Sentencia T-682/17

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA PARA SOLICITAR

PROTECCION DE DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION

En lo relacionado con el derecho fundamental de petición, el único legitimado

para perseguir su protección judicial en caso de vulneración (ausencia de
respuesta, respuesta inoportuna, respuesta incompleta, respuesta
incongruente, etc.), será aquel que en su oportunidad presentó el escrito de
petición. En esa medida, la titularidad del derecho de petición nace a la vida
jurídica en el momento en que la persona a su nombre presenta petición ante
la autoridad o el particular, y en el evento de insatisfacción o de presunta
vulneración del derecho, el signatario estará legitimado para promover las
diversas acciones judiciales, según el caso.

ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO DE

PETICION-Procedencia de manera directa por ser derecho
fundamental de aplicación inmediata

Respecto de la protección del derecho de petición, esta Corte ha estimado

que el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de
defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que
quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no
dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita
efectivizar el mismo. Por esta razón, quien encuentre que la debida
resolución a su derecho de petición no ocurrió, esto es, que se quebrantó su
garantía fundamental, puede acudir directamente a la acción de amparo
constitucional.

DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Vulneración

cuando los recursos interpuestos no se resuelven en términos legales y
jurisprudenciales

Con respecto al tema concerniente a sí los recursos interpuestos en la vía

gubernativa y no decididos por la administración son o no equivalentes a una
petición en los términos del artículo 23 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha señalado que su no tramitación en
los términos legales y jurisprudenciales establecidos, vulnera el derecho
fundamental de petición.

DERECHO DE PETICION-Respuesta suficiente, efectiva y

congruente

En relación con los requisitos señalados, esta Corporación ha manifestado

que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y
satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta
sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si la respuesta
soluciona el caso que se plantea; y es congruente si existe coherencia entre lo
respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido y
no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar
información adicional que se encuentre relacionada con la petición
propuesta.

DERECHO DE PETICION-Vulneración por Colpensiones al resolver

recursos en vía gubernativa de manera incongruente

Referencia: Expediente T-6.320.192

Acción de tutela presentada por María

Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio
Piedrahita contra la Administradora
Colombiana de Pensiones,
COLPENSIONES

Asunto: Los recursos interpuestos en la vía

gubernativa y su relación con el derecho de
petición

Procedencia: Tribunal Superior del Distrito

Judicial del Tolima

Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el

Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo
Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales profiere la siguiente

SENTENCIA

En el proceso de revisión de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero

Penal del Circuito de Ibagué, en primera instancia, y el Tribunal Superior del
Distrito Judicial del Tolima, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela
promovida por María Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio Piedrahita contra la
Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES.

2
El asunto llegó a esta Corporación por remisión que efectuó la Secretaría del
Tribunal Superior del Distrito Judicial del Tolima, según lo ordenado por el
artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 25 de agosto de 2017, la Sala Octava
de Selección de Tutelas de la Corte lo escogió para revisión.

I. ANTECEDENTES

El 27 de marzo de 2017, María Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio

Piedrahita interpusieron acción de tutela contra la Administradora Colombiana
de pensiones (en adelante COLPENSIONES), con el propósito de obtener la
protección de sus derechos a la vida digna, a la igualdad, al mínimo vital y a la
seguridad social, los cuales estiman vulnerados por COLPENSIONES, al no
resolver de fondo y de manera congruente los recursos de reposición y
apelación que incoaron en contra de la Resolución GNR 150969 del 24 de
mayo de 2016, expedida por dicha entidad.

Hechos y pretensiones según la acción de tutela

1. Los accionantes de 611 y 632 años de edad respectivamente, mencionaron

que conviven en unión libre desde hace 30 años y se encuentran afiliados al
régimen subsidiado en salud, en el nivel socioeconómico I del Sisbén3.

2. Indicaron que mediante Resolución GNR 64647 del 27 de febrero de 2016,

COLPENSIONES negó a la señora María Ruth Salazar Álvarez el
reconocimiento de la pensión de vejez, debido a que sólo acreditaba 632
semanas de cotización al sistema pensional.

