolla. Esta situación es delicada, pues no seis estados de la región (Zárate et al., 2003a).
se evalúan las implicaciones ambientales de la
multiplicidad de proyectos en la zona costera, que Las principales limitaciones de las ANPs coste-
se caracterizan por ser de consecuencias ambienta- ras del país son: a) que en algunos casos los crite-
les a nivel regional. rios con que han sido delimitadas y zonificadas, no
corresponden al manejo estructural y funcional de
Como ejemplo de esta situación, puede referir- ecosistemas costeros completos, b) que la frag-
se el caso de: a) el Plan Puebla-Panamá que invo- mentación de políticas y enfoque sectoriales para
lucra a 8 estados costeros del país, b) la Escalera regular y manejar la zona costera, dificulta su con-
Náutica que involucra la zona costera y marina ad- solidación, c) la limitada planeación del desarrollo
yacente de 5 estados y c) los programas de explo- urbano existente en áreas costeras protegidas in-
ración y extracción de aceite y gas en la zona crementa la presión de uso de las ANPs por gene-
costera y marina de los estados de Tamaulipas y ración de residuos, pérdida de cobertura vegetal y
Veracruz, consistentes en 4 proyectos marinos y 5 construcción de infraestructura, así como la aplica-
terrestres para la extracción y extracción de gas ción a posteriori de medidas de mitigación, d) la
(destacan el Proyecto Integral de la Cuenca de presión demográfica industrial y turística sobre es-
Burgos y el Proyecto Integral Cuenca de Veracruz) tas áreas, e) el desorden y ausencia de regulación
y 11 proyectos para la exploración y extracción de en el acceso de recursos marinos y costeros, f) la
aceite entre los que destaca el Proyecto Chiconte- contaminación por fuentes puntuales y no puntua-
pec. les, g) conflicto de intereses entre usuarios (e.g.
PEMEX, turismo, puertos, industria pesquera), h)
El común denominador para los tres programas la limitada implementación de programas de mo-
de desarrollo es: ¿ saber si como parte del proceso nitoreo ambiental, i) limitados recursos para su
de planeación se han evaluado las implicaciones operación, entre las más importantes (CONANP,
ambientales en sus zonas de influencia, los impac- 2003).

45
Manejo Costero en México
Tabla 3. Áreas naturales protegidas en la zona costero-marina de México (INEGI-SEMARNAP, 1999).

Areas Naturales Protegidas / Superficie

Categoría
Estados Involucrados (Hectáreas)
Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (BC y Sonora) 934,756
Archipiélago de Revillagigedo (Colima) 636,685
Arrecifes de Sian Ka´an (Quintana Roo) 34,927
Banco Chinchorro (Quintana Roo) 144,360

Reserva Chamela-Cuixmala 13,142

de la Biósfera
El Vizcaíno (Baja California Sur) 546,790
La Encrucijada (Chiapas) 144,868
Los Tuxtlas (Veracruz) 155,122
Pantanos de Centla (Tabasco) 302,707
Ría Lagartos (Yucatán) 60,347
Sian Ka´an 528,000
Subtotal 3,501,704
Arrecife Alacranes (Yucatán) 333,767
Arrecifes de Cozumel (Quintana Roo) 11,988
Arrecifes de Puerto Morelos (Quintana Roo) 9,067
Bahía de Loreto (Baja California Sur) 206,581
Cabo Pulmo (Baja California Sur) 7,111
Parque Nacional Huatulco (Oaxaca) 11,890
Isla Contoy (Quintana Roo) 5,126
Isla Isabel (Nayarit) 194
Isla Mujeres, Cancún y Punta Nizuc (Quintana Roo) 8,673.06
Lagunas de Chacachua (Oaxaca) 14,187
Sistema Arrecifal Veracruzano (Veracruz) 52,239
Tulum (Quintana Roo) 664
Subtotal 661,487.06
Laguna de Términos 705,016
Área Protección Uaymil (Quintana Roo) 89,118
de Flora y Fauna
Yum Balam (Quintana Roo) 154,052
Subtotal 948,186
Isla Rasa (Baja California) 61
Isla Tiburón (Sonora) 120,800
En
recategorización Isla Guadalupe (Baja California) 25,000
Islas del Golfo de California (BC, BC Sur, Sonora y Sinaloa) 150,000
Ría Celestun (Yucatán) 59,130
Subtotal 354,991
Total 5,466,368
117 Áreas Protegidas a Nivel Nacional 12,731,109

Antecedentes 46
 D. Zárate Lomelí
ZONA FEDERAL MARÍTIMO-TERRESTRE Por lo anterior es necesario ajustar los límites admi-
(ZOFEMAT) nistrativos actuales o proponer otros acorde con la
estructura y dinámica de la zona costera, como
La zona costero-marina del país, ha sido definida pueden ser las fronteras naturales en el continente
legalmente para su administración y manejo en la y el mar donde los procesos continentales y mari-
parte continental como la Zona Federal Marítimo nos respectivamente, tienen influencia espacial y
Terrestre (ZOFEMAT) y en la parte marina como temporal (Zárate et al., 1999).
Mar Territorial (MT) y la Zona Económica Exclu-
siva (ZEE).
OTROS INSTRUMENTOS
La ZOFEMAT es un espacio considerado como
bien de dominio público de la federación. Corres-
Otros instrumentos que aplican directa o indirecta-
ponde a la SEMARNAT, poseer, administrar, con-
mente en el uso, manejo y administración de la
trolar y vigilar este espacio (DOF, 1991). Son bie-
zona costera del país son: a) los previstos por la
nes de dominio público: a) las playas marítimas, b)
LGEEPA como instrumentos de política ambiental
la zona federal marítimo terrestre (franja de 20 me-
(normas oficiales mexicanas, auditoria ambiental,
tros de ancho de tierra firme, transitable y contigua
investigación ecológica y educación, instrumentos
a playas o, en su caso, a las riberas de los ríos, des-
económicos, de regulación ambiental y asenta-
de la desembocadura de estos en el mar, hasta 100
mientos humanos, uso racional de elementos natu-
metros río arriba, c) terrenos ganados al mar, d) los
rales y protección ambiental, y los criterios eco-
ambientes costeros (humedales, marismas, man-
lógicos de protección de flora y fauna, además de
glares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados
los antes mencionados (OE, ANPs y EIA), b) los
con el mar y de sus litorales o zonas federales), e)
planes estatales y municipales de desarrollo, c) los
cayos y arrecifes, f) a una franja no mayor a 3 m en
programas sectoriales de desarrollo, d) al menos
el caso de marinas artificiales (DOF., 1982 y
34 leyes y reglamentos a nivel federal, e) Diecisiete
1991).
leyes en el ámbito estatal, f) Veintiun tratados e ins-
trumentos globales, g) al menos ocho tratados e
La aplicación de los límites administrativos defi-
instrumentos regionales, y h) Tres instrumentos de
nidos por la ZOFEMAT, MT y ZEE para fines de un
tipo bilateral. Todos estos instrumentos carecen de
manejo integral, tienen el inconveniente de no re-
una visión que permita atender integral y eficaz-
flejar la extensión y límites naturales de la zona cos-
mente los problemas ambientales y necesidades de
tero-marina. En el caso de la ZOFEMAT, la zona
manejo de los ecosistemas y recursos naturales de
costera puede extenderse más allá de los límites fi-
la zona costera del país.
jados por ésta y en la zona marina a una distancia
menor de los límites establecidos por el MT y ZEE.

MARCO INSTITUCIONAL

Desde el punto de vista institucional existen tres tores de desarrollo han realizado esfuerzos institu-
problemas importantes para el uso y manejo efi- cionales por abordar la problemática de la zona
ciente de la zona costera: a) el primero de ellos, es costera, desafortunadamente han sido planteados
que la SEMARNAT como dependencia directa- con visiones sectoriales y sin vinculación aparente.
mente responsable de las políticas y programas
ambientales en el país y por lo tanto del manejo y Por lo anterior y el creciente deterioro ambien-
gestión de su zona costera, no ha definido una polí- tal, es urgente que la SEMARNAT defina una estra-
tica, programa o instrumento de carácter nacional tegia o instrumento para el manejo integral de la
que oriente el desarrollo hacia un manejo integra- zona costera (MIZC), que considere por una parte
do; b) los diferentes sectores públicos a nivel fede- el fortalecer la capacidad institucional de la Secre-
ral, estatal y municipal que inciden en el uso y taría para la atención de la problemática ambien-
gestión de recursos costeros, por regla general defi- tal, y por la otra para conformar y consolidar un
nen sus políticas y programas de desarrollo sin grupo intersectorial de coordinación y seguimiento
considerar criterios ambientales; y c) algunos sec- para el MIZC.

47
Manejo Costero en México
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Ÿ La zona costera mexicana es muy valiosa a ni- ~ Institucionalizar el Programa MIZC con una
vel nacional e internacional por la gran diver- perspectiva de largo plazo
sidad biológica, de ecosistemas y recursos na-
turales, y por el desarrollo de importantes acti- ~ Definir y operar planes y estrategias de
vidades económicas y centros urbanos. Sin MIZC a nivel bilateral y regional para aten-
embargo, enfrenta graves problemas de con- der eficazmente los asuntos y problemas
taminación, impacto y riesgo ambiental que ambientales estratégicos a nivel transfron-
están comprometiendo seriamente su integri- terizo
dad ecológica, por lo que se requiere en el
corto plazo de acciones específicas y efectivas Ÿ Considerando los problemas ambientales
para su control y manejo prioritarios y las necesidades más urgentes de
atender para el MIZC, es que se proponen
Ÿ Las leyes, políticas, normas e instrumentos de como componentes principales del Programa
planificación y manejo ambiental en México Nacional para el Manejo Integral de la Zona
son generales, no existen estrategias e instru- Costera de México, los siguientes:
mentos específicos implementados para el
manejo de sus zonas costeras ~ Programa de ordenamientos ecológicos re-
gionales para la zona costera
Ÿ Para atender los problemas ambientales y las
~ Programa para el fortalecimiento de la EIA
necesidades de manejo de la zona costera, es
de proyectos costeros y la implementación
prioritario definir e implementar en el corto
de la Evaluación Ambiental Estratégica
plazo un Programa Nacional de Manejo Inte-
para las políticas, planes y programas sec-
gral de la Zona Costera e implementar toriales y regionales de desarrollo que inci-
también en el corto plazo, programas den o incidirán en la zona costera
regionales como los que han sido planteados
para el Golfo de California (INE-SEMARNAT, ~ Programa de prevención y control de la
2003) y el Golfo de México-Caribe (Zárate et contaminación de origen terrestre y marino
al., 1999; Zárate et al., 2003a y b). Los (aguas residuales, hidrocarburos del petró-
objetivos que se proponen para los programas leo, sólidos en suspensión, nutrientes,
nacional y regionales de MIZC son los agroquímicos, metales pesados, entre
siguientes: otros)

~ Preservar y proteger la productividad, bio- ~ Programa de prevención y manejo de ries-

diversidad y el funcionamiento básico de gos naturales y vulnerabilidad ambiental
los ecosistemas costeros de la zona costera

~ Promover y garantizar el desarrollo susten- ~ Programa de conservación y aprovecha-

table de actividades económicas y el apro- miento sustentable de ecosistemas y recur-
vechamiento sustentable de los recursos sos costeros
naturales
~ Programa Sistema de Información Am-
~ Contener, prevenir y revertir la contamina- biental para el Manejo Integral de la Zona
ción y el deterioro de la zona costera desde Costera.
las actividades desarrolladas en tierra y mar
~ Programa Monitoreo Calidad Ambiental
~ Restaurar y rehabilitar áreas, ecosistemas y de la Zona Costera
procesos ecológicos críticos dañados
~ Programa de Acción a Nivel Regional y Bi-
~ Reducir la vulnerabilidad de los asenta- lateral
mientos humanos, infraestructura y activi-
dades productivas a los riesgos naturales ~ Programa Tecnologías Ambientales para el
Desarrollo Sustentable
~ Promover la integración y elaboración de
políticas con consenso social para el desa- ~ Programa de Investigación, Educación y
rrollo regional sustentable Difusión Ambiental

~ Fortalecer y armonizar el manejo sectorial Ÿ No existen arreglos y mecanismos institucio-

de la zona costera nales que permitan la integración de políticas,

Antecedentes 48
 D. Zárate Lomelí
la coordinación intergubernamental e inter- a la zona costera del país de manera que se
sectorial, la participación pública, la vigilancia integren y armonicen las diferentes leyes y
y el monitoreo ambiental en el marco de un reglamentos, así como las responsabilidades y
MIZC, por lo es necesario definir en el corto atribuciones de las instituciones de la adminis-
plazo, algún tipo de estructura institucional tración pública en los diferentes niveles de
que lo permita como puede ser una Comisión gobierno, y en general de todos los actores
o Consejo Nacional para el MIZC, involucrados en el uso, gestión y manejo de la
encabezado por la SEMARNAT. zona costera y sus recursos.

Ÿ Es necesario adecuar, fortalecer o comple-

mentar el marco jurídico-normativo aplicable

LITERATURA CITADA

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Antecedentes 50
 INDICADORES PARA LA
GESTIÓN INTEGRADA Y EL
DESARROLLO SOSTENIBLE DE 5
LAS ZONAS COSTERAS: Antecedentes

INICIATIVAS RECIENTES
A NIVEL REGIONAL

Stefano Belfiore

International Affairs Fellow,

NOAA/NOS International Program Office

RESUMEN

Más de treinta años de experiencia práctica en la Gestión Integrada de las Zonas

Costeras (GIZC) y la formulación de lineamientos por parte de las organizaciones
internacionales han permitido determinar las prácticas exitosas de la GIZC y
establecerla como un enfoque modelo para la ordenación y gestión de las zonas
costeras. Sin embargo las condiciones de las zonas costeras empeoran por todo
el mundo y esto requiere del desarrollo y la aplicación de indicadores para
monitorear la implementación de la GIZC en términos de procesos y resultados.
Esto es especialmente importante a la luz de las prioridades, los objetivos y las
metas para océanos, mares, costas y pequeñas islas que fueron acordados en la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en el 2002. El logro de tales
objetivos requerirá el desarrollo y el uso de indicadores para informar sobre el
progreso y los resultados de la GIZC de una manera comparable en diferentes
países, regiones y proyectos. Un grupo de indicadores para medir los resultados
de las intervenciones de GIZC enfocados en los efectos y los impactos ayudaría a
los tomadores de decisiones a evaluar mejor la eficacia de programas de GIZC,
pero hay dificultades evidentes en vincular las iniciativas de GIZC con sus efectos
y su contribución directa en los impactos a programas de GIZC queda aún como
un asunto abierto.

ABSTRACT

More than thirty years of experience in the practice and Integrated Management
of the Coastal Zone (ICZM) and the formulation of guidelines from international
organizations have contributed to identify successful ICZM practices, and to
establish it as an approach model for the ordinance and management of the
coastal zone. Nevertheless, coastal zones around the world are currently
experiencing worse conditions, and this requires the development and
application of indicators for monitoring the ICZM implementation in terms of
processes and results. This is especially important considering the priorities,
objectives and goals for oceans, seas, coasts and small island states as stated in
Manejo Costero en México
the World Summit on Sustainable Development in 2002. The achievement of these objectives will
require the development and use of indicators to inform on the progress and results of the ICZM in a
comparative fashion throughout different countries, regions and projects. A group of indicators for
measuring results coming form ICZM intervention and focus on the effects and impacts would help
decision makers to perform a better evaluation on the efficacy of ICZM programs; but there are
evident difficulties in linking ICZM initiatives with its effects and direct contributions on the impacts on
ICZM programs is still an open matter.

EL CRECIMIENTO DE LOS PROGRAMAS DE GESTIÓN INTEGRADA

DE LAS ZONAS COSTERAS Y LA IMPORTANCIA DE LOS INDICADORES

El propósito de este capítulo es el de examinar, a población humana vive dentro de una franja coste-
través de una serie de estudios de caso a nivel re- ra de 200 Km, con una densidad de población dos
gional, el desarrollo y el uso de indicadores para veces el promedio global y siete de las diez ciuda-
seguir, evaluar e informar sobre el progreso y los des más grande de 8 millones son localizadas en la
resultados de iniciativas de gestión integrada de las costa (United Nations, 2001). Hay 41 pequeños
zonas costeras (GIZC). La discusión se enfoca so- estados insulares en desarrollo, representando al
bre los marcos conceptuales y los indicadores res- 22% de todos los estados costeros. Las zonas cos-
pectivos que son utilizados; y también en el grado teras albergan ecosistemas sumamente producti-
de utilidad que éstos tienen para dar seguimiento y vos y diversos, que producen el 90% de la
poder evaluar tanto resultados como procesos, así pesquería global y cerca del 25% de la productivi-
como para realizar los ajustes necesarios a los pro- dad biológica global, mientras que el 80% de las
gramas. El supuesto subyacente que apoya lo an- 13,200 especies marinas conocidas son costeras.
terior es que este tipo de indicadores se han El valor económico de los ecosistemas costeros —
desarrollado y han sido utilizados generalmente incluyendo estuarios, pastos y algas marinas, man-
para seguir insumos, productos y procesos del ma- glares y arrecifes de coral — ha sido estimado en
nejo, pero raramente para evaluar resultados e im- $58.975/ha/año, correspondiente al 98% del valor
pactos del plan o de los procesos mismos. Por lo total de los habitats marinos (Costanza et al.,
tanto, es necesario realizar más trabajo para mejo- 1998).
rar la evaluación de las iniciativas de GIZC y su efi-
cacia, así como su capacidad de adaptación. Este Desde los años 60s se han iniciado más de 600
capítulo tiene un carácter exploratorio y se enfoca iniciativas de GIZC a nivel nacional o regional en
sobre iniciativas regionales para el desarrollo de in-
más de 140 países. Muchas naciones han estable-
dicadores a ser utilizados en programas nacionales cido mecanismos de coordinación sobre asuntos
y regionales de GIZC. Se ha decidido no limitar costeros; han adoptado legislación costera y desa-
esta propuesta a una investigación, tipología, o es- rrollado planes y programas de GIZC, pero la ma-
cala específicas de GIZC debido a su carácter ex- yoría de las iniciativas han ocurrido a nivel regional
ploratorio y a la necesidad de recoger información y local, con una guía limitada por parte del nivel
para investigaciones subsiguientes y con un carác- central, con esfuerzos en países en desarrollo re-
ter más específico. presentando el 45% del total. Los donantes multi-
laterales y bilaterales han sostenido estas iniciativas
La relevancia política de contar con indicadores con una inyección substancial de recursos, espe-
apropiados para dar seguimiento y evaluar el pro- cialmente en la África subsahariana, pero se estima
greso y los resultados de iniciativas de GIZC está que sólo el 45% de estas iniciativas ha llegado a la
dada ya sea por la importancia medioambiental y fase de implementación (Sorensen, 2002) .
socioeconómica de las zonas costeras, o bien por el
fracaso aparente de numerosas iniciativas e inver- A pesar de treinta años de experiencia y de la
siones importantes del GIZC en el asegurar la salud codificación de principios y buenas prácticas de
medioambiental y de los ecosistemas costeros y en GIZC por parte de varias organizaciones interna-
el llevar al máximo los beneficios socioeconómicos cionales (IUCN, 1993; OECD, 1993a; GESAMP,
del desarrollo costero. 1996; World Bank, 1996; Barusseau et al., 1997;
FAO, 1998; Cocossis, Burt y van der Weide, 1999;
Considerando los hechos, unas pocas cifras le European Commission, 1999b; Olsen, Lowry y
otorgan importancia a las zonas costeras en térmi- Tobey, 1999; Henocque y Denis, 2001), es toda-
nos ecológicos y socioeconómicos. Las zonas cos- vía limitado el número de iniciativas de GIZC que
teras representan entre el 15-20% de la superficie sean completas o que se puedan considerar exito-
de la Tierra pero se estima que más del 50% de la sas. Más aún, la degradación continua de los eco-

Antecedentes 52
 S. Belfiore
sistemas costeros y los resultados solamente ción y el Desarrollo Económicos (OCDE) y elabo-
parciales en términos de contribución al alivio de la rado por la Agencia Europea del Medio Ambiente
pobreza y a la mejora de la salud humana puede (AEMA).
llevarnos a dudar de que la GIZC sea un enfoque
exitoso para enfrentar los problemas de las zonas Sin embargo, el uso de indicadores para medir
costeras (World Bank, 2000). Sin embargo, los los costos y los beneficios socioeconómicos como
nuevos compromisos internacionales, como aque- resultados de las intervenciones de GIZC no ha
llos acordados en la Cumbre Mundial sobre el De- sido común, mientras que el uso de indicadores
sarrollo Sostenible (WSSD, Johannesburgo, 26 que midan el desempeño del gobierno es todavía
agosto - 4 septiembre 2002), llaman a la comuni- incipiente. La conexión entre el estado de la costa
dad internacional y especialmente a las autorida- y la eficacia de las medidas de gestión no ha sido
des nacionales, a renovar el compromiso explorada de manera satisfactoria; de la misma
adquirido para abordar los objetivos y metas más manera, la conexión entre la GIZC y sus resulta-
específicos de la GIZC. El Plan de Implementación dos, así como la identificación sus efectos directos
adoptado en Johannesburgo hace un llamado al queda como un asunto todavía por abordar (Cor-
desarrollo y la implementación de enfoques multi- dah Ltd, 2001).
disciplinarios y multisectoriales para enfrentar
asuntos como la pesquería costera, la modificación En el año 2002, el Departamento de Pesquerías
y la destrucción físicas de los hábitat costeros y la y Océanos (Department of Fisheries and Oceans,
conservación de la biodiversidad costera y marina DFO) de Canadá y el Programa de Gestión Inte-
(United Nations, 2002b). grada de las Áreas Costera (Integrated Coastal
Area Management, ICAM) de la Comisión Ocea-
El logro de tales objetivos requerirá el desarrollo nográfica Intergubernamental (COI-UNESCO),
y el uso de indicadores para seguir, evaluar y co- conjuntamente con el Centro para la Política Mari-
municar el progreso y los resultados de una mane- na de la Universidad de Delaware (CMP) y la
ra comparable en diferentes países, regiones y Administración Nacional para el Océano y la
proyectos. Por un lado, los indicadores concreta- Atmósfera de los E.U. (National Oceanic and
mente aplicados a iniciativas de GIZC, especial- Atmospheric Administration, NOAA), organizaron
mente aquellas sostenidas por donantes en Ottawa un taller internacional sobre “El Uso de
internacionales, se han enfocado típicamente en los Indicadores para la Gestión Costera Integrada”
insumos, productos y procesos de manejo, enfo- para fomentar la discusión científica sobre la defi-
cándose en pocas ocasiones a impactos y resulta- nición y la aplicación de indicadores para el desa-
dos directos (Olsen et al., 1997; Belfiore et al., rrollo sostenible costero y marino.1 Como un
2003). seguimiento al taller de Ottawa y una contribución
al Plan de Implementación de Johannesburgo, un
Por otro lado, los indicadores relacionados a las proyecto intitulado “Programa Piloto para el Desa-
áreas costeras y marinas se han utilizado general- rrollo y la Aplicación de Indicadores de GIZC”, fue
mente para preparación informes sobre el estado lanzado con el objetivo de desarrollar un grupo ge-
del medio ambiente y utilizando el marco “pre- nérico de indicadores —medioambientales, so-
sión–estado–respuesta” (pression-state-response, cioeconómicos y de desempeño de gobierno—
PSR) y su variante “fuerza impulsora–presión–es- probándolos en programas de GIZC y desarrollan-
tado–impacto–respuesta” (driving force-pres- do una guía específica de indicadores para los ma-
sion-state-impact-response, DPSIR) originalmente nejadores costeros.
desarrollado por la Organización para la Coopera-

LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN SOBRE EL USO DE INDICADORES

PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS

Este capítulo se refiere al trabajo preparatorio reali- a) El uso de los indicadores: ¿Cuáles indica-
zado para una investigación sobre el uso de estu- dores se utilizan para evaluar el desempeño y
dios de caso en el desarrollo y aplicación de los impactos de las iniciativas de GIZC? ¿Có-
indicadores para la GIZC. El diseño de la investiga- mo y por qué los indicadores son escogidos?
ción se resume a continuación con las principales ¿Forman parte de un sistema nacional de indi-
líneas de investigación asociadas y las preguntas a cadores?;
plantearse:

1 Para los materiales del taller ver el sitio Web: http://www.udel.edu/CMS/csmp/indicators/index.html.

53
Manejo Costero en México
b) La utilidad de los indicadores: ¿Los indica- La unidad de análisis para la investigación de
dores son realmente utilizados para mejorar la los indicadores costeros debe comprender políti-
responsabilidad y ajustar las políticas y las ini- cas, programas y proyectos de GIZC a nivel nacio-
ciativas de GIZC? ¿Cuáles medidas adiciona- nal y subnacional, incluyendo aquellas iniciativas a
les han sido fomentadas por el uso de estos niveles que hayan sido apoyadas por entida-
indicadores? ¿La difusión de la información des regionales e internacionales. La elección de
proporcionada por indicadores a diferentes una unidad de análisis tan amplia está determina-
referentes aumenta los conocimientos de los da por el carácter exploratorio de la propia investi-
tomadores de decisiones, las partes interesa- gación, así como por la necesidad de reunir
das y el público y promueve cambios en las información de contextos y enfoques diferentes
conductas de los usuarios?; para una exploración subsiguiente y más
enfocada.
c) Los problemas asociados con los indicado-
res: ¿Cuáles son los problemas principales Los casos elegidos para la investigación inclu-
asociados con el desarrollo y el uso de indica- yen grupos de indicadores desarrollados dentro del
dores para la GIZC? ¿Cómo pueden ser re- contexto de diferentes marcos conceptuales: (a) el
sueltos? modelo insumos-productos-efectos-impactos y el
marco lógico, ambos desarrollados por el Banco
Otra pregunta de investigación, no considerada Mundial; (b) el modelo de PSR y su variante de
para este capítulo concierne la posibilidad de de- DPSIR; (c) los indicadores del desarrollo sostenible
terminar un grupo o menú de indicadores genéri- definidos por las Naciones Unidas y sus contrapar-
cos para informar y evaluar el progreso, así como tes regionales; y (d) los indicadores de procesos y
los resultados de iniciativas de GIZC a nivel nacio- de resultados desarrollados específicamente para
nal y subnacional. iniciativas de GIZC a diferentes escalas. Estos mar-
cos conceptuales e indicadores, conjuntamente
El supuesto subyacente a la presente contribu- con la literatura sobre la evaluación de programas
ción, es que mientras los objetivos, el alcance y la y proyectos de GIZC (OECD, 1997; Trumbic et al.,
escala de cada evaluación determinan la elección 1997; Chua, 1998; Government of Finland, UNEP
de los métodos e instrumentos analíticos, incluso y PAP/RAC, 1998; Rodríguez, 1998; European
los indicadores, hasta ahora no pareciera que haya Commisssion 1999a; Hershman et al., 1999; Le-
surgido alguna metodología común a partir de la may, 1999; Olsen, Tobey y Brinck, 1999; Prieur y
teoría o de la práctica del GIZC. El obstáculo prin- Ghezali, 2000; UNEP/MAP/PAP, 2001; Burbridge
cipal está asociado con la dificultad de evaluar los y Humphrey, 2003; Olsen y Nickerson, 2003), pro-
resultados y los impactos del GIZC en términos porciona el contexto teórico dentro del cual se ha
ambientales, socioeconómicos e institucionales y desarrollado la investigación referida.
de vincularlos a las intervenciones. No se pretende
limitar las evaluaciones de los procesos de manejo, La colección de la información se hizo principal-
sino incluir además los resultados y los impactos mente a partir de la revisión de literatura especiali-
—intencionales y no intencionales— que zada, incluyendo documentos de proyectos,
pertenecen directamente a las actividades de GIZC estudios y evaluaciones a diferentes niveles y más
y aquellos que resulten de otras políticas y informalmente, a través de algunas entrevistas con
programas. expertos de GIZC. Los datos fueron ligados a las
preguntas y las proposiciones de la investigación, y
A este respecto, la evaluación del progreso del fueron analizados considerando principalmente;
GIZC que se basa en los resultados, bien podría (a) la oportunidad de los marcos conceptuales e in-
combinarse con el control del estado del medio dicadores existentes para informar y evaluar el
ambiente, comparando los resultados de los pro- progreso y los resultados de las iniciativas de GIZC
gramas de GIZC con las evoluciones y las tenden- en términos ambientales, socioeconómicos y de
cias en el medio ambiente costero y marino e desempeño de gobierno, y (b) el uso real de indica-
identificando contradicciones y carencias. Con dores para operar correcciones a realizar en inicia-
este fin, el mayor enfoque sobre la evaluación del tivas de GIZC. De esta manera, la investigación se
progreso del GIZC debería basarse en una combi- propuso identificar elementos del desarrollo y uso
nación de medidas concordadas, cualitativas y de indicadores para la GIZC que se pudieran gene-
cuantitativas, así como en un grupo suficientemen- ralizar para contribuir a la identificación de un
te amplio y documentado de datos de base contra grupo o menú de indicadores claves aplicables en
los cuales medir los cambios. contextos diferentes y para diferentes niveles de
desarrollo.

Antecedentes 54
 S. Belfiore
RESULTADOS DE ALGUNOS ESTUDIOS
DE CASO A NIVEL REGIONAL

Se han utilizado diferentes marcos conceptuales Estos marcos conceptuales sirven para propósi-
para evaluar el progreso de GIZC. Los marcos tos analíticos con diferentes niveles de detalle, tal y
principales se revisan aquí a través de una serie de como se resume en la Tabla 1.
estudios de caso para identificar sus respectivas
fortalezas y debilidades y sugerir elementos que Dependiendo del nivel analítico, se utilizan ge-
podrían contribuir a conformar un marco común. neralmente diferentes tipos de indicadores:
Los principales marcos conceptuales que han sido
utilizados para evaluar problemas ambientales y a) A nivel local y de proyecto: descripciones
de desarrollo sostenible para diferentes niveles de de detalle sea de dimensiones (medioambien-
análisis incluyen: tal, socioeconómica, e institucional) sea de
problemas (la contaminación, la biodiversi-
a) El marco conceptual insumos-productos- dad, el cambio del clima, etc.) a través de indi-
efectos-impactos utilizado por el Banco Mun- cadores base e indicadores adicionales o
dial para evaluar la eficacia de proyectos de específicos para un cierto sitio;
desarrollo (World Bank, 1999);
b) A nivel nacional y regional: indicadores
b) El marco PSR desarrollado por la OCDE fundamentales tanto para los componentes
(OECD, 1993b; OECD, 1994) y sus variantes, como para los problemas;
en particular el marco DPSIR (Smeets y Wate-
rings, 1999), utilizado por la AEMA para el c) A nivel internacional: índices tanto para los
análisis a nivel nacional, regional e internacio- componentes como para los problemas.
nal;
A nivel de proyecto, los marcos conceptuales y
c) El marco desarrollado por las Naciones los indicadores relativos se podrían clasificar tam-
Unidas para analizar asuntos ambientales y de bién según el tipo de la evaluación para la cual se
desarrollo sostenible a nivel global (World utilizan (Olsen, Tobey y Hale, 1998):
Bank, 2003);
a) Evaluaciones de desempeño, para medir el
d) Marcos conceptuales e indicadores orienta- grado y la calidad de la implementación de las
dos a procesos o resultados para evaluar el actividades de GIZC, especialmente de inicia-
progreso de las iniciativas de GIZC a través de tivas financiadas por donantes;
una serie de etapas, por ejemplo, el modelo
basado en órdenes de resultados desarrollado b) Evaluaciones de la capacidad de manejo,
por el Centro de Recursos Costeros de la Uni- para evaluar la adecuación de las estructuras
versidad de Rhode Island (CRC) (Olsen, y los procesos de gestión para llevar a cabo
2003) o el modelo desarrollado dentro del exitosamente las intervenciones de GIZC;
proyecto Asociaciones para la Gestión
Ambiental de los Mares de Asia del Este (Part- c) Evaluaciones de resultados, para determi-
nerships for Environemntal Management of nar los resultados y los beneficios ambientales
the Seas of East Asia, PEMSEA) (PEMSEA, y socioeconómicos de las intervenciones de
2001). GIZC.

Tabla 1. Marco conceptuales y escala de aplicación.

Marco Proyecto/local Nacional Regional Internacional

Insumos-productos-
ll
efectos-impactos

Procesos ll l

DPSIR l ll l

Desarrollo sostenible ll ll l

Leyenda: ll = uso primario; l = uso secundario

55
Manejo Costero en México
De la misma manera, los indicadores de desem- ESTUDIO DE CASO NO. 1: INDICADORES
peño (World Bank, 1999) se podrían distinguir se- PARA EL MANEJO INTEGRADO
gún otras categorías: Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE
DE LAS ZONAS COSTERAS
a) Indicadores de resultado, para medir resul- EN LA UNIÓN EUROPEA
tados de proyectos en relación a los objetivos,
en términos de aplicabilidad, de los insumos, La Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA)
de los productos, de los efectos directos y de está desarrollando una serie de indicadores para
los impactos; medir el estado de las zonas costeras y el progreso
del GIZC en Europa.2 Tres evaluaciones del esta-
b) Indicadores de riesgo, para medir los facto- do del ambiente en Europa se han producido des-
res exógenos, incluyendo los riesgos y las con- de 1995 (EEA, 1995; EEA, 1998; EEA, 2003), y
diciones que impiden o favorecen el estos informes atestiguan una evolución del enfo-
desarrollo del proyecto y su implementación; que para evaluar las condiciones de las zonas cos-
teras y el progreso del GIZC. Desde 1999, después
c) Indicadores de eficacia, para medir los re- de la experiencia del Programa de Demostración
sultados a medio y largo plazo en términos de sobre la Gestión Integrada de las Zonas Costeras
la eficiencia de los insumos, la eficacia de los (GIZC), la AEMA publicó una serie de informes so-
productos del proyecto y la sostenibilidad de bre el progreso del GIZC (EEA, 1999; Oudshoorn,
sus efectos e impactos. 2000; van Buuren, Smit y Poot, 2002). En el con-
texto de este trabajo, se presentó una aplicación
En la práctica, la elección de marcos conceptua- teórica del marco DPSIR a problemas costeros (Ta-
les y grupos de indicadores de manejo costero de- bla 2).
pende del tipo y la escala de la evaluación; y
generalmente la combinación de diferentes enfo- El enfoque DPSIR ha sido sugerido por la
ques, marcos conceptuales e indicadores, pueden AEMA en relación con la preparación de los infor-
proporcionar un retrato multidimensional de la ca- mes sobre el estado del ambiente (EEA, 2000),
lidad y la eficacia de las iniciativas de GIZC. Los in- destacando los retos enfrentados por la nueva ge-
dicadores para la GIZC se pueden dividir en dos neración de reportes similares que informan sobre
categorías principales: (a) indicadores para contro- las tendencias pasadas y presentes, la relación en-
lar el estado de la zona costera y (b) indicadores tre el ambiente y las actividades socioeconómicas y
para evaluar la eficacia de las intervenciones de la eficacia de perspectivas de políticas ambientales
GIZC. Para ilustrar los diferentes planteamientos y pasadas y futuras. Tal enfoque no ha sido emplea-
su aplicación en la GIZC se revisarán una serie de do de manera sistemática para el GIZC, ya que se
estudios de caso. han desarrollado más trabajos en indicadores para
el ambiente costero y marino. Los indicadores de
presión y estado se han desarrollado pero no han
sido integrados con los aspectos de manejo.

Tabla 2. El marco DPSIR aplicado a zonas costeras, estuarios, fiordos y zonas húmedas.

Fuerzas
Presiones Estado Impacto Respuesta
impulsoras

• Desarrollo • Drenaje • Cambios en el • Salud de los • Gestión integrada de

espacial • Irrigación uso del suelo ecosistemas las zonas costeras
• Extracción / • Obras • Características • Salud humana
eliminación infraestructurales del litoral • Morfología /
de • Reclamación del balance
materiales suelo (land sedimentario
reclamation) (sediment
budget)

Fuente: Oudshoorn, 2000.

2 El trabajo se aplica a (a) los Estados Miembros y a (b) los países con acceso: (a) Alemania, Bélgica, Dinamarca, España,
Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia; y (b) Bulgaria, Chipre, Eslovenia,
Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Rumania y Turquía.

Antecedentes 56
 S. Belfiore
Más recientemente, el Centro Tópico de la Los marcos conceptuales y los indicadores se
Agencia Europea del Medio Ambiente sobre el Me- utilizaron a niveles espaciales diferentes —local, re-
dio Ambiente Terrestre (ETC/TE) ha desarrollado gional, nacional y europeo— para la clasificación
dos grupos de indicadores (ETC/TE, 2003) para de la información. Este proceso está todavía en
sostener los Estados Miembros en la implementa- una fase de desarrollo y la definición de la descrip-
ción de las actividades relacionadas con la genera- ción de los indicadores, las unidades de medida, la
ción de información y conocimientos sobre las metodología de aplicación y las fuentes de datos
zonas costeras y los indicadores requeridos por la aun requieren de esfuerzos adicionales.
Comisión sobre una estrategia europea para GIZC
(European Commission, 2000) y por las provisio- Es importante mencionar que la lista provisional
nes de la Recomendación del Parlamento y del de indicadores no asume un desarrollo lineal del
Consejo Europeos sobre GIZC (European Council, proceso de GIZC, sino que únicamente sugiere la
2002) con respecto a los sistemas de seguimiento, consolidación vertical y horizontal del mismo. En
la diseminación de la información al público y la el tiempo es probable que ocurra de una manera
preparación de informes sobre los efectos de las desigual dependiendo del contexto. Este marco
estrategias nacionales de GIZC (Tabla 3). conceptual está pensado para ser usado en con-
junción con un segundo marco conceptual y grupo
El primer grupo de indicadores se refiere a pro- de 33 indicadores para medir el desarrollo sosteni-
cesos y mecanismos de GIZC (Pickaver y Breton, ble de las zonas costeras, 16 de los cuales son indi-
2004) para cinco fases distintas, ordenadas y conti- cadores genéricos. Aunque no explícitamente
nuas del ciclo de GIZC : (1) gestión costera no inte- definidos como indicadores de PSR o DPSIR, el
grada y sectorial; (2) marco político y legal para la grupo de indicadores queda bien en un marco de
GIZC; (3) integración vertical y horizontal de los PSR, aunque hagan referencia a varios retos den-
agentes administrativos y de planificación dentro tro de las prioridades para actuar conforme a las
de un programa de GIZC; (4) planificación eficien- recomendaciones de la UE sobre la GIZC (Tabla
te, participativa del proceso integrador de 4).
ordenación; y (5) implementación completa de la
GIZC.

Tabla 3. Indicadores de la UE para la GIZC.

Etapa Indicadores
Gestión costera no • Formas de gestión costera • Ordenación costera inclusiva de la
integrada y sectorial • Instrumentos legales para la gestión protección de las áreas naturales
costera • Fondos para planes de gestión de la
• Control de las áreas costeras y marinas costa
Marco de GIZC • Combinación de instrumentos para la • Plan de gestión de la costa de largo plazo
planificación y la gestión costera • Estrategia de GIZC
• Proyectos demostrativos de GIZC • Estrategia de desarrollo sostenible
• Informes periódicos sobre el estado de la basada en el enfoque ecosistémico
costa
Integración vertical y • Identificación y integración de los • Información científica comunicada al
horizontal de los tomadores de decisiones público
agentes • Suficientes recursos humanos para la • Mecanismos para la participación pública
administrativos y de GIZC a todos los niveles el los procesos de GIZC
planificación dentro • Transferencia desde abajo y desde arriba • Cooperación a través de las localidades,
de un programa de de información pertinente para la GIZC regiones y a nivel nacional
GIZC • Respaldo y coordinación de los agentes • Mecanismos par la resolución de
administrativos a todos los niveles conflictos
• Ejemplos de buenas prácticas de GIZC • Indicadores para el desarrollo sostenible
disponibles de la costa
Ordenación • Compromiso financiero de largo plazo • Mayor sostenibilidad de los recursos
eficiente, • Evaluación continua del progreso de la costeros y mejoramiento del estado de la
participativa y GIZC costa, de los hábitat y de la biodiversidad
integradora
Implementación • Todas las acciones arriba implementadas • Reevaluación de la GIZC
completa de la GIZC

Fuente: ETC/TE (2003)

57
Manejo Costero en México
Tabla 4. Grupo de indicadores de la UE para el desarrollo sostenible de las zonas costeras.

Retos Presiones Estado Respuestas

Restringir el • Tasa de desarrollo de • Área de la zona costera
desarrollo en áreas áreas previamente no construida
no desarrolladas desarrolladas • Proporción de población
• Volumen de tráfico en las que vive en la zona
mayores carreteras costera
costeras • Densidad de población
• Tasa de ocupación del en la zona costera
suelo por la agricultura
Proteger, valorizar y • Tasa de pérdida o daño a • Cambios a especies y • Proporción de zona
celebrar la diversidad las áreas protegidas hábitat significativos costera protegida
natural y cultural
Promover y • Volumen de la carga • Tasa de cambio en el • Tasa de crecimiento del
mantener un manejado en los puertos empleo sectorial en la turismo sostenible
desarrollo costero • Proporción de cabotaje zona costera
dinámico y sostenible marítimo • Gasto turístico per capita
• Porcentaje de cambio en • Tasa de variación
el número de visitantes estacional de empleo en
de las zonas costeras el turismo
Asegurar que las • Número y volumen de • Concentración de • Grado de conformidad
playas son limpias y derrames marinos nutrientes en las aguas con la Directiva de
las agua costeras no costeras “Aguas para Bañarse”
estén contaminadas • Volumen de basura • Grado de conformidad
costera y estuarina con la Directiva de
“Higiene de Moluscos y
Aguas para la Cría de
Moluscos”
Reducir la exclusión • Índice de privación social
social en las • Promedio de ingreso por
comunidades familia en la zona costera
costeras • Tasa de mortalidad
Usar los recursos • Volumen y valor del • Días con desabasto de • Capacidad de las
costeros sabiamente pescado desembarcado aguas entubadas depuradoras de aguas
residuales e índice de
reuso de las aguas
tratadas
Asegurar una defensa • Número anual de días • Extensión de costa
de la costa con tormentas en la costa protegida y defendida
apropiada, ecológica • Tasa de cambio del nivel
y responsablemente medio del mar
• Área afectada por
inundaciones en los
últimos 10 años
• Tasa de extensión costera
con erosión, acresión o
estable

Fuente: ETC/TE (2003)

Las notas metodológicas que acompañan este Por lo tanto, como la GIZC es un proceso, la
listado preliminar del grupo de indicadores desta- AEMA recomienda un enfoque sobre instrumentos
can las dificultades asociadas con el desarrollo de y herramientas de GIZC que ya han sido utilizados
estos indicadores, sobre todo considerando el he- y otro enfoque sobre el financiamiento de los pro-
cho de que el concepto de GIZC cubre diferentes yectos de GIZC. El análisis del desarrollo de indi-
clases de proyectos y actividades costeras, inclu- cadores para evaluar el progreso y la eficacia de la
yendo planes de calidad de la costa y de la Agenda GIZC en Europa muestra las dificultades asociadas
21 local, que aunque no estén definidos explícita- con la definición de un concepto común de GIZC a
mente como GIZC, también pueden servir para los nivel regional, así como un énfasis sobre los proce-
mismos objetivos. sos. Por lo tanto, la eficacia de las políticas y los
Antecedentes 58
 S. Belfiore
proyectos de GIZC queda todavía pendiente, re- para probar la GIZC como un enfoque efectivo
quiriéndose trabajo adicional para evaluar el im- para fomentar el desarrollo costero sostenible a ni-
pacto de las intervenciones de GIZC sobre las vel local. Como parte de la iniciativa, un programa
condiciones ambientales de la costa y su de seguimiento y evaluación ha sido establecido
institucionalización y sostenibilidad de largo plazo. para evaluar los resultados logrados por la estrate-
gia. El sistema de seguimiento y evaluación utiliza
tres categorías de indicadores:
ESTUDIO DE CASO NO. 2: INDICADORES
a) actividades institucionales, incluyendo las
PARA EL SEGUIMIENTO DE LA
políticas costeras y las acciones legales y ad-
ESTRATEGIA DE DESARROLLO
ministrativas;
SOSTENIBLE DE LAS ASOCIACIONES
PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL DE LOS
b) actividades operativas, como las medidas
MARES DEL ASIA DEL ESTE Y SUS SITIOS
tomadas por los países para mitigar, adaptar o
DEMOSTRATIVOS
prevenir el daño causado al ambiente por
procesos naturales y actividades humanas;
La iniciativa Asociación para la Gestión Ambiental
de los Mares del Asia del Este (Partnerships for the
c) estado del medio ambiente, referido a la ca-
Environmental Management of the Seas of East
lidad y la cantidad de los recursos naturales y
Asia, PEMSEA), el cual es un proyecto del Fondo
a la salud humana y ecológica.
para el Ambiente Mundial (FMAM), financiado por
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Los indicadores ambientales van siendo acor-
(PNUD) e implementado por la Organización Ma- dados por los países que participan teniendo en
rítima Internacional (IMO), ha lanzado una Estrate- cuenta los objetivos y los valores deseados para
gia de Desarrollo Sostenible para los Mares de la cada indicador (línea de base, para el 2005 y para
Asia del Este (Sustainable Development Strategy el 2015) y los protocolos para medirlos. Hasta aho-
for the Seas of East Asia) (PEMSEA, 2001), con la ra el marco conceptual y los indicadores incluyen
participación de 12 países.3 Dentro de la estrategia, tanto las medidas institucionales y operacionales a
ocho sitios demostrativos han sido establecidos

Tabla 5. Indicadores de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de PEMSEA.

Nivel/indicador Institucional Operacional

• Política costera y marina • Estrategia nacional ambiental costera y marina
• Accesibilidad a diez instrumentos • Litoral nacional con planes de desarrollo de uso
ambientales internacionales del suelo y del mar
Nivel nacional • Instalaciones portuarias para la recepción de
residuos de barcos
• Áreas marinas y costeras nacionales bajo
programas de manejo ambiental
• Cuencas hidrográficas bajo programas de
desarrollo y gestión de los ecosistemas
Autoridades locales autorizadas a • Estrategias costeras locales
manejar recursos marinos y costeros • Extensión del litoral municipal bajo un programa
de manejo integrado
Nivel local • Estrategias costeras locales
• Certificación ISO 14000 de los gobiernos locales
• Tratamiento de alcantarillados
• Agua potable
• Manejo de los residuos
• Mecanismos intergubernamentales • Áreas marinas y grandes ecosistemas marinos
de gestión ambiental para áreas transfronterizos bajo planes de gestión ambiental
Nivel subregional
transfronterizas y grandes • Áreas marinas con planes de contingencia y
ecosistemas marinos sistemas de compensación

Fuente: PEMSEA (2001)

3 Brunei Daressalam, Camboya, China, República Democrática Popular de Corea, Indonesia, Japón, Malasia, Filipinas,
República de Corea, Tailandia, Vietnam.

59
Manejo Costero en México
nivel nacional, local y subregional como las medi- Indicadores del desarrollo sostenible
das de implementación de la estrategia por otras de Naciones Unidas
partes interesadas (Tabla 5).
Capítulo del
Presión Estado
Programa 21
Los indicadores desarrollados por PEMSEA,
aunque todavía necesitan ser probados, represen- Capítulo 17: • Crecimiento • Captura
tan una plantilla muy interesante para evaluar el Protección de los de la máxima
progreso hacia la implementación de una estrate- océanos y de los población sostenible
mares de todo tipo, en las zonas para
gia concordada a nivel regional y basada en la con-
incluyendo los costeras pesquerías
tribución de diferentes actores —los gobiernos, las
mares cerrados y • Descargas • Índice de
administraciones locales, las empresas privadas, la semicerrados, y de de petróleo algas
sociedad civil y la comunidad académica y científi- las zonas costeras, y en aguas
ca. Será interesante seguir el desarrollo y el uso de protección, costeras
estos indicadores institucionales y operativos en utilización racional • Emisiones
conjunción con los objetivos ambientales definidos y desarrollo de sus de fosfatos y
por los países participantes. recursos vivos nitratos en
aguas
Los indicadores desarrollados para los ochos si- costeras
tios demostrativo de GIZC 4 dentro de la estrategia
PEMSEA se pueden dividir en seis categorías prin- Fuente: United Nations (1996)
cipales referidas a cuatro procesos fundamentales
de la GIZC: (a) formulación de un programa de océanos, mares y costas incluyen cinco indicado-
GIZC, (b) implementación del programa, (c) soste- res articulados según el marco conceptual del PSR.
nibilidad del programa y (d) seguimiento y evalua-
ción. Los indicadores relativos se pueden dividir en En 1997, para el proceso de evaluación “Cum-
seis categorías principales: (1) indicadores de pro- bre de la Tierra +5”, tales indicadores se utilizaron
cesos de manejo, (2) indicadores de estado, (3) in- para informar sobre el estado de avance de la
dicadores de presión, (4) indicadores de respuesta, Agenda 21. Pocos países fueron capaces de infor-
(5) indicadores de sostenibilidad, (6) indicadores mar sobre el capítulo 17 sobre océanos. Después
de impacto (Tabla 6). de este proceso, los 134 indicadores de desarrollo
sostenible fueron probados a nivel nacional. El en-
El uso de estos indicadores para seguir y evaluar sayo de los indicadores fue conducido por pares de
la implementación de programas de GIZC en los si- países —un país desarrollado y un país en desarro-
tios demostrativos todavía se encuentra en la fase llo— durante el período 1997-1999. El ejercicio se
preparatoria. Sin embargo la combinación de indi- llevó a cabo con la lista original de 134 indicado-
cadores de proceso de manejo, indicadores PSR, res, que para océanos, mares y costas, incluía cin-
indicadores de sostenibilidad e indicadores de im- co indicadores originales organizados según el
pacto parece ofrecer un marco adecuado para marco PSR. De estos cinco, los indicadores corres-
evaluar conjuntamente el progreso de la GIZC y pondientes al crecimiento demográfico y las des-
sus resultados. cargas de petróleo en áreas costeras, así como el
índice de algas no fueron probados, ya que se

ESTUDIO DE CASO NO. 3: INDICADORES Indicadores del desarrollo sostenible

DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL de Naciones Unidas.
MEDITERRÁNEO Tema Subtema Indicadores

La Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Océanos, Áreas Concentración de algas

Unidas (ONU/CDS) lanzó en 1995 un Programa mares y costeras en aguas costeras
costas
del Trabajo sobre Indicadores de Desarrollo Soste- Porcentaje de población
nible. Como resultado de ese trabajo, fueron desa- en zonas costeras
rrollados 134 indicadores y la metodología
Pesquerías Capturas anuales de las
relacionada (United Nations, 1996). Tales indica- mayores especies
dores fueron concebidos para comparar -a nivel marinas
global o regional- el progreso nacional hacia el de-
sarrollo sostenible y la implementación de la Agen-
da 21. La lista original de indicadores para Fuente: United Nations & World Bank (2001)

4 Bali en Indonesia, Bataan y Batangas Bay en las Filipinas, Chonburi en Tailandia, Danang en Vietnam, Klang en Malasia,
Xiamen en China, Nampoo y Shihwa Lake en Corea y Sihanoukville en Camboya.

Antecedentes 60
 S. Belfiore
Tabla 6. Indicadores de desempeño para los sitios demostrativos de GIZC de PEMSEA.

Procesos Tipos de
Ejemplos de Indicadores
de GIZC Indicadores
• Perfil del sitio emprendido • Arreglos organizativos propuestos
• Problemas identificados y • Arreglos legales propuestos
priorizados • Acuerdos financieros identificados
• Metas de manejo definidas para la implementación del
• Planteamiento establecido programa
Indicadores • Partes interesadas consultadas • Programa de seguimiento
de proceso • Datos/información analizados ambiental desarrollado
• Conciencia pública creada • Sistema de gestión de la
información establecido y
• Plan de comunicación desarrollado
operando
• Evaluación de riesgo ambiental
• Grupo clave de funcionarios y
ejecutada
partes interesadas entrenados
• Plan de gestión estratégico
• Programa de seguimiento y
desarrollado
evaluación y protocolos de
• Planes para problemas o áreas información desarrollados
Formulación de específicas desarrolladas
un programa de
GIZC Estado físico y ambiental: Estado socioeconómico:
• Demografía: población costera • Turismo: número de turistas, días
• Extensión de la zona costera de pasados en la costa
• Área de las áreas costeras y • Pesquerías: capturas anuales de las
marinas protegidas especies clave
Indicadores • Áreas de los hábitat costeros clave • Acuacultura: producción anual,
de estado área permitida para la acuacultura
• Inventario de las especies de los
hábitat costeros clave • Transportes marítimos: cantidad de
• Calidad del agua: salinidad, tráfico marítimo
temperatura, transparencia, • Petróleo y gas: número de sitios de
BOD/COD, nutrientes, metales exploración/explotación nivel de
pesados, patógenos tráfico petrolero, etc.
• Uso y desarrollo del suelo en la
costa
• Alcantarillados y aguas industriales • Frecuencia y volumen de derrames
residuales de petróleo
• Desechos sólidos, residuos • Sobrepesca
Indicadores peligrosos • Conversión de hábitat marinos y
de presión • Tierras ganadas al mar y rellenos costeros
sanitarios • Cociente de riesgo ambiental
• Minerías y excavaciones
• Mecanismo de coordinación • Plan de comunicación
interministerial e intersectorial implementado
establecido • Programa integrado de seguimiento
• Designación de una agencia u ambiental implementado
oficina de coordinación para la • Resultados del seguimiento
implementación del programa de difundidos al público y usados para
GIZC decisiones de manejo
Implementación Indicadores • Fortalecimiento de capacidades • Regulaciones y leyes pertinentes
de un programa de respuesta endógenas y formación implementadas
de GIZC especializada cumplidas • Mecanismos de fiscalización de la
• Mecanismo de consejería científica legislación fortalecidos de manera
para apoyar las decisiones de sectorial/integrada
manejo establecido • Programa de seguimiento,
• Grupos de la sociedad civil evaluación e información
involucrados en la implementación implementado
del programa y la toma de
decisiones
• Acciones prioritarias de gestión
emprendidas y mecanismos
institucionales y financieros
proveídos

61
Manejo Costero en México
Tabla 6 (Continuación). Indicadores de desempeño para los sitios demostrativos de GIZC de PEMSEA.

Procesos Tipos de
Ejemplos de Indicadores
de GIZC Indicadores
• Cambios de percepciones y • GIZC incorporada en la política
conducta detectados entre las nacional
partes interesadas • Integración del programa de GIZC
Sostenibilidad Indicadores • Formación y enseñanza de GIZC en el programa de desarrollo del
de un programa de incorporado en el sistema local y gobierno local
de GIZC sostenibilidad nacional • Mecanismos para generar,
• Sistemas sostenibles de compartir y hacer extensivos los
financiamiento en apoyo conocimientos establecidos y
programas operativos de GIZC operativos
Impactos ambientales: Impactos sociales:
• Signos de mejora en la calidad • Conflictos de usos múltiplos
ambiental detectados minimizados o resueltos
• Evidencia de mejora ecológica en • Riesgos a la salud pública
términos de protección y asociados con la reducción de la
restauración de la biodiversidad y degradación ambiental
de los hábitat • Reducción de la contaminación del
• Evidencia de la reducción de pescado/moluscos por
riesgos y daños provenientes de toxinas/contaminantes
peligros costeros (huracanes, • Acervo intelectual local usado para
derrames petroleros, etc.) cabildear y promover la
implementación y replicación de la
Seguimiento y Indicadores GIZC
Impactos económicos:
evaluación de impacto
• Aumento en el ingreso promedio • Gobierno local con mayor
por familia entrenamiento
• Oportunidades de empleo
aumentadas
• Pobreza reducida
• Costo del daño de la
contaminación reducido
• Aumento en las inversiones para la
mejora ambiental
• Aumento en las inversiones en
tecnologías para producciones
limpias

Fuente: com. pers. Evelyne Estigoy, sitio demonstrativo de Batangas Bay.

consideraron como bajo desarrollo por Naciones tas de política para una comparación a nivel regio-
Unidas. nal y global. Se requiere de un trabajo adicional
para poder evaluar el progreso de la GIZC a esca-
Después de la prueba, un marco nuevo y simpli- las regional y global. Una adaptación regional de
ficado fue desarrollado por la CDS, articulado en los indicadores de desarrollo sostenible de Nacio-
temas y subtemas. Para océanos, mares y costas se nes Unidas se ha llevado a cabo en el Mediterráneo
retuvieron sólo tres indicadores (United Nations y por el Centro Regional de Actividad para el Plan
World Bank, 2001), aunque otros temas y subte- Azul (BP/RAC) del Plan de Acción del Mediterrá-
mas sean pertinentes a asuntos costeros y marinos, neo (PAM). A través de una serie de talleres de ex-
tal como la tierra, el agua dulce, la biodiversidad y pertos, la lista original de 134 indicadores
los acuerdos institucionales entre otros. propuestos por la CDS fue reducida a 130 indica-
dores, 16 de los cuales están relacionados al am-
La prueba de indicadores del desarrollo sosteni- biente costero y marino y especialmente enfocados
ble por la CDS y la simplificación progresiva del a iniciativas de GIZC (Blue Plan, 2000). Los
marco conceptual demuestra las dificultades para indicadores utilizan el marco PSR tal y como lo
establecer un marco sin ambigüedades para eva- muestra la Tabla 7.
luar las presiones sobre el medio ambiente y los re-
cursos costeros y marinos, el estado del ambiente y Después de la selección de los indicadores, en el
los recursos, así como los resultados de las respues- 2003 se llevó a cabo un ejercicio de prueba en

Antecedentes 62
 S. Belfiore
Tabla 7. Indicadores del desarrollo sostenible en el Mediterráneo.

Tema Presión Estado Respuesta

Litoralización • Litoral artificial/litoral • Crecimiento de la • Áreas costeras protegidas
total población en las regiones
• Número de turistas por costeras
Km. de litoral • Densidad de población en
• Número de amarres las regiones costeras
por puertos turísticos • Erosión costera
Mar • Tráfico petrolero • Calidad global de las • Protección de ecosistemas
aguas marinas específicos
• Densidad de los desechos • Existencia de programas de
sólidos eliminados en el seguimiento de la emisión de
mar contaminantes
• Calidad de las aguas • Tasa de depuración de aguas
costeras en hot spots residuales para asentamientos
• Calidad del ambiente con más de 100 mil habitantes
biofísico • Tasa de equipamiento de los
puertos con instalaciones para
aguas de lastre

Fuente: Blue Plan (2000).

Croacia, en Siria y en Libia, dirigido a niveles espa- proyectos de GIZC; b) enfocarse en escalas y asun-
ciales diferentes: de condados costeros a regiones tos más puntuales utilizando sistemas de informa-
costeras (Blue Plan, 2000). El ejercicio no llegó a ción geográfica; y c) otros instrumentos tal como
resultados que pudieran ser totalmente compara- un “tablero de mando de sostenibilidad” (dash-
bles y generalizables, debido a las diferentes esca- board of sustainability)5 ; d) presentar los resulta-
las geográficas de la prueba y a los niveles de la dos y las tendencias; y e) mejorar la sinergia entre
capacidad y la experiencia entre países. No obs- instituciones locales y nacionales.
tante, la prueba fue útil para demostrar el uso de
indicadores y sugirió que se extendiera el ejercicio
a otros países incluyendo: a) los indicadores en

DISCUSIÓN

El examen de los estudios de caso se basa en los y uno para medir el desarrollo sostenible; mientras
supuestos teóricos fundamentales de la investiga- que PEMSEA utiliza un conjunto de marcos; y en el
ción. Con este fin el análisis se ha dirigido a cuatro Mediterráneo se ha utilizado el marco del desarro-
aspectos diferentes: (a) cómo y por qué grupos di- llo sostenible de Naciones Unidas que aparece ser
ferentes de indicadores de GIZC se han desarrolla- el más difundido para uso a nivel nacional dentro
do y han sido elegidos; (b) el uso y la utilidad de de un contexto regional.
tales indicadores para mejorar el desempeño de las
iniciativas de GIZC; (c) por qué se experimentan En términos de los tipos de indicadores pode-
ciertos problemas con indicadores de GIZC; y (d) mos notar una frecuencia de indicadores de de-
cuál es el potencial para la identificación de un gru-
sempeño de gobierno que contienen un número
po de indicadores genéricos de GIZC. Los resulta-grande de indicadores relacionados a mecanismos
dos de los estudios de caso han sido resumidos eny procesos. Por otra parte, los indicadores socioe-
la matriz de la Tabla 8. conómicos y ambientales parecen mejor desarro-
llados en la UE y en los sitios demostrativos de
Los tres estudios de caso hacen referencia a PEMSEA; mientras que los últimos generalmente
marcos conceptuales distintos: la UE utiliza dos están sub-representados en otras partes. Es posible
marcos, uno para evaluar mecanismos y procesos señalar que el marco del desarrollo sostenible, con

5 El Dashboard of Sustainability es un software elaborado por el Joint Research Center (JRC) de la Comisión Europea para
presentar las relaciones entre dimensiones ambientales, socioeconómicas e institucionales en un formado adecuado a los
tomadores de decisiones (ver: http://esl.jrc.it/envind/dashbrds.htm).

