Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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CAPÍTULO 1.
INSTITUCIÓN Y CAMBIO INSTITUCIONAL

Damos inicio a la presente investigación con el marco conceptual que sobre el

objeto de estudio (la actividad institucional) y el estudio de objeto (disciplina
producto de la construcción histórica para llegar a la teoría) pretende cubrir
este documento. Aunque son dos aspectos distintos y los fundamentos teóricos
se conciben en el estado del arte, el desarrollo de la actividad dinámica,
cambiante y transformadora de las instituciones, ha generado en su evolución,
la construcción de distintos enfoques.

Se está en presencia un extenso universo de estudio que se ha enriquecido

históricamente con doctrinas, escuelas del pensamiento, que han constituido
ramas de estudio en el ámbito de las ciencias sociales y de la Administración
Pública.

Dentro de esta riqueza conceptual que se desdobla en la actividad pública,

fundamentalmente, se inscriben las instituciones, el cambio institucional, el
viejo y el nuevo institucionalismo y demás vertientes que han aparecido en el
campo de estudio de lo público.

Este primer capítulo, explora a manera de acercamiento, los fundamentos

teóricos del universo institucional. Se abordan las diversas concepciones, con
el propósito de ubicarlo y entender la naturaleza y funcionamiento de las
instituciones de la Administración Pública del país y las del Estado de Sinaloa.

Igualmente, se revisa el cambio institucional, a fin de determinar por qué

causas o factores, en qué circunstancias y con qué objetivos se transforman
las instituciones en un momento determinado, según la doctrina, en la opinión
de distinguidos estudiosos del tema, que lo analizan dentro de las corrientes
del viejo y nuevo institucionalismo, desde diversos ámbitos disciplinarios. Se
refieren a las vertientes actuales en los que se han desarrollado, en función de
la práctica, estudio e investigación. En realidad, es una división por disciplina
que trata de explicar el origen y evolución de las instituciones, entender la
realidad actual y su metamorfosis. Permite acercarnos a su origen, entender
cómo nacen, cómo se integran y cómo funcionan y se transforman; saber
qué rol desempeñan, sus alcance e influencia sobre asuntos públicos y del
Estado, así como la conducción y destino de las decisiones estatales sobre

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 Alger Uriarte Zazueta

las instituciones; la vinculación con los grupos económicos y organizaciones

privadas; su relación y entorno con los grupos sociales, gremiales y
organizaciones diversas.

Un aspecto importante de las instituciones, especialmente de la Administración

Pública, consiste en determinar si en su creación o transformación alcanzan los
objetivos de eficacia y eficiencia y la congruencia institucional con los fines
del Estado de brindar bienes y servicios a la sociedad de manera adecuada.

En este contexto, Uvalle (2003) refiere que la Administración Pública

contemporánea tiene un perfil distinto que rebasa su alcance instrumental y
procedimental para identificarla como una institución que tiene responsabilidad
creciente en la vida asociada.1

Este capítulo trata las categorías y subcategorías que fueron asignadas en

razón del objeto de conocimiento, las cuales pueden justificar o no, en un
momento dado, la creación o la desaparición de las instituciones públicas, por
cumplir o incumplir, en su defecto, con los fines de su creación.

En la revisión del conjunto de temas, en los que el fundamento teórico es parte

esencial, hilo conductor y razón indispensable para el análisis y argumentación
del fenómeno institucional, el trabajo tiene el propósito de explicar el universo
en el que han surgido, variado y se encuentran actualmente las instituciones
de México y de Sinaloa.

1.1 Concepto de Institución

Es preciso delimitar en el objeto de la investigación el concepto teórico y
doctrinal del término “institución”, en el que la Administración Pública tiene
un lugar preeminente y cuya actividad y alcances se han visto modificados por
los requerimientos de la sociedad.

1
Uvalle Berrones, Ricardo, La responsabilidad política e institucional de la Administración
Pública, Toluca, México, IAPEM, 2003, p. 26.

