LAS SITUACIONES DE ANORMALIDAD Y LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES

VÍCTOR GARCÍA TOMA

1.- Marco general

La normalidad constitucional se sustenta necesariamente en el desarrollo de la

relación Estado-ciudadanía con sujeción a pautas jurídicas previamente
establecidas y de alcance general.
Dicha situación implica el desenvolvimiento de la actividad del Estado dentro del
marco de competencias delimitadas con precisión por la Constitución y demás
normas derivadas de aquella; y el que los ciudadanos desplieguen sus
actividades ordinarias con el goce efectivo de los derechos que dicha
normatividad –en sentido lato– les reconoce.
Como señala Manuel García Pelayo [ob. cit.]:

“Toda normatividad supone una normalidad; no hay normas aplicables a un

caos. La posibilidad de la vigencia del Derecho está condicionada por una
situación social estable; es decir, por una situación en la que se dan los
supuestos sobre los que se edificó la normatividad jurídica en cuestión”.

Carlos Blancas Bustamante, Marcial Rubio Correa y César Landa Arroyo

[Derecho constitucional general. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, 1992] afirman que la normatividad jurídica que
regula la constitución, vida y acción del Estado supone, como premisa para su
aplicación, una situación de normalidad y equilibrio político, social y económico,
tanto en el ámbito nacional como internacional.
Ahora bien, cuando dicha situación de regularidad plenaria desaparece o se ve
alterada como consecuencia de factores perturbadores de diversa índole, al
Estado se le hace difícil –e incluso hasta imposible– actuar con arreglo a sus
normas ordinarias, las que se revelan ineficaces para afrontar una situación
imprevista que puede poner en serio peligro la existencia misma del cuerpo

1
político, la plenitud del ejercicio del poder o el goce duradero de los derechos
constitucionales.
La situación extraordinaria es aquella que se configura por la alteración del
normal desenvolvimiento del aparato estatal y/o de las actividades ciudadanas,
y cuya gravedad hace imprescindible la adopción de medidas excepcionales.
Esta si bien puede ser predeterminada en su naturaleza y consecuencias
políticas, sociales o económicas, en cambio no alcanza a ser precisada en el
tiempo en que se desarrollará.
Eloy Espinoza Saldaña [“El juez constitucional y sus márgenes de acción durante
la vigencia de un estado de excepción”. En: La Constitución y su defensa. Lima:
IIDC, 2003] señala que “dicha alteración alcanza la condición de excepcional
cuando las medidas ordinarias resultan claramente insuficientes para mantener
el orden […]”.
Dentro de ese singular e incómodo contexto, el Estado hace frente a la
perturbación ocasionada por dicho “clima” de anormalidad empleando, para tal
efecto, recursos excepcionales que le permitan una acción rápida y eficaz para
conjurar y eliminar los factores de alteración.
Así, la aplicación –con la anuencia de la Constitución– de alguna modalidad
institucionalmente excepcional y el ejercicio de un conjunto de competencias
extraordinarias en favor del Poder Ejecutivo, surge de la necesidad de solucionar
o conjurar una serie de circunstancias anormales, lo cual acarrea la suspensión,
limitación o restricción transitoria de ciertos derechos ciudadanos.
En ese sentido, Óscar Alzaga [La Constitución española de 1978. Madrid:
Ediciones del Foro, 1978] anota que la suspensión, limitación o restricción de los
derechos ciudadanos se efectúa para la salvaguarda futura de la plenitud del
ejercicio del poder político y de los intereses ciudadanos.
La doctrina y el derecho constitucional comparado admiten que la vida
institucional no es siempre uniforme, permanentemente lineal, ni previsora
absoluta del acontecer coexistencial dentro de una comunidad política; por el
contrario ante los recados de la historia, la sensatez acredita la necesidad de
que el Estado esté premunido de los instrumentos necesarios para afrontar
aquellas situaciones extraordinarias que impiden el cumplimiento de los fines de
la sociedad estatal y hasta ponen en cuestionamiento su perdurabilidad como
tal.

2
Resulta claro que no siempre es posible que la relación Estado-ciudadanía se
desenvuelva de conformidad con los cánones de la normalidad constitucional,
sino que eventualmente se producen crisis de orden político o económico,
sucesos derivados de la fuerza mayor, etc., que obligan a que la propia
Constitución permita el vigorizamiento de los resortes de la autoridad estatal, aun
a costa de suspender, limitar o restringir ciertos derechos constitucionales.
Igualmente, no siempre la relación Estado-ciudadanía se regula bajo los
principios de legalidad y legitimidad, ya que, en ocasiones la Constitución corre
el peligro de ser vulnerada por la amenaza o materialización de golpes de estado.
En este difícil y excepcional contexto, la ley fundamental de la República permite
el “vigorizamiento” de los derechos constitucionales de los ciudadanos –cuando
estos son obligados a la obediencia político-jurídica mediante actos y normas
emanadas de un gobierno usurpador– configurando atributos de excepción que
abarcan la posibilidad de la acción ciudadana en defensa del orden
constitucional.
En el derecho comparado la anormalidad constitucional, desde la perspectiva
estatal, lleva a la adopción de un conjunto de medidas establecidas por el texto
supra para su conjuración, a saber:

- Decretamiento de algunas de las modalidades del régimen de

excepción (estado de sitio, de desórdenes internos o de emergencia,
de alarma, etc.), según sea la naturaleza y grado del peligro existente
para la organización político-jurídica.
- Manifestación concreta del ejercicio de competencias estatales
extraordinarias para el sofocamiento del suceso, hecho o
acontecimiento generador de la anormalidad constitucional.
- Suspensión,limitación o restricción temporal de ciertos derechos
constitucionales.
- Aprobación de una legislación derivada de la necesidad y urgencia.

La anormalidad constitucional, desde la perspectiva de la ciudadanía, lleva a la

posibilidad de que esta, en aras de un deber ético-político, se encuentre
legitimada para oponerse a la ruptura del orden constitucional; es decir, para
luchar por su inmediata e instantánea restauración.

3
2.- EL Régimen de excepción

Dicha acepción hace referencia a aquellas “competencias de crisis” que la

Constitución otorga al Estado con el carácter de extraordinarias, a efectos de
que esta pueda afrontar hechos, sucesos o acontecimientos que, por su
naturaleza, pongan en peligro el normal funcionamiento de los poderes públicos
o amenacen la continuidad de las instituciones estatales y los principios básicos
de convivencia dentro de una comunidad política.
El Régimen de excepción compromete el funcionamiento normal de las
instituciones y la vida coexistencial de los ciudadanos. Este forma parte
integrante de la propia dialéctica constitucional, que, en su afán de encuadrar
dentro de su seno toda la actividad estatal y ciudadana, se ha visto en la
necesidad de prever su institucionalización normativa.
Bernardino Gonzáles [Citado por Adolfo Rodríguez. ob. cit.] consigna que dicho
régimen se traduce en competencias especiales que asume el jefe del Ejecutivo,
para poner fin, por medios jurídicos, a la situación de emergencia que se ha
producido, o para precaverse de ella en caso de que sea inminente. Esto lleva a
una regulación constitucional ad hoc destinada a “enmarcar” la anormalidad. El
efecto inmediato de lo expuesto es el surgimiento de una concentración de
competencias o funciones.
Estas competencias extraordinarias implican la concesión de potestades al
Poder Ejecutivo, en un grado y una extensión no habitual.
El referido órgano es el “receptor” de estas “competencias de crisis”, en razón de
la mayor prontitud y eficacia con que este puede actuar para afrontar y resolver
una situación de anormalidad.
La concesión de dichas competencias sui géneris genera de manera paralela y
transitoria, el debilitamiento de las atribuciones de los demás entes estatales.
Maruja Delfino de Palacios [El derecho de excepción en América Latina.
Caracas: Universidad Central de Venezuela, Facultad de Derecho, s.f.] señala
que, para otorgar legitimidad a las competencias de excepción, existen dos
condiciones:

4
 a) Que su otorgamiento se produzca cuando se acredite que el orden
institucional y la seguridad del Estado se encuentran en severo y
ostensible peligro. En ese contexto, deben haberse presentado
condiciones políticas, sociales, económicas o de fuerza mayor
provenientes de la naturaleza, que no pueden ser controladas a través
de los medios ordinarios con que cuenta el Estado.
b) Que la aplicación de las medidas extraordinarias tenga carácter
temporal; es decir, que no se extiendan más allá del tiempo
estrictamente necesario para el restablecimiento de la normalidad
constitucional y, por tanto, de la vigencia rediviva de la normatividad
ordinaria del Estado.

2.1.- Los antecedentes históricos

El origen de la concesión de competencias de excepción a las autoridades

políticas para la conjuración de graves peligros contra el Estado, pueden
encontrarse en Grecia y Roma.
Así, tras la muerte de Solón en el año 560 a.C., se genera una crisis política
expansiva desde Atenas, por lo que aparecerá en las antiguas repúblicas griegas
la institución del oeynmeta o tirano; el cual era elegido con plenos poderes para
superar las situaciones de conflicto bélico o de grave conmoción interna.
En Roma, durante el período de la República (509-30 a.C.), se estableció la
dictadura como una institución legal. Esta institución aparecerá cuando los
cónsules –dos funcionarios que se encontraban colegiadamente al mando del
cuerpo político– reconocían que Roma se encontraba frente a circunstancias de
grave peligro por razones bélicas. En ese contexto, uno de ellos era instituido
por el Senado romano como soberano temporal, con el título de dictador.
Esta autoridad, dotada de competencias extraordinarias, quedaba librada
legalmente de cualquier tipo de control proveniente de la provocatio ad populum
o apelación ante los comicios, del veto de los Tribunos de la Plebe, así como de
la intercessio de los magistrados.

5
En realidad, la dictadura romana actuaba y se justificaba en aquel aserto que
dice “que cesen las leyes para que puedan regir las leyes”; es decir, la aceptación
de una situación de excepcionalidad para recuperar la normalidad.
Entre los requisitos exigidos para el establecimiento legitimado de la dictadura
se encontraban los siguientes:

a) El nombramiento debía realizarse con arreglo a un procedimiento

predeterminado. Este se efectuaba con posterioridad a la declaración
de existencia de una situación peligrosa para la continuidad del cuerpo
político.
b) El nombramiento confería el ejercicio de una competencia única,
superior y extraordinaria del poder político. Las decisiones del dictador
eran absolutamente inapelables.
c) El nombramiento se extendía por el plazo de seis meses. Al respecto,
Teodoro Mommsen [Compendio de derecho público romano. Madrid:
La España Moderna, 1993] señala que “los límites de la duración de
este cargo estaban fijados de una manera más estricta que las de la
magistratura suprema regular; el dictador, una vez desempeñada la
misión que le hubieren recomendado, habría de resignar a su cargo, el
cual se extinguiría por ministerio de la ley […]”.
d) El nombramiento tenía como finalidad que el dictador se encargase de
conducir y preservar la defensa del orden político-jurídico. Al respecto,
Teodoro Mommsen señala que “la dictadura tenía una particularidad,
que se explica, no obstante, por el mismo carácter extraordinario que
revestía el cargo; esa particularidad consistía en corresponderle por
derecho político la plenitud del poder, y, sin embargo, limitarse de
hecho a ejercer facultades determinadas […] se le nombraba para que
desempeñara un negocio determinado”. Ergo, no podía ejercer
facultades no precisadas
e) La declaración de excepcionalidad y el nombramiento del dictador
estaba a cargo de un ente que no asumía ni ejercía dichas
competencias extraordinarias (Senado).

6
El dictador, al concluir sus labores, comparecía ante el Senado a efectos de
rendir cuenta de sus actos.
En efecto, al vencimiento del “período de dictadura” las competencias
excepcionales (suma de facultades civiles y militares) del gobernante caducaban
y este era objeto de una prolija investigación acerca de su conducta funcional.
Ahora bien, la historia recuerda que cuando el período de dictadura fue
sobrepasado o el Senado no quiso o no pudo llevar a cabo su tarea de control a
posteriori, se sepultó todo rasgo de juridicidad. Tal el caso de Cayo Julio César
(100-44 a.C.) que tras su victoria sobre Pompeyo gobernó al margen del
derecho, hasta su asesinato en el Senado el 15 de marzo del año 44 a.C.
Posteriormente, en las experiencias históricas de Francia, Inglaterra y Estados
Unidos entre los siglos XVI y XX, irán apareciendo otras modalidades del
Régimen de excepción; las mismas que serán reseñadas más adelante.
Por otra parte, correspondió a Carlos Luis de Secondat, señor de la Brede y
barón Montesquieu [ob. cit.], fundamentar teóricamente la necesidad de la
concesión de competencias extraordinarias para afrontar las situaciones de
anormalidad, al afirmar que la vida política en los pueblos más libres del mundo
le había enseñado que era preciso, en ocasiones, cubrir alegóricamente la
libertad con un velo, del mismo modo que en la antigüedad se ocultaban las
estatuas de los dioses.
En nuestro país aparece en la Constitución de 1826.

2.2.- Las características del Régimen de excepción

Siguiendo en parte a Jorge Power Manchego-Muñoz [Constitución y estado de

excepción. Lima: Sesator, 1990], consideramos como características del
Régimen de excepción las siguientes:

a) Concentración del poder, con autorización constitucional, en un solo

detentador –normalmente el jefe del Ejecutivo–, mediante la concesión
de un conjunto de competencias extraordinarias, a efectos de que la
acción estatal sea tan rápida y eficaz como lo exijan las graves
circunstancias de anormalidad que pesan sobre la comunidad política.