63
Manejo Costero en México
Tabla 8. Matriz comparativa de los estudios de caso.

Categorías UE PEMSEA Mediterráneo

Marcos conceptuales de Procesos y desarrollo Procesos, PSR, PSR/desarrollo sostenible
referencias sostenible sostenibilidad, impactos
Tipo de iniciativa de Estrategia Estrategia / sitios No especificado
GIZC demostrativos
Nivel espacial Europeo, nacional, Nacional, local, subregional, Nacional, regional, local
regional, local partes interesadas
• Ambientales: 8 Estrategias • Ambientales: 5
(3 genéricos)
• Ambientales: a establecer • Socioeconómicos: 6
• Socioeconómicos: 20 • Gobierno: 5
• Socioeconómicas: 0 (3?)
(8 genéricos)
• Gobierno: 17 (14?)
Tipos de indicadores • Gobierno: 5
(3 genéricos) • Otras partes interesadas: 5
• Mecanismos y
procesos: 26 Sitios demostrativos
• Ambientales: 7
• Socioeconómicos: 18
• Gobierno: 37
Agregación a niveles Si Si Si
espaciales diferentes
Indicadores genéricos Si No No
Metas y fechas topes No Cualitativas y cuantitativas No
medibles para 2005 y 2015, a ser
indicadas por los miembros
Términos de referencia Si No específicamente, pero No
para las diferentes etapas con distinción entre
de GIZC actividades en
implementación y
completadas
Desarrollo y selección Grupos de expertos N/A Grupos de expertos
• Indicadores de • Indicadores de cambios • Ejercicio de
progreso concebidos ambientales a ser comprobación revela
como un listado de determinados problemas de
control y no • Datos de base disponibilidad de datos
conectados a los inadecuados de base y estadísticas,
indicadores del • Carácter voluntario del tanto cualitativa como
desarrollo sostenible seguimiento y cuantitativamente; así
• Indicadores del autoevaluación come problemas de
desarrollo sostenible a capacidad y
Problemas principales
ser definidos mejor en experiencia a nivel de
términos de los países
metodología, • Ausencia de un marco
protocolos y político específico y de
estándares incentivos para el uso
de indicadores
• Los indicadores no son
realmente incorporados
en los sistemas de
seguimiento y
evaluación de la GIZC

el uso de indicadores de PSR, parece más balan- pone un grupo de indicadores para niveles espa-
ceado, acomodando tipos diferentes de indicado- ciales diferentes, una tarea para la cual el marco de
res. En el Mediterráneo, en particular, indicadores PSR parece mejor equipado. Los indicadores se
ambientales, socioeconómicos y de gobierno tie- escogieron generalmente después de una serie de
nen una importancia similar. Sólo en la UE se pro- talleres con grupos de expertos cuando éstos no

Antecedentes 64
 S. Belfiore
fueron predeterminados por procedimientos de Hay varios problemas que parecen surgir al ha-
algún proyecto. Ningún objetivo o meta fue cer una revisión de los estudios de caso. La consi-
propuesto, mientras la estrategia de PEMSEA deración de cambios o impactos ambientales y
sugiere que los países podrían indicar objetivos socioeconómicos atribuibles a iniciativas de GIZC
individuales para los años 2005 y 2015. parece la excepción: raramente existe un grupo
medible de objetivos, los datos de base están total-
A partir del examen de los casos aquí expuestos, mente disponibles y la relación entre
no es posible indicar si el uso de indicadores ha intervenciones de GIZC e impactos es clara y
sido beneficioso para mejorar el desempeño de ini- medible.
ciativas de GIZC. Las experiencias regionales con
indicadores en Europa, sudeste asiático y el Medi- Los sistemas de seguimiento y evaluación de
terráneo son muy incipientes y sólo será posible iniciativas de GIZC no parecen tener una relación
determinar si se han utilizado indicadores para de- clara con los informes sobre el estado del ambiente
terminar la adaptación y evolución de los progra- costero y no son enmarcados en un sistema nacio-
mas de manejo costero o la adopción de nuevas nal de indicadores. Medidas, evaluaciones y proce-
medidas sólo hasta etapas posteriores. dimientos de información tienen todavía que ser
definidos y parecen depender del consentimiento
De la misma manera, es poco claro si la infor- de los países y de las autoridades locales para parti-
mación proporcionada por los indicadores ha sido cipar más que por que estén basados en requisitos
difundida a audiencias diferentes para mejorar el específicos. Puesto que la mayor parte de las expe-
conocimiento acerca de asuntos costeros entre to- riencias están todavía en una fase de desarrollo, las
madores de decisiones y el público en general, así necesidades técnicas, humanas y financieras para
como para fomentar cambios en la conducta de los el desarrollo y el seguimiento de los indicadores no
usuarios. Con este respeto, por lo menos en papel, ha sido todavía clarificado.
los indicadores genéricos propuestos por la UE se-
rán ampliamente difundidos.

CONCLUSIONES

A partir de la revisión y análisis de tres estudios de con los cambios el estado del medio ambiente cos-
caso con iniciativas regionales para el desarrollo de tero, y se identifican las carencias y contradicciones
indicadores de GIZC para programas nacionales y existentes.
subnacionales, resulta que existen signos positivos
en el desarrollo de indicadores para la evaluación Un aspecto crucial es la ausencia general de ob-
de iniciativas de GIZC a escalas espaciales diferen- jetivos y metas cuantificables para iniciativas de
tes. Un marco conceptual común para tal tarea no GIZC así como, muchas veces, la insuficiencia de
parece surgir claramente, pero es posible concluir datos de base y la dificultad de compartir informa-
que se necesitan dos marcos de referencia: (1) un ción entre jurisdicciones diferentes. Este aspecto se
marco para medir el progreso en el uso de proce- asocia también con el carácter a largo plazo de las
sos y mecanismos para fomentar la implementa- iniciativas de GIZC, con resultados que se mani-
ción de la GIZC y (2) un marco para medir los fiestan después de años de la intervención del pro-
resultados ambientales, socioeconómicos y de de- grama de manejo; por lo tanto hay una necesidad
sarrollo institucional. Sin embargo, la conexión en- de seguir las iniciativas de GIZC sobre un período
tre la implementación de la GIZC y los cambios en de tiempo largo para evaluar su sostenibilidad.
el estado del medio ambiente costero no parecen
haber sido esclarecidos del todo. Es por esto, se re- Como investigación adicional se necesitaría ex-
querirá un trabajo analítico adicional. El problemaplorar el potencial para un grupo o menú de indi-
se añade a la prevalencia de indicadores institucio-
cadores de GIZC —ambientales, socioeconómicos
nales con respecto a indicadores de cambios am- y de desempeño de gobierno— de aplicabilidad
bientales y socioeconómicos. amplia. Aunque los problemas ambientales se ma-
nifiestan generalmente a escala regional y local, es
A este respecto, los marcos PSR y DPSIR, que posible identificar algunos problemas típicos de
pueden acomodar dimensiones ambientales, so- carácter general.
cioeconómicas e institucionales, podrían ser de
gran utilidad, especialmente si se encuentran com- Un grupo de indicadores genéricos de aplica-
binados con el control del estado del ambiente, se ción amplia se podría basar en los problemas que
comparan los resultados de los programas de GIZC son enfrentados por los acuerdos y programas in-
65
Manejo Costero en México
ternacionales pertinentes. Esto justificaría la deter- focándose también en impactos intencionales y no
minación de prioridades, utilizando indicadores de intencionales de las iniciativas de GIZC. Los indi-
presión o contexto, indicadores de estado, e indi- cadores de desempeño de gobierno, en cambio,
cadores de respuesta, destacando las medidas es- no deberían ser concebidos meramente como lis-
pecíficas que se podrían tomar dentro del marco tas de control, pero sí deberían incluir criterios para
sugerido por los instrumentos internacionales. una evaluación cualitativa con relación a cambios
deseados, medioambientales y socioeconómicos,
Los indicadores socioeconómicos no deberían así como a impactos sobre el desarrollo institucio-
limitarse a las presiones y al estado de la costa, en- nal.

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Antecedentes 68
MANEJO COSTERO
EN MÉXICO

GOBERNANZA
 EL MARCO LEGAL
DE LA ZONA COSTERA
6
Gobernanza
Martín Quijano Poumián1 y Beatriz Rodríguez-Aragón2
1Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental,

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMARNAT

2Dirección General del Sector Primario y Recursos Naturales Renovables,

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMARNAT

RESUMEN

La presión ocasionada por el desarrollo de numerosas actividades productivas,

el crecimiento poblacional y la falta de ordenamiento territorial, generan
impactos negativos sobre las zonas costeras. Considerando lo anteriormente
señalado, uno de los elementos esenciales para poder establecer mecanismos de
solución a la problemática existente en las zonas costeras es contar con leyes y
disposiciones legales enfocadas de manera directa a los aspectos ambientales y
de beneficio social. Lo cierto es que el conjunto de leyes que regulan
directamente el acceso y uso de los recursos naturales ha sido concebido desde
distintas perspectivas de administración con una aplicación sectorial, lo que
dificulta una regulación integral que garantice la permanencia de los recursos
naturales. La promulgación y actualización de diversas leyes ambientales o con
el enfoque de sustentabilidad representa un enorme avance, sin embargo, es
importante compatibilizar y actualizar los ámbitos de competencia de otros
ordenamientos jurídicos.

ABSTRACT

The pressure caused by the development of numerous productive activities, the

population growth and the lack of territorial ordering, generate negative impacts
on the coastal zones. Having said that, one of the essential elements for
establishing mechanisms to live the existing problematic in the coastal zones is to
have laws that consider both environmental aspects and social benefits. The law
framework that directly regulates the access and use of natural resources has
been conceived from an administrative perspective with a sectorial application,
which makes difficult to translate it to an integral regulation that guarantees the
preservation of natural resources. The formulation and updated of
environmental laws with a sustanability approach is considered as an enormous
advance. Nevertheless, it is important to harmonize the legal instruments and to
update their application realm.
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN

En las costas de México existe una alta diversidad problemas ambientales, aunado al hecho que
de bienes y servicios ambientales (muchos de ellos existen numerosos grupos sociales y económicos
de libre acceso o propiedad pública), que la con- reclamando acceso y/o exclusividad en el uso de
vierten en una zona atractiva para la construcción los recursos naturales. Esta compleja trama de si-
de obras y desarrollo de actividades que aprove- tuaciones e intereses requiere de una solución inte-
chen esta riqueza. El resultado son áreas de gran gral que considere acciones inmediatas, sin sosla-
dinamismo económico y social (e.g. Cancún), sin yar la planeación y regulación que garanticen un
embargo, es indiscutible el hecho de que en la ac- aprovechamiento de los bienes y servicios ambien-
tualidad las costas de nuestro país están sujetas a tales existentes con un enfoque de sustentabilidad.
una enorme presión antropogénica, que ha oca- Por lo anteriormente señalado, es importante reco-
sionado problemas de sobre-explotación, de con- nocer que cualquier mecanismo de solución a la
taminación y de compatibilidad territorial. problemática existente en las zonas costeras debe
considerar una visión de integralidad, que permita:
Esta presión ocasionada por el desarrollo de di-
versas actividades productivas (industriales, por- • Establecer la capacidad de los ecosistemas
tuarias, petroleras, turísticas, urbanas, acuícolas, costeros para el uso de los recursos y la recep-
pesqueras, agrícolas, mineras, etc.), el crecimiento ción de contaminantes
poblacional y la falta de ordenamiento territorial,
generan impactos negativos sobre el ambiente cos- • Definir y garantizar los derechos de acceso a
tero y los recursos naturales a nivel local y regional los bienes y servicios ambientales por parte
(Fig. 1). Sin embargo, hay que reconocer que esta de los diferentes sectores de la sociedad y
presión no es homogénea para toda la costa.
• Ordenar las actividades productivas de forma
Indiscutiblemente, algunas de estas actividades tal que se asegure el crecimiento económico
son económica y socialmente importantes no sólo regional con la continuidad de los procesos
para la zona costeras sino para el país; sin embar- ecológicos
go, no es posible dejar de reconocer que el desa-
rrollo de las mismas está ocasionando diversos

Pesquerías
Aprovechamiento
cinégetico
Desecamiento
y rellenos
Modificación de la
dinámica costera Actividades portuarias
Zonas industriales Desarrollos
de tiro urbanos

Deforestación
Contaminación

Actividades
petroleras
Actividades
Consecuencias

Figura 1. La Problemática en la regulación ambiental desde la visión actual es compatibilizar el

aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales.

Gobernanza 70
 M. Quijano y B. Rodríguez
Para lograr estos objetivos se debe incluir forzo- Sustentable, representa un enorme avance en la
samente entre sus elementos de apoyo esenciales, administración racional de los recursos naturales,
un marco legal suficiente, coherente y flexible. Se sin embargo, es importante compatibilizar e inte-
debe reconocer que los impactos negativos se deri- grar los ámbitos de competencia de otros ordena-
van en gran medida de problemas de acceso o pro- mientos jurídicos. Aunque la mayoría de las leyes
piedad de los recursos naturales y de las conse- vigentes establecen la obligatoriedad de respetar la
cuencias del uso de los mismos, resultando en una normatividad ambiental derivada de la LEGEEPA,
compleja problemática social y económica que aún no contamos con marcos legales integrales
desde la perspectiva ambiental plantea como una que permitan administrar con base en criterios de
parte fundamental de cualquier solución el aplicar sustentabilidad a los recursos naturales.
y actualizar un marco jurídico que proporcione re-
glas y mecanismos de promoción, ordenamiento y El resultado de esta situación es que a pesar de
regulación transparentes y sean socialmente parti- los avances de los últimos 30 años en materia de
cipativos, para que permita compatibilizar la con- derecho ambiental y de regulación del uso de los
servación y el aprovechamiento de los recursos. recursos naturales, las costas de nuestro país están
sujetas a una enorme presión antropogénica, que
Sin embargo, hay que reconocer como primer como se ha señalado, ha ocasionado problemas de
punto de discusión, que el conjunto de leyes que sobre-explotación, de contaminación y de compa-
regulan actualmente el acceso y uso de los bienes y tibilidad territorial. Además de que distintos secto-
servicios ambientales ha sido concebido en su gran res de la sociedad perciben limitaciones en la
mayoría, desde una perspectiva histórica de apli- actuación de las distintas autoridades.
cación sectorial, lo que dificulta una legislación
integral (Tabla 1).

La promulgación y actualización de la Ley Ge-

neral del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (LEGEEPA) y otras leyes como la re-
cientemente decretada Ley de Desarrollo Forestal

Tabla 1. Síntesis histórica de los criterios que han orientado el uso de los bienes patrimoniales costeros
(ZOFEMAT, playas y terrenos ganados al mar) en México y las dependencias gubernamentales
responsables.

Dependencia Responsable
Época Política Gubernamental
y Periodo de Atención
Primera Época: Seguridad nacional, administración y • Secretaría de Guerra y Marina (1824-1931)
(1821 - 1958) control de las actividades marítimas. • Secretaría de Comunicaciones y Obras
Públicas (1931-1939)
• Departamento de la Marina Nacional
(1939-1946)
•Secretaría de Marina (1946-1958)
Segunda Época: Aprovechamiento y explotación de los • Secretaría de Patrimonio Nacional
(1958 – 1976) bienes patrimoniales de la Nación. (1958-1976)
Tercera Época: Planificación del desarrollo urbano. • Secretaría de Asentamientos Humanos y
(1976 - 1994) Obras Públicas (1976-1982)
• Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
(1982-1992)
• Secretaría de Desarrollo Social (1992-1994)
Cuarta Época: Sustentabilidad del desarrollo. • Secretaría del Medio Ambiente Recursos
(1994) Naturales y Pesca (1994-2000)
• Secretaría del Medio Ambiente Recursos y
Naturales (2000-2006)

71
Manejo Costero en México
ESTADO ACTUAL

FUNDAMENTO PARA LA playas, la zona federal marítimo terrestre (ZFMT) y

ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS los terrenos ganados al mar (TGM).

La Constitución Política de los Estados Unidos Me- El anterior conjunto de bienes forman parte del
xicanos establece en su artículo 27 que “la propie- patrimonio propio del Estado y están comprendi-
dad de las tierras y las aguas comprendidas dentro dos dentro de los bienes de dominio público, por lo
de los límites del territorio nacional, corresponde que son inalienables e imprescriptibles y es el Eje-
originalmente a la Nación la cual ha tenido y tiene cutivo Federal quien tiene la facultad de adminis-
el derecho de transmitir el dominio de ellas a los trar estos recursos naturales a través de un régimen
particulares, constituyendo la propiedad privada”. jurídico de derecho público, el cual permite el uso y
Este precepto, denominado como “propiedad ori- aprovechamiento de los mismos a través de diver-
ginaria”, determina el régimen de propiedad de los sos instrumentos como la concesión, el permiso y
recursos naturales en México. la autorización entre otros (Fig. 2).

En el caso de las zonas costeras y marinas, el

mismo artículo 27 de la Constitución establece de
Incorporación de Principios Globales
manera precisa que le corresponde a la Nación el
en las Reformas Constitucionales
dominio directo de los recursos naturales de la pla-
taforma continental y los zócalos submarinos de las
Como consecuencia del desarrollo de un marco
islas, de todas las sustancias que en vetas, mantos
global de legislación ambiental derivado de la
masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya
Conferencia sobre Medio Ambiente Humano en
naturaleza sea distinta de los componentes de los
Estocolmo (1972) y de la “Cumbre de la Tierra” en
terrenos, minerales y salinas, petróleo, lecho y sub-
Río de Janeiro en 1992 y de la cual resultó la Agen-
suelo del mar, los mares territoriales, las aguas inte-
da 21, nuestro país asumió el compromiso de in-
riores y las de lagunas y esteros que se
corporar de forma más efectiva el concepto de
comuniquen directa o indirectamente al mar, de
desarrollo sustentable dentro su marco legal, ini-
las corrientes constantes e intermitentes, los vasos,
ciando con reformas paulatinas a la Constitución
los cauces y las riberas de lagunas y esteros, las
de la siguiente forma:

ESTADO

Patrimonio
Propio Instrumentos
jurídicos para su
uso y
aprovechamiento
por parte de
Bienes Bienes Regimen Jurídico: particulares o
de de Derecho Público gobiernos
Dominio Dominio
Privado Público

• Recursos naturales de la plataforma continental

• Concesión • Reversión
• Minerales y salineras
• Prórroga • Revocación
• Petróleo
• Destino • Extinción
• Lecho y subsuelo del mar
• Permiso ó • Cesión
• Aguas de los mares territoriales, lagos, lagunas y esteros
• Autorización • Desincorporación
• Corrientes constantes o intermitentes

• Cauces, vasos, riberas, playas, ZOFEMAT y TGM

Figura 2. Recursos naturales propiedad de la Nación y régimen jurídico de su administración.

Gobernanza 72
 M. Quijano y B. Rodríguez
1982 • Incorporación del cuidado del medio económicos y las actividades de la sociedad con la
ambiente como condición para el desarrollo preservación de los ecosistemas. En el caso de las
(Art. 25) zonas costeras, incide de manera directa en la pla-
neación regional de las actividades propuesta en
1987 • Establecimiento de bases para la regulación
del aprovechamiento de los elementos
los ordenamientos ecológicos terrestres y marinos,
naturales susceptibles de apropiación, y para en la regulación y planeación ambiental de los
dictar las medidas necesarias para preservar y asentamientos urbanos y en el establecimiento de
restaurar el equilibrio ecológico (Art. 27) las áreas naturales protegidas con ecosistemas cos-
• Determinación de facultades al Congreso teros y marinos, en la regulación ambiental de las
de la Unión para expedir leyes que actividades productivas a través de la evaluación
establezcan la concurrencia en materia de de impacto ambiental, además de las regulaciones
protección ambiental y preservación y específicas a través de las normas oficiales mexica-
restauración del equilibrio ecológico (Art. 27) nas para diversas actividades productivas. La apli-
1999 • Incorporación del derecho a un medio cación de las disposiciones legales derivadas de
ambiente adecuado para el desarrollo y esta Ley es del ámbito de competencia de la Secre-
bienestar de las personas (Art. 4). taría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
• Incorporación de la noción del desarrollo (SEMARNAT).
sustentable (Art. 25).
Ley General de Bienes Nacionales. Defi-
ne los bienes inmuebles propiedad de la Na-
ción, y para las zonas costeras señala
Marco Legal Vigente específicamente lo que son:

Derivado de la incorporación de los conceptos de • Las playas marítimas

medio ambiente y desarrollo sustentable en la
Constitución, se han emitido, reformado o deroga- • La zona federal marítimo terrestre
do diversas leyes reglamentarias y complementa-
rias que tienen injerencia directa e indirecta en la • Los terrenos ganados natural o artificialmente
zona costera. A continuación se citan las más im- al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o
portantes desde el punto de vista del acceso y uso esteros de propiedad nacional
de los recursos naturales, se especifica su ámbito
de competencia y la dependencia o nivel de go- El concepto jurídico de playa comprende las su-
bierno encargada de su aplicación: perficies de tierra que cubre el mar por efecto de las
mareas a través del año, y que en lugares como el
Ley General del Equilibrio Ecológico y Golfo de México y el Mar de Cortés, es fácil de ob-
la Protección al Ambiente (LEGEEPA). servar ya que en la noche el mar se retira y en la
Esta ley define los instrumentos de la política mañana vuelve a invadir esta zona y cuyo límite de
ambiental al que deben sujetarse las acciones inundación se conoce como pleamar. Esta superfi-
de planeación y regulación ambiental, que cie tiene una extensión variable determinada úni-
son: camente por las mareas, existiendo casos como en
Sinaloa, donde la playa puede tener hasta varios
• Planeación Ambiental kilómetros de extensión (marismas).

• Ordenamiento Ecológico del Territorio Inmediatamente después de la playa está la

zona federal marítimo terrestre que es una faja de
• Instrumentos Económicos 20 metros de ancho de tierra firme, transitable y
contigua a dichas playas (Fig. 3). Por lo anterior,
• Regulación Ambiental de los Asentamientos debemos considerar que la ZOFEMAT se encuen-
Humanos
tra después de la pleamar máxima (límite de la ma-
• Evaluación del Impacto Ambiental yor marea anual) y que las áreas de arena, rocas o
dunas pueden encontrarse después de la misma.
• Normas Oficiales Mexicanas
Como consecuencia de la diversidad de
• Autorregulación y Auditorías Ambientales geoformas que presenta la costa de México, la
LGBN definió otras situaciones donde se establece
• Investigación y Educación Ecológicas lo que se considerará como zona federal marítimo
terrestre:
La LEGEEPA señala como objetivo de la políti-
ca ambiental el de propiciar el aprovechamiento 1. En las riberas de los ríos, desde la desem-
sustentable de los recursos naturales, de manera bocadura de éstos en el mar, hasta 100 me-
que sean compatibles la obtención de beneficios tros río arriba (Art. 49 fracc. II. Fig. 4).

73
Manejo Costero en México

Figura 3. Ubicación de la playa marítima y la ZOFEMAT en areas relativamente planas (A), que represen-
tan el caso más común.

Figura 4. Ubicación de la ZOFEMAT en áreas relativamente planas (A), que representan el caso más
común. En el caso de desmbocadura, la ZOFEMAT existe hasta los 100 metros en donde inicia la zona
federal de ribera (B) y el el caso de cuerpos de agua permanentes o intermitentes, la ZOFEMAT se
delimita a partir del límite del mayor embalse anual (C).

Gobernanza 74
 M. Quijano y B. Rodríguez
2. La totalidad de la superficie de los cayos y configuración física del terreno, de tal manera que
arrecifes ubicados en el mar territorial, consti- se entenderá ganada al mar, la superficie de tierra
tuirán la zona federal marítimo terrestre. (Art. que quede entre el límite de la nueva zona federal
49 fracc. II). marítimo terrestre y el límite de la zona federal ma-
rítimo terrestre original (Art. 54). Los denominados
3. En el caso de lagos, lagunas, esteros o de- terrenos ganados al mar pueden ser a éste, a una
pósitos naturales de agua marina que se co- laguna, estero, río, arroyo y en general a cualquier
munique directa o indirectamente con el mar, cuerpo de aguas nacionales costero, siendo por
la faja de 20 metros de Zona Federal Marítimo causas naturales o por acción del hombre (Fig. 5).
Terrestre se contará a partir del punto donde
llegue el mayor embalse anual o límite de la La administración de estos bienes depende de
pleamar (Fig. 4), en los términos que la SEMARNAT, la cual tiene la facultad de otorgar
determine el reglamento permisos, concesiones o acuerdos de destino que
permiten a un particular o a un gobierno aprove-
4. En el caso de marinas artificiales no se deli- char o usar estos bienes. Uno de los aspectos fun-
mitará zona federal marítimo terrestre, cuan- damentales es que las playas, la ZOFEMAT y los
do entre dichas marinas o esteros y el mar TGM no sólo representan bienes que son propie-
medie una zona federal marítimo terrestre. La dad de la Nación administrados por la
zona federal marítimo terrestre correspon- SEMARNAT, sino que en términos ambientales
diente a las marinas que no se encuentren en comprenden las zonas de interacción entre los am-
este supuesto (marinas artificiales), no exce- bientes marinos y terrestres, donde se presentan
derá de 3 m. de ancho y se delimitará procu- las playas arenosas, limosas, rocosas, con una di-
rando que no interfiera con el uso o destino versidad de bienes como los bosques de manglar,
de sus instalaciones (Art. 49, fracc. IV). selvas inundables y marismas (Fig. 6).

Por otra parte, la LGBN define que cuando por Ley de Aguas Nacionales. Reglamenta los
causas naturales o artificiales, se ganen terrenos al párrafos quinto y sexto del Artículo 27 Consti-
mar (TGM), los límites de la zona federal marítimo tucional y tiene como principal objetivo regu-
terrestre se establecerán de acuerdo con la nueva lar la explotación, la distribución, control, uso

Figura 5. Los Terrenos ganados al mar o cualquier otro cuerpo de aguas nacionales costeras resultan de la
diferencia de la ubicación de la ZOFEMAT original y la nueva, a partir de rellenos o azolves (A y B). En las
foto inferior se observa el efecto de la modificación de acarreo litoral en la zona de espigones de Puerto
Madero, Chiapas.

75
Manejo Costero en México

Figura 6. Esquema de la tenencia de tierra federal en las zonas costeras.

o aprovechamiento y la conservación de la servación del recurso agua en cantidad y cali-

cantidad y calidad de las aguas propiedad de dad. Su aplicación corresponde a la
la Nación, para lograr su desarrollo integral SEMARNAT, a través de la Comisión Nacio-
sustentable. Define la propiedad federal en el nal del Agua (CNA). Esta ley y su reglamento
caso de cauces de ríos y arroyos, vaso de lagu- regulan a través de diversos instrumentos el
nas, esteros y la zona federal o ribera (Fig. 6). aporte de contaminantes a cuerpos receptores
Promueve la protección, mejoramiento y con- (a través de descargas de aguas residuales)
servación de cuencas, acuíferos, cauces, va- entre los cuales se incluye al mar.
sos y demás depósitos de propiedad nacional,
así como la construcción de obras de preven- Ley Federal del Mar. Establece las áreas
ción y control de la contaminación del agua. marítimas de soberanía nacional, las cuales
Formula la necesidad de establecer progra- son; Mar Territorial1 de 12 millas marinas
mas integrales de protección de los recursos (22,224 metros); las Aguas Marinas Interio-
hidráulicos. Autoriza el vertido de aguas resi- res2; la Plataforma Continental y las Platafor-
duales en el mar y en coordinación con la Se- mas Insulares3; la Zona Contigua4 que se ex-
cretaría de Marina cuando provengan de tiende a 24 millas marinas (44,448 metros) y
fuentes móviles o plataformas fijas. Crea a la la Zona Económica Exclusiva5 Mexicana que
Comisión Nacional del Agua como un órgano se extiende a 200 millas marinas (370,400
desconcentrado que tiene entre otros fines de- metros). Esta Ley regula la exploración y la
terminar los parámetros y las condiciones par- explotación de sus recursos naturales vivos y
ticulares que deberán cumplir las descargas, la no vivos, en el lecho, subsuelo y agua marina,
capacidad de asimilación y dilución de los así como la investigación sobre los mismos y
cuerpos de aguas nacionales, y las cargas de la preservación de los ecosistemas marinos.
contaminantes que éstos pueden recibir, así La aplicación de las disposiciones que ema-
como las metas de calidad y los plazos para al- nan de esta Ley corresponde a diversas Uni-
canzarlas. Regula la explotación, uso o apro- dades Administrativas del gobierno federal
vechamiento de bienes del dominio público tales como: SEMARNAT y SAGARPA en los
de la Nación como cuerpos receptores de des- aspectos de regulación de recursos vivos y la
cargas de aguas residuales motivarán el pago preservación de los ecosistemas marinos, la
de derechos que establece la Ley Federal de Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Derechos. Establece los mecanismos de vigi- en lo referente a navegación, obras marítimas
lancia y control para su distribución y su pre- y portuarias, la Secretaría de Marina para los

1 El Mar Territorial es la franja del mar adyacente a las costas nacionales continentales e insulares, como a las aguas marinas
interiores, donde la Nación ejerce su soberanía (Art. 23).
2 Las Aguas Marinas Interiores son las franjas de mar comprendidas entre las costas nacionales continentales e insulares y el
Mar Territorial (Art. 34).
3 La Plataforma Continental e Insulares comprenden el lecho y subsuelo marino de las áreas submarinas que se extienden más
allá del Mar Territorial y a todo lo largo del contorno del territorio nacional, hasta el borde del margen continental (Art. 62).
4 La Zona Contigua es el área de mar contigua al Mar Territorial donde la Nación tiene competencia para establecer medidas
fiscalizadoras correspondientes a la Ley Federal del Mar (Art. 42).
5 La Zona Económica Exclusiva es el área de mar situada fuera del Mar Territorial y adyacente a éste, donde la Nación ejerce su
soberanía con fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales del lecho y subsuelo
del mar y sus aguas supradyacentes (Art. 46).

Gobernanza 76
 M. Quijano y B. Rodríguez
aspectos de vigilancia y la Secretaría de Eco- inundables, con el fin de conservar y contri-
nomía en lo relacionado con la explotación de buir al desarrollo de dichas especies y para
minerales e hidrocarburos. proteger sus hábitats, así como para el esta-
blecimiento de limitaciones al aprovecha-
Ley Desarrollo Rural Sustentable. Se en- miento de poblaciones de vida silvestre
foca a promover el mejoramiento integral del incluyendo vedas y calendarios cinegéticos.
bienestar y de las actividades económicas fue-
ra de los núcleos considerados urbanos (eji- Ley de Pesca. Esta ley ordena y define los
dos, comunidades agrarias y grupos o indicadores sobre disponibilidad y conserva-
asociaciones de productores rurales), asegu- ción de los recursos naturales pesqueros y
rando la conservación permanente de los re- acuícolas, regula el cultivo y la introducción
cursos naturales, la biodiversidad y los de especies en cuerpos de agua de jurisdic-
servicios ambientales de dicho territorio. Para ción federal, así como las artes de pesca usa-
lograr lo anterior, el Estado fomentará la in- das en la pesca comercial y deportiva. Su
versión en infraestructura. aplicación corresponde a la SAGARPA.

Ley Desarrollo Forestal Sustentable. La Ley Federal de Derechos. Establece los de-
finalidad de esta ley radica en la conserva- rechos a pagar por personas físicas y morales
ción, protección y restauración de los ecosis- por el uso y aprovechamiento de bienes del
temas forestales, regula el uso y dominio público de la Nación (bienes y servi-
aprovechamiento de especies forestales ma- cios ambientales) y por la prestación de servi-
derables y no maderables desde una visión de cios por parte de agencias federales. Marca los
integralidad y funcionalidad ecosistémica. Re- montos, épocas, forma y lugar de dichos pa-
gula específicamente los cambios en el uso del gos, así como temporalidad en la actualiza-
suelo en terrenos forestales y de aptitud prefe- ción de los mismos.
rentemente forestal. La SEMARNAT es la au-
toridad responsable. Ley General de Asentamientos Huma-
nos. Tiene como objeto la planeación y regu-
Ley General de Vida Silvestre. Instituye la lación del ordenamiento territorial de los
política nacional en materia de vida silvestre asentamientos humanos y del desarrollo ur-
como una herramienta de aprovechamiento y bano de los centros de población, a través de
conservación, de modo que simultáneamente planes y programas de desarrollo urbano a ni-
se logre mantener y promover la restauración vel federal, estatal y municipal, facultando a
de su diversidad e integridad y se incremente las autoridades locales para aprobarlos, ejecu-
el bienestar de los habitantes del país a través tarlos, controlarlos y evaluarlos. Dichos planes
de su aprovechamiento sustentable. Establece y programas deberán considerar los criterios
los derechos con que cuentan los legítimos generales de regulación ecológica de los asen-
poseedores de los predios donde se distribuye tamientos humanos establecidos en la
la vida silvestre y las formas para su aprove- LEGEEPA y en las normas oficiales mexica-
chamiento. Establece a la Unidades para la nas en materia ecológica.
Conservación de Vida Silvestre, como el ele-
mento básico para integrar el Sistema Nacio- Código Penal para el Distrito Federal en
nal de Unidades de Manejo para la materia de fuero común y para toda la
Conservación de la Vida Silvestre que tendrán República en materia Federal. Tipifica los
como objeto general la conservación, restau- delitos de carácter ambiental y patrimoniales,
ración, protección, mantenimiento, recupera- estableciendo las penas corporales y econó-
ción, reproducción, repoblación, reintro- micas aplicables en caso de que una persona
ducción, investigación, rescate, resguardo, física o moral incurra en ellos.
rehabilitación, exhibición y aprovechamiento
sustentable de la vida silvestre. Establece las
condiciones y requisitos legales y técnicos
para la posesión, traslado, importación y ex- INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN
portación de ejemplares de vida silvestre, vi- DERIVADOS DEL MARCO VIGENTE
vos o muertos, sus partes y productos y ACTUAL
subproductos. Otorga a la SEMARNAT la fa-
cultad de crear áreas de refugio para protec- Derivados de las leyes mencionadas anteriormen-
ción de especies de vida silvestre que se te, existen diversos instrumentos de planeación y
desarrollan en el medio acuático (e.g. tortugas regulación que se aplican a las actividades huma-
marinas), en aguas de jurisdicción federal y en nas en las zonas costeras del país, en el caso de las
la zona federal marítimo terrestre y terrenos ambientales se derivan básicamente de la

77
Manejo Costero en México
LEGEEPA, aunque existen ordenamientos deriva- cuatro modalidades del ordenamiento ecoló-
dos de otras leyes que funcionan como herramien- gico en relación al área de influencia y la
tas de reforzamiento e integración de la regulación competencia de los distintos niveles de go-
ambiental (Fig. 7). En general, la legislación am- bierno: a) el general del territorio, el cual mar-
biental está enfocada a favorecer el principio pre- ca las tendencias deseables respecto al uso
cautorio sobre el restrictivo, en tal sentido que los total del territorio y es de competencia fede-
instrumentos de planeación del territorio son con- ral, b) los ordenamientos regionales que
siderados de primer nivel y los regulatorios como abarcan una o más entidades federativas y
de segundo nivel o de apoyo a la planeación. pueden ser de carácter federal o estatal, c) los
ordenamientos locales de competencia muni-
En lo que respecta a los instrumentos de planea- cipal, que son obligatorios y que deben ser to-
ción, éstos se enfocan a definir los usos de suelo y mados en cuenta por las autoridades locales
en consecuencia su ámbito de aplicación es regio- para la realización y actualización de los pla-
nal, estableciendo el tipo y magnitud de las activi- nes de desarrollo urbano y d) los ordena-
dades productivas que se pueden desarrollar en un mientos marinos de carácter federal y que
área determinada con base en sus características incluyen las zonas costeras, las aguas nacio-
ambientales, de los recursos naturales, urbanas y nales y las zonas contiguas a éstas.
sociales, con la intención de compatibilizar el apro-
vechamiento con la conservación de los mismo. Aunque existen varios OETs estatales, éstos
Los instrumentos de planeación son: regularmente señalan líneas y políticas gene-
rales, por lo que comúnmente se requiere ela-
• Ordenamientos Ecológicos del Territo- borar OETs a escala regional o local.
rio (OET). Este instrumento está fundamen- Actualmente, existen pocas áreas costeras en
tado en la LEGEEPA, se concibe como un México que cuenten con un OET específico a
proceso de planeación territorial dirigido a estas escalas. En este sentido, Quintana Roo
evaluar e inducir el uso de suelo y las activi- es el estado más avanzado en esta materia ya
dades productivas en el territorio nacional, que cuenta con varios ordenamientos que cu-
para preservar, restaurar y aprovechar sus- bren casi la totalidad de sus costas y las islas
tentablemente los recursos naturales y el (Corredor Cancún- Tulum, del Sistema Lagu-
equilibrio ecológico de una región, a partir nar Nichupté, de la Región de la Costa Maya,
del análisis de las tendencias de deterioro y de la Zona Costera de la Reserva de la
las potencialidades de aprovechamiento de Biósfera de Sian Ka’an y de la Zona Costera
sus bienes y servicios ambientales. Existen de la Isla de Cozumel y su Área Marina de

REGULACIÓN DEL USO Y APROVECHAMIENTO

DE LOS RECURSOS NATURALES

Desde la perspectiva ambiental

INSTRUMENTOS INSTRUMENTOS
DE PLANEACIÓN DE REGULACIÓN

• Ordenamiento Ecológico Territorial • Evaluación de Impacto Ambiental

• Áreas Naturales Protegidas • Cambio del Uso del Suelo Forestal

• Programas de Desarrollo Urbano • Registro de Descarga

• Permiso de Aprovechamiento Forestal

• Normas Oficiales Mexicanas

INSTRUMENTOS DE APOYO
A LA GESTIÓN AMBIENTAL

• Concesiones y permisos de Zona Federal Marítimo Terrestre

• Concesiones de Zona Federal de Ribera

• Derechos Fiscales

Figura 7. Esquema de regulación jurídica del uso y aprobechamiento de los recursos naturales.

Gobernanza 78
 M. Quijano y B. Rodríguez
Influencia), Por otra parte, Baja California • La evaluación de impacto ambiental por el
cuenta con un ordenamiento para la zona cual la SEMARNAT establece condiciones
costera de los municipios de Tijuana, que previenen, mitigan o compensan los de-
Rosarito y Ensenada, Baja California Sur sequilibrios ecológicos que las obras o activi-
Corredor Los Cabos y Bahía de Banderas en dades pueden causar. Las obras y actividades
Nayarit. de mayor injerencia en zonas costeras que re-
quieren ser evaluadas en materia de impacto
• Programas de Desarrollo Urbano ambiental a nivel federal son:
(PDU). Son herramientas de planeación te- - Obras y actividades en humedales, mangla-
rritorial que tienen como objetivo regular el res, lagunas, ríos, esteros, litorales y zona fe-
crecimiento poblacional y de las actividades deral.
humanas de los centros de población, en - Obras inmobiliarias que afecten ecosis-
equilibrio con los recursos naturales disponi- temas costeros.
bles en cada centro de población. Los PDU - Actividades pesqueras, acuícolas y agrope-
tienen fundamento legal en la Constitución, cuarias.
la Ley de Planeación, Ley General de Asenta- - Cambios de uso de suelo de áreas forestales,
mientos Humanos, facultando a los munici- selvas y zonas áridas.
pios y estados a establecer las directrices para - Obras en Áreas Naturales Protegidas.
el desarrollo urbano. Dentro de las obligacio-
nes señaladas en la LEGEEPA, se encuentra La entidad responsable de este instrumento es
la aplicación de criterios ambientales que de- la SEMARNAT para las obras y actividades que es-
berán ser observados en la planeación de tán señaladas dentro del art. 28 de la LEGEEPA y
centros de población. Actualmente, existe el art. 5 de su Reglamento. Otras obras son de
una mayor tendencia por parte de los gobier- competencia estatal.
nos municipales y estatales a contemplar as-
pectos ambientales en la elaboración o • Cambio de uso del suelo en terreno forestal,
actualización de los PDUs, sin embargo, fal- mediante el cual se autoriza la remoción total
tan numerosos municipios costeros que cuen- o parcial de la vegetación de los terrenos fo-
ten con PDUs totales, de centro de población restales o de aptitud preferentemente forestal
o parciales. Quizá un caso excepcional es el para destinarlos a actividades no forestales.
PDU de Los Cabos, B.C.S. que contempló La vegetación forestal se define como el con-
como parte de su elaboración criterios junto de plantas y hongos que crecen y se de-
ambientales. sarrollan en forma natural, formando
bosques, selvas, zonas áridas y semiáridas, y
• Declaratorias y Programas de Manejo otros ecosistemas, dando lugar al desarrollo y
de Áreas Naturales Protegidas (ANP). convivencia equilibrada de otros recursos y
Las ANP´s son zonas del territorio nacional procesos naturales. Esta autorización está a
en las que los ambientes originales no han cargo de la SEMARNAT.
sido significativamente alterados por las acti-
vidades del ser humano o que requieren ser • Registro de descarga de aguas residuales, tie-
preservadas o restauradas y que quedan suje- ne su sustento legal en la Ley de Aguas Na-
tas a un régimen de protección en el uso de cionales donde se establece que toda persona
suelo. Asimismo, la autoridad debe emitir el física o moral requiere permiso de la Comi-
programa de manejo que establece las áreas sión Nacional del Agua para descargar de
de exclusión de cualquier actividad producti- manera permanente, intermitente o fortuita
va (zona núcleo) y las zonas donde se permi- aguas residuales a cuerpos receptores que
ten ciertas actividades a intensidades bajas sean aguas nacionales, incluyendo aguas ma-
(zonas de amortiguamiento). Actualmente rinas, así como cuando se infiltren en terrenos
existen 28 ANPs costeras y marinas en el país, que sean bienes nacionales o en otros terre-
que protegen casi todos los tipos de nos cuando pueda existir una contaminación
ecosistemas costeros, marinos e insulares del subsuelo y los acuíferos. Dicha autoriza-
(Tabla 2) . ción debe contemplar los límites permisibles
de los parámetros fisicoquímicos y biológicos
Por otra parte, los instrumentos de regulación que establezcan las normas oficiales mexica-
ambiental sobre el uso y aprovechamiento de los nas en la materia y las condiciones particula-
recursos naturales se enfocan a obras y actividades res de descarga que establezca la propia
específicas. Su aplicación es en general, de carác- CNA.
ter específico y local. Los instrumentos de
aplicación más común son:

79
Manejo Costero en México
Tabla 2. Áreas Naturales Protegidas de competencia federal que se localizan en la zona costera, marina o
insular de México.

Categoría Nombre Superficie (ha)

APFF Valle de los Cirios 2’521,776
APFF Islas del Golfo de California 321,631
APFF Yum Balam 154,052
APFF Laguna de Términos 706,148
PN Bahía de Loreto 206,581
PN Parque Nacional Cabo Pulmo 7,111
PN Bahías de Huatulco 11,891
PN Sistema Arrecifal Veracruzano 52,239
PN Arrecife Alacranes 333,769
PN Arrecifes de Cozumel 11,988
PN Arrecifes de Puerto Morelos 9,067
PN Isla Contoy 5,126
PN Costa Occidental de Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizúc 8,637
PN Tulum 664
RB Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado 934,756
RB Archipiélago de Revillagigedo 636,685
RB El Vizcaíno Superficie 2,493,091
RB Isla Isabel 194
RB La Encrucijada 144,868
RB Los Tuxtlas 155,122
RB Pantanos de Centla 302,707
RB Ría Celestún 81,482
RB Biosfera Ría Lagartos 60,348
RB Banco Chinchorro 144,360
RB Sian Ka´an y Arrecifes de Sian Ka´an 563,075
O.CAT. Isla Guadalupe 366,360
TOTAL 10,233,728

• Permiso para unidades de manejo y aprove- • Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) tienen
chamiento de vida silvestre (UMAS), se deri- sustento jurídico en el Artículo 36 de la
va de la Ley General de Vida Silvestre, la cual LEGEEPA, su finalidad consiste en establecer
establece que el aprovechamiento de espe- los requisitos, especificaciones, condiciones,
cies de flora y fauna silvestre como actividad procedimientos, metas, parámetros y límites
económicas podrá autorizarse a particulares permisibles que deberán observarse en regio-
siempre y cuando éstos garanticen su repro- nes, zonas, cuencas o ecosistemas, en apro-
ducción controlada en cautiverio o semicauti- vechamiento de recursos naturales, activi-
verio o cuando la tasa de explotación sea dades económicas, en el uso y destino de bie-
menor a la renovación natural de las nes, en insumos y en procesos. Su elabora-
poblaciones. ción, expedición y modificación se sujetarán
a los procedimientos establecidos en la Ley
Federal Sobre Metrología y Normalización.

Gobernanza 80
 M. Quijano y B. Rodríguez
Existen numerosas NOMs que regulan obras y más, establece que para garantizar la obser-
actividades que pueden desarrollarse en zo- vancia de esta Norma y los daños que se
nas costeras, sin embargo, la NOM-022- pueden ocasionar con su incumplimiento, la
SEMARNAT-2003 puede señalarse como de SEMARNAT podrá solicitar se otorgue un se-
importancia ambiental para las zonas costeras guro o una garantía, en los términos estableci-
y diseñada de forma específica para las mis- dos en los artículos 51 y 52 del Reglamento de
mas. Esta NOM establece las especificacio- la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
nes para la preservación, conservación, Protección al Ambiente en materia de evalua-
aprovechamiento sustentable y restauración ción de impacto ambiental. Su aplicación
de los humedales costeros en zonas de man- obligatoria a partir de junio de 2003 tiene
glar. Esta norma establece que para la evalua- efectos importantes sobre los proyectos que se
ción de las solicitudes en materia de cambio pretenden desarrollar en estados como Quin-
de uso de suelo, autorización de aprovecha- tana Roo, Veracruz, Tabasco, Oaxaca, Sina-
miento de la vida silvestre e impacto ambien- loa, Sonora y Nayarit principalmente.
tal se deberá garantizar en todos los casos la
integralidad del ecosistema de manglar en • Carta Nacional Pesquera, contempla la infor-
cuanto al flujo hidrológico, productividad na- mación técnica y de normatividad ambiental
tural, de las zonas de anidación, reproduc- relacionada con la pesca y la acuacultura
ción, refugio, alimentación y alevinaje; de las para que el particular tenga elementos de jui-
interacciones funcionales entre los humedales cio para hacer un uso responsable de ellos.
costeros, los ríos (de superficie y subterrá- Además, define los indicadores sobre dispo-
neos), la duna, la zona marina adyacente y los nibilidad y conservación de los recursos natu-
corales, servicios ecológicos y ecofisiológicos rales pesqueros y acuícolas, regula el cultivo y
(estructurales del ecosistema como el agota- la introducción de especies en cuerpos de
miento de los procesos primarios, estrés fisio-
agua de jurisdicción federal, así como las ar-
lógico, toxicidad, altos índices de migración y
tes de pesca usadas, asimismo establece las
mortalidad así como la reducción de las po-
especies comerciales en riesgo
blaciones principalmente de aquellas especies
en status, entre otros). La NOM-022-
SEMARNAT-03, señala que se deberá favore- El común de estos instrumentos radica en que
cer y propiciar la regeneración natural de la pretenden la protección de los recursos naturales y
unidad hidrológica, y que la restauración de el ambiente a través de regulaciones a las activida-
los humedales costeros en zonas de manglar des productivas, estableciendo los límites permisi-
se deberá realizar con especies nativas. Ade- bles para obras y actividades.

LECCIONES APRENDIDAS

Indudablemente nuestro marco legal ha avanzado restal Sustentable, Ley de Desarrollo Rural
desde 1982, al incluir el derecho a un medio Sustentable, Ley General de Vida Silvestre)
ambiente adecuado en la Constitución. Sin que reconocen a los servicios ambientales y
embargo, lo cierto es que para el caso particular de los beneficios que obtiene la sociedad de los
las zonas costeras, históricamente la gran mayoría recursos naturales, así como la modificación
de los ordenamientos legales han sido concebidos de otras leyes tratando de incorporar criterios
y modificados bajo distintas estrategias de de sustentabilidad en la administración de los
aprovechamiento de los recursos, las cuales han recursos naturales
variado desde la visión de seguridad nacional,
explotación de los recursos, el desarrollo urbano, • Se han insertado diversos instrumentos de
hasta la actual de sustentabilidad. apoyo que aunque no tienen un carácter am-
biental de origen, refuerzan la aplicación de
En la actualidad, la aplicación del marco legal las regulaciones vigentes. Una de las más im-
vigente intenta responder a la disyuntiva de com- portantes en el caso de las costas es el manejo
patibilizar la conservación del medio ambiente con del patrimonio inmobiliario federal (playa
el aprovechamiento de los recursos naturales. En marítima, la ZFMT y los TGM) lo cual ha re-
este contexto, se han realizado diversas acciones presentado una herramienta de apoyo y re-
enfocadas a crear un marco jurídico integral, tales forzamiento de los instrumentos de
como: regulación de actividades y uso de suelo.

• La promulgación de leyes ambientales espe-

cíficas (e.g. LEGEEPA, Ley de Desarrollo Fo-
81
Manejo Costero en México
• La emisión de instrumentos legales específi- (no en todos los casos) diversos comités y
cos para esta zona del país, tal como la subcomités estatales y municipales para el fi-
NOM-022-SEMARNAT-2003. nanciamiento de trabajos ambientales y de
ordenamiento costero para la concertación
• Creación de Comités y Subcomités de de conflictos, para definir y realizar trabajos
ZOFEMAT entre los tres niveles de gobierno, técnicos costeros, y para establecer acciones
de los cuales se derivan espacios instituciona- de inspección y vigilancia. Estos subcomités
les de coordinación. Derivado del Acuerdo ofrecen la certeza de un espacio institucional
de Coordinación para el Aprovechamiento e intergubernamental. Existen otros instru-
Sustentable de las Playa, la Zona Federal Ma- mentos como los comités consultivos de
rítimo Terrestre y los Terrenos Ganados al desarrollo sustentable, comités pesqueros,
Mar, el cual es un instrumento de coordina- consejos de cuenca, etc., que deben
ción bajo el principio de facultades concu- considerarse y promover su funcionamiento
rrentes y enfocado de manera concreta a la en los temas específicos.
zona costera, y que es firmado por la
SEMARNAT, los gobernadores y presidentes
municipales. Se han creado y están operando

SUGERENCIAS Y RECOMEDACIONES

De manera similar a otros países, el marco norma- • Desarrollar esquemas de integralidad que fa-
tivo en la administración de los recursos costeros es ciliten la identificación de responsabilidades
sectorial y existen múltiples leyes que tienen inje- por parte de los usuarios de la zona costera,
rencia directa e indirecta en la zona costera. Desde entre los tres niveles de gobierno y dentro de
esta perspectiva, uno de los objetivos a alcanzar, es ellos mismos y que en consecuencia permita
establecer un marco jurídico suficiente, competen- definir la necesidad de crear una ley de costas
te e integrativo que permita administrar con base o fortalecer los esquemas de coordinación
en criterios de sustentabilidad las zonas costeras de con el marco legal vigente.
nuestro país. Sin embargo, aun existen numerosos
vacíos jurídicos en el ámbito ambiental y no existe • Establecer condiciones para el reconocimien-
una concepción integral de las leyes aplicables en to del interés difuso, ya que actualmente la
la zona costera. sociedad tiene limitado su reclamo sobre los
efectos negativos a los bienes y sobre todo a
Una de estas lagunas de importancia medular los servicios ambientales que son ocasiona-
para el desarrollo de procesos de manejo integral dos de forma indirecta o fuera del área de un
costero en México es la carencia de una definición proyecto.
de la zona costera. En la práctica esta zona puede
incluir una franja angosta alrededor de la interfase • Fortalecimiento del régimen preventivo, me-
tierra-mar sobre el orden de cientos de metros a ki- diante le formulación e implementación de
lómetros o como una extensión desde las zonas instrumentos de fomento que permitan la va-
costeras inundables, hasta el límite de la jurisdic- loración de servicios ambientales costeros.
ción nacional de aguas oceánicas, variando según
las características sectoriales y factores geográficos • Generación o modificación de instrumentos
que sean más relevantes para cada segmento de normativos que inserten una mayor internali-
costa. El contar con una definición y en conse- zación de costos ambientales en los proyectos
cuencia con la posibilidad de establecer límites productivos.
facilitaría la creación de instrumentos regulatorios
específicos para la zona costera. • Fortalecimiento de la descentralización admi-
nistrativa, es fundamental que los estados y
Por otra parte, es importante reconocer que las los municipios compartan las facultades de
zonas costeras son de las áreas del país donde se administración de los recursos costeros, de
puede apreciar de forma más clara el hecho de que forma tal que se facilite la solución de los pro-
los recursos naturales y servicios ambientales exis- blemas a la menor escala gubernamental po-
tentes se encuentran catalogados como bienes pú- sible, favoreciendo una mayor participación
blicos bajo la administración del Estado. Este social. Se deben analizar y redefinir las activi-
hecho genera un área de oportunidad para la crea- dades que se encuentran normadas a nivel fe-
ción de un marco normativo sustentable, que debe deral y que deben salir de la esfera de su
enfocarse a: competencia para pasar a la regulación direc-

Gobernanza 82
 M. Quijano y B. Rodríguez
ta de los gobiernos estatales y municipales, • Establecer un esquema de incentivos fiscales
tales como el comercio ambulante y los a actividades de bajo impacto al uso de recur-
prestadores de servicios náuticos. so naturales (e.g. ecoturismo, turismo de
aventura, protección).
Por otra parte, existen temas de atención y solu-
ción inmediata que permitan el uso eficiente de los • Implementar un zonificación fiscal que permi-
instrumentos legales existentes, tales como: ta definir áreas donde el uso extractivo de los
recursos tenga costos fiscales altos y encausar
1. En lo territorial se debe resolver los proble- los recursos a actividades de restauración.
mas de dotaciones agrarias costeras sobre
áreas de competencia federal. Es importante • Promover esquemas fiscales que favorezcan
señalar como un ejemplo, que en Sonora y Si- o promuevan la certificación ambiental del
naloa existen fuertes conflictos en la mayoría uso de los recursos naturales (e.g. el ecoeti-
de los 323 núcleos agrarios colindantes con la quetado).
costa6 respecto a la definición del régimen de
tenencia de tierra (federal vs. agrario), lo que • Direccionar los recursos recaudados de ma-
establece una línea de acción prioritaria, ya nera directa a acciones de manejo integral
que ante la creciente demanda de terrenos costero.
costeros para las diferentes actividades econó-
micas, la modificación del estatus jurídico de • Modificar el estatus de los aprovechamientos
estas áreas de federal a zonas ejidales favore- fiscales por el uso de áreas portuarias a dere-
ce el cambio a propiedad privada (resultado chos fiscales y establecer un régimen de re-
de las modificaciones al Art. 27 constitucional) caudación y uso similar al de ZOFEMAT.
y en consecuencia, la factibilidad del cambio
de uso de suelo bajo esquemas legales • Promover que la recaudación por actividades
distintos y menos estrictos desde la marítimas (pasaje y tránsito) sean destinados
perspectiva ambiental. a esquemas tripartitas.

2. Promover una reforma fiscal específica. • Se debe impulsar mediante estímulos que po-
Otro aspecto relevante, es establecer modifi- drían ser del orden fiscal la adopción de nor-
caciones a la Ley Federal de Derechos que mas de calidad ambiental de carácter
promuevan una política fiscal sustentable en voluntario como el ISO 14000.
las zonas costeras, con modificaciones tales
como: 3. Actualización de los PDUs. Como se discu-
tió, un aspecto fundamental es la elaboración
• Establecer y ampliar un esquema de incenti- y actualización de los instrumentos de planea-
vos fiscales para particulares, como la exen- ción, tales como los planes de desarrollo urba-
ción del pago de derechos por el uso de no, de manera tal que se tenga un marco legal
bienes costeros, cuando éstos formen parte mínimo que regule las acciones de fomento
de actividades de conservación, protección o de actividades productivas de los tres niveles
investigación. de gobierno.

LITERATURA CITADA

Constitución Política de los Estados Unidos Diario Oficial de la Federación (DFO), 1994.
Mexicanos, 1994. Ediciones ALF, México. Ley General de Bienes Nacionales, Diario Oficial de
la Federación 8 de enero de 1982, modificada en el
Diario Oficial de la Federación (DFO), 1986. 29 de julio de 1994, México.
Ley Federal del Mar, Diario Oficial de la Federación
8 de enero de 1986, México. Diario Oficial de la Federación (DFO), 1994.
Ley General de Asentamientos Humanos, Diario
Diario Oficial de la Federación (DFO), 1992. Oficial de la Federación 21 de julio de 1993,
Ley de Aguas Nacionales, Diario Oficial de la modificada el 5 de agosto de 1994, México.
Federación 1° de diciembre de 1992, México.

6 Información del Registro Agrario Nacional (RAN) de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), 2000

83
Manejo Costero en México
Diario Oficial de la Federación (DFO), 1996. Diario Oficial de la Federación (DFO), 2002.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección Ley General de Vida Silvestre, Diario Oficial de la
al Ambiente, Diario Oficial de la Federación 28 de Federación 10 de enero de 2002, México.
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1996, México. Diario Oficial de la Federación (DFO), 2003.
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Diario Oficial de la Federación (DFO), 2001. Oficial de la Federación, 25 de febrero de 2003,
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Ley Federal de Derechos, Diario Oficial de la
Diario Oficial de la Federación (DFO), 2001. Federación 31 de diciembre de 1981, modificada el
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Diario Oficial 30 de junio de 2003, México.
de la Federación 12 de noviembre de 2001, México.

Gobernanza 84
 LEGISLACIÓN NAVAL Y
MERCANTE APLICADA A LA
PROTECCIÓN, CONSERVACIÓN 7
Y PLANEACIÓN DE LA ZONA Gobernanza

COSTERA

Miguel Sócrates Ibarra Fernández

Dirección General de Investigación y Desarrollo,

Quinta Región Naval, Secretaría de Marina

RESUMEN

La legislación naval y mercante tocante a la protección, conservación y

planeación de la zona costera, se enfoca a uno de los principales problemas, la
contaminación, con especial atención al hombre y a las especies marinas. Los
principales instrumentos jurídicos mencionados en este Capítulo son: la Ley de la
Administración Pública Federal, la Ley Federal del Mar, la Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la Ley de Aguas Nacionales, la
Ley Orgánica de la Armada de México, el Reglamento para prevenir y controlar
la contaminación del mar por vertimientos de desechos y otras materias, y el
Acuerdo por el que para los efectos del Artículo VI del Convenio sobre la
prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras
materias, la Secretaría de Marina es la autoridad que ejerza todas y cada una de
las funciones previstas en dicho convenio, a través del Plan Nacional de
Contingencias. Para los años 2002 y 2003, la Secretaría de Marina publicó los
Atlas Nacionales de Contaminación y Dinámica Marina, además de desarrollar
un intenso programa de monitoreo para determinar la calidad de agua en las
zonas costeras de México, a través de sus Institutos y Estaciones de Investigación
Oceanográfica en ambos litorales, en algunos casos en coordinación con otras
dependencias, formando una actividad muy importante dentro de la Agenda del
Mar. En lo que se refiere a la legislación mercante, los esfuerzos avanzan a fin de
cuidar los aspectos ecológicos y los relativos a la planeación del desarrollo
urbano, en los derechos de vía de las vías federales de comunicación,
atendiendo a la Ley de Navegación.