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 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

Cuadro N°. 1
Aproximaciones teóricas al institucionalismo

El origen etimológico del término “institución”, derivó del latín “institutio”,

que significa “instrucción” o “educación” y que, por ende, se aplicaba
preferentemente a los establecimientos u organismos con labores educativas,
culturales o de investigación.

Hay diferentes grados de instituciones, formales e informales. El estudio de

las instituciones es de importancia para entender comportamientos sociales,
políticos, económicos.

El término institución, en sentido amplio, se aplica por lo general, a las accio-

nes u organizaciones informales, a las normas de conducta y costumbres consi-
deradas importantes para una sociedad, como las particulares organizaciones
formales de gobierno y servicio público. Como estructuras y mecanismos de
orden social en la especie humana, las instituciones son uno de los principales
objetos de estudio en las ciencias sociales, como la historia, la antropología,
la sociología, el derecho, la ciencia política, la economía y la Administración
Pública.

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 Alger Uriarte Zazueta

La vida de las instituciones públicas se inscribe en la complejidad de la

sociedad y el Estado que son el referente más conspicuo para identificar
las relaciones de poder. En el tiempo contemporáneo la Administración
Pública se desenvuelve con una mayor interdependencia de los factores que
influyen en el advenimiento de la complejidad organizativa e institucional.2

El desarrollo de las instituciones ha jugado un papel preponderante en las

sociedades, existiendo incluso una historia y evolución de las instituciones
dedicada a su estudio. Hay definiciones sobre institución que contrastan en
su orientación y el contenido. Las hay en cada una de las ciencias sociales e
incluso aparecen en otras áreas del conocimiento. Así:

Institución. Instituir, latín instituere, de statuere: colocar, levantar. s.

XV –instaurar, crear. Establecimiento fundación de una cosa. Cosa
establecida o fundada. Cada una de las organizaciones fundamentales de
un Estado, como república, monarquía, democracia, feudalismo. Órganos
constitucionales del poder soberano de la nación. Cada una de las materias
de las diversas ramas del derecho: institución de la familia, del matrimonio,
de la patria potestad, de las sucesiones, de la propiedad.3

La doctrina no ha establecido un concepto universal de institución. Aunque

el estudio de las instituciones tiene una larga tradición en la filosofía política,
la historia, el derecho y, más recientemente, en la sociología y en la ciencia
política, la necesidad de construir una definición de institución nunca
constituyó una verdadera prioridad.4

En este sentido, las ciencias sociales se refieren a las instituciones de

manera distinta; el derecho como sistema de normas, como norma hipotética
fundamental, como sistema jurídico; los sociólogos y concretamente los
positivistas como hecho social. Por lo tanto, el concepto de institución y sus
derivaciones se han extendido y enriquecido, como aportaciones ha tenido en
las ciencias sociales.

Las instituciones conforman las estrategias de los actores y éstas, en su

interacción, producen resultados colectivos. Las instituciones proveen
2
Ibidem, p. 25.
3
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Diccionario de Política,
Gobierno y Administración Pública, México, CNCPAP, 1997, p. 290.
4
Torres Espinosa, Eduardo, El nuevo institucionalismo: fortalezas, pero también debilidades,
México, Gobierno del Estado de México, 2006, p. 191.

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 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciuda-

danos como a los líderes para la elección de ciertas estrategias y sólo cabe
explicar los resultados colectivos a través de las decisiones estratégicas de
los actores. 5

En el viejo institucionalismo, desde hace cerca de tres décadas, el concepto

de institución porta la influencia de diferentes disciplinas, pero sin tener una
definición precisa o una concepción mayoritariamente aceptada. Por supuesto
que esta situación no representa un problema, sino la oportunidad de ampliar
su marco conceptual y su propuesta teórica.

Esta deficiencia fue heredada al nuevo institucionalismo, cuyos representantes

han prestado poco interés en precisar el concepto institución. Lo anterior, ha
generado que el término sea empleado para referir a entidades abstractas e
intangibles como la religión, el Estado, las clases sociales, el mercado, los
sistemas jurídicos y el orden internacional.