7
 Fruto de ello es el acrecentamiento de las atribuciones de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional.
b) Existencia o peligro inminente de una grave circunstancia de
anormalidad, cuyo origen puede ser de naturaleza político-social,
situaciones de fuerza mayor o crisis económica. Tales los casos de
guerra exterior, guerra civil, revueltas, motines, revoluciones,
cataclismos, pandemias, maremotos, inflaciones, deflaciones, etc.
c) Imposibilidad de resolver las situaciones de anormalidad a través del
uso de los procedimientos legales ordinarios.
d) Transitoriedad del Régimen de excepción. Habitualmente, su duración
se encuentra prevista en la Constitución o en las leyes derivadas de
esta; en su defecto, el Régimen de excepción rige por el tiempo
necesario para conjurar la situación de anormalidad. La prolongación
indebida e inexcusable del Régimen de excepción, además de
desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia autoridad política, ya que,
como señala Carlos Sánchez Viamonte [La libertad y sus problemas.
Buenos Aires: Bibliográfica Argentina, s.f.], “lo único que hace tolerable
la autoridad, más allá de su carácter representativo, es su carácter de
servicio público y las limitaciones que impiden desnaturalizarla”.
e) Determinación espacial del Régimen de excepción. En ese sentido, la
acción del Estado premunido de competencias reforzadas se hace
presente en el lugar en donde se producen las situaciones de
anormalidad. De allí que se precise inequívocamente que la medida
tiene carácter nacional, regional, departamental o local.
f) Suspensión o restricción transitoria de determinados derechos
constitucionales.
g) Aplicación, con criterio de proporcionalidad y razonabilidad, de aquellas
medidas que se supone permitirán el restablecimiento de la normalidad
constitucional. Dichas acciones deben guardar relación con las
circunstancias existentes en el Régimen de excepción y con los
objetivos que se pretenden alcanzar.
h) Funcionamiento de los demás órganos estatales, pero sujetos a la
posibilidad de que “sufran” transitoriamente un debilitamiento en
algunas de sus competencias ordinarias.

8
 i) Finalidad consistente en defender la perdurabilidad y cabal
funcionamiento de la organización político-jurídica.
j) Control jurisdiccional en relación a la verificación jurídica de la
aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad sobre
los actos restrictivos o suspensivos de los derechos fundamentales de
la persona y del cumplimiento del íter procedimental exigido por la
Constitución para establecer su decretamiento; así como el uso del
control político por parte del Parlamento en lo relativo al cumplimiento
de los principios de rendición de cuentas y de responsabilidad política.

2.3.- Los elementos y las dimensiones del Régimen de excepción

Los elementos necesarios para configurar la doctrina de la situación de

normalidad se pueden resumir en los siguientes:

a) La situación de anormalidad
Implica la existencia de una circunstancia fáctica peligrosa o riesgosa que exige
una respuesta inmediata por parte del Estado. Esta situación anómala impone o
demanda una solución casi instantánea, so pena de producirse un grave daño
que comprometería la estabilidad o supervivencia del Estado.

b) El acto estatal necesario

Implica una respuesta imprescindible, forzosa o inevitable, a efectos de enfrentar
la situación de anormalidad. En esta circunstancia, el Estado no actúa en razón
de criterios de discrecionalidad, utilidad o conveniencia, sino que se moviliza en
virtud de lo inevitable, imperioso o indefectible.

c) La legalidad excepcional
Implica la existencia de un marco normativo derivado de una grave situación de
anormalidad, lo cual, sin embargo, vincula al acto estatal necesario con los
valores y principios mismos del Estado de Derecho.
En dicho contexto, si bien las normas que consagran los derechos
fundamentales de la persona son previstas para su goce pleno en situaciones de

9
normalidad, en cambio durante los “tiempos de desconcierto” pueden convertirse
en instrumentos para la destrucción del propio orden constitucional que los
reconoce y asegura. Por ende, en vía de excepción, legislativamente es
admisible la suspensión o limitación de algunos de dichos derechos; sin que ello
signifique llegar al extremo de consagrar un estado de indefensión ciudadana y
proscripción de la actuación del Estado con sujeción a reglas, principios y valores
que justifiquen su racional y jurídica existencia y finalidad.
Al respecto, mediante la absolución de la Opinión Consultiva OC-8/87 de fecha
30 de enero de 1987, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció
la legalidad excepcional, la cual se expresa en que “estando suspendidas las
garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público
pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben
considerarse inexistentes ni debe […] entenderse que el gobierno esté investido
de poderes abstractos […]”.

En cuanto a las dimensiones de las situaciones de anormalidad constitucional

Néstor Pedro Sagüés [Derecho constitucional y estado de emergencia.
Separata. Lima: Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de
Lima, s.f.] expone como tales las siguientes:

a) Fáctica
En cuanto contempla las situaciones, hechos o casos de anormalidad.

b) Normativa
En cuanto describe las reglas que regulan las situaciones de anormalidad.

c) Axiológica
En cuanto plantea la legitimación de los fines que se persiguen alcanzar con la
aplicación de determinados actos estatales.

En ese sentido, la declaratoria del Régimen de excepción se justifica en la

medida que se acredita lo siguiente:

- La necesidad de asegurar la existencia misma del Estado.

10
 - La necesidad de asegurar prospectivamente la plena libertad y la
seguridad ciudadana.

3.- El Régimen de excepción en la Constitución de 1993

De conformidad con lo expresado en el artículo 137 de la Constitución, se

reconoce la existencia de dos tipos de regímenes de excepción, a saber:

- El estado de emergencia.
- El estado de sitio.

Asimismo, de manera tácita, el artículo 118 inciso 19 y el artículo 72 de la

Constitución reconocen la existencia del estado de crisis económica.
La declaración de un Régimen de excepción implica una potestad discrecional
del Presidente de la República, que se juridifica mediante un respaldo formal
convalidado por acuerdo del Consejo de Ministros; y posteriormente la eventual
aparición de acciones de control político a cargo del Parlamento, y de control
jurisdiccional bajo la competencia del Poder Judicial y del Tribunal
Constitucional.
Al respecto, veamos lo siguiente:

a) El estado de emergencia
Se establece cuando se presentan situaciones concretas o peligro inminente de
verificación de actos de rebelión, sedición, motín, perturbación de la paz pública
y demás circunstancias políticas o sociales que atenten directa y frontalmente
contra el desenvolvimiento de la actividad gubernamental o agredan la
tranquilidad y seguridad ciudadana.
La rebelión se describe como el alzamiento en armas destinado a variar la forma
de gobierno, deponer al gobierno legalmente constituido o modificar el régimen
constitucional.
La sedición se describe como el alzamiento armado que, sin desconocer al
gobierno legalmente constituido, está destinado: a impedir que la autoridad