ABSTRACT

The naval and merchant navy legislation concerning to the protection,

conservation and management of the coastal area, focuses on one of the main
problems, pollution, with special emphasis in to human development and marine
species. The main instruments mentioned in this Chapter are: Federal Public
Administration Law, Federal Law of the Sea, Ecological Balance and
Environmental Protection General Law, the National Waters Law, the
Fundamental Law of the Marine Secretary, the Regulation to prevent and to
Manejo Costero en México
control contamination of the sea by disposal of waste and other materials, and the Agreement which
establishes that in accordance with Article VI of the Convention regarding the prevention of
contamination by disposal of waste and other materials, the Marine Secretary is the authority
responsible for exercising all the functions foreseen in said convention, through the application of the
National Contingency Plan in 2002 and 2003, the Mexican Navy published the National Atlas of
Contamination and Marine Dynamics, and developed an intense monitoring program to determine
the quality of water in the coastal areas of Mexico. The monitoring is carried out by the Marine
Institutes and Oceanographic Research Stations on both coasts, either alone or in many cases in
coordination with other organizations and institutions. The monitoring is a important component of
the Marine Agenda. In regards to the merchant legislation, efforts has been made in address
ecological aspects as well as those related to urban planning, rights under federal jurisdiction, in
accordance with the General Law of Navigable Routes.

INTRODUCCIÓN

En la primera conferencia sobre el Derecho del marítimo terrestres, que utilizan para elevar su
Mar, celebrada en Ginebra, se inicia el proceso nivel de vida y acelerar el desarrollo económico.
tendiente a homogeneizar y codificar internacio-
nalmente la jurisdicción marítima, abordando te- México, sensible ante este Derecho, a través de
mas relativos al Mar Territorial y Zona Contigua, el diferentes dependencias federales se ha encamina-
Alta Mar, la Plataforma Continental y la Pesca y do a la protección, conservación y planeación de la
Conservación de Recursos Vivos en alta mar. zona costera y marina.

A partir de esa conferencia, después de múlti- El objetivo del presente capítulo es presentar los
ples negociaciones, sesiones y trabajo de 160 na- lineamientos jurídicos establecidos para las Secre-
ciones surgió el documento sobre la convención tarías de Marina y de Comunicaciones y Transpor-
del derecho del mar con más de trescientos artícu- tes, del Gobierno de México para la zona costera,
los y nueve anexos, en Montego Bay, Jamaica el considerando las acciones de vigilancia, navega-
diez de diciembre del 1982. En México se publicó ción, protección y planeación, así como de conser-
en el Diario Oficial de la Federación el día vación del medio ambiente marino y la inves-
dieciocho de febrero de 1983. tigación oceanográfica.

A través de los años, los juristas han tratado de El marco jurídico que se presenta, ha sido esta-
reglamentar fundamentalmente el problema de la blecido en busca de la protección y conservación
posesión del mar por parte de los Estados que tie- de intereses nacionales muy concretos, además del
nen litorales y, aún más, de reglamentar el uso del acatamiento correlativo a la legislación internacio-
mar en toda su extensión, dejando rezagado el seg- nal que determina para los estados ribereños en el
mento que le correspondería a la investigación ejercicio de su soberanía el derecho preferente
oceanográfica y protección del medio ambiente para regular y proteger la zona costera.
marino (Vargas Bello, 1992).
Actualmente, el manejo de las zonas costeras
A partir de 1945 surge en Estados Unidos lo que está considerado como una actividad de primera
se denominaría el nuevo Derecho del Mar, consi- fila dentro del esquema de la globalización, tiene
derando que, en lo que se refiere a este derecho, ahora un papel preponderante en la agenda nacio-
fueron mucho mayores los avances a partir de la nal e internacional del gobierno mexicano a través
Segunda Guerra Mundial que a lo largo de los últi- de la Agenda del Mar, en donde existe participa-
mos tres siglos (Vargas, 1973). ción muy activa de diferentes dependencias guber-
namentales.
El Derecho Internacional del Mar experimentó
una profunda transformación y notable avance, En este capítulo, se presentan de manera sepa-
fundamentalmente por el progreso de la ciencia y rada los fundamentos y bases legales tocantes a la
la tecnología, así como una clara conciencia políti- zona costera, tanto para la Secretaría de Marina
ca entre los países en desarrollo, conociendo la so- (SM) como para la Secretaría de Comunicaciones
beranía que ejercen sobre sus recursos naturales y Transportes (SCT).

Gobernanza 86
 M. S. Ibarra Fernández
SECRETARÍA DE MARINA

Uno de los antecedentes más antiguo de la Secre- México, consciente de la necesidad de proteger
taría de Marina - Armada de México, se remonta al el medio ambiente marino se ha preocupado por
movimiento de Independencia de 1810 a 1821 en formular medidas legales que tienen sus fuentes en
el interés del bando insurgente sobre los asuntos los principios de la Constitución Política, sin que-
marítimos del país, principalmente de José María dar exento de tal preocupación el tema de la
Morelos y Pavón, quien en julio de 1815 creó las contaminación del mar.
Juntas de Marina para que se encargara de las acti-
vidades marítimas del grupo que pugnaba por la Los principales instrumentos jurídicos que dan
independencia nacional. origen a la protección de las zonas costeras y del
medio ambiente marino son: la Ley Federal del
Sin embargo, su establecimiento oficial ocurre Mar, la Ley General de Equilibrio Ecológico y Pro-
posterior a la proclamación de la independencia tección al Ambiente, el Reglamento para prevenir
durante el imperio de Agustín de Iturbide, cuando y controlar la contaminación del mar por verti-
el 4 de octubre de 1821 se integra el Ministerio de mientos de desechos y otras materias, y el Acuerdo
Guerra y Marina como fuerza de apoyo al gobier- por el que para los efectos del Artículo VI del Con-
no mexicano, con dos funciones principales: la de- venio sobre la prevención de la contaminación del
fensa de la soberanía nacional y el mantenimiento mar por vertimiento de desechos y otras materias,
de la seguridad interior. la Secretaría de Marina será la autoridad que ejerza
todas y cada una de las funciones previstas en
Para 1917, Don Venustiano Carranza siendo dicho convenio, a través del Plan Nacional de
Presidente de la República, en la Constitución del Contingencias.
5 de febrero de ese año, sentó las bases para la na-
cionalización de la marina, al asentar en el Artículo Estos ordenamientos jurídicos tienen el carácter
32 que “...Para pertenecer a la Marina Nacional de de normas federales, es decir, de aplicación en
Guerra y para desempeñar cualquier cargo o co- todo el territorio de la República Mexicana.
misión en ella, se requiere ser mexicano por naci-
miento...”, así, el primero de junio de 1917 varios El territorio nacional comprende, de acuerdo
capitanes asumieron el mando. El buque “Tabas- con el Artículo 42 de la Constitución Política Mexi-
co” fue la primer embarcación que izó la enseña cana, entre otros elementos los siguientes: las
nacional, realizando una travesía desde el Puerto aguas de los mares territoriales en la extensión y
de Veracruz, Veracruz, hasta Puerto Progreso, Yu- términos que fija el Derecho Internacional, y las
catán, con tripulación mexicana. marítimas interiores; La plataforma continental y
los zócalos submarinos de las islas, cayos y
Para 1939 se creó el Departamento Autónomo arrecifes.
de la Marina, que operó como tal hasta el año de
1940, año en que fue elevada al rango de Secreta- Estos ordenamientos jurídicos también son apli-
ría de Marina. A partir de ese año, fue que el go- cados a la zona económica exclusiva, en virtud de
bierno mexicano fijó su atención al sector que el Estado Mexicano ejerce jurisdicción en esta
marítimo. zona, en materia de preservación del medio mari-
no incluidos el control y la eliminación de la conta-
minación.
La pesca se asignó a la entonces Secretaría de
Agricultura y Fomento y la atención de la Marina
Por otra parte, el instrumento legal que determi-
Mercante estaba bajo la responsabilidad de la Se- na la ocupación de la Secretaría de Marina en ma-
cretaría de Comunicaciones y Obras Públicas a tra- teria de protección, conservación y planeación de
vés de la oficina denominada Obras Marítimas. las zonas costeras es la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal.
Dentro de la nacida Secretaría de Marina fue
creada la Dirección General de Faros e Hidrogra- Esta Ley ha sufrido diferentes reformas. Las que
fía, pasando posteriormente a ser la Dirección Ge- se considerarán en este capítulo fueron publicadas
neral de Oceanografía Naval. por Decreto el día 13 de marzo del año 2002, a tra-
vés del Diario Oficial de la Federación.
Actualmente, la Secretaría de Marina cuenta
con una Dirección General de Investigación y De- En este Decreto se establece, en el Capítulo II,
sarrollo, de la cual dependen, entre otras, las Direc- Artículo 30, la competencia de la Secretaría de Ma-
ciones Generales Adjuntas de Oceanografía, y de rina, para el despacho de diferentes asuntos, entre
Hidrografía y Cartografía. otros, los relacionados con la protección y conser-
vación de la zona costera.

87
Manejo Costero en México
En la Fracción IV se establece que debe ejercer Para llevar a cabo este último objeto, la Secreta-
la soberanía en aguas territoriales, así como la vigi- ría de Marina - Armada de México cuenta con dos
lancia en las costas del territorio, vías navegables, Institutos de Investigación Oceanográfica: uno en
islas nacionales y la zona económica exclusiva. Manzanillo, Colima, y otro en Veracruz, Veracruz,
y seis Estaciones de Investigación Oceanográfica,
La Fracción XI determina que debe ejecutar los localizadas en ambos litorales, en Ensenada, Baja
trabajos topohidrográficos de las costas, islas, California, en Topolobampo, Sinaloa, en Salina
puertos y vías navegables, así como organizar el ar- Cruz, Oaxaca, en Tampico, Tamaulipas, en
chivo de cartas marítimas y las estadísticas
Ciudad del Carmen, Campeche y en Puerto
relativas.
Progreso, Yucatán.
La Fracción XII menciona que debe intervenir
en el otorgamiento de permisos para expediciones Implícitamente, la Secretaría de Marina debe fo-
o exploraciones científicas extranjeras o interna- mentar y participar con las autoridades civiles en
cionales en aguas nacionales. las actividades socio-culturales y cívicas en aspec-
tos relacionados con el medio marítimo.
La Fracción XV dice que debe asesorar militar-
mente a los proyectos de construcción de toda cla- Por otra parte, esta Ley menciona que debe rea-
se de vías generales de comunicación por agua y lizar levantamientos topográficos de los mares y
sus partes integrantes. costas nacionales y publicar la cartografía náutica,
así como la información necesaria para la seguri-
La Fracción XVII establece que debe programar dad de la navegación y participar y fomentar toda
y ejecutar, directamente o en colaboración con actividad relacionada con el desarrollo marítimo
otras dependencias e instituciones, los trabajos de nacional, incluyendo las zonas costeras.
investigación oceanográfica en las aguas de
jurisdicción federal. En este sentido, los Institutos y Estaciones de
Investigación Oceanográfica participan con las di-
Finalmente, la Fracción XVIII hace notar que la ferentes instituciones de los tres niveles de gobier-
Secretaría de Marina debe integrar el archivo de in- no en los programas y proyectos que atienden
formación oceanográfica nacional. problemáticas regionales y locales en materia de
medio ambiente marino e investigación oceano-
Por su parte y como un instrumento legal de gráfica, teniendo como ejemplos los estudios en
trascendencia, la Ley Orgánica de la Armada de materia de erosión costera, calidad de agua de las
México establece como parte de sus atribuciones, zonas costeras, marea roja y sus impactos en la
realizar acciones para salvaguardar la soberanía y zona costera, meteorología, mareografía y diná-
defender la integridad del territorio nacional en el mica costera, entre otros.
mar territorial, zona marítimo-terrestre, islas, ca-
yos, arrecifes, zócalos y plataforma continental; Así Ahora bien, el Reglamento Interior de la Secre-
como en aguas interiores, lacustres y ríos en sus taría de Marina le confiere a la Dirección General
partes navegables, incluyendo los espacios aéreos de Investigación y Desarrollo, programar, coordi-
correspondientes, asimismo, vigilar los derechos nar y realizar la investigación oceanográfica y eco-
de soberanía en la zona económica exclusiva. lógica, incluyendo las zonas costeras, por sí o con
otras dependencias e instituciones, además de opi-
De igual forma, proteger los recursos marítimos, nar sobre las diferentes solicitudes de permisos
fluviales y lacustres nacionales, y garantizar el cum- para dichas investigaciones en las zonas marinas
plimiento del orden jurídico en las zonas marinas mexicanas.
mexicanas por sí o coadyuvando con las autorida-
des competentes en el combate al terrorismo, con- Esta Dirección participa en la implementación
trabando, piratería en el mar, robo de embarca- de medidas y programas de preservación y restau-
ciones pesqueras, artes de pesca o productos de ración del equilibrio de los ecosistemas del medio
estas, tráfico ilegal de personas, armas, estupefa- marino y la zona costera. Asimismo, interviene en
cientes y psicotrópicos, en los términos de legisla- la aplicación del Plan Nacional de Contingencias
ción aplicable. para Combatir y Controlar Derrames de Hidrocar-
buros y otras Sustancias Nocivas en el Mar.
Como parte aplicable a la zona costera, esta Ley
especifica que a la Armada le corresponde realizar También efectúa en coordinación con otras de-
actividades de investigación científica, oceanográ- pendencias competentes, estudios de organismos
fica, meteorológica, biológica y de los recursos ma- y otros recursos, para detectar y aprovechar las re-
rítimos, actuando por sí o en colaboración con servas potenciales marítimas del país.
otras instituciones nacionales o extranjeras, o en
coordinación con dependencias del ejecutivo.
Gobernanza 88
 M. S. Ibarra Fernández
Asimismo, analiza y emite opiniones técnicas El Convenio entró en vigor en Agosto de 1975,
sobre los estudios de impacto de los proyectos de designando las Partes Contratantes a la Organiza-
construcción de todo tipo de vías generales de co- ción Marítima Internacional (OMI) como responsa-
municación por agua y sus partes integrantes. ble del Secretariado de la misma.

A través de sus brigadas de levantamientos to- El objetivo del Convenio fue promover indivi-
pohidrográficos, realiza estudios de los fondos ma- dual y colectivamente el control efectivo de todas
rinos, bahías, radas, puertos, aguas nacionales y las fuentes de contaminación del medio marino,
zona económica exclusiva, tanto para efectos de comprometiéndose, -las partes contratantes-, a
seguridad en el ámbito marítimo y portuario, así adoptar las medidas posibles para impedir la con-
como para obtener y analizar información mareo- taminación del mar por el vertido de desechos y
gráfica, cuyo resultado son los Calendarios Gráfi- otras materias que puedan dañar los recursos bio-
cos y Tablas de Predicción de Mareas. lógicos y la vida marina, o reducir las posibilidades
de esparcimiento o entorpecer otros usos legítimos
Es así, que elabora, mantiene actualizada y dis- del mar.
tribuye la cartografía náutica y oceanográfica na-
cional y otro tipo de publicaciones que coadyuvan Normalmente, se denomina “vertido” al derra-
a la seguridad en la navegación marítima. me deliberado de basuras u otros materiales desde
buques, plataformas y otras estructuras marinas
A través de su Centro y Red de estaciones me- construidas por el hombre, así como el hundimien-
teorológicas, obtiene, procesa y difunde la infor- to deliberado de buques, aeronaves, plataformas u
mación meteorológica y de fenómenos oceánicos otras construcciones en el mar.
y atmosféricos, coordinándose con el Servicio
Meteorológico Nacional. Su ámbito de aplicación son todas las aguas
marinas excluyendo las aguas interiores de los
Finalmente planea, programa, ejecuta y super- Estados (las interiores a las líneas de base recta).
visa las operaciones de dragado, además, de parti-
cipar en el desarrollo de la infraestructura, Se requiere un permiso general previo para el
administración y seguridad portuaria, y del señala- vertido del resto de los materiales, estableciendo
miento marítimo nacional. Asimismo, establece también una serie de criterios a seguir. Se establece
coordinaciones para la investigación y desarrollo la excepción para los casos de fuerza mayor.
del sector de la marina mercante y pesquero.
Teniendo como antecedente este Convenio
En lo que se refiere a la contaminación marina, Internacional, el lunes 30 de enero de 1978, fue
le corresponde intervenir sin perjuicio de las atribu- publicado en el Diario Oficial de la Federación un
ciones de otras dependencias del ejecutivo, en la acuerdo en donde se estipula que la Secretaría de
prevención y control de la contaminación maríti- Marina será la autoridad para todas y cada uno de
ma, así como vigilar y proteger el medio marítimo las funciones que se produzcan por efectos del con-
dentro del área de su responsabilidad, actuando venio para la prevención de la contaminación del
por sí, o en colaboración con otras dependencias e mar por vertimiento de desechos y otras materias.
instituciones nacionales o extranjeras.
Es así, que fue conformado el “Reglamento
Aplicado a la contaminación de las zonas coste- para Prevenir y Controlar la Contaminación del
ras, entendidas como una parte fundamental de la Mar por Vertimiento de Desechos y otras Mate-
zona marina, y que es el sitio donde la mayoría de rias”, el cual el 11 de enero del año de 1979, fue
los derrames encuentran el lugar final de deposi- elaborado y rubricado por los entonces Ciudada-
ción, en este sentido se tiene que en 1978 México nos Presidente Constitucional de los Estados Uni-
fue miembro firmante del Convenio Internacional dos Mexicanos, los Secretarios de Marina,
denominado Dumping (London Dumping Hacienda y Crédito Público, Comunicaciones y
Convention). Transportes, Agricultura y Recursos Hidráulicos,
Salubridad y Asistencia, Patrimonio y Fomento
Este convenio sobre la Prevención de la Conta- Industrial y el Jefe del Departamento de Pesca.
minación Marina Producida por el Vertido de Resi-
duos y otras Materias fue firmado en Londres en Este Reglamento estipula que le corresponde a
noviembre de 1972, tras una Conferencia Intergu- la Secretaría de Marina, a través de la Armada de
bernamental sobre el Vertido de Residuos al Mar México la aplicación de él, respecto al cumplimien-
celebrada bajo el amparo de la Organización de las to de sus disposiciones, aspectos técnicos y otorga-
Naciones Unidas (ONU). miento de los permisos de vertimiento.

89
Manejo Costero en México
Asimismo, que para la aplicación de este Regla- La Secretaría de Marina otorga los permisos de
mento, deberán actuar como auxiliares y de mane- vertimiento, después de evaluar su justificación,
ra coordinada con la Secretaría de Marina, la considerando la necesidad de efectuar el verti-
Secretaría de Hacienda y Crédito Publico, la Se- miento después de que la parte interesada de-
cretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, muestre que no es posible otra alternativa.
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la
Secretaría de Salud, y las demás dependencias que Al evaluar una solicitud, las principales conside-
sean requeridas. raciones que se toman en cuenta son: preservar la
salud humana, la biología marina y los valores eco-
De manera general, el reglamento establece que nómicos y recreativos; el efecto que pueda produ-
la Secretaría de Marina ejerce jurisdicción en esta cir en los recursos pesqueros, el plancton, la vida
materia en el Mar Territorial, en la Zona Económi- humana, los recursos minerales marinos y las pla-
ca Exclusiva y en las zonas marítimas de pesca se- yas; el efecto nocivo en los ecosistemas marinos
ñaladas por la ley respectiva. particularmente con relación a la transferencia,
concentración y dispersión de las sustancias que
Este Reglamento se aplica a los vertimientos de- pretendan verter y sus metabolitos (bioproductos);
liberados de materias, sustancias o desechos en a los cambios sustanciales en la diversidad, pro-
aguas marítimas jurisdiccionales mexicanas. ductividad y estabilidad de los ecosistemas mari-
nos; a la permanencia y persistencia de las
Además, cita que le corresponde a la Secretaría sustancias vertidas; al tipo, calidad, cantidad y con-
de Marina, a través de la Armada de México y de centración de los desechos al ser vertidos; a las al-
las direcciones especializadas de la propia Secreta- ternativas en tierra y sus impactos ambientales,
ría, actualmente la Dirección de Protección al Me- probables lugares y métodos para llevarlo a cabo,
dio Ambiente Marino de la Dirección General tomando en cuenta el interés público y la posibili-
Adjunta de Oceanografía de la Dirección General dad de un impacto adverso en las aguas oceánicas,
de Investigación y Desarrollo dependiente de la y al efecto que causen en los océanos y su influjo
Subsecretaría de Marina, la aplicación de este re- en los estudios científicos, pesca y otras
glamento respecto del cumplimiento de sus exploraciones de los recursos vivos e inertes del
disposiciones, aspectos técnicos y otorgamiento de mar.
los permisos.
Como ejemplo, en el año 2002, para el caso del
La Secretaría de Marina - Armada de México litoral de Yucatán, fueron autorizados diferentes
cuenta en sus Zonas y Sectores Navales con 20 De- vertimientos del producto de dragado de los puer-
partamentos de Coordinación de Programas con- tos de abrigo, en zonas relativamente cercanas a la
tra la Contaminación del Mar y 21 de Protección al costa, esto como apoyo a los programas para con-
Medio Ambiente Marino. trolar la erosión que se presenta en la costa
yucateca.
El Reglamento menciona que ninguna persona
física o moral podrá efectuar vertimientos delibera- Por otra parte, uno de los criterios más riguroso
dos sin la previa autorización expedida por la Se- es el que se basa en la protección a la vida huma-
cretaría de Marina, quien la otorgará en la forma y na, la vida marina, los usos legítimos del mar y la
términos que señala este reglamento. zona costera, considerando la naturaleza y canti-
dad de la sustancia que va a ser vertida, el método
En este sentido, los interesados en realizar verti- y la frecuencia del vertimiento que se autorice y la
mientos han solicitado por escrito a la Secretaría de fecha o fechas en que tal vertimiento deberá llevar-
Marina, el permiso a que se refiere el párrafo ante- se a cabo, además de la manera de almacenar,
rior, especificando la materia, la forma, el envase y contener, cargar, transportar y descargar la sustan-
la fecha en que proponen verterla. Todo esto de cia a verter, el sitio señalado por la autoridad com-
acuerdo con el denominado Anexo H. petente para que se realice el vertimiento, la ruta
que de acuerdo con la Secretaría de Comunicacio-
El permiso es otorgado para verter los desechos nes y Transportes (SCT) deberá seguir el barco o
u otras materias en la zona que específicamente aeronave que transporte al sitio de vertimiento, y
determina la Secretaría de Marina, ya sea desde las precauciones especiales que deban ser tomadas
barcos o aeronaves; por su parte, las plataformas y respecto de la carga, transporte y vertimiento de la
otras estructuras utilizan dichos medios para trasla- sustancia.
dar sus desechos hasta el lugar indicado para su
vertimiento, esto es independiente del permiso que Para efectos de este reglamento, debe entender-
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes se que vertimiento es toda evacuación deliberada
otorga por lo que hace a su transportación. en el mar por desechos u otras materias, efectua-

Gobernanza 90
 M. S. Ibarra Fernández
das desde buques, aeronaves y las que realicen por (OCMI), que es una entidad especializada de las
estos medios las plataformas y otras estructuras. Naciones Unidas para la seguridad de la vida
humana en el mar y para la protección del medio
Es bien claro, que la Secretaría de Marina (SM) ambiente marino.
no otorga permiso alguno para vertimientos que
puedan alterar las normas y calidad del agua o que El permiso de vertimiento es dado para realizar-
pongan en peligro la salud humana, su bienestar o se en la fecha señalada en el mismo; si por causa
el medio marino, los sistemas ecológicos o poten- de fuerza mayor no se efectúa, debe acudirse ante
cialidades económicas y que afecten las áreas re- la Secretaría de Marina para que con la debida
creativas tales como balnearios en las playas, atención se fije nueva fecha.
“marinas” y zonas deportivas.
La Secretaría de Marina puede suspender un
Asimismo, el reglamento claramente establece vertimiento o revocar un permiso ya concedido,
que no se permite el abandono o hundimiento de- así como cambiar los términos y condiciones,
liberado en el mar de ningún barco o aeronave, cuando varíen o se presenten hechos o circunstan-
plataforma u otra estructura que por si mismos cias posteriores, que determinen una modificación
contaminen la zona costera, el ambiente marino o sustancial en la forma en que fue otorgado, escu-
las áreas de recreo a que alude el artículo anterior. chando siempre al interesado.

En situaciones normales, para otorgar un per- Para otorgar un permiso, la Secretaría de Mari-
miso de vertimiento, la Secretaría de Marina toma na está facultada para hacer del conocimiento de
en cuenta el dictamen sanitario de la Secretaría de las dependencias del Gobierno Federal o institu-
Salud y consulta la opinión de la Secretaría de Me- ciones públicas, que por sus funciones, puedan
dio Ambiente y Recursos Naturales. En su caso, emitir opinión al respecto contraria a su expedi-
está facultada para solicitar opinión técnica a otras ción, de hecho es un paso obligado en el procedi-
dependencias como el Instituto Nacional de Ener- miento para otorgamiento de los permisos.
gía Nuclear, o de cualquier institución o dependen-
cia que por sus atribuciones puedan determinar su En lo que se refiere a las actividades de inspec-
ción y vigilancia, le corresponde a la Secretaría de
factibilidad o improcedencia.
Marina la estricta observancia de este reglamento.
Para otorgar un permiso de vertimiento de cier- En este sentido, la Secretaría de Marina ha im-
tas sustancias que por su naturaleza sean singula- plementado desde hace años con buen éxito, pro-
res, tales como materiales de alto nivel radiactivo, gramas de recorridos costeros de inspección y
mercurio, cadmio, plásticos, petróleo, etc., la Se- vigilancia para el control de la contaminación cos-
cretaría de Marina exige que esos materiales se de- tera y marina, con una frecuencia casi diaria.
graden rápidamente en sustancias inocuas, que
por los procedimientos físicos, químicos o biológi- Este reglamento considera ciertas excepciones
cos a los que hayan sido sometidas previamente, para los vertimientos, por ejemplo, cuando por
no contaminen ni alteren el sabor de los organis- causa de fuerza mayor se produzca un vertimiento,
mos marinos comestibles, para que no representen por existir un inminente peligro para la vida huma-
un peligro a la salud humana o a la de los animales na o para la seguridad de cualquier nave o aerona-
domésticos. ve, y se vean precisados a arrojar al mar cualquier
sustancia o materia. Ahora, se entiende que este
Si interiormente al desecho o sustancia que se vertimiento lo harán siempre procurando causar el
permita verter, se encuentran vestigios de otras menor daño o perjuicio a la vida humana, a la fau-
sustancias, se señalará la cantidad de vertimiento, na marítima y a las zonas de esparcimiento; asimis-
siendo que estos vestigios pueden convertirse en mo, cuando el vertimiento se produzca con motivo
nocivos. de un siniestro no imputable al propietario.

Puede darse el caso de que a juicio de la Secre- Un caso importante es cuando se efectúen dra-
taría de Marina, cuando el vertimiento de cuales- gados tendientes a facilitar la navegación o preser-
quiera de las sustancias peculiares, sea necesario var el equilibrio ecológico marino y las zonas de
por no existir otra alternativa, otorgue el permiso esparcimiento.
correspondiente, notificando con antelación a la
Secretaría de Relaciones Exteriores o a la Organi- Es fundamental mencionar que ninguna perso-
zación Consultiva Marítima Intergubernamental* na será relevada de su responsabilidad, si la necesi-

* En 1972, la Organización Consultiva Marítima Intrgubernamental (OCMI) (de la que México ya era firmante), produce el
"Convenio Internacional para la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias",
esta organización es actualmente la Organización Marítima Intergubernamental (OMI).

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Manejo Costero en México
dad de efectuar el vertimiento para salvaguardar la El Artículo 161 establece que en las zonas mari-
vida humana o la seguridad de cualquier nave o nas mexicanas, la Secretaría de Medio Ambiente y
aeronave, se debió a negligencia de su parte, el ca- Recursos Naturales, por si o por conducto de la Se-
pitán de la nave o aeronave o el responsable de al- cretaría de Marina, realizará los actos de inspec-
guna plataforma, que lleve a cabo un vertimiento ción, vigilancia y, en su caso, de imposición de
por causa de fuerza mayor, debe rendir inmediata- sanciones por violaciones a las disposiciones de
mente a su arribo al puerto más próximo, un infor- esta Ley.
me detallado y pormenorizado a la autoridad
competente por conducto de la Zona o Sector Na- Como complemento a estas reformas, el 21 de
val mas cercano, en el que justifique la realización abril del 2003, se firmó en el Puerto de Veracruz,
del mismo. La contravención a lo dispuesto en este un Convenio General de Coordinación Interinsti-
artículo, aún tratándose de siniestro, es considera- tucional entre la Secretaría de Marina y la Secreta-
do como vertimiento deliberado. Una vez autori- ría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en
zado el vertimiento, para cada caso en particular, donde las áreas de coordinación que consideraron
la Dirección de Protección al Medio Ambiente Ma- son el formalizar los procedimientos para ampliar y
rino de la Dirección General Adjunta de Oceano- consolidar las actividades conjuntas en torno a la
grafía Naval, mantiene un expediente en donde se vigilancia costera y marina, incluyendo capacita-
mantiene un seguimiento a nivel nacional a través ción y participación en la elaboración de planes de
de los Mandos Territoriales, ya sean zonas, secto- colaboración tanto cotidiana como contingente.
res o subsectores navales, sobre el cumplimiento
de las condiciones establecidas para la autoriza- Además, acordar la designación de personal de
ción del vertimiento. Esta información es relacio- la Secretaría de Marina - Armada de México como
nada temáticamente en un base de datos. coadyuvante en la dirección de áreas naturales
protegidas marinas, considerando a la situación
Un instrumento legal que también es utilizado geográfica de ellas.
en las actividades de la Secretaría de Marina es la
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protec- Otros puntos de coordinación serán la colabo-
ción al Ambiente. ración en la formulación, revisión y ejecución de
programas de manejo de las áreas naturales prote-
El lunes 31 de diciembre del año 2001, el Diario gidas establecidas en las zonas marinas mexicanas.
Oficial de la Federación publicó el Decreto en el
que se reforma la Ley General del Equilibrio Ecoló- Un aspecto importante será la participación en
gico y la Protección al Ambiente, en donde se esta- la elaboración y revisión de las normas y leyes refe-
blece la participación directa de la Secretaría de rentes a la zona costera y marina.
Marina, principalmente y por medio de la reforma
de los Artículos 119, 130 y 161. También se desarrollarán conjuntamente pro-
yectos de protección, conservación y recuperación
En este sentido, el Artículo 119 de esa Ley, cita de flora y fauna silvestre, en particular de especies
que tratándose de normas oficiales mexicanas que marinas en peligro de extinción (NOM-059-
se requieran para prevenir y controlar la contami- ECOL-2001).
nación de las aguas en zonas y aguas marinas me-
xicanas, la Secretaría de Medio Ambiente y Re- En lo que se refiere a tortugas marinas, un pun-
cursos Naturales se coordinará con la Secretaría de to de coordinación será el formalizar los procedi-
Marina. mientos para ampliar y consolidar las actividades
conjuntas en torno a la vigilancia de los
Por su parte el Artículo 130 dice que la Secreta- campamentos tortugueros.
ría de Medio Ambiente y Recursos Naturales auto-
rizará el vertido de aguas residuales en aguas Asimismo, se considera desarrollar conjunta-
marinas, de conformidad con lo dispuesto en la mente programas de protección y recuperación
Ley de Aguas Nacionales, su Reglamento y las nor- ambiental de islas bajo jurisdicción federal, colabo-
mas oficiales mexicanas que al respecto expida. rando en acciones de erradicación de especies
Cuando el origen de las descargas provenga de exóticas y restauración de ecosistemas.
fuentes móviles o de plataformas fijas en el mar te-
rritorial y la zona económica exclusiva, así como de Un punto importante será el establecimiento de
instalaciones de tierra cuya descarga sea el mar, la mecanismos de coordinación necesarios para la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Natura- autorización y vigilancia de las descargas de aguas
les se coordinará con la Secretaría de Marina para residuales en el mar provenientes de plataformas
la expedición de las autorizaciones correspondien- fijas y fuentes móviles (previstas en el Artículo 86,
tes. fracción IV de la Ley de Aguas Nacionales).

Gobernanza 92
 M. S. Ibarra Fernández
También se contempla realizar actividades para en la Ciudad de México, Distrito Federal, cinco re-
la atención de las distintas causas y efectos de la giones y ocho zonas navales.
contaminación de mares y costas.
Las Regiones Navales están ubicadas en Ciu-
Consideran además establecer líneas de trabajo dad Madero, Tamps., Mazatlán, Sin., Lerma,
para proyectos en materia de impacto ambiental, Camp., Manzanillo, Col., Yukalpetén, Yuc. y
ordenamiento ecológico y estudios de riesgo en las Acapulco, Gro.
zonas marinas mexicanas.
Las Zonas Navales están distribuidas en las lo-
Se llevarán a cabo colaboraciones en proyectos calidades de Ciudad Madero, Tamps., Ensenada,
de monitoreo e investigación científica y contribuir B.C., Veracruz, Ver., Guaymas, Son., Ciudad del
a la creación de condiciones adecuadas para el Carmen, Camp., Lázaro Cárdenas, Mich., Isla Mu-
avance científico y tecnológico del conocimiento jeres, Q. Roo, Acapulco, Gro. y Salina Cruz, Oax.
de los recursos marinos y costeros.
Por otra parte y de manera complementaria, es
Para el cumplimiento de sus atribuciones, la Se- muy prudente citar las atribuciones que le confie-
cretaría de Marina cuenta con la siguiente organi- ren las diferentes leyes a la Secretaría de Medio
zación Jurisdiccional de los Mandos de la Armada Ambiente y Recursos Naturales, a la Secretaría de
de México, la cual quedó establecida mediante un Gobernación y a la Comisión Nacional del Agua,
acuerdo firmado el 28 de febrero del año 2001 por ya que tienen mucha injerencia en el desempeño
el Secretario de Marina. de las funciones que tiene la Secretaría de Marina
en materia de la zona costera.
Este Acuerdo establece las Regiones, Zonas,
Sectores y Subsectores Navales, considerando que En este sentido la Ley de la Administración Pú-
la Armada de México tiene entre sus atribuciones blica Federal establece que a la Secretaría de Me-
la de preservar la soberanía de la nación mediante dio Ambiente y Recursos Naturales le corresponde
el ejercicio de la jurisdicción naval militar en el mar ejercer la posesión y prosperidad de la nación en
territorial, la zona económica exclusiva, la zona las playas, zona federal marítimo terrestre y terre-
marítimo terrestre, las islas, cayos, arrecifes, zóca- nos ganados al mar, así como le corresponde a la
los y plataforma continental, asi como en aguas in- Secretaría de Gobernación administrar las islas de
teriores, lacustres y ríos en sus partes navegables jurisdicción federal, salvo aquellas cuya adminis-
incluyendo los espacios aéreos correspondientes. tración corresponda, por disposición de la ley a
otra dependencia o entidad de la administración
En este sentido y para los efectos de este Acuer- pública federal.
do se tiene que las Regiones Navales son las áreas
geoestratégicas determinadas por el Mando Supre- En las islas a que se refiere el párrafo anterior,
mo (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos) regirán las leyes federales y los tratados; serán
que agrupan a zonas, unidades y establecimientos competentes para conocer de las controversias que
navales dentro de su jurisdicción. en ellas se susciten los tribunales federales con
mayor cercanía geográfica.
Las zonas navales son áreas geográficas deter-
minadas por el Mando Supremo, que agrupan sec- La Ley de Aguas Nacionales establece que Ri-
tores, subsectores navales, fuerzas adscritas o bera o Zona Federal se entiende como las fajas de
incorporadas, así como los establecimientos que se diez metros de anchura contigua al cauce de las co-
encuentran dentro de su jurisdicción. rrientes o al vaso de los depósitos de propiedad na-
cional, medida horizontalmente a partir del nivel
Los sectores navales son subdivisiones geográfi- de aguas máximas ordinarias. La amplitud de la ri-
co - marítimas de las zonas navales. Los subsecto- bera o zona federal será de cinco metros en los
res navales son los mandos establecidos en la cauces con una anchura no mayor de diez metros.
costa, constituidos por unidades y establecimien- El nivel de aguas máximas ordinarias se calculará a
tos. Y, por su parte, los apostaderos navales son partir de la creciente máxima ordinaria que será
aquellos establecimientos situados en puertos, determinada por la Comisión Nacional del Agua
bahías e islas nacionales, los cuales cuentan con la de acuerdo con lo dispuesto en el reglamento de la
infraestructura mínima necesaria para apoyar lo- Ley de Aguas Nacionales. En los ríos, estas fajas se
gísticamente a las unidades navales, éstos pueden delimitarán a partir de cien metros río arriba, con-
constituirse como base para las operaciones que se tados desde la desembocadura de éstos en el mar.
desarrollen.
Asimismo, para efectos legales, las aguas resi-
La legislación actual contempla una organiza- duales son las aguas de composición variada pro-
ción naval con una Región Naval Central con sede veniente de las descargas de usos municipales,
93
Manejo Costero en México
industriales, comerciales, agrícolas, pecuarios, do- El Artículo 113 establece que la administración
mésticos y en general de cualquier otro uso. de los siguientes bienes queda a cargo de la Comi-
sión Nacional del Agua: las playas y zonas federa-
Y menciona que son declaradas de utilidad pú- les, en la parte correspondiente a los cauces de
blica la instalación de plantas de tratamiento de corrientes en los términos de la Ley de Aguas Na-
aguas residuales y la ejecución de medidas para el cionales; los terrenos ocupados por los vasos de la-
reuso de dichas aguas, así como la construcción de gos, lagunas, esteros o depósitos naturales cuyas
obras de prevención y control de la contaminación aguas sean de propiedad nacional; los cauces de
del agua. La prevención y atención de los efectos las corrientes de aguas nacionales; las riberas o zo-
de los fenómenos meteorológicos extraordinarios nas federales contiguas a los cauces de las corrien-
que pongan en peligro las personas o instalacio- tes y a los vasos o depósitos de propiedad
nes. La instalación de los dispositivos necesarios nacional; los terrenos de los cauces y los de los va-
para la medición de la cantidad y calidad de las sos de lagos, lagunas o esteros de propiedad nacio-
aguas nacionales, y los derechos de uso o aprove- nal, descubiertos por causas naturales o por obras
chamiento de aguas nacionales. artificiales: las islas que existen o que se formen en
los vasos de los lagos, lagunas, esteros, presas y de-
El Artículo 17 de la misma Ley, menciona que pósitos o en los cauces de corrientes de propiedad
es libre la explotación, uso y aprovechamiento de nacional, excepto las que se formen cuando una
las aguas nacionales superficiales por medios ma- corriente segregue terrenos de propiedad particu-
nuales para fines domésticos y de abrevadero, lar, ejidal o comunal; y las obras de infraestructura
siempre que no se desvíen de su cauce ni se pro- hidráulica financiadas por el gobierno federal,
duzca una alteración en su calidad o una disminu- como presas, diques, vasos, canales, drenes, bor-
ción significativa en su caudal, en los términos del dos, zanjas, acueductos, distritos o unidades de rie-
reglamento, y que no se requerirá concesión para go y demás construidas para la explotación, uso,
la extracción de aguas marinas tanto interiores aprovechamiento, control de inundaciones y
como del mar territorial, sin perjuicio de lo dis- manejo de las aguas nacionales, con los terrenos
puesto en la Ley Minera y demás disposiciones que ocupen y con las zonas de protección, en la
legales. extensión que en cada caso fije la Comisión
Nacional del Agua.
El Artículo 86 estipula que la Comisión Nacional
del Agua tiene a su cargo establecer el cumplimien- El Diario Oficial de la Federación, del día 30 de
to de las condiciones particulares de descarga que enero del año de 1978, emitió un acuerdo del Po-
deben satisfacer las aguas residuales que se gene- der Ejecutivo a través de la Secretaría de Relacio-
ren en bienes y zonas de jurisdicción federal; de nes Exteriores, en donde se refiere que la
aguas residuales vertidas directamente en aguas y Secretaría de Marina será la autoridad que ejerza
bienes nacionales, o en cualquier terreno cuando todas y cada una de las funciones previstas para
dichas descargas puedan contaminar el subsuelo o los efectos del Artículo VI del “Convenio sobre la
los acuíferos; y en los demás casos previstos en la Prevención de la Contaminación del Mar por
Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protec- Vertimiento de desechos y Otras Materias”.
ción al Ambiente.
Para efectos de este Decreto, las demás Autori-
Asimismo, autorizar, en su caso, el vertido de dades que deban intervenir de acuerdo a sus fun-
aguas residuales en el mar, y en coordinación con ciones en los términos de ese Convenio, deberán
la Secretaría de Marina cuando provengan de suministrar al Ciudadano Secretario de Marina, los
fuentes móviles o plataformas fijas. Y promover o informes y documentos que les sean solicitados.
realizar las medidas necesarias para evitar que ba-
sura, desechos, materiales y sustancias tóxicas, y Este Acuerdo obedeció a que el día 29 del mes
lodos producto de los tratamientos de aguas resi- de diciembre de 1972, se abrió a firma en las ciu-
duales, contaminen las aguas superficiales o del dades de México, Londres, Moscú y Washington el
subsuelo y otros bienes. Convenio sobre la Prevención de la Contamina-
ción del Mar por Vertimiento de Desechos y otras
También menciona que debe ejercer las atribu- Materias. Al mismo tiempo en el Diario Oficial de la
ciones que corresponden a la Federación en mate- Federación, en la edición del día 27 de mayo de
ria de prevención y control de la contaminación 1974, se publicó el Decreto por el cual la Cámara
del agua y de su fiscalización y sanción, en los tér- de Senadores del H. Congreso de los Estados Uni-
minos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y dos Mexicanos aprobó este Convenio, el cual entró
la Protección al Ambiente, salvo que corresponda en vigor el día 30 de agosto del año 1975. Y que el
a otra dependencia conforme a la Ley Orgánica de depósito del Instrumento de Ratificación del Go-
la Administración Pública Federal. bierno de los Estados Unidos Mexicanos tuvo lugar
el día 7 de abril del 1975, publicado en el Diario
Gobernanza 94
 M. S. Ibarra Fernández
Oficial de la Federación el día 16 del mes de julio pecializada en esta materia, determinará la zona
de ese mismo año. federal marítimo terrestre dentro de una faja de 20
metros contigua al litoral marino, y únicamente
Por otra parte, el Reglamento para el uso y cuando la inclinación en dicha faja sea de 30 gra-
aprovechamiento del mar territorial, vías navega- dos o menor en forma continua. Y para el caso de
bles, playas, zona federal marítimo terrestre y terre- los ríos, esta zona federal se determinará desde la
nos ganados al mar, publicado el miércoles 21 de desembocadura de ellos en el mar hasta el punto
agosto del 1991, estipula en su Capítulo 1. "Dispo- río arriba donde llegue el mayor flujo anual, lo que
siciones Generales", que este reglamento es de ob- no exceda en ningún caso los doscientos metros.
servancia general en todo el territorio nacional y
tiene por objeto proveer, en la esfera administrati- Este Reglamento menciona que las playas, la
va, al cumplimiento de diferentes Leyes, tales zona federal marítimo terrestre y los terrenos gana-
como la General de Bienes Nacionales, de Nave- dos al mar, o a cualquier otro depósito que se for-
gación y Comercio Marítimo y de Vías Generales me con aguas marítimas, son bienes de dominio
de Navegación en lo que se refiere al uso, aprove- público de la federación, inalienables e imprescrip-
chamiento, control, administración, inspección y tibles y mientras no se varíe su situación jurídica,
vigilancia de las playas, zona federal marítimo te- no están sujetos a acción reivindicatoria o de pose-
rrestre y terrenos ganados al mar o a cualquier de- sión definitiva o provisional.
pósito que se forme con aguas marítimas y de los
bienes que formen parte de los recintos portuarios Corresponde a la SEMARNAT poseer, adminis-
que estén destinados para instalaciones y obras trar, controlar y vigilar los bienes a que se refiere
marítimo portuarias. este artículo, con excepción de aquellos que se lo-
calicen dentro del recinto portuario o se utilicen
Este Reglamento establece que la zona federal como astilleros, varaderos, diques para talleres de
marítimo terrestre se deslindará y delimitará consi- reparación naval, muelles, y demás instalaciones a
derando la cota de pleamar máxima observada que se refiere la Ley de Navegación y Comercio
durante treinta días consecutivos en una época del Marítimo, casos en que la competencia es de la Se-
año en que no se presenten huracanes, ciclones o cretaria de Comunicaciones y Transportes .
vientos de gran intensidad y sea técnicamente pro-
picia para realizar los trabajos de delimitación. Asi- Finalmente, estipula que para el debido aprove-
mismo, que la zona federal marítimo terrestre se chamiento, uso, explotación, administración y vi-
determinará únicamente en áreas que en un plano gilancia de las playas, la zona federal marítimo
horizontal presenten un ángulo de inclinación de terrestre y los terrenos ganados al mar o a cual-
30 grados o menos. quier otro depósito que se forme con aguas maríti-
mas, se considerarán sus características y uso
Para el caso de que las costas que carezcan de turístico, industrial, agrícola o acuícola, en con-
playas y presenten formaciones rocosas o acantila- gruencia con los programas maestros de control y
dos, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos aprovechamiento de tales bienes cuya elaboración
Naturales (SEMARNAT) a través de la unidad es- estará a cargo de la SEMARNAT.

LEY FEDERAL DEL MAR

El 08 de enero de 1986, se publicó en el Diario Ofi- res, la zona contigua, la zona económica exclusiva
cial de la Federación, la Ley Federal del Mar, mis- la plataforma continental y las plataformas insula-
ma que es reglamentaria de los párrafos cuarto, res, así como cualquier otra permitida por el
quinto, sexto y octavo del artículo 27 de la Consti- derecho internacional.
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en lo que se refiere a las zonas marinas mexicanas. En estas zonas, la Nación ejerce los poderes, de-
rechos, jurisdicciones y competencias que estable-
Esta ley es de jurisdicción federal y rige en las ce esta Ley, de acuerdo con la Constitución
zonas marinas que forman parte del territorio na- Política de los Estados Unidos Mexicanos y con el
cional y cuando sea aplicable, en las zonas marinas derecho internacional.
donde la Nación ejerce derechos de soberanía, ju-
risdicciones y otros derechos. En otro capítulo de este libro se explica más a
detalle lo relativo a la Ley Federal del Mar y la zona
Esta Ley, menciona como zonas marinas mexi- costera (Cap. 8, p. 99-114).
canas, al mar territorial, las aguas marinas interio-

95
Manejo Costero en México
SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES

El transporte marítimo y la marina mercante son realizando así el primer viaje de prácticas de la
pilares básicos de economías como la de México. historia marítima de México.
En las primeras etapas del transporte marítimo en
nuestro país se concretaron al litoral (cabotaje). Para 1854 por disposición Presidencial se esta-
Durante la época de la colonia se dió un fuerte im- blece una escuela náutica para la Marina Mercante
pulso al transporte marítimo por servir de liga con en la Isla del Carmen, Campeche. En 1880 se esta-
la metrópoli y poder exportar los productos de la blece el Decreto Presidencial por el cual se lleva a
tierra, particularmente los minerales. cabo la creación de las Escuelas Náuticas de Cam-
peche y Mazatlán para la marina del comercio. En
En el advenimiento de la Independencia, Méxi- 1919 se inaugura la Escuela de Comercio y Náuti-
co disponía de naves que en forma incipiente cu- ca de Veracruz. Para 1945 se inaugura la Escuela
brían el trafico de altura y cabotaje. Náutica de Tampico. En 1972 se crea el Fideicomi-
so para la reestructuración y funcionamiento de las
A finales de 1800, al sustituirse la madera por el Escuelas Náuticas de Veracruz, Tampico y Maza-
hierro y la fuerza propulsora del viento por el va- tlán y en 1983 se establece el cambio de denomi-
por, progreso que no conminó al tráfico de cabo- nación de Fideicomiso para la reestructuración y
taje en pequeñas embarcaciones por falta de funcionamiento de las Escuelas Náuticas de Vera-
mercados en ultramar, así como las necesidades cruz, Tampico y Mazatlán, por la de Fideicomiso
del floreciente Estados Unidos que se constituyó en de Formación y Capacitación para el Personal de
casi el único mercado, y se convirtió en el más la Marina Mercante Nacional. Estableciendo así
importante proveedor. hasta la fecha las escuelas de formación de oficiales
de la marina mercante.
Justamente hasta que aparecieron los primeros
productos de exportación se reanudó el tráfico de En lo que se refiere a la legislación que aplica la
altura: el henequén exportado en buques naciona- Secretaría de Comunicaciones y Transportes en
les, el plátano y el petróleo a base de buques materia de zona costera para regular la administra-
extranjeros. ción, funcionamiento, construcción, aprovecha-
miento, operación y explotación de obras, y la
El tráfico marítimo se vió afectado por la prime- prestación de servicios portuarios que se desarro-
ra guerra mundial y el propio movimiento social, llen en los diferentes puertos, se basa principal-
por falta de mercados y carencia de producción. mente en los fundamentos de la Ley de Puertos y
Igualmente la segunda guerra mundial y la expro- su Reglamento.
piación petrolera tomaron indefenso al país, y fue
a base de buques extranjeros rentados a altos cos- El Diario Oficial de la Federación publicó el día
tos que pudo hacer frente a las necesidades. Aca- 13 de marzo del año 2002, un decreto por el que se
bado el boicot a los buques extranjeros, México reforma la Ley Orgánica de la Administración Pú-
pudo comprar buques de uso a precios elevados blica Federal.
que permitió incluso exportar productos petroleros
en pleno conflicto con buques propios. En este Decreto se establece, en el Capítulo II,
Artículo 36, la competencia de la Secretaría Comu-
Para 1957, un grupo de empresarios se propu- nicaciones y Transportes, para el despacho de los
sieron crear una marina mercante nacional que a asuntos, entre otros, los de la zona costera conteni-
través del tiempo logró consolidar miles de tonela- dos en la Fracción XIV donde menciona que debe
das de peso muerto. regular, promover y organizar la marina mercante.

Antecedentes de la Marina Mercante datan del En la Fracción XVI establece que la Secretaría
primero de julio de 1822, cuando el Comandante de Comunicaciones y Transportes debe regular las
del Apostadero de San Blas, Nayarit, dispuso esta- comunicaciones y transportes por agua.
blecer la primera promoción de alumnos en Tepic
y el 24 de noviembre de 1824, el Comandante de Asimismo, en la Fracción XVIII determina que la
la Fortaleza de San Carlos, en Perote, donde se ha- Secretaría de Comunicaciones y Transportes debe
bía instalado la Academia Militar, envío a Tlacotal- construir, reconstruir y conservar las obras maríti-
pan, cadetes que aspiraban a incorporarse a la mas, portuarias y de dragado, instalar el señala-
Marina Nacional. En 1826 el Colegio de Tlacotal- miento marítimo y proporcionar los servicios de
pan logró que los estudiantes se embarcaran en información y seguridad para la navegación
Acapulco, en el Congreso Mexicano, hacia Asia, marítima.

Gobernanza 96
 M. S. Ibarra Fernández
De igual forma, la Fracción XIX dice que la Se- La Fracción XX menciona que la Secretaría de
cretaría de Comunicaciones y Transportes debe Comunicaciones y Transportes debe administrar
adjudicar y otorgar contratos, concesiones y per- los puertos centralizados y coordinar los de la ad-
misos para el establecimiento y explotación de ser- ministración paraestatal y otorgar concesiones y
vicios relacionados con las comunicaciones por permisos para la ocupación de las zonas federales
agua; así como coordinar en los puertos marítimos dentro de los recintos portuarios.
y fluviales las actividades de servicios marítimos y
portuarios, los medios de transporte que operen en La Fracción XXV dice que la Secretaría de Co-
ellos y los servicios principales, auxiliares y cone- municaciones y Transportes debe cuidar de los as-
xos de las vías generales de comunicación para su pectos ecológicos y los relativos a la planeación del
eficiente operación y funcionamiento, salvo los desarrollo urbano, en los derechos de vía de las
asignados a la Secretaría de Marina. vías federales de comunicación.

AGRADECIMIENTOS

Por ser una gran motivación en mi trabajo al Te- cio de Justicia Naval Licenciado en Derecho Juan
niente de Navío del Servicio de Medio Ambiente Gabriel Salazar González. A mis padres, por su-
Marino Oceanólogo Alberto Acuña Uscanga. Por puesto, Don Miguel Ángel Ibarra y Díaz y Saraswa-
su amistad, asesoría, certeros comentarios y enor- ti Fernández, y a toda la gran querida familia
me deseo de trabajo en equipo al Teniente de Na- Ibarra, especialmente a la mía Patty, Miguel Ángel
vío del Servicio de Medio Ambiente Marino y Oliver Erwin. Por supuesto a mis queridos ami-
Oceanólogo Ezequiel Cruz Blancas. Por sus atina- gos de Puerto Progreso. A todos, gracias.
dos comentarios al Teniente de Corbeta del Servi-

LITERATURA CITADA

Cesar-Dachary, A. y Arnaiz-Burne S.M., 2002. Diario Oficial de la Federación (DOF), 2002.

Globalización, Turismo y Sustentabilidad. Centro Ley Orgánica de la Armada de México. 10 de
Universitario de la Costa. Campus Puerto Vallarta. diciembre de 2002. México, D.F.
Universidad de Guadalajara. Jalisco, México..
Diario Oficial de la Federación (DOF), 2003.
Diario Oficial de la Federación (DOF), 1978. Reglamento Interior de la Secretaría de Medio
Acuerdo por el que los efectos del Artículo VI del Ambiente y Recursos Naturales. Martes 21 de enero
Convenio sobre la Prevención de la Contaminación de 2003. p. 11. México, D.F.
del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras
Materias. Lunes 30 de enero del 1978. P2. México, Diario Oficial de la Federación (DOF), 2003.
D.F. Acuerdo por el que se adscriben orgánicamente las
unidades administrativas y órganos descon-
Diario Oficial de la Federación (DOF), 1896. centrados de la Secretaría de Medio Ambiente y
Ley Federal del Mar. 08 de enero de 1986. México, Recursos Naturales. Lunes 27 de enero de 2003.
D.F. P28. México, D.F.

Diario Oficial de la Federación (DOF), 1992. Secretaría de Marina y Secretaría de

Ley de Aguas Nacionales. 1o. de diciembre de 1992. Relaciones Exteriores, 1993. Normatividad
México, D.F. para la investigación científica por extranjeros en
zonas marinas de jurisdicción nacional.
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Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales. 12 de Secretaría de Marina, 1969. La Opinión Pública
enero de 1994. México, D.F. y la Marina Nacional. México, D.F. .
Diario Oficial de la Federación (DOF), 2001. Vargas Bello, M.A., 1992. La cooperación in-
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección ternacional para prevenir la contaminación en el mar
al Ambiente. 31 de diciembre del 2001. México, D.F.
(de la posguerra a la actualidad). Tesis de
Licenciatura. UNAM. México.
Diario Oficial de la Federación (DOF), 2001.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente. 31 de diciembre del de 2001. México,
D.F.

97
Manejo Costero en México

Gobernanza 98
 Estado de Derecho de la
Zona Costera en México
8
Gobernanza
Teresa E. Saavedra Vázquez

Delegación Federal de la Secretaría de Medio Ambiente

y Recursos Naturales en el Estado de Veracruz

RESUMEN

El presente análisis incluye el marco jurídico y normativo aplicable a la zona

costera a nivel federal, enfatizando las necesidades de integración,
homologación y/o actualización del mismo. Por otra parte, se brindan las bases
institucionales para el manejo de estos ecosistemas y las líneas fundamentales de
la política nacional en la materia. Se requiere llevar a cabo un esfuerzo
coordinado entre órdenes de gobierno que permita consolidar e integrar un
marco jurídico y normativo adecuado a la protección y desarrollo de las zonas
costeras. Esta legislación deberá incluir de manera prioritaria los humedales,
arrecifes coralinos, flora y fauna nativa, así como la gestión de elementos
vulnerables, emplazamientos arqueológicos y planes de contingencia por
fenómenos meteorológicos y accidentes en la zona costera. Para el caso
específico de México, se requiere incorporar el concepto de manejo integral de la
zona costera en todas las políticas sectoriales, acciones y programas
institucionales que se emprendan en la entidad. Igualmente es necesario contar
con una estrategia de mayor alcance para que los tres órdenes de gobierno
coadyuven en el manejo y protección de las zonas costeras.

ABSTRACT

The present analysis includes the legal and normative framework for the Coastal
Federal Zone, emphasizing integration needs and/or updating. On the other
hand, institutional coastal ecosystem management bases and main national
policy lines on these matters are provided. It is necessary to carry out a
coordinated effort among government levels aimed at consolidating and putting
together a suitable legal and normative framework for coastal zone protection
and development. This legislation should consider primarily humid areas, coral
reefs, native flora and fauna, and management of vulnerable elements,
archeological sites and contingency plans for meteoro- logical phenomena and
accidents on the coastal area. In the particular case of Mexico, the concept of
integrated management of the costal zone in the different ministry policies, as
well as in the institutional actions and programs implemented at State level,
should be included. Furthermore, it is necessary to develop a higher scope
strategy so that all three levels of government participate in coastal zone
management and protection.
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN

En primer término es de vital importancia destacar que la mayor parte de las lagunas costeras mexica-
que el manejo de la interfase entre los ecosistemas nas presenten graves problemas de deterioro am-
marino y terrestres presenta particular compleji- biental. 1
dad, dado que las zonas costeras por lo general,
constituyen espacio de múltiples influencias am- Cabe señalar que para la presente administra-
bientales y objeto de gestión de diversas instancias ción en la Secretaría de Medio Ambiente y Recur-
administrativas o políticas. sos Naturales (SEMARNAT) el tema es de alta
prioridad, toda vez que la política ambiental en la
Asimismo, el conocimiento científico de la pro- materia no se enfoca exclusivamente en la aten-
blemática ambiental, social y económica del exten- ción del cobro de derechos en los citados bienes
so litoral mexicano se encuentra en proceso y con nacionales, sino en establecer políticas, programas
avances limitados y, en todo caso, inferior al que se y estrategias tendientes a mantener la integridad
encuentra disponible para entornos tierra adentro. de los ecosistemas costeros, en el marco de la
Lo anterior, es extensivo por lo que toca al marco promoción del desarrollo sustentable.
jurídico-administrativo para regular estos impor-
tantes ecosistemas, el cual como se verá más ade- Bajo este contexto, se presenta una visión gene-
lante resulta insuficiente y requiere de un gran ral del marco legal aplicable a la protección de los
esfuerzo de actualización y homologación de los ecosistemas marinos y particularmente a las zonas
diferentes instrumentos legales aplicables. costeras en el país y su relación con las disposicio-
nes internacionales en la materia, enfatizando des-
Por otra parte, los ecosistemas costeros figuran de luego los logros, pero sin dejar de visualizar la
entre los de mayor productividad biológica dentro necesidad de reforzar lo alcanzado con el propósito
del ambiente marino. En particular, los sistemas la- de establecer mecanismos e instrumentos de políti-
gunares costeros se caracterizan no sólo por su ex- ca ambiental de vanguardia, orientados a que
traordinaria productividad sino también por una prevalezca un verdadero estado de derecho en la
marcada fragilidad y vulnerabilidad frente a la va- zona costera del país.
riedad de presiones antropogénicas que propician

POLÍTICAS, INSTRUMENTOS JURÍDICO -NORMATIVOS

Y PROGRAMAS EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO:
EL CASO DE MÉXICO

La problemática del deterioro y contaminación del De esta forma, para el caso de México se han
medio marino reviste una gran importancia dado emitido diversas disposiciones sobre la materia,
que afecta ecosistemas de suma fragilidad e impor- mismas que serán analizadas de manera general
tancia ecológica, así como recursos y actividades en el presente artículo. Igualmente se hará men-
productivas de alto valor económico y social, dado ción de la articulación de este marco legal con las
que algunos de ellos dependen numerosos grupos bases de política y acciones y programas institucio-
poblacionales, como es el caso de los recursos nales orientados al propósito de proteger y regular
pesqueros. las zonas costeras en el país.

