PROGRAMA DE FORMACIÓN JUDICIAL ESPECIALIZADA

PARA EL ÁREA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

ACTO ADMINISTRATIVO
PLAN NACIONAL DE FORMACIÓN
DELARAMAJUDICIAL

CONSEJOSUPERIORDELAJUDICATURA
SALAADMINISTRATIVA

HERNANDO TORRES CORREDOR

Presidente

LUCÍA ARBELÁEZ DE TOBÓN

Vicepresidenta

CARLOS ENRIQUE MARÍN VÉLEZ

FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ
JESAEL ANTONIO GIRALDO CASTAÑO
JOSÉ ALFREDO ESCOBAR ARAÚJO
Magistrados

ESCUELA JUDICIAL
“ RODRIGO LARA BONILLA ”

GLADYS VIRGINIA GUEVARA PUENTES

Directora
 CARLOS ARIEL SÁNCHEZ TORRES

PROGRAMA DE FORMACIÓN JUDICIAL ESPECIALIZADA

PARA EL ÁREA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

ACTO ADMINISTRATIVO

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA ADMINISTRATIVA
ESCUELA JUDICIAL “ RODRIGO LARA BONILLA”
ISBN 978-958-8331-24-9

CARLOS ARIEL SÁNCHEZ TORRES, 2007

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, 2007

Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra
Calle 85 No. 11 - 96 pisos 6 y 7
[Link]

Primera edición: Diciembre de 2007

Con un tiraje de 1000 ejemplares
Asesoría Pedagógica y Metodológica: Carmen Lucía Gordillo Guerrero
Diseño editorial: Grafi-Impacto Ltda.

Impresión: Grafi-Impacto Ltda.

Impreso en Colombia
Printed in Colombia
 PRESENTACIÓN DEL PLAN INTEGRAL DE FORMACIÓN
ESPECIALIZADA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS
MÓDULOS DE APRENDIZAJE AUTODIRIGIDO EN EL
PROGRAMA DE FORMACIÓN JUDICIAL
ESPECIALIZADA PARA EL ÁREA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA

El Plan Integral de Formación Especializada para la Implementación de los

Módulos de Aprendizaje Autodirigido en el Programa de Formación Judicial
Especializada para el Área Contencioso Administrativa, construido por la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la
Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”, de conformidad con su modelo
educativo y su enfoque curricular integrado e integrador de casos reales de la
práctica judicial, constituye el resultado del esfuerzo articulado entre
Magistradas, Magistrados, Jueces, Juezas, Empleadas y Empleados
incorporados al Área Contencioso Administrativa, la Red de Formadores y
Formadoras Judiciales, el Comité Nacional Coordinador, los Grupos
Seccionales de Apoyo y cuyo autor Carlos Ariel Sánchez Torres, profesor de
la Universidad Sergio Arboleda, quien con su gran compromiso y voluntad,
se propuso responder a las necesidades de formación planteadas para el
Programa de Formación Judicial Especializada en el Área Contencioso
Administrativa.

El módulo Acto Administrativo que se presenta a continuación, responde a la

modalidad de aprendizaje autodirigido orientado a la aplicación en la práctica
judicial, con absoluto respeto por la Independencia del Juez o Jueza.

La construcción del módulo responde a las distintas evaluaciones que se

hicieron con Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleados y
Empleadas, con la finalidad de detectar las principales áreas problemáticas de
la implementación del Programa, alrededor de las cuales se integraron los
objetivos, temas y subtemas de los distintos microcurrículos como apoyo a los
funcionarios, funcionarias, empleadas y empleados de la Rama Judicial. Los
conversatorios organizados por la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura a través de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”
sirvieron para determinar los problemas jurídicos más delicados y ahondar en
su tratamiento en los módulos. Posteriormente, el texto entregado por el autor,
fue enviado para su revisión por los Magistrados, Magistradas, Jueces y
Juezas que participaron en el proceso, quienes leyeron los textos e hicieron
observaciones para su mejoramiento. Una vez escuchadas dichas reflexiones,
el autor complementó su trabajo para presentar un texto que respondiera a las
necesidades de formación jurídica especializada para los Jueces y Juezas
Colombianos.
Se mantiene la concepción de la Escuela Judicial en el sentido de que todos
los módulos, como expresión de la construcción colectiva, democrática y
solidaria de conocimiento en la Rama Judicial, están sujetos a un permanente
proceso de retroalimentación y actualización, especialmente ante el control
que ejercen las Cortes.

Enfoque pedagógico de la Escuela Judicial

La Escuela Judicial como Centro de Formación Judicial Inicial y Continuada

de la Rama Judicial presenta un modelo pedagógico que se caracteriza por ser
participativo, integral, sistémico y constructivista; se fundamenta en el respeto
a la dignidad del ser humano, a la independencia del Juez y la Jueza, el
pluralismo y la multiculturalidad, y se orienta hacia el mejoramiento del
servicio.

Es participativo, más de mil Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleadas

y Empleados judiciales participan como formadores y formadoras, generando
una amplia dinámica de reflexión sobre la calidad y pertinencia de los planes
educativos, módulos de aprendizaje autodirigido y los materiales utilizados en
los procesos de formación que se promueven. Igualmente, se manifiesta en los
procesos de evaluación y seguimiento de las actividades de formación que se
adelantan, tanto en los procesos de ingreso, como de cualificación de los
servidores y las servidoras públicos.

Es integral en la medida en que los temas que se tratan en los módulos

resultan recíprocamente articulados y dotados de potencialidad sinérgica y
promueven las complementariedades y los refuerzos de todos los
participantes y las participantes.

Es sistémico porque invita a comprender cualquier proceso desde una visión

integradora y holista, que reconoce el ejercicio judicial como un agregado
de procesos, que actúa de manera interdependiente, y que, a su vez, resulta
afectado por el entorno en que tienen lugar las actuaciones judiciales.

El modelo se basa en el respeto a la dignidad humana. El sistema de justicia

representa uno de los pilares del sistema social de cualquier comunidad,
representa la capacidad que la sociedad tiene para dirimir los conflictos que
surgen entre sus integrantes y entre algunos de sus miembros y la sociedad
en general. De ahí que el modelo educativo fundamenta sus estrategias en el
principio del respeto a la dignidad humana y a los derechos individuales y
colectivos de las personas.
El modelo se orienta al mejoramiento del servicio pues las acciones que se
adelanten para el mejoramiento de las condiciones de trabajo y bienestar de
las personas que hacen parte de la Rama Judicial, se hacen teniendo en la
mira un mejoramiento sostenido del servicio que se le presta a la comunidad.

Lo anterior, en el marco de las políticas de calidad y eficiencia establecidas por

el Consejo Superior de la Judicatura en el Plan Sectorial de Desarrollo, con la
convicción de que todo proceso de modernización judicial ya sea originado
en la implantación de nuevos esquemas jurídicos o de gestión, o de ambos,
implica una transformación cultural y el fortalecimiento de los fundamentos
conceptuales, las habilidades y las competencias de los y las administradoras
de justicia, fiscales y procuradores, quienes requieren ser apoyados a través de
los procesos de formación.

En este sentido, se desarrollan procesos formativos sistemáticos y de largo

aliento orientados a la cualificación de los servidores y servidoras del sector,
dentro de criterios de profesionalismo y formación integral, que redundan, en
últimas, en un mejoramiento de la atención de los ciudadanos y ciudadanas,
cuando se ven precisados a acudir a las instancias judiciales para ejercer o
demandar sus derechos o para dirimir conflictos de carácter individual o
colectivo.

Aprendizaje activo

Este modelo educativo implica un aprendizaje activo diseñado y aplicado

desde la práctica judicial para mejorar la organización; es decir, a partir de
la observación directa del problema, de la propia realidad, de los hechos que
impiden el avance de la organización y la distancian de su misión y de sus
usuarios y usuarias; que invita a compartir y generalizar las experiencias y
aprendizajes obtenidos, sin excepción, por todas las y los administradores
de justicia a partir de una dinámica de reflexión, investigación, evaluación,
propuesta de acciones de cambio y ejecución oportuna, e integración de sus
conocimientos y experiencia para organizar equipos de estudio, compartir
con sus colegas, debatir constructivamente los hallazgos y aplicar lo
aprendido dentro de su propio contexto.

Crea escenarios propicios para la multiplicación de las dinámicas formativas,

para responder a los retos del Estado y en particular de la Rama Judicial,
para focalizar los esfuerzos en su actividad central; desarrollar y mantener
un ambiente de trabajo dinámico y favorable para la actuación de todos los
servidores y servidoras; aprovechar y desarrollar en forma efectiva sus
cualidades y capacidades; lograr estándares de rendimiento que permiten
calificar la
prestación pronta y oportuna del servicio en ámbitos locales e internacionales
complejos y cambiantes; crear relaciones estratégicas comprometidas con los
“usuarios” clave del servicio público; usar efectivamente la tecnología;
desarrollar buenas comunicaciones, y aprender e interiorizar conceptos
organizativos para promover el cambio. Así, los Jueces, Juezas y demás
servidores y servidoras no son simples animadores del aprendizaje, sino
gestores y gestoras de una realidad que les es propia, y en la cual construyen
complejas interacciones con los usuarios y usuarias de esas unidades
organizacionales.

Aprendizaje social

En el contexto andragógico de esta formación, se dota de significado el mismo

decurso del aprendizaje centrándose en procesos de aprendizaje social como
eje de una estrategia orientada hacia la construcción de condiciones que
permitan la transformación de las organizaciones. Es este proceso el que lleva
al desarrollo de lo que en la reciente literatura sobre el conocimiento y
desarrollo se denomina como la promoción de sociedades del aprendizaje
“learning societies”, organizaciones que aprenden “learning organizations”, y redes de
aprendizaje “learning networks”.1 Esto conduce a una concepción dinámica de la
relación entre lo que se quiere conocer, el sujeto que conoce y el entorno en el
cual él actúa. Es así que el conocimiento hace posible que los miembros de
una sociedad construyan su futuro, y por lo tanto incidan en el devenir
histórico de la misma, independientemente del sector en que se ubiquen.

Los procesos de aprendizaje evolucionan hacia los cuatro niveles definidos

en el esquema mencionado: (a) nivel individual, (b) nivel organizacional, (c)
nivel sectorial o nivel de las instituciones sociales, y (d) nivel de la sociedad.
Los procesos de apropiación de conocimientos y saberes son de complejidad
creciente al pasar del uno al otro.

En síntesis, se trata de una formación que a partir del desarrollo de la

creatividad y el espíritu innovador de cada uno de los y las participantes,
busca convertir esa información y conocimiento personal, en conocimiento
corporativo útil que incremente la efectividad y la capacidad de desarrollo y
cambio de la organizacional en la Rama Judicial, trasciende al nivel sectorial
y de las instituciones sociales contribuyendo al proceso de creación de “lo
público” a través de la apropiación social del mismo, para, finalmente, en un
cuarto nivel, propiciar procesos de aprendizaje social que pueden involucrar
cambios en los valores y las actitudes que caracterizan la sociedad, o
conllevar acciones

1 Teaching and Learning: Towards the Learning Society; Bruselas, Comisión Europea, 1997.
orientadas a desarrollar una capacidad para controlar conflictos y para lograr
mayores niveles de convivencia.

Currículo integrado-integrador

En la búsqueda de nuevas alternativas para el diseño de los currículos se

requiere partir de la construcción de núcleos temáticos y problemáticos, producto
de la investigación y evaluación permanentes. Estos núcleos temáticos y
problemáticos no son la unión de asignaturas, sino el resultado de la
integración de diferentes disciplinas académicas y no académicas
(cotidianidad, escenarios de socialización, hogar) que alrededor de problemas
detectados, garantizan y aportan a la solución de los mismos. Antes que
contenidos, la estrategia de integración curricular, exige una mirada crítica de
la realidad.

La implementación de un currículo integrado-integrador implica que la

“enseñanza dialogante” se base en la convicción de que el discurso del
formador o formadora, será formativo solamente en el caso de que el o la
participante, a medida que reciba los mensajes magistrales, los reconstruya y
los integre, a través de una actividad, en sus propias estructuras y necesidades
mentales. Es un diálogo profundo que comporta participación e interacción.
En este punto, con dos centros de iniciativas donde cada uno (formador,
formadora y participante) es el interlocutor del otro, la síntesis pedagógica no
puede realizarse más que en la interacción- de sus actividades orientadas
hacia una meta común: la adquisición, producción o renovación de
conocimientos.

Planes de Estudio

Los planes de estudio se diseñaron de manera coherente con el modelo

educativo presentado y en esta labor participó el grupo de pedagogos y
pedagogas vinculados al proyecto, expertos y expertas en procesos formativos
para adultos, con conocimientos especializados y experiencia. Así mismo,
participó la Red de Formadores y Formadoras Judiciales constituida por
Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleados y Empleadas, quienes
con profundo compromiso y motivación exclusiva por su vocación de
servicio, se prepararon a lo largo de varios meses en la Escuela Judicial tanto
en la metodología como en los contenidos del programa con el propósito de
acompañar y facilitar el proceso de aprendizaje que ahora se invita a
desarrollar a través de las siguientes fases:

Fase I. Reunión inicial. Presentación de los objetivos y estructura del programa;

afianzamiento de las metodologías del aprendizaje autodirigido; conformación
de los subgrupos de estudio con sus coordinadores y coordinadoras, y
distribución de los temas que profundizará cada subgrupo.

Fase II. Estudio y Aná1isis Individual. Interiorización por cada participante de los
contenidos del programa mediante el análisis, desarrollo de casos y ejercicios
propuestos en el módulo, consulta de jurisprudencia y doctrina adicional a la
incluida en los materiales educativos. Así mismo, elaboración y envío de un
informe individual con el fin de establecer los intereses de los participantes y las
participantes para garantizar que las actividades presenciales respondan a éstos.

Fase III. Investigación en Subgrupo. Profundización colectiva del conocimiento

sobre los temas y subtemas acordados en la reunión inicial y preparación
de una presentación breve y concisa (10 minutos) para la mesa de estudios o
conversatorio junto con un resumen ejecutivo y la selección de casos reales
para enriquecer las discusiones en el programa.

Fase IV. Mesa de estudios o Conversatorio. Construcción de conocimiento a través

del intercambio de experiencias y saberes y el desarrollo o fortalecimiento
de competencias en argumentación, interpretación, decisión, dirección, etc.,
alrededor de las presentaciones de los subgrupos, el estudio de nuevos casos de
la práctica judicial previamente seleccionados y estructurados por los
formadores con el apoyo de los expertos, así como la simulación de audiencias.
Identificación de los momentos e instrumentos de aplicación a la práctica
judicial y a partir de éstos, generación de compromisos concretos de
mejoramiento de la función judicial y de estrategias de seguimiento, monitoreo
y apoyo en este proceso.

Fase V. Pasantías. Son experiencias concretas de aprendizaje, dirigidas a

confrontar los conocimientos adquiridos, con la realidad que se presenta en
los despachos y actuaciones judiciales (sean escritas u orales), mediante el
contacto directo de los discentes y las discentes (pasantes), con las situaciones
vividas en la práctica judicial, en las diferentes áreas (civil, penal, laboral,
administrativo, etc.) bajo la orientación y evaluación de los Magistrados y
Magistradas Jueces, Juezas, titulares de los respectivos cargos.

Fase VI. Aplicación a la práctica judicial. Incorporación de los elementos del

programa académico como herramienta o instrumento de apoyo en el
desempeño laboral mediante la utilización del conocimiento construido en la
gestión judicial. Elaboración y envío del informe individual sobre esta
experiencia y reporte de los resultados del seguimiento de esta fase en los
subgrupos.
Fase VII. Experiencias compartidas. Socialización de las experiencias reales de
los y las discentes en el ejercicio de la labor judicial, con miras a confirmar
el avance en los conocimientos y habilidades apropiados en el estudio del
módulo. Preparación de un resumen ejecutivo con el propósito de contribuir al
mejoramiento del curso y selección de casos reales para enriquecer el banco
de casos de la Escuela Judicial.

Fase VIII. Actividades de monitoreo y de refuerzo o complementación. De acuerdo

con el resultado de la fase anterior se programan actividades
complementarias de refuerzo o extensión del programa según las
necesidades de los grupos en particular.

Fase IX. Seguimiento y evaluación. Determinación de la consecución de los

objetivos del programa por los y las participantes y el grupo mediante el
análisis individual y el intercambio de experiencias en subgrupo.

Los módulos

Los módulos son la columna vertebral en este proceso, en la medida que

presentan de manera profunda y concisa los resultados de la investigación
académica realizada durante aproximadamente un año, con la participación
de Magistrados y Magistradas de las Altas Cortes y de los Tribunales, de los
Jueces y Juezas de la República y expertos y expertas juristas, quienes
ofrecieron lo mejor de sus conocimientos y experiencia judicial, en un ejercicio
pluralista de construcción de conocimiento.

Se trata entonces, de valiosos textos de autoestudio divididos secuencialmente

en unidades que desarrollan determinada temática, de dispositivos didácticos
flexibles que permite abordar los cursos a partir de una estructura que
responde a necesidades de aprendizaje previamente identificadas. Pero más
allá, está el propósito final: servir de instrumento para fortalecer la práctica
judicial.

Cómo abordarlos

Al iniciar la lectura de cada módulo el o la participante debe tener en cuenta

que se trata de un programa integral y un sistema modular coherente, por lo
que para optimizar los resultados del proceso de formación autodirigida
tendrá en cuenta que se encuentra inmerso en el Programa de Formación
Judicial Especializada para el Área Contencioso Administrativa. A través de
cada contenido, los y las discentes encontrarán referentes o remisiones a los
demás módulos del Plan,
que se articulan mediante diversos ejes transversales, tales como Derechos
Humanos, Constitución Política de 1991, Bloque de Constitucionalidad, la Ley
específica, al igual que la integración de los casos problémicos comunes que
se analizan, desde diferentes perspectivas, posibilitando el enriquecimiento
de los escenarios argumentativos y fortaleciendo la independencia judicial.

Por lo anterior, se recomienda tener en cuenta las siguientes sugerencias al

abordar el estudio de cada uno de los módulos del plan especializado:

1. Consulte los temas de los otros módulos que le permitan realizar un diálogo
de manera sistémica y articulada sobre los contenidos que se presentan.

2. Tenga en cuenta las guías del discente y las guías de estudio individual y de
subgrupo para desarrollar cada lectura. Recuerde apoyarse en los talleres para
elaborar mapas conceptuales, esquemas de valoración de argumentaciones y
el taller individual de lectura del plan educativo.

3. Cada módulo presenta actividades pedagógicas y de autoevaluación que

permiten al y la discente reflexionar sobre su cotidianidad profesional, la
comprensión de los temas y su aplicación a la práctica. Es importante que en
el proceso de lectura aborde y desarrolle con rigor dichas actividades para que
críticamente establezca la claridad con la que percibió los temas y su
respectiva aplicación a su tarea judicial. Cada módulo se complementa con
una bibliografía básica seleccionada, para quienes quieran profundizar en el
tema, o acceder a diversas perspectivas.

El Plan integral de Formación Especializada para la Implementación de los

módulos de aprendizaje autodirigido en el Programa de Formación Judicial
Especializada para el Área Contencioso Administrativa, que la Escuela
Judicial entrega a la judicatura colombiana, acorde con su modelo educativo, es
una oportunidad para que la institucionalidad colombiana, con efectiva
protección de los derechos fundamentales y garantías judiciales, cierre el camino
de la impunidad para el logro de una sociedad más justa.

Finalmente, agradecemos el envío de todos sus aportes y sugerencias a la sede

de la Escuela Judicial en la Calle 85 No. 11 — 96 piso 6 y 7, de Bogotá, o al
correo electrónico escujudcendoj@.[Link], que contribuirán a la
construcción colectiva del saber judicial alrededor del Programa de
Formación Judicial Especializada para el Área Contencioso Administrativa.
 CONTENIDO

PRESENTACIÓN 9

1. DEFINICIÓN, DISTINCIÓN Y CARACTERÍSTICAS

DEL ACTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO 23

1.1. Rasgos que definen un acto administrativo de un

acto particular 23
1.2. Definiciones doctrinales de derecho comparado 23
1.3. Los elementos definitorios del acto administrativo
en Colombia 27
1.4. Criterios para distinguir el acto administrativo 29
1.5. Características del acto administrativo y sus diferencias
con otras fuentes documentales o fácticas que
producen
efectos jurídicos 36
1.6. Jurisprudencia 45
1.7. Actividades pedagógicas 46
1.8. Autoevaluación 47
1.9. Bibliografía seleccionada 48

2. ESTRUCTURA DEL ACTO ADMINISTRATIVO 51

2.1. Generalidades doctrinales 51

2.2. Elementos no esenciales del acto administrativo 61
2.3. Jurisprudencia 63
2.4. Actividades pedagógicas 64
2.5. Autoevaluación 64
 2.6 Bibliografía 65
3. ATRIBUTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 69

3.1. Principio de legalidad 69

3.2. Presunción de legalidad 70
3.3. Principio de publicidad 72
3.4. La ejecutividad del acto administrativo 75
3.5. Ejecutoriedad del acto administrativo 76
3.6. Obligatorieadad 77
3.7. Estabilidad 78
3.8. Jurisprudencia 79
3.9. Actividades pedagógicas 79
3.10. Autoevaluación 80

4. LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS 82

4.1. Emisión y expedición 82

4.2. Formación y perfeccionamiento 85
4.3. Efectos jurídicos de los actos administrativos en el tiempo 87
4.4. Acciones y recursos que afectan la eficacia y originalidad
De los actos administrativos 90
4.5. Acciones constitucionales que afectan la eficacia de los actos
administrativos 94
4.6. Jurisprudencia 103
4.7. Actividades pedagógicas 105
4.8. Autoevaluación 105
4.9 Bibliografía seleccionada 106
CONVENCIONES

Autoevaluación

Actividades pedagógicas

Bibliografía

Bibliografía seleccionada

Jurisprudencia

Objetivos específicos

Objetivo general
 DEFINICIÓN, DISTINCIÓN Y CARACTERÍSTICAS DEL ACTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Unidad
DEFINICIÓN, DISTINCIÓN
1 Y CARACTERÍSTICAS DEL
ACTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

La larga tradición histórica en la construcción de los conceptos técnico-

jurídicos acerca del Acto Administrativo, sumado a la modernización del
Estado y la función de las administraciones públicas que desde 1991,
requiere que los conocimientos sobre la materia de parte de los funcionarios
y las funcionarias de la jurisdicción-administrativa, deba profundizarse para
alcanzar mayores y efectivos niveles en el control de la actuación del poder
público.

Bajo este propósito, esta unidad busca remarcar los conceptos que
caracterizan y definen los Actos Jurídicos de la Administración, pues es
por medio de ellos que se inicia todo estudio en torno a la existencia
material de decisiones con efectos jurídicos, como quiera que existe un
número importante de documentos expedidos de parte de la
Administración, y que no siempre aparecen claramente como Actos
Jurídicos expedidos con plena competencia para vincular a los
particulares por medio de ellos.

El control judicial que realiza la jurisdicción contencioso-

administrativa sobre los Actos Jurídicos expedidos por la
Administración, se limita en más de las veces en enjuiciar hechos
pasados, determinando en tiempo presente su adecuación al
ordenamiento jurídico.