En ese tenor, Douglass North (2006) estableció que “Las Instituciones son
las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones
ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”6. Estructuran
incentivos en el intercambio humano sea político, social o económico.

Por su parte, Pablo Lucas Verdú,7 (1977) cataloga a las instituciones como:
“la consolidación permanente, uniforme y sistemática de usos, conductas e
ideas con medios e instrumentos que aseguran su control y el cumplimiento
de su función social.”

De acuerdo con ese concepto, establece como características de la institución,

las siguientes:

a) Es permanente. La institución permanece y dura en el tiempo más allá

de las voluntades que la crearon, reclutando siempre nuevas voluntades
para continuar sus fines. Como ejemplo, señala que los gobernantes
y gobernados de un Estado cambian incesantemente, pero el Estado
como institución permanece.
5
Colomer, Josep, Instituciones políticas, Barcelona, Ariel, 2007, p. 18.
6
North, Douglass , Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México, FCE,
2006 , p. 13.
7
Lucas Verdú, Pablo, Principios de ciencia política, Madrid, Tecnos, t I, 1977, p. 238.

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 Alger Uriarte Zazueta

b) Uniforma conductas. Establece directrices que son seguidas por sus

adherentes, ya que para cumplir con sus fines, necesita de ideales,
valores y normas que conduzcan a sus miembros para ello. Como
ejemplo, los partidos políticos poseen una ideología que es aceptada
por sus adherentes.
c) Persigue un fin. El propósito para el que fue creada, es el aspecto
fundamental que permite su existencia. El fin es la función social
múltiple que está llamada a realizar, en lo administrativo, económico,
político, militar y religioso.
d) Requiere instrumentos para realizar sus fines. Tales instrumentos o
herramientas, pueden ser materiales como el edificio de una entidad
o los objetos tangibles que posee; ideales, como las normas de una
entidad, y personales, como los titulares de los órganos de la entidad,
que están llamados a formular la voluntad de la institución.

En base a la conceptuación general de las instituciones, más orientada a las

del sector público, se les clasifica en: instituciones normas, en institucio-
nes políticas. Las primeras, también llamadas Instituciones cosas, o institu-
ciones mecanismos, son permanentes, pues siguen existiendo a pesar de que
las voluntades creadoras de estas entidades han fallecido, y consisten en
componentes ideales de una entidad, como un reglamento, código, o una
constitución. Las instituciones políticas por su parte, son aquellas que se
refieren a la sociedad política, y que regulan la estructura y órganos del
Estado.

En sentido amplio hay otras definiciones como:

Conjunto de reglas que articulan y organizan las interacciones económicas,

sociales y políticas entre los individuos y los grupos sociales; son
construcciones históricas que, a lo largo de su evolución (origen,
estabilización y cambio), los individuos erigen expresamente. Las
instituciones en un país asumen características peculiares, de acuerdo a los
rasgos dominantes de una determinada economía y sociedad”.8

La elección y la supervivencia de las instituciones dependen de su

desempeño en la provisión de bienes públicos y en la reducción de los
costes de transacción, así como la vía por la que han sido elegidas,
8
Ayala Espino, José. Mercado, Elección pública e instituciones. Una revisión de las teorías
modernas del Estado, México, UNAM, 1996, p. 321.

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 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

incluido el papel de pequeños acontecimientos y de la suerte en la

obtención de adhesiones. Una vez que las instituciones existen, establecen
parámetros para la acción. Pero también pueden autoreforzarse y dificultar
su sustitución mediante los efectos de los incentivos que comportan.
Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes pueden
sobrevivir como consecuencia del aprendizaje de los actores mediante el
uso, su adaptación a las regularidades institucionales y los costes de su
sustitución.9

Las instituciones se caracterizan también por la movilidad; las reglas del juego
de las interacciones, que determinan comportamientos. Las instituciones
tienen energía y vida.