No obstante lo anterior, se ha considerado prác- Cabe señalar, que en virtud de que el tema ha
ticamente a nivel universal, que el mar al igual que sido considerado con amplitud en el derecho inter-
fuente importante de alimentos, constituye el ver- nacional, se incorporan a este análisis, las principa-
tedero natural de todos los desechos de las activi- les disposiciones y líneas de trabajo que se han
dades humanas. Ante este hecho, se han buscado realizado sobre este vital tema, así como las asigna-
toda clase de soluciones, las cuales abarcan tanto turas pendientes sobre el particular.
las de carácter técnico y socioeconómico como
aquellas relacionadas con la promulgación de le-
yes y reglamentos orientados a la protección
jurídica de los ecosistemas marinos.

1 SEMARNAT. Programa de Trabajo 2000.

Gobernanza 100
 T. Saavedra Vázquez
LEGISLACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL En los casos a que se refieren los dos párrafos
APLICABLE A LAS ZONAS COSTERAS anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e
imprescriptible y la explotación, el uso o el aprove-
Para el caso de México, las disposiciones que regu- chamiento de los recursos de que se trata, por los
lan la protección y manejo de los ecosistemas mari- particulares o por sociedades constituidas confor-
nos emanan de lo dispuesto en nuestra Carta me a las leyes mexicanas, no podrán realizarse sino
Magna y se instrumentan en leyes generales y es- mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo
pecíficas que a continuación se destacan. Sin em- Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones
bargo, aún no es posible hacer una referencia que establezcan las leyes.
concreta a una Ley que abarque para esta materia
todos los aspectos requeridos para su regulación y La Nación ejerce en una zona económica exclu-
manejo, por lo que es menester aplicar disposicio- siva situada fuera del mar territorial y adyacente a
nes incorporadas en diferentes ordenamientos, tal éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones
como se verá a continuación. que determinen las leyes del Congreso. La zona
económica exclusiva se extenderá a 200 millas
náuticas, medidas a partir de la línea de base desde
la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos
Disposiciones Constitucionales
en que esa extensión produzca superposición con
las zonas económicas exclusivas de otros Estados,
Las bases constitucionales respecto al régimen jurí-
la delimitación de las respectivas zonas se hará en
dico del mar, emanadas de la Constitución Política
la medida en que resulte necesario, mediante
de los Estados Unidos Mexicanos , establecen que
2
acuerdo con esos Estados (párrafo octavo).
“ el territorio nacional comprende, entre otros, el
de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos y los
mares adyacentes, el de las islas de Guadalupe y
Revillagigedo, situadas en el océano Pacífico; la Leyes Generales y Específicas
Plataforma Continental y los zócalos de las islas,
cayos y arrecifes, y las aguas de los mares territo- El marco jurídico-normativo relacionado con las
riales en la extensión que fija el derecho internacio- diversas materias que intervienen en el manejo de
nal, y las marítimas interiores” (Artículo 42, la zona costera, delimita un campo de competen-
fracciones II a V). Señala la propia constitución que cia prácticamente exclusivo del Nivel Federal de
estos dependerán directamente del Gobierno de la gobierno, es decir en su mayor parte se refiere a
Federación, con excepción de las islas sobre las disposiciones emitidas por el Ejecutivo Federal y
que hasta la fecha hayan ejercido jurisdicción los sólo en circunstancias expresas le quedan conferi-
estados (Art. 48). das facultades de manejo de estos recursos a los es-
tados y /o los municipios como se irá analizando en
Por lo anterior, el Artículo 27 Constitucional se- el contexto del presente análisis.
ñala que: "La propiedad de las tierras y aguas com-
prendidas dentro de los límites del territorio La Ley General del Equilibrio Ecológico
nacional, corresponden originariamente a la Na- y la Protección al Ambiente (LGEEPA)3
ción, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmi-
tir el dominio de ellas a los particulares, La presente Ley es reglamentaria de las disposicio-
constituyendo la propiedad privada. Las expropia- nes de la Constitución Política de los Estados Uni-
ciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad dos Mexicanos y establece las bases para:
pública y mediante indemnización."
• El aprovechamiento sustentable, la preserva-
Asimismo, le corresponde a la Nación el domi- ción y, en su caso, la restauración del suelo, el
nio directo de todos los recursos naturales de la agua y los demás recursos naturales, de
plataforma continental y los zócalos submarinos de manera que sea compatibles la obtención de
las islas. Son propiedad de la Nación las aguas de beneficios económicos con el equilibrio de los
los mares territoriales en la extensión y términos ecosistemas.
que fije el derecho internacional; las aguas marinas
interiores; las de las lagunas y esteros que se comu- • La prevención y el control de la contamina-
niquen permanente o intermitentemente con el ción del aire, agua y suelo.
mar (párrafos cuarto y quinto).

2 Brañes, Raúl, Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Fondo de Cultura Económica, México,1994.
Primera Edición. p.400-401
3 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 28 de Enero de 1988 y modificada mediante Decreto publicado
el día 13 de Diciembre de 1996

101
Manejo Costero en México
• La regulación del aprovechamiento explotación, preservación y administración
sustentable, la protección y la preservación de los recursos naturales, vivos y abióticos,
de los recursos forestales, el suelo, las aguas del lecho y el subsuelo del mar y de las aguas
nacionales, la biodiversidad, la flora, la fauna suprayacentes, así como las que deberán
y los demás recursos naturales de su observarse para la realización de actividades
competencia. de exploración y explotación en la Zona
Económica Exclusiva (ZEE). Finalmente el
Asimismo, esta Ley marco estipula las normas Artículo 132 se relaciona con la prevención y
sobre el control de la contaminación que se aplican control de la contaminación del medio
a todos los ecosistemas acuáticos, incluidos los ma- marino, así como la preservación y
res. De esta forma, la SEMARNAT de acuerdo al restauración del equilibrio de sus
Artículo 130 de la LGEEPA podrá autorizar verti- ecosistemas, de acuerdo a lo establecido en la
dos de aguas residuales en aguas marinas, obser- misma LGEEPA, en la Ley de Aguas
vando lo previsto en la Ley de Aguas Nacionales y Nacionales, Ley Federal del Mar, las
de acuerdo con las normas oficiales mexicanas convenciones internacionales de las que
correspondientes. México forma parte y las demás leyes
aplicables.
Por otro lado, cuando las descargas se originen
en plataformas marinas o en fuentes móviles la Ley de Bienes Nacionales4 y su Reglamento para
SEMARNAT actuará en coordinación con la Se- el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial,
cretaría de Marina. Asimismo, la SEMARNAT está Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo
facultada para emitir normas oficiales mexicanas Terrestre y Terrenos Ganados al Mar
(NOMs) en lo relativo a la protección, conserva-
ción, exploración y explotación de recursos natu- En México la legislación aplicable a zonas costeras
rales marinos. Esta dependencia actuará incluyendo tanto a las playas, la zona federal marí-
coordinadamente con la Secretaría de Marina, de timo terrestre y los terrenos ganados al mar se en-
Energía, de Salud y de Comunicaciones y Trans- cuentra incorporada básicamente a la “Ley
portes para que cada una contribuya a prevenir y General de Bienes Nacionales (LGBN) ” y su “Re-
controlar la contaminación marina. glamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar
Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal
Adicionalmente, hasta noviembre de 1996 esta Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar”.
ley no consideraba disposiciones específicas para
la zona costera, sin embargo en diciembre de 1996 De conformidad con lo dispuesto en las citadas
tuvo modificaciones y adiciones, entre las que se disposiciones jurídicas, las playas, la zona federal
incluyen algunas relacionadas con la zona costera. marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar, o
A continuación se mencionan las principales: a cualquier otro depósito que se forme con aguas
marítimas, son bienes de dominio público de la Fe-
• En los Artículos 88-97 del Capítulo I (Título deración, inalienables e imprescriptibles y mientras
Tercero) se definen los criterios para el no varíe su situación jurídica, no están sujetos a ac-
aprovechamiento sustentable del agua y los ción reivindicatoria o de posesión definitiva o
ecosistemas acuáticos incluyendo los provisional (Fig. 1).
costero-marinos, así como las normas para la
prevención y control de la contaminación, de Corresponde a la Secretaría de Medio Ambien-
acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales y su te y Recursos Naturales (SEMARNAT) poseer, ad-
Reglamento, Ley de Pesca, Ley de Salud y la ministrar, controlar y vigilar los bienes a que se
Ley Federal del Mar, entre las más refiere este artículo, con excepción de aquellos que
importantes. se localicen dentro del recinto portuario, o se utili-
cen como astilleros, varaderos, diques para talleres
• En los Artículos 117-133 , Capítulo III, Título de reparación naval, muelles, y demás instalacio-
Cuarto, se definen los criterios para la nes a que se refiere la Ley de Navegación y Comer-
prevención y control de la contaminación del cio Marítimos; en estos casos la competencia
agua y los ecosistemas acuáticos incluyendo corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y
los costeros y marinos. Los artículos que Transportes (SCT) (Art 5º Rgto. ZOFEMAT).
regulan específicamente al medio marino son
el 130-132. El Artículo 130 se relaciona con el A su vez, para el debido aprovechamiento, uso,
vertido de aguas residuales en aguas marinas, explotación, administración y vigilancia de las pla-
el Artículo 131 se relaciona con la emisión de yas, la zona federal marítimo terrestre y los terrenos
Normas Oficiales Mexicanas para la ganados al mar o a cualquier otro depósito que se

4 Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 8 de enero de 1982

Gobernanza 102
 T. Saavedra Vázquez

Figura 1. Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de las mareas
cubre y descubre el agua, desde los límites de mayor reflujo hasta los límites de mayor flujo anauales.
(Art. 29 Fracc. IV., L.G.B.N.)

forme con aguas marítimas, se considerarán sus

Bienes de Uso Común
características y uso turístico, industrial, agrícola o
acuícola, en congruencia con los programas maes- I.- El espacio situado sobre el territorio nacional con
tros de control y aprovechamiento de tales bienes, la extensión y modalidades que establezca el
cuya elaboración estará a cargo de la Secretaría derecho internacional;
(Art. 6º Rato ZOFEMAT).
II.- El mar territorial hasta una distancia de doce
En este sentido, cabe señalar que para los efec- millas marinas (22,224 mts.), de acuerdo con lo
tos de la legislación mexicana, las playas están con- dispuesto por la Constitución Política de los Estados
sideradas como bienes de dominio público, Unidos Mexicanos, la Ley Federal del Mar y sus
reglamentos y el derecho internacional;
(LGBN, Art. 2º) los cuales a su vez se clasifican
como sigue: III.- Las aguas marinas interiores, conforme a la Ley
Federal del Mar;
I. Los de uso común
IV.- Las playas marítimas, entendiéndose por tales
II. Los señalados en los artículos 27, párrafos las partes de tierra que por virtud de la marea cubre
cuarto, quinto y octavo y 42, fracción VI de la y descubre el agua, desde los límites de mayor
Constitución Política de los Estados Unidos reflujo hasta los límites de mayor reflujo anuales;
Mexicanos
V.- La zona federal marítimo terrestre;
III..........
VI.- Los cauces de las corrientes y los vasos de los
lagos lagunas y esteros de propiedad nacional;
IV. El lecho y el subsuelo del mar territorial y
de las aguas marinas interiores. Los terrenos VII.- Las riberas y zonas federales de las corrientes;
ganados natural o artificialmente al mar, ríos,
corrientes, lagos, lagunas o esteros de VIII a XV No aplican
propiedad nacional;
Fuente: Ley General de Bienes Nacionales. Diario
A mayor abundamiento, la Ley General de Bie- Oficial de la Federación 8 de enero de 1982.
nes Nacionales (Art. 29) indica que son bienes de
uso común los siguientes:
arrecifes, lagos, lagunas o esteros que se comuni-
Actualmente la Ley General de Bienes Naciona- quen directa o indirectamente con el mar. Esta faja
les define a la Zona Federal Marítimo Terrestre se contará a partir del punto a donde llegue el ma-
(ZOFEMAT) como la faja de 20 metros de ancho yor embalse anual o límite de la pleamar, conside-
de tierra firme, transitable y contigua a dichas pla- rando la cota máxima observada durante treinta
yas, a las riberas de los ríos, desde la desemboca- días consecutivos en una época del año en que no
dura de estos en el mar, hasta cien metros río se presenten huracanes, ciclones o vientos de gran
arriba; asimismo, se incluyen también los cayos y intensidad (Fig. 2).

103
Manejo Costero en México

¿QUÉ ES LA ZONA FEDERAL MARÍTIMO TERRESTRE?

X
20.00 MTS

PLAYA Z.F.M.T
PLEAMAR MÁXIMA
MAXIMA

RENO
DE TER
BAJA MAR NIVEL

Figura 2. Cuando la costa presente playas, la Zona federal Marítimo Terrestre estará constituida por la faja
de 20 m de ancho de tierra firme, transitable y contigua a dichas playas o, en su caso, a las riberas de los
ríos, desde la desembocadura de estos en el mar, hasta 100 m río arriba (Art. 49, L.G.B.N.).

Este concepto también engloba a los Terrenos La Ley de Bienes Nacionales establece un régi-
Ganados al Mar (TGM), que se identifican como la men general para el otorgamiento de derechos de
superficie de tierra que queda entre el límite de la uso de tierras a personas físicas y morales privadas
nueva zona federal marítima terrestre y el límite de sobre tierras nacionales del dominio público, las
la zona federal marítimo terrestre original. Los cuales incluyen a las zonas costeras. Asimismo, el
TGM son fáciles de apreciar a simple vista o identi- citado reglamento rige la administración y desarro-
ficarlos gracias a la existencia de mojoneras (Fig. 3) llo de todas las zonas federales de tierras costeras
(entendiéndose por aquéllas que se encuentran
En suma, estas disposiciones regulan el manejo por arriba del nivel medio de la marea alta). Los
y el desarrollo de las zonas costeras, por medio de derechos de propiedad nacional son inalienables e
concesiones para uso público y privado; el registro intransferibles y los derechos de uso dependen de
nacional de todos los concesionarios, estudios téc- los términos de la concesión, el pago de derechos
nicos e inventarios nacionales de zonas costeras, de arrendamiento y la protección de ecosistemas
así como sus planes de manejo. importantes.

¿QUÉ SON LOS TERRENOS GANADOS AL MAR?

LÍMITE DE ZONA
LÍMITE DE ZONA FEDERAL ACTUAL
FEDERAL ORIGINAL

20 MTS. 20 MTS.
PLEAMAR
MÁXIMA

RELLENO O
AZOLVE
TERRENO GANADO AL MAR

TERRENOS GANADOS AL MAR

Figura 3. Cuando por causas naturales o artificiales, se ganen terrenos al mar, los límites de la zona federal
marítimo terrestre se establecerán de acuerdo con la nueva configuración física del terreno, de tal manera
que se entenderá ganada al mar, la superficie de tierra que quede entre el límite de la nueva Zona Federal
Marítimo Terrestre y el límte de la Zona Federal Marítimo Terrestre original (Art. 54, L.G.B.N.).

Gobernanza 104
 T. Saavedra Vázquez
Por otra parte, cabe señalar, que de conformi- Ley General de Vida Silvestre7
dad con el citado reglamento, la zona costero-ma-
rina del país, ha sido definida legalmente para su Su objeto es establecer la concurrencia del Gobier-
administración y manejo en la parte continental no Federal, de los gobiernos de los Estados y de los
como la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZFMT) Municipios, en el ámbito de sus respectivas compe-
(DOF., 8 enero 1986; DOF., 8 enero 1982) y en la tencias, relativa a la conservación y aprovecha-
parte marina como Mar Territorial (MT) y la ZEE. miento sustentable de la vida silvestre y su hábitat
La aplicación de estos límites administrativos en el territorio de la República Mexicana y en las
(ZFMT, MT y ZEE) para fines de manejo, tiene el zonas en donde la Nación ejerce su jurisdicción. El
inconveniente de no reflejar la extensión y límites aprovechamiento sustentable de los recursos fores-
naturales de la zona costero-marina. En el caso de tales maderables y de las especies cuyo medio de
la ZFMT, la zona costera puede extenderse más vida total sea el agua, quedará excluido de la apli-
allá de los límites fijados por ésta y en la zona mari- cación de esta Ley y continuará sujeto a las leyes
na a una distancia menor de los límites estableci- forestal y de pesca, respectivamente, salvo que se
dos por el MT y ZEE. Por lo anterior es necesario trate especies o poblaciones en riesgo.
ajustar los límites administrativos actuales o propo-
ner otros acorde con la estructura y dinámica de la Ley de Pesca 8
zona costera, como pueden ser las fronteras natu-
rales en el continente y el mar, donde los procesos Tiene por objeto reglamentar el Artículo 27 Consti-
continentales y marinos respectivamente, tienen tucional en lo relativo a los recursos naturales que
influencia espacial y temporal.5 constituyen la flora y fauna cuyo medio de vida to-
tal, parcial o temporal, sea el agua. Asimismo, ga-
Por otra parte, en el marco de esta Ley 6 se pro- rantizar la conservación, la preservación y el
movieron importantes modificaciones a la misma aprovechamiento racional de los recursos pesque-
como las que a continuación se señalan: ros y establecer las bases para su adecuado fomen-
to y administración.
Artículo 50. El Ejecutivo Federal a través de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Na- Ley de Aguas Nacionales 9
turales, promoverá el uso y aprovechamiento
sustentables de la zona federal marítimo te- Tiene por objeto reglamentar el Artículo 27 Consti-
rrestre y ambientes costeros. Con este objeti- tucional en materia de aguas nacionales, en lo par-
vo, dicha dependencia previamente en ticular regular la explotación, uso o aprove-
coordinación con las demás que conforme a chamiento de dichas aguas, su distribución y con-
la materia deban intervenir, establecerán las trol, así como la preservación de su cantidad y cali-
normas y políticas aplicables considerando los dad para lograr su desarrollo integral sustentable.
planes y programas de desarrollo urbano, el Cabe aclarar que el Artículo 38, fracción II, estable-
ordenamiento ecológico, la satisfacción de los ce que, previo a los estudios técnicos que al efecto
requerimientos de navegación y el comercio se elaboren y publiquen, se podrá reglamentar la
marítimo, la defensa del país, el impulso a las extracción y utilización de aguas nacionales, esta-
actividades pesqueras y el fomento de las acti- blecer zonas de veda o declarar la reserva de agua
vidades turísticas y recreativas. para proteger o restaurar un ecosistema.

El Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Ley Federal del Mar 10

Medio Ambiente y Recursos Naturales, podrá cele-
brar convenios o acuerdos de coordinación con el Tiene por objeto reglamentar los párrafos cuarto,
objeto de que los Gobiernos de los Estados y los quinto, sexto y octavo del Artículo 27 de la Consti-
Municipios en su caso, administren, conserven y tución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
vigilen dichos bienes. en lo relativo a las zonas marinas mexicanas. Esta
Ley es de jurisdicción federal, rige en las zonas ma-
rinas que forman parte del territorio nacional y, en

5 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1994.

6 Decreto por el que se modifica el artículo 50 y se adiciona el artículo 50 bis a la Ley General de Bienes Nacionales, publicado
en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 2001.
7 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de Julio del 2000. Reformada el 10 de enero de 2002
8 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 25 de junio de 1992
9 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 1º de diciembre de 1992.
10 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 8 de enero de 1986

105
Manejo Costero en México
lo aplicable, más allá de éste en las zonas marinas con un capítulo, el cuarto, dirigido específicamente
donde la Nación ejerce derechos de soberanía, ju- a la protección y preservación del medio marino y
risdicción y otros derechos. Sus disposiciones son otro, el tercero, dirigido a los recursos naturales y el
de orden público, en el marco del Sistema Nacio- aprovechamiento económico del mar.
nal de Planeación Democrática.
Ley Federal de Derechos 11
La presente Ley es reglamentaria de los párra-
fos IV, V, VI y VIII del Artículo 27 de la Constitución Tiene por objeto establecer las cuotas que deberán
Política de los Estados Unidos Mexicanos, “en lo pagarse por el uso o aprovechamiento de los bie-
relativo a las zonas marinas mexicanas: el Mar Te- nes del dominio público de la Nación, así como por
rritorial, las Aguas Marinas Interiores; la Zona Con- recibir servicios que presta el Estado en sus funcio-
tigua, la Zona Económica Exclusiva, la Plataforma nes de derecho público. El capítulo décimo tercero
Continental, las Plataformas Insulares y cualquier de esta Ley, establece las cuotas que se aplicarán
otra permitida por el derecho internacional”. relacionadas con las atribuciones de la Secretaría
de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
La Nación tiene jurisdicción exclusiva sobre las
islas artificiales, instalaciones y estructuras en la Art. 232 -C
Zona Económica Exclusiva y en la Plataforma
Continental y en las Plataformas Insulares, inclui- Este Artículo prevé el pago de derechos por el uso,
das la jurisdicción en materia de reglamentos goce o aprovechamiento de las playas, la zona fe-
aduaneros, fiscales, sanitarios, de seguridad y de deral marítimo terrestre, los terrenos ganados al
inmigración. mar o cualquier otro depósito de aguas marítimas.

Asimismo, la Nación tiene derecho exclusivo en El cálculo se hará conforme a las tarifas estable-
las zonas marinas mexicanas, de construir, así cidas y conforme a las zonas, usos y superficies y se
como el de autorizar y reglamentar la construcción, actualiza cada año.
operación y utilización de islas artificiales, de insta-
laciones y estructuras, de conformidad con la pre-
sente Ley, la Ley General de Bienes Nacionales, la Código Penal para el Distrito Federal en Materia
Ley de Obras Públicas y Adquisiciones y demás Común y para toda la República
disposiciones aplicables en vigor. en Materia Federal
Igualmente, la Nación ejerce soberanía en una El Código Penal para el Distrito Federal en Materia
franja del mar, denominada Mar Territorial, adya- Común y para toda la República en Materia Fede-
cente tanto a las costas nacionales, sean continen- ral12 en los capítulos relacionados con la Biodiver-
tales o insulares, como a las Aguas Marinas sidad, incluye regulaciones de gran importancia
Interiores. para la protección de la vida marina tal como se
señala a continuación:
Es conveniente precisar que el Artículo 6° de
esta ley establece que la soberanía de la Nación y Capítulo Segundo
sus derechos de jurisdicción y competencia dentro De la Biodiversidad
de los límites de las respectivas zonas marinas se
ejercerán respecto a: el aprovechamiento econó- Artículo 420. Se impondrá pena de uno a nueve
mico del mar, inclusive la utilización de minerales años de prisión y por el equivalente de trescientos
disueltos en sus aguas, la producción de energía a tres mil días multa, a quien ilícitamente:
eléctrica o térmica derivada de las mismas, de las
corrientes y de los vientos, la captación de energía I. Capture, dañe o prive de la vida a algún
solar en el mar, el desarrollo de la zona costera en ejemplar de tortuga o mamífero marino, o re-
materia de maricultura, el establecimiento de par- colecte o almacene de cualquier forma sus
ques marinos nacionales, la promoción de la re- productos o subproductos;
creación y el turismo y el establecimiento de
comunidades pesqueras; la protección y preserva- II. Capture, transforme, acopie, transporte o
ción del medio marino, inclusive la prevención de dañe ejemplares de especies acuáticas decla-
su contaminación, así como la realización de activi- radas en veda;
dades de investigación científica marina, entre
otros. Es conveniente señalar que esta Ley cuenta

11 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1996. Se actualiza cada seis meses
12 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 2002

Gobernanza 106
 T. Saavedra Vázquez
III. Realice actividades de caza, pesca o captu- Se aplicará una pena adicional hasta de dos
ra con un medio no permitido, de algún ejem- años de prisión y hasta mil días de multa adiciona-
plar de una especie de fauna silvestre, o les, cuando las conductas descritas en el presente
ponga en riesgo la viabilidad biológica de una artículo se realicen en o afecten un área natural
población o especie silvestres; protegida, o el autor o partícipe del delito previsto
en la fracción IV, realice la conducta para obtener
IV. Realice cualquier actividad con fines de un lucro o beneficio económico.
tráfico, o capture, posea, transporte, acopie,
introduzca al país o extraiga del mismo, algún Reglamentos
ejemplar, sus productos o subproductos y de-
más recursos genéticos, de una especie de flo- Los Reglamentos que en materia ambiental apli-
ra o fauna silvestres, terrestres o acuáticas en can a las zonas costeras son los siguientes:
veda, considerada endémica, amenazada, en
peligro de extinción, sujeta a protección espe- Derivados de la Ley General del Equilibrio
cial, o regulada por algún tratado Ecológico y la Protección al Ambiente:
internacional del que México sea parte, o
• En Materia de Impacto Ambiental. 13
V. Dañe algún ejemplar de las especies de flo- • En Materia de Residuos Peligrosos.14
ra o fauna silvestres, terrestres o acuáticas se-
• En Materia de Prevención y Control
ñaladas en la fracción anterior. de la Contaminación de la Atmósfera.15
Se aplicará una pena adicional hasta de tres • Reglamento de Áreas Naturales Protegidas.16
años más de prisión y hasta mil días de multa • Reglamento en materia de
adicionales, cuando las conductas descritas en el Auditoría Ambiental.17
presente artículo se realicen en o afecten un área
natural protegida, o cuando se realicen con fines Derivados de la Ley General de Bienes Nacio-
comerciales. nales:

Artículo 420 Bis. Se impondrá pena de dos a diez • Reglamento para el uso y aprovechamiento
años de prisión y por el equivalente de trescientos del mar territorial, vías navegables, playas,
a tres mil días multa, a quien ilícitamente: zona federal marítima terrestre y terrenos
ganados al mar. 18
I. Dañe, deseque o rellene humedales, man-
glares, lagunas, esteros o pantanos; Otros Reglamentos:

II. Dañe arrecifes; • Para prevenir y Controlar la Contaminación

del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras
III. Introduzca o libere en el medio natural, al- Materias.19
gún ejemplar de flora o fauna exótica que per-
judique a un ecosistema, o que dificulte, altere • Reglamento de la Ley Federal del Mar.
o afecte las especies nativas o migratorias en
los ciclos naturales de su reproducción o • Reglamento de la Ley de Pesca. 20
migración, o
• Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales.21
IV. Provoque un incendio en un bosque, sel- Decreto por el que se Reforma el Reglamento
va, vegetación natural o terrenos forestales, de la Ley de Aguas Nacionales
que dañe elementos naturales, flora, fauna,
los ecosistemas o al ambiente.

13 Publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 30 de mayo de 2000

14 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1988
15 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1988
16 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de 2000
17 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 2000
18 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de agosto de 1991
19 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de enero de 1979
20 Publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 29 de septiembre de 1999
21 Publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 12 de enero de 1994

107
Manejo Costero en México
Normas Oficiales Mexicanas Aplicables en aguas de jurisdicción federal de los Estados
Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Fede-
Recursos Naturales ración diciembre 4 de 1993.

Norma Oficial Mexicana NOM-059- NOM-008-PESC-1993, que ordena el a-

SEMARNAT-2001, Protección Ambiental provechamiento de las especies de pulpo en
–especies nativas de México de flora y fauna las aguas de jurisdicción federal del Golfo de
silvestres-Categorías de riesgo y espe- cifica- México y Mar Caribe. Diario Oficial de la Fe-
deración diciembre 21 de 1993.
ciones para su inclusión, exclusión o cambio.
Lista de especies en riesgo. Diario Oficial de la
NOM-009-PESC-1993, Que establece el
Federación del 6 de marzo de 2002.
procedimiento para determinar las épocas de
veda para la captura de las diferentes especies
NOM-126-SEMARNAT-2000, Que es- ta-
de la flora y fauna acuáticas, en aguas de juris-
blece las especificaciones para la realización
dicción federal de los Estados Unidos Mexica-
de actividades de colecta científica sobre ma-
nos. Diario Oficial de la Federación marzo 4
terial biológico de flora y fauna silvestres y
de 1994.
otros recursos biológicos en el territorio nacio-
nal. Diario Oficial de la Federación del 20 de
NOM-010-PESC-1993, Que establece el
marzo de 2000.
procedimiento para determinar las épocas de
Norma Oficial Mexicana NOM-022- veda para la captura de las diferentes especies
SEMARNAT-2003. Que establece las espe- de la flora y fauna acuáticas, en aguas de juris-
cificaciones para la preservación, conserva- dicción federal de los Estados Unidos Mexica-
ción, aprovechamiento sustentable y res- nos. Diario Oficial de la Federación marzo 4
tauración de los humedales costeros en zonas de 1994.
de manglar. Diario Oficial de la Federación
del 10 de abril de 2003. NOM-011-PESC-1993, Que establece los
requisitos sanitarios para la importación de
Agua organismos acuáticos vivos en cualquiera de
sus fases de desarrollo, destinados a la acua-
Norma Oficial Mexicana NOM-001- cultura u ornato, en el territorio nacional. Dia-
SEMARNAT-1996, Que establece los lími- rio Oficial de la Federación agosto 16 de
tes máximos permisibles de contaminantes en 1994.
las descargas de aguas residuales en Aguas y
Bienes Nacionales. (D.O.F. 6 Enero 1997). NOM-023-PESC-1993, Que regula el
Esta Norma Oficial y sus usos, son de obser- aprovechamiento de las especies de túnidos
vancia obligatoria para los responsables de di- con embarcaciones palangreras en aguas de
chas descargas. Esta Norma Mexicana jurisdicción federal del Golfo de México y el
establece los límites máximos permisibles de Caribe. Diario Oficial de la Federación agosto
contaminantes en las descargas de aguas resi- 4 de 1994.
duales vertidas a aguas nacionales, con el ob-
jeto de proteger su calidad y posibilitar sus
usos. Esta NOM, no se aplica a las descargas
de aguas provenientes de drenajes pluviales Acuerdos y Convenios Aplicables
independientes.
Se han emitido diversos instrumentos de carácter
Aire nacional orientados al manejo de las zonas coste-
ras, los cuales se presentan en el Anexo 1.
Norma Oficial Mexicana NOM-075-
SEMARNAT -1994, que establece los nive-
les máximos permisibles de emisión a la at-
mósfera de compuestos orgánicos volátiles ASPECTOS INSTITUCIONALES
provenientes del proceso de los separadores DEL MANEJO DE LA ZONA COSTERA
agua-aceite de las refinerías de petróleo. Dia-
rio Oficial de la Federación, 26 de Diciembre Actualmente, el gobierno federal tiene como priori-
1995. dad alcanzar el desarrollo sustentable y la
SEMARNAT contribuye a este propósito vinculan-
Pesca do estrechamente sus programas institucionales.
De esta forma, y tomando como eje rector el Pro-
NOM-002-PESC-1993, que ordena el grama Nacional de Medio Ambiente y Recursos
aprovechamiento de las especies de camarón Naturales, se han elaborado entre otros, progra-

Gobernanza 108
 T. Saavedra Vázquez
mas relacionados con la materia que nos ocupa, • Subsecretaría de Gestión para la Protección
tales como los programas nacionales Hidráulico y Ambiental
de Procuración de Justicia Ambiental.
• Dirección General de la Zona Federal
Igualmente, la SEMARNAT participa en proyec- Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros
tos regionales, en donde los aspectos de gestión
costera son de gran importancia. Estos son: El Co- • Comisión Nacional del Agua
rredor Biológico Mesoamericano, Escalera Náutica
y Desarrollo Regional en el Mar de Cortés. • Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas,
Por otra parte, las entidades gubernamentales
que son responsables del manejo de la zona coste- • Procuraduría Federal de Protección al
ra y medio marino en el país son las siguientes: Ambiente

• Secretaría del Medio Ambiente y Recursos • Instituto Nacional de Ecología

Naturales
Asimismo, para el caso de las entidades con
• Secretaría de Agricultura, Ganadería, áreas costeras en la Delegación Federal se cuenta
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentos (a través con una Unidad de Zona Federal Marítimo Terres-
de la CONAPESCA) tre y Ambientes Costeros que constituye el enlace
con la Dirección General ubicada en la Ciudad de
• Secretaría de Marina México. Específicamente para las zonas costeras y
marinas, el marco jurídico que aplica es el que con-
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes sidera la Dirección General de la Zona Federal Ma-
rítimo Terrestre y Ambientes Costeros
• Secretaría de Turismo (ZOFEMATAC). Esta dirección tiene entre sus fun-
ciones fundamentales las de “ejercer los derechos
• Secretaría de Gobernación, con jurisdicción de la nación sobre los bienes nacionales: zona fe-
sobre islas y cayos deral marítimo terrestre, playas marítimas y terre-
nos ganados al mar o a cualquier otro depósito
• Secretaría de Salud, con jurisdicción acerca natural de aguas marítimas. Asimismo llevar a
de problemas de contaminación que puedan cabo los programas para la protección ambiental,
afectar la salud de la población. manejo integral y el desarrollo sustentable de los
bienes nacionales y ambientes costeros”. 22
• Procuraduría General de la República

Dentro de la organización de la SEMARNAT se

encuentran los siguientes órganos:

DISPOSICIONES, PROGRAMAS Y ACCIONES A NIVEL REGIONAL

Y MULTILATERAL ORIENTADAS A LA PROTECCIÓN
DE LOS ECOSISTEMAS MARINOS

A nivel regional y multilateral se ha realizado un las reglas sobre protección de los ecosistemas mari-
trabajo muy importante en materia de protección nos, así como diversas reglas que coinciden y son
de los ecosistemas marinos, y aunque los antece- marco de acuerdos nacionales e internacionales
dentes cubren más de 50 años, tiene como punto orientados a la protección y regulación de los
central de referencia la “Convención de las Nacio- citados ecosistemas, entre los que destacan los
nes Unidas sobre el Derecho del Mar”23, en la que siguientes:
se integran materias que no tenían adecuada regu-
lación sobre la materia. Asimismo, se incorporan • Convención Internacional para la Reglamen-
tación de la Caza de la Ballena 24

22 Art. 30 del Reglamento Interior de la SEMARNAT publicado el 21 de enero de 2003

23 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de junio de 1983
24 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de junio de 1949.

109
Manejo Costero en México
• Convención sobre la Plataforma Continen- • Convenio Constitutivo de la Organización
tal25 Latinoamericana de Desarrollo Pesquero35
• Convención sobre el Mar Territorial y la Zona • Convenio para la protección y desarrollo del
Contigua 26 medio marino en la Región del Gran Caribe 36
• Convención sobre Altamar 27 • Protocolo que modifica la Convención sobre
los humedales de importancia internacional
• Convención sobre Pesca y Conservación de especialmente como hábitat de aves acuáti-
los Recursos Vivos de la alta mar 28 cas 37
• Convención Constitutiva de la Organización • Memorando de entendimiento sobre el Acta
Marítima Internacional 29 para la conservación de los humedales de
• Convención Internacional para la Conserva-
Norteamérica firmado entre México-Cana-
ción de Humedales de importancia interna- dá-Estados Unidos, 1988
cional, RAMSAR, 1972 • Convenio Internacional sobre el Salvamento
• Convenio Internacional para Prevenir la
Marítimo 38
Contaminación por Buques, 1973 y su Proto- • Aprobación de Enmiendas del Anexo del
colo, 1978 (Marpol 73/78) 30 Protocolo de 1978 Relativo al Convenio
• Convenio Internacional relativo a la interven-
Internacional para Prevenir la Conta- mina-
ción en alta mar en casos de accidentes que ción por Buques, 1973 39
causen contaminación por hidrocarburos 31 • Conferencia sobre Medio Ambiente y Desa-
• Reglamento para Prevenir y Controlar la
rrollo “Cumbre de la Tierra” celebrada en
Contaminación del Mar por Vertimiento de Río de Janeiro, Brasil del 1 al 5 de junio de
Desechos y Otras Materias 32 1992

• Protocolo relativo a la intervención en alta • Conferencia Mundial sobre Costas (WCC)

mar en casos de contaminación por sustan- celebrada en Holanda del 1 al 5 de noviem-
cias distintas de los hidrocarburos 33 bre de 1993
• Decreto de Promulgación de la Resolución
• Acuerdo de Cooperación entre los Estados
Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de A.735(18) Mediante la cual se enmiendan los
América sobre contaminación del medio ma- Artículos 16,17, y 19B del Convenio Consti-
rino por derrame de hidrocarburos y otras tutivo de la OMI 40
sustancias nocivas 34 • Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sosteni-
ble, Johannesburgo 2002

25 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de julio de 1966.

26 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de octubre de 1966, con erratas en el Diario Oficial
de la Federación del 22 de febrero de 1967
27 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de octubre de 1966, con erratas en el Diario Oficial
de la Federación del 22 de febrero de 1967
28 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de octubre de 1966
29 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de agosto de 1970
30 A este convenio se le adicionó en 1978 un Protocolo y México pasó a ser parte contratante de ambos instrumentos
internacionales. El convenio se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 8 de julio de 1992 y el Protocolo
el 7 de julio de 1992
31 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de 1976
32 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de enero de 1979
33 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 1980
34 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de mayo de 1981
35 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 1983
36 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agosto de 1985, con erratas del 3 de diciembre de 1985
37 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 1986
38 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de marzo de 1992
39 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de octubre de 1993
40 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de septiembre de 1995

Gobernanza 110
 T. Saavedra Vázquez
PRINCIPALES LOGROS

Los instrumentos y disposiciones emanados de ins- lifornia Sur; Zihuatanejo, Guerrero; Bahía de los
tancias regionales y multilaterales han constituido Ángeles y Corredor Tijuana-Ensenada, Baja Cali-
un pilar fundamental para la protección y regula- fornia; Cihuatlán, Jalisco; Playa del Carmen,
ción de los ecosistemas marinos y de los mismos se Quintana Roo; Cozumel, Quintana Roo; Centla,
han derivado algunas de las disposiciones de Tabasco y, Bahías de Huatulco, Oaxaca.
carácter nacional en la materia.
Por primera vez se certificaron los dispositivos
Sin embargo, se requiere orientar estos esfuer- para evitar la pesca de la tortuga marina en el
zos a la integración de políticas y programas de 100% de la flota camaronera en activo, que com-
manejo integral de las zonas costeras. Se destacan prende 1,896 embarcaciones.
a continuación algunos avances, incluyendo la for-
mulación de un primer proyecto de Ley de Costas A partir de abril de 2003 se creó el Sistema Na-
y la emisión en abril del 2003 de una norma oficial cional de Información sobre la calidad del agua en
mexicana orientada al aprovechamiento sustenta- Playas Mexicanas, esfuerzo sin precedentes lleva-
ble en humedales costeros para prevenir su dete- do a cabo por las Secretarías de Marina, Medio
rioro, fomentando su conservación y en su caso, Ambiente y Recursos Naturales, Salud y Turismo,
su restauración. cuyos resultados se presentan para consulta de
todo público bajo el acceso a las páginas de inter-
net de las citadas dependencias. Esta información
se actualiza periódicamente con los monitoreos
PRINCIPALES ACCIONES
que se realizan en todas las playas del país y de este
DE LA SEMARNAT
modo la ciudadanía puede conocer si existe alguna
posibilidad de riesgo en algún destino turístico,
En sólo dos años, y después de mucho tiempo de
además de las amplias posibilidades de coordina-
anarquía y desorden, se logró restablecer la legali-
ción que para evitar estos riesgos se están reali-
dad del uso y aprovechamiento de la Zona Federal
zando en los tres niveles de gobierno.
Marítimo Terrestre en los corredores turísticos de:
Boca del Río, Veracruz; Loreto y Mulegé, Baja Ca-

SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES

Se requiere llevar a cabo un esfuerzo coordinado específicas. En este sentido, resulta prioritaria la
entre órdenes de gobierno que permita consolidar formulación, análisis y discusión de un Antepro-
e integrar un marco jurídico y normativo adecuado yecto de Ley de Costas y o desarrollo costero, que
a la protección y desarrollo de las zonas costeras. incluya los aspectos de protección, restauración
Esta legislación deberá incluir de manera priorita- administración y desarrollo costero sustentable,
ria los humedales, arrecifes coralinos, flora y fauna entre los más relevantes.
nativa, así como la gestión de elementos vulnera-
bles, emplazamientos arqueológicos y planes de Asimismo, si bien el marco legal actual para la
contingencia por fenómenos meteorológicos y gestión costera comprende el desarrollo de progra-
accidentes en la zona costera. mas de ordenamiento ecológico territorial y coste-
ro, planes de contingencia y el desarrollo de
Una tarea prioritaria a este respecto es la que se políticas de reordenamiento urbano. Sin embar-
refiere a la delimitación conceptual por una parte go, debería considerarse también una política de
de lo que se entiende tanto desde la perspectiva ju- reubicación de las poblaciones que se encuentran
rídica y de procedimientos y trámites, como desde asentadas en zonas consideradas como de alto
el punto de vista del ordenamiento costero y su riesgo.
manejo integral. De tal suerte que precisa un análi-
sis exhaustivo de este tema desde diferentes Por otra parte, es imprescindible la elaboración
disciplinas. de normas oficiales mexicanas en materia de pro-
tección y conservación de zonas costeras, en parti-
Aunado a este ejercicio de redefinición de con- cular las referidas a: protección de dunas,
ceptos, es menester llevar a cabo la homologación espigones; construcción de infraestructura en las
de la legislación aplicable, que como se ha visto playas; calidad de las playas abiertas al turismo y la
comprende una gama de ordenamientos y normas protección de los ecosistemas costeros.
111
Manejo Costero en México
Se requiere incorporar el concepto de manejo namiento de las zonas costeras será factible la
integral de la zona costera en todas las políticas sec- aplicación de estrategias sólidas, así como la ges-
toriales, acciones y programas institucionales que tión integrada de recursos.
se emprendan en el país.
Igualmente es necesario contar con una estrate-
En este sentido, el fortalecimiento de la capaci- gia de mayor alcance para que los tres órdenes de
dad institucional y de infraestructura orientada al gobierno coadyuven en el manejo y protección de
manejo de la zona costera será de primordial im- las zonas costeras.
portancia en el logro de los objetivos señalados.

Igualmente, mediante la promoción de la capa-

citación y educación en materia de manejo y orde-

LITERATURA CITADA

Brañes, R., 1994. Manual de Derecho Ambiental Poder Ejecutivo Federal, 2001. Plan Nacional
Mexicano. Fundación Mexicana para la Educación de Desarrollo.2001-2006. México.
Ambiental y Fondo de Cultura Económica. México. .
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Dardón Bravo E., 1996. Ley General del Naturales y Pesca, 1996. México. Hacia el
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Desarrollo Sustentable. Bases de la Transición.
Análisis de la Reforma de 1996. Editorial Mundi México.
Comunicaciones.
SEMARNAT, 2000. Programa de Trabajo 2000.
Diario Oficial de la Federación (DOF), 1996.
Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas SEMARNAT, Instituto Nacional de Ecología,
disposiciones de la Ley General del Equilibrio Universidad Autónoma Metropolitana,
Ecológico y la Protección al Ambiente” y “ Decreto ONU-PNUMA, 2002. La Transición hacia el
por el que se reforma, adiciona y deroga diversos Desarrollo Sustentable. Perspectivas de América
artículos del Código Penal para el Distrito Federal en Latina y el Caribe. México.
Materia de Fuero Común y para toda la República
en Materia de Fuero Federal”. Diario Oficial de la
Federación del 13 de diciembre de 1996.

Diario Oficial de la Federación (DOF), 1996.

Poder Ejecutivo Federal. Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Programa
Nacional de Medio Ambiente.1995- 2000. Diario
Oficial de la Federación del 3 de Abril de 1996.

Gobernanza 112
 T. Saavedra Vázquez
ANEXO

LISTADO DE ACUERDOS Y CONVENIOS NACIONALES RELACIONADOS

CON EL MANEJO DE ZONAS COSTERAS

Existen diversas acuerdos y convenios que in- SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE,

tervienen en el marco regulatorio de las zonas cos- RECURSOS NATURALES Y PESCA
teras, oceánicas y sus recursos, que permiten
establecer en su conjunto una estrategia general de Acuerdos de Coordinación que celebran la
desarrollo sustentable, instrumentos y acciones in- SEMARNAP, el estado y los municipios costeros
mediatas para preservar estos ecosistemas, como para el aprovechamiento sustentable de las playas,
son: la Zona Federal Marítimo Terrestre y los terrenos
ganados al mar en los municipios costeros.
• Comité Nacional de Conservación y Uso
Sustentable de los Arrecifes en México
Fecha
(Convenio de Concertación, 1997). D.O.F. Estado Documento
1998
• Programa Nacional de Diagnóstico de los
Ecosistemas Costeros y Situación Jurídica de 11 Agosto Nayarit Acuerdo firmado
las Unidades de Producción Camaronícola 12 Sep. 1997
(Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente). 2 Oct Tamaulipas Acuerdo firmado
28 Abr. 1997

14 May Quintana Roo Acuerdo firmado

SECRETARÍA DE RELACIONES 28 Abr. 1997
EXTERIORES
14 May Veracruz Acuerdo firmado
• D.O.F. 23 Abr. 1998, No. 17-2. Aclaración de 22 Ago. 1997
Decreto por el que se Aprueban las
7 Abril Jalisco Acuerdo Firmado
Enmiendas al Convenio Constitutivo de la
2 Abr. 1997
Organización Marítima Internacional (OMI) a
Fin de Institucionalizar el Comité de 11 Marzo Yucatán Acuerdo firmado
Facilitación, Aprobado Durante el 17º. el 28 Ago. 1997
Periodo de Sesiones de la Asamblea de Dicha
Organización, en la Ciudad de Londres el 7 25 Febrero Guerrero Acuerdo firmado
de noviembre de 1991, Publicado el 30 de s/fecha 1997
octubre de 1997.
23 Febrero Michoacán D.O.F.
• D.O.F. 28 Ene. 1998, No. 19-3. Decreto de
Promulgación del Tratado sobre Límites 23 Febrero Colima Acuerdo firmado
Marítimos entre los Estados Unidos s/fecha 1997
Mexicanos y los Estados Unidos de América.
11Febrero Baja California D.O.F
1997 Sur
• D.O.F. 29 Oct. 1998, No. 21-2. Decreto
Promulgatorio de las Enmiendas al Convenio 1o Octubre Chiapas
Consultivo de la Organización Marítima
Internacional (OMI), Aprobadas en la Ciudad Oaxaca Acuerdo
de Londres el 7 de Noviembre de 1991, rubricado
Durante el 17º. Periodo de la Asamblea de (s/firmas) s/ fecha
dicha Organización.
Sinaloa Acuerdo firmado
6 Sep. 1997

113
Manejo Costero en México

Gobernanza 114
 El papel de las
Organizaciones de la
Sociedad Civil en el Manejo 9
Costero en México Gobernanza

Hans Herrmann

Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte

RESUMEN

La situación económica, política y social en la que se encontraba el país en la

década de los 80s despertó la conciencia pública y la necesidad de trabajo social
organizado. Sin embargo las condiciones para promover la participación civil
son todavía incipientes, ubicando a México como uno de los países con menor
participación social organizada del mundo. La incursión de las organizaciones de
la sociedad civil (OSCs) en la gestión y conservación de los recursos marinos y
costeros es relativamente reciente, muy probablemente debido a la percepción
de la abundancia de los océanos, y el desconocimiento “público” de su
degradación. La situación de los recursos costeros en México es tal, que sólo
mediante un nuevo esquema de manejo y aprovechamiento de los mismos,
continuarán siendo importantes componentes para el desarrollo social y
económico del país. Estos nuevos enfoques, en especial el manejo integrado de
la zona costera, puede encontrar en las organizaciones civiles un importante
instrumento de planeación e instrumentación, ya que éstas están bien ubicadas
para cerrar la brecha entre la ciencia y la toma de decisión, y para convocar a los
múltiples actores en la búsqueda de consensos. Sin embargo, su efectividad
dependerá de su capacidad para manejar conflictos sectoriales e ideológicos; de
profesionalizar sus servicios para crear un valor agregado en los procesos; y de
trabajar en alianza con otras organizaciones y sectores a múltiples escalas.

ABSTRACT

The economic, politic and social scenarios of Mexico during the 1980s, awaken
the public awarness for and organized social work. Nevertheless, current
conditions for promoting civil participation are still incipient; placing Mexico as a
country with low organized social participation of the world. The incursion of
social organizations within management and conservation activities for coastal
and marine resources is relatively recent, probably due to people´s perception
about the "abundance" of oceans, and their lack of knowledge about the
degradation that oceans were suffering. The status quo of the coastal resources in
Mexico is such, that only through a new management scheme for the natural
resources, they would continue to be an importnat part for the social and
economic development of the country. These new approaches, specially the
integrated coastal zone management, can find an important planning and
implementation tool in the civil organizations, for facilitating the closure between
Manejo Costero en México
science and decision-making, and to join all the stakeholders for seeking consensus over coastal
issues. Nevertheless, effectiveness would depend on their capacity to handle ideological and
sectorial conflicts; profesionalize their services to create an aggregated value within the processes;
and networking with other oragnizations and sectors at several scales.

SEMBLANZA DE LA CONSERVACIÓN
Y LAS OSCS1 EN MÉXICO

La evidencia prehispánica sugiere que el enfoque convirtieron en los más elocuentes defensores de la
conservacionista de la naturaleza inicia mucho conservación, e inspiraron el nacimiento del movi-
tiempo antes de la colonia, con un manejo cuida- miento conservacionista en México (Simonian,
doso del ambiente natural en un esfuerzo concien- 1995).
te de impedir el deterioro ambiental. Como
ejemplo de su incorporación en las formas de go- En 1952, la fundación “Charles Lotrop Pack
bierno, el rey de Texcoco, Nezahualcóyotl impuso Forestry ” otorga al Dr. Enrique Beltrán un donati-
la primera ley de conservación forestal para desin- vo de US$ 100,000 dólares para fundar al Instituto
centivar el abuso a los ya deteriorados bosques del Mexicano de Recursos Naturales Renovables
Valle de México. Sin embargo la colonia se carac- (IMERNAR) (Simonian, 1995). Dicho Instituto fue
terizó por un enfoque extractivo a ultranza, de be- hasta los 80s la más importante organización priva-
neficio a unos cuantos y que finalmente dejó su da encargada de promover el conocimiento, la
huella en las políticas y estructuras en las que el conservación y el manejo sustentable de los recur-
estado permitía el acceso a los recursos y servicios sos naturales en México.
ambientales.
A principios de los 70s dos eventos internacio-
El respetado conservacionista Miguel Álvarez nales le dieron rumbo al incipiente movimiento
del Toro (b. 1917) lamentó en alguna ocasión que conservacionista mexicano. El primero fue la crea-
sería difícil encontrar a alguna nación menos inte- ción dentro de la UNESCO del Programa el Hom-
resada en la conservación de sus recursos natura- bre y la Biósfera (Man and the Biosphere) y el
les que México. De hecho el enfoque extractivo de segundo fue la Conferencia de las Naciones Uni-
los recursos naturales ha sido el tema central a lo das sobre Medio Ambiente en Estocolmo en el año
largo de la historia ambiental de México. de 1972. Así el conservacionismo mexicano aco-
gió el enfoque internacional, el cual promulgaba el
Durante la primera mitad del siglo veinte, Mi- desarrollo sostenible.
guel Ángel de Quevedo fue el principal defensor de
la conservación de los recursos naturales. Como Con el descubrimiento de yacimientos petrolífe-
Director de la primera agencia autónoma de con- ros en los estados de Chiapas y Tabasco en 1973,
servación, en el período de Lázaro Cárdenas, Que- la realidad socioeconómica de la región cambió
vedo estableció el primer sistema de Parques profundamente. Los impactos ambientales a la
Nacionales y lanzó una gran campaña para la pro- agricultura, los suelos, y a las costas fueron desas-
tección y restauración de los bosques. Después de trosos. En septiembre de 1976 surgió un movi-
la administración de Quevedo el gobierno adoptó miento civil que se autodesignó Pacto Ribereño.
un enfoque que promovía el uso de los recursos Este movimiento reclamaba la arrolladora pre-
naturales. De acuerdo con este nuevo enfoque, se- sencia de PEMEX, exigiendo a través de bloqueos
ría el aprovechamiento de recursos económica- y movilizaciones, indemnizaciones individuales
mente útiles lo que fomentaría su conservación. por los daños causados por la paraestatal. Esta or-
ganización de 7,000 campesinos y pescadores,
La apatía y desinterés gubernamental en la pro- representó uno de los principales movimientos
tección de la naturaleza de la era post-Cárdenista, civiles de los 70s.
vio también el surgimiento de tres importantes
conservacionistas: Miguel Álvarez del Toro, Enri- La década de los 80s trajo aún más profundos
que Beltrán y Gertrude Duby Blom, quienes se cambios en la sociedad mexicana. La severa mise-

1 Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) han sido tradicionalmente asociadas con organizaciones proveedoras de
productos o servicios para el desarrollo, ante la falla del gobierno o del mercado de poderlos satisfacer. Las organizaciones de
la sociedad civil (OSC) pueden también cubrir esas funciones, sin embargo asumen un papel mas amplio en los procesos de
desarrollo, promoviendo cambios de políticas publicas en pro del desarrollo humano sustentable.
http://www.undp.org/csopp/CSO/NewFiles/faqs.htm

Gobernanza 116
 H. Herrmann
ria de millones de mexicanos, desastres naturales, El factor limitante para el trabajo de las OSCs ya
la drástica reducción de la clase media y en general no era tanto la falta de financiamiento sino la capa-
la disminución de la calidad de vida, despertaron cidad de incidir en los cambios de conducta y en la
la conciencia colectiva y la necesidad del trabajo formulación de políticas públicas. Donativos llega-
social organizado. La época del gobierno centralis- ban de fundaciones, de agencias multilaterales de
ta, paternalista y condescendiente estaba llegando desarrollo, de organizaciones internacionales, e in-
a su fin. Nacieron varias organizaciones civiles, cluso de empresas multinacionales. La creciente
particularmente en los sectores ambiental y de de- diversidad de OSCs ambientalistas era tal, que las
sarrollo rural. Durante esa época surgieron algu- pugnas ideológicas entre ellas habían fragmentado
nas de las más importantes organizaciones ya el frágil movimiento.
conservacionistas, como Amigos de Sian Ka’an,
Monarca, A.C., Pronatura, Ducks Unlimited de El recién nombrado Secretario de SEDESOL
México A.C. (DUMAC), el Centro de Ecodesarrollo (Secretaria de Desarrollo Social), Luis Donaldo
y Biocenosis. Colosio, promovió una serie de encuentros y me-
sas redondas que acercaron de nuevo a los grupos
El tema ambiental había salido del dominio ex- ambientalistas y que culminaron en un documento
clusivo de las Universidades y Centros de Investi- de visión compartida presentado como la posición
gación, para convertirse en un tema político y de de México durante la Cumbre de la Tierra, en junio
debate social. Las nuevas ONGs mexicanas en de 1992, en Río de Janeiro, Brasil.
alianza con instituciones internacionales como
World Wildlife Fund (WWF), The Nature Conser- Al mismo tiempo, las negociaciones para crear
vancy (TNC) y Conservation Internacional (CI), un acuerdo de libre comercio entre los tres países
empezaban a figurar como importantes actores en de América del Norte parecían descarrilarse ante
las Áreas Naturales Protegidas, particularmente en un fuerte cabildeo de uniones de trabajadores y
el sureste de México. grupos ambientalistas. Estos grupos argumenta-
ban frente a congresistas de los Estados Unidos
La década de los 90s empieza con buenos pre- que la competencia comercial debilitaría los están-
sagios. Tras una intensa campaña de organizacio- dares laborales y ambientales en los tres países, y
nes mexicanas y de Estados Unidos el Presidente que el crecimiento industrial en México colapsaría
Salinas de Gortari anuncia la veda total y perma- la incipiente infraestructura ambiental transfronte-
nente a la explotación de tortugas marinas y sus riza (Hufbauer, 2000). En contraposición, en un
huevos. desplegado público en el New York Times, una
coalición de organizaciones conservacionistas5 de
En 1992, el recién creado Fondo Ambiental Estados Unidos y México argumentaban que el
Global (GEF)2 autoriza al Gobierno de México un crecimiento económico, producto de la liberaliza-
donativo de US$ 25 millones de dólares para el ción comercial elevaría los estándares de vida y
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, a permitiría incrementar la participación fiscal y pri-
invertirse en 10 áreas piloto3, de las cuales 6 eran vada en la protección ambiental.
marinas o contaban con territorio de costa.
Ante la urgencia de la firma del Tratado de Libre
Es durante esos años que la Secretaría de Ha- Comercio (TLC), cuatro importantes instrumentos
cienda y Crédito Público (SHCP) -para disminuir resultaron de las negociaciones trilaterales: la crea-
la deuda externa e incrementar la participación pri- ción del Fondo Mexicano para la Conservación de
vada en el financiamiento social, autoriza el “canje la Naturaleza (FMCN); el establecimiento de la Co-
de deuda por conservación” (Debt for Nature misión de Cooperación Ecológica Fronteriza
Swaps). CI y Pronatura realizan el primer canje, (COCEF); el Banco de Desarrollo de América del
fortaleciendo la primera sus programas en la Selva Norte (BANDAN); y el Acuerdo de Cooperación
Lacandona y el Golfo de California, mientras que Ambiental de América del Norte, que crea a la
Pronatura instaura un fondo patrimonial, y esta- Comisión de Cooperación Ambiental (CCA).
blece “Capítulos” o sucursales4 en varios estados
de la República. La cooperación norteamericana a finales de los
90s da ímpetu a una nueva fase en el movimiento

2 Establecido en 1991
3 El Parque Nacional Isla Contoy, el Área de Protección de Flora y Fauna Islas del Golfo de California y las Reservas de la
Biosfera Calakmul, El Triunfo, Sierra de Manantlán, Mariposa Monarca, Montes Azules, Ría Lagartos, Sian Ka’an y El
Vizcaíno
4 Estados con oficinas de Pronatura: Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Distrito Federal, Michoacán, Nuevo León,
Sonora, Sinaloa, Yucatán y en Tucson, Arizona en los Estados Unidos
5 WWF, CI, National, Pronatura, FUNDEA

117
Manejo Costero en México
mexicano de conservación, con énfasis en la con- Tabla 1. Proyectos y montos financiados en
servación en costas y humedales. La Agencia Inter- moneda nacional por el FMCN 1996-2000.
nacional para el Desarrollo (AID) en cumplimiento
de su objetivo de conservación de ecosistemas crí- Número de Monto
Convocatoria
ticos, incrementa significativamente los fondos Proyectos Aprobado
para la conservación en el Golfo de California y el
Caribe; surge el Fondo de América del Norte para 1996 76 13,340,884
la Cooperación Ambiental (FANCA); el programa
“Vida Silvestre sin Fronteras” del US Fish and 1997 108 16,879,131
Wildlife Service; y el Acta de Humedales del Con-
1998 50 16,676,968
greso de los Estados Unidos realiza durante el
período 1988-2003 una inversión acumulada de 1999 52 25,165,528
US$ 14,380,595 de dólares (Fig. 1).
2000 37 16,855,852
Actualmente, el Fondo Mexicano para la Con-
servación de la Naturaleza es el principal mecanis- 5 años 323 88,918,363
mo de financiamiento nacional para organiza-
ciones conservacionistas. Hasta el año 2000 el
Fondo había destinado mediante convocatoria
abierta un total de 71 millones de pesos, el 16% éstos, el 55% se canaliza vía OSC y organizaciones
($11,406,813) a proyectos marino-costeros, y de comunitarias (Tabla 1).

Inversión comparativa en dólares americanos para

Canadá y México por el Acta de Conservación de
Humedales 1998-2003

30,000,000
25,000,000
20,000,000
15,000,000 México
10,000,000
Canadá
5,000,000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003

Figura 1. Inversión realizada en México y Canada por el Acta de Humedales (Sin considerar fondos de
contrapartida).
Fuente: Division for Habitat Conservation USFWS.

LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA

EN MÉXICO

EL CONTEXTO nacional, ya sean campesinos, mujeres o

indígenas.
En México, como en muchos otros países de Amé-
rica Latina, que carecen de una firme tradición de- La extrema pobreza, la inequidad social, el ago-
mocrática, las OSCs y las organizaciones tamiento de los recursos naturales y la alta desi-
comunitarias han fomentado una “cultura de la de- gualdad en la distribución del ingreso y del gasto
mocracia” al introducir espacios de participación público, crean una brecha social que puede ser cu-
para grupos históricamente marginados de la vida bierta por una sociedad civil organizada.