 Al finalizar esta primera Unidad, los funcionarios y funcionarias de

la Rama Judicial, deberán:
 Adquirir los elementos de juicio pertinentes para valorar su nivel de
conocimientos básicos sobre los Actos Administrativos, en cuanto a
sus características y rasgos que le definen y diferencian de los
demás Actos de la Administración.
21
 Reconocer su posición jurídica –consciente o inconsciente- sobre
la valoración inicial que realizan sobre las decisiones jurídicas que
la Administración materializa por medio de Actos de contenido
jurídico.
 Clasificar y validar si su posición es formalista, orgánica o material.
 Reconocer la existencia de Actos Jurídicos provenientes de la
Administración que más allá de su forma aparente, merezcan la
pena ser objeto de revisión judicial.
 Captar, entender y manejar los conceptos característicos que definen
los Actos jurídicos de la Administración.
 Construir inductiva o deductivamente su propia definición de Acto
Administrativo.
1. DEFINICIÓN, DISTINCIÓN Y CARACTERÍSTICAS DEL ACTO JURÍDICO
ADMINISTRATIVO

1.1. RASGOS QUE DEFINEN UN ACTO ADMINISTRATIVO DE UN

ACTO PARTICULAR

El concepto de Acto Administrativo Unilateral constituye el tema central

del Derecho Administrativo moderno. Es su piedra angular. Sin embargo, el
concepto presenta dificultades semánticas que en ocasiones esconden o
trasuntan diferencias sustanciales que son abismales. Es así como no todos los
Actos dictados en ejercicio de la función administrativa pueden considerarse
Actos Jurídico-Administrativos, pues la Administración dicta también
declaraciones de voluntad, de juicio, de conocimiento que no producen efecto
jurídico alguno, escapando por ende, de esa esfera jurídica, como lo son, por
ejemplo, las comunicaciones y directivas que contienen políticas generales o de
información para los funcionarios, funcionarias o usuarios y usuarias del
servicio.

En términos generales, los Actos Administrativos son declaraciones de voluntad

destinadas a producir efectos jurídicos, que determinan el nacimiento, la
modificación o la extinción de derechos y obligaciones. Estos Actos están
destinados a producir efectos jurídicos generales o efectos subjetivos
individuales. La doctrina mayoritaria ha tratado de reservar esta denominación
a los Actos Administrativos de efectos subjetivos.

Del Acto Administrativo se han dado tantas definiciones como autores se han
ocupado del tema, y por ello corresponde a diversos conceptos de la función
administrativa y porque se formulan teniendo en cuenta unas veces el origen o
la forma del Acto Administrativo, otras su contenido y en otras su finalidad,
es decir, tomando en consideración la existencia de ciertos elementos
sustantivos reconocidos en forma unánime por la doctrina, sin los cuales o no
existe el acto o pertenece a otra categoría.

1.2. DEFINICIONES DOCTRINALES DE DERECHO COMPARADO

En la doctrina del Derecho Administrativo se han dado diferentes definiciones

del Acto Administrativo, según la época en que han sido escritas, como quiera
que la vida del Estado como tal, el avance hacia el concepto de Administración
Pública, la teoría de los servicios públicos, y más recientemente, desde la
modernización de la función pública, han hecho que la posición de los autores
más reconocidos a
nivel romano-germánico, hayan cambiado con el tiempo, haciendo énfasis en
los aspectos de mayor importancia para el momento considerado1.

Para Gastón Jeze: “El Acto Administrativo es una declaración de gobernantes,

agentes públicos o simples particulares, en ejercicio de un poder legal y con el objeto de
producir efectos en derecho.2” Entre las definiciones dadas, la de Jeze incluye un
elemento no consagrado en las otras: los particulares cuando cumplen
funciones administrativas, pueden proferir actos con fuerza legal, similar a
los emitidos por funcionarios o funcionarias y órganos del Estado.

Para el profesor argentino Rafael Bielsa, el Acto Administrativo “es la decisión

general o especial de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones,
sobre los deberes e intereses de las entidades administrativas, o particulares respecto de
ellas.3”

Según Sayagues Lazzo: “Acto

Administrativoestodadeclaraciónunilateraldevoluntad de la Administración, que
produce efectos subjetivos.4” Explica el tratadista uruguayo, que esa definición
no comprende los actos creadores de reglas generales, ni los actos
convencionales (contratos) de la Administración. Reuniendo dos criterios, el
formal y el material, por su contenido y forma, se diferenciarían dos actos de
igual objeto según el sujeto que lo emite. Expone la definición citada luego de
distinguir los Actos Jurídicos Administrativos (declaraciones de voluntad de
la Administración destinadas a producir efectos jurídicos) de las operaciones
materiales (ejecución de los Actos Jurídicos perseguidos o no) y estas de los
hechos naturales no emanados de la Administración de trascendencia
jurídica. Si no hay declaración de voluntad, hay un hecho administrativo; pero
tal declaración no puede ser tácita (como cuando se le da valor de
pronunciamiento ficto o presunto al silencio de la Administración) y los
efectos pueden ser internos de la Administración o externos, hacia los
administrados y las administradas y el Acto puede ser preparatorio o
definitivo.

Marienhoff, señala que “Acto Administrativo es una declaración, disposición o

decisión de la autoridad estatal, en ejercicio de sus propias funciones administrativas,
productora de un efecto jurídico5”. Por ende, El Acto Administrativo es uno de los
elementos de expresión de la voluntad del Estado que puede revestir
contenido general o [Link], define el Acto Administrativo como
“una declaración

1 TAFUR GALVIS, Álvaro, Citados en: Teoría del Acto Administrativo, Ed. Rosaristas, Bogotá, 1975, pág. 40-42.
2 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo, Teoría General, 3ª Edición, Legis Editores,
Bogotá, D. C., 2003.
3 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
4 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
5 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
unilateral expedida en ejercicio de la función administrativa que se produce con efectos
jurídicos individuales, en forma inmediata.6” Afirma que los efectos jurídicos deben
ser directos e inmediatos, y surgen del acto mismo, por sí solos, con lo que
excluyen los Actos preparatorios.

De acuerdo con el pensamiento de Roberto Dromi, el Acto Administrativo es

uno de los medios jurídicos por el cual se expresa la voluntad estatal 7.

Jean Rivero, parte de la base de que la Actividad Administrativa, como toda

actividad humana toma dos vías: la de decisión y la de operación; pero
cualquiera que sea la importancia práctica de la segunda produce efectos
jurídicos de modo indirecto en tanto que el Acto Jurídico de la
Administración es como todo Acto de voluntad destinado a introducir un
cambio en las relaciones de derecho que existan en el momento en que
modifica el ordenamiento jurídico8.

Zanobini9 opina que el Acto Administrativo es cualquier manifestación de

voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio o de juicios realizados por un
sujeto de la Administración Pública, en ejercicio de una potestad
administrativa. Se critica esta definición por dar al Acto Administrativo un
contenido demasiado amplio, pues, no solo se debe tener en cuenta una
manifestación de voluntad del órgano administrativo, sino también la de que
ese órgano ha expresado su conocimiento de algo o su deseo de que algo se
realice. Esta definición atribuye al Acto Administrativo a un órgano de la
Administración Pública, prescindiendo de la expedición de Actos
Administrativos expedidos por particulares en ejercicio de funciones
públicas.

Otto Mayer10, considera que el Acto Administrativo es un Acto de autoridad

que emana de la Administración y que determina frente al particular o la
particular lo que para este debe ser en el caso individual. Esta definición es
defectuosa, pues considera que sólo es Acto Administrativo el que configura
una situación jurídica individual o subjetiva, excluyendo de esa categoría los
actos que no son de orden particular o individual y los que en la prestación de
un servicio público pueden ser originados en personas que no son
administrativas.

Eduardo García de Enterria y Tomás-Ramón Fernández escribieron acerca

del Acto Administrativo, partiendo de la teoría del Acto Jurídico aplicado

6 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.

7 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
8 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
9 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
10 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
al Derecho Administrativo y por sucesivas eliminaciones de los Actos de los
administrados, los contratos, los reglamentos, las ejecuciones coactivas, los
Actos sometidos a ordenaciones diferentes del Derecho Administrativo.
Para ellos, el Acto Administrativo sería la declaración de voluntad, de juicio,
de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración en ejercicio de
una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Afirman
que tal declaración es intelectual, lo cual excluye las actividades materiales
(ejecuciones coactivas, actividad técnica) y puede ser tácita, en algunos casos.
La declaración es de voluntad, pero puede ser de juicio (Acto consultivo o
informe), o de deseo (propuestas o peticiones de un ente administrativo a
otro), o de conocimiento (diligenciamientos, registros, anotaciones, actos de
información), aunque la declaración de voluntad es la más relevante, la que
debe provenir de la Administración, lo que aleja los Actos de los
administrados, los contratos en la medida en la que intervienen particulares y
los “supuestos Actos materialmente administrativos” dictados por órganos
judiciales o legislativos, pero no los de una persona delegada aunque sea la
Administración11.

Renato Alessi12, dice: es “la manifestación de un poder soberano, que corresponde a

una autoridad administrativa como tal, respecto a una realización en la que esa
autoridad es parte, para la satisfacción de intereses públicos concretos confiados a la
misma”.

Ranelutti define el Acto Administrativo como: “Una declaración concreta de voluntad,

juicio, opinión, de ciencia del Estado o de otro sujeto de Derecho Público Administrativo.13”

Para Carlos García Oviedo el “Acto Administrativo es la declaración de voluntad

de un órgano público, preferentemente administrativo, encaminada a producir por vía
de autoridad, un efecto en derecho para la satisfacción de un interés administrativo.14”

Para Santi Romano “El Acto Administrativo equivale a Acto Jurídico de la

Administración Pública.15”

Laboudere16, en su “Traité de droit adminisstratif”, señala que para que un Acto

sea Administrativo es preciso que se cumpla con miras al funcionamiento de un
servicio público. Por tanto, no constituyen Actos Administrativos los relativos a
las

11 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo.

Editorial Civitas, Madrid, 2001.
12 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo, Teoría General, 3ª Edición, Legis
Editores, Bogotá, D. C., 2003.
13 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
14 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
15 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
16 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibíd.
actividades privadas de la Administración. Esta es la consecuencia de la
aplicación de la teoría que dice que Acto Administrativo pertenece al Derecho
Público, y por tanto, debe estar sometido al régimen jurídico del Derecho
Administrativo.

Comoseobserva, losautores no están deacuerdoaldefinirel Acto

Administrativo. En consecuencia, pueden clasificarse en dos categorías: Los
que acuden a su contenido o materia y los que determinan su naturaleza por
la forma del Acto de voluntad emitido por una autoridad administrativa.

En suma, los elementos que constituyen el Acto Jurídico Administrativo son: 1)

sujeto; 2) la voluntad; 3) objeto; 4) motivo; 5) el fin; y 6) la forma.

1.3. LOS ELEMENTOS DEFINITORIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

EN COLOMBIA

En términos generales, se ha definido el Acto Administrativo como aquel Acto

Jurídico unilateral, expresión de la voluntad de la Administración, por medio
de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter
general, impersonal o abstracta, o bien, de carácter subjetivo, individual y
concreto17.

El Consejo de Estado desde mediados de los años 70s, ha sido de la opinión

que la definición de Acto Administrativo puede hacerse desde distintos
puntos de vista, a saber: a) Desde el punto de vista formal, que significa que el
Acto Administrativo es todo aquel que emana de un órgano administrativo
del Estado;
b) Desde un punto de vista material, queriendo significar con ello que pude
considerarse como Acto Administrativo aquella decisión de la Administración
que contenga medidas de alcance individual (Acto subjetivo o Acto condición)
exceptuando los Actos Jurisdiccionales; y c) Desde un punto de vista
funcional, esto es, aceptando que el Acto Administrativo es aquel que cae bajo
el imperio del Derecho Administrativo por oposición a los Actos de los
particulares, que dependen del Derecho Privado18.

Así, puede decirse que se considera Acto Administrativo, toda aquella

declaración de voluntad de una autoridad administrativa 19 (sujeto), proferida

17 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de enero 22 de

1988, Expediente Nº 0549.
18 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 22 de octubre de 1971, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Anales, Tomo LXXXI, pág. 493.
19 En Colombia, según el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 establecer la integración de la Administración pública
al prever: “La Administración pública se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder
público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tiene a
en la forma determinada por la ley o el reglamento que estatuya sobre
relaciones de Derecho Público (contenido), en consideración a determinados
motivos, con el fin de producir un efecto jurídico para satisfacción de un
interés administrativo que tenga por objeto crear, modificar o extinguir una
situación jurídica subjetiva20. No obstante, un Acto Administrativo puede
tener por objeto el dictar una norma creadora de una situación general y
abstracta, de naturaleza objetiva, sujeta al control de los tribunales
contencioso administrativos, como es el caso de los reglamentos
administrativos21.

De modo que la existencia de los Actos Administrativos se encuentra ligada

al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de
una decisión. El Acto Administrativo existe, tal como lo señala la doctrina,
desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo
lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser
eficaz. De igual manera, la existencia del Acto Administrativo está ligada a
su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su
expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del Acto,
según sea de carácter general o individual22.

Un elemento de suma importancia para la definición del Acto Administrativo

es el de producir efectos jurídicos. A este respecto vale la pena señalar, de
conformidad con la definición tradicional de Acto Administrativo y con
reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la característica esencial del
Acto Administrativo es la de producir efectos jurídicos, la de ejecutar una
determinación capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica 23.

Ello así, la doctrina colombiana define el Acto Administrativo desde la

posibilidad de demandar la nulidad de su existencia en sede contenciosa
administrativa, como quiera que todo documento que conlleve una decisión
administrativa con efectos jurídicos será susceptible de control judicial ante
dicha sede, siempre y cuando tenga fuerza vinculante frente al administrado.

su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado
colombiano. (…) Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos
son los organismos principales de la administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están
adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que
señala la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso….”
20 En sentencia de agosto 26 de 1960 (Anales, Tomo LXII págs 628 y 629.
21 Léase también a: SANTOFIMIO G., Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo, página 128 y 129,
Universidad Externado de Colombia.
22 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-069 de 1995.
23 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 6 de mayo de 1994,
Consejero Ponente Dr. YESID ROJAS SERRANO.
A contrario sensu, todo documento proveniente de la Administración que se
limite a reproducir lo decidido por otras normas o instancias judiciales, con
el fin de instruir a las funcionarias y los funcionarios encargados de ejercer
determinadas competencias, o a los particulares mismos, no será un Acto
susceptible de demanda.

El Acto Administrativo también habrá de considerarse desde la posibilidad de

su publicidad e impugnación, pues la doctrina judicial en Colombia distingue
la existencia del Acto de su ejecución plena una vez ha sido conocido por el
administrado. Así, cuando hablamos de decisiones administrativas, si bien
intrínsecamente idóneas como expresión de voluntad administrativa, se
entiende que hay pronunciamiento real y oportuno cuando éste se ha dado a
conocer al interesado, de manera que produzca efecto vinculante, pues antes,
el administrado no conoce la voluntad de la Administración y en
consecuencia el Acto no le es oponible, además porque “la vía gubernativa”
empieza a operar una vez se produce la notificación. En efecto, son dos
procedimientos distintos: el uno referido a la “actuación administrativa” que
culmina cuando la Administración unilateralmente toma una decisión, la cual
se materializa con la expedición y notificación del Acto Administrativo
(entendido como la emisión de voluntad de la autoridad con el propósito de
que produzca efectos jurídicos) vale decir, la resolución mediante la cual se
pronuncia la Administración imponiendo la sanción o absteniéndose de
hacerlo; y el otro, la denominada “vía gubernativa” instituida para garantizar
el derecho de defensa y contradicción de los posibles afectados frente a las
decisiones administrativas y que se concreta en el ejercicio de los recursos
propios de la vía gubernativa, como los de reposición y de apelación, que
corresponden a una etapa diferente, la de discusión y que están gobernados
por sus propias reglas, como la del silencio administrativo24.

1.4. CRITERIOS PARA DISTINGUIR EL ACTO ADMINISTRATIVO

Como lo establece Julio A. Pratt, el concepto de Acto Administrativo

unilateral constituye el tema central del Derecho Administrativo moderno. Es
su piedra angular. Pero no todos los Actos dictados en ejercicio de la función
administrativa pueden considerarse Actos Jurídico-Administrativos, pues la
Administración dicta también Actos, decisiones, declaraciones de voluntad, de
juicio, o de conocimiento, que no producen efecto jurídico alguno, escapando
por ende, al control judicial.

24 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: DANIEL
MANRIQUE GUZMÁN, Bogotá, D. C., noviembre 19 de 1999, Radicación número: 9453, Ref.: 25000-23-24-
000-8635-01.
Los Actos Administrativos son declaraciones de voluntad destinadas a
producir efectos jurídicos, que determinan el nacimiento, la modificación o la
extinción de derechos y obligaciones. Por lo cual, cuando se involucran con
otras manifestaciones de voluntad de otra administración o de un particular,
hablamos de contratos o convenciones.

La evolución del concepto del Acto Administrativo revela que por imprecisión
terminológica o sustancial, se ha tratado de ir adelgazando el concepto de Acto
Administrativo con nuevas exclusiones. Así aparecen los Actos irrecurribles
en la jurisdicción jurídico-administrativa: el Acto de gobierno o Acto político, el
Acto constitucional; el Acto discrecional opuesto al Acto reglado, aunque la
doctrina haya podido lograr imponer el examen de los supuestos del ejercicio
de poder discrecional de la Administración (motivos y finalidad); los Actos
preparatorios de la decisión, los Actos vinculados opuestos a los Actos
separables, que se refieren al contencioso contractual25.

No obstante, también han aparecido nuevos conceptos tales como el Acto

Directiva, que son Actos de carácter interno, que pueden ser impugnados
por aquellos a quienes se dirige la directiva26.

Igual ocurre con el Acto mixto, entendido como un Acto de efectos

impersonales pero de alcance concreto. También, se considera como aquel
que en su formación participa la voluntad de la Administración y la del
particular o cuando el Acto contiene un derecho más una obligación.
Igualmente, aquel que tiene efectos destinados a un caso concreto.

Lo mismo sucede con el concepto de Acto tipo, que es una consecuencia del
reforzamiento de potestades del jerarca. Generalmente el poder ejecutivo
provee una plancha o un modelo de órganos subordinados con competencia
decisoria en una determinada materia, y por ello, se dejan espacios que serán
llenados por el órgano subordinado en cada caso particular27.

Pero siendo el concepto de Acto Administrativo unilateral con efectos

jurídicos el tema central del Derecho Administrativo, debemos decir que no
todos los Actos dictados en ejercicio de la función administrativa pueden
considerarse Actos Jurídico-Administrativos, dado que la Administración
puede producir

25 Ver más en: FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. De la Arbitrariedad de la Administración. Editorial Civitas, 4ª

Edición, Madrid, 2002.
26 Ver más en: GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Derecho Administrativo Español. El Acto y el Procedimiento
Administrativos. Editorial EUNSA, Universidad de Navarra, 1997.
27 Ibíd.
otras clases de manifestaciones, que no producen efectos jurídicos, aún
constando su existencia en documentos físicos, y sin importar la
denominación que autónomamente la Administración le haya adjudicado.28

De todas formas, se ha venido precisando mejor el concepto de lo que se

puede entender por Acto Administrativo, excluyendo del concepto algunas
manifestaciones de la Administración y, al mismo tiempo, incluyendo otras.

Debemos conocer los criterios que permiten distinguirlo de las demás

actuaciones del Estado (Actos judiciales o legislativos).

[Link] ORGÁNICO

El Consejo de Estado en sentencia de abril 20 de 198329 señaló que “para

identificar los Actos Administrativos, se precisa aplicar algunos criterios como el
orgánico y el material, que hacen referencia a su origen, el uno, y a su contenido, el otro”.

En sentido orgánico, todo Acto emanado de la Administración Pública es

un Acto Administrativo, aunque no contenga una decisión, no consista en
una manifestación de voluntad destinada a producir efectos jurídicos. En
estas condiciones, no es un Acto Jurídico y, por consiguiente, se sustrae del
control jurisdiccional.

De acuerdo con lo anterior, si el Acto es expedido por las autoridades

administrativas, será un Acto Administrativo. Si lo es por el organismo
legislativo, será un Acto de Carácter Legislativo. Si es expedido por los
órganos judiciales, será un Acto de Carácter Judicial. Mediante esos Actos, se
materializan las correspondientes funciones estatales: Legislativa,
Jurisdiccional y/o Administrativa.

Al respecto, Agustín Gordillo30, sostiene que si se mira tan sólo la función

administrativa como la realizada por el poder ejecutivo, este criterio será
insuficiente, por cuanto los otros órganos estatales, Legislativo y
Jurisdiccional, también realizan funciones administrativas. Lo anterior resulta
aplicable en Colombia, pues la Constitución crea para la Rama Legislativa
y la Judicial,

28 GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, pare general, Ed. Macchi-López, Buenos
Aires, 1975, pág. 14.
29 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia abril 20 de 1983,
Exp. 6273, Consejero Ponente Dr. Joaquín Vanín Tello.
30 GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, pare general, Ed. Macchi-López, Buenos
Aires, 1975, págs. 6 y 7.
sedes encargadas de administrar su funcionamiento, siendo por tanto
unidades cuya naturaleza funcional opera mediante las normas del Derecho
Administrativo, es decir, con capacidad de expedición y ejecución de Actos
Administrativos susceptibles del control judicial.

1.4.2. CRITERIO OBJETIVO MATERIAL

Ante el fracaso del concepto orgánico, se intentó definir el Acto

Administrativo de forma material, mirando el contenido del Acto para
calificarlo como Administrativo, Legislativo o Jurisdiccional.

Este criterio fue elaborado por la doctrina francesa y tiene como fundamento
el hecho de que los Actos de las diferentes autoridades estatales no ostentan
siempre idéntico contenido, ni producen los mismos efectos, así como también
es cierto que los Actos de un mismo órgano estatal, revisten ocasionalmente
contenidos distintos.

Fue Gastón Jeze31, quien sostuvo que: “Las situaciones jurídicas emanan de los
poderes generales e individuales que ostentan todos los individuos”. De modo que
los poderes personales e impersonales pertenecen a todos los individuos que
se hallan en las mismas condiciones de hecho, por ejemplo, los poderes
jurídicos relativos a la propiedad de una casa; ellos son siempre los mismos
quien quiera que sea su propietario. Se trata en este caso, de situaciones
jurídicas generales, impersonales, objetivas, a diferencia de aquellas cuyo
contenido es determinado de manera particular respecto de un individuo. En
este caso el contenido es individual subjetivo.

Así, pues, del carácter especial de las situaciones jurídicas, sean ellas generales
o individuales, surge una clasificación de los Actos que las rigen, en donde
el Acto Jurídico que crea, organiza o regula una situación jurídica, podrá ser
general e impersonal, esto es, necesariamente una ley o un reglamento.

El Profesor De Laubadere32, basándose en el diferente objeto de los Actos

Jurídicos, distingue:

1) El Acto-regla, que regula las situaciones generales e impersonales.

31 JEZE, Gastón, Principios Generales del Derecho Administrativo, Buenos Aires, De. Depalma, 1948.
32 Citado por: SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo, Teoría General, 3ª Edición, Legis
Editores, Bogotá, D. C., 2003.
2) El Acto subjetivo, que es aquel que da nacimiento o se refiere a una situación
individual.

3) El acto condición, aquel que atribuye a un individuo una situación general

o impersonal.

Dentro de esta clasificación, Acto-regla es un Acto Legislativo y los Actos

subjetivo y condición son Actos Administrativos.