11
ejerza libremente sus funciones; a evitar el cumplimiento de las leyes o
resoluciones u obstaculizar la realización de los procesos electorales.
El motín se describe como la actuación tumultuaria con violencia, pero sin el uso
de armas, destinado a exigir de la autoridad, la ejecución u omisión de un acto
propio de la función gubernamental.
Esta modalidad apareció históricamente en la Constitución de los Estados
Unidos de 1787, cuando consignó –ante la necesidad de afrontar casos de la
naturaleza descrita– la probabilidad de la suspensión del uso del hábeas corpus.
Así, el artículo 1 de la sección 9 de dicho texto expone que “El privilegio del
mandamiento de hábeas corpus no será suspendido, salvo en los casos de
rebelión […] y la seguridad pública lo exija”.
La historia norteamericana recuerda que, al poco tiempo de la aprobación de la
Constitución de 1787, se produjo el famoso caso Fries en 1798.
Así, John Fries, un militar afincado en Pennsylvania, encabezó una sedición para
oponerse a la Ley de Impuesto Directo.
El referido impuesto afectaba las propiedades inmuebles de los miembros de la
novísima Fuerza Armada de la época. En ese contexto el capitán Fries, armado
con pistola y espada y llevando una escarapela tricolor francesa, indujo a medio
centenar de conciudadanos a expulsar a los recaudadores de impuestos del
condado de Bucks y a que liberaran a los presos de la cárcel de Bethlehem.
El gobierno federal aplicó los alcances de la referida norma constitucional y
ordeno la privación de la libertad de todos los sediciosos.
La perturbación de la paz o del orden interno se describe como aquellos actos
de desorden o trastorno que atentan contra la tranquilidad y sosiego en la vida
interna del Estado.
La catástrofe se describe como aquel suceso desgraciado y severo derivado,
de manera directa o indirecta, de la naturaleza (terremotos, inundaciones,
huaycos, etc.).
Las graves circunstancias que afecten a la Nación describen de manera
genérica e imprecisa, aquellas situaciones en donde la acción humana tiene
algún nivel de participación (epidemias, situaciones de contaminación ambiental,
etc.).

12
Al respecto, debe recordarse que mediante Decreto Supremo N° 008-2020 JD,
se declaró y luego renovó sucesivamente el estado de emergencia por la
epidemia de coronavirus, que provocó miles de muertos.
En puridad, los desastres naturales o los inducidos por la acción humana
describen al conjunto de daños y pérdidas en la salud, fuentes de sustento,
hábitat físico, infraestructura, actividad económica y medio ambiente que ocurre
a consecuencia del impacto de un peligro o amenaza cuya intensidad genera
graves alteraciones en el funcionamiento de las unidades sociales,
sobrepasando su capacidad de respuesta local para atender eficazmente sus
consecuencias.
Dicha situación puede ser de origen material o inducido por acción humana.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 del Reglamento de la Ley N°
29664 que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el
Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede
decretar por un plazo sesenta (60) días calendario, en todo o parte del territorio
nacional, el estado de emergencia por desastre, dando cuenta al Congreso de la
República o a la Comisión Permanente.
Dicha decisión se genera por la solicitud que plantea un Gobierno Regional al
Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI); el cual de considerarlo pertinente
lo somete a consideración del Poder Ejecutivo.
En atención a lo expuesto, la figura del desastre natural o el inducido por acción
humana se encuentra comprendido en la noción catástrofe o grave circunstancia
que afecta a la población previsto en el artículo 137 de la Constitución.
Como puede apreciarse de la redacción del artículo 137 de la Constitución, se
plantea una cláusula abierta y genérica, en razón de existir la imposibilidad de
comprender taxativamente todos los supuestos posibles.
Jorge Power Manchego-Muñoz [ob. cit.] expresa acertadamente lo siguiente: “Lo
anormal es siempre difícil de prever”.
El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros y mediante
la expedición de un decreto supremo, establece el estado de emergencia, por un
plazo determinado no mayor de sesenta días, en parte o en la totalidad del
territorio.
Para tal efecto, cumple con dar cuenta de dicha declaración al Congreso de la
República o a la Comisión Permanente.

13
La prórroga del estado de emergencia requiere la renovación del cumplimiento
del procedimiento anteriormente descrito.
Los efectos del estado de emergencia pueden implicar la restricción o
suspensión del ejercicio de los derechos constitucionales siguientes:

- Derecho relativo a la libertad y seguridad personal.

- Derecho relativo a la libertad de reunión.
- Derecho relativo a la libertad de tránsito en el territorio.
- Derecho relativo a la inviolabilidad domiciliaria.

En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie (ello significa la prohibición

del alejamiento compulsivo de una persona del territorio del país).
La Constitución prevé la posibilidad de que durante el estado de emergencia las
Fuerzas Armadas puedan asumir el control interno del país. Ello respondería al
ejercicio de una facultad discrecional otorgada al Presidente de la República.
Posteriormente volveremos sobre el tema.

b) El estado de sitio
Dicha modalidad se establece cuando el Estado presenta una situación concreta
o peligro inminente de verificación de una invasión, guerra exterior o guerra civil.
La invasión se describe como la irrupción y ocupación militar extra iure del
territorio de un Estado. En puridad, implica la incursión, asedio y acantonamiento
de fuerzas militares extranjeras beligerantes sobre el espacio de otro Estado.
La guerra exterior se describe como aquella situación de agresión o defensa
bélica, a la que se suma la ruptura de relaciones diplomáticas y comerciales entre
dos o más estados beligerantes. En puridad, implica el empleo de la violencia
militar por fuerzas organizadas de un Estado contra otro.
La guerra civil se describe como aquella situación de violencia continua y
sistemática entre dos o más grupos de ciudadanos de un mismo Estado. En
puridad, implica un conflicto armado interno.
Dentro de este contexto de situación o inminencia de situación cuasi límite para
el cuerpo político, el estado de sitio deviene en una verdadera dictadura legal.
Como anota Carlos Sánchez Viamonte [ob. cit.], “es una dictadura
paradojalmente institucionalizada por el constitucionalismo”.

14
En buena cuenta es una dictadura comisoria, en razón a que exprofesamente se
encuentra contemplada en la Constitución, a efectos de combatir los hechos
anormales mediante mecanismos institucionales no ordinarios.
Joaquín V. Gonzáles [Manual de la Constitución argentina (1853-1860). Buenos
Aires: Estrada, 1951] expone que la naturaleza jurídica de dicho instituto radica
en ser “una medida excepcional de gobierno, dictada en circunstancias de
extrema gravedad para el orden público, para la paz interior y la seguridad
común; y como está fuera de los recursos ordinarios de la Constitución, es
temporaria y limitada en sus efectos”.
La declaración del estado de sitio puede generar la suspensión del ejercicio de
casi la totalidad de derechos fundamentales reconocidos por la Constitución,
salvo de aquellos que tienen la condición de intangibles in tempore.
André Hauriou [ob. cit.] señala que el estado de sitio es una situación legal
dispuesta de antemano para asegurar la paz pública, mediante la que se dispone
y organiza el robustecimiento del Poder Ejecutivo, el cual puede transferir a la
autoridad militar parte del poder de policía sobre la población. En ese sentido, el
estado de sitio puede llevar a que la autoridad política encargue el control interno
del país a las Fuerzas Armadas.
Está acreditado históricamente que el estado de sitio encuentra su primera
experimentación en Francia, entre finales del siglo XVIII y comienzos del siglo
XIX.
Así, mediante la Ley del 8 de julio de 1791 se estableció el estado de sitio, como
consecuencia del peligro simultáneo de guerra exterior con las monarquías de
Prusia, Rusia y España.
Es del caso, que el 20 de junio de 1791, el rey Luis XVI huye de París, en plena
efervescencia de la Revolución Francesa, para unirse en la ciudad de Montmédy
con las tropas del general francés Bonillé. El monarca había reprochado a la
Asamblea Constituyente el hacer inviable cualquier tipo de entendimiento, al
querer asumir conjuntamente la acción gubernamental y la legislativa. Llegó a
afirmar, que solo regresaría luego de la elaboración de una Constitución
libremente aceptada por la corona y siempre que se hubiese dejado de perseguir
a la Iglesia Católica (a la que denominaba “nuestra santa religión”). Su detención
en Varennes y su posterior conducción a París el 25 de junio, originaron las

