UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL SOCORRO.
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS.
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CONTROL FISCAL EN COLOMBIA.
¿QUE ES EL CONTROL FISCAL?
El Control Fiscal o Control Externo, de acuerdo con el artículo 267 de la
Constitución Política de Colombia de 1991, es una función pública que ejerce la
Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
de la Nación., la Corte Constitucional reitera que el Control Fiscal: [ CITATION
Cor15 \l 9226 ]Asimismo, la Corte Constitucional en Sentencia C-499 de 1998 al
resolver una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley
106 de 1993, expresó que el Control Fiscal es: “ El mecanismo por medio del
cual se asegura el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente
previstos para las finanzas del Estado." En este sentido, la jurisprudencia ha
estimado que la gestión fiscal hace referencia a la administración y manejo de
los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición,
conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición.
Correa y Tovar definen el Control Fiscal como: “Una función pública que tiene
como objetivo fundamental vigilar o fiscalizar la ejecución del gasto de las
entidades públicas centralizadas o descentralizadas del orden local, regional o
nacional: ingresos, gastos y en general, operaciones relativas a los bienes
públicos”. También se ejerce a particulares o privados que manejen fondos o
bienes públicos, en la medida en que el proceso de modernización del Estado ha
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llevado a ceder a particulares, funciones que en el Estado de Bienestar eran de
resorte estatal.
El Control Fiscal verifica la legalidad de las actuaciones financieras, pero
también la eficacia, eficiencia y economía en la ejecución de políticas,
programas y proyectos. Implica, no solamente cumplimiento de normas y
procedimientos financieros, sino también un control basado en resultados y en
el cumplimiento de las metas sociales propuestas. De lo expuesto, podemos
afirmar que el control Fiscal es una función especializada, pública mediante la
cual se lleva a cabo la vigilancia de la gestión de los recursos públicos en sus
diferentes etapas, de forma que su utilización se fundamente en la eficiencia,
la economía, la eficacia, la equidad y la valoración de los costos ambientales y
permita maximizar los resultados en el logro de los objetivos y metas.
PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL
El inciso segundo del artículo 267 constitucional, indicó los criterios de
valoración para ejercer estos controles, relativos a la Eficiencia, la eficacia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. La Ley 42 de
1993, define tales criterios así:
LA EFICIENCIA: que la asignación de los recursos sea la más
conveniente para maximizar sus resultados.
LA ECONOMÍA: que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y
servicios se obtengan al menor costo.
LA EFICACIA: que sus resultados se logren de manera oportuna y
guarden relación con sus objetivos y metas.
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LA EQUIDAD: permite identificar los receptores de la acción
económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre
sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales.
VALORACIÓN DE COSTOS AMBIENTALES: Facilita la cuantificación
del impacto que causan los distintos agentes económicos por el uso y
deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente; además sirve
para evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de
los mismos.
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA DEL CONTROL FISCAL.
La estructura del Estado colombiano está integrada por órganos autónomos e
independientes los cuales son indispensables en el cumplimiento de los fines del
Estado, dentro de los órganos autónomos e independientes encontramos los
órganos de control, particularmente la Contraloría General de la República
(CGR), Contralorías departamentales, distritales, municipales y la Auditoría
General de la República (Mondragón. 2016).
LA FUNCIÓN DEL CONTROL FISCAL
Garantiza la vigilancia de la gestión fiscal de la administración pública y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado; la cual
incluye la eventual imposición de sanciones pecuniarias, recaudar su monto y el
ejercicio de la jurisdicción coactiva. El máximo representante de la Contraloría
General de la República es el Contralor General de la República, elegido por el
Congreso en Pleno, por mayoría absoluta, para un periodo igual al del Presidente
de la República (cuatro años), de lista de elegibles conformada por
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convocatoria pública y no puede ser reelegido ni continuar en ejercicio de sus
funciones al vencimiento del mismo.