3. Mencionaron que posteriormente, mediante Resolución GNR 150969 del

24 de mayo de 2016, COLPENSIONES reconoció a la señora Salazar Álvarez
la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por valor de $1.170.572.

4. La accionante inconforme con la anterior decisión, mediante escrito del 13

de junio de 2016, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación
contra la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016. Para fundamentar
el recurso, la demandante señaló que rechazaba el otorgamiento de la
indemnización sustitutiva, pues no había solicitado su reconocimiento, ya que
pretendía presentar ante COLPENSIONES una solicitud de reconocimiento
de pensión familiar, pues sumadas sus semanas de cotización con las de su
esposo podrían obtener el reconocimiento de dicha prestación.

1 A folio 7 del cuaderno principal se observa la cédula de ciudadanía de María Ruth Salazar Álvarez, donde
consta que nació el 6 de diciembre de 1955.
2 A folio 8 se observa la cédula de ciudadanía de Héctor Rubio Piedrahita, donde consta que nació el 18 de
marzo de 1954.
3 El carné y el certificado de afiliación al Sisbén de los señores María Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio
Piedrahita se encuentran visibles en folios 30 y 31 ibíd.

3
En consecuencia, solicitó a COLPENSIONES que le diera un número de
cuenta bancaria para devolver el dinero que por concepto de indemnización
sustitutiva le había sido reconocido4.

5. Los recursos interpuestos fueron resueltos por COLPENSIONES a través

de las Resoluciones GNR 203104, del 11 de julio de 2016 y VPB 33612 del
25 de agosto de 2016, mediante las cuales la entidad accionada confirmó la
Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016, a través de la cual le
reconoció a la señora Salazar Álvarez la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez por valor de $1.170.5725.

De la motivación de las resoluciones antes mencionadas se evidencia que la

accionada interpretó la solicitud de reembolso de la indemnización sustitutiva
como una petición de “reliquidación de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez”.

6. Inconforme con la anterior decisión, el 17 de enero de 2017, la accionante

presentó nuevamente recurso de apelación contra la Resolución GNR 150969
del 24 de mayo de 2016. Al resolverlo, COLPENSIONES mediante
Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017, volvió a interpretar que la
actora solicitaba la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez, la cual procedió a negar6.

7. El 10 de febrero de 2017, la accionante presentó recurso de reposición

contra la Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017. Para fundamentar
el recurso, en primer lugar, aclaró que nunca solicitó la reliquidación de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pues ni siquiera se
encontraba conforme con el reconocimiento de dicha prestación. En segundo
lugar, reiteró que sumadas sus semanas de cotización con las de su esposo,
podían obtener el reconocimiento de una pensión familiar.

En consecuencia, la demandante nuevamente le solicitó a COLPENSIONES

que recibiera el dinero que le reconoció por concepto de indemnización
sustitutiva para proceder a presentar la solicitud de reconocimiento de pensión
familiar y allegar la documentación requerida para tal fin7.

8. Al resolver el recurso interpuesto, COLPENSIONES mediante Resolución

GNR 54607 del 20 de febrero de 2017 confirmó la Resolución GNR 28548
del 24 de enero de 2017. Para tal efecto, señaló que, con base en el artículo 6º
del Decreto 1730 de 2001, las cotizaciones consideradas en el cálculo de la
indemnización sustitutiva no podrán volver a ser tenidas en cuenta para
ningún otro efecto.

4 Folio 33 ibíd.
5 La Resolución VPB 33612 del 25 de agosto de 2016, se encuentra visible en folios 10 a 13 ibíd.
6 La Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017, se encuentra visible en folios 16-22 ibíd.
7 El recurso de reposición presentado por la accionante el 10 de febrero de 2017 se encuentra visible en el
folio 23 ibíd.