15
inmediatas protestas y amenazas bélicas del rey prusiano Leopoldo II, la
emperatriz rusa Catalina II y el rey español Carlos IV.
En ese contexto, en los artículos 6 al 12 de la citada ley el insurgente Parlamento
burgués dispondrá lo siguiente:

“Artículo 6.- En las plazas de guerra y puestos militares que se hallen en

estado de paz, así la policía interior como todos los demás actos del poder
civil estarán precisamente a cargo de los magistrados y demás oficiales
civiles que tienen por la Constitución el cuidado de velar sobre la
observancia de las leyes, sin que la autoridad de los agentes militares
pueda extenderse más que a las tropas y a las cosas dependientes de su
servicio, que se designarán a continuación del presente decreto.
Artículo 7.- En las plazas y puestos militares que se hallen en estado de
guerra, continuarán los oficiales civiles con el cuidado del orden y de la
policía interior; pero podrá requerirlos el comandante militar para que se
presten a las medidas de orden y de policía que interesen a la seguridad
de la plaza; y en su consecuencia, para asegurar la responsabilidad
respectiva de los oficiales civiles y de los agentes militares, se transmitirán
a la municipalidad las deliberaciones del consejo de guerra, en cuya virtud
se hubieren hecho los requerimientos del comandante militar.
Artículo 8.- El estado de guerra se determinará por un decreto del cuerpo
legislativo, dado a propuesta del rey, sancionado y publicado por este
mismo.
Artículo 9.- Y en caso de no estar reunido a la sazón el cuerpo legislativo,
podrá declarar el rey, por su sola autoridad, bajo la responsabilidad
personal de los ministros, que tales plazas o puestos se hallan en estado
de guerra; pero el cuerpo legislativo, luego que se reúna, deliberará sobre
dicha declaración, para validarla o rescindirla por un decreto.
Artículo 10.- En las plazas de guerra y puestos militares que se hallen en
estado de sitio, toda la autoridad de que los oficiales civiles estuvieren
revestidos por la Constitución para la conservación del orden y de la policía
interior, pasará al comandante militar, que la ejercerá exclusivamente, bajo
su responsabilidad personal.

16
 Artículo 11.- Las plazas de guerra y puestos militares estarán en estado
de sitio no solo desde el momento en que comenzaren los ataques del
enemigo, sino luego que a resultas del cerco o acordonamiento quedaren
cortadas las comunicaciones de a dentro a fuera y de a fuera a dentro, a
distancia de mil ochocientas toesas de las crestas de los caminos cubiertos.
Artículo 12.- El estado de sitio no cesará sino después de roto el cerco; y
en caso de haber comenzado los ataques, después de haber sido
destruidos los trabajos de los sitiadores y reparadas o puestas en estado
de defensa las brechas”.

Esta norma permitía a las autoridades militares asumir la custodia del orden
público, en caso se produjese un cerco o asedio bélico sobre una ciudad
francesa.
Como afirma Germán Bidart Campos [ob. cit.]:

“Toda la autoridad que investía al poder civil de acuerdo con la

Constitución, pasaba al comandante militar para la conservación del orden
y de la policía interior; y era ejercida por él bajo su personal responsabilidad.
No cesaba hasta que quedaba roto el cerco, o, en caso de haber
comenzado los ataques, hasta que se destruían los trabajos de los
sitiadores y se reparaban las brechas”.

Posteriormente, en el artículo 11 del Título 4 de la Constitución de 1791, se

establecerá que “en caso de conmoción que agite todo un departamento, el rey
dispondrá, bajo responsabilidad de sus ministros, las ordenes necesarias para la
ejecución de las leyes y el restablecimiento del orden, con cargo de informar
sobre ello al cuerpo legislativo, si esta se encuentra en funciones y de convocarlo
si está en receso”.
Igualmente, mediante decreto de 1799, Napoleón Bonaparte estableció el estado
de sitio –con fines prístinamente políticos– en la ciudad de Toulouse; y luego
mediante otro expedido en 1801 determinará lo mismo para las ciudades de
Brest, Arrás, etc., a efectos de sofocar insurrecciones y movimientos sediciosos
a cargo de civiles. Más aún, el propio Napoleón lograría su incorporación bajo
esta nueva premisa en la Constitución de 1815, instaurándose a nivel supra la

17
traslación de competencias civiles a los mandos militares en los casos de
conmoción o perturbación interna.
Igualmente, en 1832, el rey Luis Felipe I decretó el estado de sitio en la ciudad
de París por razones de perturbación interna.
Finalmente, en 1848, durante la Segunda República francesa, Carlos Luis
Napoleón Bonaparte expidió una ley constitucional donde quedó configurado el
estado de sitio como una modalidad de regulación excepcional destinada, por
igual, a afrontar la agresión de potencias extranjeras o los casos de
insurrecciones internas.
Con la dación de dicha Constitución, se consagró la existencia de dos tipos de
estado de sitio, a saber:

- Estado de sitio real o de guerra. Se establece con un carácter

connotativo castrense, por su vinculación con la inminencia o existencia
de una invasión o guerra exterior; vale decir, la existencia de una
situación de violencia interestatal.
- Estado de sitio ficticio o político. Se establece con un carácter
connotativo de conmoción o perturbación interna, por su vinculación
con la inminencia o existencia de una rebelión, sedición, revolución,
etc.; vale decir, la existencia de una situación de violencia doméstica o
interna.

En relación al núcleo duro del concepto, como expresó la Corte Suprema

Argentina en el caso Granada vs. Jorge Horacio (1985) “los acontecimientos que
justifiquen la adopción del estado de sitio deben ser de una gravedad que
racionalmente obliguen al uso de las medidas defensivas, en sus aspectos
preventivos o represivos, y pongan en riesgo inminente a las autoridades
constituidas o a la Constitución.
Su fundamento responde a la necesidad de poner en manos del poder político
los recursos indispensables para reprimir o prevenir la grave alteración del orden
o la seguridad pública –la situación excepcional o anómala– frente a la cual los
recursos ordinarios para garantir el orden y la paz pública sean, a criterio del
Congreso, o en su caso del Poder Ejecutivo, insuficientes o impotentes”.

18
Ahora bien, el acto declarativo del estado de sitio debe reunir cinco recaudos, a
saber: motivos determinantes de la declaración, finalidad perseguida, duración,
extensión territorial y efectos de dicha medida.
El Presidente de la República con acuerdo del Consejo de Ministros y mediante
la expedición de un decreto supremo, decreta el estado de sitio por plazo
determinado no mayor de cuarenta y cinco días, en parte o en la totalidad del
territorio.
En ese contexto, debe dar cuenta al Congreso de la República o a la Comisión
Permanente, según sea el caso.
La prórroga del estado de sitio requiere además de la renovación del
procedimiento anteriormente descrito, la correspondiente aprobación del
Congreso.
Su declaración promueve la reunión de pleno derecho del Congreso de la
República.
Los efectos del estado de sitio puede implicar la suspensión del ejercicio de casi
la totalidad de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución.
En ese sentido, el artículo 137 inciso 2 de la Constitución exige que el decreto
supremo de declaración del estado de sitio señale expresamente los derechos
fundamentales cuyo ejercicio no se encuentra sujeto a restricción o suspensión.
Ahora bien, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
y el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuyo
rango es análogo a la jerarquía de una ley, impide o prohíbe la suspensión de un
conjunto de derechos. Sobre ello nos referiremos más adelante.