Fines de la función pública: respecto del Control Fiscal expresó la Corte
Constitucional que consisten en:
1. Proteger el patrimonio público; (ii)
2. Garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de
moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y
uso de los bienes y los recursos públicos;
3. Verificar la eficiencia y eficacia de la 13 administración para cumplir los
fines del Estado. Desde hace ya varios años, la jurisprudencia reiterada
de este tribunal deja en claro que el proceso de responsabilidad fiscal es
netamente administrativo. Este proceso busca determinar y, si es del
caso, declarar la responsabilidad fiscal del servidor público o del
particular, sobre la base de un detrimento patrimonial (daño) imputable a
una conducta culpable (dolo o culpa grave) de éste, habiendo un nexo
causal entre ambos (Sentencia C-512 de 2013, p. 3).
En Colombia a partir de la Constitución Política de 1991 para el ejercicio de la
función del Control Fiscal se asignó a la Contraloría General de la República, 62
Contralorías Territoriales y la Auditoría General de la República (Auditoría
General de la República, 2011a).
La Contraloría General de la República para adelantar la vigilancia de los
recursos públicos, de origen de la nación, organizacionalmente se desconcentró
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mediante la conformación de treinta y un (31) contralorías departamentales
colegiadas en cada uno de las capitales de los departamentos con excepción del
Distrito Capital, El artículo 272 de la norma superior estipuló que la vigilancia
de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya
contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
De igual forma, el citado artículo asignó la vigilancia de la gestión fiscal de los
municipios a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determinara
respecto de las contralorías municipales y prescribió que las asambleas, los
concejos distritales y municipales organizaran las respectivas contralorías
como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.
Luego de una modificación del artículo 156 la Ley 136 de 1994, además de la
CGR, para la vigilancia de los recursos de las entidades territoriales se
estatuyeron 62 Contralorías Territoriales, la cuales, a su vez, 32 son
departamentales, 4 distritales y 26 son municipales. Para la vigilancia de la
Contraloría General de la República y las contralorías territoriales la
Constitución Política, en el artículo 274, asignó a un Auditor por períodos de
dos años, elegido por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte
Suprema de Justicia. El literal segundo del citado artículo estipuló que la ley
determinaría la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental,
distrital y municipal, desarrollado por el Decreto-Ley 272 de 2000, que otorgó
la competencia de la vigilancia, además de la CGR, de las contralorías
territoriales en la Auditoría General de la República.
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En otros términos, la Auditoría General de la Repúblicas constituye como: “Una
institución creada constitucionalmente en 1991 con el propósito de realizar el
control fiscal a la CGR y después de sendos debates generados en el seno de la
Corte Constitucional y otros se revisa la normativa y se establece que también
procede en control fiscal a las contralorías territoriales ”. La AGR después de
estas modificaciones ostenta la condición de organismo autónomo
administrativo, jurídico, contractual y presupuesto
AUDITORIA
GENERAL DE LA
REPUBLICA
CONTRALORIA
CONTRALORIAS
GENERAL DE LA
REGIONALES
RESPUBLICA
SUJETOS SUJETOS
VIGILADOS VIGILADOS
FUENTE, ELABORACION PROPIA.
¿COMO SE REALIZA EL CONTROL FISCAL?
JURISPRUDENCIALMETE.
El ejercicio del Control Fiscal de la Contraloría General de la República, de
acuerdo con lo que ha expresado la Corte Constitucional en Sentencia C-1176
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de 2004, en general, dentro de su ámbito, implica las siguientes funciones
misionales a saber: “Control Fiscal microeconómico, Control Fiscal
macroeconómico y la responsabilidad fiscal”
CONTROL FISCAL MICROECONOMICO
La Auditoría General de la República define el Control Fiscal Microeconómico
como: “La tarea de revisión y evaluación de la gestión y los resultados de cada
entidad sujeto de control, en una o varias vigencias, con el fin de determinar el
buen uso de los recursos públicos, la razonabilidad de sus estados financieros
y el cumplimiento de cinco principios de la gestión pública, a saber: eficiencia,
eficacia, economía, valoración de costos ambientales y equidad”.