4
9. Con fundamento en todo lo anterior, los accionantes como medida de
restablecimiento de sus derechos a la vida digna, a la igualdad, al mínimo vital
y a la seguridad social, solicitaron de manera textual, que se ordene a
COLPENSIONES lo siguiente : i) “se nos reciba el monto consignado en mi
cuenta, el cual fue impugnado dentro de los términos legales, para así poder
pasar todos los documentos para obtener la tan merecida pensión familiar”, e
ii) informarles las razones por las cuales dicha entidad “nunca dio respuesta a
lo solicitado, sino siempre con evasivas sobre algo que nunca se había
solicitado”.8

II. Trámite Procesal

Por medio de auto del 28 de marzo de 2017 9, el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Ibagué, avocó el conocimiento de la acción de tutela y corrió
traslado a COLPENSIONES con el fin de que se pronunciara sobre los hechos
que dieron origen a la acción de tutela. Transcurrido el término referido sin
que se obtuviera respuesta, el juzgado adoptó la sentencia correspondiente.

A. Sentencia de primera instancia

El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué mediante providencia del 7

de abril de 201710, negó el amparo constitucional de los derechos
fundamentales de petición, vida digna y mínimo vital, al estimar que los
recursos interpuestos en la vía gubernativa no son equivalentes a una petición
en los términos del artículo 23 de la Constitución Política. En consecuencia, el
juez sostuvo que la accionante no podía pretender que se resolvieron de fondo
y de manera congruente unas supuestas peticiones, cuando lo que interpuso
correspondía a recursos de reposición y apelación.

B. Impugnación

Mediante escrito del 17 de abril de 201711, los accionantes impugnaron la

decisión referida. Para tal efecto, reiteraron los argumentos expuestos en la
demanda de tutela.

C. Sentencia de segunda instancia

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 17

de mayo de 201712, confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que,
si bien en la respuesta a los recursos presentados COLPENSIONES no le
8 Folio 4 ibíd.
9 Folio 35 ibíd.
10 Folios 40-47 ibíd.
11 Folios 52 y 53 ibíd.
12 Folios 4-14, cuaderno 2.

5
respondió a la accionante si aceptaba recibir el dinero reconocido por
concepto de indemnización sustitutiva, en un pronunciamiento posterior, le
indicó de manera general que, las semanas cotizadas que son materia de
liquidación para la indemnización sustitutiva no pueden ser tenidas en cuenta
para el reconocimiento de otra prestación pensional.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1. Esta Sala de Revisión es competente para examinar la sentencia de tutela

proferida en este asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Asunto objeto de análisis y problema jurídico

2. Los ciudadanos María Ruth Salazar Álvarez y Héctor Rubio Piedrahita

presentaron acción de tutela contra COLPENSIONES con el propósito de
obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la
igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social. Indicaron que la afectación
de los derechos invocados se produjo porque la entidad accionada no
respondió de fondo ni de manera congruente sendos recursos de reposición y
apelación que interpusieron en la vía gubernativa contra la Resolución GNR
150969 del 24 de mayo de 2016, a través de la cual COLPENSIONES le
reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la señora
María Ruth Salazar Álvarez.

Para fundamentar los recursos, la accionante señaló que rechazaba el

otorgamiento de la indemnización sustitutiva, pues nunca solicitó su
reconocimiento y pago, puesto que pretendía junto con su esposo presentar
ante COLPENSIONES una solicitud de reconocimiento de pensión familiar,
en la medida en que sumadas sus semanas de cotización con las del señor
Héctor Rubio Piedrahita, podrían obtener dicha prestación.

En consecuencia, la accionante pidió a COLPENSIONES que le recibiera el

dinero que le había reconocido por concepto de indemnización sustitutiva para
así proceder a presentar la solicitud de reconocimiento de pensión familiar y
allegar la documentación requerida para tal fin.

