EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN BOLIVIA, APLICACIÓN Y

DEFICIENCIAS
AGRADECIMIENTOS........................................................................................................................3
DECLARACIÓN DE DERECHOS DE AUTOR DE LECTURA Y PUBLICACIÓN DE LA
MONOGRAFÍA....................................................................................................................................4
RESUMEN.............................................................................................................................................5
INTRODUCCIÓN................................................................................................................................8
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA..............................................................................................9
FUNDAMENTACIÓN..........................................................................................................................9
OBJETIVOS..........................................................................................................................................9
OBJETIVO GENERAL........................................................................................................................9
OBJETIVOS ESPECÍFICOS..............................................................................................................9
MÉTODOLOGIA DE LA INVESTIGACIÓN.................................................................................10
MÉTODO GENERAL.........................................................................................................................10
Método Deductivo..........................................................................................................................10
MÉTODOS ESPECÍFICOS..............................................................................................................10
Método del Positivismo Jurídico en el Derecho Constitucional......................................10
Método Histórico.............................................................................................................................10
Método Analítico - Comparativo................................................................................................10
CAPÍTULO I.......................................................................................................................................11
CONSTITUCIÓN Y CONTROL DEL PODER...............................................................................11
1. Poder..............................................................................................................................................11
2. Constitución.................................................................................................................................13
3. Control...........................................................................................................................................14
3.1. Control Social..........................................................................................................................15
3.2. Control Político.......................................................................................................................16
3.2.1. Control Parlamentario Como Control Político..........................................................17
3.3. Control Jurídico......................................................................................................................17
CAPÍTULO II.....................................................................................................................................19
MODELO DE CONSTITUCIONALIDAD ADOPTADO POR BOLIVIA...................................19
1. El Principio de Supremacía de la Constitución y el Control de
Constitucionalidad.........................................................................................................................19
1.1. El Control de la Constitucionalidad en la Constitución de 1967............................19
1.2. Supremacía Constitucional.................................................................................................20
1.2.2. Supremacía Material de la Constitución.....................................................................23
1.2.3. Supremacía Formal de la Constitución.......................................................................23
1.3. Naturaleza jurídica de la inconstitucionalidad............................................................23
1.4. Principio de Jerarquía Normativa.....................................................................................24
2. Sistema de Control Jurisdiccional de Constitucionalidad Difuso..............................25
2.1. Características:.......................................................................................................................25
3. Sistema de Control Jurisdiccional de Constitucionalidad Concentrado..................27
3.1. Características:.......................................................................................................................27
4. Sistema de Control Jurisdiccional de Constitucionalidad Político............................28
4.1. Características:.......................................................................................................................29
2.4. Sistema de Control Jurisdiccional de Constitucionalidad Mixto............................30
3. Clases de Controles...................................................................................................................30
3.1. Control Previo o Preventivo...............................................................................................31
3.2. Control Posterior....................................................................................................................31
3.3. El Tribunal Constitucional Como Legislador Negativo..............................................32
CAPÍTULO III...................................................................................................................................33
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD BOLIVIANO Y SUS CARENCIAS.................33
1. El Control Previo De Constitucionalidad Diseñado por la Ley 027 del Tribunal
Constitucional Plurinacional.......................................................................................................33
1.1. Supuestos de control previo en el sistema boliviano................................................34
1.2. Consultas Sobre la Constitucionalidad de los Proyectos de Ley............................34
1.3. Consultas de las Autoridades Indígenas Originario Campesinas sobre la
Aplicación de sus Normas Jurídicas a un Caso Concreto..................................................40
1.4. Consulta Sobre la Constitucionalidad de las Preguntas del Referendo..............44
1.5. Control de Constitucionalidad de Proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas
de Entidades Territoriales............................................................................................................48
2. El Control Posterior de Constitucionalidad en el Sistema Boliviano........................50
2.1 Control Correctivo de Tipo Normativo. Acciones de Inconstitucionalidad..........50
2.1.1. Acción de inconstitucionalidad abstracta..................................................................50
2.1.2. Acción de inconstitucionalidad concreta....................................................................51
2.2. Conflictos de competencias entre órganos del poder público................................51
CAPÍTULO IV....................................................................................................................................53
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES................................................................................53
1. Conclusiones................................................................................................................................53
2. Recomendaciones......................................................................................................................54
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................................55
AGRADECIMIENTOS

Quiero expresar mi gratitud a Dios, quien con su bendición llena siempre mi vida y
a toda mi familia por estar siempre presentes.

Mi profundo agradecimiento a mis Padres que han sabido darme su ejemplo de

trabajo y honradez, a mi esposa Paola por su apoyo y paciencia en este proyecto
de estudio, y a mis hijos por ser la mayor motivación para realizar este proyecto.
DECLARACIÓN DE DERECHOS DE AUTOR DE LECTURA Y PUBLICACIÓN
DE LA MONOGRAFÍA

Al presentar esta monografía como uno de los requisitos previstos para obtención
del Diplomado en Derecho Constitucional y Derecho Procesal Constitucional de la
Universidad Técnica de Oruro, autorizo a la Dirección de Postgrado de la Facultad
de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, a la Biblioteca de la Universidad, para
que se haga de esta Monografía un documento disponible para su lectura según
las normas de la misma.
De este modo, manifiesto mi acuerdo en que se utilice como material productivo,
dentro del Reglamento universitario, siempre y cuando esta utilización no suponga
ganancia económica, ni potencial.
También confiero a la Dirección de Postgrado de la Facultad de Derecho, Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Técnica de Oruro los derechos de publicación
de esta monografía; o parte de ella, manteniendo mis derechos de autor, hasta un
periodo de cinco años después de su aprobación.

Nombre del Postulante: Abg. Juan Carlos Huarachi Huarachi

Oruro, 20 de agosto de 2020
RESUMEN

Tomando varios aspectos, sobre el control de constitucionalidad, que es aquel

procedimiento que vela por la supremacía de la constitución en un Estado de
Derecho. La Constitución nace como producto de una decisión de la soberanía
popular, dicha decisión no es sólo un acuerdo al que se llega en un momento
dado, sino, que se trata de un pacto fundante de la comunidad política y del orden
jurídico que debe regirla; de ahí su vocación de permanencia en el tiempo, y la
necesidad del establecimiento de mecanismos que garanticen su efectiva vigencia.

La supremacía jurídica de la Constitución es una cualidad política de todo Estado

Constitucional de Derecho, en cuanto que en él se concibe a la Constitución como
un conjunto de principios, valores, derechos y reglas jurídicas que se tienen por
fundamentales y esenciales para preservar la forma política del Estado, la
organización institucional de la comunidad política y el sistema de fuentes formales
del Derecho.

Teniendo que llegar a estudiar aspectos, como el control, el poder, el control

social, el control político, control Jurídico, a los agentes del control o el objeto del
control.

La actual Ley 027 del TCP establece un sistema de control previo en su Título V,
capítulos III, IV, V y los títulos VI y VII, referidos a diversos mecanismos o modos
de control de constitucionalidad, como por ejemplo: las consultas sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley, consulta sobre la constitucionalidad de
las preguntas del referendo, control de constitucionalidad de proyectos de
estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales y el control previo de
constitucionalidad en la ratificación de tratados internacionales y constitucionalidad
del procedimiento de reforma parcial de la CPE. Por su parte, el Código Procesal
Constitucional ha completado esta regulación ampliando y precisando las
disposiciones procedimentales correspondientes a cada uno de estos supuestos.

En Bolivia, el control preventivo se realiza antes de que se apruebe el respectivo

proyecto de la disposición legal. Empero, cabe advertir que el control preventivo
sobre los proyectos de leyes, sobre la aplicación del derecho consuetudinario a un
caso concreto, y sobre la constitucionalidad de tratados o convenciones
internacionales es potestativo, no imperativo, lo que significa que solo se activa
por decisión y voluntad de la autoridad que tiene legitimación activa; en el caso del
Presidente de la Asamblea Nacional, solo puede formular la consulta si
previamente una de las Cámaras legislativas toma la decisión de someter a
consulta el Proyecto de Ley, a cuyo efecto aprueba una resolución por mayoría de
votos. En cambio, el control preventivo sobre los proyectos de Estatutos o Cartas
orgánicas de las Entidades Territoriales Autónomas, y sobre las preguntas del
referendo, son imperativas, lo que significa que obligadamente deben ser remitidas
ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en consulta.

También existe un control posterior, tales como son las llamadas acciones de
inconstitucionalidad, como la acción de inconstitucionalidad abstracta, y la acción
de inconstitucionalidad concreta; además de los conflictos de competencia de
poder público.
1.- INTRODUCCIÓN

La existencia de una amplia y eficaz red de controles es un elemento indispensable

del Estado Constitucional Democrático y de Derecho, la debilidad actual de alguno
de ellos, especialmente de los controles jurisdiccionales y políticos, resulta en
consecuencia, un grave problema que es urgente remediar. De ahí la necesidad de
afinar instrumentos de conocimiento que permitan comprender y hacer operativos
los controles constitucionales. Porque no es solo la debilidad de los controles, sino
también la falta de conocimiento de su auténtico significado lo que a veces
conduce al exceso del poder, a la debilidad de los Parlamentarios o a la sustitución
de los controles políticos por los controles judiciales, situaciones todas ellas a
veces simultaneas, que ponen en peligro la existencia del Estado Constitucional
Democrático.

Sin controles no puede darse un Estado democrático, donde el poder descansa no

en la fuerza sino en el consentimiento de una sociedad madura y vigilante, capaz
de reivindicar cotidianamente sus derechos y libertades. Sin controles judiciales
tampoco, dado que esta forma de Estado, por principio, solo puede mantenerse si
es de Derecho. Pero sin controles políticos menos aún, dado que el Estado
Constitucional no es solo un Estado Social y un Estado de Derecho sino, también y
necesariamente, un Estado democrático. Ninguno de estos controles debe estar
debilitado, pero tampoco ninguno de ellos debe sustituir enteramente a los demás.
Ahí reside la clave principal del funcionamiento efectivo del control de
constitucionalidad y equilibrio de poderes.

En la actualidad la adopción de un nuevo sistema de control de constitucionalidad

en el Estado Plurinacional de Bolivia mediante la reforma constitucional de 2009 y
la consiguiente instauración del Tribunal Constitucional Plurinacional son el inicio
de una nueva etapa del Derecho Constitucional.

En el primer capítulo, se trata de definir los términos aspectos importantes en la

investigación, como conceptos o definiciones, siendo que en lo capítulos
posteriores el trabajo constará en su mismo desarrollo, terminando con las
respectivas conclusiones, con respecto a esta problemática que será estudiada en
este trabajo.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1. ¿Cuáles son las carencias del control de constitucionalidad con respecto a la

ejecución correcta de su función con relación a las leyes promulgadas que puedan
vulnerar derechos fundamentales, con respecto a la función del Tribunal
Constitucional Plurinacional?

FUNDAMENTACIÓN

La idea de esta investigación es revisar los mecanismos de control de

constitucionalidad y analizar su funcionamiento adecuadamente, asimismo
veremos el papel del Tribunal Constitucional Plurinacional, ya que el mismo tiene la
trascendental misión de controlar la constitucionalidad de las leyes en Bolivia, y si
está cumpliendo en forma efectiva y vigilando a los organismos y poderes del
Estado, ya que el T.C.P. es el guardián de la supremacía de la Constitución, sobre
todo para garantizar la protección de los derechos fundamentales y las libertades
públicas.

OBJETIVOS

OBJETIVO GENERAL

Determinar si el actual sistema de control de la constitucionalidad de las leyes en

Bolivia, tiene deficiencias y posibilita una violación sistemática de la Constitución
Política del Estado, convertido en mecanismo de vulneración de los derechos
fundamentales.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Precisar algunas definiciones de los términos Poder, Constitución y Control, para

comparar las formas más usuales de control, y de esta manera comprender estos
conceptos y luego ver su relación con el control de constitucionalidad.
2. Examinar los modelos de Control de Constitucionalidad existentes en nuestro
entorno y su aplicación en Bolivia, además del modelo de Control adoptado por
nuestra legislación.

3. Describir Procedimiento del Control de Constitucionalidad y examinar las

deficiencias que existen con respecto a este y formular una propuesta de carácter
jurídico.