La función legislativa tiene por objeto dictar el Acto-regla, aquel que regula
situaciones abstractas. La función administrativa, por su parte, se encamina a
producir Actos que regulan situaciones jurídicas particulares y que por tanto
son Actos subjetivos. Con base en esta diferencia, podemos definir a la
función administrativa por su forma material, como aquella actividad
práctica que el Estado desarrolla para cuidar de modo inmediato, los intereses
públicos que asume en los fines propios33.

Es así como la actividad concreta del Estado dirigida a la satisfacción de las

necesidades colectivas, de manera directa e inmediata, se constata teniendo en
cuenta el contenido del Acto expedido por la autoridad estatal. Por tanto, si
nos encontramos frente a un Acto de carácter general, impersonal y
obligatorio, estaremos ante un Acto Legislativo y no ante un Acto
Administrativo.

¿Cómo lo sabremos? Por su contenido material, pues el Acto Administrativo

tendrá carácter decisorio con efectos en el mundo de lo jurídico, esto es, una
manifestación de la voluntad destinada a producir efectos en Derecho. En
ese sentido, atiende condiciones intrínsecas, distintas de las otras ramas del
poder público por dimanar del ejercicio de la función administrativa, es decir,
contentivos de una decisión de naturaleza administrativa.

En conclusión, si estamos ante una decisión del Estado que resuelve una
controversia mediante la aplicación de una ley general a un caso particular,
estaremos frente a un Acto Judicial. Pero, si estamos ante un Acto que
concreta aquellas actividades de carácter permanente que de manera directa e
inmediata, debe realizar la Administración pública frente a los asociados para
satisfacer sus necesidades generales, de acuerdo con el ordenamiento jurídico
preestablecido y haciendo uso de las prerrogativas del poder público,
estaremos ante un Acto de carácter administrativo, cualquiera que sea el
órgano que lo expida.

33 ZANOBINI, Guido, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I, Ediciones Arayu, Buenos Aires, 1954, pág.
310 a 422.
De lo expuesto podemos afirmar, que la naturaleza jurídica de un Acto
realizado por una autoridad judicial o administrativa, no se define en el
derecho moderno conforme al criterio organicista, según el cual, el Acto
será judicial o administrativo, dependiendo de la autoridad que lo profiera.
Hoy, como se sabe, ese criterio se halla ampliamente superado por la
doctrina, pues las autoridades judiciales pueden expedir o realizar Actos
Administrativos, que son tales, aunque quien los dicte pertenezca
funcionalmente a la Rama Judicial; y, del mismo modo, puede suceder,
como en efecto ocurre, que la Rama Legislativa del Poder Público lleve a
cabo Actos de naturaleza administrativa, como en todas las decisiones que
se refieren a su propia organización interna, así como, en casos
excepcionales, pueden realizar, aún, Actos Judiciales; y, de idéntica manera,
funcionarios o funcionarias de la Rama Ejecutiva pueden, cuando se
encuentran autorizados para ello por la Constitución, realizar o llevar a
cabo Actos que por su naturaleza sean de contenido Legislativo o
Jurisdiccional. 34

1.4.3. CRITERIO FORMAL

Este criterio ha tenido en cuenta la forma empleada al expedir el Acto. Si bien

resulta insuficiente, puede ser utilizado, complementando los anteriores,
permitiendo formar un concepto sobre la base de determinar ante qué clase
de Acto estatal estamos, esto es, nos permite medir el alcance de las
obligaciones que el Acto mismo contiene.

Hace referencia simplemente a que si el Acto tiene forma de sentencia, es un

Acto Judicial. Si en sus aspectos formales aparece como un decreto, como un
Acto expedido por una autoridad administrativa en ejercicio de un fin
administrativo y si ha cumplido con los trámites de los Actos
Administrativos, formalmente es un Acto Administrativo.

No existe en nuestro Derecho un modelo consagrado, una forma

predeterminada del Acto Administrativo, que permita identificarlo. Sólo
algunos Actos Administrativos, como los decretos, las resoluciones, tienen
una forma determinada. Además, los Actos Administrativos no son
necesariamente formales, sino que los hay informales; pueden ser escritos,
verbales y aún tácitos, como lo prescribe el Código Contencioso
Administrativo al permitir que la respuesta a una petición verbal pueda ser
expresada por la Administración por el mismo medio de conocimiento.

34 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1106 de agosto 24 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Entre nosotros, en la mayoría de los casos, resulta válido el criterio subjetivo
y también el objetivo. Habrá casos de excepción en donde se deben utilizar
criterios complementarios. Ejemplo de ello cuando el Acto tiene la forma de
sentencia, será un Acto de carácter judicial, pero este Acto en determinado
momento puede ser expedido por los titulares del órgano legislativo, cuando
ejercen su función de juzgar a los funcionarios y las funcionarias. En todo
caso, el aspecto formal será de utilidad siempre que se trata de un medio para
distinguir los Actos Administrativos.35

1.4.4. CONTRAPOSICIÓN DEL CRITERIO ORGÁNICO Y EL MATERIAL

Desde el punto de vista orgánico, según el Acto sea realizado por un órgano
jurisdiccional (independiente), administrativo (dependiente), o legislativo (de
índole constitucional), nos encontraríamos ante una función de tal o cual tipo,
pero este criterio es insuficiente y, tomado a la letra, erróneo, por cuanto en los
órganos legislativos y jurisdiccionales también se realizan funciones
administrativas.

Desde el punto de vista material o sustancial, es decir, ateniéndonos a la

naturaleza interna de los Actos mismos, son Actos Legislativos los que establecen
normas de conducta en forma general e imperativa; son Actos Jurisdiccionales
los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestión controvertida entre dos
partes, determinando el derecho aplicable, y son Actos de la Función
Administrativa los que constituyen manifestaciones concretas de voluntad
estatal. Este criterio también es insuficiente y erróneo, pues, ya hemos visto que
la Función Administrativa no siempre se limita a manifestaciones concretas de
voluntad.

1.4.5. INSUFICIENCIA DE LOS CRITERIOS SUBJETIVO U ORGÁNICO

Y EL OBJETIVO O MATERIAL

De conformidad con lo ya expuesto en los acápites anteriores, ninguno de

estos criterios es de por sí suficiente para distinguir la función jurisdiccional,
administrativa y legislativa, pues, hay Actos materialmente legislativos, que
son orgánicamente administrativos; Actos materialmente administrativos que
son orgánicamente legislativos y Actos materialmente administrativos que
son orgánicamente judiciales.

Así, en sentido material, el órgano administrativo realiza no solo funciones

administrativas sino también legislativas y jurisdiccionales; el órgano
35 TAFUR GALVIS, Álvaro, Los Actos Administrativos, Ed. Rosaristas, Bogotá, 1973, pág. 4.
jurisdiccionalnosolofuncionesjurisdiccionalessinotambiénadministrativas; el
órgano legislativo no solo funciones legislativas sino también administrativas.

Este entrelazamiento de funciones en el sentido material que realizan los

órganos estatales demuestran objetivamente, que no puede pretenderse hallar
un criterio orgánico o material positivo puro para conceptuar cada una de las
funciones: es necesario buscar un criterio mixto, que combinando elementos
de uno y otro tipo pueda finalmente ofrecer una noción útil, aunque resulte
menos elegante que las demás.

1.4.6. CRITERIOS PREDOMINANTES EN COLOMBIA

En nuestro país, si bien el principio predominante es el de la consideración del

órgano que expide el Acto para dar a este el carácter de legislativo,
administrativo o jurisdiccional, se encuentran también aplicaciones del criterio
material, que permiten, porexcepción, calificarciertos Actos
dellegisladorcomoadministrativos y algunos del ejecutivo como del legislativo,
atendiendo su contenido y proyección.

En términos generales, el Acto Administrativo unilateral sometido al control

jurisdiccional, es el Acto Jurídico como manifestación de voluntad, destinado
a producir efectos en Derecho, que contiene una decisión de naturaleza
administrativa; en sentido orgánico y material es un acto decisorio de la
Administración Pública, una manifestación unilateral de voluntad con el fin
de producir efectos jurídicos.

Enúltimas,esposibledistinguirlosActosAdministrativosporquesonexpedidospor
los titulares de la rama ejecutiva, o por quienes ejercen funciones
administrativas a través de la habilitación unilateral o de la habilitación
contractual.

1.5. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Y SUS DIFERENCIAS CON OTRAS FUENTES DOCUMENTALES
O FÁCTICAS QUE PRODUCEN EFECTOS JURÍDICOS

Con relación al concepto del Acto Administrativo se pueden establecer

algunas características, que nos permiten distinguir dentro de los
determinados actos del Estado, cuales son administrativos.
1.5.1. EL ACTO ADMINISTRATIVO ES ACTO JURÍDICO

Una de las facultades de la potestad pública es la de adoptar decisiones de

carácter unilateral imponibles a terceros creando para ellos derechos,
obligaciones, deberes y sujeciones.

Entre las prerrogativas de la potestad pública de que dispone la

Administración, la más característica, es sin duda, la de adoptar decisiones
ejecutorias, es decir, hacer nacer unilateralmente, derechos en beneficio de
terceros, sin el consentimiento de estos36.

Esta característica es sumamente importante, porque existen otras actuaciones

de la Administración que aunque producen efectos en Derecho no existe
declaración de voluntad del Estado para producirlos. En el Acto
Administrativo, la Administración manifiesta su decisión de producir unos
determinados efectos en derecho, pudiéndose referir a situaciones generales o
particulares.

De tal suerte que el Acto Administrativo unilateral sometido al control

jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la
Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene
una decisión de naturaleza administrativa. Visto en sentido orgánico y
material, se trata de un Acto decisorio de la Administración Pública, que de
manera unilateral expide con el fin de producir efectos jurídicos37,
caracterizado por los alcances que el órgano administrativo quiere desde el
Acto en sí.

[Link]. Documentos de la administración que no son actos administrativos

Las circulares, al igual que los certificados, son documentos o Actos de

la Administración, que dan constancia del desarrollo de alguna función
reglamentariamente dada, o de la simple verificación de un hecho o de un
Acto, que al ser expedido por la autoridad competente, adquiere la calidad de
documento público y que se entrega al interesado para los fines que considere
pertinentes, pero que no crea, modifica o extingue relación jurídica alguna.

Razón por la cual, donde no hay declaración de voluntad, de juicio, de deseo

con la finalidad de producir un efecto en derecho no puede predicarse la
existencia de un Acto Administrativo38. Por lo anterior, se suele distinguir la
actividad
36 VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Editorial Aguilar, Madrid, 1980, págs. 139 – 140.
37 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de Abril 20 de 1983.
38 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de fecha enero 20 de 1972.
de la Administración en Actos Administrativos en sentido estricto, o negocios
jurídicos de derecho público y meros Actos de la Administración. En estos
últimos, la voluntad del órgano se reduce al cumplimiento de determinada
actividad sin ocuparse de los efectos que ella pueda producir, los cuales son
únicamente los que el derecho establece39.

Como ejemplo de estos últimos, podemos citar: a) la expresión de una opinión

para resolver una cuestión jurídica; b) la aprobación de hechos, condiciones,
requisitos o relaciones jurídicas; c) la publicación en un diario oficial de un
reglamento; d) la inscripción en un registro de Actos y hechos jurídicos como
prueba de los mismos como ocurre, por ejemplo, con las actas del estado civil
de las personas, las inscripciones en los registros profesionales como requisito
legal para el ejercicio de su profesión; y e) la certificación de un hecho
realizado comprobable por la Administración; la intimación que se hace a una
persona para que cumpla una obligación jurídica.

[Link].Los hechos administrativos que producen efectos jurídicos

Medidos también por la voluntad de la Administración en producir efectos

jurídicos desde una decisión razonada y válidamente expresada, como
instrumento jurídico para producir efectos en derecho, los hechos
administrativos tampoco pueden ser considerados como Actos Administrativos
propiamente, pues los hechos son considerados como aquellos acontecimientos
involuntarios con consecuencias jurídico-administrativas. Constituye un
hecho administrativo la causación de un perjuicio injustificado en la
construcción de una carretera a los predios aledaños. Surge en consecuencia,
la obligación de indemnizar ese perjuicio injustamente causado.

[Link].Las operaciones administrativas

Igualmente podemos considerar la operación administrativa como una forma de

actuación administrativa que no constituye Acto Administrativo
propiamente. Entendemos por Operación Administrativa consistente en actos
materiales de ejecución, casi simultánea de una decisión administrativa.
Dicho acto no se ha escrito, no se ha publicado, ni se ha notificado,
simplemente se ha ejecutado. Sólo en virtud de su realización material es
conocida por los particulares, en tal forma que se confunden la etapa
decisoria y la de ejecución.

39 Ibíd.
El concepto de Acto Administrativo Escrito y de Acto Administrativo NO
Escrito tiene incidencia directa en la noción de Operación Administrativa.
Entre aquellos y ésta existen estrechas relaciones de causalidad. Son
categorías jurídicas complementarias. Constituyen procedimientos de
aplicación de la ley vinculados entre sí o sistemas concatenados para poner
en movimiento la función administrativa. En ambos casos hay una actividad
voluntaria del Estado que se exterioriza de manera diferente.

En el Acto, el querer de la Administración se limita a establecer la situación

jurídica; en la operación la voluntad estatal aplica los derechos y las obligaciones
ya reguladas por el Acto, los realiza en su totalidad y los hace producir la
plenitud de sus efectos, empleando para ello procedimientos escritos, verbales
o simplemente materiales.

La operación administrativa, es el proceso de ejecución de la ley de un Acto. La

norma organiza el derecho, el ordenamiento administrativo lo aplica y la
operación lo ejecuta. De allí que la operación sea la culminación de la actividad
estatal encaminada a la realización plena del derecho, vinculada siempre
mediatamente a la ley, e inmediatamente a un Acto de la administración expreso
o tácito40.

Desde este punto de vista, puede clasificarse en dos tipos 41:

La operación dependiente de un acto escrito:

La decisión administrativa que le sirve de apoyo, aisladamente considerada,

aplica el estatuto superior del derecho y establece una relación jurídica
entre el Estado y los particulares afectados por ella. Una vez que ese Acto
se ha perfeccionado, queda amparado por una presunción de legalidad
que engendra para la Administración Pública el privilegio de la ejecución
oficiosa. El ordenamiento es ejecutorio y oponible. Si la persona interesada lo
acata, no habrá oportunidad de actuaciones ulteriores. Pero si hay renuencia
a cumplir el mandato Administrativo, el poder público podrá utilizar los
procedimientos legales de compulsión, escritos o verbales y realizar los Actos
materiales indispensables para ejecutar el ordenamiento. Este sistema de
imposición unilateral y de actuación material es lo que constituye la operación
administrativa. Los Actos escritos o materiales que se realicen en desarrollo
de este proceso de ejecución, carecen en realidad, de autonomía jurídica. Son
la consecuencia necesaria de la decisión previa y están subordinados a ella.

40 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de fecha junio 14 de 1961.

41 Ibíd.
A la inversa de lo que ocurre con el Acto Administrativo escrito, en el cual
aparece en forma clara la situación jurídica de la Administración y del
ciudadano o la ciudadana, los motivos que se han tenido para crearla y todos
los demás factores que sirven para valorar su legalidad, su forma de
cumplimiento y los procedimientos de su ejecución.

En la operación administrativa el único punto de referencia que ofrece la

Administración es el Acto material que lo ejecuta.

Por consiguiente, la posición de la Administración y del ciudadano o

ciudadana es distinta no sólo en cuanto a la valoración jurídica de la decisión
sino en cuanto a la prueba de su existencia. Es esa la razón para que la ley
estructure el contencioso contra las operaciones administrativas materiales
sobre la base del acto físico del cumplimiento, único elemento demostrable, y
del consiguiente daño. Sólo a través de ese Acto material se puede configurar
la acción y la responsabilidad. De allí que no sea necesario solicitar ni decretar
la nulidad de una decisión que solo se conoce parcialmente y por los efectos
que originó su ejecución, aunque ese ordenamiento haya sido realmente
contrario al derecho.

La operación dependiente de un Acto no es escrito:

La Constitución y las leyes confieren al órgano ejecutivo ciertos poderes

jurídicos
paraactuarenlassituacionesdeemergenciapú[Link]
imponen, en algunos casos, la necesidad de apelar a procedimientos rápidos
y expeditos de decisión y ejecución. Ocasiones hay en que los ordenamientos
serán necesariamente verbales y materiales los sistemas para cumplirlos. Para
efectos de aplicar los estatutos superiores en estas situaciones de urgencia, el
gobierno profiere Actos Administrativos de ejecución inmediata. La decisión
no se escribe, se realiza, pero el Acto o la sucesión de Actos materiales de
ejecución, no son más que la consecuencia forzosa y necesaria del
ordenamiento verbal que les precede. No constituyen Actos Jurídicos
autónomos e independientes, sino realizaciones materiales subordinadas a un
mandato previo.

Los dos tipos de operación administrativa que anteriormente se analizaron

tienen una característica en común: en ambos siempre hay una decisión
verbal o escrita, una exteriorización de la voluntad administrativa del Estado,
enderezada a producir determinados efectos de hecho y de derecho.
[Link].Diferencias entre el hecho y la operación

La Operación Administrativa en todas sus fases y los Actos materiales de

ejecución, conllevan la idea de voluntariedad y de intención. Hay en ellos
siempre un propósito determinado. Distintas son las características del hecho
administrativo involuntario, porque este carece de relación directa con una
decisión o Acto Administrativo escrito o tácito y sólo surge con ocasión del
cumplimiento de un Acto, de una operación o de la prestación de un servicio,
pero sin que la voluntad administrativa de Estado haya intervenido como
elemento generador inmediato del [Link] puede afirmar que el elemento
común entre el hecho y la operación administrativa es la materialidad de los
Actos, constituyendo la razón que para efectos jurisdiccionales, se ha sometido
a idéntico régimen procesal, pero existen diferencias entre el hecho
administrativo y la operación administrativa, diferencia que resulta de la
aplicación de los conceptos de Acto Jurídico y hecho jurídico en cuanto a la
voluntariedad del agente.

En principio, la idea del hecho jurídico sólo está limitada por la fuerza que
las normas le otorguen para generar efectos en Derecho. Cualquier suceso
determinado por simples fenómenos físicos, por la conjunción de elementos
naturales y humanos, o por la sola intervención del hombre, es un hecho
jurídico in genere, siempre que la ley asigne consecuencias jurídicas. Pero esa
concepción general ha sido desarrollada por la filosofía y la ciencia jurídica en
el sentido de estructurar dos categorías diferenciadas: el Acto Jurídico como
fruto de la voluntad humana. Es esta la causa generadora, directa y necesaria
del fenómeno de derecho y el hecho jurídico específico como producto de las
fuerzas naturales solamente, de la intervención mediata o indirecta del
hombre o la mujer, o de ambos factores coaligados. La voluntad no actúa
como elemento principal y determinante del suceso.

Estos principios básicos explican la diferencias que la legislación colombiana

quiso establecer entre los Actos Jurídicos - materiales que integran la
operación administrativa y los acaecimientos igualmente materiales que
forman el hecho administrativo. En los primeros siempre interviene como
causa generadora, la voluntad administrativa del Estado; en los segundos, el
querer de la Administración no actúa directamente.

Es cierto que la actividad estatal es la ocasión para que se produzca el hecho,

pero también es evidente que este ocurre a pesar que no se desea, con motivo
de la función administrativa, de la construcción de obras públicas, de las
actividades de defensa nacional, de la prestación de un servicio o de la
ejecución de una operación, etc..., pueden incurrir hechos contrarios a la
voluntad de la
Administración, como el derrumbe de una obra, el estallido de un polvorín o
de un accidente ferroviario. Esos hechos pueden ser ocasionados por una
razón de riesgo creado por la Administración o por fallas en la organización o
prestación de un servicio, pero no tienen su origen directo en la voluntad
administrativa del Estado. Esta nota característica impide que se les
identifique con aquellos otros Actos materiales que forman parte de la
operación y que fueron realizados voluntariamente por la Administración. El
Decreto 01 de 1984, en su artículo 83 definía legalmente Acto y Hecho
Administrativo así: “Son Actos Administrativos las conductas y las abstenciones
capaces de producir efectos jurídicos y en cuya realización influyen de modo directo e
inmediato la voluntad o la inteligencia. Son hechos administrativos los acontecimientos
y las omisiones capaces de producir efectos jurídicos y en cuya realización no influyen
de modo directo la voluntad o la inteligencia.”

La Administración cuando estuvo realizando ese trabajo que causó ese

perjuicio, no buscaba esos efectos en derecho, pero se produjeron en razón de
un hecho administrativo.

En la operación, el Acto puede ser regular o irregular. La decisión escrita o no

escrita que no se ajuste a derecho, conllevará el vicio de ilegalidad a todas las
actuaciones ulteriores que desarrolle la Administración para ejecutarla. De la
misma manera, los Actos de realización que no se ciñan a los procedimientos
establecidos en la ley, serán irregulares aunque el ordenamiento que
pretenda aplicarse sea legal en sí mismo. El principio básico debe orientar
las actividades de la Administración cuando emplea sistemas coercitivos, es
el de la proporcionalidad entre la necesidad de imponer el acatamiento al
derecho y la resistencia ofrecida por los particulares. Los procedimientos que
desborden esos linderos son generalmente irregulares. De acuerdo con esa
doctrina la responsabilidad patrimonial del Estado por sus actos y
operaciones administrativas se aprecia en razón de dos factores: la ilegalidad
y el daño.

Las diferencias entre hechos y operaciones se pueden clasificar de la forma que sigue:

La jurisprudencia había considerado que las omisiones constituyen hechos y

que estos pueden originar responsabilidad contractual de la Administración.

Sin embargo, existen casos, como los que configuran el silencio administrativo
de los que la ley deduce las consecuencias de la omisión en todos los cuales
ella considera que se trata de actos presuntos o tácitos de denegación.

Por consiguiente, puede decirse, a manera de conclusión que las omisiones son
hechos si la ley no las regula específicamente si deduce las consecuencias también
específicas de las mismas. Si por el contrario, la ley las contempla, debe estarse
a
sus prescripciones, que en este sentido tienen un carácter excepcional.

Los criterios expuestos, que constituyen principios esenciales, deben orientar

la interpretación del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, en
cuanto atañe a los Actos y los hechos y regula las omisiones. En este orden de
ideas, si la Administración o un determinado órgano del Estado que actúe en
función administrativa, omite lo que le corresponde, no por ello ha expedido
Actos cuestionables ante esta jurisdicción, a menos que la ley tenga como tales
esos hechos de abstención.

Lo antes expuesto se corrobora con lo dispuesto por el artículo 86 del Código de

lo Contencioso Administrativo, en cuanto contempla la posibilidad de promover
acción para que se obligue a la Administración a realizar el deber que elude.”42

La ley no consagra operaciones administrativas mixtas, integradas por

Actos Administrativos y Actos particulares, sino Actos, hechos y operaciones
sometidos a distintos regímenes jurídicos.

[Link].Medios de defensa judicial ante actos, hechos y operaciones

Es importante la precisión de esta característica del Acto Administrativo,

como Acto Jurídico, porque en la práctica, los mecanismos de defensa con que
cuenta el administrado o la administrada son:

La acción de nulidad, que busca el restablecimiento de la legalidad

objetivamente considerada, con el fin de asegurar la regularidad jurídica de la
actividad administrativa. La pretensión fundamental es la legalidad del Acto.

La acción de restablecimiento del derecho está dirigida a la protección directa del

derecho subjetivo, vulnerado o desconocido por el Acto de la Administración
y que busca la condena de ésta para que sea efectivo ese restablecimiento.