3. Por su parte, COLPENSIONES no se pronunció en relación con los hechos

expuestos por los accionantes. Sin embargo, del análisis probatorio obrante en
el expediente de tutela, se observó que dicha entidad resolvió los recursos de
reposición y apelación que presentó la señora María Ruth Salazar Álvarez
contra la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016 como solicitudes
de reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

6
Además, en relación con el recurso de reposición que la accionante presentó
contra la Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017, mediante la cual la
entidad accionada nuevamente le negó una reliquidación de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, COLPENSIONES mediante Resolución
GNR 54607 del 20 de febrero de 2017 confirmó la decisión inicial. En dicho
acto administrativo, agregó que, con fundamento en el artículo 6º del Decreto
1730 de 2001, las cotizaciones consideradas en el cálculo de la indemnización
sustitutiva no podrán volver a ser tenidas en cuenta para ningún otro efecto.

4. El juez de primera instancia negó el amparo constitucional de los derechos

fundamentales de petición, vida digna y mínimo vital, al estimar que, los
recursos interpuestos en la vía gubernativa no son equivalentes a una petición
en los términos del artículo 23 de la Constitución Política. En consecuencia,
sostuvo que la accionante no podía pretender que se resolvieran de fondo unas
supuestas peticiones, cuando lo que interpuso correspondía a recursos de
reposición y apelación.

El juez de segunda instancia confirmó el fallo impugnado, al considerar que, si

bien COLPENSIONES no le respondió a la accionante si aceptaba recibir el
dinero reconocido por concepto de indemnización sustitutiva, en un
pronunciamiento posterior, le indicó de manera general que, las semanas
cotizadas que son materia de liquidación para la indemnización sustitutiva no
pueden ser tenidas en cuenta para el reconocimiento de otra prestación
pensional.

5. Antes de plantear el problema jurídico, es preciso recordar que si el juez de

tutela encuentra afectados o amenazados derechos no invocados por el actor,
“(…) no sólo puede sino que debe referirse a ellos en su sentencia y decidir
lo pertinente, impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y plena
defensa.13 En efecto, el juez tiene a su cargo un papel activo e independiente,
que implica la búsqueda de la verdad y la protección eficaz de los derechos
fundamentales afectados.

En este orden de ideas, en ejercicio de sus facultades constitucionales y

legales, la Sala se ocupará de resolver el siguiente problema jurídico, que
incluye el estudio sobre la posible vulneración del derecho fundamental de
petición, a pesar de que la accionante sólo alegó la vulneración de sus
derechos a la vida digna, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social,
pues evidencia que el goce de tal garantía podría estar amenazado.

6. De acuerdo con la situación fáctica, la Sala Quinta de Revisión de la Corte

Constitucional deberá verificar, como primera medida, la procedibilidad
formal de la acción de tutela. Si la tutela llega a resultar procedente, deberá
resolver el siguiente problema jurídico: ¿COLPENSIONES vulneró los
derechos fundamentales de petición, a la seguridad social y al mínimo vital de
la señora María Ruth Salazar Álvarez, al no resolver de manera congruente
13 Sentencia T-463 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

7
con la naturaleza de la solicitud, los recursos de reposición y apelación que
ella presentó contra la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016, por
medio de la cual dicha Administradora de Pensiones le reconoció la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez?

7. Para responder al problema jurídico anteriormente enunciado, la Sala

examinará inicialmente la procedencia de la acción de tutela. De superarse ese
análisis, la Sala analizará si el derecho fundamental de petición se vulnera
cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa no se resuelven en los
términos legalmente señalados, en particular de manera congruente con lo
solicitado; y por último resolverá el caso concreto.

Procedencia de la acción de tutela

Legitimación en la causa por activa y por pasiva

8. Conforme al artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar

acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o
particular.

Ahora bien, en lo relacionado con el derecho fundamental de petición, el único

legitimado para perseguir su protección judicial en caso de vulneración
(ausencia de respuesta, respuesta inoportuna, respuesta incompleta, respuesta
incongruente, etc.), será aquel que en su oportunidad presentó el escrito de
petición. En esa medida, la titularidad del derecho de petición nace a la vida
jurídica en el momento en que la persona a su nombre presenta petición ante la
autoridad o el particular, y en el evento de insatisfacción o de presunta
vulneración del derecho, el signatario estará legitimado para promover las
diversas acciones judiciales, según el caso14.