MÉTODOLOGIA DE LA INVESTIGACIÓN

De acuerdo a las características y los objetivos de la investigación se utilizaron los

siguientes métodos:

MÉTODO

Método Deductivo

El método deductivo tiene la característica de establecer principios y teorías

generales que permiten conocer un fenómeno particular, en ese sentido este
método en la presente investigación, permitió considerar la problemática funcional
del Tribunal Constitucional y los Tribunales Ordinarios

MÉTODOS

Método del Positivismo Jurídico en el Derecho Constitucional

Que no es más que la concepción normativista de la constitución (Teoría Jurídica

Pura) representado por Hans Kelsen, el punto de partida de toda su obra es el
postulado de la pureza metódica. ¿Qué significa esto?, significa expulsar del
derecho todos los elementos extrajurídicos y meta-jurídicos, a saber, metafísicos,
sociólogos, políticos, psicológicos y morales.

Método Histórico

Asimismo, en el presente trabajo se utilizó el método histórico, tomando en cuenta

que el control judicial de Constitucionalidad en Bolivia, ha evolucionado de manera
lenta. De la misma forma en la presente investigación se utilizó legislación nacional
e internacional.
Método Analítico - Comparativo

Por otra parte, en la investigación se utilizó el método analítico-comparativo,

tomando en cuenta que en el presente trabajo de investigación se manejó la
comparación de la legislación nacional con la legislación extranjera, para obtener
un respaldo en el tema.

CAPÍTULO I

CONSTITUCIÓN Y CONTROL DEL PODER

1. Poder

Para comprender mejor lo que es el poder primero revisaremos algunas

definiciones.

El Diccionario Jurídico lo define como “Dominio, imperio, facultad y jurisdicción que

uno tiene para mandar o ejecutar una cosa”, es también “la suprema potestad
rectora y coactiva del Estado”, es decir que el poder es el imperio o facultad que
ostenta el Estado para poder mandar o ejecutar la voluntad del pueblo, ya que son
representantes del orden público.

“Poder significa la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una

relación social, aun contra toda resistencia y cualquiera que sea el fundamento de
esa probabilidad” (Weber 1922)1.

“El poder, entonces, es una capacidad generalizada para asegurar la realización de

compromisos obligatorios por parte de las unidades de un sistema de organización
colectiva” (Parsons, 1967).2

Si en la práctica de los términos “gobierno” y poder se emplean como sinónimos,

es porque trata de dos conceptos íntimamente vinculados, al punto de que, así
como no hay Estado sin gobierno, tampoco hay gobiernos sin poder. El Poder es el
IMPERIUM o facultad de sancionar leyes; de hacerlas cumplir coactivamente y de
administrar el Estado. El gobierno vendría a ser la personificación del poder o el
sujeto del poder3.
1
Francisco Javier Tirado y Miquel Domènech; Extituciones del poder y sus anatomías,
2
Francisco Javier Tirado y Miquel Domènech; Extituciones del poder y sus anatomías.
3
Leónidas Gordillo Bohórquez; Apuntes de Derecho Constitucional.
En otra acepción podíamos entender que, “El poder es el conjunto ordenado de
magistraturas públicas que tiene a su cargo la dirección política del Estado”. 4 Por lo
que, entendiendo, esta otra acepción de poder, realizamos una comparación con
nuestra legislación, teniendo a los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y
Electoral, que en nuestra legislación son denominadas con el termino de órganos
de poder público, en lugar del término “poder”.

En un sentido más relacionado con esta acepción tendríamos la del Diccionario de

Ciencias Jurídicas del Prof. Manuel Ossorio sobre el Poder en Derecho
Político “Dominio, imperio, facultad y jurisdicción que uno tiene para mandar o
ejecutar una cosa. También, la suprema potestad rectora y coactiva del Estado.
Dicho en otra forma, la potestad o el imperio que corresponde a la autoridad
estatal para el gobierno del Estado. Quienes ejercen esa autoridad vienen a ser los
representantes del poder público (v.)”5. Comprendida esta acepción
comprendemos que, el termino poder hace referencia a estos órganos de poder
público que tienen a cargo la dirección del Estado, a través de la Constitución.

La teoría política de Montesquieu en su obra “El Espíritu de las Leyes”, estableció

“que para que el gobierno de un país no se convierta en despotismo, al
concentrarse los poderes del Estado en una sola persona o en un solo órgano,
debiera de haber una división de poderes”, dicha idea si bien es un aporte a la
ciencia política y a lo que hoy se conoce como democracia, no es planteada
originalmente por Montesquieu, sino proviene de la antigüedad griega y es el
filósofo político Aristóteles, que en sus investigaciones sobre el Estado griego,
señalo que “las funciones fundamentales de esta entidad, se coordinaban en tres
ramas perfectamente definidas, que eran la rama legislativa o asamblea popular, la
rama ejecutiva constituida por los funcionarios respectivos y la rama judicial
residente en los jurados y jueces”6. Lo que Montesquieu agregó a esta teoría de
Aristóteles fue, observando el absolutismo en Europa y Asia Menor, que la

4
Leónidas Gordillo Bohórquez; Apuntes de Derecho Constitucional.
5
Manuel Ossorio; Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales.
6
Francisco Javier Tirado y Miquel Domènech; Extituciones del poder y sus anatomías.
concentración de funciones en una persona como el Rey absoluto, o en un único
órgano del Estado, degenera de todas maneras en despotismo, cuando no en
franca tiranía.

Por lo tanto, como remedio contra la posibilidad del absolutismo; el poder público
o del Estado debía dividirse para su ejercicio en tres órganos distintos que son las
mismas ramas señaladas por Aristóteles, pero que Montesquieu llama “poderes”,
de esta manera con la teoría de la separación de los poderes surgió en la teoría
política, la idea del Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, que
fueron los principales Órganos del Estado creado por la burguesía liberal.
Agregando que en nuestra Constitución se agrega un cuarto Poder u Órgano que
es el Electoral.

2. Constitución

La palabra Constitución proviene del latín “Constitutio”, que significa: construir,

establecer; significa también la naturaleza, organización o contextura de lago, la
manera de ser de una cosa entidad o persona.

Para Carlos Sánchez Viamonte “La Constitución determina la estructura básica

del Estado, y por su jerarquía suprema le están sometidas todas las
manifestaciones del poder; la totalidad de las normas jurídicas a partir de la Ley,
las decisiones judiciales y administrativas y los actos ejecutivos” 7.

Karl Loeweinstein “Plantea que en toda sociedad existe una Constitución real u
ontológica. Una Constitución ontológica es el ser de cada sociedad, es la cultura
social real, son las formas de conducta reconocidas, son los principios políticos en
los que se basa toda comunidad, y que se formaliza en una Constitución escrita” 8.

Para Maurice Hauriou “Dice que la Constitución es un conjunto de reglas en

materia de gobierno y de la vida de la comunidad. La Constitución de un Estado,
es un conjunto de reglas que son relativas al gobierno y a la vida de la comunidad
estatal”. 9

7
Francisco Javier Tirado y Miquel Domènech; Extituciones del poder y sus anatomías.
8
Francisco Javier Tirado y Miquel Domènech; Extituciones del poder y sus anatomías.
9
Francisco Javier Tirado y Miquel Domènech; Extituciones del poder y sus anatomías.
Ciro Félix Trigo en su obra: DERECHO CONSTITUCIONAL BOLIVIANO, nos dice:
“La Constitución es la ley fundamental o super ley conforme a la cual se organizan
los poderes públicos, se regulan los derechos y libertades individuales y se limita la
acción del poder público; es la expresión jurídica del régimen del Estado, sujeto a
limitaciones en el ejercicio de sus poderes y se la concibe como el mejor sistema
de garantías contra la arbitrariedad y el despotismo de los gobernantes” 10 Entonces
con esta acepción tenemos en cuenta que la constitución es considerada una
herramienta, que sirve para controlar, el cumplimiento de garantías y derechos
que puedan ser pisoteados por la arbitrariedad y el despotismo.

Por todo lo anteriormente visto, podemos afirmar que la Constitución Política del
Estado es la estructura o disposición jurídica que guarda en sí los diversos
elementos que la integran, como los principios constitucionales que norman la vida
de un pueblo jurídicamente organizado, estableciendo la forma de Estado y de
Gobierno, y un régimen de obligaciones, derechos y garantías que permiten la
instauración y el mantenimiento del orden jurídico, conveniente para favorecer el
bienestar individual y colectivo.

Asimismo, podemos afirmar, que la Constitución Política del Estado es la ley

fundamental o la norma supralegal que regula los aspectos más importantes de la
vida pública de una comunidad. En la mayoría de los casos se trata de una norma
jurídica escrita que determina la estructura básica y la Organización Política de una
sociedad, establece las competencias de los distintos poderes y órganos del
Estado.

3. Control

En el diccionario jurídico encontramos que la palabra Control, no se define como

actividad, sino que se explica por medio de sinónimos, alguno de los cuales se
refieren a actividades tales como revisar, verificar, comprobar. Sin embargo, en el
contexto jurídico la palabra Control, no se refiere únicamente a supervisar las
actividades de control, sino que simultáneamente establece métodos que eviten el

10
Leónidas Gordillo Bohórquez; Apuntes de Derecho Constitucional (2011).
ejercicio arbitrario del Poder, es decir que se acaten las limitaciones establecidas.
Su función no es solamente vigilar el respeto a los límites, sino también evitar el
abuso del poder, impidiendo que se lleve a cabo acciones que violen las normas
que la establecen, o en su defecto imponer sanciones a quienes se extralimiten en
el ejercicio de sus funciones.

Para Manuel Aragón, el Control es el vehículo a través del cual se hacen

efectivas las limitaciones del Poder, el mismo autor sostiene que el Control, es la
garantía de la vigencia de la limitación, es el conjunto de medios que garantizan
las limitaciones establecidas en el ejercicio del Poder, la forma en que se asegura
la libertad y los derechos fundamentales del ser humano. El Control entonces “…
un sistema de vigilancia que asegura la observancia del sistema jurídico” 11.

3.1. Control Social

Poder limitado es en consecuencia, poder controlado, pues limitación sin control

significa, sencillamente un contrasentido, es decir una limitación inefectiva e
irrealizable.

Las limitaciones no institucionalizadas tienen su correspondencia en un tipo de

controles, también no institucionalizados, pero que no dejan por ello, de ser
efectivos. Se trata de unos controles generales y difusos, entre las que se
encuentran tanto las que Jellinek denominaba “garantías sociales”, como otros
instrumentos de control que se manifiestan a través del juego de la opinión pública
e incluso por medios no públicos de presión, son los que deben denominarse
“Controles Sociales”, los cuales no institucionalizados, como antes se dijo y por
ello, generales y difusos, como también se ha señalado.

Del mismo modo, las limitaciones institucionalizadas, están vigiladas por controles
también institucionalizados. Y estos controles pueden clasificarse en controles
“políticos” y “jurídicos”, siendo propio de los primeros su carácter subjetivo y su
ejercicio voluntario por el órgano, autoridad o sujetos de poder que en cada caso
se encuentra en situación de supremacía o jerarquía, mientras que lo peculiar de
11
Manuel Aragón Reyes; Universidad de Colombia “Constitución y Control del Poder”; Introducción a una
teoría Constitucional del control.
los segundos (los controles jurídicos) es su carácter objetivado, es decir basado en
razones jurídicas, y su ejercicio necesario, no por el órgano que en cada momento
aparezca gozando de superioridad, sino por un órgano independiente e imparcial,
dotado de singular competencia técnica para resolver cuestiones de Derecho.

Los agentes del control social (ciudadanos, grupos, de muy diversa índole, medios
de información, etc.) al ejercitarlo lo realizan en forma no “institucional”, lo que no
quiere decir, ni mucho menos ilícitamente, al contrario, en un Estado
Constitucional o Estado de Derecho, todos los medios de control social que vayan
a controlar al poder, a excepción de los delictivos deben ser considerados lícitos.
Tales agentes de control social tienen, derecho a efectuarlo, de lo contrario no
habría libertades públicas, pero ese derecho no supone una competencia
formalizada sino sólo una mera y libre facultad. La finalidad del control social es
una finalidad política, lo que es obvio ya que se trata de controlar al poder, no
convierte tampoco a dicho control en control político, se efectúa de manera no
institucionalizada, porque sus agentes no han de someterse para realizar dicho
control.