Gobernanza 118
 H. Herrmann
La amplitud de esta brecha social, se hace evi- versión social y de asistencia pública, la situación
dente en el Informe sobre Desarrollo Humano de la participación de la sociedad civil no es hala-
2002, el cual coloca a México en el lugar 54 de un gadora. El Índice Mundial de la Sociedad Civil6
total de 173 países, con un Índice de Desarrollo (Global Civil Society Index) publicado por el Cen-
Humano comparable al de países como Cuba, tro de Estudios para la Gobernabilidad Mundial
Antigua y Letonia (ex República de la Unión So- (The Center for the Study of Global Governance)
viética). En lo que respecta a los países que, como que indica el grado de participación de la sociedad,
México, son miembros de la Organización para la coloca a nuestro país en el sitio 31 de los 33 países
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), analizados (Anheier y Stares, 2003).
sólo Turquía tiene un índice de desarrollo humano
(IDH) menor al mexicano. Es tal la importancia del sector no lucrativo en el
mundo, que sólo por generación de empleos re-
Al comparar los niveles del índice de desarrollo presenta 20 millones de empleados, y una inver-
humano con los de algunas regiones del mundo, se sión social directa de 1.2 trillones de dólares7; en
observa que en México coexisten niveles de vida México el impacto económico de este sector ha
similares a los de países de la OCDE como es el sido muy pequeño (0.5% del PIB en 1995), mucho
caso del Distrito Federal y el estado de Nuevo menor que el promedio mundial e incluso menor
León con un IDH similar al de Grecia o España, y que el promedio de América Latina (Salamon, So-
otros más cercanos a Samoa y el Salvador, como kolowski y List, 2003).
es el caso de Oaxaca y Chiapas, respectivamente.
(PNUD, 2002) Asimismo, la distribución territorial de las orga-
nizaciones en México, no corresponde con la geo-
Es en el PIB per cápita donde las diferencias son grafía de la necesidad. En 2001, el 42.5% de las
mayores. Mientras que el PIB per cápita del Distrito organizaciones se encuentran en los estados más
Federal alcanza los 22 mil 816 dólares, en Chiapas desarrollados como Jalisco, Ciudad de México y
apenas se llega a los 3 mil 549 dólares. La entidad Nuevo León. Y la distribución por temas de aten-
con mayor producto por persona, el D.F., supera ción es, 40% a la educación, el 31% a asociaciones
en 6.42 veces a Chiapas, entidad que menos re- profesionales, y el 1% al medio ambiente (Verduz-
cursos per cápita genera (PNUD, 2002). co, 2001).

De acuerdo con el Reporte del PNUD, el desafío

más importante en México es la equidad del gasto
UNA RADIOGRAFÍA DE LAS OSCS
social. En el año 2000, el 20% de la población más
AMBIENTALISTAS
pobre en México se benefició con el 16.3% del gas-
to social, mientras que el 20% más rico recibió el
Dada su causa social, su autonomía y su inherente
23% de dicho gasto. Este resultado es aún más
creatividad, el mundo de las OSCs ambientalistas
preocupante cuando se examinan rubros específi-
se percibe glamoroso. Sin embargo su atractivo se
cos, como el gasto en educación superior, o el gas-
desvanece frente a la realidad cotidiana en la que
to en seguridad social del ISSSTE, que fun-
se desenvuelven. Para la mayoría de las organiza-
damentalmente benefician al 10% de la población
ciones nacionales sin importar la escala, su
más rica.
principal preocupación ha sido la financiera.
Hoy en día, el gasto social es similar al monto de
Debido a la escasa cultura filantrópica, la falta
la recaudación tributaria. Esto significa que de no
de incentivos gubernamentales y la pobre percep-
existir un incremento en los recursos fiscales no po-
ción pública que se tiene de las OSCs, particular-
dría recurrirse a fuentes relativamente estables
mente en el sector privado, la recaudación de
para el financiamiento de gasto social adicional.
fondos locales y a escala nacional es sumamente
difícil. Incluso aquellas organizaciones que toma-
En la mayoría de los países, la “necesidad” de-
ron el riesgo de invertir en campañas publicitarias
tona la participación civil organizada. Este no es el
no vieron un retorno significativo de su inversión.
caso de México, que a pesar de la urgencia de in-

6 Para la construcción del índice se utilizan indicadores basados en los individuos (indicadores de civilidad y participación); y en
las organizaciones (indicadores de infraestructura organizacional)
7 Encuestas a individuos que no pertenecen a ninguna OSC tienen una percepción tan negativa de las OSCs como a la que
tienen de los sindicatos (Verduzco, 2001)
Trillión: Cita original en inglés adj : (U.S.) one million million; (Britain) one quintillion [syn: a trillion] n 1: (in Britain and
Germany) the number that is represented as a one followed by 18 zeros; “in England they call a quintillion a trillion”
[syn: one million million million] 2: (in the United States and France) the number that is represented as a one followed
by 12 zeros; “in England they call a trillion a billion” [syn: one million million, 1000000000000] Source: WordNet
® 1.6, © 1997 Princeton University

119
Manejo Costero en México
Actualmente, la mayoría del financiamiento que
manejan las organizaciones locales es considerado Características Estructurales-Operativas
“comprometido” es decir, su destino ha sido acor- de las OSCs
(Salamon and Anheier, 1992 and 1997)
dado en términos contractuales ya sea con orga-
nizaciones internacionales, fundaciones, agencias
1. Organizada, institucionalizada al menos en
multilaterales y muy recientemente con agencias
cuanto a su estructura organizativa o sistema de
gubernamentales. Estos recursos “comprometi- operación.
dos” dan muy poca flexibilidad a las OSCs para
2. Privada, institucionalmente separada del
moverse mas allá de las prioridades de sus socios o
gobierno.
donantes, ocasionando en algunos casos tensión,
y hasta el rompimiento de relaciones. Impidiendo 3. Sin fines de lucro, no distribuye utilidades a
sus directivos ni asociados, sino que los reinvierte
aun más la atención a las necesidades locales, sa-
hacia el cumplimiento de los objetivos.
crificándolas por atender los intereses de los do-
nantes. 4. Autonomía de gobierno, cuenta con una
estructura autónoma de gobernabilidad.
5. Voluntaria, involucra la participación
no-remunerada en la operación o la ejecución de
los proyectos o en el manejo de la institución.

LAS RESERVAS DE LA BIÓSFERA: UN LABORATORIO

PARA LA EXPERIMENTACIÓN

Las áreas naturales protegidas (ANPs), en especial MAB-UNESCO (1984-1986), Halffter gozaba de
las reservas de la biósfera, han sido un importante una posición ideal para promover a escala nacio-
componente de la estrategia mexicana de nal su modelo “Mexicano” de reservas de la biósfe-
conservación de la biodiversidad. En México están ra, forjando alianzas con gobernadores, y
conceptualizadas en cierta medida como zonas de apoyando el fortalecimiento de instituciones cien-
usos múltiples, donde las actividades están tíficas relacionadas con las reservas de la biósfera.
restringidas por los límites de aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales (Bezauri et al., Con el liderazgo del Gobernador de Quintana
1998). Roo, Pedro Joaquín Coldwell, y el respaldo técnico
del Centro de Investigaciones de Quintana Roo
Este nuevo esquema de manejo ofrecía al movi- (CIQRO), la Reserva de la Biósfera de Sian Ka’an
miento conservacionista de los 70s, la forma más se convierte en bandera del modelo mexicano de
realista para compatibilizar la conservación con el reservas. Cerca del 70% del presupuesto de inves-
desarrollo, particularmente en el territorio rural, en tigación del CIQRO era destinado a proyectos en
donde la pobreza alcanzaba niveles desesperantes. Sian Ka’an, y muchos de estos proyectos se reali-
zaban en cooperación con instituciones interna-
El precursor de las reservas de la biósfera en cionales.
México fue el entomólogo mexicano Gonzalo Half-
fter –quien como Director del Instituto de Ecología El modelo mexicano planteado en Sian Ka’an,
iba más allá de conceptuar las sinergias entre con-
y con el apoyo del Gobernador de Durango, esta-
servación y desarrollo. Incorporaba también un ré-
bleció las dos primeras reservas de la biósfera: Ma-
gimen de co-responsabilidad en la toma de
pimí y La Michilía. El modelo mexicano de reserva decisiones entre la autoridad ambiental y la institu-
de la Bisofera desarrollado por Halffter porponía ción científica (Carrillo y Herrmann, 1989). Con el
alcanzar la compatibilidad entre la conservación y respaldo del Gobierno del Estado, el CIQRO se
el desarrollo, investigando y promoviendo alterna- convirtió de facto en el organismo rector de las acti-
tivas ecológicamente sustentables y económica- vidades en la Reserva, constituyendo junto con
mente productivas para los habitantes locales, funcionarios de la Secretaría de Desarrollo Urbano
además de convertirlas en centros de cooperación y Ecología (SEDUE) y del gobierno estatal un Con-
científica. sejo de Representantes8, que más tarde incluiría a
representantes de comunidades de Sian Ka’an.
Ya como Director Adjunto de Desarrollo Cien-
tífico de CONACYT (1982-1986) y como Presi- Después del decreto de Sian Ka’an en 1986 y su
dente del Consejo Internacional del Programa incorporación a la red MAB-UNESCO de reser-

8 El Consejo de Representantes de Sian Ka’an fue establecido en 1983 dejo de funcionar en 1988, fue finalmente re-instaurado
con la participación de grupos de interés en 1994.

Gobernanza 120
 H. Herrmann
vas de la biósfera, la SEDUE, nombró a uno de sus una de las áreas piloto. Las OSCs locales y
subdirectores de la ciudad de México, el biólogo regionales que habían trabajado por años en estas
Juan José Consejo como Director de la reserva. Al reservas estaban en la mejor posición de apoyar al
cabo de unos cuantos meses, surgieron diferencias gobierno a cumplir ambas condiciones, sin embar-
con el Director del CIQRO sobre el enfoque y la go- go la decisión fue diferente. La demora en ambas
bernabilidad de la reserva; estas diferencias final- condicionantes aunada al retraso del ejercicio fis-
mente irreconciliables politizaron a Sian Ka’an y cal, año tras año, ocasionó que sólo un pequeño
frenaron la inercia positiva que llevaba. porcentaje del donativo fuera aplicado y que el
Banco Mundial en 1995 solicitara su cancelación.
Ante la incertidumbre de la situación, varias
fundaciones y organizaciones internacionales op- Sin embargo, el Banco Mundial en octubre de
taron por apoyar a la recién creada asociación ci- 1995 con el visto bueno de la administración de
vil9 Amigos de Sian Ka’an (ASK), la cuál con el Julia Carabias –Secretaria de SEMARNAP–, con-
apoyo del director de la reserva, toma el liderazgo trató a Pronatura para realizar un análisis inde-
en la instrumentación de proyectos alternativos en pendiente del caso, identificar los problemas y cue-
Sian Ka’an y se convierte al paso de los años en llos de botella y ofrecer recomendaciones para el
una de las organizaciones de conservación más manejo más eficiente del donativo remanente. La
creativas de México.
principal recomendación derivada de dicho repor-
te fue la creación de un fondo privado que asigna-
La problemática de gobernabilidad de Sian
ra los intereses del capital a las operaciones de las
Ka´an no era endémica a Quintana Roo; en Ría
reservas.
Lagartos, Yucatán, el CINVESTAV como la agen-
cia encargada del manejo de la reserva, enfrentó
Finalmente la SHCP considera en su presu-
retos aun mayores al tratar de conciliar intereses de
puesto de egresos una plantilla básica de personal
diversos sectores productivos.
para las reservas piloto, y el Banco Mundial autori-
za la transferencia del donativo remanente al Fon-
El vacío creado por el escuálido financiamiento
do de Áreas Naturales Protegidas (FANP)
federal en las áreas protegidas, había llevado a ins-
–administrado por el FMCN–. En 1997-98 el
tituciones científicas a asumir el control en mu-
FANP invita a algunas ONGs a concursar por la
chos de estos sitios, desde Mapimí y La Michilía,
administración de recursos (principalmente el pasi-
hasta Sian Ka’an y Ría Lagartos. A pesar del alto
vo laboral) en apoyo a la gerencia de las reservas.
costo político y financiero que implicaron para las
instituciones estas iniciativas, las reservas se bene-
Con el propósito de apoyar el manejo de las
ficiaron del conocimiento científico y las redes in-
Áreas Naturales Protegidas a través de procesos de
ternacionales fomentadas por estos centros.
consenso, el gobierno instituye los comités técnicos
asesores (CTAs), los consejos de planeación y los
En los 80s, el papel protagónico de los centros
comités consultivos. (Bezauri et al., 1998).
de investigación empezo a disminuir mientras que
el de las asociaciones civiles se incremento Nuevas alianzas, entre el sector privado, OSCs y
gradualmente. Amigos de Sian Ka’an en Quintana la SEMARNAP, comienzan a forjarse. Empresas
Roo, Pronatura y Biocenosis en Yucatán, Funda- como BANAMEX, Cervecería Modelo y Ford em-
mat10 en Chiapas, y Monarca, en el estado de Mé- pezaron a movilizar importantes recursos financie-
xico, se convierten en intermediarios indispen- ros a algunas de las reservas (pilotos GEF),
sables, canalizando donativos internacionales de manejados a través de organizaciones de conser-
WWF, TNC y AID entre otros, además de promo- vación. Este modelo, a pesar de haber incremen-
ver la participación de comunidades locales, ase- tado el financiamiento privado en las reservas más
gurando así una presencia institucional en las áreas “populares”, sólo favoreció a unas pocas OSCs, lo
protegidas. que ocasionó el malestar en aquellas que no se be-
neficiaron de esta alianza gobierno-empresa-
En buena parte, gracias al trabajo de muchas OSC.
OSCs en las áreas protegidas, el gobierno de Méxi-
co resulta ser el primer recipiente de donativos del Consciente de que unicamente algunas organi-
GEF. Dicho donativo estaba condicionado por el zaciones se han beneficiado de la cooperación con
Banco Mundial11 a la existencia de Planes de Ma- el gobierno y el Fondo de Áreas Naturales Protegi-
nejo, y de Comités Técnicos Asesores para cada das, la CONANP está desarrollando actualmente

9 Amigos de Sian Ka’an A. C. es fundada el 5 de Junio de 1986

10 Fundación Miguel Álvarez del Toro
11 El Banco Mundial es la agencia administradora de recursos GEF

121
Manejo Costero en México
un proyecto de Fortalecimiento y Sinergia Institu- cursos, reducir al máximo la duplicidad de esfuer-
cional que tiene como objetivo crear alianzas entre zos y evitar la competencia por la obtención de
la CONANP y las OSC en favor del manejo y la fondos y subsidios (Flavio Cházaro, com. pers.).
conservación de las áreas protegidas. Con este
proyecto se busca la recaudación conjunta de re-

REFLEXIÓN SOBRE LA SITUACIÓN COSTERA

DE MÉXICO

Los ecosistemas costeros son regiones de una

extraordinaria productividad biológica y alta Ecosistemas Costeros y Marinos de México
accesibilidad por lo que se han convertido en
centros y detonadores de desarrollo social y
Estadísticas Costeras 2000
económico. Según un estudio reciente de la
Organización de las Naciones Unidas para la Población 100 km 29%
Agricultura y la Alimentación (FAO), el 20.6% Mar territorial (12 mn) 291,585
de la población mundial vive a 30 Km de la lí- ZEE 3,149,920
nea de costa, el 29.2% a 60 Km y el 39.5 % a Longitud de la línea de costa (km) 23,761
120 Km (Gommes et al., 1998). Para el año
PIB Total 243,034
2050 más gente vivirá a menos de 120 Km. de
la costa de la que vive en el mundo PIB pesca 541
actualmente. % que significa 0.22

El litoral costero mexicano es muy diverso

Biodiversidad Costera
en cuanto a sus componentes estructurales y
biológicos. Sólo por destacar algunos aspectos, Área de manglar (km2) 5,315
en la porción caribeña encontramos importan- Humedales importancia global 6
tes barreras arrecifales; en el Golfo de México Áreas Marinas Protegidas 56
existe una extensa plataforma continental y el
mayor ingreso de agua dulce al mar de todo el
país; en cuanto al litoral Pacífico, el Golfo de Captura pesquera, acuacultura
y consumo 1995-1997
California contribuye con la más importante
pesquería de pelágicos menores y la mayor Captura anual promedio (Ton):
diversidad mundial de mamíferos marinos . - Peces marinos 1,037,626
- Moluscos y crustáceos 270,469
A escala mundial, los servicios prestados
por los ecosistemas costeros, han sido contabi-
lizados a partir de la estimación de los costos Producción acuacultura (Ton):
de reproducirlos en una “biósfera artificial” en - Peces marinos 416
US$ 11.4 trillones (Constanza et. al., 1997) - Moluscos y crustáceos 20,572
(Tabla 2).
Abasto de peces como alimento (Ton) 1,025
En 1376, sólo seis años después de que las
redes de arrastre se introdujeran a la Gran Bre- Abasto per capita (kg/per) 11
taña, los pescadores se quejaron ante el rey
Eduardo III, que las redes “destruían a las flo- Esfuerzo pesquero (marino y continental)
res del fondo del mar, y a los pequeños peces,
- Empleo en acuacultura 23,505
ostiones, y mejillones, de los cuales se nutren y
alimentan los grandes peces”. Los peticiona- - Empleo en pesca 235,345
rios decían que los arrastreros “capturan tal - Embarcaciones pesqueras
cantidad de pequeños peces, que después no en puerto 1996 (número) 3,100
saben qué hacer con ellos, y terminan usándo-
los como alimento para engordar sus puercos, Comercio 1998 (millones USD)
a expensas de los bienes Comunes de la
- Valor de las Importaciones 92.8
Corona y de la destrucción de las pesquerías”.
- Valor de las Exportaciones 716.
* Fuente: WRI, 2003

Gobernanza 122
 H. Herrmann
Tabla 2. Servicios ambientales producidos por los ecosistemas acuáticos costeros, ordenados según su
valor estimado. (Adaptado de Constanza, et.al., 1997.)

Servicio
Orden Función Ecosistémica Ejemplos
Ecosistémico
1 Ciclo de nutrientes Almacenamiento y procesamiento de Fijación de N2 ciclo de
nutrientes nutrientes
2 Tratamiento de Remoción y rompimiento del exceso de Control de la contaminación,
desechos nutrientes y contaminantes detoxificación
3 Regulación de las Amotriguación del impacto producido por Protección de tormentas,
alteraciones alteraciones climáticas control de avenidas,
recuperación de sequías
4 Recreación Ninguno Pesca deportiva, baño
5 Alimentación Porción de PP extraible como alimento Acuacultura costera
6 Refugio Hábitat, biodiversidad Especies migratorias,
crecimiento y reproducción
7 Cultural Ninguno Estético, artístico, espiritual,
investigación
8 Control biológico Dinámica trófica, biodiversidad Predadores claves, control de
pestes
9 Materiales de Porción de PP extraíble como material de Petróleo y madera
desecho desecho combustible
10 Control de gases Composición química de la atmosfera CO2, CO3, SOx

Seiscientos años más tarde, las quejas de ecolo- Finalmente estos problemas se siguen internali-
gistas y científicos suenan muy parecidas a las que zando en nuestras economías a través de políticas
los peticionarios realizaban en 1376, –pero a una sociales, y de subsidios e incentivos perversos.
escala incomparablemente más extensa. Estos problemas típicos de las áreas costeras son:

Nuestras áreas costeras y marinas están sufrien- 1. Los conflictos relacionados con el
do una transformación vertiginosa, y en algunos uso de la tierra y asignación de recur-
casos irreversible. Estos cambios considerados sos: Debido a las masivas inversiones, en
como amenazas ambientales, son finalmente pro- gran medida sin planificación, en sectores
blemas humanos creados en diferentes tiempos, como el turismo, la maricultura, la expansión
en diversos lugares, y bajo una variedad de siste- portuaria y las instalaciones industriales, las
mas políticos, sociales y económicos. Estos proble- costas de México han sufrido una acelerada
mas, según Clayton y Radcliffe (1990), están transformación. Las mismas actividades com-
definidos por las siguientes características: piten por el control de los recursos de los que
tradicionalmente dependen comunidades
• Son multidimensionales, multisectoriales y costeras. En ausencia de un régimen inequí-
multidisciplinarios voco de aplicación de la ley, de derechos de
propiedad y de un esquema integral de mane-
• Tiene ramificaciones temporales y espaciales jo, los recursos costeros sufren los efectos del
mas allá del momento y del espacio en que agotamiento, la invasión o el abuso. Estas ten-
surgieron dencias aumentan los conflictos, pues contri-
buyen a elevar los precios de la tierra, la
• Sus efectos se extienden mas allá de los acto- corrupción, al desplazamiento de los usuarios
res inmediatos tradicionales e incluso a la agitación civil. Un
ejemplo claro de estos conflictos ha sido evi-
• Involucran conflictos entre intereses e ideolo- dente con la rápida expansión de la camaro-
gías nicultura en México (Fig. 2). Esta industria
requiere espacios altamente productivos en
• Raramente pueden ser expresados de mane- las costas, tradicionalmente usados por
ra aislada o individual comunidades de pescadores.

123
Manejo Costero en México

100,000
90,000
80,000
70,000
Total
60,000 Altamar
50,000 Esteros y Bahías
40,000
X Cultivo
30,000
20,000
10,000
0
1 2 93 94 95 96 97 98 99 00 01
199 199 19 19 19 19 19 19 19 20 20

Figura 2. Serie histórica de la producción de camarón en peso según origen, 1991-2001 (WRI, 2003).

2. La degradación de los ecosistemas mas críticos, tales como bosques de manglar,

costeros: La transformación del uso de la arrecifes coralinos, lagunas costeras y otros lu-
franja costera, junto con la expansión de la in- gares de interfase, han sido alterados más allá
fraestructura, ha incrementado el deterioro de su capacidad de recuperación (Escobar,
del hábitat costero. Asimismo, el arrastre de 2002). La contaminación marina, especial-
fondo es uno de los artes de pesca que mayor mente por nitratos y fosfatos, se ha elevado
impacto tiene en la destrucción del fondo ma- dramáticamente en los últimos cincuenta
rino, ya que normalmente se concentra en las años principalmente debido al aumento en el
áreas más productivas y biológicamente más uso de fertilizantes agrícolas y al incremento
ricas. Algunas estimaciones consideran que el de descargas de drenaje doméstico e indus-
fondo marino sujeto de arrastre es equivalen- trial. Los crecientes niveles de contaminación
te a la superficie combinada de Brasil, Congo de las cuencas continentales, estuarios y ba-
y la India. Al mismo tiempo que estamos sien- hías constituyen un riesgo de salud pública, y
do testigos de una disminución prácticamente afectan la productividad y diversidad biológi-
generalizada de las pesquerías, están también ca. Mientras la población costera y continental
disminuyendo poblaciones de aves marinas, continúe creciendo, sus impactos, en términos
tortugas, y mamíferos marinos, muy proba- de contaminantes, y de modificación del hábi-
blemente debido a los métodos de pesca (Ta- tat costero continuarán en aumento.
bla 3). La pérdida directa de un recurso
pesquero por causa de la destrucción de man- 4. El agotamiento de las reservas pes-
glar ha sido comprobada en México, a través queras comerciales: Una de las principales
de un modelo matemático desarrollado por características del sector pesquero es su hete-
Barbier y Strand (1998), quienes demostra-
ron que una tasa de deforestación de manglar
La estructura de la flota pesquera
del 0.4% en Laguna de Términos, Campeche, y el valor del comercio
ocasionaba una pérdida anual a la flota cama-
En 1998 se tenían registradas 105,795 embarca-
ronera del Golfo de México de 14.4 toneladas ciones pesqueras, la mayoría de ellas (102,807)
métricas de camarón con un valor aproxima- pangas, una panga por cada dos pescadores. El
do de $140,000 dólares. Durante el periodo resto eran, 1,971 camaroneros, 63 atuneros de
de 1970 a 1990 se registró una pérdida del cerco, 69 sardineros, 30 atuneros de línea, y 855
64.7% en la superficie forestal de mangle, la de otros tipos. Un hecho importante a resaltar es
cual actualmente es de 5,315 km2 . que mientras la flota industrial ha venido disminu-
yendo en el tiempo un 16% en los últimos 20
años, la flota artesanal creció el 300%.
3. El deterioro de la calidad de las aguas
costeras por la contaminación causada Desde el punto de vista del comercio
por fuentes terrestres: Alrededor del 70% internacional, las exportaciones representaron
15% de la captura en 1998, siendo el camarón el
de la contaminación marina es producto de
bien más importante, tanto en valor (66% de las
las actividades humanas que tienen lugar en exportaciones) como en volúmen (23% de las
la superficie terrestre. Un 90% de los contami- exportaciones). El atún y la sardina representaron
nantes producidos es transportado por los ríos el 36 % de los volúmenes exportados, pero en
al mar, como consecuencia muchos ecosiste- valor total representaron solamente el 11%.

Gobernanza 124
 H. Herrmann
Tabla 3. Ordenamiento del impacto de artes de pesca e implicaciones de manejo.
(Morgan y Chenpagdee, 2003).
Impacto al
Captura Incidental
Hábitat
Arte de Categoría
Pesca Físico Biológico Moluscos Peces Tiburones Mamíferos Aves de Manejo
Crustáceos marinas y
tortugas
Red de 5 5 3 5 2 2 2 IMPACTO
arrastre- ALTO
de fondo Muy riguroso
Red 3 2 1 4 3 4 3
agallera-
de fondo
Dragado 5 5 4 2 1 1 1
Red 1 1 1 4 4 5 5
agallera-
de media-
agua
Trampas 3 2 4 2 1 3 1 IMPACTO
MEDIO
Palangre de 1 1 1 3 4 3 5 Modera-
deriva damente
Palangre de 2 2 1 4 3 1 2 riguroso
fondo
Red de 1 1 1 3 2 2 2
arrastre-
de media-
agua IMPACTO
BAJO
Red de 1 1 1 3 2 2 2 Menos
cerco riguroso
Línea y 1 1 1 2 3 1 2
anzuelo

5 Muy alto impacto; 4 Alto impacto; 3 Impacto medio; 2 Bajo impacto; 1 Muy bajo impacto

rogeneidad en cuanto a la escala de sus ope- de fauna de acompañamiento por cada kg de

raciones, así como la tecnología, la distri- camarón y cuando se realizan arrastres en el
bución, las especies explotadas y el valor eco- fondo con relingas de 110 pies durante tres
nómico. El sector pesquero y con él las princi- horas, 3 ó 4 lances por día en viajes de 30 días
pales poblaciones costeras, encaran de duración, mismos que llevan a cabo en cin-
crecientes problemas, entre ellos: el agota- co ocasiones durante la temporada de pesca.
miento de las reservas pesqueras; la sobreca-
pitalización y el cierre de plantas Antes de los años 50s, las únicas regiones so-
procesadoras; la degradación del hábitat; el breexplotadas del mundo eran las del Atlánti-
incumplimiento de los reglamentos y vedas; co y Pacífico Norte y el Mar Mediterráneo.
las prácticas ilícitas y la competencia entre las Hoy en día, la sobrepesca es global y generali-
flotas artesanales y las industriales. zada y las actuales tendencias de captura po-
nen a la actividad pesquera en riesgo.
Los efectos de los artes de pesca destructivos y Cincuenta años de mejoras en la tecnología
las capturas accidentales sobre la biodiversi- pesquera, aunadas a esquemas proteccionis-
dad marina y la sostenibilidad pesquera son tas de subsidios y al aumento mundial en el
probablemente el mayor problema en el largo consumo, han agotado o puesto en declive a
plazo. No es posible omitir el impacto que la prácticamente la mitad los stocks comerciales.
flota camaronera ocasiona al hábitat y a la De las 109 especies que integran las pesque-
biodiversidad marina cuando captura 10 kg rías comerciales en México, 26 especies están

125
Manejo Costero en México
en deterioro12 y 50 en niveles de aprovecha- gen intervención inmediata para recons-
miento máximo13 (INP, 1999). El análisis na- truirlas y recuperarlas (Carta Nacional
cional ha mostrado que de 65 Unidades Pesquera, 2000) (Fig. 3).
Pesqueras de Manejo, casi el 82% de estas
unidades se encuentran con pocas posibilida-
des de crecer y de estas casi el 25% (16), exi-

800,000
700,000
600,000 Consumo humano directo
500,000
400,000
Consumo humano indirecto
300,000
200,000
100,000 Consumo industrial
0
Pacifíco

Pacifíco

Pacifíco
Golfo
Golfo

Golfo

1997 1998 2001

Figura 3. Producción pesquera según litoral por destino de la producción en 1997, 1998 y 2001.

EL MANEJO INTEGRADO DE LA ZONA COSTERA: EL ÁMBITO IDÓNEO

PARA LA EVOLUCIÓN DE LAS OSCS

El concepto de “manejo” aún no designa adecua- Estas iniciativas empiezan a abordar las rela-
damente algunos de los aspectos claves relaciona- ciones entre sectores.
dos con los cambios sociales, institucionales y am-
bientales en la asignación y uso de los recursos na- • Manejo Integrado de la Zona Costera
turales. En los años recientes se ha empezado a (MIZC): se enfoca en guiar los cambios ne-
consolidar una comprensión más amplia del con- cesarios para la calidad de vida humana y del
cepto, al incluir en él los procesos y mecanismos ambiente, en ecosistemas que incluyen cuen-
gubernamentales y no gubernamentales necesa- cas costeras, y áreas marinas de extensión va-
rios para tomar responsabilidad por los cambios riable.
que se buscan.
El MIZC puede —al menos en la teoría— guiar
Podríamos dividir a las iniciativas de manejo al desarrollo sustentable en áreas costeras disminu-
costero de la siguiente manera: yendo la degradación de los ecosistemas, prove-
yendo un marco para el manejo de actividades
• Manejo sectorial: se enfoca a un sólo sector multisectoriales y manteniendo opciones para usos
o tema, aunque considera impactos e interde- futuros de los recursos costeros. También puede
pendencias con otros (e.g. pesca, áreas prote- guiar las políticas públicas, ofrecer un proceso para
gidas, ordenamiento territorial). definir objetivos y prioridades y planificar el desa-
rrollo más allá de las actividades sectoriales. Adop-
• Manejo de zonas o áreas costeras: se en- ta un enfoque de sistemas que considera tanto
foca a una franja costera de tierra y de mar, intereses de los sectores y de los usuarios, y trata
para el manejo de al menos dos sectores o te- integralmente asuntos económicos, ambientales,
mas en un territorio explícitamente definido. sociales y ecológicos (Sorensen, 1993).

12 Se trata de pesquerías en las que se ha incurrido un excesivo aprovechamiento, mismo que ha provocado el deterioro de las
poblaciones que las soportan, poniendo en riesgo su capacidad de regeneración
13 Se refiere al aprovechamiento máximo sostenible, se recomienda no permitir el crecimiento del esfuerzo pesquero

Gobernanza 126
 H. Herrmann
En el MIZC se combinan procesos participativos No había nada más obsoleto que los enfoques “de
y técnicas tales como la zonificación, la restricción arriba hacia abajo” (top-down), y nada más de
al acceso y el manejo del hábitat, con el fin de al- moda que los enfoques de base (bottom-up). La
canzar un equilibrio entre los usos de la costa con realidad, sin embargo, es más compleja. Ningún
base en un conjunto de objetivos consensuados enfoque vertical, de arriba abajo o viceversa fun-
para mejorar las condiciones de vida, salvaguardar cionaría por sí mismo (Fig. 4). Es precisamente el
el patrimonio y proteger los ecosistemas costeros. carácter integrador y el enfoque de “dos niveles” lo
que distingue al MIZC de los demás esquemas de
Así como las ANPs fueron un laboratorio expe- manejo.
rimental para las OSCs, el MIZC se ha convertido
en campo fértil para su evolución y un detonador Para fines prácticos podríamos dividir el queha-
de alianzas a múltiples escalas y múltiples sectores. cer marino-costero de las OSCs de acuerdo a la es-
cala de su influencia en: local, regional, nacional e
Las amenazas a la biodiversidad y a la susten- internacional; de acuerdo a su enfoque: política
tabilidad son multidimensionales, y su análisis tie- ambiental y cabildeo, co-manejo y administración,
ne que hacerse no sólo dónde se perciben las con- bio-informática y monitoreo; desarrollo comunita-
secuencias o efectos de las amenazas, sino a las rio; educación ambiental; y por último litigación y
escalas y regiones en donde se originan. Por ende derecho ambiental.
el enfoque tiene que ser ecoregional, multidiscipli-
nario y capaz de atender las diversas posiciones y Se seleccionaron una serie de casos exitosos –y
expectativas de los grupos de interés (stakehol- otros no tan exitosos–, que ejemplifican el papel de
ders). las OSCs en los diversos temas del manejo costero:

El impacto de las OSCs como detonadoras y Co-manejo y administración

acompañantes de procesos de MIZC puede ser
muy positivo. Sin embargo, la falta de comple- En 1995, después de dos años de gestiones de Pro-
mentariedad y de acuerdos estratégicos entre ellas natura y la Universidad Autónoma de Baja Califor-
y con otros sectores, ha limitado su efectividad y su nia Sur, el gobierno declara como parque nacional
impacto a escala regional. a los arrecifes de Cabo Pulmo, BCS. La Secretaria
Carabias invita a Pronatura, a tomar la administra-
En el anecdotario de la conservación en Méxi- ción de este nuevo Parque. La organización acepta
co, muchos chistes se han hecho a expensas de la esta responsabilidad, pero sin haber involucrado a
Dirección General de Conservación Ecológica de su Capítulo regional y sin haber acordado con los
los Recursos Naturales, de la entonces SEDUE. habitantes locales. La respuesta fue contundente,
Para las decisiones incongruentes se decía: “...vie- los pobladores rechazaron la propuesta del INE de
nen del piso 10 de Río Elba”. Mofándose de lo ab- validar a Pronatura como administrador del Par-
surdo de tomar decisiones desde un escritorio a que, y crearon a su vez el Patronato de “Los pobla-
cientos de kilómetros de distancia del problema. dores de Cabo Pulmo” integrado por hoteleros y

Proceso Actores y Alianzas Internalización

de los costos
y beneficios
Marco de referencia Organizaciones
(protocolos y convenios) internacionales PNUMA Internacional

Marco de referencia Organizaciones Nivel Bi y Nacional

regional y acuerdos Regionales CCA y
binacionales gobs. US-CN/US-MX

Planeación Grupos de interés: Región geográfica

Estrategia y prioridades indígenas, ag. Fed/Es/Muni, de interés
academia, ONGs, Funds. (Ecoregión, cuenca)

Implementación Ag. Muni/Es/Fed Local

Ley/políticas; monitoreo, industria y grupos
remediación, restauración de interés (local)
SIG, difusión, educación

Figura 4. La instrumentación del Plan de Acción Mundial: escalas y actores(Hermann, 2001)

127
Manejo Costero en México
los prestadores de servicios de buceo del área (Be- el ordenamiento ecológico territorial y la
zauri, 1999). capacitación para el manejo de empresas.

Este ejemplo demuestra el éxito de la gestión a Uno de los ejemplos de desarrollo comunitario
la escala nacional y el fracaso en el ámbito local. establecido por esta organización puede verse en
En este caso, la nula participación de los actores lo- Mazunte, pueblo antiguamente dedicado a la pes-
cales y la falta de sinergia entre el Capítulo Penín- ca y procesamiento de la tortuga en la Costa de
sula de Baja California y la sede nacional de la Oaxaca. Una vez establecida la veda de todas las
organización, ocasionaron la pérdida de la admi- especies de tortuga marina en México en 1990,
nistración para Pronatura, y un ambiente de des- Ecosolar se dedicó a buscar alternativas reales para
confianza que retrasó las posibilidades de apoyos la comunidad de Mazunte, que fueran además
de fundaciones y ONGs internacionales. compatibles con el desarrollo sustentable de la
región.
Información y establecimiento de prioridades
para la conservación Hoy en día, gracias a la incesante labor de Eco-
solar realizada paso a paso con los habitantes de la
Con el propósito de apoyar con información cientí- región, la comunidad de Mazunte cuenta con una
fica la toma de decisiones en materia de conserva- floreciente economía diversificada. Entre las activi-
ción, particularmente la adquisición de terrenos de dades administradas directamente por los ejidata-
alto valor biológico y ecológico. A mediados de los rios se encuentran empresas de turismo
años 70s The Nature Conservancy (TNC) creó los sustentable, cultivos orgánicos diversos, un labora-
primeros Programas para el Patrimonio Natural torio de cosméticos de “Body Shop”, etc., además
(Natural Heritage Programs) en los Estados Uni- de contar con una amplia infraestructura sustenta-
dos, y en sociedad con OSCs latinoamericanas for- da en tecnología apropiada (biodigestores, letrinas
mó los Centros de Datos para la Conservación secas, construcciones con adobe, entre otras) (Jur-
(CDC). En México dicha organización se asoció gen Hoth y Héctor Marcheli, com. pers.).
con instituciones de los gobiernos de Chiapas
(Instituto de Historia Natural), y de Sonora (Centro Fortalecimiento de capacidades
Ecológico de Sonora), para integrar estos centros
regionales de información. En la costa Sur del estado de Quintana Roo, se en-
cuentra el poblado de Xcalak; una pequeña pobla-
La identificación de una cartera de áreas priori- ción de pescadores que cuenta con una gran
tarias para la conservación en el Golfo de Califor- riqueza histórica, cultural y de recursos naturales.
nia es otro ejemplo del uso exitoso de la Dicha población se convirtió en la sede de un pro-
información científica para la toma de decisiones a yecto de cooperación entre el Consejo Comunita-
escala regional. Este esfuerzo multidisciplinario en- rio de Xcalak (CCX), la organización Amigos de
cabezado por la Coalición para la Sustentabilidad Sian Ka’an (ASK) y el Centro de Recursos Costeros
del Golfo de California, otorga la credibilidad y el de la Universidad de Rhode Island (URI-CRC).
peso político necesarios para desarrollar una agen-
da multisectorial y multi-institucional de conserva- Uno de los resultados más significativos de la
ción y desarrollo sustentable en la región. alianza CCX-ASK y URI-CRC, fue establecer un
área marina protegida de 17,000 hectáreas, con
Desarrollo comunitario una zonificación para el aprovechamiento pesque-
ro y turístico. Esta área protege la mayor parte de
Establecida en 1983, Ecosolar ha demostrado ser una estructura arrecifal única en México denomi-
una de las organizaciones sociales mexicanas más nada la Poza de Xcalak, y a una extraordinaria sec-
destacadas en el quehacer de la conservación de la ción de formaciones arrecifales del tipo macizos y
naturaleza aunada al desarrollo comunitario. canales. Los xcalaqueños consideran que el Par-
que Nacional Arrecifes de Xcalak fomentará el de-
Junto con estructuras comunitarias locales Eco- sarrollo económico local, vía turismo de bajo
solar ha logrado realizar programas efectivos de impacto, al tiempo que protegen su patrimonio
capacitación y entrenamiento orientados a lo grar costero.
una relación más armoniosa con la naturaleza.
Conscientes de las dimensiones sociales, económi- El modelo Xcalak ofrece invaluables lecciones
cas y ambientales del desarrollo sustentable, sus en cuanto a la promoción de la participación co-
esfuerzos se han encaminado a promover y difun- munitaria, e intergubernamental. El trabajo del
dir actividades tan variadas como la autoconstruc- CCX en el programa de Ordenamiento Ecológico
ción con materiales locales (adobe, palma), de la Costa Maya, favoreció la creación de víncu-
programas de salud aprovechando plantas nativas, los entre la comunidad, las autoridades locales, es-

Gobernanza 128
 H. Herrmann
tatales y federales, y permitió la expansión de este Impacto Ambiental (EIA) general para todo el pro-
modelo a toda la región (Bezauri et al., 1999). yecto portuario y no sólo para el nuevo muelle pro-
puesto para cruceros turísticos.
Litigación y derecho ambiental
Los peticionarios también afirmaban que la ac-
La efectiva aplicación del derecho ambiental es el tividad autorizada se extendía a un área natural
principal objetivo de las organizaciones que tra- protegida y que provocaría la destrucción de hábi-
bajan en este ámbito. Uno de los más claros ejem- tat importante para algunas especies, violando así
plos es el del caso “Proyecto de muelle de cruceros las leyes mexicanas sobre medio ambiente y uso
turísticos en Cozumel, Quintana Roo”, presentado del suelo. El gobierno mexicano aducía que los pe-
ante la CCA en enero de 1996, y que dio lugar a la ticionarios no habían agotado los recursos admi-
elaboración y publicación en octubre de 1997 del nistrativos previstos en la legislación mexicana y
primer Expediente de Hechos de esta Comisión que el proyecto respetaba las leyes ambientales
Trinacional. pertinentes y había sido objeto de la correspon-
diente EIA (CCA, 1997).
Este expediente de hechos es el resultado de
una petición encabezada14 por el Centro Mexicano Si bien se construyó el muelle de cruceros, el
de Derecho Ambiental (CEMDA) en el cuál afirma- proceso tuvo importantes impactos positivos, por
ban que, en la autorización de un proyecto de ter- ejemplo, se reformó la legislación en la materia
minal portuaria en Playa Paraíso, Cozumel, (el para que las EIA consideren a los proyectos de de-
“Proyecto Muelle de Cozumel”), se había incurrido sarrollo de manera integral y no en partes, y se
en omisiones en la aplicación efectiva de la legisla- creó un fondo financiero para la conservación del
ción ambiental al no exigir una Evaluación de área protegida (Carla Sbert, com. pers).

DESAFÍOS

1) Manejo en el contexto eco-regional. vimos, el poder de selección del consumidor

Las dinámicas físicas y ecológicas propias de ha probado ser uno de los más efectivos deto-
los sistemas oceánicos y costeros no recono- nadores de cambio, al crear mercados de ni-
cen limites geopolíticos. El desafío, entonces, cho de productos y servicios ambientalmente
para el manejo costero a cualquier escala, es amigables; en el tema marino-costero, las
que ciertos procesos requieren soluciones en alianzas e influencia que las OSCs puedan for-
una entidad administrativo-política fuera de la jar, en particular con las industrias turística y
jurisdicción donde están originándose dichos de alimentos puede promover no solo el apro-
procesos (como es el caso de las cuencas). Y vechamiento sustentable de los recursos, sino
mientras mayor sea el numero de entidades también sensibilizar al público de la importan-
políticas involucradas, mayor será la dificultad cia de la conservación, e incluso detonar nue-
para lograr un acuerdo en la coordinación de vas actividades económicas.
actividades (León, en prensa). El enfoque
eco-regional15 (CEC, 1997) reconoce la estre- 3) Pocas cosas pero bien hechas. La can-
cha relación entre los componentes biológicos tidad y diversidad de OSCs nacionales e inter-
del ecosistema con los procesos físicos, y tras- nacionales trabajando en el ámbito de la
ciende los límites jurisdiccionales, dando un conservación y desarrollo social, ha aumenta-
mayor soporte al manejo integral. El papel de do la oferta de servicios, sin que la demanda
las OSCs es importante bajo este enfoque de –expresada por fundaciones o agencias inter-
manejo, ya que ellas no necesariamente cir- nacionales de financiamiento haya aumenta-
cunscriben su trabajo a entidades políticas, y do; por el contrario, la caída de los mercados
cuentan con la flexibilidad de planear, convo- financieros a finales de los 90s y principios del
car a los actores y ejecutar a escala ecoregio- 2000 forzó a la mayoría de fundaciones (in-
nal. cluyendo al FMCN) a contraer su cartera de
proyectos, disminuir donativos, e incluso ce-
2) Aprovechar las fuerzas de mercado. rrar operaciones. Como lo muestran los casos
En el contexto de libre comercio en el que vi- de Xcalak y del muelle de Cozumel, el éxito de

14 El Comité para la Protección de los Recursos Naturales, A.C., el Grupo Internacional de los Cien, A.C., y el Centro Mexicano
de derecho Ambiental, A.C.
15 Eco región es una área relativamente extensa terrestre o marina que contiene un conjunto geográficamente único de
comunidades naturales (Dinerstein et al., 1995)

129
Manejo Costero en México
ambas iniciativas fue el enfocarse en objetivos 5) La Torre de Babel. La fragmentación del
o productos concretos. La solidez financiera conocimiento científico, la falta de informa-
de las organizaciones dependerá en gran me- ción, y la incompatibilidad de las bases de da-
dida de su nivel de profesionalización, su ven- tos, dificulta la planificación y la toma de
taja comparativa (especialización) y decisiones. En el mejor de los casos, el apro-
capacidad para competir. vechamiento de los recursos de la zona coste-
ra y marina se hace basado en el conoci-
4) Alianzas de arriba a abajo y de un miento empírico y en criterios pragmáticos,
lado a otro. Por otro lado la atención integral más que en sólida evidencia científica. El en-
a los problemas se dará a través de alianzas foque pragmático de las OSCs combinado
verticales, que aprovechen las ventajas com- con el trabajo científico de los centros de
parativas de los socios a las varias escalas; y investigación, los hacen aliados naturales en
de alianzas horizontales, que aseguren la par- el desarrollo de iniciativas de redes regionales
ticipación social y de los varios sectores y dis- de información.
ciplinas.

AGRADECIMIENTOS

Quisiera expresar mi enorme gratitud a. Karen cheli, Carlos Valdés, Juan Bezauri, Flavio
Schmidt, por su excelente trabajo en la investiga- Cházaro, Carla Sbert, Jorge Rickards, Lorenzo de
ción, redacción, y edición de este capítulo. Rosensweig y Meredith Gutowski.

Asimismo agradezco los comentarios, sugeren-

cias y aportaciones de Jurgen Hoth, Héctor Mar-

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Manejo Costero en México

Gobernanza 132
 IDENTIFICACIÓN
Y CARACTERIZACIÓN
DE CONFLICTOS EN ZONAS 10
MARINO COSTERAS Gobernanza

Ma. Elena Mesta1 y Ma. E. Martínez2

1Abogada ambiental
2Conservación del Territorio Insular Mexicano, A.C.

RESUMEN

El presente capítulo hace una revisión del concepto, identificación y

caracterización de los conflictos ambientales dentro del contexto de las zonas
costero-marinas de México. Se revisan casos de estudio para las costas del
Caribe mexicano y Pacífico norte, en los que se analizan los factores, actores y
resoluciones para cada conflicto tratado. Por último, este capítulo ahonda en el
análisis del contexto y dinámica de los conflictos y elabora conclusiones sobre el
tema.

ABSTRACT

This chapter makes a review about the concept, identification and

characterization of environmental conflicts within the coastal and marine zones
of Mexico. Study cases are reviewed for the Mexican Caribbean and North
Pacific coasts. Each case analyze factors, actors and solutions given for each
conflict. Finally, this chapter take a deeper look to the general context and
dynamic of coastal zone conflicts and elaborate conclusions.
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN

Los mares, océanos y zonas costeras1 constituyen torio, las normas oficiales mexicanas, los decretos y
espacios estratégicos para el desarrollo del país, programas de manejo de áreas naturales protegi-
por ser proveedores de recursos naturales, de bie- das, entre otros.
nes y servicios ambientales y fuentes generadoras
de grandes flujos de recursos económicos. Por ello, Se pretende contribuir al fortalecimiento de la
es necesario analizar factores cruciales que están política ambiental a través del fomento de nuevos
en juego para su adecuado desarrollo en beneficio métodos y prácticas de intervención en los conflic-
de la calidad de vida de las presentes y futuras ge- tos ambientales que permitan su identificación
neraciones de mexicanos. oportuna, así como la prevención y manejo ade-
cuado de los mismos en favor de la gestión am-
En los mares y zonas costeras confluyen impor- biental.
tantes actores con intereses encontrados y poten-
cialmente conflictivos, especialmente, debido a cir- El contenido de ests capítulo se basa en la selec-
cunstancias jurídicas o programáticas que inciden ción de varios casos de estudio que recogen una
sobre la propiedad, uso y aprovechamiento de bie- muestra variada de conflictos ambientales en las
nes y recursos naturales en ellos existentes. zonas marino-costeras mexicanas.

El presente capítulo tiene por objeto identificar Todos ellos vistos a través de un marco teórico
diversos temas que han sido motivo de conflictos metodológico, la investigación de hechos a través
ambientales en las zonas marino-costeras mexica- de la documentación existente, el contacto con los
nas y que se han exteriorizado a partir de la aplica- actores involucrados en los conflictos, así como la
ción de diversos instrumentos de la política investigación y estudio de la legislación ambiental
ambiental, tales como la evaluación del impacto mexicana.
ambiental, los ordenamientos ecológicos del terri-

MARCO CONCEPTUAL

El presente capítulo se ha escrito considerando que EL PROCESO

el concepto de conflicto ambiental se entiende
como el “proceso complejo de interacción que se El conflicto es un proceso integrado por un conjun-
da entre dos o más partes, en torno a una o más to de fases sucesivas en una relación, las cuales
cuestiones relacionadas con el acceso, uso, apro- continuamente se desarrollan, con lo cual éste se
vechamiento, control, deterioro o conservación de puede transformar, desaparecer y/o disolver, y o-
los recursos naturales o del medio ambiente que se tras veces permanecer relativamente estacionaria.
encuentran ubicados en un territorio determina-
do”2. En relación con el proceso es importante anali-
zar las interacciones y relaciones entre los actores.
Los conflictos ambientales se caracterizan por En los procesos se dan interacciones atrayentes o
su complejidad, la cual radica en la variedad de atractoras que unen a las personas, o bien, interac-
cuestiones implicadas en éstos, la multiplicidad de ciones antagónicas en las que se mantienen las di-
actores que en ellos intervienen, así como el hecho ferencias entre éstas. Las interacciones anta-
de que están involucrados aspectos de incertidum- gónicas se interrelacionan con las atractoras crean-
bre científica y una diferente apreciación del pro- do un equilibrio dinámico.
blema por parte de los distintos actores debido a
los diferentes valores y percepciones o paradigmas Durante el proceso, la comunicación determina
en torno al desarrollo costero. el tipo de relación que existe entre las partes, por lo
que es importante conocer el contenido y las for-
De la definición del conflicto ambiental se des- mas en que las partes se transmiten información
prenden varios elementos, tales como el proceso, entre sí con la finalidad de conocer como es que se
las partes y las cuestiones o temas sobre las cuales han desarrollado los problemas.
versa dicho proceso.

1 Al referirnos a las zonas costeras, hacemos referencia a una franja ancha en la zona de contacto entre la tierra y el mar, en la
que los ecosistemas litorales están en intima relación.
2 Mesta Fernández M. E., y E. Sheinfeld, 2001. Manual para la Identificación y Caracterización de Conflictos en Áreas
Prioritarias para la Conservación. México, D.F. 10 p.

Gobernanza 134
 M. E. Mesta y M.E. Martínez
Por último es importante conocer la historia del LAS CUESTIONES
conflicto y su contexto. Por historia del conflicto
hacemos referencia a su origen, sus antecedentes, Se tiene que las cuestiones comprenden uno o más
los hechos relevantes para su desarrollo, las escala- temas o asuntos objeto del conflicto, aquello que lo
das o incremento en el nivel de tensión en la rela- motiva y sobre el cual versa el proceso. Estas, pue-
ción, los momentos del proceso desde su inicio den estar manifiestas o latentes, por lo que para su
hasta su estado actual o de terminación. La historia identificación y análisis es necesario recurrir al aná-
del conflicto refleja cuál ha sido la dinámica del lisis de los problemas que se encuentran inmersos
proceso, es decir, su desarrollo o evolución. en un conflicto. El análisis de problemas nos ayuda
a conocer las causas y raíces del conflicto y propor-
En cuanto al contexto, éste hace referencia al cionar elementos para un adecuado tratamiento
entorno dentro del cual se desarrolla el conflicto, el del mismo.
cual puede tener diferentes niveles o ámbitos (glo-
bal, regional, local, federal, estatal, municipal, Las cuestiones en los conflictos ambientales ge-
etc.). Para su análisis es necesario identificar en neralmente están relacionadas con el acceso, apro-
dónde se encuentran los centros de toma de deci- piación, uso, aprovechamiento, conservación,
sión o instancias por las cuales debe pasar el proce- control, deterioro o restauración, transformación o
so, así como los factores determinantes que in- comercio de los recursos naturales y/o del medio
fluyen en la generación, dinámica y/o resolución ambiente en un territorio determinado.
del conflicto (factores sociales, culturales, económi-
cos, legales, biológicos, físicos, climáticos, etc.) El Las cuestiones de la disputa en los conflictos
análisis del contexto debe reflejar las restricciones o ambientales se caracterizan por su diversidad y
limitantes dentro del proceso, así como las tenden- complejidad, de tal forma que es frecuente encon-
cias en la dinámica del conflicto. trar que en ellos están involucrados diferentes ti-
pos de actores y la afectación de varias partes. De
igual forma, las posiciones e intereses de las partes
suelen a su vez ser múltiples y se encuentran inte-
LAS PARTES O ACTORES
rrelacionados; y en ellos suele reconocerse un inte-
rés cualitativamente colectivo3, ya que involucran
Son las personas, grupos o entidades que están in-
múltiples aspectos sustantivos (aspectos científicos,
volucradas en una situación conflictiva y sin cuya
técnicos, legales, políticos, sociales); son eminente-
participación no podría ser resuelta la misma. Al
mente de naturaleza pública, por lo que general-
analizar a las partes, es importante tomar en consi-
mente presentan un alto nivel de exposición y
deración que cada una de ellas tiene sus propios
dificultades en el manejo de información y en su
intereses, posiciones y apreciaciones sobre el con-
gestión; involucran aspectos sobre los cuales existe
flicto. Generalmente el origen de los conflictos sue-
le encontrase en la existencia de diferentes apre- incertidumbre científica y una diferente aprecia-
ciaciones subjetivas o puntos de vista de los actores ción del problema por parte de los distintos actores
como consecuencia de alguno de los siguientes debido a los diferentes valores y percepciones o
factores: parámetros culturales, valores o escala paradigmas del desarrollo.
axiológica, intereses, necesidades básicas, para-
digmas y cosmovisiones, etc.; la comprensión de la En cuanto a la diversidad de temas en disputa
información de que disponen las partes; la comuni- que pueden presentarse en zonas marino-costeras
cación existente entre las partes y la manera en que podemos mencionar las siguientes cuestiones que
se relacionan las partes. han sido recurrentes en estas áreas del territorio
nacional:
Al analizar los conflictos ambientales debemos
considerar que éstos se caracterizan por ser conflic- • Políticas sobre manejo y administración de
tos en los que intervienen múltiples partes. Asimis- áreas naturales protegidas
mo, es frecuente encontrar en ellos intereses no
reconocidos legalmente y que por ello se niegan y • Acceso, uso y control de recursos naturales en
tienden a no estar representados (derechos colecti- un área natural protegida
vos o difusos). De la misma manera se tienen inte-
racciones antagónicas predominantes sobre las • Políticas sobre el uso, aprovechamiento, con-
atrayentes; así como desbalances de poder. servación o manejo de recursos naturales
marino costeros (flora y fauna silvestre acuáti-
ca o terrestre)

3 Universidad para la Paz de las Naciones Unidas. Consolidación del Proyecto: “Construcción de Consensos y Resolución de
Conflictos en Centroamérica”, pag. 8.