4.- El Régimen de excepción y la noción de orden interno

El orden interno alude a una noción subsidiaria, concurrente y complementaria

del orden público, que da cuenta de aquella situación de normalidad ciudadana
que se mantiene y expresa en un Estado cuando se desarrollan las diversas
actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o
conflictos.
En puridad, hace referencia a la situación de tranquilidad, sosiego y paz dentro
del territorio nacional, la cual debe ser asegurada y preservada por el Órgano

19
Ejecutivo para que se cumpla o materialice el orden público y se afirme la
defensa nacional.
El artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1095 (Reglas de empleo y uso de la fuerza
por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional) la define como “la
situación en la cual están garantizadas la estabilidad y el normal funcionamiento
de la institucionalidad político-jurídica del Estado. Su mantenimiento y control
demandan previsiones y acciones que el Estado debe adoptar
permanentemente, llevando implícita la posibilidad de declarar los regímenes de
excepción que prevé la Constitución Política”.
A mayor abundamiento en el citado Decreto Legislativo N° 1095 se ha
establecido lo siguiente:

a) Las Fuerzas Armadas pueden realizar acciones militares en apoyo a la

Policía Nacional para el control del orden interno. Al respecto, el
Tribunal Constitucional en el caso treinta y uno congresistas de la
República (Expediente N° 00002-2008-PI/TC) ha señalado que dicha
participación se circunscribe a situaciones de narcotráfico, terrorismo o
protección de instalaciones estratégicas (puertos, aeropuertos,
represas, yacimientos petrolíferos, etc.).
b) Las Fuerzas Armadas pueden realizar operaciones militares para
enfrentar la capacidad armada de grupos hostiles. Estos se manifiestan
como una pluralidad de individuos mínimamente organizados, con
capacidad y decisión de enfrentar al Estado en forma prolongada por
medio de armas de fuego, punzo cortantes o contundentes en cantidad
y que participan o colaboran en la realización de conflictos políticos o
sociales.

Cuando se perturba o existe peligro cierto e inminente de alteración del orden

interno, se decreta el estado de emergencia.
En esta circunstancia, las Fuerzas Armadas –por disposición expresa del
Presidente de la República– pueden asumir el control de dicho orden; empero,
solo en lo relativo a la ejecución de medidas destinadas a su preservación o
restablecimiento, ya que la dirección política recae sobre el Poder Ejecutivo.

20
Al respecto, cabe señalar que la intervención de las Fuerzas Armadas solo
deberá producirse cuando la Policía Nacional no se encontrase en condiciones
idóneas de hacerlo ante la gravedad de los supuestos expresamente
establecidos en la Constitución. Obviamente, dicha evaluación comprende única
y exclusivamente al Ejecutivo.
De manera específica, debe señalarse que el control del orden interno se ejecuta
de acuerdo con los planes de defensa elaborados por el Sistema de Defensa
Nacional –cuya conducción está a cargo del Presidente de la República–, con
acuerdo formalizado ante el Consejo de Ministros.

5.- El caso especial del estado de crisis económica

Aunque solo de manera implícita, nuestro ordenamiento jurídico también

contempla la figura del estado de crisis económica.
Así, en el artículo 132 de la Constitución de 1979 se estableció lo siguiente:

“En situaciones de crisis grave o de emergencia el Estado puede intervenir

la actividad económica con medidas transitorias de carácter extraordinario”.

En la Constitución vigente se consignan las facultades siguientes:

- Expedición de decretos de urgencia con fuerza de ley en materia

económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional
(artículo 118 inciso 19).
- Expedición de leyes con carácter transitorio y de contenido restrictivo o
prohibitivo para la adquisición, posesión, explotación y transferencia de
determinados bienes, por razones de seguridad nacional (artículo 72).

Esta necesidad imperiosa de establecer normas excepcionales que reflejen

acciones no usuales o impropias en situaciones ordinarias, implica una pasajera
concentración de poderes legisferantes en el Poder Ejecutivo, a efectos de
controlar un cúmulo de circunstancias de directa o indirecta naturaleza

21
económica y que pueden derivar en la restricción de algunos derechos
vinculados con la materia.
En la segunda hipótesis descrita y prevista en el artículo 72 de la Constitución,
si bien la causal es la seguridad nacional, su correlato inmediato e irresistible es
la del tráfico patrimonial.
Por ende, al restringirse e incluso prohibirse la adquisición, posesión, explotación
y transferencia de determinados bienes, se afecta la normalidad de la vida
económica del país.
En este particular caso, la Constitución exige la dación de una ley específica, la
misma que debe enumerar taxativamente los bienes materia de restricción o
prohibición de tráfico patrimonial. En ese sentido, los derechos atinentes a la
propiedad quedan restringidos transitoriamente.
Nuestro texto fundamental de manera atípica “recrea” implícita o quizá
inadvertidamente, una situación de excepción en la vida económica, partiendo
de una noción de seguridad nacional.

6.- El Régimen de excepción, los derechos fundamentales y el sistema

jurídico de extraordinariedad

El Tribunal Constitucional en el caso Defensoría del Pueblo (Expediente N°

00017-2003-AI/TC) ha señalado que una de las características del Régimen de
excepción es la “restricción transitoria de determinados derechos
constitucionales”. Expone que dicha limitación debe responder a los criterios de
utilidad, idoneidad y equilibrio respecto de tales circunstancias; es decir, “no se
trata de una cláusula habilitante para limitar en forma desproporcionada el
ejercicio de ciertos derechos fundamentales, sino solo en cuanto resulte
necesario y suficiente para superar las graves circunstancias que aquejan al
país”.
En ese sentido, es oportuno destacar negativamente la denominada “conducta
Hitler”, mediante la cual este suspendió todas las libertades personales,
establecidas en la Constitución de Weimar, mediante el decretamiento de un
Régimen de excepción que se prolongó ininterrumpidamente por doce años
(1933-1945).

