Materiales Sesión 2.
Tema 1. Las políticas como Ciencia de las Políticas
Las políticas públicas como ciencia de las políticas
1.1.3. Sobre el concepto de políticas públicas.
Como cualquier concepto en Ciencias Sociales no resulta fácil encontrar una definición única del
concepto de políticas públicas, y no solo eso, sino que muchas de ellas son rivales. En este
sentido, Mead (1995) planteó que una política pública es una aproximación al estudio de la
política que analiza al gobierno a la luz de los asuntos públicos más relevantes. entre las
conceptualizaciones de política pública más aceptadas tenemos:
Las definiciones más laxas como la de Dye (1987: 2) cuando plantea que “las políticas públicas
son todo aquello que los gobiernos eligen hacer o no hacer” o la de Peters (1986: 6) cuando la
considera como “la suma de actividades de los gobiernos, bien por medio de una actuación
directa, bien por medio de agentes, en la medida en que tenga una influencia sobre la vida de
los ciudadanos”
Para la escuela francesa, más pragmática, “una política pública es el resultado de la actividad de
una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental” (Meny y Thoening,
1992: 89)
En una perspectiva normativa, Muller y Surel (1998) platean que la política pública es un proceso
de mediación social en el que lo que está en juego es la legitimidad social de la gobernabilidad.
Desde su punto de vista, los gobiernos no se involucran en políticas públicas para resolver o
enfrentar problemas, sino para producir legitimidad social.
Entre nosotros, encontramos la de Baena del Alcázar (2000) que plantea que las políticas
públicas son “toda decisión conformadora, en principio de carácter innovador, que va
acompañada de las medidas necesarias para su seguimiento y ejecución”. Por su parte, para
Tamayo (1997) es el “conjunto de decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un momento dado los ciudadanos y los gobiernos consideran
prioritarios”. Y para finalizar, Vallés, a través de su perspectiva de la política como gestión de los
conflictos sociales, considera las políticas públicas como “un conjunto interrelacionado de
decisiones y no decisiones que tienen como foco un área determinada de conflicto o tensión
social. Se trata de decisiones adoptadas formalmente en el marco de instituciones públicas”
(Valles, 2000).
En suma, el concepto de políticas públicas contiene los siguientes elementos:
a) Las Política Públicas deben considerarse un proceso decisional, es decir, un conjunto de
decisiones que se toman en un momento determinado.
b) La Política Pública es también lo que no se hace, que puede ser resultado de error involuntario
o porque se ha tomado la decisión de no actuar en una cuestión determinada, o por bloqueos
políticos, o por no considerar la posibilidad de decidir, donde los tres primeros casos sería
inacción, y el último sería Política Pública.
c) Para que una política se considere pública, debe haber sido generada, al menos en parte en
el marco de instituciones públicas.
d) La acción del gobierno hay que valorarla tanto por sus productos (outputs) como por sus
impactos (outcomes).
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1.2. Enfoques para el estudio de las políticas públicas.
En la literatura científica existen diversos enfoques que nos permiten analizar qué aspectos son
más relevantes para el estudio de las políticas públicas, a los efectos de esta asignatura se
abordarán tres: a) el enfoque institucional; b) el enfoque racional y c) el enfoque incremental.
Enfoque Institucional
Una de las preocupaciones más antiguas en los estudios de ciencia política y de la administración
es el análisis de las instituciones públicas, ya que la vida política generalmente gira en torno a
ellas. Estas instituciones incluyen los tres poderes del Estado: legislativo, ejecutivo y judicial, no
sólo a nivel central sino también a niveles subnacionales y supranacionales. De esta forma, se
considera que la política pública es formulada e implementada desde las instituciones.