Por lo que concluiremos diciendo que el control social es una función de inspección
y vigilancia, de los ciudadanos al ejercicio de la gestión de la administración
pública; se entiende por gestión todos los procesos, procedimientos, objetivos y
políticas expresadas a través de un programa o proyecto de gobierno. Los
mecanismos reconocidos de participación son: voto, plebiscito, referendo, consulta
popular, cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.

3.2. Control Político

La característica del Control Político es quien limita, es a su vez quien controla,

aunque puede ocurrir que a veces, la eficacia de su control no esté tanto en dicho
control efectuado por él, como en la posibilidad de que ese control pueda poner en
marcha controles ejercitados por otros, y así las limitaciones supra orgánicas, ínter
orgánicas, e íntra orgánicas se corresponden con controles también supra, ínter, e
intra orgánicos. Ejemplo de los primeros sería el ejercitado a través de las
elecciones, de los segundos la responsabilidad del Gobierno ante el parlamento, y
de los terceros la dependencia de cada ministro respecto del presidente del
Gobierno12.

Uno de los más claros ejemplos de Control es el que ejerce sobre la función
administrativa de un gobierno, la que se encuentra sometida al control de por lo
menos dos Organismos del Estado, que desempeñan funciones distintas, mejor
llamados poderes, uno es el Parlamento y otro es el Poder Judicial.

3.2.1. Control Parlamentario Como Control Político

Junto con el control que se realiza a través de los votos populares, el control
parlamentario constituye uno de los medios más específicos y más eficaz del
Control Político. La defensa de su validez como instrumento de limitación del poder
no radica, sin embargo, en pretender su conversión, intentando presentar como
jurídico un control que indudablemente no lo es. La derrota del gobierno es uno de
los resultados que el control parlamentario puede alcanzar, y el hecho de que hoy
por la disciplina de los partidos, sea probable o no tal derrota, siendo quizás el más
fuerte de los efectos del control parlamentario, no es ni mucho menos el único y el
más común.

Por otra parte en el control parlamentario existen formas de gobierno como

presidencialistas en las que no es posible la exigencia de la responsabilidad
política, allí sin embargo, hay control parlamentario, ya que éste no es un instituto
privativo de las formas parlamentarias de gobierno, sino de las democracias
parlamentarias de nuestro tiempo, por otra parte en los llamados regímenes
parlamentarios, en los que la responsabilidad es posible, aunque
circunstancialmente sea improbable, la fiscalización parlamentaria del gobierno se
manifiesta por otras muchas otras vías, además de las que pudiera conducir a su
remoción. Además de la responsabilidad política concreta inmediata, hay sin duda
alguna, responsabilidad política difusa, una responsabilidad de debilitamiento
político del gobierno producido por las reacciones políticas y sociales que se
12
Manuel Aragón Reyes; Universidad de Colombia “Constitución y Control del Poder”; Introducción a una
teoría Constitucional del control.
derivan de los actos de control de las Cámaras. La fuerza del control parlamentario
descansa, más que en la sanción directa, en la indirecta, más que en la
obstaculización inmediata, en la capacidad de crear y fomentar obstaculizaciones
futuras, más que en derrocar al gobierno, en desgastarle o en contribuir en su
remoción. Esta labor crítica de fiscalización constituye el significado propio del
control parlamentario.

3.3. Control Jurídico

El Control Jurídico, precisamente por ser un control objetivado, y su característica

de la limitación no es como en el control político, o sea de un choque de
voluntades sino de una norma abstracta, y el órgano de control no es un órgano
limitante, sino activador de una limitación preestablecida con anticipación, ajeno
en principio, a toda relación de supremacía o jerarquía con el órgano limitado.
Cuando el órgano jurisdiccional declara la nulidad de una ley por inconstitucional,
un decreto o de una resolución administrativa por ilegal, no está actuando en
situación de supremacía sobre el parlamento, el gobierno o la autoridad
administrativa, no está limitando el poder sino asegurando que los límites del
poder se cumplan, es decir no está limitando, pero si controlando, ni siquiera
exactamente, está controlando a los otros órganos, sino a las actividades de esos
órganos. Visto de otra manera el control ira a actuar sobre las acciones cometidas
por los funcionarios o controlados, y no sobreponiéndose encima de los
funcionarios o autoridades controladas. Sobre esto hay una excelente frase de
Schmitt, cuando decía que “la justicia está ligada a la ley, e incluso cuando decide
sobre la validez de una Ley, se mantiene dentro de la pura normatividad y frena,
pero no manda”13.

Mediante el control jurídico, que siempre es un control ínter orgánico, ya no se

concibe al Juez como órgano del Estado, ya que se le considera como órgano del
Derecho, que fiscaliza, ya que el actúa solo en las limitaciones aparente y
formalmente abstractas, sin embargo bajo ellas se esconden inevitablemente,
13
Manuel Aragón Reyes; Universidad de Colombia “Constitución y Control del Poder”; Introducción a una
teoría Constitucional del control.
relaciones de poder entre voluntades concretas, aunque no necesariamente
actuales relaciones que en todos los casos, pueden ser definidas como supra
orgánicas, inter orgánicas, e intra orgánicas.
 CAPÍTULO II
MODELO DE CONSTITUCIONALIDAD ADOPTADO POR BOLIVIA

1. El Principio De Supremacía De La Constitución Y El Control De

Constitucionalidad

La Constitución nace como producto de una decisión de la soberanía popular.

Ahora bien, dicha decisión no es sólo un acuerdo al que se llega en un momento
dado, sino, que se trata de un pacto fundante de la comunidad política y del orden
jurídico que debe regirla; de ahí su vocación de permanencia en el tiempo, y la
necesidad del establecimiento de mecanismos que garanticen su efectiva vigencia.

La supremacía jurídica de la Constitución es una cualidad política de todo Estado

Constitucional de Derecho, en cuanto que en él se concibe a la Constitución como
un conjunto de principios, valores, derechos y reglas jurídicas que se tienen por
fundamentales y esenciales para preservar la forma política del Estado, la
organización institucional de la comunidad política y el sistema de fuentes formales
del Derecho.

1.1. El Control de la Constitucionalidad en la Constitución de 1967

La Constitución de 1967 (promulgada el 2 de febrero), obra de la Asamblea

Constituyente de 1966 - 1967, hoy vigente, dedica en su cuarta parte, su primer
título a la “primacía de la Constitución”.

El citado Título consta tan sólo de dos artículos, los artículos 228 y 229, en los que
por un lado proclama que la Constitución es la ley suprema del ordenamiento
jurídico nacional, obligando a los Tribunales, Jueces y autoridades a aplicarla con
referencia a las leyes y por otro lado, determina que los principios, garantías y
derechos constitucionales reconocidos, no pueden ser alterados por las leyes que
regulen su ejercicio, ni necesitan de reglamentación para su cumplimiento.

A partir de esa necesaria adecuación de las normas jurídicas de la Constitución, el

control de la constitucionalidad ha seguido siendo confiado a la Corte Suprema de
Justicia, y no sólo a través de los recursos de inconstitucionalidad, sino a través de
los recursos de Habeas Corpus, Amparo Constitucional y del recurso directo de
nulidad por falta de jurisdicción y competencia de órgano administrativo.

El art. 127 de la Constitución de 1967, en su declaración inicial, enumeraba las

atribuciones de la Corte Suprema, la atribución de mayor interés en relación al
tema que nos ocupa era el punto quinto, conocer en única instancia de los asuntos
de puro derecho cuya decisión dependiera de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de las leyes, decretos y cualquier género de resoluciones. 14

A la vista de esta competencia y de las varias otras que el Art. 127 de la

Constitución atribuía a la Corte Suprema, se pudo afirmar que este órgano
aparecía como un ente omnicomprensivo, ejerciendo funciones de naturaleza tan
dispar como son, la disciplina administrativa, la judicial y la de control de
constitucionalidad, quizá por ello mismo, la lentitud de los procedimientos y los
casos de corrupción se convirtieron en verdaderos estigmas de este órgano. A todo
lo cual habría que añadir, que la función de la Corte Suprema en cuanto a órgano
llamado a ejercer el control de la constitucionalidad, resultó todo lo contrario a
brillante y convincente, por eso no debe extrañar las voces surgidas en pro de una
reforma constitucional que institucionalizara un Tribunal Constitucional que asuma
las funciones de control y salvaguarda de la Constitución, hasta entonces
atribuidas a la Corte Suprema.15

1.2. Supremacía Constitucional

El Constitucionalista boliviano José Antonio Rivera, en su obra “Jurisdicción

Constitucional”, sostiene que “El principio de supremacía constitucional significa
que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del
imperio de la Constitución que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados,
dentro del orden jurídico”. La Constitución ocupa el primer lugar, constituyéndose
en la fuente y fundamento de toda norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o
resolución, debe subordinarse a ella y no puede contrariarla. En el orden político se
constituye en la fuente de legitimación del poder político, pues lleva implícita toda
14
Alcides Alvarado; "Del Constitucionalismo liberal al Constitucionalismo social".
15
Fernández Francisco Segado; Derecho Procesal Constitucional.
una filosofía que sirve de orientación no solo a los gobernantes sino también a los
gobernados.16

M. Duverger, sostiene que la supremacía constitucional consiste en el hecho de

que es el instrumento jurídico que sirve de limitación a los gobernantes, ello
significa que todos deben obedecer sus disposiciones, sin poderlas modificar, sino
en los términos jurídicos establecidos.

Freddy Flores Ponce, sostiene en su obra “Derecho Constitucional General”, que la

supremacía constitucional posee el principio de la soberanía, tomando en cuenta
que el Poder Constituyente es la expresión generalizada del pueblo, es la máxima
autoridad que determina el nacimiento del Estado, es este poder justamente quien
al otorgar una Constitución marca el inicio de una nueva realidad, siendo por tanto
y al mismo tiempo, fuente directa del poder constituido. Es lógico deducir que la
Constitución es la materialización de la voluntad soberana del pueblo, su espíritu y
los preceptos incluidos en ella, tienen que ser respetados por sobre todas las
cosas; de ahí que las demás leyes y disposiciones positivas que forman ese
sistema jurídico necesariamente deben sujetarse o enmarcarse a la Constitución. 17

José Antonio Rivera en su obra “El Control de Constitucionalidad en Bolivia”,

Revista del Tribunal Constitucional, sostiene que el principio de la supremacía legal
de la Constitución implica que el orden jurídico y político del Estado, está
estructurado sobre la base del imperio de la Constitución que obliga por igual a
todos, gobernantes y gobernados; de manera que dentro del orden jurídico, la
Constitución ocupa el primer lugar, constituyéndose en la fuente y fundamento de
toda norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a
ella y no puede contrariarla.18

El principio de la supremacía legal de la constitución, constituye una garantía del

equilibrio, en el ejercicio del poder político y el ejercicio de los derechos
fundamentales; por cuanto obliga a todos, gobernante y gobernados a encuadrar

16
José Antonio Rivera; Procedimientos Constitucionales.
17
Freddy Flores Ponce; Derecho Constitucional General.
18
José Antonio Rivera; Procedimientos Constitucionales.
sus actos, decisiones y resoluciones a la Constitución. En este entendido Segundo
Linares Quintana, manifiesta que “el principio de la Supremacía de la Constitución
constituye el más eficiente instrumento técnico hasta hoy conocido, para la
garantía de la libertad, al imponer a los poderes constituidos la obligación de
encuadrar sus actos en las reglas que prescribe la ley fundamental”. 19

José Antonio Rivera, sostiene que la Constitución, al determinar el modo y forma

en que debe ser organizado el Estado y ejercido el Poder Político, se constituye en
la Ley Fundamental del Ordenamiento Jurídico. Como ha definido el Tribunal
Constitucional de España en su Sentencia No. STC-9/1981, “La constitución es una
norma; pero una norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto
incorpora el sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de
convivencia política y de uniformar todo el ordenamiento jurídico. 20

En este sentido, la Constitución es la norma fundamental y fundamenta dora de

todo el orden jurídico, por lo que las disposiciones legales ordinarias al derivar de
ella, no pueden contradecirla, ni desconocer los valores, principios, derechos y
garantía que ella consagra. De manera que, cualquier norma de menor jerarquía
que sea contraria a la Constitución es nula y debe ser retirada del ordenamiento
jurídico.