22
En consecuencia, el goce efectivo de los derechos constitucionales dentro de
alguna de las modalidades del Régimen de excepción establecido en el artículo
137 de la Constitución, debe ser observado a la luz de las consideraciones
siguientes:

a) Existencia de derechos fundamentales de la persona que no puede ser objeto

de suspensión ni restricción bajo ninguna circunstancia
Algunos derechos fundamentales, con prescindencia del decretamiento del tipo
de Régimen de Excepción, particularmente de la modalidad o del estado de
sitio, mantienen su calificación de intangibles e inalienables.
Para tal efecto, conforme a lo dispuesto en la Cuarta Disposición Final y
Transitoria de la Constitución y en los artículos 4 del Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos de los que nuestro país es signatario, no pueden ser objeto de
suspensión ni restricción alguna, los derechos siguientes:

- Derecho a la vida.
- Derecho a la integridad personal. En ese sentido se prohíbe la práctica
de la tortura.
- Libertad de conciencia y religión.
- Derecho a la igualdad. En ese contexto se prohíbe las prácticas
discriminatorias por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u
origen social.
- Derecho a la nacionalidad.
- Derechos políticos.
- Derecho a la libertad y seguridad personales en lo relativo a prácticas
de esclavitud, servidumbre, encarcelamiento por incumplimiento de
obligaciones contractuales.
- Principios y derechos de la función jurisdiccional en lo relativo a la
prohibición de la aplicación de las leyes penales con efecto retroactivo,
aplicación del principio de legalidad y las demás garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
- Derechos vinculados con el reconocimiento de la personalidad jurídica,
el nombre, la familia y los motivos específicos a los mismos.

23
Por ende, el decreto supremo que establezca los derechos objeto de suspensión
o restricción durante la vigencia de un estado de emergencia o estado de sitio
deben necesaria e imprescindiblemente evitar la inclusión de los derechos
anteriormente mencionados, so pena de transgredir la legalidad extraordinaria
vigente durante una situación de anormalidad constitucional.
En consecuencia, el establecimiento de los derechos susceptibles de
suspensión, en función de las circunstancias que ameritan alguna de las
modalidades del Régimen de excepción queda sujeto al marco fijado por el
artículo 137 de la Constitución y los tratados internacionales sobre derechos
humanos anteriormente señalados.

b) Las circunstancias o supuestos de hecho en que procede la suspensión o

restricción de determinados derechos fundamentales de la persona
En ese contexto es necesario que los fines para los cuales se ha establecido la
suspensión, limitación o restricción de los derechos fundamentales de la persona
obedezcan a reales y objetivas razones de interés general, de allí que sea
necesario que se acredite que no obedece a factores de desviación del poder,
sino a consideraciones sustanciales para la primacía del Estado, el bien común
de sus miembros, y en pro de la continuidad futura y plena de los derechos objeto
de suspensión o restricción transitoria.

c) El procedimiento legal a seguirse para formalizar la suspensión de

determinados derechos fundamentales de la persona

d) La sujeción estatal al marco de una legalidad extraordinaria

constitucionalizada
Por ende, los efectos de una suspensión o restricción de determinados derechos
fundamentales queda sujeta siempre a una singular y específica normatividad.
En ese contexto, aparece un sistema jurídico dentro de una situación de
anormalidad constitucional.

El rol tuitivo del Estado en pro de la persona humana no desaparece, sino que
se aplica dentro de un contexto legal de excepción.

24
El Estado queda sujeto al cumplimiento de los principios siguientes:

- Principio de justicialidad
Los actos ejecutivos (políticos o administrativos) derivados del decretamiento de
alguna de las modalidades del Régimen de excepción previsto en el artículo 137
de la Constitución, son objeto de impugnación en vía jurisdiccional.
Al respecto, en la parte in fine del artículo 200 de la Constitución, mantiene la
vigencia del ejercicio de procesos de hábeas corpus y de amparo.
En ese contexto, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y
proporcionalidad in concreto del acto restrictivo.
La razonabilidad implica encontrar una justificación lógica o axiológica en los
hechos, conductas y circunstancias que ameritan la declaración de alguna de las
modalidades del Régimen de excepción, la acción adoptada sobre la materia y
los preceptos, valores y principios constitucionales.
En puridad, la aplicación del principio de razonabilidad busca asegurar que las
medidas derivadas de un decretamiento de un tipo de Régimen de excepción,
guarden correspondencia con los objetivos que se pretende alcanzar, ello a
efectos que no exista arbitrariedad en la ejecución de las medidas
extraordinarias. Tal el caso de una declaración de estado de emergencia para
enfrentar actos terroristas, y que es utilizada por la fuerza pública para justificar
la detención de sospechosos por delitos comunes.
Ello puede llevar incluso a liberar a los ciudadanos de las iniquidades en su
contra o de impedir un obrar caprichoso por parte del Estado.
En ese sentido, la judicatura nacional estableció en 1983, que la detención de
Luis Alberto del Carpio Fernández acusado por la supuesta comisión del delito
de estafa y bajo el amparo del Decreto Supremo N° 283-INT de fecha 30 de
mayo de 1983 era irrazonable, por cuanto dicho dispositivo se habría dictado
para conjurar una situación de terrorismo.
La proporcionalidad implica la necesaria disposición o correspondencia directa,
indirecta o relacionada entre el acto restrictivo y los efectos del mismo; vale decir,
que debe existir una conexión entre la causa y efecto; esto es, entre la situación
de anormalidad y su conjuración.
Por ende, se exige adoptar únicamente las medidas estrictamente necesarias
para restablecer la anormalidad político-jurídica del Estado; o sea, que dichas

25
acciones guarden relación con las circunstancias existentes en el Régimen de
excepción.
En ese sentido, se constata que la consecuencia jurídica del acto restrictivo será
unívocamente previsible y justificable a partir del hecho que motiva el Régimen
de excepción.
La proporcionalidad exige que la respuesta de los poderes públicos sea siempre
adecuada a la agresión o alteración sufrida por el Estado.

- Principio de control político

La declaratoria de alguna de las modalidades del Régimen de excepción está
sujeta al contralor político.
En ese sentido, el artículo 137 de la Constitución exige que la declaración del
estado de emergencia o de su prorroga vaya acompañada de la dación de cuenta
al órgano parlamentario.
Más aún, en el caso de la declaración del estado de sitio se exige similar acto de
dación de cuenta. Su prorroga solo se viabiliza previa expresa aprobación
parlamentaria.
La dación de cuenta y la aprobación congresal se efectúa a efectos que el órgano
parlamentario pueda efectivizar el control constitucional previsto en el inciso 2
del artículo 102 de nuestra carta fundamental, que establece la atribución de
velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y de disponer lo conveniente
para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.

- Principio de responsabilidad
Los actos derivados del decretamiento de un Régimen de excepción no anulan
los derechos de los ciudadanos a obtener la indemnización por los daños y
perjuicios que sufran en sí las personas o sus bienes.
Al respecto, es invocable el artículo 103 de la Constitución. Este señala que no
existe justificación del abuso del derecho.
En este caso, el decretamiento de un Régimen de excepción que configura una
mayor concentración del poder estatal en el Poder Ejecutivo no avala en modo
alguno la comisión de actos notoriamente abusivos, arbitrarios y desbordantes
de la pluralidad de competencias establecidas en el artículo 137 de la
Constitución.

26
A manera de colofón, cabe señalar que durante la vigencia de un Régimen de
excepción no se suspenden los procesos constitucionales (hábeas corpus,
amparo, etc.).