Tradicionalmente, el enfoque institucional analiza y se centra en describir los aspectos más
formales y legales de las instituciones públicas: su estructura formal, poderes legales, reglas de
procedimiento y funciones. Las relaciones formales con otras instituciones también podrían ser
consideradas, como las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo. Por lo general, este enfoque
no fue muy exitoso para explicar cómo funcionaban las instituciones en lugar de como se
suponía que funcionaban, para analizar las políticas públicas producidas por las instituciones y
para descubrir las relaciones entre la estructura institucional y las políticas públicas.
Posteriormente, los científicos sociales centraron su atención en la enseñanza y la investigación
en los procesos políticos dentro del gobierno o las instituciones políticas, concentrándose en el
comportamiento de los participantes en el proceso y en las realidades políticas en lugar del
formalismo. En el estudio de los legisladores, la atención pasó de describir simplemente a la
legislatura como una institución a analizar y explicar su funcionamiento a lo largo del tiempo, de
su estática a sus aspectos dinámicos.
El institucionalismo, con su énfasis en los aspectos formales o estructurales de las instituciones,
puede emplearse de manera útil en el análisis de políticas públicas. Una institución es, en parte,
un conjunto de patrones regularizados de comportamiento humano que persisten en el tiempo
y realizan alguna función social significativa. Son sus diferentes patrones de comportamiento los
que generalmente distinguen al poder judicial del legislativo, de las estructuras administrativas,
etc. Estos patrones de comportamiento regularizados, que generalmente se denominan reglas
o estructuras, pueden afectar la toma de decisiones y el contenido de las políticas públicas. Las
reglas y los arreglos estructurales usualmente no son neutrales. Utilizando este enfoque en
España a nivel nacional, las instituciones principales que serían el foco del análisis de políticas
son invariablemente el Gobierno central, las Cortes Generales y el Poder Judicial. Con este
enfoque, se da por sentado que la política pública en nuestro país gira en torno a estas
instituciones y, por lo tanto, una comprensión de las mismas requiere un estudio de la
constitución, el funcionamiento y las relaciones entre estas instituciones. En resumen, las
estructuras institucionales, los acuerdos y los procedimientos a menudo tienen consecuencias
importantes para la adopción y el contenido de las políticas públicas.
Proporcionan parte del contexto para la formulación de políticas públicas, que debe
considerarse junto con los aspectos más dinámicos de la política, como los partidos políticos, los
grupos de presión y la opinión pública. Por sí misma, sin embargo, la teoría institucional solo
puede proporcionar explicaciones parciales de la política. Este modelo estudia las estructuras y
funciones de las estructuras e instituciones públicas en un intento de aprender cómo toma
forma la política pública. Se centra en el organigrama del gobierno. Sin embargo, este modelo
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ha mostrado poca preocupación por las conexiones entre un departamento y la política pública
que emana de él. Si bien el enfoque de los sistemas es dinámico y está orientado a los procesos,
el enfoque institucionalista es más estático y formalista. A medida que el movimiento
conductista se afianzó dentro de la ciencia política durante los años cincuenta y sesenta del siglo
pasado, los estudios institucionales del proceso de políticas fueron reemplazados gradualmente
por el modelo empírico. Basándose en los principios conductistas, la investigación empírica
intenta conocer cómo funcionan realmente las instituciones públicas. La investigación empírica
hace uso de procedimientos experimentales y cuasi experimentales para identificar los efectos
de las políticas públicas con la mayor precisión posible. Sin embargo, como señala Thomas Dye,
el enfoque institucional puede rendir beneficios a aquellos preocupados por la forma en que se
configuran las políticas públicas (Naidu, 2006).
Enfoque racional
La teoría de la elección racional, que a veces se denomina elección social, elección pública o
teoría formal, es una influencia de la economía e implica la aplicación de los principios de la
teoría microeconómica al análisis y la explicación del comportamiento político (o toma de
decisiones públicas). Ha tenido gran predicamento en el origen y desarrollo del campo de
políticas públicas (Anderson, 1997).