La supremacía de la constitución, que nace de su carácter fundamental, conlleva

una serie de límites de muy diversa naturaleza para los poderes públicos, así ha
establecido el Tribunal Constitucional de España en su sentencia No. STC-76/1983,
cuando señala que “La voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas
en la Constitución no sólo se fundan en su origen, sino que fundamentan
permanentemente el orden jurídico estatal y supone un límite a la potestad del
legislador”, lo que significa que la potestad legislativa no puede considerarse como
absoluta, sino que tiene sus límites derivados de la constitución. En consecuencia,
como señala Duverger en Dermizaky “la supremacía de la Constitución escrita es,
en el hecho, el instrumento jurídico de la limitación de los gobernantes, ella
19
José Antonio Rivera; Procedimientos Constitucionales.
20
José Antonio Rivera; Procedimientos Constitucionales.
significa, en efecto, que todos deben obedecer a sus posiciones sin poderlas
modificar”21

La supremacía de la Constitución puede ser enfocada desde dos puntos de vista;

partiendo de su propio contenido, lo que implica una supremacía material, y del
procedimiento de su elaboración, lo que significa la supremacía formal.

1.2.2. Supremacía Material de la Constitución

La supremacía material resulta del hecho de que la Constitución establece las

competencias de los órganos del poder público, por lo que es superior a los
individuos que están investidos de esa competencia, es decir los gobernantes. En
consecuencia, como hace notar Vladimiro Naranjo, en su “Teoría Constitucional e
Instituciones Políticas”, la supremacía material asegura para todas las personas un
esfuerzo de la legalidad, ya que no solo las leyes contrarias a la Constitución serán
consideradas nulas y desprovistas de valor jurídico, sino también todo acto
contrario a ella, inclusive en el caso de que ese acto emane de los gobernantes.
Por otro lado, la supremacía material se opone a que el órgano investido de una
competencia delegue su ejercicio a otro.22

1.2.3. Supremacía Formal de la Constitución

La supremacía formal de la Constitución, deriva de su carácter de rigidez, es decir

del hecho de que es fruto de la voluntad suprema, extraordinaria y directa, como
es el poder constituyente, que expresa esa voluntad mediante procedimientos
especiales, diferentes a los de la ley ordinaria, por lo que para modificar esas
normas se requiere igualmente de procedimientos especiales. De ahí que cuando
se trata de disposiciones cuyo contenido no sea propiamente de naturaleza
constitucional, pero que por su particular importancia el constituyente ha
considerado oportuno elevar a esa categoría, introduciéndola en el texto de una
Constitución, estas al igual que las demás tendrán supremacía sobre cualquier otra
norma no constitucional.

21
Pablo Dermizaky; Derecho Constitucional.
22
Francisco Javier Díaz Revollo; La Constitución Abierta y su Interpretación.
1.3. Naturaleza jurídica de la inconstitucionalidad

El tema de la naturaleza de la inconstitucionalidad puede plantearse básicamente,

desde dos puntos de vista diversos, aunque compatibles y complementarios:

 Desde el punto de vista de su origen, es decir, de su relación con el proceso

concreto en el cual se plantea.
 Desde la perspectiva de su objeto o finalidad, perseguida mediante un
mecanismo de control de constitucionalidad.

También es importante considerar la inconstitucionalidad como un instrumento de

garantía de los derechos subjetivos. Al respecto, no puede descartarse que en el
planteamiento de muchos problemas de inconstitucionalidad se halla la defensa de
los intereses subjetivos de partes enfrentadas, ante los efectos que la aplicación de
una Ley inconstitucional puede causarles. No debe olvidarse, sin embargo, que el
objeto de la cuestión no es la protección de un derecho particular, sino la eventual
declaración de conformidad o inconformidad de una norma con la Constitución.

1.4. Principio de Jerarquía Normativa

El principio de la Supremacía de la Constitución supone la consecuencia del

principio de la jerarquía normativa pues, como dice Bidart Campos, en su obra
“Derecho Constitucional”, “la supremacía constitucional supone gradación
jerárquica, del orden jurídico derivado, que se escalona en planos descendientes.
Los más altos subordinan a los inferiores y todo el conjunto se debe subordinar a
la Constitución.”.

El principio de la jerarquía normativa consiste en que la estructura jurídica de un

Estado, se basa en criterio de niveles jerárquicos, que establecen en función de
sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional, significa que se
constituye una pirámide jurídica en la que en primer lugar o la cima, ocupa la
Constitución como principio y fundamento de las demás normas jurídicas. Según
Francisco Fernández Segado, “implica la existencia de una diversidad de normas
entre las que establece una jerarquización, de conformidad con la cual, una norma
situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de rango superior. Ello a su
vez implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya
cúspide, obviamente se sitúa la Constitución”. 23

Conforme señala la doctrina del Derecho Constitucional, la pirámide jurídica como

expresión del principio de la jerarquía normativa convencionalmente tiene la
siguiente estructura:

1er Nivel: La Constitución Política del Estado

2do Nivel: Los Tratados y Convenios Internacionales

3er Nivel: Las Leyes

4to Nivel: Los Decretos Supremos

5to Nivel: Las Resoluciones24

En Bolivia, éste principio está definido por el Art. 410 de la Constitución, pero ésa
definición es incompleta e imprecisa, pues sólo de manera general y enunciativa el
indicado artículo establece que la Constitución Política del Estado es la ley
fundamental del ordenamiento jurídico del Estado y que debe aplicarse con
preferencia a las leyes y éstas con preferencia a cualquier otra resolución;
debemos entender que en esas otras resoluciones, primero están los decretos
supremos, luego las resoluciones supremas, las regionales y así sucesivamente. 25

2. Sistema de Control Jurisdiccional de Constitucionalidad Difuso

Se conoce también con el nombre de sistema americano, según este control

cualquier Juez tiene competencia para actuar como Juez Constitucional y como tal
puede desaplicar una ley por ser contraria a la Constitución, la cual debe aplicarse
por preferencia. Su origen se halla en el célebre fallo del juez John Marshall en el
caso Marbury vs. Madison, cuando expresó “Si los Jueces deben tomar en cuenta
la constitución y ésta es superior a toda ley ordinaria; tiene que regir en aquellos
casos en que ambos sean aplicables”.

23
Fernández Francisco Segado; Derecho Procesal Constitucional.
24
Fernández Francisco Segado; Derecho Procesal Constitucional.
25
José Antonio Rivera; Procedimientos Constitucionales.
2.1. Características:

a) En el sistema norteamericano, todos los órganos judiciales ordinarios

pueden pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes con ocasión de
las controversias suscitadas ante ellos. Se trata, de una jurisdicción “difusa”,
que, sin embargo, no da lugar a una jurisprudencia dispersa y
contradictoria, pues la fuerza vinculante del precedente actúa de correctivo
del sistema. Como recuerda Trujillo, el principio del “stare decisis”,
característico de los países de “common law”, implica que las posibles
divergencias entre los distintos tribunales sobre la constitucionalidad de una
misma ley puedan ser decididas, a través del sistema de impugnaciones,
por los órganos judiciales superiores y en especial por el Tribunal Supremo,
cuya decisión será en lo sucesivo vinculante para todos los tribunales 26.
b) Es difuso: La facultad de control jurisdiccional de las leyes se reparte entre
todos los jueces, que en casos concretos de inconstitucionalidad pueden
pronunciarse.
c) Es incidental: Porque no se plantea como acción, sino en el desarrollo de
un proceso concreto, en el que aparece incompatibilidad en la norma que se
ha de aplicar (Constitución y Ley) para sentenciar en un caso concreto.
d) Es especial: Porque los efectos son de aplicación inter partes, es decir
únicamente para los contendientes en un determinado proceso que ha
calificado la Ley como inconstitucional.
e) No tiene efectos derogatorios: Los órganos jurisdiccionales se
pronuncian únicamente sobre la inaplicabilidad de la Ley inconstitucional.
f) Es declarativo: Tiene por finalidad la constatación de un derecho. g) En
suma el sistema “difuso” faculta a todos los jueces y cortes de un
determinado país para que actúen como jueces constitucionales en razón de

26
Luis Ángel Vásquez Villamor y Carlos Alberto Goitia Caballero; El tribunal Constitucional. Comentarios y
anotaciones en el ordenamiento jurídico boliviano.
 que todos tienen el poder y el deber de desaplicar las leyes y otras normas
contrarias al marco constitucional27.

3. Sistema de Control Jurisdiccional de Constitucionalidad Concentrado

Se le denomina también sistema austriaco, europeo o kelseniano, según este

control se confiere en forma exclusiva el control de constitucionalidad, a un
organismo judicial determinado y especializado. Comúnmente se denominó Corte
Constitucional o Tribunal Constitucional, puede formar parte de la Corte Suprema
de Justicia en una Sala denominada Constitucional.

Este control se estableció por primera vez en la constitución de Austria de 1920 y

luego se introdujo a Italia en 1948 en manos de un Tribunal Constitucional que no
forma parte de la rama judicial, entre otros.

3.1. Características:

a) El sistema de jurisdicción “concentrada” otorgo a un órgano “ad hoc”,

o un Tribunal Constitucional, el monopolio de las competencias, paro
conocer de la constitucionalidad de las leyes. Estos Tribunales son órganos
de naturaleza jurisdiccional que circunscriben su competencia al conocer los
recursos de inconstitucionalidad, asimismo la realización de otras funciones
de garantía constitucional.
b) En el modelo europeo kelseniano, el procedimiento ante el Tribunal
Constitucional se inicia mediante el ejercicio de una acción de
inconstitucionalidad, nos hallamos en presencia de un procedimiento de
impugnación en forma directa, lo que amplia enormemente las posibilidades
del control de constitucionalidad, en cuanto la impugnación de una norma
legal no se vincula a la existencia de una “litis”, facilitándose de ésta forma
la anulación de leyes y normas inconstitucionales, que sin embargo, pueden
no suscitar controversia.
c) Es concentrado: Por la existencia de un organismo especializado
encargado de realizar el control denominado “Tribunal Constitucional”.
27
Calderón Sumarrivia Ana y Águila Grados Guido; El ABC del Derecho Constitucional y procesal
Constitucional.
 d) Es principal: Ejercido en vía de acción (en Bolivia recurso directo o
abstracto de inconstitucionalidad) y no como una cuestión incidental,
desarrollado en un proceso en concreto, para derogar una ley cuando la
norma es incompatible con la constitución “Control normativo abstracto”.
e) Es general: Los efectos de la sentencia son de carácter general (erga
omnes), afecta a todas las personas y autoridades y a la normatividad.
f) Tiene efectos derogatorios: Las sentencias que se pronuncian
declarando la inconstitucionalidad de las leyes, implica la consiguiente
derogatoria de las mismas.
g) Es constitutivo: Porque tiene por finalidad el aniquilamiento de una
norma.
h) La impugnación en la vía directa o principal de una norma legal,
ante un Tribunal Constitucional, conduce (de prosperar la tesis del
recurrente) a la cancelación definitiva de la ley o disposición impugnada del
ordenamiento jurídico. Esta eficacia “erga omnes” opera en el sistema
austriaco kelseniano con efectos “ex nunc” (irretroactividad) hacia el futuro,
mientras en el sistema Alemán e Italiano se retrotraen dichos efectos, “ex
tune” eficacia hacia atrás.

Con estas explicaciones hallamos la razón de ser del control jurisdiccional de

constitucionalidad concentrado.