Auditoría General de la República Contraloría General de la República sujetos
vigilados sujetos vigilados Contralorías territoriales 16 Mediante este proceso
la entidad fiscal determina hallazgos de carácter administrativo, fiscales,
disciplinarios o penales; cabe manifestar que un hallazgo puede involucrar
diferentes connotaciones. Otra característica del Control Fiscal consiste en
ser ejercida de forma posterior y selectiva.
CONTROL MACROECONOMICO
El Control Fiscal Macroeconómico se adelanta con fundamento en el artículo
268 de la Constitución de 1991, en sus numerales 3, 7, 11, e inciso final, en
concordancia con el 354 superior, según describe la Corte Constitucional:
“Como atribuciones del Contralor General de la República, [Llevar un registro
de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales, presentar al
Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos
naturales y del ambiente, presentar al Congreso y al Presidente de la República
certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la
ley; y, presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta general del
Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al
Congreso por el Contador General. En otras palabras, le corresponde también
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al Contralor General de la República, auditar el balance general de la Nación,
registrar la deuda pública y certificar las finanzas públicas, para lo cual
obviamente cuenta con todas las facultades de recopilación, procesamiento y
divulgación de la información financiera pública”. (C1176 de 2004, pp.31-32)
CONTROL EXCEPCIONAL.
Es la facultad que tiene la Contraloría General de la República para ejercer
control posterior sobre la gestión fiscal de cualquier entidad territorial, sin
perjuicio del control que les corresponde a las contralorías departamentales y
municipales, a solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de
cualquier comisión permanente del Congreso de la República o de la mitad más
uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales, y también a
solicitud de la ciudadanía, organizada en veedurías, tal como lo establece la
Ley850 de 2003.
La solicitud debe expresar los motivos por los cuales considera que el control
fiscal no debe ser asumido por la contraloría territorial que ostenta la
competencia ordinaria.
Esto tomando en consideración lo señalado por la Corte Constitucional en su
Sentencia C-364 de 2001, en la que se expresa que "la intervención de la
Contraloría General de la República no desconoce la autonomía territorial, ya
que es proporcionada al fin perseguido por la ley y por la propia Constitución,
como es proteger la idoneidad de la función de control fiscal, para
salvaguardar de esa manera los recursos públicos
En efecto ese control excepcional se justifica por cuanto, ya como se señaló,
se trata de eventos en que puede dudarse de la imparcialidad del órgano
territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que puedan
afectar su idoneidad",
Sumado a lo anterior, se hace necesario que se precise el asunto o materia
objeto sobre el cual recaería el control fiscal posterior excepcional solicitado
a la Contraloría General de la República, individualizando los contratos, órdenes
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de servicios, inversiones u otros actos de gestión sobre los cuales se pretende
el control fiscal por parte de la Contraloría General de la República. En
reiterada jurisprudencia constitucional ha manifestado que el control fiscal
territorial.
Finalmente, con el propósito de evitar que se generen situaciones que pongan
en riesgo el éxito de la solicitud, los solicitantes deben aportar la
documentación que acredite el ejercicio de su cargo, la aprobación de la
proposición o el cumplimiento de los requisitos establecidos para la
conformación de las veedurías ciudadanas. (Leyes 42 de 1993 y 850 de 2004).
LEGALMENTE (LEY 42 DEL 93).
EL CONTROL FINANCIERO: es el examen que se realiza, con base en las
normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados
financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus
operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la
elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los
originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las
autoridades competentes. (Art. 10 ley 42/93).
EL CONTROL DE LEGALIDAD: es la comprobación que se hace de las
operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una
entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le
son aplicables. (Art. 11 ley 42/93).
EL CONTROL DE GESTIÓN: es el examen de la eficiencia y eficacia de las
entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante
la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del
excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.
(Art. 12 ley 42/93).
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EL CONTROL DE RESULTADOS: es el examen que se realiza para establecer
en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los
planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período
determinado. (Art. 13 ley 42/93).