Si se está ante un hecho administrativo, se ejerce la acción de reparación

directa para reclamar los perjuicios originados por los hechos de la
Administración en donde no aparece un Acto Administrativo.

42 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Junio 8 de 1984. EXP. No.
4650.
Puede suceder que a través de la operación administrativa, se cause un
perjuicio particular. El Acto Administrativo puede haber sido expedido de
acuerdo con la ley, no tener ningún vicio de legalidad para reclamar su
anulación y puede haberse producido este buscando los efectos en derecho. El
particular o la particular, por lo tanto, y de acuerdo con lo expuesto
precedentemente, puede solicitar la indemnización de perjuicios causados
con la operación administrativa, por la materialización de un Acto, sin que
tenga la necesidad de pedir nulidad del Acto Administrativo.

1.5.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO EMANA DE UNA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA

El Acto Administrativo es el resultado del ejercicio de la función

administrativa por quien tiene la competencia y delegación de funciones a
órganos de la Administración. También, pueden ejercer funciones públicas
los particulares y las particulares que se encuentren investidos por la ley
para ejercer competencias para obrar en nombre de la Administración y por
consiguiente, para crear Actos Administrativos.

1.5.3. EL ACTO ADMINISTRATIVO ES LA CONCRECIÓN DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA

Desde el punto de vista objetivo, el Acto Administrativo es la concreción de la

Función Administrativa. El contenido del Acto Administrativo es la Función
Administrativa. En consecuencia, el fin del Acto debe ser precisamente
administrativo en orden al cumplimiento de los fines estatales.

1.5.4. EL ACTO ADMINISTRATIVO CONTIENE MANIFESTACIÓN DE LA

VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN

El Acto Administrativo contiene la manifestación de la voluntad, deseo.

Conocimiento, juicio de la Administración Pública. La simple opinión de un
funcionario o una funcionaria en un caso particular, no tiene virtualidad
alguna de obligatoriedad, no comprometiendo a las autoridades subordinadas,
ni a los particulares. Distinta es la situación cuando lo que es simple opinión se
concreta y aplica para decidir un caso particular, hipótesis en la cual surge un
Acto Administrativo de carácter subjetivo o cuando se adopta en una circular
como criterio dirigido a los funcionarios y las funcionarias encargados de
aplicarla, caso en el cual se configura un Acto Administrativo de contenido
general.
Dentro del contenido material de un Acto Administrativo, la parte considerativa
en donde la Administración expone las causas que le han llevado a tomar la
decisión, no puede ser acusada porque no integra la parte resolutiva de la
providencia, que es la que contiene la decisión que por medio de ella se adopta.
Si bien es cierto que en esta parte del Acto Administrativo se explica la
necesidad, los fines, la conveniencia o el respaldo legal y jurídico del Acto en
particular, estas no equivalen ni suplantan la parte dispositiva, que es aquella en
donde se radica lo que ellos mandan, permiten, sancionan o prohíben. La parte
considerativa de los Actos Administrativos equivale a la motivación de las
providencias judiciales43.

Otras expresiones que no tienen el carácter de Acto Administrativo, y que

por lo tanto, no acarrean consecuencias jurídicas para la Administración,
más si para el funcionario o la funcionaria disciplinaria o penalmente, son las
declaraciones de contenido calificativo hacia persona no grata o peligrosa, así
como las de protesta, por lo cual, no podrán ser demandadas ante la
jurisdicción Contenciosa Administrativa, por no contener ninguna
manifestación de voluntad, con capacidad para producir determinados efectos
jurídicos, como quiera que estas declaraciones no crean una situación jurídica
de alcances generales o reglamentario, ni tampoco una situación jurídica
individual y concreta. Son reproches, desprecios, censuras, descalificaciones
personales y sociales las que se quedan en el plano abstracto de las
imputaciones, que si bien pueden lesionar en su dignidad a una persona, no
son juzgables ante dicha jurisdicción.

1.6. JURISPRUDENCIA
Consulte y analice las siguientes sentencias del Consejo de Estado y
de la Corte Constitucional, especialmente las citadas a pie de página,
e identifique en ellas el tema central, y especialmente los tópicos y
argumentos relacionados con: la definición de Acto Administrativo,
los distintos tipos de acto administrativo, así como los criterios para
caracterizarlos y diferenciarlos.

1) CONSEJO DE ESTADO:

 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de

enero 22 de 1988, Expediente Nº 0549.

43 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de fecha octubre 14 de 1983.

  Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 22 de octubre
de 1971, Sección Primera, Anales, Tomo LXXXI, pág. 493.
 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de agosto 26 de
1960 Anales, Tomo LXII págs. 628 y 629.
 Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 6 de
mayo de 1994, Consejero Ponente Dr. YESID ROJAS SERRANO.
 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
Consejero Ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN, Bogotá,
D. C., noviembre 19 de 1999, Radicación número: 9453, Ref.:
25000-23- 24-000-8635-01.
 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia
abril 20 de 1983, Exp. 6273, Consejero Ponente Dr. Joaquín Vanín
Tello.
 Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera. Junio 8 de
1984. EXP. No. 4650.
 Sentencia de fecha octubre 14 de 1983.

2) CORTE CONSTITUCIONAL:

 Sentencia C-069 de 1995.

 Sentencia C-1106 de 2000.
1.7. ACTIVIDADES PEDAGÓGICAS

1) Tomando en cuenta criterios de Derecho Civil Obligaciones,

defina y diferencie sintéticamente los siguientes conceptos: Actos;
Actos Jurídicos; formación de la voluntad; vicios en el
consentimiento; obligaciones; clasificación de las obligaciones.
Finalmente, redacte su posición acerca de aplicabilidad de dichos
conceptos sobre los Actos Jurídicos de la Administración.

2) Realice un listado de los elementos señalados por los diferentes

autores citados para definir el concepto de Acto Administrativo,
compárelos con las definiciones más aceptadas en Colombia, y
redacte su propia definición de forma ordenada y deductiva.
1.8. AUTOEVALUACIÓN

1) ¿Qué efectos tienen la “unilateralidad” en la expedición de Acto

Administrativos?

2) ¿Cuáles son los criterios para distinguir un Acto Administrativo?

3) ¿Qué diferencias existen entre Acto, hecho y operación

administrativa?

4) ¿Qué tipo de entidades pueden expedir Actos Administrativos?

5) PONENCIA PARA AUTOEVALUACIÓN

De acuerdo con las definiciones anotadas anteriormente, construya

una ponencia de fallo de última instancia, cuya lectura permita apreciar
de la manera más ilustrada posible, su posición acerca de los rasgos
definitorios del Acto Administrativo, con el objetivo de determinar si
es factible demandar la nulidad y el restablecimiento del derecho de
un concepto de la Dirección Nacional de Impuestos, DIAN, cuyo
contenido anuncia cambios en las actividades económicas gravadas en
el ramo de la comida rápida y a domicilio. Al efecto se deberá realizar un
análisis de las posiciones doctrinales que se manifiestan en las decisiones
del Consejo de Estado desde 1970, comparándole con la posición de la
Corte Constitucional.

Para construir la ponencia y a modo de autoevaluación resuelva los

siguientes cuestionamientos:

1- ¿Cuáles son los rasgos definitorios del Acto Administrativo?

2- ¿Es factible demandar la nulidad y el restablecimiento del derecho

de por un concepto de la DIAN cuyo contenido afecta las actividades
económicas de la comida rápida y a domicilio?

3- ¿Establezca y compare las posiciones doctrinales del Consejo de

Estado y de la Corte Constitucional en esta materia
1.9. BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA

 FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. De la Arbitrariedad de la

Administración. Editorial Civitas, 4ª Edición, Madrid, 2002.
 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás-
Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid,
2001.
 GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Derecho Administrativo
Español. El Acto y el Procedimiento Administrativos. Editorial
EUNSA, Universidad de Navarra, 1997.
 GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I,
parte general, Ed. Macchi-López, Buenos Aires, 1975, pág. 14.
 JEZE, Gastón, Principios Generales del Derecho Administrativo,
Buenos Aires, De. Depalma, 1948.
 RODRÍGUEZ R., Libardo. Derecho Administrativo general y
Colombiano, Editorial Temis, Tercera Edición, páginas 192, y
Sexta Edición Páginas 237, 238, 239 y 240.
 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo. Teoría
General. 3ª Edición Editorial Legis, Bogotá, D. C., 2004.
 SANTOFIMIO G., Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo,
página 128 y 129, Universidad Externado de Colombia.
 TAFURGALVIS, Álvaro, Citadosen: Teoría del Acto
Administrativo, Ed. Rosaristas, Bogotá, 1975, pág. 40-42.
 VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Editorial Aguilar,
Madrid, 1980, págs. 139 – 140.
 ZANOBINI, Guido, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I,
Ediciones Arayu, Buenos Aires, 1954, pág. 310 a 422.
 ESTRUCTURA DEL ACTO
ADMINISTRATIVO

Unidad
ESTRUCTURA DEL
2 ACTO ADMINISTRATIVO

1) Identificar la técnica para el estudio forense de los Actos

Administrativos, como todo acto jurídico producto de la voluntad
exteriorizada de su creador o creadores

2) Examinar los elementos estructurales que componen los Actos

Administrativos y que permiten su construcción o evaluación –según
sea el caso- conforme al principio de legalidad y la finalidad que la
Constitución y las leyes inspiran en ellos en un Estado Social de
Derecho.

3) Ofrecer a las personas discentes, las herramientas necesarias que

les permita el análisis del acto jurídico con efectividad, al identificar
sus elementos, de acuerdo con la importancia, ubicación y función
dentro del documento jurídico en comento.

 Determinar los elementos que estructuralmente componen un Acto

Administrativo.
 Evaluar, analizar y comprender la ubicación y la función que cada
uno de ellos cumple para el principio de legalidad de los Actos de la
Administración.
 Identificar en cada uno de los elementos integrantes del Acto
Administrativo suacontecerespecífico dentrodelaformación,
emisión y vigencia del Acto Administrativo en el tiempo y el
espacio.
 Dominar una técnica forense para la compostura y evaluación de los
Actos Administrativos.
49
 Incardinar las causales de nulidad de los Actos de la
Administración con cada uno de dichos elementos, de manera que
desde estos se verifique el acaecimiento de alguna de aquellas
situaciones de hecho contenidos en los artículos 84 y siguientes del
C.C.A.
2. ESTRUCTURA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

2.1. Generalidades Doctrinales

Al igual que el concepto doctrinal de lo que se puede entender por Acto

Administrativo, existen discrepancias doctrinarias acerca de los elementos
que estructuran dicho Acto.

Al respecto, Julio A. Prat44, hace un estudio sobre las distintas vertientes doctrinarias.

En la doctrina francesa, Duguit 45, para quien los elementos esenciales del
acto son: manifestación de voluntad de la administración, objeto, forma y
una situación jurídica, consecuencia de la manifestación de voluntad. Por ser
consecutiva esta manifestación volitiva, no sería un elemento más sino una
consecuencia del Acto mismo.

Vedel46, por su parte considera como elementos esenciales la competencia, las

formas, los motivos o causas, el objeto y el fin.

En la doctrina italiana, Gianni47, estima que los elementos del Acto, son la
voluntad, el objeto, losmotivosypresupuestos (elementos objetivos),
lacompetenciaylalegitimidad (elementos subjetivos), según se atienda al agente o a
la acción.

Zanobini48, discrepa del concepto expuesto anteriormente y encuentra como

elementos esenciales del Acto al sujeto, la voluntad, el objeto, y la forma,
mientras que denuncia como elementos no esenciales la causa y el
procedimiento.

Alessi49, no acorde con los anteriores, propone la regular constitución del

órgano administrativo, la competencia, la forma, la motivación, el
procedimiento (requisitos formales, el objeto y el interés público (presupuestos
sustanciales).

44 SEMINARIO LATINOAMERICANO SOBRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO, jul., 24-28, Bogotá,

1978, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Julio A. Prat, pág. 37-44.
45 DUGUIT, León, Traite de Droit Constitucionnel, tomo II, Editorial de Boccard, Paris, 1928, págs. 316 y ss -375.
46 VEDEL, Georges, Droit Administratif-Cours Polycople, Universidad de París, 1955 a 1956, pág. 189.
47 GIANNI, Massimo Severo, Lezioni di Diritto Administrativo, tomo I, Milán 1950, pág. 194 y ss.
48 [Link]., ZANOBINI, Guido, Pag.224.
49 ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Bosh, Casa Editorial, Barcelona, 1970, Tomo I, Pag.
271.
En la doctrina española, Garrido Falla50, propone un elemento subjetivo (la
voluntad del titular del órgano), la legalidad de la investidura del órgano, la
competencia, el contenido, la causa y la forma incluido el procedimiento.

García de Enterría-Fernández51, ubica entre los elementos subjetivos a la

Administración, al órgano administrativo, a su competencia y a la investidura
titular del órgano y como elementos objetivo, al presupuesto de hecho, causa,
motivo, fin, contenido u objeto (la declaración), al procedimiento y a la forma
de manifestación.

Finalmente, Entrena-Cuesta52, señala el elemento subjetivo, un objeto o

contenido, la causa, la forma, el fin y las formas.

En la doctrina Argentina, Diez 53, indica un elemento subjetivo, un objeto o

contenido, la causa, la forma y el fin. Marienhoff está próximo al anterior al
denunciar un sujeto, una causa, un objeto, un motivo, un fin y la forma.

Por su parte, Gordillo54, considera como elementos sustanciales la

competencia, la voluntad, el objeto y la forma.

Dromi55, indica la competencia, causa, objeto, procedimiento, motivación fin y

forma. Para la doctrina uruguaya, Sayagues Laso56, considera órgano

competente,
voluntad administrativa, contenido, motivo, fin, forma, procedimiento. Lo
que no es compartido por Méndez, ya que para este autor los elementos son
solamente tres: sujeto, legalidad o juridicidad.

Es lógico que la enumeración dependerá del ordenamiento jurídico de

cada país, de donde es oriundo el respectivo autor, contexto jurídico del cual
dependerá que, en ausencia de alguno de los anteriores elementos, el acto
estaría
50 GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Madrid, 1973, págs. 483 y ss.
51 Op. Cit. GARCIA DE ENTERRIA, FERNANDEZ; tomo I, págs. 346 y ss.
52 ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, Madrid, 1976, Tomo I, pág.
505.
53 DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tipografía Editora Argentina, Buenos Aires, 1956, Tomo II,
Pag. 280 y ss
54 GORDILLO, Agustín, El Acto Administrativo, [Link]. Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1969, Pag. 241
y ss
55 DROMI, José Roberto, Acto Administrativo, ejecución, suspensión y recursos, Ediciones Macchi, Buenos Aires
1973, pág. 134.
56 SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, 3ª. Edit, Montevideo 1963, pág. 431 y ss.
mal conformado, pudiendo ser anulado por carecer de uno de los elementos
indispensables para que se encuentre debidamente estructurado.

2.1.1. Elemento Subjetivo

Todo Acto Administrativo, para su validez jurídica, debe emanar de un

órgano competente, es decir, de un órgano de la Administración, bien sea en
sentido orgánico o funcional. Dicho órgano es quién realiza la función
pública.

A su vez, todo órgano posee uno o varios titulares, personas físicas cuya
voluntad única, mayoritaria o unánime, rasgo humano del cual se refuta el
origen de la voluntad orgánica imputable a la persona jurídica estatal de
conformidad con las atribuciones conferidas por las formas constitucionales o
legales, es decir, de su competencia. Si los excede, el acto resultaría viciado,
con mayor o menor intensidad, según sea la naturaleza del exceso cometido.

La competencia es por tanto la fuente de autoridad de aquél funcionario público

que toma la decisión en nombre del órgano al cual pertenece, sea
Administración central o descentralizada, o se trate de entes públicos o
privados.

Los factores a tener en cuenta dentro del aspecto subjetivo de cada Acto
Administrativo son:

a) Competencia
La función administrativa esta delimitada por el principio de legalidad y debe
ejercerse de acuerdo con el orden jurídico preestablecido; consecuencia de
ello, las autoridades administrativas sólo pueden realizar aquello que les está
expresamente atribuido, de lo contrario vulneraría el principio de legalidad.

Todo Acto Administrativo debe ser expedido por el funcionario o funcionaria

al cual el ordenamiento jurídico le ha atribuido unas competencias
delimitando la capacidad jurídica de la Administración.

La competencia no debe confundirse con la capacidad, a pesar que en ambos

casos hay aptitud legal. De manera que la capacidad es al derecho privado lo
que la competencia en el derecho público.

De la competencia para expedir Actos Administrativos se desprende también

de los siguientes criterios:
 Criterio de la jerarquía
 Criterio funcional
 Criterio territorial
En caso de faltar algún contenido, el acto no quedó debidamente estructurado
por faltar uno de los elementos necesarios para su existencia.

b) Capacidad
La personalidad jurídica del Estado está conformada por organismos, que
sumados conforman el Estado. Estos entes, obtienen la capacidad jurídica
de vincular a los particulares con sus actos, a través del reconocimiento que
les hace el ordenamiento jurídico como personas jurídicas de orden público.

Debe tenerse en cuenta lo anterior, porque el Acto Administrativo es expedido

por un individuo, un funcionario o funcionaria que está actuando en nombre
del Estado. En virtud de los anterior afirmamos que el sujeto que compone
el elemento subjetivo, es la autoridad administrativa que produce el acto
conformando la voluntad de una persona o varias que integran en el órgano
u órganos y que toman la decisión administrativa, en representación del Estado
o de la agencia gubernamental correspondiente. Si esta no es directamente
persona jurídica, esa voluntad puede estar viciada por distintas causas, entre
ellas error, violencia y dolo.

Por encima de la expresión de esa voluntad hay un conjunto de reglas

jurídicas provenientes de la ley que fijan las atribuciones y el modo de
actuación de los órganos administrativos y de sus agentes, por ello el examen
del elemento subjetivo se liga a la capacidad del ente y de las personas que
como funcionarios o funcionarias lo representan para obrar, ejerciendo las
competencias administrativas, la cual está distribuida dentro del aparato
administrativo por materias (funciones generales de los Ministerios y
establecimientos públicos y especiales, de los distintos funcionarios o
funcionarias, por ejemplo), consulta límites territoriales dentro de los cuales
está asignada la competencia: nacional, departamental, municipal, en
ocasiones está condicionada al factor tiempo.

2.1.2. Elemento Objetivo

Entendido como la existencia de una voluntad estatal válida, exteriorizada en

una declaración expresada en forma lega. Así, el objeto es la materialización
de la función administrativa, por lo cual podemos señalar que el objeto del
Acto Administrativo se identifica con la relación jurídica de que se ocupa,
base sobre la cual dispone, juzga y ordena.
El objeto o contenido del acto es aquello que el acto decide, certifica u opina,
según la materia del mismo. Se exigen de el atributos comunes a los actos en
derecho privado tales como ser: lícito, cierto y determinado, físicamente y
jurídicamente posible.

Ampliando la noción, se afirma que el objeto de la declaración esta

relacionado con las obligaciones que desencadena el acto, en el entendido que
aquellas inciden en la actuación del particular en dar, hacer, no hacer algo a
favor de la Administración, o de esta a favor del particular. Así mismo, el
objeto del Acto administrativo puede cobrar efectos sobre el patrimonio de
un particular – como cuando un bien se expropia, transfiere, etc. –. No ocurre
lo mismo cuando se trata de Actos cuyo contenido ni crea, ni extingue ni
modifica obligaciones.

Sobre la base de esa similitud con los actos jurídicos en general, podemos
afirmar que se pueden presentar vicios de la voluntad administrativa, que
pueden ser de diferentes clases, a saber:

 Vicios de tipo objetivo: se presentan cuando el funcionario público

que expide el acto no era llamado a realizarlo; generalmente se le considera
usurpador, porque ha invadido la competencia del que sí la tenía. También
puede presentarse como funcionario de hecho, pero de acuerdo con el art. 252
del Código de Régimen Político y Municipal, los actos expedidos por estas
personas son válidos, aunque no eximen de responsabilidad en el ejercicio de
sus funciones.

 Vicios en la preparación de la voluntad, que se puede presentar en la

defensa
de un juicio, en la licitación pública, en los concursos, en los dictámenes o
trámites sustanciales.

 Vicios en la emisión de la voluntad, cuando por ejemplo, se producen actos

simples en órganos colegiados.
 Vicios de tipo subjetivo: se puede presentar la desviación de poder, la
arbitrariedad, por la prescindencia del sujeto normativo serio o por haberse
motivado en forma ilógica.

 Vicios por error, dolo violencia o simulación.

En síntesis, es la declaración pertinente de la Administración, recogida en el

propio texto de la decisión, en su parte resolutiva. El objeto es el fin inmediato
que la Administración pretende alcanzar con el acto. El contenido en cambio
es la declaración de voluntad recogida expresa o implícitamente en el texto
del propio acto.

2.1.3. Elemento formal

De acuerdo con la doctrina tradicional, los elementos de la esencia del Acto

Administrativo son: el sujeto y el objeto. La causa, no es elemento esencial del
Acto Administrativo o en general del Acto Jurídico, porque no tiene existencia
autónoma, sino que es un requisito de la voluntad o mejor un modo de actuar de
ésta.

Los elementos del acto que se refieren al mismo en su devenir y en su modo

de presentarse en lo externo son considerados formales, comprenden el
procedimiento. Siguiendo estos parámetros el acto es realizado asumiendo la
forma correspondiente y manifestando la declaración de voluntad, de juicio o
de conocimiento. El procedimiento no tiene nunca carácter de elemento
esencial. Cuando el acto ha emanado de un órgano de la Administración
Pública, tiene existencia jurídica como Acto Administrativo, aunque en su
formación haya sido emitido algún elemento de procedimiento.

Una forma determinada de declaración es necesaria solamente para los actos

que son llamados formales; por ello, se puede concluir que generalmente es
indiferente la forma que asume el acto, pero cuando la ley prescribe una
forma determinada, el uso de dicha forma toma valor de elemento esencial.

El concepto de forma de Acto Administrativo tiene una doble acepción:

En primer lugar, una acepción restringida que considera “forma” la que debe
observarse al emitir el acto, exteriorizando concreta y definitivamente la
voluntad de la Administración Pública ya formulada.

En segundo lugar, una acepción amplia, que no sólo comprende la anterior,

sino también el conjunto de formalidades y requisitos que deben observarse o
respetarse para llegar a omitir el acto.

En el terreno doctrinario, algunos autores circunscriben el concepto de forma

del Acto Administrativo a la primera de las acepciones mencionadas,
mientras que otros aceptan la acepción amplia, que comprende la etapa de
formación del acto como la de expresión de la voluntad que lo traduce.
Así por ejemplo, Manuel María Diez57, señala que “la forma es la
estructuración, la materialización de un acto jurídico. Mediante la forma un
momento psicológico y subjetivo se convierte en físico y objetivo. La forma es
el contenido de visibilidad”.

De vieja data, para El Consejo de Estado58 colombiano, ha señalado que: “no

existe en nuestro derecho un modelo consagrado, una forma predeterminada
de Acto administrativo, que permitan identificarlo. Sólo algunos Actos
administrativos, como los decretos, las resoluciones, tienen una forma
determinada. Los Actos administrativos no son necesariamente, sino que los
hay informales; pudiendo ser escritos, verbales y aún tácitos”.