4. Sistema de Control Jurisdiccional de Constitucionalidad Político

El Sistema de control de Constitucionalidad por un órgano político es el caso en el

que el control de la constitución, corresponde a un órgano político (Congreso o
Parlamento), tuvo su origen en Francia en el siglo XVII. 28

Sin embargo, el profesor francés Frank Moderne dice que, este país no se ha
interesado en el control de constitucionalidad de las leyes. Esta indiferencia es el
resultado obligado de las teorías revolucionarias sobre la ley como expresión de la
voluntad general, emanación perfecta del contrato social, la sacralización de la ley,

28
Cesar Landa; El tribunal constitucional y el estado democrático.
impedía todo tipo de control que hubiera sido considerado como un insulto al
pueblo soberano, verdadero autor de la ley a través de sus representantes
elegidos.29

Georges Burdeau con argumentos desfavorables al control que no sea político

dice; “Los tribunales que no son representantes de la nación no tienen la facultad
de anular la voluntad nacional”. 30

4.1. Características:

a) Razones ideológicas, basta con pensar en Montesquieu y en su doctrina

de la división de poderes, doctrina que en su más rígida formulación se
entendió de todo punto inconciliable, con la posibilidad de interferencia de
los jueces, en la esfera del poder legislativo, que se considera como
emanación directa de la soberanía popular.
b) Razones prácticas, es un hecho que las instituciones jurídicas tienden a
adecuarse a las exigencias mutables de la vida práctica, tal vez con un
cierto desfase temporal. Y la exigencia práctica que prevalece, sentida en la
historia francesa de más de un siglo y medio a esta parte, ha sido la de
asegurar, especialmente a través del Concejo de Estado, una tutela frente a
la ilegalidad y los abusos del poder ejecutivo, más que contra los
procedentes del Legislativo.
c) Razones históricas, ante todo, podrían subsumirse en la confianza sin
límites en la “volunte generale” y el extremado recelo hacia los jueces, fruto
del permanente recuerdo de las graves interferencias que antes de la
Revolución perpetraron, los jueces frente a los restantes poderes de modo
verdaderamente arbitrario.31

En resumen, el control político tan arraigado a la historia constitucional francesa,

tiene como rasgos específicos los que siguen:

29
Cesar Landa; El tribunal constitucional y el estado democrático.
30
Cesar Landa; El tribunal constitucional y el estado democrático.
31
Cesar Landa; El tribunal constitucional y el estado democrático.
 - La composición eminentemente política del órgano encargado de llevar a
cabo el control de constitucionalidad, ese carácter político del órgano es la
resultante, no tanto de la elección parlamentaria de sus miembros, cuanto
de la exigencia legal de una calificación técnico jurídica, de quienes han de
acceder a este órgano.
- El carácter preventivo del control, porque ese control debe producirse con
anterioridad a la entrada en vigor de la ley, circunstancia a la que hay que
unir el hecho de que, en ocasiones se trata de un control preceptivo o
reglado, esto es exigido por la ley.
- Por último, el carácter en ocasiones, puramente consultivo del control, al
carecer la decisión del órgano que lo lleva a cabo de naturaleza vinculante. 32

Gonzáles Flores dice, este sistema es el que tiene a su cargo un verdadero auto
control de su actividad normativa. Su fundamento doctrinario radica en que siendo
las cámaras legislativas la representación más acabada del pueblo, son ellas las
que tienen mayor autoridad, para ejercer la función de Control, la adopción de
este sistema lo encontramos en las constituciones de Bélgica, Holanda, Suecia y
Dinamarca.33

2.4. Sistema de Control Jurisdiccional de Constitucionalidad Mixto

No es propiamente americano ni propiamente europeo, surge de la unión de

ambos sistemas, es un híbrido, según Eguiguren Praeli señala; “El sistema mixto se
genera cuando se produce la mezcla de elementos constitutivos de los dos
modelos clásicos que da lugar a un tercero”, por ejemplo en Costa Rica, al interior
de la Corte Suprema, la Sala Constitucional es autónoma del Poder Judicial y tiene
un presupuesto y competencia propias, es la única que puede declarar la
inconstitucionalidad y sus efectos son derogatorios. En Italia la Corte
Constitucional conoce la cuestión de inconstitucionalidad que es tramitada por los
jueces en la vía incidental, pero sus resoluciones tienen efectos “erga omnes”. 34
32
Cesar Landa; El tribunal constitucional y el estado democrático.
33
Cesar Landa; El tribunal constitucional y el estado democrático.
34
Calderón Sumarrivia Ana y Águila Grados Guido; El ABC del Derecho Constitucional y procesal
Constitucional.
3. Clases de Controles

La diversidad de medios de controles, puede deberse a múltiples causas, ya que

por ejemplo, al referirse a fenómenos diversos, pueden ser por su modo de
ejercicio político, jurídico o administrativo, sin embargo la finalidad es común, el
atender la adecuación de los actos de los órganos a la norma jurídica que limitan
para evitar la comisión de posibles abusos.

Esta variedad en la tipología de los controles, también puede deberse a que

existen distintos objetos susceptibles de control, normas jurídicas, actos de
gobierno, especialmente actos del Poder Ejecutivo; actos de la administración
pública, del Poder Legislativo o del Poder Judicial, al ser control de normas y actos
se convierte en un control objetivo, además puede tratarse de un control subjetivo
respecto de individuos.

Otra forma de clasificar el control es de acuerdo a su temporalidad, es decir, de

conformidad con el momento en que se lleva a cabo, así puede ser:

3.1. Control Previo o Preventivo

Es de tipo preventivo ya que se verifica antes de la realización del acto,

generalmente es ejercido por un Órgano Judicial, pero no necesariamente ya que
puede ser un Órgano de tipo político, o bien por un Órgano que tenga a su cargo
completar cierta función o sanción. También podría ser realizado por el Poder
Legislativo antes de la emisión o reforma de una norma a través de comisiones u
órganos internos de control que existen dentro el Parlamento. La finalidad de este
control, es el de evitar que se cometa un hecho o acto que sea excesivo o se
considere abuso de poder.

3.2. Control Posterior

Este se lleva a cabo, cuando el acto ya se ha consumado, es decir que ya no tiene

como fin evitar una situación de abuso de poder, sino que va a remediar un
conflicto suscitado por el ejercicio excesivo de ciertas facultades. Por lo general el
control se realiza mediante la anulación de la norma o de los efectos que causan
los perjuicios, o en su defecto, mediante la reparación del daño.
El control puede referirse tanto a actos como a leyes, sin embargo, no en todos los
sistemas jurídicos se siguen los mismos procedimientos, en unos se procederá a la
anulación total o parcial de los efectos, en otros probablemente en derogaciones
de la ley. En el caso del control posterior se hace patente otra de las cualidades
de control, además de los de; supervisión y verificación, de la vigencia de los
límites, que consiste en la posibilidad de remediar el daño causado al gobernado.
Este tipo de control generalmente se ejerce por la vía de acción, es decir a petición
del perjudicado.

3.3. El Tribunal Constitucional Como Legislador Negativo

Desde el punto de vista formal y jurídico, el Tribunal Constitucional es un legislador

más; sólo que no un legislador positivo, sino un legislador negativo. El Poder
Legislativo, se ha bifurcado en dos, el legislador positivo, que toma la iniciativa de
dictar generar e innovar las leyes, en cambio el legislador negativo como es el caso
del Tribunal Constitucional, se encarga de eliminar aquellas leyes que no son
compatibles con la norma superior o sea con la Constitución Política del Estado,
por lo que se convierte en un legislador negativo por esta particularidad.
 CAPÍTULO III

EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD BOLIVIANO Y SUS CARENCIAS

1. El Control Previo de Constitucionalidad Diseñado Por La Ley 027 Del

Tribunal Constitucional Plurinacional

La actual Ley 027 del TCP establece un sistema de control previo en su Título V,
capítulos III, IV, V y los títulos VI y VII, referidos a diversos mecanismos de
control como los siguientes: las consultas sobre la constitucionalidad de los
proyecto s de ley, consulta sobre la constitucionalidad de las preguntas del
referendo, control de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas
orgánicas de entidades territoriales y el control previo de constitucionalidad en la
ratificación de tratados internacionales y constitucionalidad del procedimiento de
reforma parcial de la CPE. Por su parte, el Código Procesal Constitucional ha
completado esta regulación ampliando y precisando las disposiciones
procedimentales correspondientes a cada uno de estos supuestos.

En Bolivia, el control preventivo se realiza antes de que se apruebe el respectivo

proyecto de la disposición legal. Empero, cabe advertir que el control preventivo
sobre los proyectos de leyes, sobre la aplicación del derecho consuetudinario a un
caso concreto, y sobre la constitucionalidad de tratados o convenciones
internacionales es potestativo, no imperativo, lo que significa que solo se activa
por decisión y voluntad de la autoridad que tiene legitimación activa; en el caso del
Presidente del Congreso Nacional, solo puede formular la consulta si previamente
una de las Cámaras legislativas toma la decisión de someter a consulta el proyecto
de Ley, a cuyo efecto aprueba una resolución por mayoría de votos. En cambio, el
control preventivo sobre los proyectos de Estatutos o Cartas orgánicas de las
Entidades Territoriales Autónomas, y sobre las preguntas del referendo, son
imperativas, lo que significa que obligadamente deben ser remitidas ante el
Tribunal Constitucional Plurinacional en consulta.
1.1. Supuestos de control previo en el sistema boliviano

El control previo de constitucionalidad en el sistema boliviano, como habíamos

adelantado, se ha plasmado en la Ley 027 del Tribunal Constitucional Plurinacional,
a través de los supuestos establecidos en su Título V, capítulos III, IV, V y en los
títulos VI y VII, en los que prevén los siguientes casos:

a) Consultas de la Presidenta o del Presidente del Estado Plurinacional, de la

Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, de la Presidenta o
Presidente del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, sobre la
constitucionalidad de proyectos de ley (arts. 134- 136 LTCP).

b) Consultas de las autoridades indígenas originarias campesinas sobre la

aplicación de sus normas jurídicas (consuetudinarias) a un caso concreto (arts.
137-140 LTCP).

c) Control previo sobre el texto de las preguntas de la convocatoria a referendo

nacional, departamental y municipal (arts. 141-144 LTCP).

d) Control previo sobre la constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas

orgánicas, aprobados por los órganos deliberativos de las entidades territoriales
autónomas (arts. 145-148 LTCP)

e) Control previo de constitucionalidad en la ratificación de los Tratados

Internacionales (arts. 149-151).

f) Control previo de constitucionalidad sobre el procedimiento de reforma parcial

de la Constitución, en los términos previstos por el Artículo 411 parágrafo II de la
Constitución Política del Estado (arts. 152-155 LTCP).

Estos mismos supuestos han sido regulados, de manera más extensa y pro lija y
en orden diverso, en el Titulo V, VI y VIII del denominado Código Procesal
Constitucional (aprobado por la Ley 254 de 5 de julio de 2012), que pretende ser
una especie de reglamento de desarrollo de la Ley 027.
1.2. Consultas Sobre La Constitucionalidad de los Proyectos de Ley

El Art. 134 de la Ley 027 (LTCP), sin precisar ni justificar el objeto de este tipo de
consultas constitutivas de un control previo de constitucionalidad, se limita a
establecer que el Tribunal Constitucional Plurinacional conocerá y resolverá de las
consultas formuladas por: La Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional,
cuando se trate de proyectos de ley de iniciativa del Órgano Ejecutivo; La
Presidenta o el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, tratándose de
proyectos de ley, cuando la consulta fuere aprobada por Resolución del Pleno de la
Asamblea Legislativa Plurinacional o por una de sus Cámaras; La Presidenta o el
Presidente del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, previa
aprobación de Sala Plena, en caso de proyectos de ley en materia judicial y
reforma de los Códigos.

De acuerdo con el art. 135.I LTCP, la consulta sólo podrá formularse sobre un
proyecto de ley. En su apartado II, dispone que la formulación de la consulta
suspenderá el trámite de aprobación del Proyecto de ley. Y, finalmente, en su
apartado III, concreta el plazo, estableciendo que el Tribunal Constitucional
Plurinacional absolverá la consulta dentro de los treinta días siguientes.

El Art. 136 LTCP enumera los efectos de la sentencia resolutoria de esta consulta;
según el cual, la declaración emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional
vinculará al Órgano que efectúo la consulta. Además, establece que, si el TCP
declarase la constitucionalidad del proyecto consultado, no podrá interponerse un
nuevo y posterior recurso sobre las cuestiones ya consideradas y resueltas por el
Tribunal.

Al igual que sucede con otros procesos constitucionales previstos en la Ley 027 del
TCP, en el presente procedimiento existen graves lagunas: requisitos de forma y
contenido de la consulta, plazos y forma de admisión, rechazos, etc. Omisiones
que, lamentablemente tampoco han sido subsanadas ni abordadas por el Código
Procesal Constitucional (que constituye supuestamente el desarrollo reglamentario
de la Ley 027) aprobado por la Asamblea Legislativa Plurinacional en la Ley 254,
de 5 de julio de 2012.