135
Manejo Costero en México
• Limitaciones, prohibiciones o vedas en el • Conflictos de competencia entre distintas au-
uso, manejo o aprovechamiento de recursos toridades (federales, estatales y gubernamen-
naturales marino costeros tales)

• Concesiones y/o autorizaciones para el uso • Incongruencia entre políticas y programas gu-
y/o aprovechamiento del mar territorial, vías bernamentales (incluye la administración de
navegables, playas, zona federal marítimo te- recursos públicos federales, estatales y/o mu-
rrestre y terrenos ganados al mar nicipales)

• Concesiones y/o autorizaciones en materia • Falta de participación social efectiva en la

de evaluación de impacto ambiental de obras toma de decisiones públicas
públicas (vías generales de comunicación, in-
fraestructura eléctrica, infraestructura hi- • Responsabilidad ambiental (administrativa,
dráulica, infraestructura para la explotación penal o civil) y restauración de los recursos
de petróleo, infraestructura dentro de un naturales o ecosistemas
ANP, etc.)
Si bien es cierto que en tan sólo en los pasados
• Concesiones y/o autorizaciones en materia diez años hemos sido testigos de casos como son
de evaluación de impacto ambiental de acti- los conflictos que se han presentado con motivo de
vidades pesqueras o de acuacultura la evaluación de impacto ambiental de la Salinera
de San Ignacio, en el Vizcaino, Baja California Sur;
• Concesiones, asignaciones y/o autorizaciones la evaluación de impacto ambiental de diversos
en materia de evaluación de impacto am- proyectos de acuacultura a lo largo de todas las
biental de actividades mineras costas del país; la evaluación de impacto ambiental
de proyectos de recibo, almacenamiento, regasifi-
• Concesiones y/o asignaciones, así como au- cación y/o exportación de gas natural licuado en
torizaciones en materia de evaluación de im- Baja California; la evaluación de impacto ambien-
pacto ambiental de actividades en materia de tal del Canal Intracostero en la costa noreste del
hidrocarburos país; la creación de diversas áreas naturales prote-
gidas en islas y otras zonas marino-costeras del te-
• Autorizaciones en materia de evaluación de rritorio mexicano, como son el Área de Protección
impacto ambiental de actividades turísticas de Flora y Fauna Islas del Golfo de California; la
Reserva de la Biosfera del Alto Golfo de California
• Inspección, vigilancia y control de actividades y Delta del Río Colorado, ubicada en aguas del
ilegales, tales como contaminación del agua, Golfo de California y los municipios de Mexicali,
aire y suelo; tala ilegal de mangle, etc. Baja California, de Puerto Peñasco y San Luis Río
Colorado; isla Isabel en Nayarit; la Reserva de la
• Políticas y programas de ordenamiento eco- Biósfera en la región conocida como Chame-
lógico del territorio la-Cuixmala; el Área de Protección de Flora y Fau-
na de la Laguna de Términos en Campeche; o el
• Políticas y programas de desarrollo urbano Parque Nacional Marino Arrecifes de Cozumel, en
(asentamientos humanos, infraestructura ur- Quintana Roo; la verificación mediante una audi-
bana, vivienda) toría a la termoe- léctrica de Rosarito, en Baja
California; la propuesta de establecer programas
• Políticas y programas de desarrollo agrícola o de restauración para las bahías de Acapulco y
agroindustrial Zihuatanejo en Guerrero; o bien la propuesta para
la elaboración de diversos proyectos de normas
• Violación de derechos culturales (usos y cos- oficiales mexicanas, entre otros. A continuación
tumbres) nos hemos propuesto identificar de manera gené-
rica algunos de estos casos de estudio con el fin de
• Violación de derechos e igualdad entre el va- revisar algunas de sus características comunes e
rón y la mujer (equidad de género) identificar posibles soluciones a los conflictos am-
bientales que en el futuro puedan presentarse en
• Violación al derecho a un medio ambiente las zonas marino-costeras de México en relación
sano para el desarrollo y bienestar de las per- con estas cuestiones.
sonas

Gobernanza 136
 M. E. Mesta y M.E. Martínez
IDENTIFICACION DE CONFLICTOS AMBIENTALES RELACIONADOS
CON LOS RECURSOS Y ECOSISTEMAS MARINO COSTEROS MEXICANOS4

CASO COZUMEL, QUINTANA ROO cimiento de los instrumentos de política ambiental,

así como la posibilidad de trabajar conjuntamente
Si bien existen varios hechos que constituyen los en la realización de acciones para la protección de
antecedentes de este caso, para fines del presente los recursos naturales de Cozumel. Cabe destacar
artículo resumiremos el proceso en este conflicto que también en este periodo y mediante decreto
en tres momentos: publicado en el Diario Oficial de la Federación 19
de julio de 1996, se reconoce como Área Natural
En su inicio, el conflicto se hizo manifiesto a tra- Protegida al Parque Marino Nacional Arrecifes de
vés de una denuncia popular presentada el 26 de Cozumel.
abril de 1995 por el Comité de Protección de los
Recursos Naturales, A.C. (COPRENAT) a la Pro- El 2 de agosto de 1996 el Consejo de la CCA
curaduría Federal de Protección al Ambiente por unanimidad y mediante resolución No. 96-08
(PROFEPA) la cual no fue contestada a satisfac- dio instrucciones al Secretariado de elaborar el ex-
ción de la denunciante. Este hecho originó que pediente, mismo que fue concluido el 1 de julio de
COPRENAT, Grupo de los Cien Internacional, 1997.
A.C. y el Centro Mexicano de Derecho Ambiental,
A.C. (CEMDA) presentarán una petición ante el En relación con el proceso es importante resal-
Secretariado de la Comisión de Cooperación tar las interacciones y relaciones entre los actores.
Ambiental (CCA) con fecha 18 de enero de 1996 Si bien en un principio se dio una interacción anta-
relacionada con la falta de aplicación efectiva de la
gónica natural entre las autoridades ambientales
legislación ambiental por parte de las autoridades de PROFEPA y SEMARNAT con los peticionarios,
mexicanas en el proyecto integral de la terminal al avanzar la integración del expediente de hechos
portuaria en Playa Paraíso, Cozumel, Quintana por parte de la CCA y hacerse manifiesta la posi-
Roo5, misma que dio lugar la integración de un ex- ción e interés genuino de los peticionarios por pro-
pediente de hechos. mover una aplicación efectiva de la legislación
ambiental, la interacción se transformó en una in-
Finalmente, con fecha 27 de junio de 1996, el teracción atractora creando un equilibrio dinámico
Consejo Regional para el Desarrollo Sustentable que dio lugar a varios acuerdos entre las partes.
de la Región lV incorporó a su agenda de trabajo la
presentación de la problemática de la “Terminal En cuanto al contexto de este caso la participa-
Portuaria para Cruceros Turísticos en Cozumel, ción de la CCA fue determinante como actor capaz
Quintana Roo”. Estando presentes funcionarios de de ventilar públicamente y de manera imparcial los
la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Natu- hechos que motivaron la controversia entre las
rales y Pesca (SEMARNAP), representantes del partes. Este hecho, aunado a la apertura de las au-
gobierno del estado y gobierno municipal, directi- toridades ambientales para resolver al nivel nacio-
vos de Consorcio H., investigadores del nal el conflicto originado por la aplicación de la ley
CINVESTAV IPN-Mérida, El Comité para la Pro- con la participación de la sociedad civil involucra-
tección de los Recursos Naturales (COPRORENA) da en el asunto, dio lugar a una negociación entre
y El Centro Mexicano de Derecho Ambiental las organizaciones civiles involucradas y las autori-
(CEMDA) se dio la posibilidad de establecer un dades ambientales para buscar desarrollar solucio-
diálogo entre la SEMARNAP a través de la Direc- nes eficaces a este tipo de conflictos característicos
ción General de Normatividad Ambiental y la en las zonas costeras mexicanas.
Coordinación de Áreas Naturales Protegidas del
Instituto Nacional de Ecología (INE), COPRONAT En cuanto a los actores relevantes en este con-
Y CEMDA, del que se derivó la firma de un conve- flicto encontramos los siguientes:
nio de concertación social el 10 de julio de 1996
entre el INE y el CEMDA para el desarrollo del • Por un lado, entre las autoridades federales,
Ordenamiento Ecológico de Isla Cozumel. En este estaban involucradas la Secretaría de Medio
convenio se reconoce como principal interés y Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
prioridad de ambas partes la necesidad de fortale- (SEMARNAP), la Procuraduría Federal del

4 Por identificación de un conflicto entendemos la detección de un caso concreto en el que se presentan las características
propias de los conflictos ambientales a partir del estudio de sus elementos y estructura.
5 El texto integro de la petición así como la respuesta proporcionada por el Gobierno de México y el de la notificación del
Secretariado al Consejo sobre la elaboración del expediente de hechos están disponibles en el registro de peticiones relativas
a la aplicación efectiva de la legislación ambiental en la página electrónica de la CCA: http://www.cec.org

137
Manejo Costero en México
Protección al Ambiente (PROFEPA), así Las cuestiones en disputa versaron sobre los si-
como la Secretaría de Comunicaciones y guientes temas:
Transportes (SCT) como autoridad responsa-
ble de otorgar la concesión y autorización • Políticas sobre manejo y administración de
para la construcción de la terminal portuaria. áreas naturales protegidas, toda vez que la
Por otra parte, entre las autoridades locales, obra pretendía hacerse sobre una zona de re-
eran parte del conflicto el Gobierno del Esta- fugio para la protección de flora y fauna mari-
do de Quintana Roo y el Gobierno Municipal nas decretada en el año de 1980, misma que,
de San Miguel-Cozumel). mediante decreto publicado en el Diario Ofi-
cial de la Federación 19 de julio de 1996, fue
• El concesionario autorizado para realizar la declarada Parque Marino Nacional Arrecifes
Terminal Portuaria de Cozumel: Consorcio de Cozumel.
de Desarrollos y Promociones Inmobiliarias
“H”, S.A. de C.V. interesado en el desarrollo • Concesiones y/o autorizaciones para el uso
de un proyecto de muelle asociado a un me- y/o aprovechamiento del mar territorial, vías
gaproyecto turístico federal denominado navegables, playas, zona federal marítimo te-
“Puerta Maya”. rrestre y terrenos ganados al mar, así como
para la realización de obras (terminal portua-
• Los expertos que dieron su opinión técnica: ria). Los peticionarios argumentaban que el
Centro de Investigación y Estudios Avanza- proyecto de terminal portuaria autorizado
dos del Instituto Politécnico Nacional, Unidad por la Secretaría de Comunicaciones y
Mérida (CINVESTAV-IPN); el M.en C. Gusta- Transportes (SCT) a Consorcio H se encon-
vo de la Cruz Agüero; el M. en C. Mauricio traba definido en la Ley de Puertos así como
Garduño y del Dr. Eric Jordan. Tres de los en el título de Concesión otorgado a la em-
cuáles consideraron que el proyecto del mue- presa, por lo que la empresa debió haber pre-
lle tal como fue manifestado en 1990, no ten- sentado una manifestación de impacto
dría un impacto negativo sobre el Arrecife ambiental integral que incluyera el conjunto
Paraíso, mientras que uno señaló lo contra- de obras señaladas en la condición primera
rio. Situación que pone de manifiesta la in- de la Concesión.
certidumbre científica que se presenta en los
conflictos ambientales. • Autorización en materia de evaluación de im-
pacto ambiental de actividades turísticas,
• Los usuarios de los recursos naturales, princi- toda vez que los peticionarios manifestaban
palmente los prestadores de servicios turísti- que el proyecto de terminal portuaria estaba
cos, y en particular la Asociación de Buzos de asociado a un “Proyecto de desarrollo turísti-
la ANOAT, quienes manifestaron el interés co inmobiliario” colindante, el cual constaba
por proteger los arrecifes de coral, atractivo en el Antecedente VIII de la Concesión otor-
principal de los turistas a la Isla Cozumel. gada por la SCT. Por lo anterior estas obras
tambien debieron de haber sido manifestadas
• Las organizaciones no gubernamentales: Co- por el promovente como “Proyecto Asocia-
mité de Protección de los Recursos Naturales, do” de conformidad con lo previsto en el ins-
A.C. (COPRENAT) y el Centro Mexicano de tructivo para desarrollar y presentar la
Derecho Ambiental, A.C. (CEMDA) ambas Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) a
organizaciones civiles, sin fines de lucro, inte- que se refiere el artículo 9 y 10 del Reglamen-
resadas en la conservación y protección del to de la Ley General del Equilibrio Ecológico
medio ambiente, así como en el desarrollo y en materia de impacto ambiental.
aplicación efectiva del derecho ambiental y
sus principales instrumentos de política am- • Inspección, vigilancia y control de actividades
biental, a saber: la manifestación de impacto ilegales, tales como contaminación del agua,
ambiental y el ordenamiento ecológico del te- aire, suelo flora y fauna marina y terrestre.
rritorio.
• Políticas y programas de desarrollo urbano
• La Comisión de Cooperación Ambiental de (asentamientos humanos, infraestructura ur-
América del Norte (CCA), organismo interna- bana y uso del suelo).
cional cuyo objeto es promover la aplicación
efectiva del derecho ambiental en México,
Canadá y los E.U.A a través de la integración
e expedientes de hechos.

Gobernanza 138
 M. E. Mesta y M.E. Martínez
CASO DE ESCALERA NAÚTICA, tirse en una seria amenaza para la riqueza
GOLFO DE CALIFORNIA biológica de la región, opinión y preocupa-
ción fundada que es compartida por científi-
Entre los principales actores que figuran en este cos, ambientalistas y abogados de derecho
conflicto se encuentran: ambiental del país. El proyecto desatiende la
fragilidad del Mar de Cortés y de la Península
• Autoridades federales: la Secretaría de Medio de Baja California, desarrollando infraestruc-
Ambiente y Recursos Naturales (SEMAR- tura en hábitats críticos y en ecosistemas de
NAT), la Comisión Nacional de Áreas Natu- alta productividad natural, base de la econo-
rales Protegidas (CONANP) y la Procuradu- mía tradicional de la región”. Asimismo se-
ría Federal del Protección al Ambiente ñalan que: “por lo que respecta a lo social, ha
(PROFEPA). Asimismo encontramos a la Se- habido una falta notable de involucramiento
cretaría de Turismo (SECTUR) quien en con- de los actores, sectores e instituciones locales,
junto con el Fondo Nacional para Fomento al tanto en la planeación como en la implemen-
Turismo (FONATUR) son las responsables de tación y en los beneficios del proyecto. Se
promover este proyecto de inversión regio- presenta ya una seria y creciente oposición a
nal. la forma en que se desarrolla el proyecto, lo
mismo en el plano local, que en el nacional y
• Autoridades locales: la Secretarías de Fomen- el internacional”. Por último manifiestan:
to Económico y las autoridades responsables “Buscando una actitud responsable y propo-
en materia ambiental en las entidades federa- sitiva, las organizaciones signatarias de este
tivas involucradas en el proyecto, a saber: documento proponen una reorientación para
Baja California, Baja California Sur, Sonora, que el proyecto tenga mayor posibilidad de
Sinaloa y Nayarit, así como a las autoridades ser sustentable en todos los planos. De esta
municipales de los sitios en los que se manera se recomienda: a) Redimensionar el
pretende desarrollar marinas turísticas. proyecto en función del mercado real; b)
Concentrar y consolidar la infraestructura
• Los poseedores o dueños de tierras. náutica en polos bien identificados con mer-
cados ya probados; c) Que los estudios de or-
• Los interesados en obtener concesiones o denamiento ecológico regionales y locales en
permisos para realizar las obras necesarias los sitios donde se consideren escalas, se ela-
para la instalación y funcionamiento de mari- boren con criterios objetivos de sustentabili-
nas turísticas en la región del Mar de Cortés. dad, (i.e. sin afectar ni arriesgar) —sea con
infraestructura o con la operación— zonas de
• Los usuarios de los recursos naturales (pesca- alto valor para los recursos naturales y para la
dores, prestadores de servicios turísticos, etc.) conservación, tales como bahías, lagunas
costeras, esteros, humedales, islas y mangla-
• Prestadores de servicios ambientales. res, entre otros; d) Crear un corredor regional
de áreas naturales protegidas marinas y cos-
• Organizaciones no gubernamentales, funda- teras, protegiendo los ambientes más ricos en
mentalmente institutos de investigación cien- biodiversidad y productividad; e) Eliminar
tífica y organizaciones civiles interesadas en la del proyecto las escalas que no cuentan con
conservación y protección del medio ambien- mercado y las que representan amenazas
te, las cuales se encuentran agrupadas en la para la biodiversidad y la productividad natu-
Alianza para la Sustentabilidad del Noroeste ral; y f) Desarrollar una norma oficial para la
Costero Mexicano (ALCOSTA); el Fondo localización, construcción y operación de ma-
Mexicano para la Conservación de la Natura- rinas en la región.”6
leza. A.C.; Coastal Resources Center-Univer-
sity of Rhode Island; Foro Ciudadano, • El Consejo Consultivo para el Desarrollo Sus-
A.C.-Visión Ensenada 2025; Pronatura Nor- tentable de la Región Noroeste que compren-
oeste-Mar de Cortés, A.C.; Fondo Mundial de a los estados de Baja California, Baja
para la Naturaleza (WWF); Comunidad y California Sur, Sonora y Sinaloa.
Biodiversidad, A.C.; Conservación Interna-
cional (CI); y The Nature Conservancy. Estas Las cuestiones en disputa versan sobre los si-
manifestaron en un estudio presentado a la guientes temas:
Semarnat que en lo ambiental: “el proyecto
—en sus términos actuales— pudiera conver-

6 Alianza para la Sustentabilidad del Noroeste Costero Mexicano – ALCOSTA et.al., Escalera Náutica del Mar de Cortés:
Reorientación hacia la Sustentabilidad. La Paz, Baja California Sur, 2002

139
Manejo Costero en México
• Políticas sobre manejo y administración de alta, o la propuesta de decretar como ANP
áreas naturales protegidas. desde los 60 m de isobata hasta la carretera
federal, no garantizaría que se logren los
• Políticas sobre la conservación o manejo de objetivos de protección. El análisis hecho aquí
recursos naturales marino costeros frágiles claramente señala la necesidad de tomar en
(flora y fauna silvestre acuática o terrestre cuenta otros elementos que involucran el
comprendidas en la NOM-059-ECOL). crecimiento de la región”…”En vista de lo
difícil que es definir una zona de influencia
• Concesiones y/o autorizaciones para el uso terrestre propiamente dicha, la propuesta que
y/o aprovechamiento del mar territorial, vías se hace se inscribe dentro del marco de la
navegables, playas, zona federal marítimo te- revisión del OET del corredor Cancun-
rrestre y terrenos ganados al mar. Tulum. Estas acciones son las que consi-
deramos viables dado el marco legal actual y
• Concesiones y/o autorizaciones en materia del proceso de revisión del OET respectivo.”
de evaluación de impacto ambiental de mari-
nas turísticas. En términos generales recomendaban a la auto-
ridad:
• Inspección, vigilancia y control de actividades
ilegales, tales como contaminación del agua, • Revisar, corregir y ampliar los criterios ecoló-
aire y suelo; tala ilegal de mangle, etc. gicos de manejo de las Unidades de Gestión
Ambientales (UGAs) que rodeaban X´Cacel,
• Políticas y programas de ordenamiento eco- de modo que se garantizarán que las acciones
lógico del territorio. que se llevarán a cabo en el desarrollo que ro-
deaba al ANP en cuestión, mantuviera los
• Políticas y programas de desarrollo urbano procesos ecológicos y socioeconómicos que
(asentamientos humanos, infraestructura u- permitían la estructura y función del ANP
rbana, vivienda). como ecosistema.

• Conflictos de competencia entre distintas au- • Elaborar planes subregionales que reforzarán
toridades (federales, estatales y gubernamen- la aplicación del Ordenamiento Ecológico del
tales). Territorio (OET).

• Falta de participación social efectiva en la • Establecer mecanismos más apropiados que

toma de decisiones públicas. permitan revisar y autorizar las manifestacio-
nes de impacto ambiental de los desarrollos
que se construyen alrededor del ANP de
X’Cacel.
CASO SANTUARIO DE LA TORTUGA
MARINA X’CACEL-X’CACELITO, • Reforzar el ANP de X’Cacel-X’Cacelito, de tal
QUINTANA ROO
forma que no sea un ANP aislada de todas las
playas tortugueras del estado, para lo cual se
El proceso se inicia con la presentación de una ma-
propuso albergar un Centro Internacional de
nifestación de impacto ambiental de un proyecto
Investigación de la Tortuga Marina y su Hábi-
turístico, a lo cual el Centro Mexicano de Derecho
tat (CIITMAH) en X’Cacel-X’Cacelito, lo que,
Ambiental, A.C. decide presentar un recurso de in-
según los promoventes contribuiría a dar cer-
conformidad en contra de la evaluación de impac-
tidumbre a las acciones de protección, con-
to ambiental del proyecto así como la propuesta de
servación, educación ambiental e inves-
reglas de manejo para el Área Natural Protegida
(ANP) estatal; mientras que la Universidad de tigación, entre otras que se desarrollen en el
Quintana Roo formuló las “Consideraciones para área y permitiríá vincular las playas tortu-
la determinación de la zona de influencia del Área gueras del estado y de la región.
Sujeta a Conservación Ecológica, Santuario de la
Tortuga X´Cacel-X´Cacelito”. En estos documen- Entre los actores más relevantes de este caso fi-
tos se plantean las posiciones e intereses de ambas guran:
partes, a saber: Los promoventes buscaban prote-
ger diversas especies declaradas en riesgo como • La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
son la tortuga marina, el mangle y la palma chit, Naturales (SEMARNAT) y la Procuraduría
para lo cual su posición era: Federal del Protección al Ambiente
(PROFEPA).
“...ampliar los límites del ANP tierra adentro
hasta los 200 m a partir de la línea de marea • La autoridad municipal.

Gobernanza 140
 M. E. Mesta y M.E. Martínez
• El promovente del proyecto. En 1992 la modificación del Artículo 27 Consti-
tucional otorgó a los ejidatarios la capacidad de
• El prestador del servicio de impacto ambien- cambiar el uso del suelo de sus tierras de uso co-
tal. mún a propiedad privada enajenable. Esta trans-
formación también afectó a las tierras que caen
• El Centro Mexicano de Derecho Ambiental, bajo la categoría de área natural protegida, como
A.C. (CEMDA) y la Universidad de Quintana es el caso de Espíritu Santo y Partida.
Roo, División de Ciencias e Ingenierías
Al abrirse la oportunidad de parcelar las tierras
Finalmente, entre las cuestiones que motivaron ejidales a partir de la modificación del Artículo 27,
el conflicto destacan las siguientes: la Asamblea General de Ejidatarios, máximo órga-
no de representación ejidal, solicitó a la Procura-
• Políticas para la administración y manejo del duría Agraria a través del Programa de Certi-
área sujeta a conservación ecológica, Santua- ficación de Derechos Ejidales y Titulación de Sola-
rio de la Tortuga X´Cacel-X´Cacelito, un res Urbanos (PROCEDE), la desincorporación de
área natural protegida de competencia estatal 90 hectáreas de terreno del régimen ejidal ubica-
(en particular, determinación de la zona de das en la Playa Bonanza, para obtener el dominio
influencia del ANP). pleno de las parcelas mediante su titulación indivi-
dual. Los poseedores de las tierras reciben la apro-
• Limitaciones y prohibiciones establecidas en bación a su solicitud en diciembre de 1994 y
la NOM-059-ECOL para la conservación de obtienen así sus títulos parcelarios en 1996. A par-
la tortuga. tir de este momento algunos terrenos se ponen a la
venta y son adquiridos por particulares, posible-
• Concesiones y/o autorizaciones para el uso mente con la idea de realizar desarrollos turísticos
y/o aprovechamiento de playas y de la zona en la isla. Sin embargo, en Espíritu Santo el uso del
federal marítimo terrestre. suelo es de preservación y el decreto del área
natural protegida prohíbe cualquier modificación o
• Autorizaciones en materia de evaluación de perturbación a la flora y fauna, controlando así la
impacto ambiental de obras y actividades tu- especulación y venta.
rísticas.
En 1997, Conservación del Territorio Insular
• Inspección, vigilancia y control de actividades Mexicano (ISLA), A.C., organización establecida
ilegales, tales como la tala ilegal de mangle. en 1995 en la ciudad de La Paz, inició su trabajo
con los miembros del ejido Bonfil para sensibilizar-
los e identificar las oportunidades de realizar activi-
dades económicas como base de desarrollo
CASO DE LA ISLA ESPÍRITU SANTO,
comunitario fundado en la conservación de los re-
BAJA CALIFORNIA SUR
cursos naturales.
Hace casi 30 años acontecieron dos hechos que
ISLA inició el desarrollo de acciones de conser-
han tenido especial significado en el proceso de
vación y manejo de los recursos naturales de la isla
uso y conservación de la isla del Espíritu Santo. Por
del Espíritu Santo, mediante actividades de pla-
un lado el 5 de octubre de 1976 se dotó por resolu-
neación, operación, capacitación y fortalecimien-
ción presidencial a las islas del Espíritu Santo y Par-
to, recibiendo el apoyo de distintas organizaciones
tida como parte del Ejido Alfredo V. Bonfil del
y fundaciones nacionales e internacionales. Así se
municipio de La Paz, siendo éstas las únicas islas
aplicó un modelo para el ejercicio de coordinación
en México dotadas a un ejido. Por otro lado, en
multinstitucional e intersectorial en el que trabaja-
1978 se decreta a las islas del Golfo de California
ron juntos ejidatarios, pescadores, prestadores de
como Zona de Reserva y Refugio de Aves Migrato-
servicios turísticos, investigadores y académicos,
rias y Fauna Silvestre Islas del Golfo de California,
organizaciones civiles conservacionistas locales,
que incluye dichas islas. Cada uno de estos even-
nacionales e internacionales y los gobiernos estatal
tos a pesar de desarrollarse independientemente
y federal, con una visión común sobre los benefi-
convergieron a principios de la década de los 90, al
cios y oportunidades de la conservación de los re-
presentarse la controversia entre la dependencia
cursos naturales, sin perder de vista la indi-
federal encargada de la administración de las áreas
vidualidad y los intereses particulares.
naturales protegidas y el núcleo ejidal, por el re-
chazo a las solicitudes del ejido para realizar desa-
Ante el rechazo de las propuestas de desarrollo
rrollos turísticos al sur de la isla del Espíritu Santo,
de la isla, por las limitantes de construcción que es-
marcando así el inicio de los conflictos suscitados
tablece el decreto de creación y por la ausencia de
en torno a la isla.
un programa de manejo que regule las actividades
141
Manejo Costero en México
en la zona, los ejidatarios gestionaron ante el petuidad la conservación de los terrenos de uso co-
INE/SEMARNAP, la elaboración del programa de mún en la isla, que representan el 99% de la
manejo de la Archipiélago de la isla del Espíritu superficie total. Una actividad paralela fue la de
Santo. El INE en 1998 designó al Centro Interdisci- asesorar, diseñar, promover y gestionar una carte-
plinario de Ciencias Marinas del Instituto Politécni- ra de proyectos productivos sustentables, tanto en
co Nacional (CICIMAR-IPN), para elaborar la la isla como en la península, que le permitiera a los
propuesta del programa y reglamentar así los usos ejidatarios capitalizar recursos para emprender ac-
permitidos en las islas. En el documento trabajaron tividades económicas y bajo esta perspectiva me-
el CICIMAR, la Reserva de las Islas del Golfo de jorar su calidad de vida. Estas estrategias de
California en Baja California Sur y los ejidatarios. trabajo fueron enviadas al Gobernador del Estado
Sin embargo, no se podía avanzar con el docu- de Baja California Sur, a la entonces Secretaría de
mento, ya que las diferencias de opinión de los ac- Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y al
tores no lo permitieron. Así se invita a participar a Procurador Agrario, para recibir comentarios, opi-
ISLA, quien jugó el papel de mediar el conflicto de niones y continuar el proceso de acuerdo con las
intereses y participar en la elaboración de las reglaspolíticas locales y nacionales con su visto bueno.
administrativas del programa de manejo con el La solidez política de la estrategia se vio reflejada el
apoyo del Centro Mexicano de Derecho Ambien- 7 de junio de 2000 con la firma del “Convenio de
tal, A.C. (CEMDA). El documento final contempla Colaboración para la Conservación y Desarrollo
dentro de un marco legal los derechos, obligacio- Sustentable de la Isla del Espíritu Santo”, entre el
nes y atribuciones de los usuarios, dedicándole un Ejido Bonfil e ISLA, A.C., hecho que sienta las ba-
capítulo especial a la participación social y al dere-ses para el sólido desarrollo de las etapas subse-
cho a la información. cuentes del proceso. El convenio establecía la línea
de trabajo para el manejo y conservación de la isla
A pesar del trabajo coordinado que realizaba el Espíritu Santo y Partida, asegurando el desarrollo
núcleo ejidal en las actividades de conservación, económico de la comunidad ejidal a largo plazo.
en 1997 uno de los ejidatarios construyó un grupo
de cabañas en su parcela de la isla, como parte de A partir de este momento se inicia la fase de ne-
un proyecto de desarrollo ecoturístico, lo que pro- gociación donde un factor determinante de éxito
vocó el inició de una demanda federal por parte de fue la clara, puntual y expedita comunicación entre
la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente los gobiernos, instituciones, fundaciones y perso-
(PROFEPA/ SEMARNAP), que culminó el 19 de nas involucrados en cada una de las acciones del
enero de 2000 con un fallo a favor de la propia proceso. Como parte de una intensa gestión am-
procuraduría, ordenando la demolición de las ca- biental, un componente que le dio gran fortaleza al
bañas. Este hecho sienta un precedente de la efec- proceso fue la participación de fundaciones nacio-
tividad del decreto y establece claramente la nales e internacionales, quienes ante la solidez jurí-
imposibilidad de construcción en las islas del Golfo dica y el apoyo político se integran activamente
de California. como actores. En ese momento se tuvieron las
condiciones necesarias para iniciar el proceso de
A pesar del precedente de las cabañas de la pla- análisis de los diferentes escenarios jurídicos para
ya Bonanza en la isla Espíritu Santo la especula- la compra de tierras ejidales y privadas para la con-
ción y venta de las parcelas continuó, siendo una servación, a fin de obtener certidumbre a perpetui-
amenaza potencial para la integridad de la isla al dad en la conservación de toda la isla.
multiplicarse el número de propietarios de predios,
por lo que ISLA prosiguió con la idea de adquirir La revisión de las figuras legales de arrenda-
las parcelas para la conservación. La posibilidad miento financiero, servidumbre ecológica, prome-
de negociar dichos terrenos en paquete fue uno de sa de compra-venta, fideicomiso y expropiación
los factores determinantes para que se pudiera concertada la realizaron: el área jurídica de la Pro-
avanzar en el proyecto de conservación de la isla. curaduría Agraria, el departamento jurídico de la
Esta negociación representaría un ingreso econó- CONANP, el CEMDA, A.C., el Ejido Bonfil e ISLA.
mico homogéneo para todos los miembros del eji- El resultado acordado fue la expropiación concer-
do en un plazo menor al que pudiera resultar de tada, la única figura legal que permanece sólida
una negociación individual. Es entonces cuando el ante la Ley Agraria teniendo en mente la conserva-
Ejido Bonfil e ISLA, a través del análisis del entor- ción a largo plazo.
no social y político, proponen la compra de 90 ha
(1%) que comprenden las 36 parcelas del núcleo Asimismo, después de diversas reuniones en las
ejidal para dedicarlas al cuidado de los recursos que participaron los ejidatarios, las instancias gu-
naturales. bernamentales de la SEMARNAT (INE, CONANP
y Reserva de las Islas del Golfo de California), re-
Al mismo tiempo se propuso analizar las diver- presentantes de fundaciones internacionales Ho-
sas figuras legales existentes que aseguraran a per- meland Foundation y The David and Lucile
Gobernanza 142
 M. E. Mesta y M.E. Martínez
Packard Foundation, y organizaciones nacionales, de las 36 parcelas por igual, concretándose única-
FUNDEA, FMCN, WWF, CEMDA e ISLA, se llegó mente la compra de 33 de éstas. En los títulos de
a un acuerdo para determinar el precio a pagar por propiedad de las parcelas queda estipulado que las
los terrenos de uso común, asegurándose que el propiedades se adquieren para ser donadas a la
monto establecido no sentara un precedente que Nación para fines exclusivamente de conservación
dificultara la factibilidad de expropiaciones simi- a perpetuidad, de tal forma que la CONANP los
lares en otras áreas naturales protegidas del país. administre como patrimonio de México y de los
mexicanos.
A través de un largo proceso de concertación de
análisis de figuras legales y de negociación, el 30 Posteriormente se firmó un convenio entre
de junio de 2001 se realizó la Asamblea General de FUNDEA y CONANP para la conformación de un
Ejidatarios, en la que se discutió y aprobó por ma- fideicomiso donde se reunirán los fondos para
yoría la propuesta de llevar a cabo la expropiación transmitirlos al fondo expropiatorio de la Procura-
en los términos concertados de los terrenos de uso duría Agraria FIFONAFE encargada de perfeccio-
común de las islas del Espíritu Santo y Partida y la nar la expropiación y se firmó un convenio de
asamblea ejidal emitió el Acta de la Asamblea Ge- ocupación previa entre la CONANP, Procuraduría
neral Extraordinaria y se envió a la SEMARNAT Agraria y Ejido Bonfil donde se estableció la posi-
debidamente revisada y autorizada por las autori- bilidad de llevar a cabo trabajos de manejo y con-
dades de la Procuraduría Agraria, donde acepta- servación de la isla previo a la expropiación
ron el pago de $ 30,000,000 de pesos, razón por la haciendo patente la CONANP los compromisos
cual la SEMARNAP convoca a la Secretaría de la adquiridos con los ejidatarios.
Reforma Agraria, al Gobierno del estado de Baja
California Sur y a la Procuraduría Agraria para ini- Finalmente, el 16 de enero de 2003 se decretó
ciar las gestiones en la solicitud de expropiación. la expropiación de las islas del Espíritu Santo y Par-
tida como patrimonio de los mexicanos. El 25 de
Así finaliza la etapa de negociaciones y de ges- febrero de 2003 en la ciudad de La Paz el Presi-
tión entre los diferentes actores para dar inicio a la dente de la República Mexicana, Lic. Vicente Fox
fase de gestión institucional de las instancias guber- Quezada, encabezó la ceremonia en la que se inte-
namentales con el fin de que se cumpla en tiempo gra al patrimonio nacional las islas del Espíritu
y forma con los requerimientos y concretar el acto Santo y Partida para asegurar su conservación. La
expropiatorio y su posterior ejecución mediante el Secretaría de la Reforma Agraria hizo entrega a la
pago de la indemnización a los ejidatarios. SEMARNAT bajo resguardo de la CONANP la car-
peta básica que certifica el perfeccionamiento de la
Al presentar el ejido el Acta de Asamblea y una expropiación de las islas del Espíritu Santo y
vez que la SEMARNAT promovió la expropiación Partida, al cubrirse en su totalidad el fondo
se hizo necesario la firma de un Acuerdo de Cola- expropiatorio.
boración entre la CONANP/SEMARNAT y FUN-
DEA para garantizar a través de un fideicomiso la La experiencia derivada de este proceso tiene
disposición de los recursos económicos requeridos que ver principalmente con la participación social,
para cubrir la indemnización. el desarrollo comunitario, así como con la conser-
vación y manejo de los recursos naturales en las is-
Por su parte la Comisión de Avalúos de Bienes las del Espíritu Santo y Partida. Algunos de los
Nacionales (CABIN), se encargó de realizar el ava- aspectos que contribuyeron a su evolución y con-
lúo que la ley estipula y así el 12 de julio de 2002 se clusión exitosa fueron: 1) la representación que en
procedió a firmar el Convenio de Ocupación Pre- todo momento tuvieron los diferentes actores y el
via, documento que dispone el depositó del 10% equilibrio que se trató de mantener entre las partes;
del monto total por concepto de indemnización y 2) la oportunidad que todos los actores tuvieron de
la entrega de la posesión de las tierras de uso co- acceder con tiempo a la información conforme se
mún de la isla Espíritu Santo y Partida por parte del generaba; 3) la posibilidad de crear los mecanis-
Ejido Bonfil, hasta que se publique en el Diario Ofi- mos para el diálogo y el consenso entre todas las
cial de la Federación el decreto de expropiación instancias involucradas; así como, 4) el papel de
planeación, capacitación, mediación, gestión y se-
Al mismo tiempo se realizaron gestiones para la guimiento que jugó ISLA a lo largo del proceso.
adquisición de las parcelas privadas de la playa
Bonanza y destinarlas a la conservación a perpe- Paralelamente a la posibilidad de gestionar re-
tuidad. Para esto, ISLA en colaboración con cursos no solamente para el desarrollo de la comu-
FUNDEA hizo un análisis detallado del status en el nidad ejidal, también se obtuvo la aprobación para
que se encontraba cada uno de los lotes. Acto se- la creación de un fondo patrimonial para la conser-
guido se realizó un plan de acción en el cual vación y manejo a largo plazo de la isla del Espíritu
FUNDEA ofreció un monto que cubriera el costo Santo, aportado por la Fundación Packard.
143
Manejo Costero en México
Un elemento fundamental fue la informada y rias y Fauna Silvestre Islas del Golfo de
activa participación de los actores a lo largo del California, decretada el 2 de agosto de 1978.
proceso, bajo la guía de un marco jurídico en la
cual se ejerce una fortalecida y congruente política • Secretaría de la Reforma Agraria, establece
institucional. como parte de su política la desincorporación
de tierras del régimen ejidal de uso común, al
La experiencia que aportó el desarrollo de ocho de dominio pleno a través de la modificación
años de proceso, nos permite prevenir conflictos y del artículo 27 Constitucional el 6 de enero de
por lo tanto crear un modelo de negociación pacífi- 1992.
ca de tierras ejidales y privadas dedicadas a la con-
servación y desarrollo sustentable en áreas na- • Procuradría Agraria, a lo largo del proceso se
turales protegidas, que puede ser replicado en dife- manifestó su asesoría jurídica en defensa de
rentes sitios de la región del Golfo de California y los derechos e intereses del núcleo ejidal.
de México, con características similares de política
de uso, aprovechamiento, manejo y conservación • PROCEDE, establece como parte de sus fa-
de los recursos naturales, así como de tenencia de cultades los procedimientos para la desincor-
la tierra.
poración de terrenos ejidales al régimen de
Los actores involucrados en este caso fueron los propiedad privada.
siguientes:
• CABIN, es la comisionada de valorar las tie-
• Ejido Alfredo V. Bonfil de La Paz, constituido rras ejidales, de acuerdo a su vocación.
el 5 de octubre de 1976, integrado por 2 eji-
datarias y 34 ejidatarios. El cual somete pro- • CICIMAR-IPN, institución académica encar-
puestas de desarrollo turístico en la isla; gada de la elaboración del documento de
obtiene mediante PROCEDE el dominio ple- Programa de Manejo, como instrumento de
no de 36 parcelas en la isla; propone y partici- política ambiental.
pa activamente en la elaboración del
Programa de Manejo de las islas Espíritu San- • Organizaciones civiles conservacionistas, de-
to y Partida, con la idea de obtener beneficios nuncian a la PROFEPA el establecimiento de
económicos de la co-administración de las is- un grupo de cabañas en la playa Bonanza de
las; construye cabañas en la isla para dar ser- la isla del Espíritu Santo.
vicio de turismo y; elabora junto con ISLA un
Convenio de Colaboración para el manejo y • Las organizaciones civiles conservacionistas
conservación de las islas del Espíritu Santo y locales, empresarios del turismo, instituciones
Partida y para el desarrollo del núcleo ejidal. de investigación y público en general mani-
festaron estar de acuerdo en los avances a lo
• Dirección del Área de Protección de Flora y largo del proceso de conservación.
Fauna Islas del Golfo de California,
CONANP/SEMARNAT, encargada de la vigi- • Gobierno del Estado de Baja California Sur,
lancia, manejo y administración del área analizó y dio el aval político a un proceso ge-
natural protegida. nuino de conservación y desarrollo comuni-
tario.
• INE/SEMARNAP, rechazo de las propuestas • Gobierno Municipal de La Paz: estuvo cerca-
de desarrollo de la isla Espíritu Santo; promo- no al proceso dando seguimiento a los avan-
vió la búsqueda de recursos financieros y la ces.
elaboración del Programa de Manejo del ar-
chipiélago de la isla del Espíritu Santo. • ISLA, realizó la mediación del conflicto de in-
terés durante la elaboración del Programa de
• INE/SEMARNAT, a través de su asesoría y Manejo; desarrolló las reglas administrativas
gestión se fortaleció la estrategia de expropia- del Programa de Manejo, donde se plasma-
ción concertada como política institucional. ron los intereses de la comunidad ejidal; pro-
porcionó asesoría y capacitación al interior
• PROFEPA/SEMARNAP, sentó un preceden- del ejido; desarrolló la planificación de la es-
te de la incapacidad de construir en las islas al trategia de conservación de las islas del Espí-
dictar sentencia el Juez, para ejecutar la de- ritu Santo y Partida a través del
molición de las cabañas construidas en la pla- fortalecimiento comunitario plasmado en el
ya Bonanza en 19 enero de 2000, forta- Convenio de Colaboración entre el Ejido
leciendo el decreto donde se establece la Bonfil e ISLA; realizó gestión institucional; dió
Zona de Reserva y Refugio de Aves Migrato- asesoría jurídica; participación en el proceso

Gobernanza 144
 M. E. Mesta y M.E. Martínez
de compra de tierras privadas para la conser- biodiversidad de los ecosistemas insulares y
vación; colaboró en el análisis jurídico para la el interés privado del desarrollo inmobiliario y
conservación permanente de los terrenos de ecoturístico.
uso común de las islas Espíritu Santo y Parti-
da y participó en la negociación de la expro- • Al hacerse efectivo la parcelación en octubre
piación concertada. de 1996 de la playa Bonanza, la más extensa
de la isla (1% del total de la isla), se pusieron a
• CEMDA, A.C. proporcionó asesoría jurídica y la venta los títulos de propiedad en las empre-
capacitación en mediación pacífica de con- sas de bienes raíces en La Paz y los Estados
flictos ambientales durante el proceso del Unidos.
Programa de Manejo, en la compra de tierras
comunales y privadas para la conservación y • Se incorpora una leyenda al título parcelario
expropiación concertada; y tuvo participa- emitido por la Procuraduría Agraria: "De con-
ción en la elaboración de las Reglas Adminis- formidad con la Ley Agraria, las tierras que se
trativas del Programa de Manejo del ubiquen dentro de áreas naturales protegidas
Archipiélago de la isla del Espíritu Santo. no podrán ser urbanizadas", con lo cual se
observa una clara coordinación interinstitu-
• FUNDEA, A.C., en coordinación con ISLA cional con apego a la ley.
brindó a finales de 2001, el apoyo en la com-
pra de tierras privadas para la conservación, • Políticas sobre manejo y administración de
gestión y seguimiento institucional para la áreas naturales protegidas, en particular la
expropiación y búsqueda de fondos para la política que establece el 2 de agosto de 1978,
indemnización por causa de la expropiación como área de reserva el territorio insular del
concertada Golfo de California, definiendo la vocación
del uso de suelo de conservación en la Reser-
• Homeland Foundation, Packard Foundation, va y Refugio de Aves Migratorias y Fauna Sil-
WWF, Wildcoast, CRC/URI, otorgaron apoyo vestre Islas del Golfo de California.
económico y asesoría técnica a ISLA a lo lar-
go de ocho años que duró el proceso. • Políticas, limitaciones y prohibiciones sobre el
uso, aprovechamiento, conservación o ma-
• Homeland Foundation, WWF, TNC, CI, e nejo de recursos naturales marino costeros
International Community Foundation otor- (flora y fauna silvestre acuática o terrestre) en
garon apoyo económico para conformar el la Isla. De 1994 al 2000 el Ejido Bonfil realizó
fondo expropiatorio. algunas propuestas de desarrollo de la isla,
mismas que fueron rechazadas por las autori-
Las cuestiones en disputa versaron sobre los si- dades ambientales por las limitantes que esta-
guientes temas: blece el decreto de creación y por la ausencia
de un programa de manejo que regule las ac-
• Políticas sobre dotación y administración de tividades en la zona. Así los ejidatarios gestio-
tierras. Uno de los primeros cuestionamientos naron ante el Instituto Nacional de Ecología
a la política de dotación agraria es a la dota- de la Secretaría de Medio Ambiente, Recur-
ción ejidal del 5 de octubre de 1976 de las is- sos Naturales y Pesca (INE/SEMARNAP), la
las del Espíritu Santo y Partida, con una elaboración del Programa de Manejo del
superficie de 10,538 ha como extensión al te- Complejo Insular del Espíritu Santo. El INE
rritorio ejidal del Ejido Alfredo Vladimir Bon- designó en 1998 al (CICIMAR-IPN) en coor-
fil de La Paz, considerando que las islas son dinación con la dirección de la reserva.
territorio estratégico de México.
• Inspección, vigilancia y control de actividades
• La modificación al Artículo 27 Constitucional ilegales, tales como construcciones prohibi-
el 6 de enero de 1992, fue un hecho impor- das en el decreto. En 1997, uno de los ejida-
tante que marcó el destino de las tierras ejida- tarios construyó un grupo de cabañas en su
les en México ya que les otorgó a los parcela de la isla, como parte de un proyecto
ejidatarios la capacidad de cambiar el uso del de desarrollo ecoturístico, lo que provocó el
suelo de sus tierras de uso común a propie- inició de una demanda por parte de la Procu-
dad privada enajenable. Esta transformación raduría Federal de Protección al Ambiente
también afectó a las tierras que caen bajo la (PROFEPA/SEMARNAP), que culminó en el
categoría de área natural protegida, como es 2000 con un fallo a favor de la propia Procu-
el caso de la isla del Espíritu Santo y Partida. raduría, ordenando la demolición de las ca-
De aquí surge el potencial conflicto entre el bañas. Este hecho sienta un precedente de la
interés público hacia la conservación de la efectividad del decreto de reserva y establece
145
Manejo Costero en México
claramente la imposibilidad de construcción NOM-003-PESC-1993, por la que se regula el
en las islas del Golfo de California. aprovechamiento de especies de sardina monte-
rrey, piña, crinuda, bocona, japonesa y de las es-
pecies anchoveta y macarela, con embarcaciones
de cerco, en aguas de jurisdicción federal del
CASOS DE FORMULACIÓN
Océano Pacífico, incluyendo el Golfo de Califor-
Y APLICACIÓN DE NORMAS OFICIALES
nia; y la NOM-EM-002-PESC-1996, por la que se
MEXICANAS EN MATERIA AMBIENTAL
establece el uso obligatorio de dispositivos exclui-
Y DE APROVECHAMIENTO
dores de tortugas marinas en las redes de arrastre
DE RECURSOS NATURALES
durante las operaciones de pesca de camarón en el
Océano Pacífico, incluyendo el Golfo de Califor-
La formulación y aplicación de normas oficiales
nia.
mexicanas (NOMs) ha presentado diversos conflic-
tos. En el supuesto del desarrollo de NOMs encon-
En ellos las cuestiones que constituyen el origen
tramos algunos casos conflictivos como son:
del conflicto se relacionan con:
Proyecto de NOM de Manglares; Proyecto de
NOM de Campos de Golf; el Proyecto de NOM de
• Limitaciones, prohibiciones o vedas en el
Marinas Turísticas; y el Proyecto de NOM que esta-
uso, manejo o aprovechamiento de recursos
blece medidas de protección de ecosistemas mari-
naturales marino costeros.
no costeros y de especies sujetas a protección
especial en aguas de la Reserva de la Biosfera del
• Inspección, vigilancia y control de actividades
Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado.
ilegales, tales como contaminación del agua,
aire y suelo; tala ilegal de mangle, etc.
En el caso de conflictos que se han suscitado
con motivo de la aplicación de NOMs vigentes, po-
• Incongruencia entre políticas y programas gu-
demos citar la aplicación el Golfo de California de bernamentales (SAGRAPA y SEMARNAT)
las siguientes NOMs: NOM-012-PESC-1993, que
establece medidas para la protección de las espe-
• Falta de participación social efectiva en la for-
cies de Totoaba y Vaquita en aguas de jurisdicción
mulación de las NOMs.
federal del Golfo de California; NOM-002-
PESC-1993, para ordenar el aprovechamiento de • Políticas de desarrollo social y económico.
las especies de camarón en aguas de jurisdicción
federal de los Estados Unidos Mexicanos;

CARACTERÍSTICAS DE LOS CONFLICTOS AMBIENTALES

EN LAS ZONAS MARINO COSTERAS DE MÉXICO

Del análisis de los conflictos ambientales presenta- co legal7 (tratados internacionales, leyes, regla-
dos aqui pudimos constatar algunas características mentos, Normas Oficiales Mexicanas y decretos);
particulares que son recurrentes: el marco político-programático (Plan Nacional de
Desarrollo, Programas Sectoriales y planes de ma-
nejo de las áreas naturales protegidas, programas
de ordenamiento ecológico del territorio y planes
CONTEXTO Y DINÁMICA de manejo de recursos naturales aplicables en la
DE LOS CONFLICTOS zonas marino-costeras) y el marco administrativo
(estructura y competencia de las diferentes depen-
El contexto geográfico y ambiental del territorio dencias y entidades de la administración pública
marino costero mexicano en donde se desarrollan federal, estatal y municipal que intervienen en la
los conflictos ambientales es muy complejo en vir- administración, manejo, regulación, control y vigi-
tud de la diversidad de obras, actividades, bienes y lancia de las ecosistemas, recursos naturales y bie-
servicios ambientales que se localizan en él, o bien nes nacionales existentes en las zonas marino-
que tienen un impacto sobre él. costeras ) han representado el origen de la mayor
parte de los conflictos, ya que con la aplicación de
En cuanto a los aspectos legales e institucionales la leyes se ha puesto de manifiesto la multiplicidad
relacionados con las zonas marino costeras el mar- de aspectos no regulados, o bien, que aun estando

7 Ver anexo de Marco Legal aplicable a las Zonas Marino Costeras en México.

Gobernanza 146
 M. E. Mesta y M.E. Martínez
regulados presentan vacíos propicios para la apli- civiles interesadas en la conservación y pro-
cación discrecional de la ley. tección del medio ambiente, organizaciones
para el desarrollo, etc.) y
Tal vez uno de los aspectos menos regulados,
sea el aspecto de la participación social en el dise- • Organismos internacionales
ño, ejecución, aplicación y evaluación de las políti-
cas públicas, así como en la revisión de los actos de Cabe destacar que la relación que se ha dado
autoridad. Este aspecto ha dado lugar a que los ac- entre estos actores ha sido confrontativa en la ma-
tores de la sociedad civil busquen el empodera- yor parte los conflictos aquí presentada, y sólo a
miento a través de mecanismos de presión, lo que partir de un adecuado proceso de participación se
provoca tensiones en el conflicto que en muchas ha logrado dar un manejo adecuado al conflicto
ocasiones pudieron ser evitadas de haber existido que lleve a alternativas viables desde el punto de
un marco legal adecuado en materia de planea- vista ambiental, social y económico.
ción y revisión de los actos administrativos que
tienen incidencia en las zonas marino costeras. En todos los conflictos, la apertura de las autori-
dades a promover la participación social y la con-
Asimismo, se ha hecho manifiesto la ausencia certación ha dado la pauta para la búsqueda de
de políticas y programas integrales de manejo cos- soluciones integrales. Sin embargo habría que
tero y mecanismos de coordinación intersectorial analizar los motivos reales que han dado origen a
que sean efectivos para lograr una aplicación ar- esta apertura de las autoridades a fin de que en el
monizada y congruente de las diversas políticas de futuro, se promueva de manera efectiva la partici-
desarrollo económico, social y ambiental. pación social como parte de las políticas públicas,
no como un proceso reactivo, sino como un proce-
so proactivo de involucramiento de los actores en
la gestión ambiental y de recursos naturales mari-
ACTORES DEL CONFLICTO no costeros. Asimismo habría de analizarse el pa-
pel de la autoridad como mediador de los conflic-
En los conflictos relacionados con recursos natura- tos, o bien la posibilidad de que se reconozca la ne-
les y ecosistemas marino-costeros se constata que cesidad de mediadores externos entre el gobierno
las partes en el problema generalmente son: y la sociedad con el fin de garantizar la credibilidad
e imparcialidad en los procesos de planeación par-
• Diversas autoridades federales, estatales y ticipativa.
municipales. Generalmente están involucra-
das la Secretaría de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales (SEMARNAT), así como la
Comisión Nacional de Áreas Naturales Prote- CUESTIONES QUE CONSTITUYEN
gidas (CONANP), la Procuraduría Federal EL ORIGEN DE LOS CONFLICTOS
del Protección al Ambiente (PROFEPA), la
Comisión Nacional del Agua. Asimismo, casi No obstante la diversidad de temas o cuestiones
siempre están implicadas otras autoridades implicadas en cada uno de los casos de estudio
facultadas para dar concesiones o permisos planteados, podríamos concluir que el origen de
de explotación, aprovechamiento o uso so- conflictos en las zonas marino costeras se debe fun-
bre los recursos naturales (hidrocarburos, re- damentalmente a los siguientes factores:
cursos minerales, recursos forestales, recursos
genéticos, etc.) o bien de dar autorizaciones • La ausencia de una política integral y progra-
para la realización de obras o actividades mas sectoriales integrados para el manejo de
(obras hidráulicas, de comunicación, genera- las zonas marino-costeras del país. Es común
ción de energía, actividades turísticas, etc.) encontrar programas de desarrollo que con-
tienen políticas, objetivos y líneas de acción
• Los poseedores o propietarios de la tierra incongruentes e incompatibles entre sí.
• Los usuarios de los recursos naturales (pesca- • Falta de desarrollo de la legislación ambiental
dores, prestadores de servicios turísticos, etc.) en materias tales como planeación, manejo y
administración de áreas naturales protegidas,
• Los concesionarios, asignatarios o permisio-
conservación y aprovechamiento sustentable
narios autorizados para realizar obras o acti- de ecosistemas marino costeros.
vidades
• Prestadores de servicios ambientales • La falta de vigilancia y aplicación efectiva de
la legislación ambiental, situación que está
• Organizaciones no gubernamentales (institu- vinculada a condiciones administrativas tales
tos de investigación científica, organizaciones como la falta de recursos materiales y finan-

147
Manejo Costero en México
cieros de la autoridad encargada de vigilar; información sobre los impactos socioambien-
actos, omisiones y actitudes autoritarias por tales y económicos que pueden tener deter-
parte de las autoridades encargadas de la minadas obras o actividades en los recursos
inspección y vigilancia en materia ambiental. naturales del área y los ecosistemas marino
costeros.
• También es frecuente que existan problemas
relacionados con el manejo de información, • En todos estos casos es frecuente encontrar
por ejemplo: falta de información sobre las que el tratamiento por parte de las autorida-
medidas para prevenir y mitigar la contami- des ambientales al conflicto sea insuficiente o
nación; insuficientes e inadecuadas medidas inadecuada debido a que la aplicación de la
para promover la conservación de recursos ley, aunque necesaria, no consigue prever la
naturales; tensión entre la información cientí- diversidad de situaciones complejas que se
fica y el conocimiento tradicional o anecdóti- presentan en este tipo de conflictos.
co de las comunidades locales; falta de

CONCLUSIONES

• El objeto del proceso de identificación y aná- obras o actividades turísticas (hoteles, cam-
lisis de conflictos es el de proveer de informa- pos de golf, operación de cruceros turísticos,
ción suficiente para percibir de una manera actividades acuáticas (buceo, ski, velero), o
clara el tipo y estructura de determinado con- bien actividades pesqueras y de acuacultura,
flicto. Asimismo, el análisis permite a las par- todas las cuáles pueden tener impactos am-
tes contar con elementos para la toma de bientales negativos en los ecosistemas marino
decisiones ya sea de manera autónoma o costeros; así mismo muchos de estos proyec-
bien, en colaboración con los demás actores, tos representan la realización de actividades
tales como la selección del mejor método incompatibles entre sí.
para su prevención o resolución, sea este por
vía de la fuerza, el derecho o bien a través de • La aplicación de políticas y legislación no in-
un manejo colaborativo del mismo. tegradas aplicables a este tipo de proyectos
ha propiciado a que por un lado se intente li-
• La identificación y el análisis de los conflictos mitar el uso de los recursos naturales y la rea-
marino costeros, brindan la oportunidad para lización de actividades y obras en estas zonas
un manejo y transformación eficaz y eficiente por parte de las autoridades ambientales, y
de los mismos que puede conllevar el ir por otro se promueva un crecimiento econó-
creando un sistema de gestión ambiental ma- mico que desconoce las externalidades y pa-
rino costero participativo basado en relacio- sivos ambientales que generaran proyectos
nes entre las partes. pesqueros, de agricultura, energéticos, turísti-
cos, o de comunicación. Esta oposición entre
• La presencia de actores con intereses y posi- la legislación ambiental y la legislación que
ciones antagónicos y la falta de comunicación denominaremos “económica” ha dado lugar
y mecanismos de colaboración y resolución a que los conflictos se diriman a favor de los
alternativa de conflictos entre ellos, que per- intereses más fuertes y no necesariamente
mitan promover relaciones de colaboración a conforme a reglas de derecho que debieran
favor de una gestión ambiental efectiva. establecer los criterios para resolver este tipo
de conflictos a favor de un desarrollo susten-
• A la falta de información, educación y capaci- table.
tación en la población en general sobre el sig-
nificado e importancia de conservar y • A condiciones administrativas relacionadas
mantener en buen estado los recursos y eco- con la falta de recursos por parte de las autori-
sistemas marino-costeros y las posibles alter- dades para la aplicación efectiva de la legisla-
nativas de desarrollo productivo en estas ción.
zonas del territorio nacional.
• Si bien en el pasado esta metodología ha sido
• La presencia de proyectos de obras o activi- aplicada de manera empírica y no como par-
dades económicas tales como la construcción te de un política inducida por el Estado, es
de infraestructura para comunicaciones (ter- previsible, dada la complejidad y la multiplici-
minales portuarias o carreteras); desarrollo de dad de los actores involucrados, que los con-

Gobernanza 148
 M. E. Mesta y M.E. Martínez
flictos ambientales sean resueltos de manera sidad de reconocer la corresponsabilidad en
preventiva a través de la formulación partici- la solución de problemas tan complejos
pativa y concertada de la normatividad y pro- como los que se presentan en las zonas mari-
gramas de aprovechamiento, conservación y no-costeras, por lo que cada vez resulta más
restauración de los recursos naturales en las inadmisible el desarrollo y aplicación de polí-
zonas marino costeras. Esta participación de- ticas unilaterales por parte de los gobiernos,
berá involucrar de manera efectiva a todos las cuales únicamente propician el caos, re-
los actores que se encuentran vinculados con vestido de problemas tan trillados como la fal-
las cuestiones que se pretende resolver, invo- ta de coordinación, falta de recursos y
lucramiento que deberá promoverse a través políticas y programas ineficaces.
de procesos en los que se garantice la trans-
parencia y el acceso a la información de ma- • Los casos aquí presentados demuestran que
nera equitativa. el involucramiento de todos los actores en los
procesos de toma de decisión, si bien comple-
• No se vislumbra la posibilidad de desarrollar jos conllevan a mejores resultados en el largo
un paradigma de desarrollo sustentable, sin plazo para promover el paradigma de
este involucramiento de todos los interesa- desarrollo sus- tentable no solo en las zonas
dos. Los hechos ponen de manifiesto la nece- costeras, sino en todo el territorio nacional.

LITERATURA CITADA

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149
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Fomento y Normatividad Ambiental. México.

Gobernanza 150
 Cooperación
Internacional
en el Manejo Integrado 11
de la Zona Costera Gobernanza

en México

Carlos Valdés1 y Hans Herrmann 2

1Programa Informática Ambiental,

Programa Conservación de Biodiversidad

2

Comisión para la Cooperación Ambiental – CCA

RESUMEN

El propósito de este capítulo es analizar el manejo integrado de la zona costera en

México y su relación con la cooperación de programas internacionales. La im-
portancia de la zona costera en México resalta en el interés y presencia de pro-
gramas internacionales instrumentados dentro del contexto nacional. La
cooperación internacional se ha traducido en un mayor balance entre la respon-
sabilidad federal y la participación local. Para este análisis utilizamos ejemplos de
recursos compartidos que están influenciados por condiciones del mercado in-
ternacional, especies migratorias y hábitat críticos de importancia regional e in-
ternacional. La transferencia de tecnología y conocimiento han tenido un
profundo efecto en el desarrollo de estrategias de manejo y de su implementa-
ción. Finalmente, este capítulo sustenta que el desarrollo de la capacidad estatal
y local para implementar las responsabilidades de competencia federal, con el
soporte de la colaboración internacional y el involucramiento público, ofrece los
cimientos para el desarrollo sustentable de la zona costera en México.

ABSTRACT

The purpose of this chapter is to analyze integrated coastal management efforts

in Mexico, and their relation with the international cooperation programs. The
importance of the coastal zone of Mexico is highlighted by the interest, presence
and implementation of international programs implementation. The internatio-
nal cooperation has been translated into a greater balance between the federal
responsabilities and local participation. For this analysis, we use examples of sha-
red resources that are influenced by international market conditions, migratory
species, and critical habitats of regional and international importance. Techno-
logy and knowledge transfer have significant effect in the design and develpment
of management strategies and their implementation. Finally this chapter propo-
ses that, local and state capacity building is required to implement federal respon-
sabilities with international cooperation and public support, offering a framework
for achieving sustainable development in the coastal zone of Mexico.
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN

Los océanos se definieron hasta hace poco tiempo como agua dulce, áreas naturales protegidas, pes-
como “la última frontera” debido al limitado cono- ca, acuacultura, agricultura, electricidad, petróleo,
cimiento de sus interrelaciones y a la percepción deminería, desarrollo social, puertos, navegación, y
que es allí donde se acaba nuestro medio y em- planeación del uso de suelo. Esta “confusión” de
pieza otro distinto. Hoy en día, la zona costera no responsabilidades dificulta la asignación de presu-
se considera como un límite que divide medios dis- puestos y calendarios de implementación; en parti-
tintos, sino como una zona de transición que une a cular cuando las leyes y sus reglamentos tienen un
la tierra con el mar. Esta nueva “frontera océa- énfasis sectorial, lo cual sugiere establecer esque-
no-costera” como una zona de transición, también mas de participación amplia que incluyan a todos
existe entre sectores y niveles de gobierno, entre los niveles de gobierno y la sociedad para lograr la
las leyes que orientan la regulación sobre sus apropiada transición de responsabilidades. Los es-
recursos y las responsabilidades sectoriales. quemas de cooperación pueden fortalecerse al
considerar compromisos internacionales. Así, la
La naturaleza multidisciplinaria de la zona cos- “nueva frontera costera” enlaza a través de sus re-
tera ocasiona que sea relativamente fácil confundir cursos a los gobiernos locales con el federal y co-
procesos de manejo al considerar diversos sectores necta también a países distintos.