En el caso objeto de estudio, se encuentra acreditado que la señora María

Ruth Salazar Álvarez tiene legitimación por activa para formular la acción de
tutela de la referencia, en la medida en que es titular de los derechos
constitucionales fundamentales cuya defensa inmediata invoca. No obstante,
no es posible afirmar lo mismo en relación con el señor Héctor Rubio
Piedrahita, pues no es el titular del derecho fundamental de petición, ya que la
presunta vulneración de dicha garantía, fundada en una eventual respuesta
incongruente de las peticiones por parte de COLPENSIONES, sólo puede
predicarse en relación con la persona que ejerció el derecho de petición y
presentó los escritos respectivos, es decir la señora María Ruth Salazar
Álvarez.
 
9. Por su parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace
referencia a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser
14 Al respecto ver Sentencia T-817 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

8
demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del
derecho fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso15.

Según los artículos 86 de la Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de

1991, la tutela procede contra cualquier autoridad pública y,
excepcionalmente, contra particulares. En el asunto de la referencia, no cabe
duda de que Colpensiones es una autoridad pública, en tanto es una empresa
industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio del Trabajo,
encargada de la prestación del servicio público de la seguridad social,
concretamente, en el manejo del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida como parte del Sistema General de Pensiones.

Inmediatez

10. El principio de inmediatez previsto en el referido artículo 86 Superior, es

un límite temporal para la procedencia de la acción de tutela. De acuerdo con
este mandato, la interposición del amparo debe hacerse dentro de un plazo
razonable, oportuno y justo16, toda vez que su razón de ser es la protección
inmediata y urgente de los derechos fundamentales17.

En relación con el caso objeto de estudio, la señora María Ruth Salazar

Álvarez instauró la acción de tutela el 27 de marzo de 2017 y el último
pronunciamiento de COLPENSIONES se produjo el 20 de febrero del año en
cita, mediante Resolución GNR 54607. Esto significa que transcurrieron
menos de dos meses para que la demandante acudiera ante el juez
constitucional, término que se ajusta a la oportunidad en la presentación del
amparo.

Subsidiariedad

11. El artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que la acción

de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo en los casos en que sea interpuesta como mecanismo
transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. De igual
forma, se ha aceptado la procedencia definitiva del amparo de tutela en
aquellas situaciones en las que existiendo recursos judiciales, los mismos no
sean idóneos o eficaces para evitar la vulneración del derecho constitucional
fundamental.

12. Respecto de la protección del derecho de petición, esta Corte ha estimado

que el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de
defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que
quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no

15 Sentencia T-373 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

16 Sentencias T-834 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-887 de 2009. M.P. Mauricio González
Cuervo.
17 Sentencia T-246 de 2015. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

9
dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita
efectivizar el mismo. Por esta razón, quien encuentre que la debida resolución
a su derecho de petición no ocurrió, esto es, que se quebrantó su garantía
fundamental, puede acudir directamente a la acción de amparo
constitucional18.

En idéntico sentido, la Sentencia C- 951 de 201419 mediante la cual la Sala

Plena de esta Corporación estudió la constitucionalidad del proyecto de Ley
Estatutaria No. 65 del 2012 Senado, – 227 de 2013 Cámara “Por medio del
cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el título del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, señala que el derecho de petición se aplica a todo el
procedimiento administrativo, trámite que incluye los recursos ordinarios y
extraordinarios, de manera que su no resolución oportuna o adecuada es
susceptible de corregirse a través de la acción de tutela.
 
13. Conforme con lo expuesto, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y
eficaz para garantizar la protección del derecho fundamental de petición, del
cual hacen parte los recursos administrativos ante las autoridades. Por tanto, la
no resolución adecuada de cualquiera de aquellos recursos, faculta al juez de
tutela para corregir tal actuación.