Esta es la reglamentación específica prevista por los arts. 111-115 del CPC,
relativos al control previo de constitucionalidad sobre proyectos de ley:

Artículo 111, La consulta de constitucionalidad de un Proyecto de Ley tiene por

objeto confrontar el texto de dicho Proyecto con la Constitución Política del Estado
y garantizar la supremacía constitucional.

Artículo 112, Los legitimados para realizar consultas sobre la constitucionalidad de

Proyectos de Ley son: La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cuando
se trate de proyectos cuya iniciativa tienen su origen en el Órgano Ejecutivo.

La Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, tratándose de

Proyectos de Ley, cuando fuere aprobada por Resolución del Pleno de la Asamblea
Legislativa Plurinacional o una de sus Cámaras, por dos tercios de los miembros
presentes.

Para Proyectos de Ley de Materia Judicial, la Presidenta o Presidente del Tribunal

Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, previa aprobación por la Sala
Plena respectiva.

Artículo 113, La formulación de consulta suspenderá el procedimiento de

aprobación del Proyecto de Ley en la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Artículo 114, Recibida la consulta, la Comisión de Admisión, verificará el

cumplimiento de los requisitos, en el plazo de dos días, en su caso dispondrá se
subsanen las mismas en el plazo de cinco días, subsanadas las observaciones,
inmediatamente, procederá al sorteo de la Magistrada o Magistrado Relator. El
Tribunal Constitucional Plurinacional emitirá la Declaración Constitucional en el
plazo máximo de treinta días a partir del sorteo.

Artículo 115, El Tribunal Constitucional Plurinacional declarará la constitucionalidad

o inconstitucionalidad del Proyecto de Ley consultado. Esta declaración será de
cumplimiento obligatorio para el Órgano Legislativo.
Si el Tribunal Constitucional Plurinacional establece la declaración de
constitucionalidad del Proyecto de Ley, ya no podrá interponerse otra consulta o
recurso posterior sobre las cuestiones consideradas y absueltas por el Tribunal. La
declaración de inconstitucionalidad del Proyecto de Ley obligará al Órgano
Legislativo adecuar o eliminar las normas observadas por el Tribunal Constitucional
Plurinacional

A partir de estas previsiones, identificaremos a continuación las carencias y

omisiones que se aprecian en el sistema establecido de control previo, respecto a
las graves insuficiencias que presenta la regulación prevista por la Ley 027, en
especial referidas a la sustanciación de los procesos constitucionales:

a) Carencias materiales en la regulación: El art. 111 CPC establece, con

acierto, que el objeto de la consulta de constitucionalidad de un Proyecto de Ley
es confrontar el texto de dicho Proyecto con la Constitución Política del Estado y
garantizar la supremacía constitucional. Definir el objeto de la acción del TCP,
omitido por la Ley 027, resulta esencial porque constituye el fundamento último de
este control previo de constitucionalidad; es decir, evitar la paradoja (propia del
Estado constitucional), de que puedan entrar en vigor leyes (y eventualmente
producir efectos, en ocasiones difícilmente reparables) que no se ajustan a los
parámetros constitucionales o que vulneran algún principio o derecho
fundamental. En este sentido, orientar con carácter previo la tarea del legislador
parece algo loable.

Cabe entender que con esta previsión se pretende salvaguardar una pretendida
superioridad del legislativo (que ostenta la legitimidad democrática) frente a la
jurisdicción constitucional, que no viene refrendada por tal legitimidad y que ha de
limitarse a una mera legitimidad de ejercicio. Ya hemos aludido anteriormente, al
analizar las paradojas del Estado constitucional, a que esta tensión entre poder
legislativo y jurisdicción constitucional no tiene un fácil encaje. Ciertamente, la
opción de establecer un control previo potestativo es la forma más adecuada de
relajar esa tensión, pero no por ello deja de ser imperfecta, y continuar sin
resolver las graves consecuencias que se derivan de la vigencia de leyes que
generan efectos durante un tiempo y luego son declaradas inconstitucionales.

La nueva CPE de 2009, al implementar el régimen de autonomías en el Estado

Boliviano (Art. 1 CPE), ha conferido la potestad de legislar en determinadas
materias a otros órganos territoriales, como son los gobiernos departamentales,
los gobiernos regionales, municipales y las denominadas comunidades indígenas
originarias campesinas. Estos organismos, al tener prerrogativas de dictar
disposiciones como el caso de las gobernaciones departamentales en materia de
leyes departamentales y los gobiernos municipales ordenanzas municipales
deberían someterse a las mismas instancias de revisión constitucional que las
disposiciones normativas dictadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional, con la
finalidad de dar cumplimiento al principio de primacía constitucional reconocido en
el Art. 410 de la CPE.

Sin embargo, este tipo de disposiciones legislativas no se contemplan entre las que
pueden ser objeto de consulta por parte de las más altas autoridades legislativas
del Estado plurinacional, algo que obviamente, tampoco ha podido ser subsanado
por el Código Procesal Constitucional (CPC) ya que este reglamento no puede
alterar el ámbito de aplicación de las consultas de constitucionalidad, por tratarse
de una condición sustantiva ya definitivamente establecida por la Ley 027.

b) Carencias formales en la regulación: La LTCP y el CPC también silencian un

aspecto procesal de capital importancia en la tramitación de este procedimiento;
en concreto, lo referente al momento en el que debe plantearse la consulta. Por un
lado, puesto que el objeto del procedimiento ha quedado restringido a la consulta
sobre proyectos de ley, puede establecerse de manera deductiva un límite máximo
y último al respecto: parece lógico que esa consulta no pueda plantearse más allá
de la promulgación formal del mencionado proyecto, puesto que en ese momento
ya se ha convertido en Ley. Pero el verdadero problema temporal no afecta tanto
al límite máximo de la consulta, como al momento inicial a partir del cual puede
plantearse. Porque ahí la lógica ya no tiene tanta cabida para determinar la
cuestión.

El problemático silencio de ambos textos (la LTCP y el CPC) permite sostener que
tal consulta podría plantearse desde el primer momento en que un proyecto de ley
entra oficialmente en la Cámara para ser debatido. Pero ese momento no parece el
más indicado ni coherente para plantearla, puesto que los debates parlamentarios
están destinados, precisamente, a matizar, enriquecer y modificar los proyectos de
ley, de acuerdo a muy diversos parámetros, a través de transacciones, enmiendas,
etc. De manera que no resultaría muy eficaz una consulta sobre un texto que
resultará modificado más o menos sustancialmente en su redacción final sobre el
borrador inicial. En consecuencia, aun siendo legalmente posible plantear la
consulta desde el primer momento, no resultaría técnica ni jurídicamente viable
hacerlo sobre un texto que no será definitivo.

Por otra parte, la ausencia del momento procesal oportuno, abre la preocupante
posibilidad de que tal consulta pueda efectuarse indefinidamente, cada vez que el
proyecto entre en una nueva fase, admita una nueva enmienda, o se modifique en
algún aspecto considerado sustancial por quien está legitimado activamente para
interponerlo.

Eso nos lleva a considerar que el momento procesal más adecuado para plantear
ese tipo de consulta, en nuestra opinión, sería el intervalo que se produce entre la
votación que aprueba definitivamente en la Cámara un proyecto de ley y el acto
por medio del cual dicho proyecto queda formalmente sancionado y promulgado
como ley. Pero esto, aun siendo jurídica y técnicamente lo más razonable, no
resulta legalmente imperativo, por lo que nada obsta a que dicha consulta pueda
producirse en cualquier otro momento con el consiguiente trastorno ocasionado en
el procedimiento legislativo y las graves consecuencias que de ello pueden
derivarse, como por ejemplo: que el texto pueda ser ulteriormente modificado,
haciendo superflua en ineficaz la consulta y trivializando la acción del TCP a quien
se obliga a pronunciarse sobre algo inexistente.
En definitiva, hubiese sido deseable en aras de una exigible seguridad jurídica y
eficacia procesal en la acción del TCP, que la Ley 027 hubiera especificado
concretamente el momento en que esta consulta pueda plantearse.
Lamentablemente, este aspecto que sí podría haber sido abordado por el CPC,
dado que se trata de algo no explícitamente comprometido por el tenor legal,
tampoco ha sido contemplado, generando un preocupante vacío jurídico y
abriendo amplias posibilidades manipuladoras.

También resulta sorprendente que la Ley 027 no se haya planteado la

eventualidad de que el TCP pueda rechazar la pertinencia de dicha consulta y, por
tanto, se niegue a considerarla y a pronunciarse consecuente sobre la misma.
Tampoco el CPC lo especifica en su regulación del supuesto, ni en los requisitos
generales comunes establecidos para todos los procedimientos constitucionales
establecidos en su art. 24. ahí otra de las cuestiones cuyo silencio legislativo
ocasionará diatribas importantes y que de producirse en algún caso facilitará
interpretaciones de corte ideológico o partidista. En otras palabras, la indefinición
legal al respecto deja abierta la cuestión sobre si toda consulta que se plantee
debe ser necesariamente admitida a trámite por el TCP y resuelta en el plazo
establecido, o si discrecionalmente el TCP tiene facultad para considerar no
pertinente una consulta y desestimarla sin pronunciarse sobre ella.

En efecto, más allá de que la Ley no haya especificado los requisitos de forma de
la consulta (algo que puede subsanarse en el futuro Código reglamentario), sí
resultaba imprescindible que hubiera especificado, bien la obligatoriedad de
aceptar y pronunciarse sobre cualquiera que se le presente, o bien tasar las causas
que puede invocar el TCP para rechazar dicha consulta y evitar pronunciarse.

El silencio legal parece apuntar hacia la obligatoriedad de aceptar y pronunciarse

sobre cualquier consulta que se le plantee; pero si esto es interpretado así, se
genera una doble y grave consecuencia. Por un lado, que este procedimiento
pueda utilizarse como mecanismo de bloqueo de los debates parlamentarios y, por
otro lado, y al mismo tiempo, que contribuya a saturar el trabajo del TCP, ya de
por sí siempre saturado, perjudicando su correcto funcionamiento y
comprometiendo su pronunciamiento sobre otras cuestiones más relevantes.

1.3. Consultas De Las Autoridades Indígenas Originario Campesinas

Sobre La Aplicación De Sus Normas Jurídicas a un Caso Concreto

El Art. 137 LTCP dispone que las autoridades indígena-originario campesinas

podrán elevar en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional la aplicación de
sus normas a un caso concreto, para que éste determine su compatibilidad con la
Constitución Política del Estado.

Bajo estas condiciones, el Art. 138 LTCP determina que la consulta deberá ser
presentada identificando la nación o pueblo indígena originario campesino,
pudiendo ser de forma escrita u oral ante la Comisión de Admisión del Tribunal
Constitucional Plurinacional, el cual tendrá el plazo de setenta y dos horas para la
admisión.

El Art. 139 LTCP dispone que la consulta se llevará a cabo por la (o las)
autoridades de la nación o pueblo indígena originario campesino.

En su apartado II esta disposición establece que, dentro de los treinta días

siguientes, el Tribunal Constitucional Plurinacional emitirá una Declaración
Constitucional, en castellano y en el idioma del pueblo o nación indígena originario
campesina que promovió la consulta.

El Art. 140 LTCP dispone que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la Sala

que corresponda, emitirá declaración que establezca la aplicabilidad o no de la
norma consultada al caso concreto.

Cuando ello no sea posible, propondrá respuestas alternativas, culturalmente

adecuadas al caso concreto planteado. En cualquier caso, la declaración tendrá
carácter obligatorio.

a) Carencias materiales en la regulación: Ciertamente, resulta previsible (y

razonable) que, en este tipo de consultas, dado el carácter prevalentemente
consuetudinario del derecho indígena, no se exijan demasiadas formalidades por
parte del TCP a la hora de formular dichas consultas. Pero sí resulta razonable
pensar que, cuando se ha planteado la duda respecto de la aplicación de una
norma consuetudinaria a un caso concreto, es porque alguien de la propia
comunidad la ha cuestionado. Y si se ha cuestionado resulta razonable pensar que
el fundamento podrá estar en alguna contradicción, manifiesta o implícita, con
alguno de los derechos o libertades fundamentales garantizados por la CPE a todos
los ciudadanos, por tanto, también a quienes forman parte de una comunidad
indígena originaria. Obviamente, esa es la razón por la que se obliga al TCP a
pronunciarse al respecto. Y así ha sido sancionado por el art. 128 CPC.