Edgar Morin (1981) apunta que la vida es una organización y su fuente

generadora es la complejidad de la desintegración cósmica, la complejidad de
la idea del caos, la complejidad de la relación orden, desorden, interrelación,
organización.10

La complejidad in extenso incorpora las nociones de vida, producción,

desorden, catástrofe, muerte y regeneración de las instituciones. Incluye como
herramienta a las interacciones que se dan al interior y en el medio ambiente
para acceder a la idea de organización, porque se está en el terreno del cosmos
institucional.

Todos los tiempos están presentes actuando e interfiriendo en el ser

vivo; todo humano lleva en sí el tiempo del evento, accidente, catástrofe
(nacimiento y muerte), la desintegración, la senectud. El tiempo del
desarrollo organizacional y de las instituciones, el tiempo de la reiteración,
la repetición cotidiana estacional, de los ciclos, de los ritmos y actividades,
el tiempo de la estabilización, el tiempo de la desintegración. Son
constitutivos del ciclo de recomenzamiento, de reproducción. Ninguna
cosa organizada puede escapar a la degradación, a la dispersión, el orden
produce desorden a través de la transformación.11

9
North, Douglass, A transaction cost theory of politics, journal of theoretical politics, Cambridge
University Press, 1990, p 355.
10
Morin, Edgar, El método, la naturaleza de la naturaleza, Madrid, España, Cátedra, t. I, 2009,
p. 97.
11
Ibidem, p. 108

45
 Alger Uriarte Zazueta

El abordaje del cuerpo teórico institucional es una de las columnas

fundamentales de la investigación. La disciplina institucional, desde hace
siglos, incluso desde antes de Cristo, ha sido objeto de estudio. En su
evolución ha construido un universo en el que se ha dado cita el conocimiento.
Las instituciones determinan la estructuración, comportamiento y rol de la
actividad pública e incluso privada y de la vida económica y social.

El fenómeno institucional tiene consignado en su acervo distintos enfoques

que contribuyen a la comprensión de las instituciones y de su transformación
en el tiempo, sean ajustes, desórdenes, expansión, continuidad, declive,
restauración y otras formas. Así las instituciones y el cambio institucional son
auscultados con sus supuestos teóricos y elementos, dentro de las corrientes
doctrinales del Viejo Institucionalismo y Nuevo Institucionalismo que
enseguida analizaremos de la mano de distinguidos teóricos e investigadores
nacionales e internacionales; primeramente desde un enfoque general, seguido
de uno comparativo multidisciplinario y finalmente con un análisis del
Neoinstitucionalismo, separado en cada una de las disciplinas, en el propósito
de entender mejor su conceptuación y diferencias.

1.2 Viejo Institucionalismo y Nuevo Institucionalismo

Para Powell y Dimaggio (2001), no obstante que el nuevo institucionalismo

“tiene sus raíces en el “viejo institucionalismo” de Philip Selznick y sus
asociados, divergen sustancialmente de esa tradición”.12

Mencionan que ambas corrientes, comparten su escepticismo en cuanto

a los modelos de organización fundados en el acto racional y ambos esti-
man a la institucionalización como un proceso del Estado que vuelve a las
organizaciones instrumentalmente menos racionales al constreñir las opcio-
nes que pueden seguir; destacan la relación entre dichas organizaciones y
sus ambientes; y prometen revelar aspectos de la realidad incongruentes
con las explicaciones formales de las organizaciones, resaltando el papel
de la cultura en la conformación de la realidad organizacional, mostrando
dichas similitudes entre sendas corrientes, una continuidad del viejo ins-
titucionalismo en el nuevo.

12
Powell, Walter y Dimaggio, Paul, El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional,
México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, FCE, 2001, p. 46.