El derecho de petición se vulnera cuando los recursos interpuestos en la

vía gubernativa no se resuelven de acuerdo con los parámetros que esta
Corporación ha señalado en relación con el alcance de este derecho.
Reiteración de jurisprudencia

14. El derecho de petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la

Constitución Política, precepto que indica que toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución.

Esta Corporación con relación al derecho de petición, ha establecido que no

solamente comprende la prerrogativa de obtener una pronta resolución a la
solicitud por parte de las autoridades a quienes es formulada, sino que
correlativamente implica la obligación por parte de éstas de resolver de fondo,
de manera clara y congruente lo solicitado.20

15. Ahora bien, con respecto al tema concerniente a sí los recursos

interpuestos en la vía gubernativa y no decididos por la administración son o
no equivalentes a una petición en los términos del artículo 23 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha

18 Sentencia T- 149 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

19 Martha Victoria Sáchica Méndez.
20 Sentencia T-213 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.

10
señalado que su no tramitación en los términos legales y jurisprudenciales
establecidos, vulnera el derecho fundamental de petición.21

La citada posición fue adoptada desde el año 1994 en Sentencia T-304, M.P.
Jorge Arango Mejía, por medio de la cual la Corte al referirse a los recursos
interpuestos en la vía gubernativa y su relación con el derecho de petición,
consideró que el uso de los recursos señalados por las normas del Código
Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus
decisiones, constituye el desarrollo del derecho de petición, pues, “a través de
ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición
respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o
la revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la
consecuencia inmediata sea su pronta resolución”.

Además, en la Sentencia T-316 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández,

se indicó que no existe razón lógica para afirmar que la interposición de
recursos ante la administración no sea una de las formas de ejercitar el
derecho de petición, pues este último aparte de habilitar la participación de los
sujetos en la gestión de la administración, autoriza “como desarrollo de él”, la
controversia de sus decisiones.

En conclusión, se puede afirmar que los recursos interpuestos con la finalidad

de controlar los actos administrativos y agotar la vía gubernativa, constituyen
una de las formas de ejercitar el derecho de petición en la medida que este
último permite a las personas no sólo participar en la gestión que realice la
administración sino también, controvertir directamente ante aquella sus
decisiones.

Lo anterior se infiere porque al interponer los recursos de reposición y

apelación se está presentando una petición respetuosa con el fin de obtener, ya
sea, la aclaración, modificación o revocación de un acto administrativo, en
consecuencia, la administración tiene el deber de resolverlos oportunamente,
de manera suficiente, efectiva y congruente con lo solicitado, de lo contrario
se vulneraría el núcleo esencial del derecho de petición.

16. Ahora bien, en relación con los requisitos señalados, esta Corporación ha
manifestado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la
petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la
respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si la
respuesta soluciona el caso que se plantea; y es congruente si existe
coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución
verse sobre lo pedido y no sobre un tema semejante, sin que se excluya la
posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada
con la petición propuesta22.
21 Posición reiterada en varios fallos de tutela, a saber, T-365 de 1998, T-084 de 2002, T-951 de 2003, T-364,
T-499, T-692, T-695 de 2004, T- 213 de 2005, entre otros.
22 Al respecto ver Sentencia T-587 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.

11
Caso concreto: la acción de tutela procede para proteger el derecho de
petición, cuando no se ha dado respuesta congruente a los recursos
interpuestos en vía gubernativa.

17. La Corte Constitucional ha establecido que el derecho de petición

comprende dos facetas, una relacionada con la posibilidad de presentar
peticiones respetuosas a la administración pública, y otra con el deber de las
autoridades de responder de fondo y oportunamente a las mismas. Así,
constituye vulneración al derecho de petición: (i) la ausencia de respuesta por
parte de la administración dentro de los términos legales establecidos para tal
fin y (ii) la que no atiende de fondo lo pedido, sin que ello implique resolver
favorablemente las pretensiones del administrado23.

18. Por otro lado, también se ha señalado que el derecho de petición no sólo se
desarrolla con la solicitud inicial elevada ante la administración, sino que
incluye los recursos que en la vía gubernativa se interpongan. En ese sentido,
desde sus inicios esta Corporación ha considerado que estos son una forma de
ejercer dicho derecho, por cuanto “a través de ellos, el administrado eleva
ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad
obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado
acto” .