Se podrá considerar la primera aplicación de la teoría de la elección racional para estudiar el
proceso político a la Teoría Económica de la Democracia propuesta Anthony Downs. En esta
obra, Downs asume que los votantes y los partidos políticos actúan como tomadores de
decisiones racionales que buscan maximizar el logro de sus preferencias. Los partidos formulan
las políticas que les permitan captar más votos y votantes, y buscan maximizar la porción de sus
preferencias que podrían realizarse a través de la acción del gobierno. Al intentar ganar las
elecciones, los partidos políticos se mueven hacia el centro del espectro ideológico para atraer
al mayor número de votantes y maximizar su apoyo al voto. Por lo tanto, en lugar de
proporcionar "alternativas significativas", las partes se volverán lo más parecidas posible,
proporcionando así un "eco en lugar de una opción" (Downs, 1957). Esta teoría descansa en el
supuesto que la mayoría de los votantes se encuentran ubicado en el centro del espectro
ideológico.
Este enfoque se basa en principios económicos como el análisis de costo-beneficio. Según Henry:
Uno trata de aprender todas las preferencias de valor existentes en una sociedad, asigna a cada
valor un peso relativo, descubre todas las alternativas de política disponibles, conoce todas las
consecuencias de cada alternativa, calcula cómo afectará la selección de una política a la política.
Valora las alternativas restantes en términos de costes de oportunidad y, en última instancia,
seleccione la alternativa de política que sea la más eficiente en términos de costes y beneficios
de los valores sociales (Henry, 2004: 314).
El modelo racionalista es conceptualmente bastante simple. Se espera que los tomadores de
decisiones públicas sigan los siguientes pasos:
a) Identifique todas las preferencias de valor que existen actualmente en una sociedad.
b) Asigne a cada valor un peso relativo.
c) Descubra todas las políticas alternativas disponibles para lograr estos valores.
d) Conozca todos los costes y consecuencias de cada política alternativa.
e) Seleccione la mejor alternativa que también sea la más eficiente en términos de costes
y beneficios de valores sociales.
El modelo racionalista se ocupa de la selección de las políticas públicas que maximicen los
beneficios sociales. Por lo tanto, tiene como objetivo mejorar el proceso de formulación de
políticas públicas.
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Enfoque incremental
Las decisiones incrementales implican cambios o adiciones limitadas a las políticas públicas ya
existentes, como un aumento de un pequeño porcentaje en el presupuesto del ministerio de
educación o una modesta restricción de los requisitos para optar a una beca. De acuerdo con
este enfoque, en los procesos de decisión pública se examinan un número limitado de
alternativas de políticas e implementan el cambio en una serie de pequeños pasos. Cabe señalar
que cada una de las alternativas disponibles para los decisores representa solo un pequeño
cambio en el statu quo. Este enfoque contrapone al enfoque racional y reconoce las limitaciones
y el entorno político en el que se toman las decisiones públicas. Hay límites muy reales de
tiempo, recursos, etc. en la capacidad de los tomadores de decisión para entender problemas
complejos y diseñar diferentes políticas para abordarlos. Debido a estas limitaciones, los
formuladores de políticas públicas, aunque intentan ser racionales, aceptan las políticas pasadas
que las satisfacen como legítimas y suficientes para tratar el problema.
Charles Lindblom se asocia con este modelo. este autor sostiene que el incrementalismo es la
típica formulación de políticas públicas en sociedades pluralistas y democráticas. Las decisiones
y sus políticas son el producto del intercambio partidario y el consentimiento mutuo entre
numerosos actores en el proceso de políticas públicas.
El incrementalismo es políticamente conveniente porque es más fácil llegar a un acuerdo cuando
los temas en disputa entre varios grupos son solo modificaciones limitadas de los programas
existentes en lugar de cuestiones de política de gran magnitud o de carácter de todo o nada.
Debido a que los formuladores de políticas operan bajo condiciones de incertidumbre sobre las
consecuencias futuras de sus acciones, las decisiones incrementales tienden a reducir los riesgos
y el coste de la incertidumbre. Desde esta perspectiva el incrementalismo también es realista
porque reconoce que los responsables de las políticas públicas carecen del tiempo, la
inteligencia y otros recursos necesarios para participar en un análisis exhaustivo de todas las
alternativas de solución a los problemas existentes.