LA RESPONSABILIDAD FISCAL
Es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por la Contraloría,
con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores
públicos y de los particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal, o con
ocasión de ésta, causen por acción u omisión, y en forma dolosa o gravemente
culposa, un daño al patrimonio del Estado.
Los procesos de responsabilidad fiscal buscan resarcir al Estado el detrimento
al patrimonio público provocado por la acción u omisión de los funcionarios y
particulares que administren, manejen, custodien, enajenen, inviertan, etc., los
fondos o bienes del Estado en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión a
esta.
La responsabilidad se puede entender como una obligación de responder, en el
caso del control fiscal, de reparar un daño o de satisfacer el mal causado como
consecuencia de una conducta o comportamiento que contraviene la ley o la
moral; así, el responsable es la persona obligada a responder.
Estas nociones básicas traídas al plano del derecho fiscal, conducen a entender
la responsabilidad fiscal como la obligación que en un momento dado tienen los
gestores fiscales, en razón de su conducta o sus decisiones en ejercicio de la
gestión fiscal a ellos encomendada. En otras palabras, toda persona que
adelanta gestión fiscal debe responder por sus actuaciones en cumplimiento de
este encargo que la sociedad le ha hecho.
Desde el ámbito jurídico, se encuentra plenamente establecida la
responsabilidad como una consecuencia de las actuaciones de las personas.
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La misma Constitución Política dispone que "los particulares sólo son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes. Los
servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en
el ejercicio de sus funciones", y en su artículo 124 estipuló respecto de la
responsabilidad de los servidores públicos, que la ley determine la manera de
hacer efectiva dicha responsabilidad.
Así, la Ley se ha encargado de regular el alcance de la responsabilidad tanto de
los particulares, como de los servidores públicos, y con ello se admite que las
actuaciones pueden tener varias implicaciones o responsabilidades como sus
consecuencias.
¿Cuáles son las características del proceso de responsabilidad fiscal?
La responsabilidad que de declarar a través de dicho proceso es patrimonial,
no tiene el carácter de sancionatoria y además debe cumplir con las garantías
sustanciales y procesales del debido proceso. Es patrimonial porque, como
consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por
la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria
que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad.
No tiene carácter sancionatorio, pues su finalidad es resarcitoria. Es por tanto
una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de
la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos.
¿En qué circunstancias se da fallo con responsabilidad fiscal?
Se proferirá cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza
sobre:
1. La existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación
(actualizada según el IPC).
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2. La individualización y actuación, cuando menos con culpa grave, del gestor
fiscal.
3. La relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño
ocasionado al erario, y como consecuencia, deberá establecerse la obligación de
pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable fiscal.
¿En qué circunstancias opera la caducidad de la acción fiscal?
La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia
del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de
apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
¿Bajo qué circunstancias prescribe la responsabilidad fiscal?
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del
auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho
término no se ha dictado providencia en firme que la declare.
RENDICIÓN DE CUENTAS, UN DERECHO DE LA CIUDADANÍA
Teniendo en cuenta que la rendición de cuentas es un proceso que busca la
transparencia de la gestión de la Administración Pública, y la adopción de los
principios de Buen Gobierno, eficiencia, eficacia y transparencia en todas las
actuaciones del servidor público.
¿Qué es la rendición de cuentas?
La rendición de cuentas es la obligación de las entidades y servidores públicos
de informar y explicar los avances y los resultados de su gestión, así como el
avance en la garantía de derechos a los ciudadanos y sus organizaciones
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sociales, a través de espacios de diálogo público. (Ver Conpes 3654 de 2010 y
Ley 1757 de 2015).
A la vez, la rendición de cuentas implica la capacidad y el derecho de la
ciudadanía a pedir información, explicaciones y retroalimentar al gobierno, con
evaluaciones y propuestas de mejora, o con incentivos para corregir la gestión,
premiar o sancionar los resultados.
Las propuestas y evaluaciones de los usuarios y grupos de interés directos.
¿Qué elementos conforman una Rendición de Cuentas?