7.- El Régimen de excepción y las prerrogativas parlamentarias

Las prerrogativas parlamentarias aluden al conjunto de decretos y garantías que

la Constitución ofrece al Parlamento como institución, así como a sus miembros
de manera individual, a efectos de salvaguardar su independencia funcional, el
libre y normal accionar en el desempeño de su misión constitucional, su
seguridad y jerarquía frente a la injerencia de los otros poderes del Estado o de
particulares con influencia en la vida pública.
En doctrina se admite la clasificación de prerrogativas a título individual y a título
colectivo, entre las primeras aparecen: la inviolabilidad o no responsabilidad por
los votos y opiniones funcionales. Entre las segundas destacan la obligación del
Ejecutivo de poner a disposición del Congreso los efectivos de las fuerzas
armadas y de la policía que este demande; así como el impedimento de estos a
ingresar al recinto congresal sin la previa autorización de parte del titular de dicho
órgano constitucional.
En ese contexto, la doctrina no admite la posibilidad de la suspensión o limitación
de dichas prerrogativas, en razón a que estas se encuentran estrictamente
vinculadas con las funciones que desarrolla el Parlamento a través de sus
miembros; y, que, por ende, devienen en indispensables para el cabal ejercicio
de la función parlamentaria máxime en los períodos de anormalidad.

8.- El Régimen de excepción y los procesos constitucionales

Como consecuencia de la existencia de derechos fundamentales de la persona

que no pueden ser objeto de suspensión bajo ninguna circunstancia, la sujeción
de la suspensión o limitación de los derechos fundamentales a los requisitos de
forma y contenido contemplados en la Constitución, amén de la necesidad,
verificación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Constitución

27
legitima a favor de la ciudadanía, la interposición de las acciones de garantía,
aún durante el interregno del Régimen de excepción.
Así pues, la interposición de un hábeas corpus procede a pesar de encontrarse
suspendido el derecho a la libertad personal, en razón a la necesidad de
asegurar los derechos a la vida, a la integridad personal del detenido; al mismo
tiempo de corroborar si la detención dispuesta absuelve favorablemente el test
de razonabilidad y proporcionalidad.
En ese sentido, debe recordarse que aún dentro de una situación de anormalidad
el Estado se encuentra obligado a preservar la legalidad y los valores
democráticos.
Por dicho motivo, puede afirmarse que durante la vigencia de un Régimen de
excepción –consecuencia directa de una situación de anormalidad– si bien existe
“consentimiento” constitucional para utilizar una legalidad excepcional, ello no
admite en modo alguno la posibilidad de configurar una relación de mando-
obediencia al margen del Estado de Derecho.
De allí que el control jurisdiccional a cargo del Tribunal Constitucional y del Poder
Judicial se mantenga activo durante dicho período.
En efecto, tal como lo señalara el Tribunal Constitucional en el caso Defensoría
del Pueblo (Expediente N° 00017-2003-AI/TC) ni en el estado de sitio –situación
de anormalidad extrema– opera la vacatio constitutionis; ergo, jamás deja de
regir el texto fundamental de la República.
Al respecto, en 1893 la Corte Suprema Argentina declaró en el caso Leandro
Alem que “el estado de sitio, lejos de suspender la Constitución, se declara para
defenderla”.
En el artículo 10 del Código Procesal Constitucional vigente, expresamente se
señala que los procesos constitucionales no se suspenden durante la vigencia
de los regímenes de excepción. Cuando se interponen en relación con derechos
suspendidos, el Poder Judicial examinará la razonabilidad y proporcionalidad del
acto restrictivo, atendiendo a los criterios siguientes:

a) Que la demanda presentada ante autoridad competente, se refiera a

aquellos derechos constitucionales que no hubieren sido objeto de
suspensión.

28
 b) Que la demanda se refiere a derechos suspendidos, pero que las
razones que sustentan el acto restrictivo de derecho no guarden
relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración
del Régimen de excepción.
c) Que la demanda se refiera a derechos suspendidos, pero que el acto
restrictivo resultare manifiestamente innecesario o injustificado
atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho
evaluada sumariamente por el juez. El referido artículo expresamente
ratifica que “la suspensión de los derechos constitucionales tendrá
vigencia y alcance únicamente en los ámbitos geográficos
especificados en el decreto que declara el Régimen de excepción”.

9.- El Régimen de Excepción y las circunstancias históricas como

proceso

La moderna doctrina constitucional expone la existencia de nuevas

circunstancias que hacen más compleja la situación de extraordinaria
anormalidad; a saber:

- El Régimen de excepcionalidad crónica

Dicha modalidad implica la continuidad prolongada en el tiempo, de graves
hechos vinculados con procesos políticos de rebelión, que no pueden ser
combatidos en su plenitud por el Estado.
Ello genera la renovación periódica e ininterrumpida de ciertas medidas de
carácter extraordinario, tales como el decretamiento del estado de emergencia
en ciertas áreas del territorio nacional.
Al respecto, son citables los casos de Colombia primicialmente tras el asesinato
del líder liberal José Eliécer Gaitán en 1948 y luego en su lucha contra las
guerrillas colombianas del Ejército de Liberación Nacional (ELN), las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Movimiento 19 de abril (M19)
gestadas desde la década de los años 60 del siglo pasado; El Salvador en su
lucha contra el movimiento guerrillero Frente Farabundo Martí de Liberación
Nacional (FMLN), en la década de los 80; Guatemala en relación a la guerrilla de

29
la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca entre 1980-1992; Honduras en
relación al movimiento guerrillero Fuerzas Revolucionarias Populares Lorenzo
Zelaya (FRPLZ), entre 1980 y 1993; el Perú en atención a los movimientos
terroristas Sendero Luminoso y Movimiento Revolucionario Túpac Amaru
(MRTA), a partir de la década de los 80.
En ese mismo contexto puede ubicarse la situación generada en Gran Bretaña
por el Ejército Republicano Irlandés (IRA), hasta el 2005.
Al respecto, la Corte Constitucional del Ecuador en el Caso 7-20-EE de fecha 27
de diciembre de 2020, dictaminó que el Decreto Ejecutivo N° 1217 del 21 de
diciembre del mismo año, relativo a la tercera renovación del “estado de
calamidad pública en todo el territorio nacional”, por el grave incremento de
contagio de la COVID-19 por causa de las aglomeraciones y la exposición a una
mutación con mayor virulencia importada desde el Reino Unido, a fin de contener
su expansión y consecuencias negativas en la salud pública, devenía
inconstitucional por razones tales como:

a) El Estado de excepción es una figura prevista para atender situaciones

extraordinarias; la cual no puede perennizarse en el tiempo; so pena
de afectar la institucionalidad democrática; concentrar el poder político
en el Ejecutivo; atentar contra el cabal ejercicio de los derechos
ciudadanos.
b) Cuando ciertas circunstancias anormales se mantienen presentes en
el tiempo, el Estado tienen la responsabilidad de activar los
mecanismos institucionales disponibles para abordarlos a través del
régimen jurídico ordinario.

- El Régimen de excepcionalidad por complejidad dinámica

Dicha modalidad implica la determinación del Poder Ejecutivo, de hacer uso de
las competencias extraordinarias ante una pluralidad de eventos que deben ser
observados como una unidad, a efectos de conjurar las amenazas o afectaciones
que las contienen.
En este caso no es posible considerar a un evento político, económico o propio
de la naturaleza de manera aislada, ya que sus efectos combinados son los que
generan la situación de anormalidad constitucional.

30