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 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

A pesar de las coincidencias, la nueva corriente se aleja del viejo ins-

titucionalismo marcadamente, pues, el antiguo era directamente político en
su análisis del conflicto de grupo y la estrategia organizacional, mientras
que el nuevo institucionalismo les ha dado poca importancia; para el viejo
institucionalismo las organizaciones están incorporadas en comunidades
y ambientes locales cooptados por ellas, en tanto que el nuevo se enfoca
en ambientes más amplios que en vez de ser cooptados penetran en las or-
ganizaciones e ilustran a los actores. Mientras que para el viejo, las
organizaciones eran todos orgánicos, para el nuevo son grupos unidos
flexiblemente con elementos comunes o estandarizados; para el viejo
institucionalismo el cambio era parte endémica de la relación de adaptación
evolutiva de la organización con su ambiente local, en tanto que el nuevo,
enfatiza en la homogeneidad de las organizaciones y en la estabilidad de
sus componentes institucionalizados; y ambos rechazan con bases distin-
tas la visión de la conducta organizacional como simple suma de acciones
individuales.

Cuadro N°. 2
Clasificación del nuevo institucionalismo

Fuente: Elaboración propia

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 Alger Uriarte Zazueta

Tales diferencias, marcan un abismo entre las concepciones de sendas corrientes

sobre las bases culturales o cognoscitivas de la conducta institucionalizada, en
virtud de que según el viejo institucionalismo los valores, normas y actitudes
eran las formas cognoscitivas dominantes para la institucionalización de las
organizaciones, y para el nuevo institucionalismo, alejado del marco moral,
son los guiones, reglas y clasificaciones dadas por hecho, considerando
a las instituciones como “prescripciones racionalizadas e impersonales.
Tipificaciones compartidas, independientes de cualquier entidad particular a
la que pudiera deberse una lealtad moral”.13

Por otra parte, “el llamado nuevo institucionalismo es un cuerpo teórico en vía
de construcción. Tal vez por ello, en su seno ha proliferado una amplia gama
de posturas que no resulta fácil armonizar”.14

Como principales silencios o limitaciones señala:

a). La ausencia de una definición compartida de institución;

b). La pobreza teórica para explicar el cambio institucional; y
c). Las dificultades que enfrenta para explicar el fenómeno de la
supranacionalidad.

En los últimos 50 años, de acuerdo con las opiniones de los representantes

de distintas escuelas, la ciencia política ha destinado esfuerzos importantes
al estudio de tres grandes corrientes o enfoques: el conductismo, que fue la
escuela dominante en la década de los sesenta, en posterior declive; la teoría
de la elección racional con un rápido desarrollo y consolidación, y el nuevo
institucionalismo, de creciente influencia en perjuicio de las dos corrientes
anteriores.

Las instituciones políticas, resurgieron en los años ochenta como parte de

la discusión académica. Época en la que el nuevo institucionalismo inicia,
en la construcción de su enfoque. Para Sartori, la ciencia política que se ha
hecho en las universidades de Estados Unidos en las últimas décadas tiene
tres perniciosas características.15

13
Ibidem, p. 50.
14
Torres Espinosa, Eduardo, op. cit., p. 188.
15
Sartori, Giovanni, ¿Hacia dónde va la ciencia política?, México, CIDE, 2004, pp. 349-354.

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 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

A decir de él, en primer lugar es “contrainstitucional” y, por lo tanto,

“conductista”; en segundo lugar, usa preferentemente los métodos
cuantitativos y estadísticos; y, en tercer lugar prefiere “la investigación
teórica a expensas del nexo entre teoría y práctica”. Fija su posición ante
cada una de esas características, diciendo: La política es una interacción entre
el comportamiento y las instituciones o estructuras y, en consecuencia, el
conductivismo exageró; el cuantitativismo, ha llevado a un sendero de falsa
precisión o de irrelevancia precisa y al no lograr confrontar la relación entre
teoría y práctica, se ha creado una ciencia inútil.

El nuevo institucionalismo, en sus argumentos más atinados señaló que los

enfoques rivales daban poca importancia a los contextos institucionales y
una exagerada atención a la conducta individual; su inclinación de ver lo
institucional como un reflejo de la sociedad; a considerar lo social como suma
de conductas individuales; a concebir la toma de decisiones como resultado de
intereses individuales calculados y como una de las preocupaciones centrales
de las ciencias sociales.