La Revisión y Fenecimiento de las Cuentas l numeral 2o. del artículo 268 de la
Constitución Política, atribuye al Contralor General de la República la función
de revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y
determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.
Y, dentro de los límites reglamentarios del artículo, por remisión normativa
posterior, dicha función es extensiva a los contralores territoriales. La ley 42
de 1993, por su parte, señala que la Contraloría General de la República
indicará los métodos, formas y plazos, para esa rendición.
La rendición de cuentas a los ciudadanos se fundamenta en tres (3) elementos
básicos:
Información de calidad y en lenguaje claro sobre los avances y
resultados de la gestión pública, así como sobre derechos garantizados.
Diálogo para explicar, escuchar y retroalimentar la gestión.
Incentivos para la construcción de la cultura de servidores como una
forma motivación de los servidores públicos y a los ciudadanos
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¿Cómo se estructura un proceso de rendición de cuentas?
La construcción y ejecución de la estrategia de rendición de cuentas se
fundamenta en cuatro pasos:
Análisis del estado de la rendición de cuentas de la entidad.
Definición del objetivo de la estrategia y la selección de un conjunto de
acciones puestas en un cronograma con las actividades de cada uno de los
elementos que componen el proceso de RdC (información, diálogo e incentivos).
Implementación de las acciones programadas.
Evaluación interna y externa que debe realizarse a los procesos de rendición
de cuentas y monitoreo.
¿Cómo se lleva a cabo el análisis del estado del proceso de rendición de
cuentas?
Este paso consiste en un análisis interno que permita contar con los principales
insumos para diseñar la estrategia de rendición de cuentas. Las acciones para
realizar el análisis son las siguientes:
Elaboración de diagnóstico
Caracterización de ciudadanos y grupos de interés
Identificación de necesidades de información de los actores
Identificación de la capacidad operativa y la disponibilidad de recursos
CONCLUSIONES
El modelo de Control Fiscal Colombiano instaurado en la Constitución Política
de 1991 enfrenta grandes retos generados por las nuevas formas de corrupción
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en el manejo de los recursos públicos, evidenciados por los escándalos de
corrupción surgidos recientemente. Para acometer los retos surgen propuestas
de cambios, desde los mismos entes de Control Fiscal como en el caso de los
estudios de la Contraloría General de la República y la Auditoría General de la
República, estudios que se caracterizan por el análisis de variables
organizacionales de las entidades fiscalizadoras, la interacción y la
coordinación del ente de Control Fiscal Nacional con los entes del Control
Fiscal Territorial. Otros estudios, son el reflejo de una visión macro con
propuestas que propenden por cambios del sistema, pasando de un modelo
unipersonal a un modelo colegiado, con jurisdicción propia.
Los diferentes estudios sobre el Control Fiscal Colombiano, las propuestas de
ajuste o cambios del sistema, los resultados del índice de percepción de
corrupción, permiten concluir que existe la necesidad de reformar nuestro
actual Sistema de Control Fiscal, para fortalecer su importancia como
mecanismo de responsabilización de los gobiernos democráticos, el equilibrio
de poderes, la mejora de la capacidad del Estado en la gestión eficiente de los
recursos públicos en la búsqueda del bienestar general, garantizando la
inversión y gastos para el cumplimiento de los fines y cometidos del Estado y
se mantenga la confianza en las instituciones públicas.
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BIBLIOGRAFIA.
“El Sistema Nacional de Control Fiscal en Colombia: ¿Una realidad o una
necesidad?” Carlos Felipe Córdoba Larrarte*
“/www.contraloria.gov.co/control-fiscal” – Contraloría
“www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/derecho/dere2/Tesis03.pdf “ -
Biblioteca Universidad Javeriana
“/www.ucaldas.edu.co/portal/wp-
content/uploads/2014/02/NUEVO_ENFOQUE_CONTROL_FISCAL_C
OLOMBIA.pdf”- Universidad de Caldas
“Constitución Política de Colombia 1991”
“Hacienda Pública” – Juan Camilo Restrepo.