En este sentido, consideramos que la norma de la Ley 027 debería haber ido más
allá y debería haber especificado y acotado más claramente el sentido y el carácter
de dichas consultas. En otras palabras, debería haber establecido una presunción
iuris tantum a favor de la constitucionalidad del derecho indígena; o bien, haber
establecido que, de oficio, el TCP podrá revisar y determinar la modificación o
derogación de aquellas normas o costumbres del derecho indígena que resulten
contrarias a la CPE; y esto porque al integrarse como tal en la CPE, dichos cuerpos
legislativos adquieren un rango constitucional, lo cual exige obviamente que no
contengan disposiciones anticonstitucionales.

En consecuencia, esta disposición debería haber precisado que dichas consultas

sólo serán admisibles en el caso de que pueda constatarse o haber indicios
fundados de que una norma o costumbre vigente en una comunidad originaria
pudiera violar el contenido esencial de una norma constitucional o de un derecho
fundamental. En caso contrario, si cualquier norma del derecho indígena puede
cuestionarse, entonces la presunción de constitucionalidad que le ha otorgado la
nueva CPE se devaluaría gravemente, y en última instancia, su vigencia y
aplicación efectiva resultaría una quimera puesto que el TCP acabaría viéndose
obligado a tener que pronunciarse sobre todas y cada una de las normas indígenas
que pretendieran aplicarse. Pero esto ya lo debiera haber hecho de oficio.

Hay también una segunda cuestión. Si la manifiesta intención del precepto consiste
en establecer una garantía de constitucionalidad sobre la aplicación de
determinadas normas indígenas a casos concretos, entonces se plantea un grave
problema en relación con los sujetos activamente legitimados para realizar la
consulta. Por mandato del Art. 137 LTCP sólo podrá presentarla quien está
constituido en autoridad indígena-originario campesina. Dejando a un lado los
problemas formales de acreditación que expondremos a continuación, el problema
se plantearía en el caso de que dicha autoridad no aceptara elevar dicha consulta
al TCP sobre la norma en cuestión y, sin embargo, pudiera derivarse un grave
daño por su aplicación a un sujeto (o sujetos) afectados, o existiera un amplio
consenso en cuestionar la aplicación de dicha norma al caso de que se trate. De
ahí la necesidad de haber establecido, a nuestro juicio, dos previsiones subsidiarias
en relación con la legitimación activa; una en clave cuantitativa (facultar la
posibilidad de plantear la consulta cuando exista un número determinado de
miembros de la comunidad indígena originaria que así lo consideren); una segunda
en clave sustantiva (facultar al afectado (o afectados) a plantearla cuando el daño
que pudiera derivarse de la aplicación de dicha norma o costumbre fuera
especialmente grave).

b) Carencias formales de la regulación: Como ya hemos apuntado, la

condición exigida por el precepto en cuanto a la legitimación activa, es decir, estar
constituido como autoridad indígena originario campesina puede plantear algún
problema en relación con el modo de acreditar tal condición. Ciertamente, en estas
comunidades no se realizan procedimientos formales reglados para la adquisición o
el acceso a determinados cargos representativos, o para el reconocimiento de una
autoridad de carácter fáctico sobre la comunidad. Pero no es infrecuente que
puedan plantearse problemas respecto a la legitimidad de ostentar tal condición,
especialmente en el momento en que se decide que alguien deje su cargo o en el
que surgen corrientes opuestas a reconocer el liderazgo de algún cacique.

Consciente de estos posibles problemas de legitimidad o de representación,

especialmente por lo que puede generar de abuso de poder y de negativa a
plantear consultas (lo cual avala más todavía la exigencia de previsiones
subsidiarias a las que aludíamos antes), la regulación debería haber establecido
unos criterios mínimos y básicos, coherentes con los procesos electivos o
legitimadores en dichas comunidades, relativos a la acreditación como autoridad
de la comunidad indígena en cuestión (documentos, testificales, costumbres, etc.).
De modo muy especial, cuando se produzca el cuestionamiento de dicha condición,
bajo el que pueda intuirse una obstaculización de la consulta en aras de
salvaguardar algún precepto de dudosa constitucionalidad. Tampoco estas
cuestiones formales, que sí podrían haber sido subsanadas por las previsiones
reglamentarias correspondientes del CPC, han sido abordadas en dicho texto.

Por otra parte, al igual que sucedía con el supuesto anterior, la regulación tampoco
ha establecido nada relativo al procedimiento y cautelas para este tipo de
consultas. En concreto, nada dice respecto al modo de acreditación de la norma o
costumbre que se pretende aplicar; tampoco dice nada respecto a la razonable
suspensión cautelar de dicha aplicación (aunque pueda presuponerse o deducirse
implícitamente por la aceptación a trámite de la consulta por el TCP).

1.4. Consulta sobre la Constitucionalidad de las preguntas del Referendo

El Art. 141 LTCP establece que en estos procedimientos la consulta está dirigida a
garantizar la supremacía constitucional frente a las preguntas que se elaboren con
ocasión de los referendos nacional, departamental, regional o municipal.

En su apartado II se aclara que todas las preguntas de los referendos nacional,

departamental, regional o municipal estarán sujetas a control de
constitucionalidad.

El subsiguiente Art. 142 LTCP establece que el Órgano competente, en los plazos y
términos establecidos en la Ley del Régimen Electoral, remitirá al Tribunal
Constitucional Plurinacional la pregunta o preguntas propuestas para que éste se
pronuncie declarando su constitucionalidad o inconstitucionalidad.

A continuación, el Art.143 LTCP dispone que la Comisión de Admisión, en el

término de las veinticuatro horas siguientes a la recepción de la consulta, la
remitirá a la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional para que en un
plazo de ocho días emita su declaración.

Finalmente, el Art. 144 LTCP establece que la declaración del TCP podrá disponer
lo siguiente: 1. La constitucionalidad de las preguntas. 2. La inconstitucionalidad
de las preguntas, ordenando su compatibilización al texto constitucional.

Por su parte, el Código Procesal Constitucional ha contemplado este tipo de control

previo a todas las preguntas de referendos nacionales, departamentales o
municipales, estarán obligatoriamente sujetas al control de constitucionalidad.

De acuerdo con el art. 123 CPC: Tienen legitimación para presentar consulta sobre
la constitucionalidad de preguntas de referendo: 1. A iniciativa estatal, la
Presidenta o el Presidente de la instancia legislativa que promueva la iniciativa de
referendo o la Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional, cuando
corresponda. 2. A iniciativa popular, la Presidenta o Presidente del Tribunal
Electoral competente.

El art. 124 CPC, concretando el plazo para plantear la consulta (que el art. 141
LTCP remitía genéricamente a lo dispuesto por la Ley Electoral), dispone que: Las
consultas deberán efectuarse en el plazo de siete días desde la recepción de la
solicitud de referendo. No podrá desarrollarse el cronograma de actividades para la
ejecución de los referendos por el Tribunal Supremo Electoral o los Tribunales
Departamentales Electorales, hasta tanto no se pronuncie el Tribunal
Constitucional Plurinacional.

El art. 126 CPC establece el límite máximo de la resolución: El Tribunal

Constitucional Plurinacional absolverá la consulta dentro del plazo de quince días, a
partir del sorteo de la Relatora o Relator.

El art. [Link] CPC, además de repetir lo dispuesto por el art. 144 LTCP, concreta lo
que procede en caso de declararse la inconstitucionalidad de las preguntas: el
Órgano consultante solicitará a quien promovió la iniciativa la supresión o
reformulación de las preguntas. En este segundo caso, si corresponde, volverá a
presentar la consulta a fin de verificar su compatibilidad constitucional.
a) Carencias materiales de la regulación: En primer lugar, se aprecia una
grave ambigüedad en la regulación. En efecto, si tanto la Ley 027 (art. [Link])
como el CPC (art. 122) establecen con absoluta contundencia la obligatoriedad de
someter al control previo de constitucionalidad todas las preguntas que pretendan
plantearse en un referéndum (sea cual sea el ámbito territorial en el que se
proyecte), entonces ¿cómo debe interpretarse la doble legitimación establecida por
el art. 123 CPC? Desde un punto de vista teórico, en buena técnica legislativa, la
obligatoriedad del control previo exigiría que el órgano que convoca el referéndum
(sea estatal, departamental o municipal), de oficio y a través de su presidente o
representante, planteara la consulta sobre la pregunta o preguntas al TCP, dentro
del plazo establecido. Y esta exigencia genérica es la que debería haber plasmado
el artículo [Link] CPC, con la acertada salvedad de las consultas por iniciativa
popular, que, al no tener un representante, se remiten al Tribunal electoral. Sin
embargo, el mencionado artículo alude a una doble legitimación para realizar la
consulta, y esta sólo se prevé (según parece deducirse) para dos tipos de órganos
impulsores del referéndum; si la iniciativa es estatal, al presidente del órgano
legislativo o al presidente del Estado (cuando corresponda) y si la iniciativa es
popular, al presidente del Tribunal electoral competente.

Pero, entonces: ¿qué sucede con los referendos que no son de iniciativa estatal ni
popular, como pueden ser los departamentales o municipales. La única explicación
posible a esto reside en la ambigüedad con la que ha sido utilizado el término
estatal. En efecto, con una defectuosa técnica legislativa, se ha empleado el
término estatal para designar genéricamente a todas las instancias institucionales
que componen la gobernación y la estructura política del Estado: en el nivel
nacional (el parlamento) en el nivel Departamental (las asambleas
departamentales) y en el nivel municipal (los concejos del municipio). Y ese
término genérico se emplea en su significado institucional para oponerlo a la
instancia popular; es decir, cuando la iniciativa no parte de los ámbitos
representativos del gobierno sino del pueblo.
Entendido así, resulta muy deficiente la redacción del texto legal que, como
habíamos apuntado, debería haberse limitado a exigir de oficio la consulta a la
instancia correspondiente, y que con su actual redacción introduce en la regulación
una innecesaria y reprobable ambigüedad

Por otra parte, el texto del art. [Link] CPC no aclara qué debe hacerse en el caso
de que se declaren no procedentes (incompatibles con la Constitución) la pregunta
o preguntas del pretendido referendo y se decrete su supresión. En efecto, el
mencionado artículo sólo alude al caso en que se determine la reformulación de las
preguntas, obligando al órgano correspondiente a plantear una nueva consulta (se
supone que cuando haya determinado el nuevo tenor de las preguntas) para
seguir garantizando, obviamente, su constitucionalidad. Pero el silencio que guarda
respecto al primer supuesto, permite albergar todo tipo de dudas y suposiciones.
Tal rechazo puede interpretarse como una invalidación implícita del propio
referéndum, dado que al resultar absolutamente inconstitucional la pregunta,
carecería de sentido realizar un referéndum sobre la materia que esta planteaba.
Esta interpretación parece la más plausible, pero entonces, siendo las
consecuencias de tal resolución tan radicales, deberían haberse establecido
expresamente en el precepto para generar una certeza jurídica en materia tan
trascendental.

Sin embargo, ese silencio es el que permite albergar una interpretación diferente;
a saber: que también en el caso de que la pregunta (o preguntas) sean declaradas
inconstitucionales, y por tanto suprimidas, quepa reformularlas. Pero entonces, no
se entiende el porqué de la exclusiva referencia del texto legal al segundo caso,
ordenando su nuevo sometimiento al control previo de constitucionalidad.

b) Carencias formales de la regulación El art. 124 establece que la consulta

deberá efectuarse dentro de los siete días siguientes a la recepción de la solicitud
de referéndum. Aunque el texto no lo explicita, se supone que el órgano que debe
efectuar dicha recepción es el Tribunal Electoral correspondiente (en el nivel
nacional o departamental). Siendo esto así, parecería más coherente que se
hubiera legitimado para realizar la consulta a los presidentes respectivos de estos
Tribunales electorales, dado que son los directamente encargados de velar por la
pureza material y procedimental de estos eventos.