En consecuencia y en términos muy sencillos, puede definirse la forma como

las ritualidades, solemnidades o requisitos externos exigidos por la ley, para
la manifestación de la voluntad administrativa. Debe por tanto entenderse
por forma, la estructura del acto atendiendo a la expresión formal de voluntad
administrativa del órgano.

Por último, algunos Actos administrativos no tienen forma especial (cartas,

avisos, telegramas, etc.) Pero existen otros que sí la tienen establecida en la
Constitución o en la Ley como los decretos, ordenanzas, acuerdos,
resoluciones ejecutivas o simples. En su redacción, aunque no existe
prescripción al efecto, hay un encabezamiento con el nombre de la entidad
que profiere el acto, la fecha y el nombre del mismo, algunas veces se
hacen considerandos con la motivación que conduce a su expedición, y en
segunda parte, que viene precedida del verbo que corresponde al acto
(decreta, acuerda, resuelve, etc.), en donde se dispone en artículos sobre el
objeto o contenido del acto.

En suma, el aspecto formal de un acto administrativo comprende tres aspectos:

a) se entiende como el aspecto material del Acto mismo; b) hace relación

a las formalidades procedimentales que se han agotado en el desarrollo del
procedimiento administrativo, situación que guarda relación con el debido
proceso administrativo, y por ello mismo, con la anulabilidad del Acto; y c)
la forma misma hace suponer que se trata de un Acto administrativo, debido
a las denominaciones utilizadas en su redacción. Sin embargo, éste aspecto es
insuficiente, por cuanto lo importante del Acto Administrativo es detectar el

57 Op. Cit., DIEZ, Manuel María, pág.4o

58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia (20, abr., 1983)
Consejero ponente: Joaquín Vanín Tello.
tipo de relación jurídica que crea, modifica o extingue. Esto último superará
siempre el aspecto formal-material del acto.

2.1.4. Elemento finalista

Como elemento esencial del Acto Administrativo, la ley contempla la finalidad

-vid lex Arts. 36 y 84 del C.C.A-, y su importancia proviene de la norma
jurídica atributiva de poderes jurídicos al órgano administrativo de decisión,
cuyo bien jurídico esencial es el interés público, como quiera que el fin es
cierto, determinado, preciso, concreto, particular, especial y específico,
señalado por el legislador en el texto atributivo de poderes jurídicos otorgados
al órgano de decisión y que integra su competencia.

El divorcio entre la causa que dio lugar a la expedición del Acto Administrativo
y la finalidad que el acto debe observar, se medirá en el resultado de la decisión
y configurará eventualmente la desviación de los poderes jurídicos, como ya se
explicó.

Los Actos Administrativos se cumplen de acuerdo con el ordenamiento

jurídico establecido y la autoridad administrativa sólo puede realizar aquello
que le está atribuido. Esa norma jurídica que atribuye una competencia a la
Administración tiene una finalidad específica y una función genérica. Ejemplo,
las actuaciones que buscan el mantenimiento del orden público tienen una
finalidad específica, el mantenimiento del orden público, pero en últimas,
genéricamente hablando es finalidad del Estado dicho orden público.

De suerte que la importancia del motivo y finalidad, ayuda a someter la

actuación administrativa al principio de legalidad, en la medida que debe existir
coincidencia entre la finalidad propuesta y la norma que la autoriza. En corto:
finalidad del acto debe coincidir con la finalidad y propósitos buscados por el
legislador.

Podemos agregar, que la finalidad del acto debe también guardar relación con
los criterios de interpretación esbozados en la doctrina judicial, tanto del
Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, que, aunque no son
fuente primaria de derecho en Colombia, no cabe duda que existiendo un
precedente judicial aplicable a la situación decidida en el Acto Administrativo,
el funcionario o funcionaria judicial debe considerar los antecedentes
judiciales para no abrir la posibilidad de violar el derecho a la igualdad. En
caso de apartarse de aquellos criterios, la motivación debe ser suficiente para
explicar las razones de su decisión y su contradicción o marginamiento del
precedente judicial, pues, en
un Estado de derecho, la decisión siempre será discrecional –por criterios de
oportunidad administrativa y buen servicio– pero nunca arbitraria.

La desviación de poder como causal de nulidad de los Actos Administrativos,

está estrechamente vinculada con los móviles que originaron la expedición
del acto sometido al análisis crítico de la jurisdicción contencioso
administrativa. Por lo cual, la discordancia entre los propósitos de la norma y
la finalidad que tuvo el agente, constituye desviación de poder.

Esta desviación de la finalidad legal, puede ocurrir por intereses personales

o de terceros, pero también puede ser un fin lícito, como utilizar el poder de
policía no para arreglar la circulación sino para evitar daños a la calzada y la
subsiguiente reparación, que genera gastos. Precisamente se sanciona con el
vicio de desviación de poder la discordancia entre los propósitos de la norma
de autorización y los que tuvo en la mira el agente al obrar.

En aplicación del principio de legalidad, la finalidad debe ser la prevista por la

norma para actos del respectivo objeto o contenido. Deben ser razones
verdaderas no encubiertas, ni falsas, ni distinta a la correspondiente al objeto o
contenido del acto. En caso contrario habría una desviación de poder que
viciaría el acto. Así, por ejemplo si se deja cesante a un empleado, empleada,
funcionaria o funcionario en mérito de su mala conducta, la finalidad no
puede ser sino el saneamiento de la Administración y el deseo de lograr su
eficacia, en cambio, si un intendente municipal, como lo recuerdan algunos
autores extranjeros, ordenase que en determinada zona se suspenda el
tránsito de vehículos, alegando para ello la satisfacción de un interés público,
la finalidad quedaría desvirtuada si resulta que la medida solo respondió
para satisfacer los deseos de un familiar del intendente a quién le molestaban
los ruidos producidos por el tránsito de vehículos, en este último caso sería
obvia la desviación de poder.

2.1.5. Elemento causal

Aunque algunos doctrinantes piensan que la causa no es elemento esencial

del Acto Administrativo o en general del Acto Jurídico por no tener existencia
autónoma, sino que es requisito de la voluntad o de un modo de actuar de
esta, lo cierto es, que si falta la causa jurídica del Acto Administrativo podría
estar viciado de nulidad.

La doctrina está muy dividida respecto a que ha de entenderse por causa; así,
por ejemplo, para los objetivistas, la causa está constituida por los
antecedentes
o circunstancias de hecho o de derecho que justifican la expedición del acto.
Para los subjetivistas radica en la voluntad del sujeto.

La causa puede llamarse el motivo práctico de la voluntad, el fin que ésta

propone dando la vida al Acto Jurídico.

La doctrina distingue La “causa jurídica” de la “causa natural”. La primera,

llamada también “causa inmediata”, es el fin al cual se dirige todo acto de
una determinada categoría; tiene carácter objetivo y varía sólo de una a otra
categoría de actos. La segunda, llamada también “causa remota” o motivo, es
en cambio el fin particular que el agente propone realizando un
procedimiento particular; tiene por lo tanto carácter subjetivo y varía de uno a
otro acto de la misma categoría.

En el Derecho privado, los motivos son generalmente sin importancia; en el

Derecho público deben siempre corresponder al interés general y a aquellos
fines particulares a los que cada decisión debe ser dirigida. No es lícito, por
lo tanto, emitir uno Acto Administrativo por un interés puramente privado y
ni siquiera es lícito un acto destinado por la ley a proveer un determinado fin
público, para alcanzar un fin público distinto. En el primero y segundo caso, el
acto resulta igualmente viciado (desviación de poder), pudiendo añadírsele
una particular responsabilidad del funcionario o funcionaria que lo ha
desarrollado (abuso de autoridad, corrupción, etc.)

Por causa del Acto Administrativo, ha de entenderse los antecedentes o

circunstancias de hecho o de derecho, que en cada caso llevan a dictarlo. Va de
suyo, que tales antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho deben
existir o concurrir al tiempo de emitir el acto, de ello deriva la improcedencia
de la condición suspensiva como elemento accidental de los Actos
Administrativo. Las normas a las cuales se sujeta la Administración buscan, en
su afán de guiarla, indicar las hipótesis de su aplicación. Se prevén así unas
circunstancias de hecho y de derecho que, como ya expresamos,
desencadenará la acción que la norma ha contemplado.

Finalmente tenemos que los motivos deben ser: serios, reales y conducentes a
la decisión que va a tomarse. Los motivos de hecho deben ser comprobables
en caso de controversia. De suerte que el elemento causal lo componen los
hechos y antecedentes que sirven de causa al Acto Administrativo, que
vienen a ser las circunstancias de hecho o de derecho que llevan a la
expedición del acto.
Si el Acto Administrativo realmente no tiene causa o si se mueven unas causas
falsas, estará viciado, dando lugar a la configuración de la causal de anulación
de los actos administrativos, que se conoce como falsa motivación.

Resumiendo, el Acto jurídico-administrativo se encuentra totalmente

estructurado si está conformado por unos elementos que necesariamente deben
aparecer en él: el sujeto competente, el ejercicio de la función administrativa,
su contenido mismo, el cumplimiento de requisitos de forma, que el Acto
Administrativo tiene una causa que debe ser realmente lícito y, finalmente
que el Acto Administrativo debe tener una finalidad de orden general y la
finalidad específica que ha tenido la ley al atribuir la correspondiente
competencia.

2.2. ELEMENTOS NO ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Aparte de los elementos esenciales, indispensables para la existencia del Acto

Administrativo, dicho acto puede contener elementos denominados accidentales o
accesorios, que si bien forman parte de la naturaleza del acto administrativo, no
hacen a su esencia. También suelen ser denominados cláusulas accidentales o
accesorias.

El significado práctico de los elementos accidentales que se incluyen en un Acto

administrativo, consiste en que los efectos jurídicos de dicho acto sean más
limitados que los que el acto hubiere producido sin su inclusión. De manera que
tales elementos tienen por finalidad ampliar o restringir el contenido normal del
acto.

En efecto, se puede afirmar que los elementos accidentales son todos aquellos
que no siendo necesarios para la existencia del Acto Administrativo, ni
pudiéndose considerar implícitos en él, son incluidos en el mismo por voluntad
de las partes.

Concretamente, tales elementos accidentales o accesorios son: el término, la

condición y el modo.

2.2.1. El Término

El término indica el día desde el cual deberá tener comienzo la eficacia del
acto o bien aquél en el que dicha eficacia debe cesar. También se puede
entender por el término el lapso en que un acto debe comenzar a producir sus
efectos, o en cual debe cesar de producirlos.
La fijación de un término es muy usual en materia de concesiones
administrativas
e incluso en ciertos permisos de policía.
El término siempre actúa “ex-nunc”, sin efecto retroactivo, lo que en principio
armoniza con la genérica irretroactividad del Acto Administrativo.

En Derecho administrativo, el vencimiento del término se opera de pleno

derecho, por lo que cualquier ulterior decisión tendiente a comprobar tal
vencimiento, tiene carácter meramente declarativo.

El término se diferencia de la condición en que esta constituye un

acontecimiento futuro e incierto, en tanto que el término, si bien se refiere en
sí mismo a un acontecimiento futuro, este es cierto.

2.2.2. La Condición

La condición es, como se sabe una cláusula dirigida a subordinar la iniciación

o cesación de los efectos del acto al verificarse un hecho futuro e incierto. El
uso de tal cláusula no es muy frecuente en los Actos Administrativos,
mientras son muy frecuentes las condiciones que pueden ser establecidas en
sus relaciones con la ley. Algunas condiciones, impuestas por la ley o por la
autoridad que emite el acto, son los facultativos, cuya verificación depende de
la voluntad misma de uno de los sujetos, en nuestro caso, del particular.

Existe condición cuando los efectos del acto se subordinan a que se produzca o no
un acontecimiento futuro e incierto. Esta puede ser suspensiva o resolutoria, según
los efectos del acto comiencen o se extingan con el acontecimiento futuro e
incierto.

En principio, la condición es viable respecto de cualquier tipo de acto y

también en principio se rige por los mismos criterios del Derecho privado sin
perjuicio de lo mencionado anteriormente acerca de las cláusulas incidentales
y su relación con los actos reglados y sin perjuicio de la improcedencia de la
condición suspensiva respecto al Acto Administrativo en general y en especial
en cuanto al acto discrecional.

El acontecimiento futuro e incierto puede ser natural (obra de la naturaleza), o

del hombre (Administración Pública o administrado), produce sus efectos de
pleno derecho, por lo que cualquier decisión que tienda a comprobar el estado
de las cosas solo tendrá carácter declarativo.

2.2.3. El Modo

Los referidos modos, son los medios y las modalidades de la prestación.

Son maneras de cumplir una prestación debida, en las que se incluye el
plazo y condición y también los medios técnicos sociales y jurídicos que
debe cumplir la prestación.

Consiste en una especial obligación que el acto expresamente le impone al

administrado. Como ejemplo de la cláusula modal en un Acto Administrativo
puede mencionarse la obligación de pagar un canon, por el uso especial de
bienes de dominio público. Dado que el uso especial de los bienes de dominio
público puede ser gratuito u oneroso, sin dicha cláusula expresa, usuario,
usuaria o titular del derecho del uso especial no debería abonar canon alguno
por tal uso.

Naturalmente, para que se esté en presencia de un modo, ha de tratarse

efectivamente de una obligación a cargo del administrado y no de una simple
recomendación o sugerencia; tampoco se trataría de un modo cuando la
respectiva obligación ya estuviese establecida por la legislación para esa clase de
actos.

El incumplimiento del modo por parte del administrado podría dar lugar a
la extinción del respectivo acto, haciéndose valer en especial el instituto de la
caducidad en cuando fuere aplicable.

2.3. JURISPRUDENCIA

Consulte y analice algunas de las siguientes sentencias, del Consejo

de Estado, especialmente las relacionadas con la temática abordada
en la Unidad. Identifique en ellas el tema central, y especialmente los
argumentos que tienen que tienen que ver con la estructura del Acto
Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO:

- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia

(20, abr., 1983) Consejero ponente: Joaquín Vanín Tello

- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección

“B”, Consejero ponente: Carlos Arturo Orjuela Góngora, Bogotá, D.C.,
febrero diecinueve (19) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
2.4. ACTIVIDADES PEDAGÓGICAS

1) Construya un informe técnico legal, tomando como referencia un

acto de insubsistencia laboral de carácter inmotivado, en donde se
destaquen los elementos estructurales de este tipo de actos.

2) Construya una definición donde se agrupen las principales

características de la falsa motivación como vicio del Acto administrativo.
3) Con base en lo anterior, compare dichos conceptos con los elementos
causales, de forma y finalismo del Acto Administrativo, y señale los
momentos en que los vicios del numeral 2) pueden tener lugar.

2.5. AUTOEVALUACIÓN

CASO: Desarrolle su autoevaluación con base en el análisis del

cuestionamiento del siguiente caso:

La DIAN ha emitido un concepto acerca de los sujetos pasivos del

impuesto al valor agregado –I.V.A.– para todos aquellos comerciantes
cuya dedicación económica esta destinada al servicio de restaurante
y domicilio de comidas rápidas. Usted como apoderado o apoderada
del Restaurante Colombianitos deberá: a) analizar la posibilidad de
demandar dicho concepto, para lo cual b) deberá presentar a su cliente
un informe detallado de cuáles serían los elementos estructurales de
un acto de tal naturaleza, para lo cual deberá tener en cuenta lo
indicado en la presente Unidad y en la doctrina de la Sección Cuarta
del Consejo de Estado acerca de conceptos como el aludido en este
punto.

1) Señale las razones jurídicas por las cuales este tipo de actos es
demandable.

2) Determine de acuerdo con lo expuesto en esta segunda unidad y del

pensamiento de la Sección Cuarta del Consejo de Estado:¿ cuáles son
los elementos estructurales del acto a través del cual se demanda este
tipo de conceptos?
2.6 BIBLIOGRAFÍA

LESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Bosh, Casa

Editorial, Barcelona, 1970, Tomo I, pág. 271

Tipografía Editora Argentina, Buenos Aires, 1956, Tomo II, pág. 280 y ss.

DROMI, José Roberto, Acto Administrativo, ejecución, suspensión y

recursos, Ediciones Macchi, Buenos Aires 1973, pág. 134.
DUGUIT, León, Traite de Droit Constitucionnel, tomo II, Editorial
de Boccard, Paris, 1928, págs. 316 y ss -375

ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo,

Editorial Tecnos, Madrid,1976, Tomo I, pág. 505.

GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo,

Volumen I, Madrid, 1973, págs. 483 y ss.

GIANNI, Máximo Severo, Lezioni di Diritto Administrativo, tomo I,

Milán 1950, pág. 194 y ss

GORDILLO, Agustín, El Acto Administrativo, [Link]., Editorial

Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1969, pág. 241 y ss

SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo,

3ª. Edit, Montevideo 1963, pág. 431 y ss

SEMINARIO LATINOAMERICANO SOBRE EL DERECHO

ADMINISTRATIVO, jul., 24-28, Bogotá, 1978, Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario, Julio A. Prat, pág. 37-44.

VEDEL, Georges, Droit Administratif-Cours Polycople, Universidad

de París, 1955 a 1956, pág. 189.
 ATRIBUTOS DEL ACTO
ADMINISTRATIVO

Unidad
ATRIBUTOS
3 DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Exponer las razones que permiten diferenciar un Acto Jurídico de

otro por distintas razones. Esta distinción es importante para el
jurista o la jurista, como quiera que de allí se desprenda la función,
alcances y naturaleza que se espera que dicho acto cumpla dentro del
mundo jurídico.

Examinar los Actos Administrativos como una especie dentro de toda

la gamade Actos Jurídicos quepuedenexistir, debiendo el o la intérprete
conocer sus elementos consustanciales y característicos, con el fin de
determinar el cumplimiento de sus requisitos de validez, existencia y
operatividad.

Identificar aquellos elementos que caracterizan a los Actos

Administrativos, acerca de los cuales la doctrina predominante del
Derecho Administrativo ha encaminado hacia la identificación de los
principios, presunciones y requisitos de efectividad y validez.

 Identificar los atributos del Acto Administrativo.

 Evaluar la fuerza jurídica que aquellos contienen para la eficacia y

operatividad de dichos Actos administrativos.

 Diferenciar los elementos sustantivos de los operativos de los Actos

Administrativos.

 Distinguir, dentro de los atributos del Acto Administrativo,

aquellos que nos permiten correlacionarlos con los diferentes
momentos de formación, existencia y validez de estos actos.
67
 Correlacionar estos atributos con los presupuestos de validez
impuestos por los criterios constitucionales dentro del Estado Social
de Derecho en Colombia.
3. ATRIBUTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La existencia del Acto Administrativo está ligada al momento en que la

voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El
Acto Administrativo existe, como tal, desde el momento en que es producido
por la Administración y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir
efectos jurídicos, y, una vez surtida la notificación por los medios válidamente
autorizados por el C.C.A., se puede juzgar su eficacia.

Los conceptos la doctrina ha denominado “atributos del acto” son los siguientes:

 Principio de legalidad
 Presunción de legalidad
 Principio de publicidad
 Ejecutividad
 Ejecutoriedad
 Obligatoriedad
 Estabilidad

3.1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La palabra legalidad implica que todo Acto jurídico-administrativo al

momento de su expedición, y para su posterior aplicabilidad, deba estar
necesariamente ligado a normas vigentes. Por ello, la Administración tiene el
deber de sujetarse al ordenamiento jurídico, y los administrados tienen el
derecho a exigir dicho sometimiento. Correlativamente, los particulares deben
obedecer lo normado.

El art. 1 de la C.N. establece que “...Colombia es un Estado social de derecho...”,

lo que presupone “...el constitucionalismo democrático y el “Imperio del
derecho”. Este principio hace que la actuación de la Administración esta
siempre condicionada a la normatividad que de manera general y especial
haya sido expedida, con el objeto de fundamentar los poderes a ella
conferidos y alejar la probabilidad de la arbitrariedad. Es así como el ejercicio
de toda potestad pública se basa en una ley previa y superior que la
fundamenta, y que, en todo caso, la función jurisdiccional revisará y juzgará
según su apego al contenido y fines de las normas directamente aplicables.
Por lo anterior, se afirma que el principio de legalidad es una forma de garantizar
el Estado de Derecho.

Este principio se materializa en los mecanismos estatuidos para garantizar

el sometimiento de la actuación administrativa al orden jurídico, buscando
restablecer el ordenamiento jurídico infringido o el derecho subjetivo
vulnerado. Por ello, se han previsto causales que permiten la revocación del
Acto por la propia Administración o su anulación por las juezas o los jueces
administrativos, quienes buscan en cada caso diferentes modalidades de
violación de las normas superiores en que se incurre al momento de expedir el
acto59.

Así, del principio de la legalidad se desprenden las siguientes características:

1) Normatividad jurídica: Toda actividad administrativa debe sustentarse

en normas jurídicas, cualquiera que sea su fuente: constitucional, legislativa o
administrativa.

2) Jerarquía normativa: Ninguna norma o acto emanado de un órgano inferior

podrá dejar sin efecto lo dispuesto por otra de rango superior.

3) La igualdad jurídica: La Administración no puede conceder prerrogativas

o privilegios a unos y negar arbitrariamente derechos a otros. Cuando existen
intereses contrapuestos de los administrados en un proceso (p.e. concursos,
licitaciones públicas, franquicias, exenciones, etc.), éste adquiere carácter
contradictorio y la Administración está obligada a dar una participación
igualitaria a los interesados, so pena de ilegitimidad de la decisión por afectar
la imparcialidad que debe guardar en el trámite. (...)

4) Razonabilidad: Todo acto de la Administración debe encontrar su justificación

en preceptos legales y en hechos, conductas y circunstancias que los causen.

3.2. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD

Una vez emitidos los actos administrativos se considera que están ajustados
a Derecho, esto es, a las normas jurídicas que le son de obligatoria observancia
y cumplimiento. Es una presunción “Iuris Tantum”, que significa que se puede
probar en contrario, para cuando se demuestra que se contravino el
ordenamiento
59 Corte Constitucional. Sentencia C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
jurídico. En esta medida, un Acto Administrativo dictado conforme a Derecho se
presume legítimo y conlleva a la ejecutividad del mismo.

El fundamento de la presunción se encuentra en la celeridad y seguridad que

debe reinar en la actividad administrativa, puesto que la legitimidad del Acto
Administrativo no necesita ser declarada por los organismos jurisdiccionales,
ya que se entorpecería la actuación misma, que deba realizarse en interés
público, el cual como es de dominio general, prima sobre el interés privado.

Como contrapartida necesaria y lógica de la presunción de legalidad de los Actos

administrativos, la Constitución Nacional y las leyes han reglamentado la teoría
de nulidades, han organizado las acciones correspondientes y han creado
instituciones jurisdiccionales especiales para el juzgamiento de sus
irregularidades.

Nuestra Constitución y el Código Contencioso Administrativo han partido de

la base de que los actos de tipo particular y concreto tienen carácter
obligatorio e imperativo no sólo para la persona directamente interesada y
para los terceros, sino también para los jueces o juezas y el mismo órgano que
los expide, en tanto no sean anulados por los tribunales competentes, ellos
conservan la plenitud de su fuerza reguladora y producen la totalidad de sus
efectos jurídicos60.

El juez o la jueza tienen facultad para estudiarlo y definir si en realidad el

ordenamiento administrativo genera las consecuencias que le asigna el actor.
En este campo, el juez o la jueza gozan de amplia libertad de apreciación. Es
decir, el juez o la jueza también están obligados a garantizarles la plenitud de
su valor jurídico, a menos que esté conociendo precisamente de la acusación
directa dirigida contra el acto61.