MÉXICO Y SUS COSTAS

Los más de 26 millones de personas en los 17 esta- tado a México aún como un país con una orienta-
dos costeros en México (León et al., 2003; INEGI, ción continental, no costera (Cicin-Sain y Knecht,
2003), utilizan los espacios y recursos costeros de 1998), es decir, con una limitada atención para sus
manera diversa y se distribuyen desde grandes ciu- costas y mares (Merino, 1996); lo cual ha tenido
dades, hasta asentamientos humanos tipo nóma- como consecuencia una inadecuada infraestructu-
da, como son los campamentos pesqueros ra costera y el lento desarrollo de sus políticas y
salpicados por toda la costa. Los distintos usos de- herramientas para el manejo integral.
fienen en gran parte las necesidades en infraestruc-
tura física y la toma de decisiones en la gestión El cambio de la orientación continental hacia la
costero-marina. Hacia el final del sexenio del Presi- zona costera ha sido más palpable a nivel regional,
dente Ernesto Zedillo (en 2000-2001), procesos de teniendo avances importantes a través del manejo
planeación como los ordenamientos costeros-ma- de humedales costeros en la Mancha en Veracruz,
rinos, el manejo de pesquerías y el de las áreas na- en las áreas naturales protegidas federales y estata-
turales protegidas; dieron lugar al planteamiento les en la costa de Yucatán, el Alto Golfo de Califor-
de México para la reunión mundial en Sudáfrica: nia, el Sur de Sonora, Sinaloa y Chiapas (USFS,
Un enunciado para el desarrollo sostenible de las 2003). La integración de programas de ecoturis-
costas y mares de México (SEMARNAT, 2003), de- mo en áreas naturales protegidas también ha teni-
sarrollado a través de la consulta de especialistas, do un papel importante en el desarrollo regional,
resume los asuntos críticos que atender y define los como en las Reservas de la Biósfera de Sian Ka’an
pasos para una política nacional y su estrategia de en Quintana Roo, Ría Celestún en Campeche y
implementación. Estos incluyen la creación de un Yucatán, y el Vizcaíno en Baja California Sur.
instrumento jurídico-administrativo con un enfo-
que integrado, la creación de una figura intersecto- Procesos regionales como las propuestas estata-
rial e intersecretarial, un instrumento de
les de manejo integral de la zona costera, han
autofinanciamiento para el desarrollo costero, la
avanzado considerablemente en los casos de Yu-
creación de un banco de información ambiental, y
catán, Quintana Roo y con un enfoque subregio-
la elaboración de un programa de educación
nal-local, en los casos de Baja California para el co-
ambiental genérico, transversal y regionalizable
rredor Tijuana-Ensenada y la costa Sur de Sonora
con énfasis costero.
(Valdés et al., 1995). Estas iniciativas junto con los
consejos para el desarrollo regional sustentable,
dieron un mayor seguimiento a la planeación fede-
OBLIGACIONES NACIONALES ral, la cual en el pasado se hacía de manera inde-
E IMPLEMENTACIONES REGIONALES pendiente y sectorial. La Carta Nacional Pesquera,
incluye información de especies comerciales, artes
En evaluaciones comparativas sobre estrategias y de pesca, el estado de las pesquerías y la acuacul-
pautas de manejo costero en el mundo, se ha resal- tura, así como aspectos de conservación como las

Gobernanza 152
 C. Valdes y H. Herrmann
áreas naturales protegidas y especies bajo protec- marina. Esto es importante pues aun cuando los
ción especial; todo esto con el fin de dar soporte al recursos naturales y las aguas nacionales sean de
manejo sustentable de pesquerías (DOF, 2000). jurisdicción federal y tomen precedencia sobre los
También se han establecido mecanismos de coor- lineamientos estatales y municipales, el éxito de su
dinación y participación en esquemas regionales implementación requiere de esquemas participati-
como el caso del ordenamiento costero y marino y vos a través ordenamientos ecológicos territoriales,
el taller de prioridades del Golfo de California dando lugar a la co-propiedad de los procesos para
(Coalición Golfo de California, 2003), y por la los gobiernos y las comunidades locales.
Comisión del Golfo de México (Zárate-Lomelí y
Yáñez-Arancibia, 2003).
LAS LEYES Y ACUERDOS
PARA LA ZONA COSTERA
EL MANEJO INTEGRAL COSTERO
El principio legal para el manejo de la zona costera
El ciclo del manejo costero surge de algún asunto es la Constitución Política de los Estados Unidos
crítico que sirve como detonador y posteriormente Mexicanos. El Artículo 27 de la Constitución deter-
se mantiene como un catalizador de procesos. Tie- mina los atributos de la Nación sobre el territorio y
ne varias etapas que incluyen: Identificación y eva- le confiere jurisdicción sobre las aguas de los mares
luación de asuntos clave, preparación del pro- territoriales, plataforma continental, aguas marinas
grama, adopción formal y financiamiento, imple- interiores, bahías, lagunas, ríos y esteros. Así, las
mentación y evaluación. Este ciclo está descrito en leyes que rigen océanos y zonas costeras, tienen su
detalle por Ochoa et al. (2001) e indica que no es fundamento en este artículo. El Artículo 27 estable-
un ciclo cerrado, sino que se amplía conforme ce tambien que corresponde a la Nación el domi-
madura el proceso. nio directo de todos los recursos naturales de la
plataforma continental y los zócalos submarinos de
En México, las actividades que resaltan por te- las islas, así como las salinas formadas directamen-
ner un efecto detonador para el proceso de manejo te por aguas marinas (Presidencia de la República,
integral de la zona costera, incluyen a las pesque- 2003).
rías comerciales y recreativas, el efecto del turismo,
la industria del petróleo y la contaminación. Esta De manera directa, las leyes que inciden en la
última es ya un factor de riesgo para la salud hu- costa son todas aquellas que regulan las diferentes
mana en algunas playas turísticas (Reforma, actividades humanas en tierra y mar. Incluyen ade-
2003). Aunado a la promoción del turismo, la de- más de la Ley del Mar y la Zona Federal Marítimo
manda por espacios abiertos y el incremento en la Terrestre, a la Ley de Agua, la Ley del Equilibrio
movilidad y la seguridad en lugares remotos, han Ecológico, las áreas naturales protegidas y los or-
expuesto áreas que habían sido poco perturbadas, denamientos municipales, estatales, regionales
llamando así la atención y participación del gobier- (Tabla 1).
no y grupos de interés. Otros detonadores impor-
tantes han sido las propuestas de desarrollo Procesos naturales como la circulación oceáni-
regional, económico y comercial, con potencial de ca, la distribución de los distintos tipos de hábitat y
tener un impacto ambiental y social considerable, la migración de especies, enlazan regiones distan-
como fueron los casos del canal intracostero en Ta- tes y tienen influencia en las estrategias de manejo
maulipas y la escalera náutica en el Golfo de Cali- al resaltar recursos compartidos como la pesca en
fornia. Estos detonadores han iniciado el ciclo de aguas internacionales, la transferencia de contami-
manejo costero, sin embargo las etapas siguientes nantes y las especies migratorias. Al compartir re-
se han dado en diferentes tiempos para distintas cursos naturales y procesos económicos, los
regiones, lo que ha ocasionado que los procesos sistemas de regulación requieren de reforzarse por
no sean uniformes y en ocasiones, se den de ma- una reglamentación internacional, por lo que han
nera poco estructurada o sin continuidad. Se han establecido numerosos acuerdos bilaterales o mul-
logrado avances importantes al conjuntarse capa- tilaterales para garantizar la compatibilidad de le-
cidad técnica y científica, disponibilidad financiera yes y políticas gubernamentales (Tabla 1). Es de
para el manejo y una participación social que notar que las crisis en pesquerías, en el agua dulce,
comparte la responsabilidad en el diseño y la la contaminación marina, la pérdida hábitat y de
implementación del manejo (Valdés, 2002). especies, sugieren que hay mucho camino por de-
lante para la implementación exitosa de la legisla-
Los programas estatales y municipales de desa- ción nacional, de los programas existentes de ma-
rrollo, al reconocer lineamientos federales en los nejo y de los acuerdos internacionales. Cole
programas nacionales sectoriales, incluyen cada (2003) concluye que dentro de cada país, existe un
vez más aspectos costeros y criterios de protección patrón de transferencia de procesos legales hacia

153
Manejo Costero en México
Tabla 1. Leyes y Acuerdos de mayor relevancia paar el amenjo integral de la zona costera en México
(Cultura Ecológica, 2003; CCA, 2004; IIJ-UNAM, 2003; Loa-Loza, 2002)

Leyes y Reglamentos
Artículo 27 de la - Determina el dominio y jurisdicción de la Nación sobre todos los mares
Constitución Política de territoriales, bahías, esteros y de la plataforma continental.
los Estados Unidos
Mexicanos
Ley General de Bienes - Regula el manejo y desarrollo de las zonas costeras, por medio de concesiones
Nacionales y Reglamento para uso público y privado, así como de planes de manejo de la zona costera,
de las Zonas Costeras entre otros.
- Reafirma y extiende los conceptos señalados en el Artículo 27 Constitucional
sobre la propiedad y el dominio, en ésta, las tierras ganadas al mar y otros cuerpos
de agua son también incluidos como propiedad de la Nación.
- El reglamento, rige la administración y el desarrollo de todas las zonas federales
de tierras costeras, confiriendo facultades administrativas a la SEMARNAT.
Ley General del Equilibrio - Regula los aspectos relativos a la protección del ambiente, biodiversidad,
Ecológico y la Protección aprovechamiento sustentable, participación social y ambiental, medidas de control
al Ambiente y seguridad.
- Ha servido de base y apoyo para definir y crear una dependencia federal
centralizada, la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP), actualmente SEMARNAT.
- Considera la creación de instrumentos administrativos que abarcan programas y
planes administrativos locales, las evaluaciones de impacto ambiental, medidas
para la protección de áreas naturales y el establecimiento de Normas Oficiales
Mexicanas (NOM).
Ley de Planeación - Establece las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo
la planeación nacional del desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades
de la administración pública federal.
Ley de Pesca - Garantiza la conservación, preservación y el aprovechamiento racional de los
y su reglamento recursos pesqueros y establece las bases para su adecuado fomento y
administración.
- Busca promover el desarrollo de la acuacultura, dictar medidas para la protección
de algunas especies marinas (quelonios, mamíferos marinos y especies sujetas a
protección especial), crear áreas de refugio de especies acuáticas, establecer las
épocas y zonas de veda y regular la introducción de especies acuáticas.
- Reglamenta el Art. 27 en materia de recursos naturales que constituyen la flora y
fauna cuyo medio de vida total, parcial o temporal, sea el agua.
Ley de Aguas Nacionales - Regula la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y
y su reglamento control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo
integral sustentable.
- Reglamenta el Art. 27 en materia de aguas nacionales.
- El reglamento es el primer y único sitio de la ley donde se define a un ecosistema
como humedal
Ley Federal del Mar - Establece las normas que rigen la determinación de los límites de estas zonas
definidas constitucionalmente, define la jurisdicción marítima mexicana a fin de
incluir las zonas contiguas y de una zona económica exclusiva. Tiene como
objetivo apegarse al derecho internacional.
Ley Forestal - Busca conservar, proteger y restaurar los procesos forestales y la biodiversidad de
y su reglamento sus ecosistemas, proteger las cuencas de los ríos y los sitemas de drenaje natural,
así como prevenir y controlar la erosión de los suelos y procurar su restauración.
Ley Federal de Caza - Busca garantizar la conservación, restauración y desarrollo de la fauna forestal.
Ley Federal sobre - Es el marco jurídico que reglamenta la expedición y cumplimiento de las Normas
Metrología y Oficiales Mexicanas. Tiene por objeto establecer los lineamientos para la
Normalización elaboración y emisión de éstas.

Gobernanza 154
 C. Valdes y H. Herrmann
Tabla 1 (Continuación). Leyes y Acuerdos de mayor relevancia paar el amenjo integral de la zona costera
en México (Cultura Ecológica, 2003; CCA, 2004; IIJ-UNAM, 2003; Loa-Loza, 2002)

Política Nacional
Plan Nacional de - Incluye los programas sexenales que marca el Presidente de la República al inicio
Desarrollo de su gobierno, para lograr facultar a los actores sociales y económicos para que
participen de manera activa en las reformas que se promoverán. Considera como
palancas de cambio en el país la educación, el empleo, la democratización de la
economía y el federalismo y el desarrollo regional
- Las estrategias contenidas en este Plan están encaminadas a un desarrollo
integral económico, político y cultural sistemático y coordinado. Está compuesto
por programas, y los siguientes inciden en la zona costera:
Programa de Medio Ambiente
Programa de Pesca y Acuacultura
Programa Forestal y de Suelo
Programa Hidráulico
Programa de Medio - Tiene como objetivo frenar las tendencias de deterioro del medio ambiente, los
Ambiente ecosistemas y los recursos naturales y sentar las bases para un proceso de
restauración y recuperación ecológica que permita promover el desarrollo
económico y social de México, con criterios de sustentabilidad.
Programas Específicos
Programa de - Tiene como objetivo conservar la biodiversidad de México aprovechando
Conservación de Vida oportunidades de diversificación productiva asociada a esta riqueza en el sector
Silvestre y Diversificación rural
Productiva en el Sector
Rural 1997-2000
Programa Nacional de - Es un sistema nacional que además de realizar estudios para asesorar sobre estos
Investigación y recursos naturales, pretende vincular los esfuerzos de investigación que otras
Conservación de instituciones nacionales desarrollan.
Mamíferos Marinos
Programa Nacional para el - Establece 3 actividades, que son el monitoreo de los barcos atuneros con la
Aprovechamiento del presencia de observadores científicos, la investigación científica y el desarrollo
Atún y Protección de tecnológico.
Delfines
Programa Nacional de - Impone la veda total y permanente para todas las especies y subespecies de
Protección y Conservación tortugas marinas en aguas de jurisdicción nacional.
de Tortuga Marina
Programa Nacional de - Otorga seguridad jurídica a los proyectos acuícolas en operación y garantizar la
Diagnóstico de los interacción armónica con los ecosistemas costeros.
Ecosistemas Costeros y - Hace compatible la camaronicultura con el equilibrio ecológico y garantizar la
Situación Jurídica de las conservación de ecosistemas costeros frágiles como el bosque de manglar y la
Unidades de Producción calidad de las lagunas costeras.
Camaronícola
- Evalúa la capacidad de carga de los ecosistemas costeros.
- Cuenta con elementos para fijar las políticas y acciones para regular las
actividades que inciden en los sistemas lagunares.
Acuerdos Internacionales
El Mandato de Jakarta - Es un consenso global sobre la importancia de la diversidad biológica marina y
sobre Diversidad Biológica costera, y es parte del Acuerdo Ministerial para la implementación de la
Marina y Costera Convención sobre Diversidad Biológica.
La Conferencia de las - El marco internacional que permitió analizar los retos sociales, económicos y
Naciones Unidas sobre ambientales críticos e inherentes a la búsqueda de un desarrollo sostenible.
Medio Ambiente y Examina la conservación y el manejo de los recursos y, en particular, su Capítulo
Desarrollo (UNCED) (Río 17 analiza la Protección de los Océanos, Mares y Áreas Costeras, incluidos sus
de Janeiro, 1992) recursos vivientes.

155
Manejo Costero en México
Tabla 1 (Continuación). Leyes y Acuerdos de mayor relevancia paar el amenjo integral de la zona costera
en México (Cultura Ecológica, 2003; CCA, 2004; IIJ-UNAM, 2003; Loa-Loza, 2002)

Acuerdos Internacionales
El Convenio de Cartagena Prevenir, reducir y controlar la contaminación proveniente de barcos, fuentes
Adoptado en 1983 terrestres, fuentes aéreas y actividades en el lecho marino. El Convenio también
entrando en vigor en compromete a sus partes a conservar ecosistemas únicos y frágiles, y hábitats de
1986. especies amenazadas.
El Convenio de las El UNCLOSS III culminó con la adopción del Convenio (Montego Bay, 1982).
Naciones Unidas sobre Este Convenio contiene nueve Anexos técnicos que cubren todos los aspectos
Derecho del Mar relacionados con el manejo y la conservación del mar. Como tal, se complementa
con una serie de acuerdos internacionales. El 16 de noviembre de 1994 entró en
vigor.
El Convenio Internacional Cubre las diversas fuentes de contaminación generada por los barcos están
para la Prevención de la concebidos para cuidar el medio marino de todo el mundo mediante la prevención
Contaminación por Barcos y la reducción de la contaminación por los barcos.
(MARPOL 73/78)

una legislación de niveles múltiples de tipo global. pesquerías que sugiere a la cooperación interna-
En particular, sugiere que el código de pesquerías cional como el único mecanismo para resolver
que la FAO ha establecido como instrumento vo- problemas globales (Cole, 2003). La Unión
luntario, utiliza los principios de sustentabilidad y el Económica Europea y el del Tratado de Libre
precautorio para pesquerías responsables. Este có- Comercio en Norte América han servido como
digo incorpora reglamentos internacionales y pla- catalizadores de procesos de inversión, impacto,
nes de acción para el manejo de la fauna de gestión, estandarización, comunicación y fortaleci-
acompañamiento, la protección de aves marinas, miento de esquemas de cooperación ambiental.
la pesca del tiburón y el control de la pesca ilegal.
También resalta el ejemplo de la crisis mundial en

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Las costas en México han recibido una atención in- Con la apertura del mercado internacional,
ternacional continua, ya sea por sus atractivos tu- también se aceleran procesos de inversión: Las an-
rísticos o por la riqueza de sus recursos naturales tiguas ideas de desarrollo que habían sido abando-
como la pesca, la vida silvestre y el petróleo. Como nadas por falta de recursos económicos, resurgen
resultado, las costas y mares Mexicanos aparecen con la llegada de inversionistas que descubren ni-
continuamente dentro de las agendas de coopera- chos vacíos para sus negocios. Se espera que estas
ción internacional. A su vez, la gestión ambiental inversiones en la zona costera se traduzcan en una
internacional responde a los cambios en procesos mayor capacidad para responder a la demanda de
naturales: la lluvia ácida y la contaminación mari- infraestructura y servicios. Sin embargo, es común
na por petróleo ya sugerían impactos transfronteri- el desfasamiento en la implementación de la in-
zos. Pero no fue sino hasta el descubrimiento del fraestructura de desarrollo y aquella que dé un so-
fenómeno del Niño y del adelgazamiento en la porte adecuado a la población. Los aspectos de
capa de ozono que se aceptó del papel que tiene el ordenamiento, plantas de tratamiento de aguas,
ser humano y sus estilos de vida en los procesos programas y equipamiento para el manejo de de-
naturales de tipo global. Por otro lado, los proce- sechos sólidos, medios de transporte y desarrollo
sos económicos como la liberalización de merca- urbano quedan atrás y son inadecuados, por lo
dos y la apertura de las fronteras, amplían el área que es necesario implementar estrategias de mane-
de influencia internacional hacia el interior del jo que fomenten el balance entre la infraestructura
país, trayendo inversiones y transformando las y la capacidad local, técnica y financiera.
condiciones de vida y los tiempos sociales. Las tra-
diciones y la diversidad cultural se alteran por los Como complemento a la inversión, se abren
compromisos y tiempos del mercado internacional también puertas a la cooperación internacional,
(Ganster et al., 1997). ofreciendo oportunidades de transferir conoci-

Gobernanza 156
 C. Valdes y H. Herrmann
miento y tecnología, lo cual también amplía el im- mente, el cultivo de camarón y los humedales, en
pacto de la información a través de las fronteras particular para reducir sus impactos en los mangla-
que trasciende a los medios de comunicación y res. Estas prácticas han tenido implicaciones eco-
grupos de interés. Así, la atención internacional nómicas y sociales, que justificadas o no, se ven
hacia la apertura de mercados ha influido en las reflejadas en el manejo de los recursos y en las pes-
medidas para “promover” políticas de manejo es- querías. El Earth Island Institute (1996) definió la
peciales. En las pesquerías, el uso de artes de pesca política del embargo del atún como de protección
y exclusión de áreas o vedas para el reestableci- económica con una cobertura verde, que en Méxi-
miento de poblaciones de peces incluyen ejemplos co ha avanzado en aspectos de tecnología y regla-
claros como el embargo del atún por el conflicto mentación.
atún-delfín, los excluidores de tortuga para evitar
su captura en redes de arrastre, y más reciente-

LECCIONES APRENDIDAS

CORRESPONSABILIDAD EN RECURSOS ESTRATEGIAS DE COLABORACIÓN

COMPARTIDOS Y OPORTUNIDADES PARA LAS REGIONES PRIORITARIAS
DE FINANCIAMIENTO
La preocupación por el ambiente ante la posible
La capacidad financiera es clave para la imple- firma del Tratado del Libre Comercio, motivó el es-
mentación de estrategias de manejo costero y en tablecimiento de la Comisión para la Cooperación
México frecuentemente es limitada. De ahí la im- Ambiental en 1993, con la responsabilidad de pro-
portancia de mecanismos de financiamiento a tra- mover actividades de cooperación en que los tres
vés de acuerdos entre sectores que contribuyan a países participen en la protección ambiental. Para
un mismo programa. Una oportunidad estratégica hacer más estratégica su participación, se identifi-
y hasta ahora subutilizada, es la asignación del caron 14 regiones prioritarias, una de las cuales es
pago de derechos sobre la zona federal marítimo la costa Pacífico, que se le llama la región de Baja
terrestre, que fortalece a los municipios dotándolos California al Mar de Bering por sus siglas en inglés,
de recursos para implementar las acciones de ma- B2B. Para la porción mexicana de esta región, re-
nejo de la zona costera. Otro mecanismo de finan- saltan asuntos críticos para el manejo costero,
ciamiento son los convenios internacionales que como la ruta migratoria de la ballena gris con sus
permiten canalizar recursos externos para la imple- sitios de reproducción y crianza en San Ignacio y
mentación de acciones de manejo. Ojo de Liebre; la presencia de áreas marinas prote-
gidas con una alta dinámica costera, como es el
El decreto de áreas naturales protegidas, los caso del ecosistema del Alto Golfo de California,
programas de conservación de humedales coste- en donde actividades distantes en tierra, el desvío
ros, y la identificación de las regiones prioritarias del agua del Río Colorado y los desarrollos agríco-
terrestres y marinas, han permitido enlazar es- la, industrial y urbano, han fragmentado sus hu-
fuerzos nacionales y regionales con compromisos medales que apenas se mantienen por la
establecidos a nivel internacional. Por ejemplo, el interacción del amplio rango de mareas y las corri-
Plan de Manejo de Aves Acuáticas de Norte Améri- das excepcionales del Río Colorado. El Alto Golfo
ca, establece metas de poblaciones de aves que de- es también sitio de alta sensibilidad por ofrecer el
penden de la presencia de hábitat críticos en las único hábitat de la vaquita marina. La fluctuación
rutas migratorias que cruzan Canadá, Estados Uni- de pesquerías y los planteamientos de desarrollo
dos y México. Actividades de manejo y restaura- económico por el potencial de la industria de la sal
ción en cada uno de los países, han permitido y el ecoturismo, han resultado en esquemas de
establecer procesos de manejo con base en las fun- co-manejo y sustentabilidad comunitaria en Punta
ciones y servicios ecológicos de los humedales Abreojos, en la Reserva de la Biósfera de Vizcaíno
para dar soporte al Plan. El Consejo para la Con-
servación de Humedales de Norte América, ha
contribuido significativamente en la última década
LA COLABORACIÓN EN PRÁCTICA:
para el desarrollo de proyectos con un financia- ECOREGIONES - UN MARCO DE
miento multilateral. Muchos de estos proyectos se ENTENDIMIENTO Y COLABORACIÓN
han desarrollado en apoyo a las actividades de
manejo de áreas costeras protegidas y sistemas de El enfoque de ecosistema en el manejo de recursos
humedales costeros. naturales representa un importante cambio en el
modo en que los gobiernos establecen criterios de

157
Manejo Costero en México
manejo. Este enfoque reconoce la estrecha rela- COMPARTIENDO
ción entre los componentes biológicos del ecosiste- LA RESPONSABILIDAD DEL MANEJO
ma con los procesos físicos y da mayor soporte al
manejo integral que frecuentemente rebasa límites Las decisiones centralizadas y sectoriales hacia un
geopolíticos. El enfoque de ecosistema implica es- desarrollo acelerado y en ocasiones limitadas por
trategias de manejo que involucren a más de una falta de recursos financieros y capacidad técnica,
jurisdicción y que considere los tiempo políticos y han fomentado una mayor participación social. Lo
socio-económicos, las diferencias culturales, y por cual se refleja en el aumento de organizaciones no
lo tanto, procesos administrativos y participativos gubernamentales y grupos de base comunitaria
innovadores. que dan seguimiento a los procesos de la gestión
costera y sirven de complemento a las funciones y
La visión de ecosistema requiere el uso de un responsabilidades antes vistas como exclusivas del
lenguaje común, una regionalización compatible gobierno. Hoy en día, se reconoce a la participa-
entre diferentes países que permita utilizar unida- ción pública como un requisito para el éxito del
des de manejo compatibles. En América del Norte, manejo integrado y el desarrollo sostenible.
la regionalización ecológica terrestre ha sido exito-
sa en la implementación de actividades de manejo En los últimos 10 años, la creciente participa-
para recursos compartidos, como es el caso de las ción social y de organizaciones no gubernamenta-
regiones de conservación de las aves (CCA, les para promover un enfoque integral, se refleja
2003a; NABCI, 2003), así como la estrategia para también en un avance regional (ver capitulo de
la conservación de pastizales, basada también en participación de organizaciones civiles. Cap. 9, p.
las ecoregiones terrestres de Norte América (CCA, 115-132), para los casos del Golfo de California
2003b). Este marco de referencia tambien da so- con la alianza de organizaciones civiles y la Coali-
porte a las actividades de colaboración para las es- ción del Golfo; y el Segundo Panel: Necesidades
pecies terrestres de preocupación común (CCA, para la gestión integrada de la zona costera del
2003c) y se utilizó recientemente para el análisis de Golfo de México y el Caribe (Zárate y Yáñez-Aran-
las características costeras de América del Norte cibia, 2003).
(León et al., 2003) y como ejemplo de un enfoque
ecoregional para el manejo integral de la zona cos- En el Noroeste de México, ante las múltiples dis-
tera (Paisley et al., 2003). cusiones sobre el balance entre los beneficios y los
posibles impactos de la escalera náutica, las depen-
dencias gubernamentales han respondido median-
te estrategias de planeación y evaluación regional,
LAS ECOREGIONES MARINAS con la premisa de que se minimizará el impacto en
DE AMÉRICA DEL NORTE las condiciones prístinas del Golfo y su alta riqueza
biológica, preservando así el atractivo natural en la
La compatibilidad de información sobre los recur- región. Lo cual requiere de un cuidadoso desarro-
sos marinos es un paso determinante para el ma- llo de tipo integral, en donde las actividades prima-
nejo integral de la zona costera, el enfoque de rias de la escalera náutica, marinas y el uso de
ecosistema también se utilizó para delimitar las embarcaciones de recreo, para vela y pesca, debe-
ecoregiones marinas de América del Norte. Este rán estar acompañadas de un desarrollo urbano
esfuerzo trilateral ha logrado definir un lenguaje con dotación de servicios que garantice la calidad
común para hacer factible el manejo integral en de vida y condiciones ambientales saludables.
divisiones naturales que resaltan la dependencia Hasta ahora, estos planteamientos siguen siendo
de áreas relacionadas entre sí por procesos físicos y un tanto teóricos, pues a pesar de que existen nu-
biológicos (CCA, 2003d). merosos estudios que definen criterios y guías para
su desarrollo, se carece del soporte de algún
Las ecoregiones marinas dan soporte a las acti- ejemplo exitoso en México, por el contrario, hay
vidades de colaboración para las especies marinas varios ejemplos de infraestructura deficiente que
de preocupación común (CCA, 2003e) y a la red acompaña al desarrollo de las marinas.
de áreas protegidas marinas de América del Norte
(CCA, 2003f). Las ecoregiones facilitan el acceso a
la información y enlazan los grupos de trabajo de
Canadá, Estados Unidos y México. Incluyen alian- COMUNIDADES DE APRENDIZAJE -
zas entre dependencias de gobierno, organizacio- ASOCIACIONES, ESPECIALISTAS
nes no gubernamentales, grupos académicos y Y GRUPOS DE TRABAJO
comunitarios. Un ejemplo de esta colaboración fue
la identificación de áreas prioritarias para la con- La formación de especialistas en México tiene una
servación en la costa del Pacífico (MCBI, en pren- participación internacional importante, por ejem-
sa; CCA, 2003g). plo en el Golfo de México la colaboración entre
EPOMEX, el Instituto de Ecología, las Universida-
Gobernanza 158
 C. Valdes y H. Herrmann
des de Lousiana y Delaware; en el Caribe, la parti-
cipación de la Universidad de Rhode Island, The
Nature Conservancy, Amigos de Sian Ka´an y la
Universidad de Quintana Roo. En el Golfo de Ca-
Humedales y Marinas,
lifornia actividades entre el sistema universitario de
El Estero del Soldado
California, la Universidad Estatal de Oregon, la
Universidad de la Columbia Británica, la Universi-
El desarrollo propuesto en y alrededor del Estero
dad de Arizona y el Centro de Recursos Costeros
de Soldado, Bahía de San Francisco en el munici-
pio de Guaymas, Sonora. Ofrece una referencia de Rhode Island, el Centro de Investigación Cientí-
útil para la implementación del manejo integral de fica y de Educación Superior de Ensenada
la zona Costera. Los ciclos de atención sobre el (CISESE), la Universidad Autónoma de Baja Cali-
modo en que el desarrollo turístico puede darse, al fornia (UABC), el Centro de Enseñanza Técnica y
considerar los espacios en la costa y los esquemas Superior (CETYS), la Universidad Autónoma de
de financiamiento durante los cambios de gobier- Baja California Sur (UABCS), el Centro de Investi-
no, parecieran poco sensibles a las preocupacio- gaciones Biológicas (CIB), la Universidad de Sono-
nes ambientales y sociales. Desde sus plan-
ra (UNISON), el Instituto Tecnológico y de
teamientos iniciales, hace ya más de cincuenta
años, el Soldado de Cortés, como se llama actual- Estudios Superiores de Monterrey (ITESM Cam-
mente, es un estero reconocido por su alta diversi- pus Guaymas),Pronotura Noroeste, Conservation
dad y es considerado como un oasis para la vida Internacional-Mar de Cortés; y más recientemente
acuática y terrestre. Sus funciones ecológicas y sus el Diplomado del Centro Universitario de la Costa
valores sociales se han resaltado una y otra vez a Sur/Universidad de Guadalajara, (México) y la Di-
través de estudios de impacto y de ordenamiento, rección General de Zona Federal Marítimo Terres-
propuestas como área natural protegida federal y tre/SEMARNAT, (México), en conjunto con
estatal, humedal prioritario considerado como
Dalhousie University, (Canada) y la Universidad
área de importancia para las aves por ser eslabón
en la ruta migratoria y sitio de alimento, descanso, de La Habana, (Cuba). Estos esfuerzos de colabo-
reproducción y crianza para especies residentes y ración internacional en la formación de recursos
migratorias. Se ha utilizado como laboratorio na- humanos, ha permitido adaptar modelos y estrate-
tural de investigación y enseñanza que ha servido gias de manejo de diferentes países, aumentando
como enlace ambiental marino de las comunida- la capacidad regional para abordar la
des de Guaymas y San Carlos. Gobierno, organi- problemática de la zona costera.
zaciones no gubernamentales y centros de inves-
tigación han establecido criterios y programas de
La participación de especialistas de manera co-
manejo integrando la conservación de manglares
a un esquema de parque marino, con plantea- legiada, es por lo tanto relativamente exitosa en
mientos de percepción social y factibilidad econó- México. Sin embargo, existe un fuerte énfasis en el
mica para su sustentabilidad. Todo esto con una componente académico y de algún modo se han
amplia cobertura en los medios de comunicación quedado atrás cuestiones de experiencia y prácti-
estatales, nacionales e internacionales. Sin embar- cas exitosas. Nos referimos en particular a las inte-
go, cambios en las dependencias de turismo re- racciones con lideres comunitarios, gobiernos
nuevan el interés para su rápido desarrollo y locales y tomadores de decisiones que confrontan
parecen olvidar la historia detrás de él. Si no se
conflictos sectoriales en donde la multiplicidad de
considera su fragilidad, el costo ambiental pudiera
ser mucho mayor que sus beneficios económicos. responsabilidades esconde los caminos para la im-
El interés por su desarrollo ajeno a un manejo de plementación de un manejo integral.
responsabilidad compartida entre las instituciones
que hasta ahora han participado para salvaguar- Alternativamente, un esfuerzo reciente se ha re-
darlo, pudiera acabar con uno de símbolos más definido como comunidades de aprendizaje (o de
importantes en la región: El de un paisaje único y práctica). En donde se refuerza la participación e
espectacular que contrasta el desierto, el mar y el intercambio de experiencias y recursos de informa-
estero con su comunidad de manglares. En última
ción a través de herramientas de colaboración a
instancia, una distinción que mantendrá su
atractivo para la región. Actualmente visto como distancia. La Iniciativa Mexicana para el Aprendi-
parte de un peldaño en la escalera náutica, tiene zaje de la Conservación (IMAC-México) es un
puesta la atención de la comunidad ambiental que ejemplo de este tipo de esfuerzos, que incluye va-
seguirá con cuidado su desarrollo, pieza clave para rios aspectos de información y oportunidad de in-
el apoyo e implementación del proyecto. tercambio continuo para la zona costera (Fondo
Mexicano para la Conservación, 2003).

159
Manejo Costero en México
SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES

DESARROLLO SOSTENIBLE DE Dado que la compleja trama de la gestión am-

NUESTRAS COSTAS Y OCÉANOS biental tarda en llegar a la costa, es necesario que
la toma de decisiones mantenga alternativas estra-
Casi todas las regiones costeras de México tienen tégicas que permitan una implementación basada
suficiente información para formalizar programas en un manejo adaptativo y flexible, sin causar
regionales de manejo integral. Incluso, en algunas cambios irreversibles. Así se podrán implementar
regiones del país la vocación costera-marina ha acciones de manejo en el corto plazo, sin compro-
madurado al complementar el conocimiento tradi- meter las metas al mediano y largo plazos. Las es-
cional de aquellos quienes viven día a día del mar, trategias de co-propiedad y co-manejo facilitarán
con la investigación científica y los procesos de pla- la continuidad y el respaldo local. La cooperación
neación, gestión y toma de decisiones. Como es el internacional para el medio marino y costero ofre-
caso de Isla Tiburón y el manejo del Canal del cerá oportunidades para que los acuerdos interna-
Infiernillo en Sonora, el cual se definió con el enla- cionales se implementen a través de los programas
ce de la comunidad Seri, las autoridades de la Co- nacionales.
misión Nacional de Áreas Protegidas (CONANP) y
con soporte científico (Bourillón et al., 1999). La creciente participación social ofrece un pa-
norama optimista al promover el cambio de la per-
El marco legal nacional e internacional, el de in- cepción del mar y acercando comunidades a sus
formación ambiental y de biodiversidad, la estruc- recursos costeros. Hace apenas dos décadas que
tura administrativa de la zona federal marítimo se identificaba a México como un país con desarro-
terrestre, los ordenamientos costeros y marinos, los llo terrestre con limitada orientación marina. En la
programas estatales y municipales de desarrollo y actualidad, el conocimiento de los mares como un
los grupos regionales consultivos. Sugieren que la sistema estrechamente interconectado a los proce-
mayor parte de los elementos de manejo están dis- sos en el continente, refuerza el entendimiento de
ponibles. Aún el reto financiero puede cubrirse de la interdependencia social y ambiental en la zona
manera estratégica. Entonces, la implementación costera. El enlace comunitario y el de los tres go-
de acciones de manejo integral costero en México biernos en América del Norte se complementan
requiere de disminuir el desfase ocasionado por los para cooperar sobre un mismo ambiente y sobre
cambios de los ciclos de gobierno, la información esos recursos que no distinguen fronteras geopolí-
insuficiente e inoportuna, la limitada funcionalidad ticas.
institucional, la inapropiada capacidad financiera y
las demandas para un rápido desarrollo económi- Para el manejo costero con fines sustentables,
co. Todavía carecemos de ejemplos exitosos que las condiciones ecológicas se ligan estrechamente
permitan utilizarse como modelos completos. Una a las relaciones económicas, disminuyendo las dis-
manera de satisfacer los criterios económicos y al tancias geográficas y culturales a través de la cerca-
mismo tiempo dar respuesta a la preocupación ciu- nía de sus mercados y de la cooperación para la
dadana y de grupos de interés, es implementar ac- protección ambiental. Actividades como pesque-
tividades con un enfoque de mejores prácticas que rías, turismo y comercio trabajan para servir a una
utilicen el principio precautorio dimensionando comunidad más amplia, principalmente con
tiempos y presupuestos, y facilitando esquemas de aquellos recursos que forman parte de una
monitoreo que permitan adecuar los programas a herencia compartida.
las condiciones locales.

AGRADECIMIENTOS

Queremos agradecer los comentarios de Tim Whi- UNAM; de Meredith de la Garza Treviño de Prona-
tehouse, Director del Programa de Leyes y Políti- tura Noroeste y de Elena Chavarría Correa. Final-
cas Ambientales de la Comisión de Cooperación mente a los editores de este libro, en particular a
Ambiental; de la Dra. Ma. del Carmen Carmona Jorge Gutiérrez Lara del Centro EPOMEX-Univer-
Lara del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la sidad Autónoma de Campeche.

Gobernanza 160
 C. Valdes y H. Herrmann
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Gobernanza 162
mANEJO cOSTERO
EN mÉXICO

INFRAESTRUCTURA
COSTERA
 PUERTOS, MARINAS, MUELLES
E INFRAESTRUCTURA NAVIERA
12
INFRAESTRUCTURA
Rodolfo Silva Casarín y Paulo Salles Afonso de Almeida COSTERA

Instituto de Ingeniería, UNAM

RESUMEN

Se presenta una breve reseña histórica que resume la importancia que ha tenido
el uso de los puertos marítimos en la evolución del hombre y se concluye con una
revisión del desarrollo portuario de México, partiendo desde la época
precolombina hasta la actualidad. En su segundo apartado se definen y se
clasifican los puertos según su ubicación y de acuerdo al tipo de actividades que
se desarrollan en ellos. Posteriormente, se dan las cifras más relevantes en cuanto
a: información geográfico-estadísticas de México tales como son su extensión,
mar territorial, número de lagunas costeras, población y municipios de primer y
segundo frente costero; la trascendencia de las actividades marítimo-costeras en
la economía nacional; la infraestructura con la que se cuenta para satisfacer el
comercio, extracción y conducción de petróleo, el turismo, la generación
eléctrica, etc. como son los puertos de altura, puertos de cabotaje, terminales
portuarias, plataformas marinas, longitud de líneas submarinas de conducción
de hidrocarburos, rompeolas, entre otros. En la siguiente sección de este trabajo
se abordan los aspectos más relevantes para la elaboración de un plan de
manejo costero y se destaca la condición que estos planes deben de evitar los
conflictos entre diversos usos y éstos a su vez deben ser compatibles con los
procesos naturales del sistema, en los casos que existan conflictos de uso, las
recomendaciones deben de permitir mitigar los problemas evitando en lo posible
su transferencia a otras regiones. En el último apartado y al nivel de propuesta, se
esbozan las conclusiones más importantes de este trabajo, los retos que a corto
plazo se tienen, principalmente se matiza la importancia que tiene el aspecto
social para la buena consecución de cualquier plan de manejo integral de costas
que se pretenda implantar.

ABSTRACT

This article begins with an overview of the importance of ports in human

civilisations and, in particular, in the evolution of the area known today as the
Republic of Mexico. The second section defines and classifies ports according to
their location and the activities undertaken in them. There follows a section of
tables, describing in geo-statistical terms the various areas of coastal Mexico
regarding infrastructure, physical characteristics and economic activities (eg.
trade, tourism, oil extraction, power generation, fisheries). The following part of
the article outlines the necessary balance required between the human activities
and natural characteristics of the coastal regions for the implementation and
maintenance of a programme of integrated coastal management where conflict
does arise the objective should be to contain the conflict and not to allow its
Manejo Costero en México
consequences to spill over into other areas. Finally conclusions are presented and proposal put
forward concerning the importance of social aspects in the design of an integrated coastal
management system.

INTRODUCCIÓN

La relación entre el hombre y el mar propiamente En México diversas culturas se establecieron

inicia con la historia del hombre moderno quien, muy cerca de la costa y otras tantas tuvieron cierta
quizás 60,000 años atrás, y con seguridad 50,000 relación con el mar, y aunque las crónicas señalan,
años, fue capaz de colonizar Australia, sin embar- por ejemplo, que los aztecas ya conocían el uso de
go, los primeros puertos de los que se tiene registro la canoa, el remo y la vela, para el transporte de
fueron construidos por los pueblos vikingos en personas y mercancías entre puertos ribereños y
Escandinavia (McIntosh y Twist, 2001). Aproxi- que los mayas mantenían comercio de mantas de
madamente 2,500 años antes de Cristo (A.C.) las algodón, sal, hachuelas de cobre, navajas de obsi-
culturas ubicadas en el Golfo Pérsico utilizaron di- diana, adornos de jade, capas de plumas, piedras
ferentes rutas marítimas y el barco como medio de de moler, entre otros bienes, con pueblos que se
transporte para establecer relaciones comerciales encontraban muy distantes en el Caribe, no fue
con Mesopotamia y la India. Para el año 2000 A.C. sino hasta la llegada de los españoles cuando real-
las civilizaciones más antiguas de Egipto y de mente inicia la actividad marítima y la construcción
Meso- potamia fundaron sus ciudades en las már- de infraestructura portuaria de manera significati-
genes de ríos y de bahías y por primera vez se esta- va. Durante el tiempo de la colonia se fundan mu-
blecieron rutas comerciales marítimas entre el chos de los puertos que fueron estratégicos para la
cercano oriente y Europa. Mientras que en el leja- salida y llegada de bienes entre Asia, América y
no oriente, aprovechando las playas y bahías natu- Europa.
rales como puertos, 1,500 años antes de Cristo se
establecieron diversas rutas de navegación entre Durante la época Colonial se sientan las bases
Filipinas y las islas contiguas, como Nueva de lo que hasta hoy día es el sistema portuario na-
Caledonia, y Samoa. cional. Es en este periodo cuando empiezan a ope-
rar los puertos de Veracruz, el Sisal, Campeche,
Con el tiempo las artes de navegación se perfec- Tlacotalpan, Matagorda, Soto la Marina, Pueblo
cionaron con lo que los comerciantes se aventura- Viejo, Tampico y Matamoros en el Golfo y Acapul-
ron a recorrer distancias más largas y a transportar co, San Blas, Mazatlán, Zihuatanejo, Salina Cruz y
cargas más grandes, por ello las calas y bahías na- otros de California en el Pacífico (Maza et al.,
turales ya no fueron adecuadas para albergar los 1996).
barcos cada vez mayores. Esto generó la necesidad
de construir obras de protección en mar abierto y Durante el siglo XIX fue muy poco lo que se rea-
así tener un calado adecuado para dichas embar- lizó en el tema de infraestructura marítima, no fue
caciones, iniciando así el desarrollo de los puertos sino hasta casi un siglo después de la independen-
marítimos modernos, el primero de los cuales se cia cuando inicia, primero, la rehabilitación de al-
construyó hace cuatro o cinco mil años en la costa gunos puertos, como el de Salina Cruz en Oaxaca
de Tiro por los Fenicios. A medida que las civiliza- y la construcción de otros, como el de Coatzacoal-
ciones fueron creciendo y empleando embarcacio- cos, asociado al descubrimiento y explotación de
nes más poderosas y veloces, las rutas marítimas yacimientos petrolíferos en esa región. Hasta me-
no sólo fueron el medio para intercambiar bienes diados del siglo XIX fueron muy limitados los usos
de consumo entre localidades muy distantes unas que se le dio al litoral, para entonces se tenían muy
de otras, sino que también se constituyeron como pocos desarrollos turísticos y casi todo el interés se
el motor de modificaciones en los estilos artísticos, centró en los puertos. A partir de los años sesenta
cambios en las creencias religiosas e incluso de la inicia una nueva etapa, primero con la construc-
exportación de culturas enteras. Cabe citar como ción de la Central Termoeléctrica de Rosarito, en
ejemplo de estos procesos los casos en Europa, Baja California, que para los sistemas de refrigera-
India, China y América donde grandes imperios se ción de condensadores utiliza agua de mar la cual
establecieron y al paso de los siglos, la cultura es canalizada a través de una toma superficial
resultante fue o una mezcla del conquistador y el construida con escolleras y, la otra, fue la
vencido o una total imposición de la cultura construcción por parte de PEMEX de la primera
imperial. plataforma marina en el Golfo de México.

Infraestructura Costera 164

 R. Silva Casarín y O. S. Alfonso de Almeida
En tiempos más recientes la construcción de Actualmente los puertos de mayor importancia
nueva infraestructura marítima ha estado ligada a a escala nacional, en los que se concentra el 80%
decisiones de tipo económico y político, obviando de la carga total excluyendo el petróleo y sus
aspectos de tipo social y ecológicos, lo que ha dado derivados, son:
lugar a tener algunas experiencias negativas.
Ejemplo de lo anterior es la experiencia de los En el Pacífico: Ensenada, Guaymas, Maza-
puertos industriales, a principio de los ochenta, y tlán, Manzanillo, Lázaro Cárdenas, Acapulco
como caso particular el del Puerto en la Laguna del y Salina Cruz
Ostión, Veracruz, proyecto que tuvo que ser aban-
donado después de haberse invertido muchos En el Golfo y Caribe: Tampico, Veracruz,
recursos y dejando la laguna con una afectación Coatzacoalcos y Progreso.
ecológica muy importante.

DEFINICIONES Y CLASIFICACIÓN
DE LOS PUERTOS

Se puede entender como puerto al lugar donde las Un puerto típico está conformado principal-
embarcaciones o navíos pueden descargar o reci- mente por dos partes: una considerada mar aden-
bir carga; pudiendo ser el puerto entero incluyen- tro que comprende los canales de acceso externos
do sus accesos y anclajes, o sólo las terminales e internos y las áreas de maniobras y atraque; y la
portuarias donde los muelles, instalaciones de la parte cerca de la costa donde se ubican las termi-
transferencia de carga, las dársenas, y los talleres nales y el equipo de carga y descarga, los almace-
de reparaciones se sitúan. nes temporales, las instalaciones para embarco y
desembarco de pasajeros y frecuentemente una
Dentro de los esquemas actuales de transporte estación ferroviaria.
multimodal, los puertos juegan un papel primor-
dial en la eficiencia de todo el sistema, ya que fun-
gen como el espacio que permite minimizar los
tiempos de espera tanto de carga como descarga CLASIFICACIÓN DE LOS PUERTOS
de los distintos modos de transporte, específica-
mente el marítimo y el terrestre. Esto obliga a que Los puertos pueden clasificarse atendiendo a su
la planeación de una terminal portuaria se realice ubicación o al tipo de actividades que se desarro-
con gran cuidado, ya que un puerto sub-diseñado llan en ellos. Por lo que respecta a su localización
provocará retraso en toda la cadena comercial y existen los siguientes tipos:
por el otro lado, un puerto sobre-diseñado, si bien,
• Puertos marinos: Se construyen dentro de
tendrá la capacidad de procesar la carga, generará
costos innecesarios de operación y mantenimien- zonas costeras natural o artificialmente
to. El funcionamiento del puerto depende, enton- protegidas, así como en las desembocaduras
ces, de dos conceptos básicos, la capacidad que es de ríos. Este tipo de puertos tiene la
el volumen total de carga que la terminal puede capacidad de recibir barcos de gran tamaño.
manejar (almacenamiento, carga y descarga) y la
eficiencia que se define como la habilidad del puer- • Puertos tierra adentro: Son terminales
to para llevar a cabo dichos procesos al menor cos- construidas en ríos navegables, canales o
to posible. Ambos conceptos dependen, a su vez, lagos. Las embarcaciones que admiten son
de la capacidad en bodegas y del equipo con el más pequeñas que las anteriores.
que se cuente para carga y descarga (Tsinker,
1997). • Puertos mixtos: Este tipo de puertos puede
recibir tanto barcos muy grandes como
Adicionalmente el funcionamiento de un puerto barcos de río, generalmente funcionan como
está sujeto a las políticas locales de operación y a estaciones de transferencia de carga entre un
las condiciones ambientales (viento, oleaje, ma- puerto y otro.
reas, tormentas, restricciones nocturnas). El dise-
ño geométrico de las zonas de navegación y los De acuerdo con su uso, los puertos también se
clasifican en:
canales de acceso son también determinantes para
la eficiencia, por ejemplo, si se cuenta con canales
• Puertos comerciales: Son los que cuentan
de acceso en dos sentidos la eficiencia será más
con las instalaciones para recibir y distribuir
alta.

165
Manejo Costero en México
carga entre diferentes modos de transporte, • Puertos deportivos y marinas: Son los
pueden ser especializados en algún tipo de especialmente diseñados para recibir em-
carga (por ejemplo petróleo y sus derivados) barcaciones que se utilizan para actividades
o ser multifuncionales. Muchos de estos puer- recreativas, comúnmente están equipados
tos tienen el equipo para dar mantenimiento con instalaciones turísticas.
y reparación a los barcos.
• Puertos de refugio: Son aquellos que
• Puertos militares y bases navales: Sue- proveen de un espacio seguro para
len ser puertos independientes y auto- embarcaciones que han sido sorprendidos
suficientes en lo que se refiere a equipo e por tormentas.
instalaciones para mantenimiento y repa-
ración. Tienen además, la capacidad de Como se puede ver en lo hasta ahora presenta-
recibir cualquier tipo de carga que la armada do, desde hace siglos, las actividades portuarias
requiera. han sido de gran importancia para el desarrollo de
naciones enteras. Atendiendo al caso que nos
• Puertos pesqueros: Como su nombre lo compete, México, se presentará a continuación un
indica, son aquellos especializados en el panorama general del impacto en la economía na-
manejo de todo lo relacionado con la pesca. cional y el estado de las actividades portuarias en el
Suelen contar con instalaciones para cargar país.
combustible y conseguir alimentos.
Generalmente son puertos pequeños y en
ocasiones son sólo un área especializada
dentro de un puerto comercial.

MÉXICO EN CIFRAS

Según datos del INEGI, en nuestro país existen Turística. A México llegan alrededor de 10
aproximadamente 11,500 km de costa, 3’000,000 millones de turistas, de éstos al menos 6 de
km2 de aguas territoriales y 130 lagunas costeras cada diez visita el litoral y casi el 35% del total
que cubren un área de 15,000 km2. Estas cantida- tiene como destino único alguna playa
des se reparten en 17 estados, que en su conjunto (INEGI, 2003).
tienen 167 municipios con frente costero y 463
contiguos o de segundo frente. En cifras redondas, Eléctrica. La capacidad instalada de genera-
la población en litoral mexicano es de diez millones ción eléctrica es de 36, 855 MW, de ésta el 36
de habitantes, aproximadamente el 10 % de la po- % está en plantas ubicadas en el litoral nacio-
blación nacional, porcentaje que contrasta signifi- nal, las cuales a través de una serie de obras
cativamente con el 60 % de los habitantes que en de toma hacen uso del agua de mar para los
el resto del mundo viven en la zona costera. sistemas de enfriamiento de condensadores
(CFE, 2003).
En términos económicos, en el litoral del país se
localizan diversos recursos naturales y se desarro- Comercial. El 80% de las exportaciones me-
llan actividades que son esenciales en el funciona- xicanas transita por los 64 puertos de altura.
miento del país, por ejemplo:
Además de las anteriores están las actividades
Petrolífera. Aproximadamente de los 3.127 pesquera, minera (extracción de sal) y cons- tructi-
millones de barriles diarios de petróleo y va, entre las más relevantes.
4.511 millones de pies cúbicos de gas diarios
que produce PEMEX y de los 52,951 millones Para atender esas necesidades, México cuenta
de barriles de petróleo equivalente de reser- con 90 puertos marítimos, de los cuales sólo 64 son
vas totales que tiene México, el 70% se extrae de altura, del total 47 están localizados en el Pacífi-
o está en el mar (cifras tomadas de PEMEX, co y 43 en el golfo de México y Mar Caribe, ade-
2003). Para dicha explotación, PEMEX cuen- más se cuenta con 18 terminales marítimas, 7 en el
ta con 185 plataformas marinas en el Golfo de Pacífico y 11 en el Golfo de México y Mar Caribe.
México y 2 500 km de ductos dispuestos en el Entre terminales marítimas y puertos, 39 son del
mar y que eventualmente arriban a la costa. tipo comerciales, 39 pesqueros, 22 turísticos y 8
petroleros. En la Tabla 1 se presenta un resumen
de la evolución entre 1990 y 2002 en lo que se re-
Infraestructura Costera 166
 R. Silva Casarín y O. S. Alfonso de Almeida
Tabla 1. Infraestructura portuaria de 1990-2002 (SCT, 2003). Pac: Pacifico; GM y Car: Golfo de México y
Caribe.

Longitud
Obras de
de los Áreas de Equipamiento
protección4
Puertos 1 muelles2 almacenamiento3 marítimo-
(miles de
(miles de (miles de m²) portuario (unidades)
Año metros)
metros)

Marítimos5 Fluviales Pac. GM y Pa. GM y Car. Pac GM y Señalamiento Equipo

Car. Car. marítimo portuario

1990 76 9 49.2 59.6 1164.9 1202.1 48 63.9 1015 1420

1991 76 9 50 59.9 1401.0 1227.1 48.1 64.3 1018 1283

1992 76 9 50.2 59.9 1525.2 1299.1 48.1 64.3 1020 1738

1993 76 9 50.2 60.3 1525.2 1299.1 48.1 64.3 1020 1065

1994 76 9 58.4 60.3 1525.2 1299.1 48.1 64.3 1020 1065

1995 76 9 60.2 60.3 1525.2 1299.1 48.1 64.3 1020 1428

1996 76 9 62.9 62.9 1525.2 1299.1 53.9 64.3 1020 1428

1997 96 11 101.8 75 2038.3 1436.4 68.4 62.6 1145 1731

1998 96 11 102.6 76.6 2038.3 1685.7 68.1 62.6 1187 1916

1999 97 11 103.7 79.7 3084.1 2231.8 70.5 63.6 1225 2055

2000 97 11 103.7 81.2 3084.1 2454.9 70.5 65.5 1338 2328

2001p 97 11 103.7 81.2 3084.1 2454.9 70.5 65.5 1391 2459

2002e 97 11 103.7 81.2 3084.1 2454.9 70.5 65.5 1409 2498

1El incremento observado a partir de 1997 de debe a la aplicación de nuevas normas de clasificación
contenidas en el Decreto de Habilitación de Puertos publicado en julio de 1997.
2 Se refiere a la longitud de atraque en los muelles de los puertos comerciales, pesqueros, turísticos y otros.
3 Se refiere a la infraestructura de patios, bodegas y cobertizos de almacenamiento.
4 Se refiere a la infraestructura para proteger contra las olas y el azolve de los puertos; tales como rompeolas,
escolleras, espigones y de protección marginal.
5 Incluye puertos de altura, cabotaje, terminales de transbordadores y puertos de pesca.
p Cifras preeliminares.
e Cifras estimadas.

fiere a puertos marítimos y fluviales, la longitud de En las Tablas 3 y 4, se presenta la información

sus muelles, sus áreas de almacenamiento, la lon- de longitud de obras de protección, longitud de
gitud de sus obras de protección y el equipo. La atraque y áreas de almacenamiento para cada
ubicación de los mismos se muestra en la figura 1. puerto por entidad federativa para los litorales del
Pacífico, Golfo de México y Caribe, respec-
Es notorio que, si bien, no se han construido tivamente.
nuevos puertos, los existentes se han ampliado
para aumentar tanto su capacidad, como su Parte vital de la infraestructura portuaria es la
eficiencia. construcción de estructuras adicionales que miti-
guen el efecto de la construcción y la operación de
En la Tabla 2 se detalla la información presenta- un puerto en la zona litoral. La Tabla 5 muestra las
da en la Tabla 1, ahora clasificando los puertos se- longitudes de cada tipo de obra de protección con
gún el tipo de tráfico, actividad que se desarrolla en que contaba México hasta 1998 separados por
ellos y entidad federativa en la que se ubican. litoral.
167
Manejo Costero en México

Figura 1. Distribución de puertos marítimos en la República Mexicana.

Infraestructura Costera 168

 R. Silva Casarín y O. S. Alfonso de Almeida
Tabla 2. Puertos y terminales portuarias por tipo de trafico y actividad según litoral y entidad federativa.
2000. ( SCT, 2003. Coordinación General de Puertos y Marina Mercante).

Litoral y Tráfico1 Actividad Preponderante

entidad Total Puertos Terminales
federativa Altura Cabotaje Com. Pesq. Tur. Petro.

Total 108 90 18 64 108 39 39 22 8

Pacífico 54 47 7 35 54 19 14 17 4

Baja 6 6 0 4 6 3 2 0 1
California

Baja 15 10 5 11 15 7 1 6 1
California
Sur

Colima 2 2 0 2 2 2 0 0 0

Chiapas 1 1 0 1 1 1 0 0 0

Guerrero 5 5 0 5 5 0 1 4 0

Jalisco 2 2 0 2 2 0 0 2 0

Michoacán 1 1 0 1 1 1 0 0 0

Nayarit 5 4 1 1 5 1 3 1 0

Oaxaca 4 4 0 3 4 0 1 2 1

Sinaloa 6 6 0 3 6 3 2 1 0

Sonora 7 6 1 2 7 1 4 1 1

Golfo de 54 43 11 29 54 20 25 5 4
México y
Mar
Caribe

Campeche 10 6 4 4 10 1 7 0 2

Quintana 15 11 4 11 15 8 2 5 0
Roo

Tabasco 5 4 1 2 5 2 2 0 1

Tamaulipas 4 4 0 4 4 3 1 0 0

Veracruz- 9 9 0 5 9 4 4 0 1
Llave

Yucatán 11 9 2 3 11 2 9 0 0

1Todos los puertos y terminales se consideran de cabotaje y solamente algunos de ellos se clasifican, adicio-

nalmente como de altura. Com=comercial; Pesq=pesquero; Tur=turismo; Petro=petrolero

En el caso de la Tabla 5, rompeolas se refiere a la desembocadura de un río o de un canal de ma-

la estructura que protege del oleaje un área de pla- rea para ayudar a profundizar y estabilizar el canal
ya, puerto o refugio, escolleras se considera a de navegación, mientras que los espigones son la
aquella estructura que penetra en el mar abierto y estructura de protección de la costa que es general-
es proyectada para evitar el azolvamiento de un mente construida de forma perpendicular a la línea
canal por los materiales del acarreo litoral, así de playa para atrapar el transporte litoral o retardar
como dirigir y encauzar una corriente o reflujo de la erosión de la playa.
marea (vaciante). Las escolleras se construyen en

169
Manejo Costero en México
Tabla 3. Infraestructura portuaria por entidad federativa en el Pacífico mexicano.
(Coordinación General de Puertos y Marinas, SCT, 2003).

Obras de Longitud de Atraque (m) Áreas de

Entidad
Protección Almacenamiento
y Puerto 1 Pesquera Comercial Turística Otros 2
(m) (m2)
Baja California
El Sauzal 3 838 74 614 - - 44.624
Ensenada 3 6,132 1,249 763 2,007 1,336 65,554
Isla Cedros 3 754 1,290 290 - 12 112,500
Rosarito 3, 4 1,190 - - - 692 -
San Felipe 2,135 - 127 - 22 -
Venustiano - - - - - -
Carranza 5
Baja California Sur
Adolfo López - - 68 40 - -
Mateos
Cabo San Lucas 2,980 - - 7,354 515 -
Guerrero Negro 3 3,600 292 - - 245 27,672
Isla San Marcos 3 - 300 - - 80 90,000
La Paz 3 3,724 189 - 5,366 1,403 -
Loreto 485 - 440 37 28 -
Mulegé - - - 85 - -
Pichilingue 3 - 200 253 583 241 15,666
Puerto Escondido 1,703 177 - 738 - -
Punta Prieta - - 80 - 286 814
San Carlos 3 - 550 12 - 72 218,394
San José del Cabo 5 - - - - - -
San Juan de la 270 25 - - 5 72,448
Costa 3
Santa María 3 - - 53 - - 265,540
Santa Rosalía 3 1,056 57 542 198 60 949
Colima
Manzanillo 3 700 722 - 45 734 7,398
San Pedrito 3 1,050 2,480 655 160 660 329,748
Chiapas
Puerto Madero 5,916 151 420 - 220 25,500

1 Se consideraron únicamente los puertos habilitados por decreto.

2Considera los muelles de PEMEX, armada, reparación y construcción de embarcaciones y otras como pasaje
de transbordo, abastecedores, escuelas náuticas, abastecimiento de combustible a embarcaciones y capita-
nías de puerto.
3 Puertos cuyo nivel de carga integra el total reportado en la estadística sobre el movimiento de carga en puer-
tos nacionales del litoral del Pacífico.
4 Dispone de boyas para el atraque de embarcaciones que no se contabilizan en su longitud de atraque.
5 No se registra infraestructura.

Infraestructura Costera 170

 R. Silva Casarín y O. S. Alfonso de Almeida
Tabla 3 (Continuación). Infraestructura portuaria por entidad federativa en el Pacífico mexicano.
(Coordinación General de Puertos y Marinas, SCT, 2003).

Obras de Longitud de Atraque (m) Áreas de

Entidad
Protección Almacenamiento
y Puerto 1 Pesquera Comercial Turística Otros 2
(m) (m2)
Guerrero
Acapulco 3 84 348 173 5,104 324 14,025
Ixtapa 204 - - 9,521 - -
Puerto Marqués - - - 42 - -
Vicente Guerrero 472 - 266 - - -
Zihuatanejo 84 - - 242 90 -
Jalisco
Barra de Navidad 862 - 29 2.900 10 -
Puerto Vallarta 3,273 - - 9,610 321 10,538
Michoacán
Lázaro Cárdenas 3 6,738 2,967 70 - 1,559 1,319,753
Nayarit
Chacala 535 - 36 - - 100
Cruz de 566 - 140 - - -
Huanacaxtle
Nuevo Vallarta 1,018 - - 2,904 154 -
Puerto Balleto - - - - 58 -
San Blas 3,491 - 132 135 98 26,250
Oaxaca
Bahías de Huatulco 295 - - 625 - -
Puerto Ängel - 69 - - - -
Puerto Escondido5 - - - - - -
Salina Cruz 3, 4 5,471 1,201 848 - 768 97,161
Sinaloa
Altata 5 - - - - - -
El Sábalo 3,570 - - 6,167 145 -
Escuinapa 5 - - - - - -
Mazatlán 3 3,073 1,257 2,079 435 1,215 84,897
Teacapán 938 - - - - -
Topolobambo 1,990 537 688 110 726 137,700

1 Se consideraron únicamente los puertos habilitados por decreto.

2Considera los muelles de PEMEX, armada, reparación y construcción de embarcaciones y otras como pasaje
de transbordo, abastecedores, escuelas náuticas, abastecimiento de combustible a embarcaciones y capita-
nías de puerto.
3 Puertos cuyo nivel de carga integra el total reportado en la estadística sobre el movimiento de carga en puer-

tos nacionales del litoral del Pacífico.