19. En relación con el caso concreto, la Sala observa que la peticionaria

instauró sendos recursos de reposición y apelación contra la Resolución GNR
150969 del 24 de mayo de 2016, a través de la cual, COLPENSIONES le
reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Para
fundamentar los recursos, la accionante señaló que rechazaba el otorgamiento
de la indemnización sustitutiva, pues no había solicitado su reconocimiento y
pago, ya que pretendía junto con su esposo presentar ante COLPENSIONES
una solicitud de reconocimiento de pensión familiar, en tanto sumadas sus
semanas de cotización con las del señor Héctor Rubio Piedrahita podrían
obtener dicha prestación.

En consecuencia, la accionante solicitó a COLPENSIONES que le recibiera el

dinero reconocido por concepto de indemnización sustitutiva para así proceder
a presentar la solicitud de reconocimiento de pensión familiar y allegar la
documentación requerida para tal fin.

Por su parte, COLPENSIONES resolvió los recursos de reposición y

apelación que presentó la señora María Ruth Salazar Álvarez contra la
Resolución GNR 150969 del 24 de mayo de 2016 como solicitudes de
reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

23 Al respecto, ver entre otras, las sentencias T-377 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-400 de
2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-880 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
Sentencia T-304 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.

12
Posteriormente, la accionante presentó recurso de reposición contra la
Resolución GNR 28548 del 24 de enero de 2017, mediante la cual
COLPENSIONES nuevamente le negó la reliquidación de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez. Para fundamentar el recurso, la demandante
reiteró que nunca solicitó la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, pues ni siquiera se encontraba conforme con el
reconocimiento de dicha prestación. En consecuencia, le solicitó a
COLPENSIONES que le permitiera reembolsar el dinero que le había
reconocido por concepto de indemnización sustitutiva para poder proceder a
presentar la solicitud de reconocimiento pensión familiar y allegar la
documentación requerida para tal fin.

Al resolver el recurso interpuesto, COLPENSIONES mediante Resolución

GNR 54607 del 20 de febrero de 2017 confirmó la Resolución GNR 28548
del 24 de enero de 2017. Además, agregó que, con fundamento en el artículo
6º del Decreto 1730 de 2001, las cotizaciones consideradas en el cálculo de la
indemnización sustitutiva no podrán volver a ser tenidas en cuenta para
ningún otro efecto.

20. Según la situación fáctica probada en el expediente, la Sala encuentra que

existió una vulneración al derecho de petición de la señora María Ruth Salazar
Álvarez por parte COLPENSIONES, la cual se configuró al no haber dado
respuesta congruente a los recursos de reposición y de apelación que interpuso
mediante escrito del 13 de junio de 2016, contra la Resolución GNR 150969
del 24 de mayo de 2016.

Lo anterior, por cuanto la accionante pretendía a través de los recursos

presentados que, COLPENSIONES le respondiera sobre la solicitud de
reembolso del dinero reconocido por concepto de indemnización sustitutiva
para poder presentar una solicitud de pensión familiar junto con su esposo. No
obstante, de la motivación de las Resoluciones GNR 203104, del 11 de julio
de 2016 y VPB 33612 del 25 de agosto de 2016, mediante las cuales la entidad
accionada dio respuesta a los recursos de reposición y de apelación
presentados por la accionante en contra de la Resolución GNR 150969 del 24
de mayo de 2016, se evidencia que COLPENSIONES erróneamente los
interpretó como una solicitud de “reliquidación de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez”.