Para que el incrementalismo produzca resultados de políticas defendibles, se deben cumplir tres
condiciones:
1) Todos, o al menos la mayoría, los intereses sociales deben estar representados.
2) Los recursos políticos deben ser suficientemente equilibrados entre los grupos, que ningún
actor o coalición domine.
3) Los partidos políticos deben ser moderados y pragmáticos, permitiendo una convergencia
hacia un centro político en constante evolución.
Además, si se tiene en cuenta que los ciudadanos son esencialmente pragmáticos y que muchas
veces no siempre está disponible la mejor alternativa de solución a los problemas, entonces, si
se hace de manera más modesta, una decisión subóptima tendría más posibilidades de
implementación y podría funcionar. En pocas palabras, el incrementalismo utiliza un análisis
limitado para producir decisiones limitadas, prácticas y aceptables. Según Simon (1957), que
acepta la teoría de Linblom, en lugar de ser exhaustivo en nuestra toma de decisiones, dice que
a menudo nos involucramos en una "comparación limitada sucesiva" de temas y hechos a
nuestro alcance. La teoría de Simon, que forma parte del género del incremental, se basa en lo
que él denomina "racionalidad limitada". En esencia, el hombre está limitado por su incapacidad
para manejar satisfactoriamente múltiples tareas al mismo tiempo.
Esto es, nuestro mundo es un mundo de procesadores de información en serie limitados que se
ocupan de la complejidad que, para todos los propósitos prácticos, es infinito en comparación
con su capacidad de procesar la información. Es un mundo poblado por criaturas de racionalidad
limitada. Como no podemos atender simultáneamente todo lo que es potencialmente relevante,
debemos tener procesos que determinen el foco de atención (Simon, 1957).
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El enfoque incremental ha recibido varias críticas, la más obvia es la que lo califica de un enfoque
demasiado conservador y lo considera una barrera para la innovación, que a menudo es
indispensable para políticas públicas efectivas. Por otra parte, en situaciones de crisis, el
incrementalismo no proporciona pautas para manejar la toma de decisiones. También, como
está orientado hacia acciones pasadas y programas ya existentes y a cambios limitados en ellos,
el incrementalismo puede desalentar la búsqueda o el uso de otras alternativas fácilmente
disponibles (Anderson, 1997). El incrementalismo no elimina la necesidad de una teoría en la
formulación de políticas. A menos que los cambios en la política se realicen de forma aleatoria
o arbitraria, se necesita alguna teoría para guiar la acción e indicar el posible efecto de los
cambios propuestos (Hayes, 1992: 2). Sin reservas de este tipo, el incrementalismo se ha
convertido en una forma de sabiduría convencional.
1.3. Tipos de políticas públicas
La tipología sobre políticas públicas se debe en gran parte al trabajo pionero de clasificación de
Theodore Lowi, según el cual "las políticas públicas determinan la política" (Lowi, 1972: 299,
Lowi 1964). La innovación de Lowi fue considerar las políticas públicas como arenas de poder, y
no como meros resultados del sistema político. Su idea principal fue que los objetivos políticos
afectan la política al condicionar el enfoque y el comportamiento de los actores políticos. En
otras palabras, las características de las políticas públicas dan formato a la lógica de la acción
política. Pero entonces, ¿en qué se diferencian las políticas públicas? Según Lowi, las políticas
pueden ser, y en realidad son, distinguidas significativamente de acuerdo con la probabilidad y
aplicabilidad de la coerción pública. Ese criterio produce cuatro tipos: políticas redistributivas,
distributivas, regulatorias y constitutivas (figura 1)
Figura 1: Los cuatro tipos de políticas públicas de Lowi
1. Políticas redistributivas (por ejemplo, política fiscal, mercado laboral)
- OBJETIVO: Redistribuir la riqueza.