Resulta, en efecto, redundante que se establezca el plazo teniendo como

referencia la solicitud ante el órgano electoral y que a éste se la prohíba iniciar
ningún, procedimiento hasta tanto no se haya recibido la resolución del TCP y se la
haya comunicado. Y, además, en el caso de que hubiera de reformularse la
pregunta, habría que suponer que la solicitud de referéndum tendría que ser de
nuevo presentada con el nuevo texto de la pregunta y esperar al nuevo
pronunciamiento del TCP, que debería ser nuevamente comunicado al órgano
electoral. Por economía procesal, quizá hubiera sido más coherente dejar toda la
tramitación del procedimiento en manos de este órgano.

Por otra parte, continúa la incertidumbre sobre lo que procede hacer en el caso de
que se decrete la supresión de la pregunta (o preguntas) por considerarlas
inconstitucionales. Ni la Ley 027 ni el CPC aclaran si el Tribunal electoral
correspondiente es el que debe denegar de oficio la realización del referendo
solicitado, una vez le sea comunicado el pronunciamiento del TCP por parte del
órgano institucional que lo planteó. O bien, si es el propio TCP el que debe dirigirse
tanto al órgano institucional que lo planteó como al Tribunal Electoral
correspondiente, indicando la improcedencia del referéndum. O, en última
instancia, si en caso de supresión, hay que remitirse al mismo procedimiento que
se siga para el caso en que se decrete la reformulación de las preguntas. Se trata
de una laguna que generará en el futuro un serio problema interpretativo y exigirá,
probablemente, un pronunciamiento ad hoc del propio TCP.

1.5. Control De Constitucionalidad De Proyectos De Estatutos O Cartas

Orgánicas De Entidades Territoriales

El Art. 145 LTCP establece que en esta clase de procedimientos el Órgano

deliberante de las Entidades Territoriales Autónomas debe remitir ante el Tribunal
Constitucional Plurinacional el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica para sujetarlo
a control de constitucionalidad, previa aprobación del órgano deliberante por dos
tercios del total de sus miembros. El Art. 146 LTCP establece que podrá presentar
el Proyecto de Estatuto o Carta Orgánica, la Presidenta o el Presidente del Órgano
deliberante de la entidad territorial.

El Art. 147 LTCP dispone en su procedimiento que, recibido el Proyecto de Estatuto

o Carta Orgánica, el Tribunal Constitucional Plurinacional en el término de treinta
días calendario emitirá Declaración Constitucional pronunciándose sobre la
constitucionalidad o no del Proyecto. El Art. 148 LTCP establece que, si el Tribunal
Constitucional Plurinacional declarara la inconstitucionalidad del Proyecto de
Estatuto o Carta Orgánica o de alguna de sus cláusulas, dispondrá que el órgano
deliberante adecue el Proyecto con la Constitución Política del Estado.

Cuando el Tribunal Constitucional Plurinacional declare la constitucionalidad del

Proyecto, el Órgano deliberante de la Entidad Territorial Autónoma podrá someter
a referéndum aprobatorio el Estatuto o Carta Orgánica.

Después de reafirmar que el fundamento de este control previo radica en

garantizar el principio de supremacía constitucional, al igual que en los anteriores
supuestos, establece la obligatoriedad de someterse a dicho control previo por
parte de las entidades territoriales que pretendan promulgar un Estatuto o Carta
Orgánica (art. 117 CPC).

a) Carencias materiales de la regulación: Por una parte, se observa una clara

antinomia legislativa, en relación con los plazos dentro de los cuales el TCP debe
dictar resolución. Por un lado, establece al efecto un plazo de 30 días. Por otro
lado, el establece para dicha resolución un plazo de 45 días, a partir de la
subsanación de las deficiencias (si las hubiere) por parte del órgano deliberativo
correspondiente esta contradicción, no queda claro cuál es el criterio que procede
articular para resolverla. En rigor, si procediera, debería utilizarse en primer lugar,
el criterio de jerarquía legislativa, pero considerando que ambas leyes gozan del
mismo rango, habría que acudir al segundo de los criterios tradicionales para la
resolución de las antinomias; a saber, el criterio cronológico: en caso de igual
rango, la ley posterior prevalece sobre la Ley anterior. Esto significa que el plazo
establecido por el CPC de 45 días debe prevalecer sobre el establecido por la LTCP
de 30 días. Si bien, resulta absolutamente sorprendente que se haya incurrido en
una antinomia de este estilo.

De este modo, el control previo de constitucionalidad que compete al TCP, debe

dar por supuesto que el texto que se le somete es un proyecto de Estatuto
legítimamente aprobado con arreglo a las mayorías cualificadas exigidas por la CPE
o por el órgano deliberante, entendiendo que si no se han respetado no cabe
pronunciarse porque no se trata de un auténtico proyecto. Pero en absoluto
procede, como prevén ambos textos legales, someter el control previo a que el
proyecto haya sido aprobado por una mayoría cualificada de dos tercios. Hay que
entender que es el órgano democrático (las cámaras deliberativas) quienes deben
fijar el nivel de mayorías exigibles en función del texto legal de que se trate, de
acuerdo con la CPE, No corresponde al TCP exigir ese tipo de mayorías puesto que
a él solo compete el control constitucional de la legalidad, no determinar el modo
en que la legalidad llega a ser tal. Eso sólo puede provenir del principio
democrático.

b) Carencias formales de la regulación: Tan sólo señalar que la ambigüedad

en la redacción de los artículos 145 LTCP y 118.I CPC,. reside, en el efecto, en el
que tal disposición podría interpretarse en el sentido de que sólo queda plantear la
consulta cuando lo aprueben los dos tercios de miembros de dicho órgano.
Ciertamente, el hecho de que el control previo se establezca como obligatorio en
ambos textos (art. 145 LTCP y art 117 CPC) excluye esta interpretación, pero no
deja de sorprender que se haya redactado en tales términos, máxime cuando
acabamos de exponer que no es éste el ámbito adecuado para establecer
exigencia en cuanto a mayorías para la aprobación de textos legislativos.

Por otra parte, la coherencia legislativa exigiría también que se impusiera algún
tipo de requisitos o exigencias formales a los proyectos que provengan de
Autonomías indígenas. Aun considerando su peculiaridad jurídica y respetando sus
modos tradicionales de autogobierno, sí resultaría procedente garantizar que un
proyecto de Estatuto o Carta orgánica cuenta con el respaldo suficiente de la
población a la que pretende regular.

2. El Control Posterior De Constitucionalidad En El Sistema Boliviano

El control de constitucionalidad posterior es un conjunto de procedimientos

judiciales, políticos, de control y administrativos, destinados a mantener el
funcionamiento del Estado dentro de los lineamientos señalados por la voluntad
constituyente, y para impedir que ese poder exorbitante sea colocado al servicio
de intereses diferentes de los de la comunidad.

2.1 Control Correctivo de Tipo Normativo. Acciones de

Inconstitucionalidad

2.1.1. Acción de Inconstitucionalidad Abstracta

Es el sistema de control de constitucionalidad adoptado por Bolivia, este recurso se

inscribe en el control correcto o a posteriori de las disposiciones legales, pues a
través de él se busca la verificación de la compatibilidad de la disposición legal
impugnada con los principios, preceptos y normas de la constitución, de manera
que, si se establece su incompatibilidad, se la retira del ordenamiento jurídico. Es
directo porque la persona o autoridad legitimada efectúa la impugnación de la
disposición legal de forma directa sin condicionamiento alguno. Es abstracto
porque la impugnación se plantea como una acción no vinculada a un caso
concreto, es decir, independiente de su proyección aplicativa o de un interés
subjetivo.35

2.1.2. Acción de inconstitucionalidad concreta

Es una acción jurisdiccional extraordinaria que tiene la finalidad de someter al

control de una constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya
constitucionalidad se tiene una duda razonable y fundada, en aquellos casos
concretos en los que una sentencia o resolución administrativa debe fundarse en
sus normas, a objeto de que el órgano competente verifique la compatibilidad o
35
Leónidas Gordillo Bohórquez; Apuntes de Derecho Constitucional.
incompatibilidad de la disposición legal aplicable al caso concreto, con los
principios, valores o normas de la Constitución. 36

2.2. Conflictos de competencias entre órganos del poder público

Tomando en cuenta que el nuevo modelo de Estado con relación a la distribución

del ejercicio el poder público se configura sobre la base de la separación de
funciones y su coordinación entre los diferentes órganos del poder público, es
evidente que en medio de este complejo mecanismo de gobernanza se generen
varias modalidades o clases de conflictos entre esos niveles, ya sean de conflictos
sobre atribuciones constitucionales y conflictos sobre competencias territoriales,
pudiendo ser también negativos o positivos.

Con relación a estos conflictos es posible que se puedan producir conflictos de

competencias y atribuciones entre los órganos del poder público central del
Estado, es decir el Órgano Ejecutivo con el Órgano Legislativo, entre este y el
Órgano Electoral, o del Órgano Ejecutivo con el Órgano judicial y así
sucesivamente. Asimismo, pueden surgir conflictos de competencias territoriales
entre el nivel central de gobierno y las entidades territoriales autónomas o
viceversa. Siendo también posible que alguno de los órganos públicos de las
entidades territoriales autónomas se abstenga de ejercer una competencia que le
fuera asignada por la CPE. 337.

Para estos casos la CPE en su Art. 202 ha creado la acción de conflictos de

competencia, asignándole la función de conocerla y resolverla al TCP. En aplicación
de esta disposición constitucional, la LTCP ha introducido las normas procesales
que regulan la sustanciación de la mencionada Acción de Conflictos de
Competencia, normas consagradas en el Titulo IV de la LTCP; luego desarrolladas
y precisadas por el Título IV del Código Procesal Constitucional.

En síntesis, la regulación propuesta por la LTCP es la siguiente: El Art. 119, LTCP

establece el objeto de este control del TCP: Los casos en que se susciten conflictos
de competencias y atribuciones entre los Órganos del Poder Público respecto del

36
Leónidas Gordillo Bohórquez; Apuntes de Derecho Constitucional.
conocimiento de determinado asunto, serán resueltos por el Tribunal
Constitucional Plurinacional, cuando no haya sido posible resolverlos en el trámite
administrativo previsto por ley.

CAPÍTULO IV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. Conclusiones

- A través de la realización del capítulo I comprendimos varios aspectos

iniciales para poder comprender mejor la investigación, abarcamos figuras
dentro de las ciencias sociales, tales como, el control social, el control
jurídico, o las distintas acepciones del término poder. Además, podemos
señalar que la Constitución Política del Estado es la ley fundamental o la
norma supralegal que regula los aspectos más importantes de la vida
pública de una comunidad; esto a través de los denominados órganos de
poder público, y que, agregando la importancia de estos, elementos se
pudo lograr realizar la mayor parte de la investigación.
- En el segundo capítulo desglosamos varios semblantes de lo que llega a ser
los sistemas de control de constitucionalidad existentes reconocidos por la
doctrina, tales como el difuso y el concentrado, además de su aplicación
mixta. Agregando la importancia del Tribunal Constitucional Plurinacional,
siendo el mismo responsable de que no se realicen vulneraciones a los
derechos reconocidos por la Constitución, puesto que en nuestra legislación
es reconocida como la Norma Supralegal encima de una jerarquía
normativa, siendo así uno de los aspectos más importantes de esta
investigación.
- En este tercer capítulo, abarcamos el control previo según la ley 027, y el
control posterior, notando varias falencias entre la cuales, podemos
 mencionar la ambigüedad en la redacción de varios articulados, o la
condición exigida por preceptos en cuanto a la legitimación activa en otros
artículos, las cuales vamos señalando con el fin de que estas puedan ser
estudiadas, para luego lograr una solución a estas, siendo que, para que
posible propuesta de resolución a la misma, deberá ser estudiada más a
fondo, agregando que la demostración de carencias que hago notar son
simplemente la perspectiva que tuve con relación a esta problemática.

2. Recomendaciones

- Se deberá analizar otras formas de planteamiento a soluciones con

respecto, al problema de las deficiencias que presenta nuestro actual
control de constitucionalidad, por los distintos vacíos que esta investigación
demostró, para que de esta manera se pueda poder realizar una buena
protección de los Derechos Fundamentales reconocidos por la Constitución.
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