Así, la confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, a efectos de

determinar su correspondencia con éste, tanto por los aspectos formales como
por los sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez contencioso, que como
órgano diverso a aquel que profirió el acto, posee la competencia, la
imparcialidad y la coerción para analizar la conducta de la administración y
resolver con efectos

60 Se prohíja el pronunciamiento de la Sala Plena de diciembre 1 de 1955 con relación a la prohibición de ejercer
conjuntamente la acción de nulidad y la de restablecimiento antes llamada de plena jurisdicción. CONSEJO DE
ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION A .
Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA. 3 de julio de 1998. Rad. N°: 15201
61 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera. Magistrado Ponente = GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO, Actor = CONTRALORIA DE SANTA FE DE BOGOTA, Número de Expediente = 5878, 2000-07-
06; También puede consultarse: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCION PRIMERA. M.P.: OLGA INES NAVARRETE BARRERO. 11 de mayo de [Link]. N°: 5873, Actor:
JAVIER CONTRERAS CONTRERAS
vinculantes sobre la misma. Esta intervención de la jurisdicción, permite
apoyar o desvirtuar la presunción de legalidad que sobre el acto
administrativo recae, a través de las acciones concebidas para el efecto, que
permiten declarar la nulidad del acto y, cuando a ello es procedente, ordenar
el restablecimiento del derecho y el resarcimiento de los daños causados con
su expedición.62

El principio de la presunción de legalidad persigue afianzar la posibilidad

de que el acto surta efectos y que se presuma válido, legítimo y legal una
vez se ha perfeccionado y se ha dictado, para que así pueda cumplirse la
finalidad del procedimiento.63

A manera de síntesis, podemos señalar que el Acto Administrativo al gozar

de presunción de legalidad trasluce las siguientes consecuencias:

a. Una vez en firme la decisión administrativa, se crea una situación jurídica nueva.

b. La presunción de legalidad debe desvirtuarse jurisdiccionalmente y le

corresponde la carga de la prueba a quien afirma.

c. Los recursos jurisdiccionales no son suspensivos.

d. La decisión administrativa produce efectos hasta el momento en que el juez

y la jueza declara la nulidad.

e. En este sentido, los actos administrativos tienen la fuerza de cosa decidida.

3.3. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD

En la teoría del Acto Administrativo es necesario establecer desde cuando

produce efectos jurídicos, bien sea para el pasado (efectos retroactivos) o bien
para el futuro (condición o plazo suspensivo). La regla general es que el Acto
Administrativo entre en vigencia desde el momento de su expedición, previos
los requisitos de publicación o notificación, según se trate de situaciones
generales o individuales. De manera que la obligatoriedad de cumplir con
dicho acto comienza desde el momento en que la voluntad ha sido legalmente
declarada, es decir, cuando se exterioriza con el fin de producir efectos
jurídicos en una o varias personas.
62 Ibíd.
63 BREWER CARIAS, Allan R. Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina. Universidad del
Rosario. Literatura Jurídica. Editorial Legis S.A. Bogotá D.C., 2003.
En relación con los destinatarios del acto administrativo, los requisitos de eficacia
se rigen por el principio del conocimiento (principio de publicidad) por parte de
los interesados, como requisito indispensable para que el acto cobre mérito de
eficacia.

El Consejo de Estado sobre este aspecto ha dicho: “La publicidad es en

definitiva, una medida que condiciona la oponibilidad del acto a las
administradas, lo mismo que a la administración”.64

La interpretación del artículo 48 del Código Contencioso Administrativo

vigente y del literal b) del artículo 135 ibídem, permite señalar que sin el lleno
de los requisitos (o sea los descritos en los arts. 43, 44, 45, 46, 47) no se tendrá
por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que
la parte interesada dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o
utilice en tiempo los recursos legales. Tampoco producirá efectos legales las
decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del
artículo 46.

Lo anteriormente dicho implica, que el acto que no haya sido notificado

conforme a los requisitos legales no producirá efectos; no es eficaz. No
obstante, la notificación de un acto que haya debido serlo no influye en su
existencia o en su validez y goza de sus prerrogativas o presunciones
esenciales, puesto que la falta de notificación en forma solo impide su eficacia,
en la medida que la notificación no es una propiedad ni una cualidad
insuperable del acto en sí considerado. Es algo contingente que pueda existir o
no. Es más; es en lógica, posterior al acto en sí mismo considerado.

No obstante, los administrados podrían, antes de cumplirse con el

procedimiento de notificación, si por algún medio han tenido conocimiento de
lo ordenado por la Administración, pedir el cumplimiento de los mismos, lo
cual se entendería como una notificación por conducta concluyente.

Dadas las anteriores implicaciones, podemos afirmar que la publicidad se

ha establecido como una garantía jurídica que busca la protección de los
administrados; dando certeza y seguridad en las relaciones jurídicas que
surgen como consecuencia de su expedición. La publicidad así concebida,
resulta ser un requisito que hace referencia a la eficacia del acto respectivo.
En este orden de ideas, el acto puede ser válido si reúne los elementos, pero
ineficaz si no se le ha dado publicidad.

64 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Bogotá D.E. ([Link].,1986) C.P. Dr.
Guillermo Benavides Melo. Proyecto: Dr. Luis Miguel Quiñones, Magistrado Auxiliar. Ref. Exp. No. 134. Actor:
James W.F. Raisbeck.
Por consiguiente, los principios que rigen la notificación de los actos son:

1) Notificación personal al interesado: Esta tiene lugar, cuando la notificación

del acto debe hacerse de manera personal al interesado, al representante
legal, o al apoderado debidamente constituido dentro de la actuación
administrativa, la cual se deberá realizar por escrito, reproduciendo de
manera integra el contenido del acto.

2) Precisión del lugar de la notificación: Hace alusión al lugar dónde deben

hacerse las notificaciones, que bien puede ser en el domicilio o residencia del
interesado, o en el lugar que estos hayan señalado como “domicilio procesal”,
similar al indicado en el Código de Procedimiento Civil. Hoy día, las partes
interesadas pueden indicar, como dirección de notificación, la
correspondiente a su página de correo electrónico. Éste es una aspecto aún
por desarrollar, pero es importante destacar, que la permisividad de ésta
dirección, proviene de la literalidad del C.C.A. el cual siempre nos indica de
manera general “la dirección del peticionario”, concepto que bien se aplica a
las direcciones electrónicas. Lógico, debe haber una manifestación expresa del
peticionario en cuanto a que la notificación se realice al correo señalado.

3) Recepción personal de la notificación: Inicialmente, el C.C.A. ordena la )

notificación personal del sujeto pasivo del Acto Administrativo. Sin embargo,
el mismo artículo permite que esta notificación pueda hacerse a la persona
que se encuentre en el lugar de la notificación. De no poderse agotar el
anterior trámite, podrá hacerse uso de los mecanismos alternativos de
notificación que la misma ley determina, como es el caso de la fijación y
publicación de edictos. En éste último caso, el edicto deberá ser colocado en
lugar público. Ésta notificación puede considerarse de eficacia relativa, en tanto
y en cuanto a que pertenece al ámbito de la presunción de las cosas. Si aún
ella no es suficiente, esto es, si el Acto Administrativo posee efectos
particulares y concretos, puede hacerse uso de la publicación en diario de
amplía circulación, para así sustituir, de manera supletiva y subsidiaria, la
exigencia de la notificación personal.

La precisión del contenido de la notificación: Éste principio es aplicación

de aquel instituido en la legislación española65, según el cual, la notificación
debe contener el texto íntegro del Acto Administrativo que se notifica, con la
indicación de los recursos que proceden contra el mismo. Según se desprende
de lo preceptuado en el artículo 48 del C.C.A., si la notificación no contiene
todos los elementos establecidos, no produce efectos y no comienza a correr

65 Brewer Carias, [Link].

para el particular los lapsos de impugnación, salvo que el particular afectado
interponga los recursos autorizados por la ley, o de cumplimiento al acto,
pues, se repite, obra la notificación implícita del acto por conducta, factor que
en todo caso excluirá de responsabilidad a la administración de su deber de
notificación como lo ha repetido insistentemente la Corte Constitucional al
fallar acciones de tutela en protección del derecho de petición y el debido
proceso, en donde, además, asume ésta omisión de la Administración como
una violación del artículo 6° de la Constitución Nacional.

3.4. LA EJECUTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La ejecutividad es sinónimo de eficacia del Acto, es la regla general de los

Actos Administrativos y consiste en el principio de que todo acto, una vez
perfeccionado produce todos sus efectos, sin que difiera su cumplimiento.

La ejecutividad esta íntimamente relacionada con la firmeza del Acto

administrativo, la presunción de legalidad del Acto Administrativo, siempre
que no haya sido desvirtuada. Dicha firmeza se pregona de la confrontación
de dicho acto con las disposiciones contenidas en el artículo 62 del Decreto 01
de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso,
o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o
se renuncie expresamente a ellos, cuando haya lugar a la perención, o se
acepten los desistimientos en tiempo aportados.

De lo anterior, se deduce que la ejecutividad de los Actos Administrativos es la

fuerza que supone la obligatoriedad de los mismos, en tanto que estos no
hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso
administrativa. Cosa distinta será la pérdida de su fuerza ejecutoria, que
ocurrirá de manera excepcional y de conformidad con las causales
establecidas por el artículo 66 del Decreto 01 de 1984.66

Este carácter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los

requisitos que hacen a la existencia del acto. Es distinto de la ejecutoriedad
del acto, la cual determina que la Administración, aplique el orden jurídico y
ejecute por si misma el acto, con la posibilidad de acudir a diversas medidas
de coerción para asegurar su cumplimiento67. La ejecutividad proviene de la
validez del acto, mientras que la ejecutoriedad se fundamenta en la eficacia.

66 Corte Constitucional, Sentencia C-069/95. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara, Bogotá, D.C. (23., Feb. 1995).
67 RODRIGUEZ, Moro. La ejecutividad del Acto Administrativo, Madrid, 1949, págs. 32-33.
La ejecutividad es una consecuencia de la presunción de legalidad; presunción
que, a su vez, está determinada por la necesidad que sean ejecutivos.

3.5. EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La fuerza ejecutoria del Acto Administrativo está circunscrita a la facultad

que tiene la Administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún
en contra de la voluntad de los administrados.

Al igual que la ejecutividad, pero con distinta función para la eficacia del acto,
la firmeza y notificación del Acto Administrativo constituyen un presupuesto
para su ejecutoriedad. En dicho sentido el Consejo de Estado es de la postura
de que, salvo norma expresa en contrario, los Actos administrativos que
queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes,
por sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los
actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es
indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados (art. 64 68)
lo que armoniza cabalmente con el artículo 68 del Código Contencioso
Administrativo.69

En esta forma, el Acto Administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus

efectos jurídicos una vez cumplidos los requisitos de publicación o
notificación, lo cual faculta a la Administración a cumplirlo o a hacerlo
cumplir.70

Las condiciones de ejecutoriedad de los actos administrativos son 71:

1) La existencia de un Acto Administrativo.

2) Que ese acto sea perfecto.

3) Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de producir

efectos jurídicos, que sea ejecutivo, y

68 El artículo 64 del Decreto 01 de 1984 consagra: “Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en
firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda
ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la
ejecución contra la voluntad de los interesados”
69 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Bogotá, D.C. (12., Dic. 1986) C.P. Dr.
Guillermo Aldana Duque.
70 Corte Constitucional. Sentencia C-069/95.
71 OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Ed. Porrúa, México, 1976, pág. 190.
4) Que ordene positiva o negativamente al particular y éste no lo acate
voluntariamente.

Los fundamentos de la ejecutoriedad del Acto Administrativo son de carácter

político y jurídico. El primero deriva de la urgencia de la satisfacción de las
necesidades sociales que la administración debe atender, las cuales no
permiten demora de ninguna naturaleza. Los intereses generales no pueden
tener obstáculo o retraso en su satisfacción. Por su parte, el aspecto jurídico
radica en la presunción de legitimidad que tiene el acto administrativo,
presunción “juris tantum”, o sea, que admite prueba en contrario.

La Administración, por lo tanto, tiene el atributo de la Ejecutoriedad de sus

propias decisiones, la cual llega hasta la posibilidad, según la competencia
administrativa de que se trate, de utilizar instrumentos correctivos para que se
cumplan las decisiones de la Administración, como por ejemplo las multas
económicas.

La Ejecutoriedad no se confunde con la ejecutividad. Esta es propia de cualquier

Acto administrativo, en cuanto significa la condición del acto que puede ser
efectuado. Ejecutividad equivale por lo tanto, a eficacia en general. La
ejecutoriedad por su parte, es propia solamente de los actos que imponen
deberes positivos o negativos; ella presupone que el acto sea ejecutivo, es decir
eficaz, y consiste en un modo muy particular de comportarse de tal eficacia que
no tiene razón de ser sino en los actos de esta categoría: la posibilidad para la
Administración de realizar el contenido del acto con el uso inmediato de
medios coercitivos.

La obligatoriedad es intermedia entre la ejecutoriedad y la ejecutividad. Esta

existe siempre y significa que todo acto estatal por su misma condición debe
cumplirse, pues es una cualidad genérica que tienen todos los actos atentos a
su fuerza obligatoria72.

3.6. OBLIGATORIEADAD

Cuando nos referimos a la comunidad política, los actos que la Autoridad de

dicha comunidad emite, no tienen por objeto un intercambio, sino un reparto,
una distribución de beneficios y cargas, y ello en orden a obtener el bien de
esa comunidad. Por ello, la Autoridad para lograr este objetivo, tiene el poder
jurídico de imponer sus decisiones, posición que le permite a la autoridad
dentro
72 GORDILLO, Agustín A., Procedimientos y recursos, Buenos Aires, 1964, pág. 105
del orden temporal, hacer primar el bien común sobre el bien individual, por
eso no dicta prescripciones arbitrarias sino racionales.

Así la autoridad dicta “leyes”, decide conflictos entre partes por medio de
“sentencias”, y provee a la satisfacción de necesidades concretas de la
comunidad por medio de “actos” y “operaciones” administrativas.

La característica común de esta actividad se concreta en el poder de imposición

a los terceros con quienes se relaciona dentro de esa comunidad política, y que
precisamente hace que el acto produzca efectos jurídicos específicos, tipos según
se trate de una ley, de una sentencia, de un acto administrativo. Fuerza jurídico
política que emana de la autoridad y de su actividad toda, y que es la
imperatividad.

Respecto del Acto Administrativo, siendo este subordinado a la ley, podrá, en

consecuencia, crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones de modo
directo e inmediato, real y concreto, sin el acuerdo o consentimiento de
quienes van a ser afectados por tal prescripción.

Recapitulando, la obligatoriedad de los Actos Administrativos se deriva

de la presunción de legalidad. Lo cual significa que el obrar de los órganos
administrativos debe estar vinculado positivamente al Derecho.

Lo anterior nos lleva a concluir que la administración toma sus propias

decisiones, creando obligaciones para los administrados, lo que no sucede en
el campo privado donde un particular no puede establecer unilateralmente
una obligación a otro.

3.7. ESTABILIDAD

El principio de la estabilidad de los Actos Administrativos protege los

legítimos intereses y derechos adquiridos de aquellas personas beneficiarias
de una decisión oficial particular y concreta. La confianza legítima en la
administración se vería lesionada si la permanencia y seguridad de un acto
suyo dependiera de la discrecionalidad del funcionario o funcionaria de turno.
La ley establece los casos y procedimientos por los cuales hay lugar a
suspender o revocar un Acto Administrativo generador de intereses legítimos
o derechos adquiridos.73
73 Corte Constitucional. Sentencia T-475 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
3.8. JURISPRUDENCIA

Lea analítica y comprensivamente algunas de las siguientes sentencias

del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, especialmente las
relacionadas con la temática sobre los atributos del Acto
Administrativo abordada en esta Unidad. Identifique en ellas el tema
central, y especialmente los argumentos que tienen que tienen que ver
con los principios de legalidad, publicidad, ejecutrividad,
ejecutoriedad, obligatoriedad y estabilidad de los actos administrativos

1) CONSEJO DE ESTADO:

a) Sección Primera. C.P.: GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO. Rad. No. 5878, 2000-07-06.

b) Sección Primera. C.P.: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO.

Rad. N°: 5873.

c) Sección Segunda, C.P.: NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA.

Rad. N°: 15201

2) CORTE CONSTITUCIONAL:

Sentencia C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

3.9. ACTIVIDADES PEDAGÓGICAS

1) Con base en el Código Contencioso Administrativo Colombiano,

diseñe, linealmente, un mapa conceptual desde el cual Usted
pueda comprender y enseñar cuales son las etapas de formación,
expedición y cumplimiento del Acto Administrativo, y desde el cual
se permita distinguir los atributos del Acto en comento. Tome como
base las etapas del procedimiento administrativo hasta agotar la vía
gubernativo, así como los elementos estructurales del acto descritos en
la Unidad No. 2

2) ¿Cuáles son las fuentes jurídicas del principio de legalidad de los

actos de la Administración en Colombia?
 3) ¿Qué diferencias existen entre ejecutividad y ejecutoriedad?

4) ¿Desde qué momento son obligatorios los Actos Administrativos?

5) ¿Qué recursos dentro del procedimiento administrativo –ordinarios y

extraordinarios– afectan la estabilidad del Acto Administrativo?

3.10. AUTOEVALUACIÓN

CASO:
Ante su Despacho como Juez o Jueza Contencioso Administrativo, se
encuentra para trámite de admisión, una demanda en contra de un
Acto administrativo expedido el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, por medio del cual se impone una cuota de importación para
las camisetas –tshirt– provenientes de China. La razón de la
ilegalidad, dice el actor o actora, radica en la violación al principio de
legalidad, toda vez que para él o para ella, en el caso colombiano, el
mismo se encuentra compuesto también por las normas y tratados de
Derecho Internacional, que para el caso en particular, esta informado
por la Ley aprobatoria del Tratado Internacional por medio del cual
Colombia fue aceptado como país miembro de la Organización
Mundial del Comercio
–O.M.C.–, organismo del cual ha salido, dentro del mes anterior, un
acuerdo de suprimir las cuotas de importación para dicho bienes.

Como actividad de autoevaluación:

1) Redacte el auto de admisión o inadmisión de la demanda en

cuestión.

2) Aborde como aspecto de fondo el asunto planteado.

 LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS

Unidad
LEGALIDAD,
4 VALIDEZ Y EFICACIA
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Presentar, en el sentido clásico, como la Teoría del Acto

Administrativo muestra, a partir de la interposición de los recursos
en vía gubernativa, como el particular puede afectar la eficacia de los
dichos actos, y, por medio de las acciones judiciales, cuestionar y
afectar la existencia del Acto administrativo.

Mostrar cómo, sin embargo, en virtud de las acciones de tutela,

popular y de cumplimiento, el ámbito de garantías para el ciudadano
fue ampliado, y hoy, con ellas el Acto Administrativo puede llegar a
ser afectado por otras vías no tradicionales.

Buscar por medio del estudio de la Unidad, que los discentes y las
discentes, confronten las acciones constitucionales arriba mencionadas,
con los conceptos de legalidad, validez y eficacia, con el objetivo de
obtener algunas conclusiones acerca de la potencial afectación que el 3.2

 Acto Administrativo puede llegar a sufrir en los distintos estadios

de este tipo de actos.

 Identificar y analizar las vías tradicionales de afectación a la

legalidad, eficacia y validez de los Actos Administrativos, según
los recursos ordinarios establecidos en el C.C.A.

 Analizar la naturaleza y alcances de las acciones de tutela, popular

y cumplimiento frente a los Actos Administrativos.

 Determinar la función que el juez o jueza administrativa puede

asignar a dichas acciones al contenido, formación y efectos de los
actos de la Administración.

81
4. LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS

4.1. EMISIÓN Y EXPEDICIÓN

De la postura de la Corte Constitucional se infiere que la existencia del Acto

Administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la
Administración se manifiesta a través de una decisión. De manera que el Acto
administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que
es producido por la Administración y en sí mismo, lleva envuelta la
prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual
manera la existencia del Acto Administrativo está ligada a su vigencia, la cual
se da por regla general desde el momento mismo de su expedición,
condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de
carácter general o individual.

El efecto jurídico será específico para actos y hechos según el concreto que se
quiera perseguir en la consecución de lo justo, que es lo propio del Derecho,
y aquí radica uno de los interrogantes más importantes que se ha planteado
dentro de la teoría del Acto Administrativo, es saber exactamente cuál es el
momento en que entra en vigencia y desde cuando produce sus efectos
jurídicos. En consecuencia, el efecto jurídico es la consecuencia, el resultado, la
reacción, de un hecho o una conducta que el Derecho prevé.

En términos generales, se llama perfecto al acto que está completamente

formado, en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su existencia
jurídica. El acto que no es perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento
de aquellas operaciones, que faltan para su perfección. Pero hay operaciones en
el procedimiento que, si no son cumplidas en el momento estipulado por ley, no
pueden ser realizadas posteriormente y por lo tanto, el acto está destinado a
quedar imperfecto.

El acto perfecto puede ser también eficaz. Esto ocurre cuando no se antepone
ningún obstáculo para que el acto produzca sus efectos y por lo tanto se
pueda ejecutar. Acto eficaz es lo mismo que se puede realizar. Pero esto no
quiere decir que todo acto perfecto se pueda ejecutar, es decir, no es eficaz.
Esto ocurre cuando el acto está sometido a una condición suspensiva o a un
término. La ineficacia no deriva, por lo tanto la falta de perfección o de
validez.

Por perfección del Acto Administrativo entiende la doctrina el cumplimiento

de todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le señale para su
expedición. Y sólo cuando el acto está perfeccionado se producen entonces sus
efectos jurídicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicación o notificación
del Acto Administrativo, para que éste adquiera eficacia, o sea, para que
produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto perfecto del acto
eficaz, la perfección de la eficacia. Aquella se refiere al cumplimiento de los
trámites exigidos para la formación o la producción del acto; ésta a sus efectos.
En tales condiciones, el acto puede ser perfecto, pero no eficaz; y, al contrario,
para que el acto sea eficaz, requiere ser perfecto.74”

Debe destacarse que la invalidez es siempre producida por un vicio en la

sustancia o en la forma, para cuando la ley ha establecido una forma
específica. Tal vicio, no puede generalmente, ser eliminado después del
perfeccionamiento del acto. La nulidad consiste en la falta de un elemento
esencial, la cual se traduce en la declaración del juez, o la jueza una vez
comprobado el vicio en la inexistencia jurídica del acto porque produce la
declaración efectos retroactivos. La invalidez deriva de un vicio que hace
irregular el acto, sin excluir su carácter de Acto administrativo. A causa del
vicio, el acto puede ser anulado con una sucesiva disposición administrativa o
jurisdiccional. De no ocurrir esto, el acto sigue desenvolviendo sus efectos.

A la vista de lo anterior, la existencia del Acto Administrativo tiene que ver con
el momento a partir del cual la Administración expresa su voluntad en forma
válida. La regla general es que el Acto Administrativo entra en vigencia desde el
momento mismo de su expedición. Pero para que produzca sus efectos jurídicos
se requiere que se cumpla con los requisitos de publicación o notificación, según
se trate de actos surgidos de situaciones generales o particulares. La existencia
del Acto requerirá entonces la expresión manifiesta de la voluntad de la
Administración, aunque no se descartan los actos presuntos que, valga la
aclaración, existen en tanto la Administración cobra su ejecutoria y de los
efectos alcanzados se deducirá entonces su existencia y las obligaciones en él
contenidas.