- MECANISMO: Coerción
- CARACTERÍSTICAS: obvia relación entre costos y beneficios.
- POLÍTICA: conflictiva, polarizada, ideológica.
2. Políticas distributivas (por ejemplo, educación, iinfraestructura, sanidad)
- OBJETIVO: financiar actividades socialmente valiosas.
- MECANISMO: Incentivos
- CARACTERÍSTICAS: Provisión pública colectiva.
- POLITICA: Consensual.
3. Políticas regulatorias (por ejemplo, competencia, medio ambiente)
- OBJETIVO: corregir los fallos de mercado (potenciales) percibidas
- MECANISMO: Evidencia, argumento y coerción.
- CARACTERÍSTICAS: Normas legales.
- POLÍTICA: coaliciones cambiantes, a medida que los costos y beneficios se (re) definen
4. Políticas constitutivas (por ejemplo, política constitucional, metapolíticas)
- OBJETIVO: Hacer reglas sobre reglas.
- MECANISMO: Coordinación, gobernanza.
- CARACTERÍSTICAS: Instituciones y normas.
- POLÍTICA: Variante (según el grado de identificación de un problema)
Hay que enfatizar que estos son tipos ideales. Por lo tanto, uno esperaría encontrar en una
política pública dada (por ejemplo, agricultura) elementos de regulación y redistribución de
recursos. De manera similar, aunque Lowi comenzó expresando su insatisfacción con las dos
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dicotomías clásicas de Regulación vs. No regulación y Coerción vs. No coerción, es probable que
en las últimas décadas la regulación se haya vuelto cada vez más importante en la política
moderna. De hecho, dado que los gobiernos y las instituciones públicas apuestan menos por
políticas keynesianas, y prefieren intervenir creando reglas e incentivos en lugar de aumentar el
gasto público o mediante impuestos que cambien la distribución del ingreso entre clases
sociales. No obstante, este es un debate permanente de la política que nunca estará resuelto
porque depende de las preferencias ideológicas de los actores predominantes en cada contexto
político.
Otra tipología, fue la propuesta por James Q. Wilson (1973: 331-37) que se centra en la
distribución de los costes y beneficios de las políticas públicas, cuyas distribuciones pueden ser
concentradas o difusas. Estos costes y beneficios no tienen por qué ser necesariamente
económicos, sino que pueden aumentar o afectar las preferencias de los individuos, grupos o
sectores de una sociedad (ver figura 2)
Figura 2: Clasificación de las políticas públicas de Lowi según propuesta de Wilson
Un ejemplo claro de concentración de costes y beneficios son las políticas redistributivas,
aquellas que redistribuyen la riqueza como las políticas fiscales cuando aplicar tipos impositivos
progresivos en función de la renta, o se grava las sucesiones y donaciones. Son políticas públicas
que transfieren riquezas de los más favorecidos a los menos favorecidos de la sociedad, esto es,
las llamadas “políticas Robin Hood”. Por tanto, es previsible aquí anticipar el conflicto entre
detractores (costes concentrados) y defensores (beneficios concentrados), un eje tradicional de
debate entre izquierda y derecho.
Por otra parte, las políticas distributivas son las preferidas por los políticos porque tienen un
bajo nivel de conflictividad: la construcción de un aeropuerto, un centro cultural, la educación
pública, la defensa y seguridad son políticas de que los costes los pagamos entre todos y los
beneficios están concentrados. Un escenario donde aparece la negociación entre grupos
políticos para apoyarse mutuamente (logrolling).
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Las políticas públicas regulativas tienen beneficios difusos, todos nos beneficiamos de respirar
un aire más limpio y de un espacio sin humo, pero los costes de su implementación están
concentrados en los sectores que tienen que asumir los costes de introducir tecnología “limpia”
o espacios libres de humo. Por ultimo las políticas constitucionales son promovidas por las élites
políticas, se refieren a cambios en el sistema constitucional.