4 Dispone de boyas para el atraque de embarcaciones que no se contabilizan en su longitud de atraque.
5 No se registra infraestructura.

171
Manejo Costero en México
Tabla 3 (Continuación). Infraestructura portuaria por entidad federativa en el Pacífico mexicano.
(Coordinación General de Puertos y Marinas, SCT, 2003).

Obras de Longitud de Atraque (m) Áreas de

Entidad
Protección Almacenamiento
y Puerto 1 Pesquera Comercial Turística Otros 2
(m) (m2)
Sonora
Guyamas 3 244 1,669 1,597 80 4,110 116.693
Puerto Peñasco 2,262 - 540 130 666 40
Puerto Libertad 220 350 - - - -
R. Sánchez - - 851 - 227 168
Taboada
San Carlos - - - 3,073 - -
Santa Clara 5 - - - - - -
Yávaros 2,554 - 766 - 40 -
Total 54 puertos 70,477 16,432 12,479 57,691 17,122 3,084,132

1 Se consideraron únicamente los puertos habilitados por decreto.

2Considera los muelles de PEMEX, armada, reparación y construcción de embarcaciones y otras como pasaje
de transbordo, abastecedores, escuelas náuticas, abastecimiento de combustible a embarcaciones y capita-
nías de puerto.
3 Puertos cuyo nivel de carga integra el total reportado en la estadística sobre el movimiento de carga en puer-

tos nacionales del litoral del Pacífico.

4 Dispone de boyas para el atraque de embarcaciones que no se contabilizan en su longitud de atraque.
5 No se registra infraestructura.

EL MANEJO COSTERO Y EL PROCESO DE DISEÑO

DE OBRAS MARÍTIMAS EN MÉXICO

Uno de los aspectos fundamentales para el buen La ejecución de cualquier proyecto debe a su
aprovechamiento y protección adecuada de los re- vez cumplir con la normatividad que corresponda.
cursos que se encuentran en el litoral, es el estable- Con el objeto de asegurar que todos los problemas
cimiento de un plan de manejo integral de costas. se resuelvan de manera integral, idealmente, en el
Dicho plan se debe de realizar fundamentalmente proceso de diseño de estructuras marítimas debe-
considerando los siguientes aspectos: ría de participar un grupo interdisciplinario que in-
cluya especialistas de las áreas físicas, naturales y
• La franja litoral es un sistema, que inicia sociales. Las especialidades de los responsables del
normalmente tierra adentro y termina en proyecto deben estar acordes a los problemas a re-
aguas oceánicas solver, normalmente es conveniente considerar la
participación de ingenieros, geólogos, oceanógra-
• Las condiciones ambientales, sociales y fos, biólogos, economistas, urbanistas, especialis-
políticas de la región en cuestión tas en sistemas y hasta meteorólogos. No todas las
disciplinas se necesitan en todo estudio, pero las
• Se deben de evitar los conflictos entre necesidades deben de ser identificadas por el líder
diversos usos y éstos a su vez con procesos de equipo (U.S. Army Corps of Engineers, 2002).
ambientales
De manera general, el proceso de planeación se
• En los casos que existan conflictos de uso, las compone de seis pasos mayores: 1) determinación
recomendaciones deben de permitir mitigar de los posibles problemas y las potenciales oportu-
los problemas evitando en lo posible su nidades, 2) entendimiento de las condiciones ac-
transferencia a otras regiones tuales y el pronóstico si no se toma ninguna acción,
3) formulación de planes alternativos, 4) evalua-
• El resultado debe de ser una serie de políticas ción de los efectos de cada alternativa para diferen-
y criterios de actuación tes escenarios, 5) comparación con planes
Infraestructura Costera 172
 R. Silva Casarín y O. S. Alfonso de Almeida
Tabla 4. Infraestructura portuaria por entidad federativa en el Golfo de México y Caribe.
(Coordinación General de Puertos y Marinas, SCT, 2003).

Obras de Longitud de Atraque (m) Áreas de

Entidad
Protección Almacenamiento
y Puerto 1 Pesquera Comercial Turística Otros 2
(m) (m2)
Campeche
Campeche 6,740 - - - 39 -
Cayo Arcas 3, 5, 6 -4 -4 -4 -4 -4 -4
Cd. del Carmen 3 - 141 74 55 394 -
Champotón 865 - 16 - - -
Isla Aguada 2,750 88 - - - -
Lerma 3 - - 1,396 - 334 -
La Puntilla 5 - - - - - -
Laguna Azul - 870 2,907 - 415 -
San Francisco 2,000 - 726 - - -
Seybaplaya 3,5 - - - - - -
Quintana Roo
Banco Playa - - - 558 - -
Cancún - - - 8,214 32 -
Chetumal - 409 63 207 - -
Holbox - - 70 - - -
Isla Cozumel 3 - - - 3,044 - -
Isla Mujeres 3 - - 926 3,522 538 -
La Aguada - - - 84 - -
Majagual - - 180 - - -
Playa del Carmen 3 - - - 185 - -
Puerto Aventuras 186 - - 1,865 - -
Puerto Juárez - - 477 328 - -
Puerto Morelos 400 607 140 156 394 1,050
Punta Allen - - 135 77 - -
Punta Venado 3 - 250 - 370 - -
Xcalak - - - 239 - -

1 Se consideraron únicamente los puertos habilitados por decreto.

2 Considera los muelles de PEMEX, armada, reparación y construcción de embarcaciones y otros como pasa-
je de transbordo, abastecedores, escuelas náuticas, abastecimiento de combustible a embarcaciones y
capitanías de puerto.
3 Puertos cuyo nivel de carga integra el total reportado en la estadística sobre el movimiento de carga en puer-

tos nacionales del litoral del Golfo y Caribe.

4 No se registró infraestructura debido a que en ese lugar se localiza un buque tanque utilizado como almace-

namiento y transferencia de mercancía.

5 No se registra infraestructura.
6 Dispone de boyas para el atraque de embarcaciones que no se contabilizan en su longitud de atraque.

173
Manejo Costero en México
Tabla 4 (Continuación). Infraestructura portuaria por entidad federativa en el Golfo de México y Caribe.
(Coordinación General de Puertos y Marinas, SCT, 2003)..
Obras de Longitud de Atraque (m) Áreas de
Entidad
Protección Almacenamiento
y Puerto 1 Pesquera Comercial Turística Otros 2
(m) (m2)
Tabasco
Chiltepec 1,370 - 85 - 121 -
Dos Bocas 3, 6 5,240 - - - 2,165 192,180
Frontera 3 500 356 436 - 209 4,872
Sánchez Magallanes 1,448 - 456 - - 3,458
Villahermosa - 45 - - 73 645
Tamaulipas
Altamira 3 3,585 2,381 - - - 784,810
El Mezquital 1,125 150 75 - - 20,874
La Pesca 1,680 - 136 760 23 300
Tampico 3 3,505 3,473 1,449 177 6,296 241,198
Veracruz
Alvarado 2,303 - 1,204 - 63 450
Coatzacoalcos 3 9,061 1,977 14 72 162 123,676
Minatitlán 310 73 - - 683 6,860
Nautla - - 13 24 25 4,000
Pajaritos 3,6 - 966 - - 4,875 9,540
Tecolutla 617 - 144 30 30 -
Tlacotalpan - - 168 - 33 -
Tuxpan 3,6 4,114 1,119 460 84 1,412 342,542
Veracruz 3 4,536 4,029 171 741 2,412 444,318

1 Se consideraron únicamente los puertos habilitados por decreto.

2 Considera los muelles de PEMEX, armada, reparación y construcción de embarcaciones y otros como pasa-
je de transbordo, abastecedores, escuelas náuticas, abastecimiento de combustible a embarcaciones y
capitanías de puerto.
3 Puertos cuyo nivel de carga integra el total reportado en la estadística sobre el movimiento de carga en puer-
tos nacionales del litoral del Golfo y Caribe.
4No se registró infraestructura debido a que en ese lugar se localiza un buque tanque utilizado como almace-
namiento y transferencia de mercancía.
5 No se registra infraestructura.
6 Dispone de boyas para el atraque de embarcaciones que no se contabilizan en su longitud de atraque.

alternativos y, finalmente, 6) elección de un plan o • Aunque existe una serie de normas y

alternativa. reglamentos emitidos por diversas instancias
de gobierno, éstos no son congruentes entre
Actualmente, en México lo anterior es un esce- sí, particularmente porque han sido
nario utópico dadas las siguientes realidades que realizados con un enfoque muy estrecho.
se deben de afrontar:
• Falta de información. No ha sido parte de la
• En muchos casos ausencia de una cultura cultura y prioridades la adquisición y
costera, lo cual origina un déficit de procesamiento de información, por tanto
especialistas. cuando se requiere ésta, es medida por

Infraestructura Costera 174

 R. Silva Casarín y O. S. Alfonso de Almeida
Tabla 4 (Continuación). Infraestructura portuaria por entidad federativa en el Golfo de México y Caribe.
(Coordinación General de Puertos y Marinas, SCT, 2003).
Obras de Longitud de Atraque (m) Áreas de
Entidad
Protección Almacenamiento
y Puerto 1 Pesquera Comercial Turística Otros 2
(m) (m2)
Yucatán
Celestún 651 - 867 - - -
Chuburná 560 - 545 - - -
Dzilam de Bravo 480 - 731 - - -
El Cuyo 593 - 634 - - -
Las Coloradas - 212 - - - -
Progreso 3 6,340 1,516 - - - 274,186
Ría Lagartos 2,304 - 45 - - -
San Felipe 660 - 829 - - -
Sisal 489 - 605 - - -
Telchac 552 - - - - -
Yucalpetén 560 - 1,432 - 333 -
Total: 54 Puertos 65,524 18,662 17,982 23,517 21,061 2,454,959

1 Se consideraron únicamente los puertos habilitados por decreto.

2 Considera los muelles de PEMEX, armada, reparación y construcción de embarcaciones y otros como pasa-
je de transbordo, abastecedores, escuelas náuticas, abastecimiento de combustible a embarcaciones y
capitanías de puerto.
3 Puertos cuyo nivel de carga integra el total reportado en la estadística sobre el movimiento de carga en puer-

tos nacionales del litoral del Golfo y Caribe.

4No se registró infraestructura debido a que en ese lugar se localiza un buque tanque utilizado como almace-
namiento y transferencia de mercancía.
5 No se registra infraestructura.
6 Dispone de boyas para el atraque de embarcaciones que no se contabilizan en su longitud de atraque.

Tabla 5. Obras de protección portuaria por litoral, 1998 (en metros)

(SCT. Los Puertos Mexicanos en Cifras, 1992-1998, México 1999).

Protección
Litoral Rompeolas Escolleras Espigones Total
Marginal

Pacífico 16,191 12,741 8,789 31,189 668,910

Golfo de México 8,015 20,986 4,130 26,503 59,634

y Caribe

Total 24,206 33,727 12,919 57,692 128,544

lapsos de tiempo muy cortos o estimada, lo • Conflictos de usos de la zona litoral. En

cual muy a menudo hace que los estudios y ocasiones se pretende tener a la par un
proyectos lleven a conclusiones equivocadas. puerto industrial, pesquerías y zonas de
Basta citar aquí el caso del oleaje, no se tiene recreo, que sin un ordenamiento y
un programa de clima marítimo, con lo cual funcionamiento adecuado resultan
un alto porcentaje de las estructuras se incompatibles.
diseñan con factores de riesgo muy alto.
• Un alto porcentaje de las estructuras costeras
Los retos que se tienen para la realización de di- ha cumplido su vida útil. Algunas de ellas
cho plan, entre otros, son los siguientes: siguen en funcionamiento y otras tantas han
175
Manejo Costero en México
sido abandonadas. Siendo un problema Además de los problemas propios, es conve-
particularmente delicado dado que en su niente mencionar que México comparte con mu-
proceso de construcción no fue considerada chas naciones lo que se ha dado por denominar
su retirada.
“problema de la perspectiva de largo plazo”. Hasta
el momento el entendimiento y el estudio de los fe-
• En algunas regiones del país existen conflictos
nómenos naturales se han realizado con registros
sociales muy severos, además de una cultura
de datos que abarcan periodos de tiempo muy cor-
de oportunismo.
to y las incertidumbres que se tienen para estimar
los posibles escenarios futuros son muy altas.
• Recursos. Falta de recursos humanos y
económicos así como el apoyo de los sectores
involucrados.

CONCLUSIONES

No obstante que las culturas precolombinas fueron pogénicas, es por ello que las políticas de manejo
sociedades muy desarrolladas, la cultura marítima costero deben generar las sinergias necesarias para
de México es relativamente joven; propiamente que todas estas actividades y procesos puedan
inicia con la conquista. Desde esas épocas los coexistir sin el deterioro, a menudo irreversible, de
puertos han jugado un papel muy importante los sistemas costeros naturales.
dado que han favorecido cambios fundamentales
en el ámbito cultural, económico, político y social. La infraestructura portuaria nacional es impor-
tante, sin embargo dista mucho de ser la adecuada
La economía nacional es altamente depen- desde muy diversos puntos de vista. A corto plazo
diente del estado de conservación y desarrollo de y a través de nuevas políticas de actuación e inver-
los sistemas costeros. Actividades como la petrole- siones, México debe de buscar desarrollar de ma-
ra, turística, comercial, de generación de energía y nera equilibrada esta infraestructura, para lo cual
pesquera, entre las más importantes, son eminen- se tienen dos retos centrales: uno es el económico
temente marítimas y sin ellas es difícil esbozar el es- y, el otro, el humano. Probablemente lo más com-
cenario nacional. Si bien estas actividades son plejo de resolver es el último, principalmente debi-
preponderantes en términos económicos y socia- do a que: la cultura marítima nacional es muy
les, los recursos naturales marítimos que el país al- pobre, se tiene deficiencia en cantidad y calidad de
berga a lo largo de todo su litoral (como estuarios, especialistas abocados a abordar los problemas del
arrecifes, playas, salinas, etc.) son en lo general mar, hay grandes desequilibrios sociales en las
muy dinámicos ante la presencia de fenómenos comunidades costeras, centralismo en las
naturales extremos (como los ciclones tropicales) y decisiones y conflicto de intereses.
en lo particular muy sensibles a alteraciones antro-

AGRADECIMIENTOS

La realización del presente trabajo ha sido posible Gerardo Mendoza Baldwin y de la Ing. Dulce
gracias a la generosa colaboración del M.I. Edgar María Pérez Romero.

LITERATURA CITADA

CFE, 2003. Maza, J, Silva, R., y C. Sánchez, 1996. History

www.cfe.gob.mx. of Coastal Engineering in Mexico. History and
Heritage of Coastal Engineering. American Society
INEGI, 2003. of Civil Engineers, 1: 381-396 p.
www.inegi.gob.mx.
McIntosh, J. y C. Twist, 2001. Civilizations, ten
thousand years of ancient history. BBC Worldwide
Limited, London, Inglaterra. 240 p.
Infraestructura Costera 176
 R. Silva Casarín y O. S. Alfonso de Almeida
PEMEX, 2003. Tsinker, G., 1997. Handbook of Port and Harbor
www.pemex.com. Engineering. Ed. Chapman & Hall. USA. p. 69-76

SCT, 2003.
www.sct.gob.mx.

U.S. Army Corps of Engineers, 2002. Coastal

Engineering Manual. Engineer Manual
1110-2-1100, U.S. Army Corps of Engineers,
Washington, D.C. (in 6 volumes).

177
Manejo Costero en México

Infraestructura Costera 178

 INFRAESTRUCTURA
DE PROTECCIÓN COSTERA
13
INFRAESTRUCTURA
Paulo Salles Afonso de Almeida y Rodolfo Silva Casarín COSTERA

Instituto de Ingeniería, UNAM

RESUMEN

En este capítulo se describe en primer lugar la situación pasada y actual de la

protección costera en México y el mundo, sus usos e importancia. De hecho, la
infraestructura de protección costera, cuyas funciones son diversas, pero en
general se reducen a proteger estructuras cercanas a la costa o a proteger la costa
misma, existe desde que surgió la necesidad del ser humano por protegerse del
embate de las inclemencias marinas en el litoral. En México, la longitud de costa
relativa a su superficie es, entre los países continentales, de las mayores del
mundo, por lo que la importancia y potencial de la costa es indudable. Sin
embargo, la densidad poblacional en la costa y por ende el desarrollo costero,
han sido históricamente bajos. En segundo lugar, se presentan los tipos de costa
y playas que existen en México, los cuales son diversos, por lo que las obras de
protección costera deben de planearse y diseñarse de acuerdo a dicha diversidad
de ambientes. En tercer lugar, se presentan los tipos y funciones de las
estructuras de protección costera, así como los aspectos más importantes que
deben de tomarse en cuenta en el proceso de planeación y diseño de dichas
estructuras. Finalmente, se presenta en términos generales la problemática de
protección costera que prevalece en México y se proponen algunas ideas para
mejorar la coordinación y efectividad de los esfuerzos que actualmente se están
realizando en la materia.

ABSTRACT
This chapter presents first the importance and uses of the shore protection in
Mexico and around the world. Shore projects, whose functions are binded to the
protection of coastal and marine structures or the shore itself, developed from the
need to protect human lives and settlements from hazardous events. Mexico is
one of the countries with a large, and indeed the coastline importance and
potential of the coast is evident. However, the population density in the coast and
therefore the coastal development, have been historically low. The second part
of this chapter presents, the diverse types of coasts and beaches in Mexico,
showing that shore protection plans and designs have consistenly considered
their diversity. Through the third section it is presented the types and functions of
the shore protection structures, as well as the main aspects of the planning and
design process. Finally, this chapter presents the shore protection in Mexico,
giving suggestions and some ideas to improve the coordination and effectiveness
of the current undertaken efforts.
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN

La protección costera es una actividad humana Existen países que dependen de la protección
que surgió desde que el hombre adquirió, por me- costera para controlar o por lo menos minimizar la
dio de herramientas y obras simples, la capacidad pérdida de costa y por ende de territorio (e.g. Ja-
de proteger el espacio que lo circunda para su pro- pón), y existen otros que dependen de ella para su
pio beneficio. En sul afán de establecerse en la cos- misma supervivencia (e.g. Países Bajos). En otros
ta en sitios convenientes por su clima y por la países, como es el caso de México, la protección
disponibilidad de insumos necesarios para su su- costera obedece generalmente a necesidades e in-
pervivencia y bienestar, también sufrían el embate tereses más localizados: por ejemplo, para la esta-
de la naturaleza, por lo que el hombre se vió en la bilidad de playas para fines turísticos o intereses de
necesidad de construir obras o adecuar el entorno particulares por conservar estable su frente playe-
para protegerse. Hoy en día, con asentamientos ro, o para la estabilidad de bocas lagunares o es-
costeros multiples y numerosos y dado el dinamis- tuarinas para fines de navegación y/o circulación
mo y vulnerabilidad del equilibrio de las costas, las adecuada en lagunas y cuerpos de agua semi-ce-
cuales están en permanente cambio en escalas de rrados. Sin embargo, se ha visto a lo largo de los
tiempo con variaciones de horas a años o más de- años que la protección costera, vista como un ins-
pendiendo del tipo de costa y de las fuerzas deses- trumento para solucionar problemas locales y pun-
tabilizadoras e inductoras del cambio, la prote- tuales, refleja una visión limitada de la proble-
cción costera es un aspecto común de la vida mática real. Existen varias filosofías sobre qué pro-
cotidiana en las comunidades costeras. teger de las costas y cómo hacerlo, lo cual es un
tema muy polémico que ha causado fricciones y
En términos generales, la infraestructura de pro- problemas de índoles diversas, desde ambientales
tección costera representa el conjunto de obras y y económicos, hasta legales, políticos y sociales en
sistemas construidos e implementados por el hom- las comunidades costeras.
bre para la defensa o estabilización costera contra
el embate de las inclemencias del mar (o del cuer- Desde el punto de vista técnico, que es lo que
po de agua en cuestión, sea este un río, lago,etc). nos compete en este capítulo, la protección costera
La protección costera puede estar diseñada para en México ha sido una actividad cuyo diseño se ha
proteger asentamientos establecidos en o cerca de enfocado, en la gran mayoría de los casos, en la so-
la costa, o para proteger la costa misma. Específi- lución inmediata de problemas costeros puntuales
camente, el objeto de dichas defensas puede ser y específicos, sin considerar la aplicación ni el mar-
para: 1) prevenir la erosión de la línea de costa, sea co de referencia del manejo integral de la zona
esta natural o artificialmente ganada al mar; 2) pre- costera donde se tengan en cuenta tanto los proce-
venir inundaciones en zonas costeras causadas por sos propios de la zona costera, -tanto la problema-
sobrelevaciones del nivel del mar (de alta frecuen- tica local a resolver como las repercusiones que la
cia con oleaje generado por viento, con períodos solución del problema pueda tener en zonas coste-
comúnmente de 5 a 15 segundos de baja frecuen- ras adyacentes- y los procesos que tienen lugar en
cia como la sobrelevación por tormenta, con perío- zonas de la cuenca más alejadas del litoral, los cua-
dos de horas o días); 3) proteger contra el oleaje a les desembocan en la costa e influyen en su diná-
las entradas y recintos de puertos o marinas, gene- mica y calidad ambiental. Dicha visión ha llevado
rando zonas de calma; 4) estabilizar canales de na- a situaciones en las que la protección costera se ha
vegación en bocas estuarinas o lagunares; y 5) vuelto una lucha de intereses entre particulares,
proteger obras de toma (e.g. de plantas de genera- comunidades y el gobierno, con el consecuente
ción eléctrica o de plantas desalinizadoras) o de detrimento del medio ambiente.
descarga (e.g. emisores submarinos) contra el
azolve (USACE, 2002).

IMPORTANCIA DE LA COSTA
Y LOS AMBIENTES COSTEROS

En términos globales, la importancia de la costa y blación del planeta - alrededor de 3.2 mil millones
los ambientes costeros es indudable, desde cual- de habitantes - viven en una franja costera de 200
quier punto de vista, sea éste social, ambiental, km de ancho, y cerca de dos tercios, 4 mil millones,
económico, geopolítico o de soberanía. De acuer- se encuentran a menos de 400 km de la costa. La
do a Hinrichsen (1998), más de la mitad de la po- población de América Latina y el Caribe es aún
Infraestructura Costera 180
 P. Salles Afonso de Almeida y R. Silva Casarín
más litoral. Los países costeros de la región tienen Cabe señalar que en América Latina existen 8
una población total de alrededor de 610 millones, países continentales (Panamá, Costa Rica, Belice,
siendo que más del 75% vive a menos de 200 km El Salvador, Chile, Ecuador, Honduras, Nicara-
de la costa. gua) con mayor longitud de costa relativa, pero no
se presentan el la tabla por no cumplir los criterios
Por un lado, el hecho de que un país tenga ex- con los que se seleccionaron los países ahí inclui-
tensas longitudes de costa hace que probablemen- dos (superficie y longitud de línea de costa). Por
te sus fronteras sean en su mayoría marinas, y que otro lado es importante señalar que la superficie y
por ende su relación con el mar sea inexorable- la longitud de línea de costa de México reportada
mente intensa. Sin embargo, con el afán de poder por la CIA (2002) difieren de las reportadas por el
comparar la importancia relativa de la costa entre Instituto Nacional de Estadística Geografía e Infor-
países, es necesario hacer un ejercicio donde se mática (INEGI) (1 964 375 km² y 11,122 km), por
obtenga la proporción de a longitud de costa, y la lo que los datos de la tabla deben tomarse con pru-
superficie del país. Cuanto más alta sea esa rela- dencia, ya que su objetivo es puramente compara-
ción, es razonable suponer que la interacción y la tivo y para poder colocar a Máxico en una
interdependencia es mayor entre los habitantes, perspectiva global. Además, los índices de orden
sus diversas actividades y la zona costera. Para presentados en la tabla corresponden a la muestra
ilustrar lo anterior, la Agencia Central de Inteligen- de 29 países selccionados a criterio de los autores,
cia (CIA, 2002) muestra la lista de los 20 países por lo que no corresponden al ordenamiento glo-
costeros más grandes, combinado con los 20 paí- bal de todos los países del mundo. En efecto, Méxi-
ses con mayor longitud de línea de costa, ordena- co se ubica globalmente en el lugar 157 en cuanto
dos decrecientemente por su litoral. Dicha tabla a longitud de costa relativa, y Dinamarca (primero
presenta, para cada país, la superficie (km2), la lon- en la Tabla 1) se ubica en el lugar 80, siendo que
gitud de línea de costa (km), la longitud de línea de los primeros 79 son pequeños países insulares.
costa relativa a la superficie (m/km2), así como el
índice de ordenamiento decreciente de cada una Además, dada la posición geográfica de México
de esas cantidades. Se puede ver que México ocu- con una latitud en zonas templada y tropical, así
pa el 15º lugar tanto en superficie como en longi- como vertientes en los dos océanos más importan-
tud de línea de costa, y el 13º lugar en longitud tes del planeta, el potencial de las costas de México
relativa (México tiene 4.7 m de línea de costa por es enorme, y virtualmente toda la costa y el litoral
cada km2 de superficie). son aprovechables y explotables para alguna o va-
rias de las actividades humanas, en contraste con
Ademas, se puede notar en la Tabla 1 que de zonas costeras inhóspitas en otras latitudes (Cana-
los 12 países con mayor longitud de línea de costa dá, Rusia, Groenlandia, Antártica, entre otras).
relativa que México, es decir, de los 12 países que
en principio tienen mayor interacción con el mar Sin embargo, el conocimiento, aprovechamien-
siguiendo el criterio antes descrito: (1) Seis son ar- to y manejo adecuado de las costas y sus recursos
chipiélagos o cadenas de islas (Filipinas, con alre- en México ha sido bajo. Desde la época prehispá-
dedor de 7,000 islas; Japón, Reino Unido y Nueva nica, las civilizaciones mesoamericanas estableci-
Zelanda con decenas de islas, Indonesia con alre- das en lo que hoy es México tenían una interacción
dedor de 17,000 islas; Groenlandia, con 84% de relativamente limitada con el mar, utilizando pro-
su superficie cubierta permanentemente por hie- ductos marinos en su alimentación y en sus ritos
lo), con pequeñas o nulas fronteras terrestres (INE, 1999), pero sin un desarrollo importante de
(Indonesia; 2,830 km; Reino Unido: 360 km; los la navegación, ni un interés y curiosidad por explo-
demás países no tienen fronteras terrestres), lo cual rar nuevos territorios en alta mar. En la época de la
hace que la longitud relativa sea alta y que sean colonia, las actividades estaban enfocadas a la ex-
obviamente países marítimos; (2) Cuatro son paí- plotación de las riquezas y potencialidades del alti-
ses peninsulares rodeados en gran parte por mar: plano tierra adentro (minería, agricultura y
Dinamarca, con 406 islas; Grecia, con alrededor ganadería), y donde el litoral era en buena medida
de 2,000 islas; Noruega, con más de 50,000 islas y visto como la frontera entre esas riquezas y el
una línea de costa muy accidentada; e Italia; (3) Océano Atlántico que había que cruzar para hacer-
Dos son países continentales: Canadá, con mu- se de ellas. En la actualidad, la realidad demográfi-
chas islas al norte pero con 85% de la población vi- ca sigue siendo la de una sociedad que no parece
viendo a menos de 300 km de la frontera con estar del todo conciente del potencial costero que
Estados Unidos; y Turquía. Por lo tanto, tomando tiene.
en cuenta que los diez países de los puntos (1) y (2)
anteriores son marítimos por naturaleza, se puede En efecto, los mayores centros urbanos no están
decir que México es uno de los países continentales en la zona costera, y de acuerdo a datos del INEGI
(dentro del grupo de los 20 mayores y/o de los 20
(2000), los municipios costeros de México alber-
con mayor longitud de costa) con mayor litoral
gan únicamente el 14.7% de la población total del
proporcional a su tamaño, lo cual demuestra la im-
portancia de las costas en nuestro país. país. Dicho dato no corresponde forzosamente con
la población costera, por ejemplo municipios no

181
Manejo Costero en México
Tabla 1. Superficie, longitud de línea de costa, y longitud de línea de costa relativa de los 20 mayores
países costeros y de los 20 países con mayor longitud de línea de costa. (Fuente: CIA, 2002).

Línea de
Superficie Línea de Costa
País Orden Orden Costa Relativa Orden
(km2) (km)
(m/km2)
Canada 9,976,140 3 202,080 1 20.256 11
Indonesia 1,919,440 17 54,716 2 28.506 8
Groenlandia 2,166,086 14 44,087 3 20.353 10
Rusia 17,075,200 1 37,653 4 2.205 15
Filipinas 300,000 25 36,289 5 120.963 2
Japón 377,835 22 29,751 6 78.741 4

Australia 7,686,850 7 25,760 7 3.351 14

Noruega 324,220 23 21,925 8 67.624 5
Estados Unidos 9,629,091 4 19,924 9 2.069 17

Antártica 14,000,000 2 17,968 10 1.283 23

Nueva Zelanda 268,680 26 5,134 11 56.327 6

China 9,596,960 5 14,500 12 1.511 20

Grecia 131,940 28 13,676 13 103.653 3

Reino Unido 244,820 27 12,429 14 50.768 7
México 1,972,550 15 9,330 15 4.730 13
Italia 301,230 24 7,600 16 25.230 9

Brasil 8,511,965 6 7,491 17 0.880 26

Dinamarca 43,094 29 7,314 18 169.722 1
Turquía 780,580 21 7,200 19 9.224 12
India 3,287,590 8 7,000 20 2.129 16
Argentina 2,766,890 9 4,989 21 1.803 19
Kazakhstan 2,717,300 10 2,964 22 1.091 24
Arabia Saudita 1,960,582 16 2,640 23 1.347 22
Irán 1,648,000 19 2,440 24 1.481 21
Perú 1,285,220 20 2,414 25 1.878 18

Libya 1,759,540 18 1,770 26 1.006 25

Algeria 2,381,740 12 998 27 0.419 27

Sudán 2,505,810 11 853 28 0.340 28
Rep. Dem. Congo 2,345,410 13 37 29 0.016 29

costeros pero cercanos a la costa pueden tener una tazas de crecimiento poblacional en las zonas
población que se considere costera, y parte de la costeras, debido en parte al aumento de las activi-
población de municipios costeros que se extienden dades turística y la acuacultura (INE, 1999), Méxi-
tierra adentro tiene probablemente pocos vínculos co presenta una densidad poblacional costera
y actividades costeras. Por lo tanto, aun cuando la mucho menor que la media mundial, y en particu-
tendencia reciente ha sido la de un aumento en las lar que la media latinoamericana.

Infraestructura Costera 182

 P. Salles Afonso de Almeida y R. Silva Casarín
USOS Y TIPOS DE LA FRANJA COSTERA
Y LAS PLAYAS

Para fines prácticos de protección costera, la costa mente profundas y alargadas. Losada (1988) indi-
puede clasificarse en tres tipos: ca que estas formas son conocidas por diversos
nombres, tales como: formas arenadas (beach-
• Costas rocosas. Son casi inalterables, al cusps), ondas de arena (sand waves), playas rítmi-
menos en las escales de tiempo que nos cas (shoreline rhythms), arcos gigantes (giant
interesan aquí (años). cups), barras crecientes (crescentic bars), etc.

• Costas de arena (material granular no Por otro lado, el estado morfodinámico de una
cohesivo). Se deforman fácilmente con la playa, es la descripción de la forma que el perfil de
acción del oleaje y las corrientes. En estas playa adquiere como consecuencia de la interac-
costas la posición de la línea de costa está en ción agua-sedimento. La evolución de un estado
constante movimiento. morfodinámico de la playa está gobernada por la
morfología existente y la evolución de la dinámica
• Costas de material cohesivo. Estas costas marina, mientras que los límites topográficos de la
de sedimento cohesivo involucran playa, la existencia o ausencia de estructuras de
interacciones eléctricas y químicas ya sea en protección costera y las características de los
partículas individuales o en grupo, lo cual materiales imponen las condiciones de contorno.
hace que no sean fácilmente erosionables.
En el marco de la descripción del tipo de playa
Cada uno de estos tipos de costa pueden o no con la finalidad de comprender su respuesta a alte-
estar vegetados, lo cual también disminuye la ca- raciones y poder realizar diseños adecuados de
pacidad del agua (y el aire) de erosionarlas, dada protección costera, Wright & Short (1984) realiza-
la cobertura vegetal que protege el suelo. De cual- ron una tipología de los estados morfodinámicos lí-
quier forma y en cualquier circunstancia, el tipo de mites, definiendo seis estados morfodinámicos de
costa más fácilmente erosionable es la costa de ma- playa, cuatro de ellos intermedios y dos estados lí-
mite:
terial no cohesivo, y por lo tanto es el tipo de ex-
presión costera más susceptible a ser protegida,
sea para evitar la erosión misma o para evitar que Playa Disipativa
se azolve una zona u obra artificialmente dragada (Disipative, D):
(puerto, marina, bahía, desembocadura, boca la-
La playa disipativa (Fig. 1) tiene una morfología
gunar, estuario, etc.). Con la finalidad de simplifi-
prácticamente bidimensional con un perfil muy
car la física y poder extraer los procesos más
tendido (pendiente entre 1 y 2%). En este perfil
relevantes, los físicos e ingenieros costeros han co-
existen una o varias barras longitudinales paralelas
múnmente dividido la morfodinámica costera, y
a la línea de costa (donde las olas rompen
en particular el análisis del cambio en una playa,
suavemente por descretamiento) y separadas por
en dos tipos de manifestaciones: una que ocurre en
valles poco marcados. Este perfil tiende a
forma longitudinal (e.g., transporte litoral de sedi-
prevalecer en playas bajo la acción del oleaje con
mentos) y otra en forma transversal (e.g., cambio gran energía, con material fino y abundante. El
estacional del perfil de una playa) a lo largo del transporte de sedimentos en estas playas es el
tiempo. Cuando no se presenta ningún cambio sig- resultado de la segregación vertical de los flujos
nificativo en la morfología de la playa, salvo quizá hacia el mar y hacia tierra más que por las
fluctuaciones estacionales alrededor de un valor corrientes de retorno, siendo el flujo hacia tierra
medio o perturbaciones menores que no logran superficial e interno, mientras que el flujo hacia el
modificar permanentemente sus características mar es más débil y se realiza por los niveles
geométricas, se dice que la playa se encuentra es- inferiores (resaca). En condiciones de equilibrio de
table, en un estado de equilibrio dinámico, presen- la playa, la resultante de ambos flujos es cero.
tando el llamado perfil de equilibrio.
Los siguientes son los estados morfodinámicos
Dados pequeños accidentes o perturbaciones intermedios:
naturales o antropogénicas en la línea de costa, y
dada la misma hidrodinámica costera, raramente • Barra longitudinal y valle
se presentan playas estrictamente rectilíneas o con ( Longshore Bar and Through, LBT)
curvaturas continuas. De hecho, las costas de are-
na generalmente contienen formas de media luna • Barra y playa rítmica
de mayor o menor dimensión y varios radios, con ( Ritmic Bar and Beach, RBB)
salientes o puntas de arena o entrantes moderada-

183
Manejo Costero en México

Figura 1. Estado morfodinámico limite. Playa disipativa, Wright (1984).

• Barra transversal y corriente de retorno gravitatorias de periodos 10 a 20T, pre-

(Transverse Bar and Rip, TBR) valeciendo cada una de ellas sobre las otras
en función del perfil analizado.
• Terrazas mareales
(Ridge Runnel or Low Tide Terraze, • Las olas que rompen bajo la acción de las
RR o LTT) diversas formas de barra, se reorganizan en
nuevas olas de periodos del orden de la mitad
Los cuatro estados intermedios poseen elemen- del incidente las cuales, al alcanzar el talud
tos de los estados disipativo y reflejante, a su vez, el interno de la playa, se reflejan produciendo
parámetro de escala de rompiente varía notable- una onda estacionaria. Ello trae consigo la
mente tanto transversal como longitudinalmente. creación de formas arqueadas en el talud
Como en general las playas intermedias presentan interior, algunas veces de dimensiones muy
diferentes estados, con morfologías muy comple- pequeñas, como respuesta al oleaje incidente
jas, en función de las condiciones del oleaje, su va- de corto periodo.
riabilidad total es muy elevada.
• Una característica fundamental de las playas
Los estados intermedios presentan las siguien- intermedias es la existencia de un canal
tes características: paralelo a la playa y que al separar la playa
interior de la barra, encauza el flujo de
• Formas de playa muy variadas en tipos y retorno hacia los puntos de salida donde se
tamaños, tales como sistemas de barras, establecen las corrientes de retorno.
barra creciendo, sistema rítmico de barras
cruzadas por corrientes de retorno. • La presencia del oleaje incidiendo
oblicuamente y la soldadura de parte de la
• Dichas barras protegen la cara interior de la barra con la playa interior origina sistemas
playa de la acción de las grandes olas, por lo circulatorios sumamente complicados donde
que ésta presenta dos dinámicas dife- coexisten corrientes de retorno en respuesta
renciadas, una externa disipativa (asociada, al oleaje incidente y una onda subarmónica
en general, a la bajamar) y otra interna 2T, en los puntos de soldadura, con
reflejante (correspondiente a condiciones de corrientes de retorno con pulsaciones
pleamar). Debido a la forma de las barras, asociadas a oscilaciones infragravitatorias
una sección completa de la playa puede ser originadas por las roturas en descrestamiento
disipativa, mientras que otra, por ejemplo sobre la barra no soldada.
protegida por las corrientes de retorno, actúa
como reflejante. Playa Reflejante (Reflective, R)

• La playa puede verse afectada por una com- La playa reflejante (Fig. 2) se encuentra en el otro
binación de ondas, incidente de periodo T, extremo límite de la escala de estados morfodiná-
reflejada de periodo T, ondas subarmónicas micos de la playa. En ésta se producen roturas en
de periodo 2T y 4T y oscilaciones infra- colapso o en oscilación sobre el frente de la playa,

Infraestructura Costera 184

 P. Salles Afonso de Almeida y R. Silva Casarín

Figura 2. Estado morfodinámico limite. Playa reflejante, Wright (1984).

que tiene pendientes elevadas (tan b @ 0.01 - 0.02) A pesar de la relativa baja densidad poblacional
y con valores del parámetro de escala de rompien- en las zonas costeras del país, el aumento de la po-
tes, (e) menores de 3. La turbulencia relacionada blación, la urbanización y la industrialización de
con el proceso de rotura se ve confinada a la zona forma no sustentable, como es el caso en buena
de ascenso y descenso sobre el frente de la playa. parte de las costas del país, tienen consecuencias
Bajo condiciones de baja energía el talud de la pla- graves para el medio ambiente desde el punto de
ya finaliza por la parte superior de una berma alta y vista de:
recta, tras la cual puede aparecer un canal como
resultado de la incorporación de la berma al talud • La degradación de ambientes naturales
más tendido que corresponde a las condiciones de terrestres (zonas de humedales, manglares,
mayor energía. Inmediatamente debajo del talud marismas,etc) o marinos (pastos marinos,
de la playa se puede encontrar un escalón pronun- arrecifes,etc)
ciado compuesto de material grueso, la profundi-
dad se incrementa con la altura de ola. En playas • De acuerdo a la FAO, en 1995 cerca del 70%
con marea, el barrido del oleaje sobre el escalón lo del stock pesquero se encontraba completa o
destruye por lo cual no aparece en el pie del frente fuertemente explotado, sobreexplotado,
de playa en bajamar. Hacia el lado del mar del agotado, o recuperándose lentamente
frente de la playa, la pendiente disminuye notable-
mente, dando al perfil una forma cóncava bien • La baja calidad del agua en las costas debido
marcada. a la descarga directa al mar (o a ríos que
descargan en el mar) del drenaje urbano,
En México, la franja costera, que va desde tierra agrícola e industrial
adentro hasta aguas oceánicas en el límite de la
plataforma continental, es aprovechada y utilizada De hecho, dada la gran biodiversidad y varie-
con diversas actividades, entre las que destacan: dad de habitas y expresiones costeras (playas are-
nosas, playas rocosas, bahías, ensenadas, estua-
(1) mineras (sal, roca caliza y arena) y de rios, zonas de manglar, humedales, prados de pas-
explotación, producción y distribución de tos marinos y arrecifes de coral), las actividades de
hidrocarburos conservación y manejo costero, a pesar de aparen-
temente no tener un producto palpable inmediato
o a corto plazo, son igualmente importantes. Di-
(2) industriales (petroquímica, siderúrgica,
chas actividades, las cuales se han expresado con
fábricas papeleras e ingenios azucareros,
la creación del sistema de áreas naturales protegi-
entre otras), comerciales y de transportación das, dependen concretamente del gobierno, pero
marítima también en gran medida de la instauración y ad-
quisición de una cultura de conservación por parte
(3) turísticas, de esparcimiento y recreación, de la sociedad en general y las comunidades coste-
las cuales están relacionadas con actividades ras en particular. La cultura de la conservación, su
comerciales y de construcción implementación y proyección en aplicaciones con-
cretas, son la base de la sustentabilidad del desa-
(4) pesqueras y acuícolas rrollo de la zona costera, y por ende del país.

185
Manejo Costero en México
TIPOS Y FUNCIONES DE ESTRUCTURAS
DE PROTECCIÓN COSTERA

En la Tabla 2 se presenta la clasificación de estruc- facer demandas y problemáticas específicas. Las

turas del Coastal Engineering Manual (USACE, estructuras de tipo (5) a (9) son estructuras de esta-
2002), describiendo los objetivos y funciones de bilización playera. Las estructuras o sistemas (10) a
cada una de ellas. (16) corresponden sea a protecciones a instalacio-
nes costeras, sea alternativas no estructurales, sea
Dichas estructuras son muy diversas y cumplen a nuevas tecnologías.
funciones específicas. Las estructuras tipo (1) a (4)
son las de acorazamiento costero. Existen también Adicionalmente a las alternativas mencionadas
combinaciones de estructuras de acorazamiento, anteriormente, es decir acorazamiento costero, es-
como se ejemplifica en USACE (2002), para satis- tabilización playera, relleno playero, técnicas nue-

Tabla 2. Tipos, objetivos y funciones de estructuras de protección costera. (Fuente: USACE, 2002).

Tipo de Estructura Objetivo Función Principal

Dique Prevenir o mitigar inundaciones de Separación entre la línea de costa y las
zonas costeras bajas zonas bajas en tierra a través de
Muro vertical (espaldones) Proteger tierra y estructuras contra Refuerzo de parte del perfil de playa
inundaciones y rebase
Revestimiento Proteger la línea de costa contra Refuerzo de parte del perfil de playa
erosiones
Malecón de retención Retener suelo y evitar deslizamiento de Refuerzo y relleno del banco de tierra
tierra al mar costero
Espigón Prevenir erosión playera Reducción de transporte longitudinal a
la playa
Rompeolas no ligado a la Prevenir erosión playera Reducción de la altura de ola en la
playa sombra de la estructura
Dique o rompeolas arrecife Prevenir erosión playera Reducción de la altura de ola en la
playa
Dique sumergido Prevenir erosión playera Retardar el movimiento del sedimento
mar adentro
Rompeolas Proteger puertos y obras de toma contra Disipación de energía de oleaje y/o
oleaje y corrientes reflexión del oleaje hacia mar adentro
Dren de playa Prevenir erosión playera Acumulación de material playero en la
porción drenada de la playa
Relleno artificial de playa y Prevenir erosión playera y proteger Relleno artificial de la playa y duna para
dunas contra inundaciones que sea erosionado en lugar del
material naturalmente depositado
Rompeolas flotante Proteger puertos y zonas de atraque Reducción de alturas de ola por
contra oleaje de alta frecuencia reflexión y atenuación
Espigón de escollera Estabilizar canales de navegación en Confinar corrientes y flujos de marea.
desembocaduras y bocas Proteger contra aguas pluviales y
corrientes cruzadas
Muro de conducción Prevenir azolve o erosión no deseados y Direccionamiento de corrientes
proteger atraques contra corrientes forzando el flujo a lo largo de las
estructuras
Barreras para marea de Proteger estuarios contra mareas de Separación del estuario y el mar por
tormenta tormenta medio de compuertas móviles
Protección contra Proteger estructuras costeras contra Aumento de la resistencia contra
socavación inestabilidad producida por erosión de erosión causada por oleaje y corrientes
fondo marino adyacente

Infraestructura Costera 186

 P. Salles Afonso de Almeida y R. Silva Casarín
vas, o una combinación de estas, existen otras alternativa provee la base para medir la efectividad
alternativas para mitigar daños en zonas costeras, de reducir daños de las otras alternativas. Por otro
en particular la alternativa de adaptación, la alter- lado, cuando todas las alternativas estructurales y
nativa de retirada, y la alternativa de “no hacer no estructurales son muy caras, no existe una solu-
nada”. ción económicamente viable. Por último, cuando
los procesos naturales de transporte de sedimen-
La primera de estas alternativas, es decir la tos, erosión o acreción, son el aspecto más impor-
adaptación, consiste en modificar la infraestructura tante (por motivos de equilibrio ecológico, estético,
y manejo costeros para mitigar el impacto produci- entre otras), la alternativa de no hacer nada puede
do por el mar. Ejemplos de adaptación pueden ser ser la opción apropiada.
la elevación de las edificaciones costeras, modificar
la zonificación de la costa y permitir construcciones En México no se han implementado todas las
únicamente en zonas más alejadas de la playa, im- estructuras que aparecen en la Tabla 2 o bien que
plementar y optimizar los sistemas de alertamiento se hayan mencionado anteriormente; en parte por
y evacuación por fenómenos extremos, entre que no ha sido necesario, o por motivos presu-
otros. puestales o de planeación a nivel de autoridades
gubernamentales, o bien por la falta de visión y
La segunda alternativa, retirada, es la evacua- motivación de probar técnicas nuevas. De hecho,
ción permanente o abandono de la infraestructura como se verá más adelante, la selección de la es-
costera, lo cual puede ser la mejor opción en zonas tructura ideal para cada caso es un proceso delica-
con elevadas tazas de erosión. do, ya que por lo general las estructuras afectan, en
mayor o menor medida, las zonas aledañas al área
La tercera alternativa, la de no hacer nada, debe que se quiere proteger.
considerarse en varias situaciones. Primero, dicha

PROCESO DE PLANEACIÓN Y DISEÑO DE ESTRUCTURAS

DE PROTECCIÓN COSTERA
El proceso de planeación empieza con las pregun- (1) Desarrollar y probar el diseño funcional, es
tas “¿Cuál es el problema?” y “¿Qué es exacta- decir la efectividad de la obra a cumplir con
mente lo que el proyecto trata de lograr?”. Por más los objetivos para los cuales fue diseñado.
elementales que parezcan, esas son las dos pre-
guntas más importantes, y las más difíciles de con- (2) Desarrollar y probar el diseño estructural,
testar con precisión. Al tener una respuesta es decir lo referente a la habilidad de la
adecuada a dichas preguntas, es posible empezar estructura a existir en el clima donde se
el proceso de planeación del proyecto, el cual con- encuentre (oleaje marea, tormentas, etc.)
siste en (a) especificar el problema, (b) inventariar
y predecir la situación si se toma o no alguna medi- (3) Verificar la factibilidad del proceso cons-
da, (c) formular planes alternativos, (d) evaluar tructivo, la operatibilidad, el mantenimiento,
efectos, incluídas áreas adyacentes al proyecto, (e) y los costos durante la vida útil de la obra.
comparar planes alternativos, y (f) seleccionar el
plan definitivo. (4) Realizar el proyecto ejecutivo.

Por otro lado, es recomendable que el enfoque (5) Construir la obra.

a la solución del problema sea interdisciplinario
para que intervengan expertos en aspectos físicos, (6) Monitorear y evaluar el desempeño de la
del medio ambiente y sociales, incluyendo, entre obra.
otros y dependiendo del tipo y magnitud del pro-
blema y proyecto, ingenieros costeros, geotécni- Finalmente es importante mencionar los aspec-
cos, estructurales e hidráulicos, meteorólogos, tos que pueden influir en el desarrollo de un diseño
oceanógrafos, biólogos, geólogos, economistas, adecuado. En efecto, una buena ingeniería es la
urbanistas y especialistas del transporte. que “diseña bajo limitantes y condicionantes”. Di-
chas limitantes y condicionantes se enumeran y
En cuanto al diseño, los pasos más relevantes a describen a continuación:
seguir incluyen (después que las etapas de planea-
ción fueron completadas):

187
Manejo Costero en México
1) Entendimiento científico e ingenieril 5) Aspectos estéticos. Es importante
de la naturaleza. A pesar de que se tienen considerar que por lo general la gente percibe
identificados los aspectos y procesos que las costas “vírgenes” y naturales como las que
forman la compleja física costera (viento, son estéticamente más agradables y placen-
oleaje, corrientes, niveles de la superficie libre teras que las costas artificialmente protegidas
del agua, batimetría, geomorfología, y estabilizadas con estructuras. Por lo tanto,
estratigrafía, características del sedimento, en la actualidad estos aspectos son cada vez
transporte de sedimentos, etc. ), los modelos más tomados en cuenta para la optimización
plenamente dinámicos, tridimensionales, de los diseños de protección costera.
para simular el cambio en la batimetría y la
línea de costa están aún en desarrollo. La situación en México en cuanto a planeación
y diseño de infraestructura de protección costera es
2) Aspectos económicos. Los costos de un muy irregular, con una marcada predominancia a
obra durante toda su vida útil son únicamente la falta de planeación para un manejo integral del
justificados cuando los beneficios económicos litoral nacional. Existen varios ejemplos de planea-
(valor de la propiedad, desarrollo económico, ción y diseño deficientes, desde bocas en lagunas
inversiones resultado de la solución del costeras (e.g., Chacahua, Oaxaca; Panteones, Ta-
problema, etc) correspondientes son com- basco; Juluapan, Colima), a erosión playera (e.g.,
parables, lo cual puede estudiarse formal- Cancún, Q. Roo; playas de Yucatán y de varios es-
mente a través del análisis costo-beneficio. tados costeros). Sin embargo, no existe una base
de datos de infraestructura de protección costera
3) Aspectos de impacto ambiental. El en México, por lo que es imposible hacer un re-
análisis cauteloso del posible impacto cuento del estado y efectividad de dichas estructu-
ambiental por obras ingenieriles es algo de ras en el litoral nacional.
suma importancia, y afortunadamente en
México los esfuerzos por concienciar y regular Hoy en día, los esfuerzos gubernamentales han
han ido en esa dirección, empezando por el tendido a mejorar la organización de las acciones y
requerimiento de presentar una manifes- planeación tendiente a uniformizar el manejo cos-
tación de impacto ambiental (MIA) con cada tero en el país, pero es evidente que los actores y
proyecto que se quiera realizar. El impacto autoridades no han logrado todavía conjuntar efi-
ambiental puede darse al modificar nega- cientemente los planes, sinergias, esfuerzos, poten-
tivamente el hábitat terrestre y/o acuático, la cialidades de las diversas dependencias y orga-
calidad del agua, y el sistema natural de nismos responsables de resolver los problemas de
transporte de sedimentos (particularmente la costa y de monitorear el litoral Mexicano. Nue-
negativo en zonas adyacentes). vamente, existen varios ejemplos de acciones em-
prendidas para lograr un manejo integral de las
4) Aspectos institucionales, políticos, costas (como por ejemplo retiro de espigones por
sociales y legales. Dichos aspectos tienen SEMARNAT, monitoreo de calidad del agua por
una gran influencia en el proceso de diseño, SEMAR, zonificación y regulación de usos por
dados los conflictos de intereses que ZOFEMATAC, etc), pero aún resta mucho por ha-
comúnmente generan las obras de protección cer, en particular coordinar dichos esfuerzos con
costera. una visión de conjunto.

CONCLUSIONES
México es uno de los países continentales con ma- cuenta aspectos de medio ambiente, sociales, eco-
yor extensión de litoral en el mundo, relativo a su nómicos y políticos, que por lo general rebasan es-
superficie. Por ende, el litoral es una de sus mayo- pacial y temporalmente el dominio que aparente
res riquezas, pero desafortunadamente no se ha abarca el problema en sí. Las soluciones a proble-
sabido aprovechar y mantener adecuadamente y mas de protección costera deben indudablemente
de una manera sustentable. ser de largo alcance, e incluirse en un marco plani-
ficado de manejo integral, en donde intervenga
La protección costera en México es un aspecto tanto el gobierno, como la sociedad, los particula-
complejo de nuestra interacción con la naturaleza, res. Para tal efecto es necesario que los esfuerzos se
y los factores que intervienen en la planeación y di- coordinen primero a nivel local, pero también a ni-
seño de soluciones no son únicamente de índole vel estatal y federal, en lo que podría llamarse un
ingenieril. La protección costera debe tomar en Plan Nacional de Manejo Costero.

Infraestructura Costera 188

 P. Salles Afonso de Almeida y R. Silva Casarín
AGRADECIMIENTOS

La realización del presente trabajo ha sido posible mi Mantilla Tempaku y de la Ing. Dulce María Pé-
gracias a la generosa colaboración de la Ing. Megu- rez Romero.

LITERATURA CITADA

CIA, 2002. The World Factbook 2002. 720 p. U.S. Army Corps of Engineers (USACE),
2002. Coastal Engineering Manual. Engineer
Hinrichsen, D., 1998. Coastal Waters of the Manual 1110-2-1100, U.S. Army Corps of
World: Trends, Threats, and Strategies. Washington Engineers, Washington, D.C. (en 6 volumes).
D.C. Island Press. 298 p.
Wright L.D., y A.D. Short, 1984.
INEGI, 2001. XII Censo General de Población y Morphodynamics variability of surf zones and
Vivienda 2000. Síntesis de Resultados. INEGI. 164 beaches, a synthesis. Marine Geology, 56: 93-118.
p.

Losada, M.A., 1998. Estabilidad de Playas.

Morfodinámica de los procesos litorales. Universidad
de Cantabria 230 p.

189
Manejo Costero en México

Infraestructura Costera 190

 mANEJO cOSTERO
EN mÉXICO

pROTECCIÓN
DE LA zONA cOSTERA
 Las Areas Naturales
Protegidas Costeras
y Marinas de México* 14
PROTECCIÓN

Juan E. Bezaury Creel

The Nature Conservancy, Programa México

RESUMEN

En 1922 se establece Isla de Guadalupe como la primera área natural protegida

que incluyó áreas marinas en México y no es sino hasta 1937 con Lagunas de
Chacahua cuando se establece un área natural protegida costera. Actualmente
existen 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas federales en México que
cuentan con un instrumento jurídico vigente y que constituyen el 37% del núme-
ro total de áreas naturales protegidas federales y representan con sus 11,791,824
ha., el 67.8% de la superficie total de las mismas. Sólo el 45.5% de estas áreas
comprenden ecosistemas marinos, con una superficie total de 3,575,630 ha. y el
resto 8,216,194 ha. incluyen exclusivamente ecosistemas costeros. A la fecha,
siete de los diecisiete estados de la República que cuentan con costas han esta-
blecido áreas naturales protegidas costeras e inclusive cuatro de ellos han inclui-
do superficies marinas como parte de estas áreas, siendo actualmente las
atribuciones sobre las zonas marinas mexicanas exclusivamente de orden fede-
ral. La participación de la sociedad mexicana en el establecimiento de áreas na-
turales protegidas no gubernamentales, es un fenómeno nuevo y a nivel costero
solamente se han establecido seis áreas, todas ellas relativamente pequeñas. Las
áreas naturales protegidas costeras federales y estatales abarcan un total de
12,304,097 ha., mismas que representan el 6.1% de la superficie terrestre de la
República Mexicana. Las áreas naturales protegidas marinas de México abarcan
el 16.5% de la superficie de su Mar Territorial, el 9.7% de su plataforma conti-
nental y el 1.2% de su Zona Económica Exclusiva.
No obstante la larga tradición existente en México en cuanto al establecimiento
de áreas naturales protegidas costeras y marinas, la mayor cantidad de ellas exis-
tieron solamente en papel hasta la última década del siglo XX. Es hasta mediados
de los 90s, que se empieza a consolidar la capacidad para atender y manejar es-
tas áreas adecuadamente al ser dotadas de personal directivo y operativo para su
atención; esquemas de participación social, que permiten a los dueños de la tie-
rra y/o los beneficiarios de los aprovechamientos de recursos naturales participar
en su manejo; instrumentos de planeación que permiten visualizar los rumbos a
seguir para su protección; recursos financieros que permiten realizar el conjunto
de acciones orientadas a la protección y manejo de las áreas; y las bases jurídicas
que garantizan su protección ante la ley. A pesar de los impresionantes avances
en la materia que se han alcanzado hasta la fecha, es importante reconocer que
aun queda mucho por hacer para salvaguardar el patrimonio biológico y
escénico de México comprendido en estas áreas.
Finalmente se analiza el papel que las áreas naturales protegidas costeras y mari-
nas juegan: como instrumentos para el manejo integrado de zonas costeras,

* Dedicado al Dr. Mario Lara Pérez Soto, quien pasó a mejores mares desde su casa
de Puerto Morelos el 8 de julio del 2003. Mario, ahora explorarás arrecifes eternos en
el infinito.
Manejo Costero en México
como instrumentos de la gestión pesquera, como instrumentos de gobernanza, así como la necesi-
dad de adoptar una visión de estas a nivel de sistemas de áreas naturales protegidas.

ABSTRACT

Isla Guadalupe, Mexico’s first protected area to include marine habitats was established in 1922.
Chacahua Lagoons became Mexico’s first coastal protected area in 1937. Currently 55 federal coas-
tal and marine protected areas have a valid legal instrument, constituting 37% of Mexico’s federal
protected area units, with a total of 11,791,824 ha. that represent 67.8% of their overall surface area.
Only 45.5% of these areas include marine ecosystems, for an overall surface area of 3,575,630 ha.,
with the remaining 8,216,194 ha. covering coastal environments. Seven out of seventeen Mexican
coastal states have established state coastal protected areas, four of them including marine ecosy-
stems, even though marine jurisdiction is currently exclusively federal. Private lands conservation is a
new phenomenon in Mexico, where only six relatively small coastal protected areas have been esta-
blished. Overall Mexican federal and state coastal protected areas cover 12,304,097 ha, representing
6.1% of Mexico’s total land surface area. Mexico’s marine protected areas represent 16.5% of the
country’s Territorial Sea, 9.7% of its continental platform and 1.2% of it’s Exclusive Economic Zone.
Notwithstanding Mexico’s long tradition at establishing coastal and marine protected areas, most of
them existed only on paper until the last decade of the Twentieth Century. It is not until the mid 90’s,
that capacity to adequately manage protected areas begins to happen, when they were provided
with: directive and operative personnel for on the ground management; participatory spaces where
local communities and resource users have a voice on management issues; planning instruments that
plot and organize protection efforts; financial resources that allow the implementation of protection
efforts; and, the legal infrastructure to support protection activities. Even though these advances re-
present an impressive forward leap, we must recognize that there is still much to do in this field in or-
der to adequately protect the biological and scenic heritage contained within these areas.
Finally the role that coastal and marine protected areas play as: instruments for integrated coastal and
marine management, as fisheries management instruments, as instruments of governability and the
need to adopt a protected area system level vision for these areas, is analyzed in this article.

ESTABLECIMIENTO DE LAS AREAS NATURALES PROTEGIDAS

EN LAS ZONAS COSTERAS Y MARINAS DE MÉXICO,
UN ESBOZO CRONOLÓGICO

La idea “moderna” de separar áreas específicas cuando s