En el Derecho colombiano, el Acto administrativo es válido desde el momento

en que se expide, pero su fuerza vinculante, obligatoriedad y efectos
comienzan a darse con el cumplimiento del requisito esencial de la
publicidad.

Así, la existencia del acto administrativo está ligada al momento en que

la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El Acto
Administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que
es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la
prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual
manera, la existencia del
74 RODRÍGUEZ, Gustavo Humberto. Derecho Administrativo. Ediciones Librería del Profesional.
acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general
desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la
publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.

El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en

cuanto que el Acto Administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está
condicionada a su publicación o notificación. A juicio de la Corte Constitucional
es aceptable el criterio mencionado, según el cual los Actos Administrativos
existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están
condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de
carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular,
personal y concreto.

Expedición válida y eficaz

La validez de un acto Administrativo consiste en su conformidad con el

ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del
sometimiento a las exigencias del derecho vigente.

El Acto Administrativo válido conforme al derecho vigente, en principio

produce efectos jurídicos, pero estos a su vez pueden estar sometidos a
variadas condiciones que deban cumplirse a los efectos que el mismo pueda
producir sus consecuencias jurídicas y que deben cumplirse, sea en la propia
Administración o respecto de destinatarios del acto.

Dicha validez, que se presume según el principio de presunción de legalidad

que acompaña a todo Acto Administrativo, perdurará hasta tanto el acto no
se extinguido; extinción que puede darse por vía de la revocatoria o de la
declaración judicial de nulidad del acto.

En otro orden de cosas, la eficacia puede ser observada después de la producción

del Acto Administrativo y en la aplicación del acto a sus destinatarios para que
surta efectos respecto de ellos. La eficacia del Acto Administrativo se debe pues
entender como la producción material de efectos entre las partes vinculadas al
Acto, en tanto que la validez sólo podrá ser discutible en sede judicial, momento
en el cual el juez o la jueza competente realizará el examen de legalidad del acto.
Pero, entre tanto no se produzca una decisión judicial, el acto será válido y eficaz.

De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho,

pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento
jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y legalidad,
puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz 75. Así mismo,
una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos
establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir
efectos por no haber sido atacada oportunamente.76

Visto lo anterior, podemos precaver que un Acto Administrativo válido puede

ser o no eficaz, dependiendo de las condiciones de eficacia que se regulen en
los ordenamientos. Por ejemplo, cuando se haya dictado un acto válidamente,
pero no se haya surtido la notificación del mismo mediante la utilización de
los mecanismos legales para ello. Por lo tanto, el acto será válido pero no
eficaz. Contrario sensu, el acto puede ser tachado de inválido por no estar
acorde con el ordenamiento jurídico, pero puede llegar a producir efectos a
terceros a partir de la notificación. Por lo tanto, será un acto eficaz, pero
inválido a partir de la declaración judicial que ordene su nulidad.

4.2. FORMACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO

El Acto Administrativo tiene un proceso de perfeccionamiento que se logra a

través de dos etapas:

Proceso de formación del acto: Consiste en la formación, determinación y

concepción de la voluntad del órgano administrativo que quiere emitirla y
que desea pronunciarse para perseguir un fin determinado por una norma
jurídica concreta. Es así como se puede ver que para que el acto exista y se
forme como tal, requiere de una norma jurídica que permita la actuación
administrativa; de unos hechos que condicionan y tipifican el contenido de la
norma jurídica; de una voluntad proveniente del órgano que emite el acto y de
la materialización del acto, es decir, del cumplimiento de formalidades y
requisitos establecidos en la ley para cada tipo de acto.

Proceso de eficacia del Acto Administrativo: Consiste en dotar al acto de la

aptitud jurídica necesaria para que produzca sus efectos. Es en esta instancia
donde se verifica que el acto existe y como tal, puede ejercerse sobre él, un
control de juridicidad determinado si el acto está o no conforme al Derecho.

75 El artículo 43 del citado estatuto establece que “los actos administrativos de carácter general no serán
obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o
boletín que las autoridades destinen a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea
competente quien expide el acto”. Por su parte el artículo 44 ibídem, señala que “las demás decisiones que pongan
término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o
apoderado”
76 Corte Constitucional. Sentencia C-095 de 1995. M.P.: Hernando Herrera Vergara.
También, para que el acto sea eficaz y produzca sus efectos, se requiere que
sea comunicado, publicado o notificado a las personas a las cuales se va a
afectar.

Estos a su vez, pueden producirse en la forma prevista y querida por el

órgano administrador, en cuyo caso se dice que el acto está consumado o
agotado; otras veces el acto puede estar suspendido, como cuando existe un
obstáculo material transitorio, o cuando la propia voluntad de la
Administración desea que los actos se encuentren en esa circunstancia (pues
puede incurrir que se impugnen por ser contrarios a derecho y que mientras
se resuelva dicha impugnación estos sufran una retención en el tiempo).

Para que pueda surtir plenos efectos y pueda ser eficaz, el Acto administrativo
requiere de una etapa de formación conforme a derecho; es así como el proceso
de formación del acto es el que determina sus efectos y para poder conocerlos
debe mirarse el contenido del acto, el órgano que lo expide, los fines que
persiguen, la motivación y las personas a quienes va dirigido. Si el acto es
general sus efectos serán unos y si es particular será otra su naturaleza y otras
sus consecuencias. Así las cosas, se habla de actos generales u objetivos o
actos regla, surgidos de situaciones abstractas, impersonales y objetivas y de
actos creados como consecuencia de situaciones individuales, concretas y
subjetivas. Sus efectos entonces serán igualmente generales o particulares, según
el acto de que se trate.

Como regla general, el acto perfectamente formado desenvuelve sin más sus
efectos: perfección y eficacia se verifican en el mismo instante. Pero varias
causas, pueden modificar tal coincidencia, retardando o anticipando la eficacia
del acto. El retardo puede ser determinado por una cláusula inserta en el acto
mismo, con la que se establece un término en la condición suspensiva. La
condición, en el caso en que no se verifique llega a excluir para siempre
cualquier eficacia.

Los actos que se refieren a personas determinadas no tienen efecto sino desde el
día que han sido notificadas, los que confieren derechos, desde el día de su
aceptación.

Adicionalmente, encontramos actos que son por su naturaleza retroactivos,

constituidos por aquellos que tienen efectos declarativos, porque comprueban
el precedente estado de hecho o de derecho, sin crear ni modificar nada. Pero
esta cláusula de retroactividad no puede ser admitida para los actos que
restrinjan el ejercicio de las facultades o de derechos, o que sacrifican derechos
adquiridos o imponen deberes y obligaciones. Establecerlo para el pasado,
equivaldría a convertir en lícitos, causando responsabilidad, por haberse
cumplido en aquella época en forma lícita y probablemente en ejercicio de un
derecho subjetivo. Los actos que
crean relaciones bilaterales, y con mayor razón los que confieren derechos,
pueden
ser dictados con efecto retroactivo con efectos limitados.

Igualmente, son retroactivos los actos interpretativos de actos precedentes, los

de anulación, de revocación, de convalidación, de conversión.

4.3. EFECTOS JURÍDICOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

EN EL TIEMPO

Habíamos mencionado como los efectos del Acto Administrativo se desprenden

de las consecuencias jurídicas que produce en los dos extremos de la relación
jurídica que crea. Consecuencias que en preciso sentido jurídico se refieren a
las obligaciones a cargo de cada una de ellas, así como las modalidades de
tiempo y de lugar a las que la Administración haya podido someter el
cumplimiento de las mismas.

En efecto, las obligaciones y las modalidades de cumplimiento pueden

producirse en la forma prevista y querida por el órgano administrador, en
cuyo caso se dice que el acto estará consumado, en ejecución o agotado,
dependiendo de si el momento mismo de su operatividad es de ejecución
instantánea, escalonada o se encuentra supeditada al acaecimiento de cierta
condición.

Así las cosas, los efectos del Acto administrativo varían, según la clase de acto
sobre el cual verse o de su contenido mismo. Si el acto tiene por contenido la
obligación de una prestación determinada del particular o de la
Administración, sus efectos se agotarán naturalmente con la ejecución de la
misma. Pero si por ejemplo, el Acto administrativo trata sobre el
nombramiento de un funcionario o funcionaria, otros serán los efectos, pero
estos quedarán condicionados a la toma de juramento y posesión, condiciones
que lo ubican dentro de la categoría de actos compuestos y complejos.

En sentido opuesto, si el acto se refiere a una relación continuada como en la

adjudicación de una concesión, autorización o derecho de explotación, pueden
preverse varias hipótesis:

1) Puede ocurrir que el Acto no contenga el término relativo a su duración. En

tal caso, ésta se prolonga hasta que no surja una disposición contraria por la
misma autoridad administrativa, o se decrete su nulidad en sede judicial.
2) Casi siempre, la duración de la relación está limitada por un término. En tal
caso, el vencimiento de este, constituye la causa natural de la extinción.

3) La eficacia del acto puede prolongarse más allá del término establecido, así
como también puede desaparecer antes del vencimiento. Se verifica la primera
hipótesis, cuantas veces el acto admita su tácita renovación en caso de falta de
revocación. En ausencia de tal reserva, la prórroga puede ser dispuesta por la
misma Administración con expresa disposición, dictada antes del
vencimiento. En este último caso, si la relación surgió con el consentimiento
del interesado, la prórroga debe ser dispuesta con demanda del mismo o con
su aceptación.

4) La hipótesis de la cesación al vencimiento comprende a su vez varias

causas. Aparte de la muerte de la persona a la que el acto se refiere y de la
renuncia por parte de la misma, cuando es admitida pueden tenerse algunas
disposiciones de la Administración, que pongan fin a la relación en modo
unilateral y autoritario. Estos últimos son: la resolución por incumplimiento
y la revocación por motivos sobrevinientes.

Al repasarse la teoría general de los Actos Administrativos se encuentra que

estos como tales, constituyen una especie de los Actos Jurídicos y que, como
“causas” que son, producen efectos igualmente jurídicos. Los efectos se han
considerado hechos, así como también lo son los Actos Jurídicos que los causan.

Dichos efectos, son asimilables a la teoría de la aplicación de la ley en el

tiempo, como quiera que ella prescribe que las leyes rigen a partir de su
promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria, elementos que se
verifican en el Acto Administrativo. Este principio, ampliamente aceptado, ha
sido recogido desde sus orígenes por la normatividad nacional pues
constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados,
de la voluntad de la Administración, pues es la piedra angular para la
seguridad y la estabilidad del orden jurídico. De este modo, el principio en
cuestión tiene íntima vinculación con la protección de los derechos adquiridos,
protección expresamente consagrada en el artículo 58 de la Carta según el
cual “se garantizan los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores”. La disposición constitucional del artículo 58 busca la protección
del ciudadano frente a la expedición de normas que, a posteriori, podrían
modificar el contenido de sus derechos subjetivos reconocidos en un acto
administrativo debidamente notificado y ejecutado.77

77 “En términos generales, el principio que se analiza tiene plena efectividad en relación con las situaciones
jurídicas consolidadas que se predican de los derechos subjetivos. De este modo, y según la prohibición del artículo
58
La cláusula de retroactividad no puede ser admitida para los actos que restrinjan
el ejercicio de las facultades o de derechos, o que sacrifican derechos adquiridos
o imponen deberes y obligaciones. Establecerlo para el pasado, equivaldría a
convertir en lícitos, causando responsabilidad, por haberse cumplido en aquella
época en forma lícita y probablemente en ejercicio de un derecho subjetivo. Los
actos que crean relaciones bilaterales, y con mayor razón los que confieren
derechos, pueden ser dictados con efecto retroactivo con efectos limitados.

Adicionalmente, encontramos actos que son por su naturaleza retroactivos,

constituidos por aquellos que tienen efectos declarativos, porque comprueban
el precedente estado de hecho o de derecho, sin crear ni modificar nada.

Igualmente, son retroactivos los actos interpretativos de actos precedentes, los

de anulación, de revocación, de convalidación y de conversión.

La salvedad en este caso, nace de la aplicación de los derechos fundamentales

de igualdad y debido proceso, que para el caso significa que la
Administración no puede afectar derechos adquiridos cuando del objetivo y
la finalidad del acto expedido se desprenda algún efecto retroactivo.

No obstante, debe tenerse presente que tanto la doctrina como la jurisprudencia

siempre han sostenido que los Actos Administrativos, al igual que la ley, de
manera general solo rigen hacia el futuro respetándose obviamente las
situaciones jurídicas individuales. En otras palabras la retroactividad es una
excepción y como tal, deberá ser motivada, plena, cierta y razonablemente
argumentada78.

El principio de la irretroactividad de los actos jurídicos es uno de los pilares

del Estado de Derecho ya que las relaciones jurídicas requieren seguridad y
estabilidad sin las cuales surgiría el caos y la arbitrariedad. No debe existir
pues confusión con los Actos administrativos que establecen una nueva
reglamentación o suprimen medidas anteriores, los cuales no son
retroactivos.

Lairretroactividadquehemos
establecidoparalaleyyparalosactosadministrativos, surge de la necesidad de
dotar de firmeza a las relaciones jurídicas y consiste en que la ley y los actos
administrativos solo producen efectos hacia el futuro. Por lo tanto,
constitucional, una ley posterior estaría impedida para regir una situación jurídica que ha surgido con anterioridad a
su vigencia.” (Corte Constitucional. Sentencia C-181 de 2002. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.)
78 La jurisprudenciadel Consejo de Estado ha sido unánime al sostener la tesis de la irretroactividad del
Acto administrativo y en sentencia de Diciembre 12 de 1984 expresó: ACTOS ADMINISTRATIVOS,
IRRETROACTIVIDAD. No pueden sufrir efectos con anterioridad a su vigencia; solo en forma excepcional puede
un Acto administrativo tener efectos hacia el pasado y siempre con base en una autorización legal .
la expedición y la aplicación de un Acto administrativo con eventuales efectos
retroactivos, implicaría su anulabilidad por falta de competencia del funcionario
o funcionaria que lo expidió. Sin embargo, es preciso anotar que, aún cuando la
irretroactividad de la ley y de los actos administrativos tiene su fundamento en
poderosas razones de seguridad jurídica buscando dotar de cierta permanencia
al ordenamiento jurídico, creemos válida la posición que acepta la posibilidad de
establecer convencionalmente la cláusula de la retroactividad.

Así las cosas, la protección de los derechos adquiridos que doctrinalmente

han sido caracterizados como intereses particularizados que cuentan con una
protección especial, son un límite constitucional para los acto administrativos
con efectos retroactivos, pues su protección se manifiesta en una consecuencia
jurídica que puede invocar el propio individuo, y que viene a solidificar una
situación jurídica concreta con efectos jurídicos en el ámbito moral o
patrimonial. Estos derechos adquiridos o situaciones concretas, no podrán ser
modificados por leyes o Actos administrativos posteriores a su nacimiento o
concreción.

4.4. ACCIONES Y RECURSOS QUE AFECTAN LA EFICACIA Y

ORIGINALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

4.4.1. En vía gubernativa

Por vía gubernativa se entiende, el conjunto de actuaciones que deben

cumplirse ante la Administración misma, con el fin de obtener el
sometimiento a la ley. En este sentido se habla de control gubernativo de
legalidad. Se entiende entonces, por vía gubernativa un privilegio en favor de
la Administración, porque en razón de las peticiones y recursos que presenta
el administrado, tiene la oportunidad de corregir sus propios actos. Pero
también puede favorecer al administrado, porque, si a través de las peticiones
y recursos obtiene lo que pretende, evita la pérdida de tiempo y dinero que
implica tener que recurrir ante la vía jurisdiccional.

En sentido procesal, se entiende la vía gubernativa como el resultado de la

actuación cumplida ante la Administración, como requisito para poder
recurrir ante la vía jurisdiccional.

El artículo 135 del Código Contencioso Administrativo establece la

obligatoriedad del agotamiento de la vía gubernativa como presupuesto de
procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y
consiste en la discusión con la Administración del acto definitivo mediante el
ejercicio de los recursos
viables, dándole la oportunidad a la misma Administración de pronunciarse
sobre las inconformidades expuestas por el administrado, a fin de que pueda
modificar, aclarar o revocar el acto administrativo impugnado.

El artículo 63 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el

62 ibídem establece que el agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los
siguientes eventos:

1) Cuando contra el acto administrativo no proceda ningún recurso.

2) Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, y

3) Cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos

los recursos de reposición o de queja.

Así que una vez expedido y notificado el Acto Administrativo, a través del
procedimiento correspondiente, el ordenamiento jurídico reconoce a los
afectados la posibilidad de impugnarlo, con la particularidad de que los
recursos ordinarios interpuestos en vía gubernativa tienen efectos
suspensivos prolongando así, el momento de la eficacia del Acto, pues no
permite la configuración de la firmeza del mismo, así como tampoco su
ejecutoriedad. (Artículo 55 del C.C.A.)

4.4.2. Actos acusables en la vía gubernativa

Por la vía gubernativa son impugnables los actos administrativos definitivos, es

decir, aquellos que tienen por objeto ponerle fin a un procedimiento
administrativo, creando, extinguiendo o modificando situaciones jurídicas. (art.
50 C.C.A).

Tampoco son impugnables los Actos de trámite, con excepción de aquellos que
impidan la prosecución del procedimiento, esto es que no permitan que se
produzca una definición jurídica, así mismo tampoco son impugnables los actos
preparatorios o de ejecución Acto Administrativo definitivo, la razón para ello es
que además en la práctica se harían incalculables los procedimientos
administrativos, estos actos están amparados por la presunción de legalidad del
acto definitivo.

Tampoco son impugnables en la vía gubernativa los actos que en desarrollo

de actividades industriales y comerciales realicen las empresas industriales o
comerciales del Estado, o las sociedades de economía mixta, ya que estos actos
por expresa disposición legal están sometidos al Derecho privado; en
consecuencia como lo señala la misma disposición serían objeto de recursos en
la vía gubernativa los actos que expidan en desarrollo de funciones
administrativas.
4.4.3. Autoridad competente para resolver los recursos

Los recursos de la vía gubernativa se interponen ante quien expidió el acto y su

resolución corresponde bien al órgano o autoridad que dictó la resolución
recurrida, como en el caso del recurso de la reposición, o a su superior
jerárquico.

La competencia para resolver un recurso es delegable en otro órgano inferior,

pero se excluyen de esta posibilidad los supuestos en que es el superior
jerárquico debe resolver el recurso porque de otra manera se desnaturalizaría
el medio de impugnación.

[Link].El recurrente

La persona del recurrente debe llenar los requisitos generales de capacidad

jurídica de ejercicio o legitimación que ya estudiamos.

Sin embargo, en lo relativo a la presentación está regulado expresamente que

únicamente los abogados en ejercicio podrán representar al interesado e
interponer el recurso, requisito igual para el caso de agente oficioso, al que
además se le exige una caución para garantizar la posterior ratificación de las
actuaciones oficiosas.

1) Recursos ordinarios

Se caracterizan por ser condición para agotar la vía gubernativa y obtener

el pronunciamiento definitivo de la Administración. Son el de reposición y el
de apelación, los cuales proceden de manera general, contra todos los actos
Administrativos, salvo disposición especial.

En el caso del recurso de reposición, de acuerdo con el art. 50 del C.C.A, éste
recurso es facultativo siguiendo la norma general consagrada en el artículo 51
del Código Contencioso Administrativo, por lo que su falta de interposición
no impide que la jurisdicción de lo contencioso pueda avocar el control
jurisdiccional del Acto Administrativo demandado, según el evento previsto
en el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo que expresamente
consagra esta circunstancia como agotamiento de la vía gubernativa.79

Al recurso de apelación también se le llama recurso jerárquico o de alzada,

pues su procedencia deviene de la existencia de una relación jerárquica, por

79 Consejo de Estado, Sección Cuarta. M. P. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ. Marzo 1°de 2002. REF: EXP.
N° 25000-23-27-000-2000-0042-01-12389
cuanto esa superioridad la hace competente para revisar y revocar los actos
del inferior, por ello también es competente para resolver recursos contra los
actos que él expida. Este debe ser decidido por el inmediato superior
administrativo, el cual tiene los mismos propósitos que el de reposición.

No existe apelación de las decisiones de los Ministros, Jefes de Departamentos

Administrativos, Superintendentes y representantes legales de las entidades
descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tienen
personería jurídica.

Tampoco procede la apelación cuando la decisión fue tomada por el superior,

alusión a que se refiere a la imposibilidad de apelar la decisión cuando esta
ha sido tomada por el Procurador General de la Nación, el Contralor General
de la República, los Contralores departamentales o municipales, el
Registrador Nacional del Estado Civil, el Gobernador o Alcalde, cuando
actúan como máxima autoridad administrativa, etc.

Problemas especiales presenta el recurso cuando los actos del inferior son
expedidos por delegación que hiciera el superior. Desde el punto de vista
práctico la delegación no supone que el delegante conoce las decisiones del
inferior y en este sentido es razonable la existencia del recurso que, sin
embargo, técnicamente no sería jerárquico, pues al resolverlo el delegante, lo
hace sobre actos expedidos con funciones propias pero delegadas.

Otro asunto a analizar es el caso, en que el superior en uso de sus poderes

jerárquicos, suplante al inferior, pues se desvirtúa el recurso.

De estos recursos, el de reposición y apelación, habrá de hacerse uso por escrito

en la diligencia de notificación personal o dentro de los cinco días siguientes a
ella o a la desfijación del edicto o a la publicación, según el caso. En todo caso,
los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo.

Los recursos se presentarán ante el funcionario o funcionaria que dictó la

decisión, salvo lo dispuesto para el de queja y si quien fuere competente no
quisiere recibirlos, podrán presentarse ante el Procurador regional o ante el
Personero municipal, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las
sanciones correspondientes.

Como lo establece el artículo 51.4 del C.C.A., si el administrado deja vencer

los términos sin interponer los recursos, “la decisión quedará en firme”, si
era procedente el recurso de apelación (obligatorio, pues los facultativos
son los de reposición y queja) no quedara agotada la vía gubernativa, no
cumpliéndose la condición prevista en el numeral 1º del art. 135 del código
contencioso administrativo y en consecuencia, no se puede accionar en la
vía jurisdiccional. Si el administrado presenta demanda, la jurisdicción
contencioso administrativa debe inadmitirla y si por error, es admitida, debe
declararse inhibida para fallar de fondo (antes se decía que la vía gubernativa
quedó agotada en forma indebida).

2) Recursos extraordinarios

Proceden en los supuestos concretos determinados por el legislador. Operan

frente a actos definitivos y en firme frente a los cuales se ha agotado la función
administrativa.

Se ha considerado la petición de revocatoria de los Actos Administrativos

como un recurso extraordinario.

3) Recursos especiales

Son aquellos consagrados y regulados para procedimiento especiales. Por ejemplo

en materia de impuesto, existe el recurso de reconsideración; en materia de
catastro, la impugnación del acto forma un nuevo catastro, tiene el recurso de
revisión.

4.5. ACCIONES CONSTITUCIONALES QUE AFECTAN LA EFICACIA DE

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Desde 1991 con la expedición de la nueva Carta de Derechos, el impacto en la

forma de explicar los hechos y su adecuación a las normas que imperan en el
acontecer del derecho administrativo, se ha redefinido en razón a los fallos de
la Corte Constitucional80 y su influencia a través de sus providencias de tutela
y de constitucionalidad en el sentido de oportunidad administrativa, esto es,
en la toma de decisiones con miras a, o por efecto de dichos fallos81.