21. En esa medida, sin entrar a prejuzgar sobre la materia y reconociendo que
la competencia original para decidir de manera concreta sobre el reembolso de
la indemnización sustitutiva le corresponde a COLPENSIONES, la Sala debe
recordar las reglas legales y jurisprudenciales aplicables al fondo del asunto,
las cuales se sintetizan del siguiente modo:

En primer lugar, la Corte Constitucional ha señalado que haber entregado a

una persona la indemnización sustitutiva no impide que pueda examinarse
nuevamente la posibilidad de reconocerle otra prestación pensional. En esa

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medida, la incompatibilidad de los beneficios pensionales no es una barrera
para evaluar nuevamente los casos, ni efectuar un reconocimiento pensional,
sino que debe interpretarse como una imposibilidad de que los aportes al
sistema financien dos prestaciones simultáneamente. En consecuencia, cuando
un fondo de pensiones reconoce la indemnización sustitutiva y, posteriormente
se reconoce el derecho a la pensión, esta Corporación ha ordenado a la entidad
administradora pagar la pensión, pero ha permitido compensar lo que ya ha
pagado a los afiliados o beneficiarios por concepto de indemnización24.

En segundo lugar, la Ley 580 de 2012 “Por la cual se crea la pensión

familiar”, precisa:
 
“Artículo 151 C. Pensión Familiar en el Régimen de Prima Media con
Prestación Definida. Quienes cumplan los requisitos para adquirir el
derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el
sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la
pensión familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes
obtengan la edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas
de cotización supere el mínimo de semanas requeridas para el
reconocimiento de la pensión de vejez.”

Lo anterior permite observar que para solicitar el reconocimiento de la

pensión familiar, es necesario como primera medida, cumplir los requisitos
para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
En ese sentido, no es de recibo que COLPENSIONES señale que las
cotizaciones consideradas en el cálculo de la indemnización sustitutiva no
pueden ser tenidas en cuenta para el reconocimiento de la pensión familiar.
Esto debido a que tal interpretación restaría efectividad a la norma legal antes
anotada.

22. Por otra parte, es importante precisar que la actuación de la entidad

accionada también afecta los derechos a la seguridad social y al mínimo vital
de la señora María Ruth Salazar Álvarez, porque la falta de una respuesta
congruente a los recursos de reposición y de apelación que interpuso mediante
escrito del 13 de junio de 2016, en contra del acto administrativo que le
reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, ha impedido
que la accionante presente la solitud de reconocimiento de pensión familiar.

23. Por todo lo anterior, se dejarán sin efectos las Resoluciones GNR 203104,
del 11 de julio de 2016 y VPB 33612 del 25 de agosto siguiente y se ordenará
a COLPENSIONES, que en el término perentorio de 10 días resuelva el
recurso de reposición y en subsidio de apelación que interpuso la accionante el
13 de junio de 2016, en contra de la Resolución GNR 150969 del 24 de mayo
de 2016, es decir, de manera congruente con lo solicitado y teniendo en cuenta

24 Al respecto, ver las sentencias T-145 de 2008, T-228 de 2014 y T-065 de 2016, entre otras.

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lo señalado por esta Corporación en el fundamento jurídico número 21 de la
presente providencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Tercero Penal

del Circuito de Ibagué, el 7 de abril de 2017, y por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial del Tolima, el 17 de mayo de 2017, y en su lugar TUTELAR
los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y de petición de la
accionante, en relación a obtener respuesta congruente al recurso de
reposición y en subsidio de apelación que presentó en contra de la Resolución
GNR 150969 del 24 de mayo de 2016.

SEGUNDO.- DECLARAR sin efecto jurídico las Resoluciones GNR

203104, del 11 de julio de 2016 y VPB 33612 del 25 de agosto siguiente, y por
lo tanto, se ORDENA a COLPENSIONES, que en el término perentorio de 10
días resuelva el recurso de reposición y en subsidio de apelación que interpuso
la accionante el 13 de junio de 2016, en contra de la Resolución GNR 150969
del 24 de mayo de 2016, es decir, de manera congruente con lo solicitado y
teniendo en cuenta lo señalado por esta Corporación en la consideración
número 21 de la presente providencia.

TERCERO.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata

el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional

y cúmplase.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

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CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada

ROCIO LOAIZA MILIÁN

Secretaria General (E)

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