Éste nuevo enfoque jurídico ha implicado un cambio en las actuaciones de la

administración a través de sus Actos Administrativos, en tanto y en cuanto que
los juicios de valor sobre los mismos, en primer lugar ya no sólo pertenecen a
una

80 Obcit.
81 SCHMIT, Abnamm. El Procedimiento Administrativo, entre el Principio del Estado de Derecho y el Principio
Democrático. Sobre el objeto del procedimiento administrativo en la dogmática administrativa alemana.
Universidad de Heidelberg, Alemania. Editorial Civitas S.A. España 1993.
competencia exclusiva sino bifurcada entre su juez natural que es el contencioso
administrativo, y el juez de tutela que pertenece a la jurisdicción de tutela cuya
última instancia es la Corte Constitucional en vía de revisión. Y, en segundo
lugar, porque el primero de sus juzgadores se remitirá a la validez o invalidez
-juicio de legalidad- de sus actos frente a la norma que los sustenta -motivación
implícita y fáctica-; en tanto que el juez de tutela hará un examen de legitimidad
del mismo acto frente a los derechos fundamentales, valores y principios
constitucionales82 pero con un efecto inmediato sobre la eficacia del Acto.

La explicación de las siguientes acciones evidencia nuestra tesis.

4.5.1. La acción de tutela como acción negativa frente a los efectos de

acto administrativo

El Acto Administrativo contiene declaraciones de la voluntad de la autoridad

administrativa con la intención de producir efectos jurídicos, caracterizándose
de esta manera porque el órgano administrativo quiere el acto en sí y el efecto
jurídico que de él emana.

Así mismo, es el resultado del ejercicio de la función administrativa por quien

tiene la competencia y delegación de funciones a órganos de la
Administración. También cuando es el resultado del ejercicio de funciones
públicas los particulares investidos por la ley que atribuye competencia para
obrar, y por consiguiente, para crear Actos Administrativos.

Desde el punto de vista objetivo, el Acto Administrativo es la concreción

de la función administrativa. El contenido del Acto administrativo es la
función administrativa. En consecuencia, el fin del acto debe ser precisamente
administrativo en orden al cumplimiento de los fines estatales.

Tales características están principalmente concebidas a partir de quien

profiere el Acto Administrativo, es decir, el sujeto activo de la relación
jurídica que se crea, modifica o extingue a partir de aquel. Pero en dicha
relación jurídica

82 “Estos cambios tienen un significado enorme, porque reflejan una concepción del control constitucional bien
distinta de la que habíamos tenido entre nosotros. No sólo se matiza la idea de que el control constitucional es una
simple comparación abstracta de normas, sino que además se introduce en la interpretación de la Constitución un
elemento de pluralismo, porque cuando se reconoce de que debe haber una máxima autoridad a la cual se le confíe
decir que dice la Constitución, también se reconoce que la Constitución tiene diversos significados o, mejor, que la
Constitución se hace a medida que se interpreta y que, por lo tanto, es importante involucrar diferentes perspectivas
en su interpretación. Es más, como fue una Constitución que nació de un foro pluralista, abierto a la participación
de todos, es indispensable que en su interpretación intervengan todos los que tengan algún interés y alguna opinión
que aportar en la definición del alcance de la Constitución.” (Manuel José Cepeda citado supra)
también habita como sujeto pasivo el particular que se ve afectado por la
decisión unilateral adoptada por aquella parte de la administración con
competencia para intervenir en sus decisiones. Como lo vimos, éste sujeto
pasivo -natural o jurídico- posee unos derechos subjetivos que le son
inherentes, inalienables y esenciales a ella, como la vida, la dignidad, la
igualdad, el debido proceso, etc.83

De modo que, por una parte, de los derechos fundamentales no puede ser
despojada ninguna persona, ni los puede ceder ni transferir, pues son
intrínsecos al ser mismo del hombre, y por cuanto son para él lo permanente e
invariable, y, por la otra corresponden a la dignidad de la persona, lo que
significa que, siendo ella una finalidad en sí misma, merece protección del
Estado en todos sus derechos esenciales, con independencia de que estén o no
consagrados en norma jurídica expresa.

Así las cosas, la materialización de la función pública por medio de un acto

administrativo tiene que estar sometida, no solamente al lleno de requisitos
tales como competencia, y la búsqueda de la satisfacción del interés general.
Pero ese interés general, sino que también debe salvaguardar los derechos
subjetivos de los particulares que se afecten o puedan llegar a afectarse con la
decisión que se adopte. Es precisamente por esta razón que la motivación del
acto administrativo demanda hoy más que antes, la articulación de las normas
más singulares con los fines de la norma de superior jerarquía, de manera tal
que se satisfaga con razones suficientes y pertinentes la carga argumentativa
en que éste se soporta, haciendo más transparente el fin y el móvil que
subyace en la voluntad del administrador. Ello garantiza que no prevalezca la
arbitrariedad. Incluso en actos en donde por regla del legislador el
administrador no se encuentre obligado a motivar expresamente sus actos, los
fines y móviles deberán ser los mismos que la Corte Constitucional encuentre
ajustados a la Constitución al realizar el examen de constitucionalidad.

Por lo que se refiere a la Acción de Tutela es una figura muy novedosa en el

derecho colombiano, pero que ha existido desde ya hace varios años en otros
ordenamientos como el mexicano, español y alemán bajo el nombre de
derecho o recurso de amparo.

Dicha acción, fue definida por el constituyente de 1991 como un mecanismo de

protección de los derechos constitucionales fundamentales de los Colombianos, al
83 La Corte Constitucional ha precisado que: a) Lo inherente es algo intrínseco del sujeto; b) Lo inalienable es
aquello que no puede ser enajenado, transferido ni cedido; y c) Lo esencial es aquello por lo cual un ser es lo que es, o
lo permanente e invariable de un ser.
disponer en su artículo 86 que toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces o juezas, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares en
los casos previstos en la ley.

La tutela encuentra su arraigo en el artículo 86 de la Constitución Política de

Colombia, el Decreto 306 de 1991, la Resolución 669 de 2000 de la Defensoría
del Pueblo, el Decreto 404 de 2001 que suspendió por un año la vigencia del
Decreto 1382 de 2000.

De manera que su fin esencial es la protección de los derechos

constitucionales fundamentales de los colombianos cuando quiera que ellos
resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad
pública o de particulares en los casos previstos en la ley.

Como se afirma de la definición constitucional, la tutela se puede interponer

en contra de las actuaciones u omisiones de cualquier autoridad pública o de
los particulares que presten servicios públicos o cuya conducta afecte grave y
directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle
en estado de subordinación o indefensión.

La expresión autoridad sirve para designar a quien encarna y ejercer esa

potestad, entonces por autoridad pública debe entenderse aquellos servidores
públicos llamados a ejercer dentro del ordenamiento jurídico que define sus
funciones o competencias, poder de mando o decisión, cuyas
determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados.

¿Por qué la Tutela afecta la eficacia y no la validez de los Actos Administrativos?

El juez de tutela que encuentra configurada la violación o amenaza de

derechos fundamentales no profiere apenas un dictamen teórico acerca de la
transgresión de los mandatos constitucionales sino que, sobre ese supuesto,
está obligado a proferir una decisión de naturaleza imperativa que restaure su
plena vigencia en el caso específico.

Esa decisión se concreta necesariamente en una orden que debe ser acatada de
inmediato y totalmente por su destinatario, bien que se trate de una autoridad
pública, ya de un particular en los eventos que la Constitución contempla. Si
es desobedecida, la vulneración del orden constitucional prosigue y además
queda en tela de juicio la eficacia de las normas constitucionales protectoras de
los derechos fundamentales.

De manera que, cuando la fuente de la trasgresión del derecho fundamental

alegado es un Acto expedido por la Administración, el particular puede
buscar impedir o detener los efectos del mencionado acto solicitando al juez
de tutela que ordene la cesación provisional de los efectos del Acto.

Empero, la acción de tutela tiene un principio de subsidiariedad, lo cual

implica que originalmente sólo podría invocarse como último recurso una vez
se hayan agotado los canales judiciales ordinarios.

No obstante, la reglamentación del la acción de tutela encarna situaciones

especiales mediante las cuales no opera el principio de subsidiariedad, y por
tanto, si pueden ser interpuesta aún sin haber agotado la vía gubernativa.

Una de esas situaciones excepcionales es cuando el particular alega un

perjuicio irremediable. Dicha situación se configura cuando se está ante un
hecho inminente, esto es, que amenaza o está por suceder prontamente. Si se
trata de la ejecución de un Acto Administrativo, estamos hablando entonces
de la posibilidad de la suspensión de sus efectos.

Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden

hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso
iniciado. Hay inminencias que son incontenibles cuando es imposible detener
el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en
el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.

Pero no basta cualquier perjuicio, sino que este debe ser grave, lo cual se
refleja en la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el
haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia
que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de
manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y
diligente por parte de las autoridades públicas.

Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella

que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.
Y se anotalaobjetividad,
porcuantolagravedaddebeserdeterminadaodeterminable, so pena de caer en
la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente .
En suma, la urgencia y la gravedad determinarán que la acción de tutela sea
impostergable, y que proceda aún sin haberse agotado la vía gubernativa o
la vía judicial.

Es en este punto en donde el papel de la acción de tutela frente al Acto

Administrativo cobra vital importancia. En efecto, cuando un acto es
considerado por el particular como causa eficiente en la afectación
desproporcionada, injusta e inconstitucional de sus derechos fundamentales
protegidos por la Constitución, la forma más clara de frenar la arbitrariedad es
por medio de las órdenes impartidas en los fallos de tutela, esto es, acciones de
tutela por vías de hecho.

4.5.2. Acciones populares y su incidencia en la eficacia y validez del acto

administrativo

1) Frente a la eficacia.

En correspondencia con la concepción del Estado Social de Derecho, democrático,

solidario y participativo que pregona la Carta Política, el constituyente de 1991
estableció la posibilidad de la representación y defensa de los intereses colectivos
medianteelejerciciodelasdenominadasacciones populares, que más que
underecho constituyen un efectivo mecanismo de protección y defensa del
ciudadano.84

Las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Carta, cumplen el

fin de proteger los derechos e intereses colectivos relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza85.

Con el ejercicio de las acciones populares se busca proteger los derechos e

intereses colectivos de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a
amplios sectores de la comunidad y su objeto no es la solución a una
controversia sino la efectividad de un derecho colectivo haciendo cesar su
lesión o amenaza o que las cosas vuelvan a su estado anterior, si fuere posible.

Las acciones populares son la respuesta del legislador, motivado por la limitada
protección que ofrecían las acciones populares previstas en la legislación civil,
la carencia de unificación procedimental y la lentitud absurda de los procesos
establecidos para estos casos. Por ello expidió la Ley 472 de 1998, que habilita a
las personas para acudir directamente ante los jueces a juezas con el fin de
prevenir
84 Corte Constitucional. Sentencia C-377 del 14 de mayo de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
85 Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999.
daños a derechos o intereses colectivos y lograr que el juez de conocimiento
expida una orden que impida lesiones irreparables a bienes de la comunidad.86

La jurisprudencia ha precisado que como las acciones populares protegen a la

comunidad en sus derechos colectivos y, por lo mismo, pueden ser
promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra
un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que
establezca el procedimiento regulado por la ley87, el interés colectivo se
configura en este caso, como un interés que pertenece a todos y cada uno de
los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de
su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su
protección .88

La característica fundamental de las Acciones populares es su ejercicio con

carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no
dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para
su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que puedan
amparar a través de ellas89.

La incidencia sobre la eficacia del Acto Administrativo puede verse desde los
efectos de la sentencia adoptada por el juez o la juez de la Acción Popular. En
efecto, la sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la
realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior
o el pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales
el juez o la jueza procurará asegurar la restauración del área afectada
destinando para ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá
efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.

De suerte que, la orden del Juez o la jueza puede implicar hacia el Acto
Administrativo y sus efectos dos cosas: a) la modificación de las obligaciones
contenidas en la parte resolutiva del Acto administrativo. Y b) la orden de
suspender la ejecución del Acto cuando considere que la operatividad del
mismo entraña o evidencia contravenciones a los derecho colectivos alegados.
86 CHARRY URUEÑA, Juan Manuel. En su intervención en calidad de Decano de la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario en el proceso para defender la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 472 de
1998. 87 Ver, entre otras, Consejo de Estado sentencia proferida el 7 de abril de 2000, exp. AP 026, sentencia
proferida el primero de febrero de 2001, exp. AP 148, Sentencia proferida el 7 de junio de 2001, exp. AP 166,
sentencia proferida el 16 de febrero de 2001 exp. AP 170, sentencia proferida el 7 de abril de 2000, exp. AP 026,
sentencia proferida el primero de febrero de 2001, exp. AP 148, Sentencia proferida el 7 de junio de 2001, exp. AP
166, sentencia proferida el 16 de febrero de 2001 exp. AP 170.
88 Consejo de Estado, Sección Tercera. M.P. Jesús María Carrillo B. 2 de octubre de 2002. Expediente No. AP
250002325000200201813-01
89 La Corte Constitucional, con ponencia del doctor Fabio Morón Díaz, Radicado T- 482-94, ha expresado:
No olvidemos que la Ley 472 de 1998 señala que las acciones populares son
el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos y se
ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible90.

Así las cosas, las acciones populares tienen un carácter preventivo y

restitutorio que permite que a través de ellas se puede evitar el daño
contingente u obtener el restablecimiento del uso y goce de los derechos e
intereses colectivos; pero, no puede perseguirse el resarcimiento de perjuicios
individuales dentro de la acción popular91.

2) Frente a la validez

Una idea significativa que empieza a tomar fuerza, a partir de las pretensiones
que se pueden incluir dentro del escrito mediante el cual se ejercita la Acción
Popular, y que relieva su importancia, aún por encima de la acción de tutela, es
la competencia que tendría el juez administrativo para decretar la nulidad del
acto administrativo dentro de las acciones populares sometidas a su
conocimiento92.

La tesis, que es sostenida entre otros, por el Consejero de Estado Alier

Hernández, acepta que los actos administrativo unilaterales pueden ser
anulados por el Juez administrativo, dentro de una Acción Popular, siempre
que así lo solicite el actor y sean citados al proceso la administración que
expidió el acto y los particulares beneficiados con el mismo. De no reunirse
los requisitos enunciados, tiene cabida la inaplicación del acto, por virtud de
la denominada excepción de ilegalidad o de la capacidad oficiosa del Juez o la
jueza.

Por último, citando al profesor Javier Tamayo, la posibilidad de que el juez o

la jueza de acciones populares pueda bajo ciertas condiciones, anular los actos
administrativos unilaterales, precisa que el Juez o la jueza no puede aceptar
las pretensiones de la demanda, ignorando el acto administrativo, o
aniquilándolo oficiosamente, por el simple hecho de que haya un daño real o
potencial, pues la ley 472 no establece una responsabilidad objetiva para
todos los casos. 93

90 Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999.

91 Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992.
92 Dicha tesis fue expuesta por el Magistrado del Consejo de Estado, doctor Alier Hernández en un seminario
realizado por el IARCE en la ciudad de Medellín a finales del año 2001, y que fue recogida por el doctor Javier
Tamayo en su columna de opinión de Ámbito Jurídico recopilada en el documento publicado por Legis Editores S.A.
“Columnas de Opinión 2002”.
93 Ibíd., pág. 87.
La consagración constitucional de mecanismos especiales para la protección
de los derechos humanos es novedosa en el derecho colombiano, por cuanto
la Constitución anterior no preveía nada al respecto, con excepción del habeas
corpus, las acciones públicas y el derecho de petición.94

Desde la perspectiva de los derechos fundamentales la previsión de los

mecanismosdeproteccióneneltextoconstitucionaltieneporobjetolaconcretización
de los derechos humanos, como quiera que cumplan la función de verificar su
cumplimiento y real implementación. Cada uno de estos mecanismos tiene su
propio objeto y procedimiento. La acción de tutela por ejemplo, está dirigida
de manera específica a la protección de los derechos fundamentales, razón
por la cual es preciso analizar cada una de estas figuras frente a los efectos del
acto administrativo como manifestación de la voluntad de la administración
que crea, modifica o extingue obligaciones.

4.5.3. La acción de cumplimiento como acción

positiva frente a los efectos del acto
administrativo

Tal y como lo hemos venido predicando en unidades precedentes a esta, y

con especial énfasis en la presente unidad, del Acto Administrativo se deben
destacar dos cosas: su validez y su eficacia. La primera tiene una connotación
más sustancial, en la medida que se relaciona con la legalidad del Acto
directamente. En cuanto a la eficacia, ésta se constata cuando los efectos
buscados por la Administración al expedir el Acto en cuestión se constatan
materialmente. La Acción de cumplimiento se dirige al logro de los efectos del
Acto, y por lo tanto puede ser calificada como una acción positiva.

En efecto, a diferencia de la acción de tutela, o la acción popular, la acción de

cumplimiento no busca entorpecer los efectos del Acto administrativo, sino
que, por el contrario, está dirigida sin ninguna duda a que el Juez o la jueza
ordene que cumplan las obligaciones contenidas en el acto, esto es, las
cláusulas resolutivas de las cuales se infieren prestaciones a favor del interés
general o en conveniencia directa con los intereses subjetivos de un particular,
o de un grupo en especial de ciudadanos. Allí está su carácter de acción
pública.

La acción de cumplimiento esta prevista en el artículo 87 de la Constitución

Nacional, mediante la cual se busca hacer efectivo el Estado Social de
derecho, haciendo real por parte de sus autoridades el cabal acatamiento y
total
94 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Mecanismos de Protección de los Derechos Fundamentales. Universidad
Sergio Arboleda. Serie Debates 2. Bogotá, 1995.
observancia de las normas y los Actos administrativos, que de acuerdo con el
principio de legalidad, enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo.

Lo anterior se encuentra claramente consagrado en su reglamentación

contenida en la Ley 393 de 1997, que en el artículo 1° dispone que toda
persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos
Administrativos, o contra acciones u omisiones de particulares, cuando
actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el
cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto
Administrativo, y el inciso segundo del artículo 9° prevé que la acción de
cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro
instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto
Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez o la jueza, se siga un
perjuicio grave e inminente para el accionante

El Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha expresado que, a través

de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer
respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconozcan.

La acción de cumplimiento, está prevista precisamente, para ordenar el

cumplimiento de una norma o Acto Administrativo que contenga una
obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento
de un derecho que no se discute.95

4.6. JURISPRUDENCIA

Lea y analice algunas de las siguientes sentencias del Consejo de

Estado y de la Corte Constitucional, especialmente las relacionadas
con la temática sobre la legalidad, la validez y la eficacia de los Actos
Administrativos abordada en esta última Unidad. Identifique en ellas
el tema central, y especialmente los argumentos que tienen que tienen
que ver con la emisión, formación, perfeccionamiento y efectos en el
tiempo del acto administrativo-

95 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Consejera Ponente: María Inés Ortíz Barbosa. Enero 23 de 2003. Radicación
número: 05001-23-31-000-2002-03299-01.
 CONSEJO DE ESTADO:
 Exp. N° 25000-23-27-000-2000-0042-01-12389.
 Exp. AP 026, sentencia proferida el primero de febrero de 2001.
 Exp. AP 148, Sentencia proferida el 7 de junio de 200.
 Exp. AP 166, sentencia proferida el 16 de febrero de 2001.
 Exp. AP 170, sentencia proferida el 7 de abril de 2000.
 Exp. AP 026, sentencia proferida el primero de febrero de 2001.
 Exp. AP 148, Sentencia proferida el 7 de junio de 2001.
 Exp. AP 166, sentencia proferida el 16 de febrero de 2001 exp. AP 170.
CORTE CONSTITUCIONAL:

 Sentencia C-095 de 1995.

 Sentencia C-181 de 2002.
 Sentencia C-377 de 2002.
 Sentencia C-215 de 1999.
 Sentencia T- 482 de 1994.
 Sentencia C-215 de 1999.
 Sentencia T-508 de 1992.

4.7. ACTIVIDADES PEDAGÓGICAS

1) Elabore un cuadro comparativo donde se distingan los

elementos característicos de las acciones de tutela, acción popular
y de cumplimiento.

2) ¿Cuáles son los recursos ordinarios contra los Actos administrativos

según el C.C.A.?

3) ¿En qué eventos la acción de tutela es procedente contra los

actos de la Administración?
 4) ¿Es posible con una acción popular vulnerar la legalidad de un
Acto Administrativo?

5) Si ello es así, ¿podría un juez o jueza administrativa, con base en la

naturaleza de su misión en un proceso de acción popular, declarar la
nulidad de un Acto Administrativo?

4.8. AUTOEVALUACIÓN

Como actividad para su autoevaluación trabaje el siguientes CASO:

Un grupo representativo de personas, pertenecientes al Municipio de

Macondo, ha presentado una petición en interés general cuyo objetivo
es la construcción de un puente peatonal en un sector en donde se
encuentra ubicada la Escuela El Saber, colindante con la carretera
Panamericana, cuyo promedio de velocidad es de 100 Km. por hora.
La Alcaldía se niega a conceder dicha petición por considerar que
dicho puente debería ser obligación de Instituto Nacional de Vías,
pues entiende que se trata de un costo social por el desarrollo. Este
grupo de personas, ante la noticia de un nuevo alumno atropellado,
acude ante usted como Personero Municipal, a efectos de obtener su
asesoría legal para la interposición de las acciones más eficaces para
cambiar la decisión de la Administración local, o provocar la
actuación real del Gobierno Nacional

En relación con la acción que se haya de interponer establezca:

1) ¿Cuál es su naturaleza?

2) ¿Quién es el Juez competente?

3) ¿ Qué principios se aplican?

4) ¿Quiénes son las partes del procedimiento judicial?

5) ¿Cuáles son los aspectos probatorios m¿as relevantes?

6) ¿Qué situaciones de inadmisibilidad o rechazo se pueden presentar?

 7) ¿Qué alcances puede dar a la acción el juez o jueza frente a la
formación, el contenido, la eficacia y la validez de los actos de la
Administración.

4.9 BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA

CHARRY URUEÑA, Juan Manuel. En su intervención en calidad de

Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario en el proceso para defender la constitucionalidad del artículo
36 de la Ley 472 de 1998.

RODRÍGUEZ, Gustavo Humberto. Derecho Administrativo.

Ediciones Librería del Profesional
SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Mecanismos de Protección de
los Derechos Fundamentales. Universidad Sergio Arboleda. Serie
Debates 2. Bogotá, 1995.

SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo, Teoría

General. Ed. Légis, Bogotá, D.C. 2003.

SCHMIT, Abnamm. El Procedimiento Administrativo, entre el

Principio del Estado de Derecho y el Principio Democrático. Sobre el
objeto del procedimiento administrativo en la dogmática
administrativa alemana. Universidad de Heidelberg, Alemania.
Editorial Civitas S.A. España 1993.

TESIS expuesta por el Magistrado del Consejo de Estado, doctor Alier

Hernández en un seminario realizado por el IARCE en la ciudad de
Medellín a finales del año 2001, y que fue recogida por el doctor Javier
Tamayo en su columna de opinión de Ámbito Jurídico recopilada en el
documento publicado por Legis Editores S.A. Columnas de Opinión
2002
.
Impreso en los talleres de
Grafi-Impacto Ltda.
Diciembre de 2007