La crítica a la teoría de la elección racional, se enfocó a su dependencia de

la economía neoclásica y a su cuantitativismo, y su interés en construir una
ciencia deductiva de supuestos teóricos no convalidados por la evidencia
empírica, como la estimación de que los actores individuales eran racionales
y eficientes maximizadores de la utilidad personal. ‘’Los actores políticos,
el electorado, los políticos, los burócratas son promotores pragmáticos de
intereses materiales, quienes persiguen ventajas personales en forma de
votos, cargos públicos, poder, al más bajo costo’’.16 De esa manera, el nuevo
institucionalismo buscaba restablecer el vínculo entre los supuestos teóricos y
la realidad que intentaban representar, reconociendo la función de mediación
de las instituciones.

El Nuevo institucionalismo concibe al Estado como una organización

dotada de poderes suficientes, para actuar como el garante del interés público
en un doble sentido: primero, restringiendo la conducta maximizadora y
egoísta de los agentes económicos a través del mantenimiento y vigilancia
de las instituciones públicas; y segundo, creando nuevas instituciones, en
cualquier lugar o circunstancia, donde las instituciones privadas obstruyan
16
Almond, Gabriel, Una disciplina segmentada, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas
y Administración Pública, FCE, 2001, p. 178.

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 Alger Uriarte Zazueta

o cancelen las oportunidades para obtener las ganancias derivadas de la

organización, la cooperación y el intercambio”.17

Dicha perspectiva destaca la intervención del gobierno como elemento en-

dógeno que regula el intercambio y corrige las fallas del mercado, y no
simplemente como factor ético y externo, que considera al Estado como
un contrato social entablado entre gobernantes y gobernados, en el que
la burocracia ofrece instituciones para un marco de mayor estabilidad y
certidumbre económica y social, limitando la libertad y racionalidad indivi-
dual para hacer viable y menos costoso el intercambio, mientras los individuos
exigen instituciones que les permitan obtener las ganancias devenidas del
intercambio.

Por otro lado, la teoría del nuevo institucionalismo supone que en la economía
de equilibrio de competencia, las elecciones económicas individuales no
siempre generan la eficiencia en la asignación de recursos y maximización
del bienestar y que si son ineficientes los resultados puede incrementarse la
eficiencia constriñendo el comportamiento de los individuos incorporando
instituciones que motiven la cooperación.

1.2.1 Comparación Multidisciplinaria del Viejo Institucionalismo y el

Nuevo Institucionalismo

La doctrina y los exponentes que han surgido en el ámbito de lo institucional,

han establecido distintos enfoques que van desde lo normativo, histórico,
hasta lo sociológico, económico y se extienden incluso, hasta los procesos
electorales y la toma de decisiones.

Existen distintas versiones del institucionalismo normativo de March y

Olsen, la teoría de la acción racional, los enfoques histórico y empírico
de las instituciones y sus efectos en las políticas públicas. Pero siempre se
parte de la definición, el modo en que se forman, cómo cambian, de qué
manera interactúan con los individuos, qué es una buena institución. Hay
diferentes enfoques por lo que es difícil afirmar que hay una sola teoría.18

17
Ayala Espino, José. Mercado, Elección pública e instituciones, op. cit., pp. 354-355.
18
Peters, Guy, El nuevo institucionalismo, Barcelona, Gedisa, 2003, p. 140.

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 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

Cuadro N°. 3
Caracterización genérica sobre los diferentes enfoques del
institucionalismo
Enfoque Viejo Nuevo
Histórico Aborda la historia de las instituciones Crítica al estructural-funcionalismo
Comprende la políticas, sociales y económicas, en historia, con un enfoque ecléctico.
dimensión tem- privilegiando la primera, la cual se Considera las grandes instituciones
poral de las insti- tornó en historia social y ésta a su vez sociales como la familia, Iglesia,
tuciones. en historia de la vida diaria. empresa. Por otro lado también se
enfoca a las agencias estatales.
Sociología Se preocupó por saber cómo las Se interesó en la manera en que los
La característica entidades colectivas crearon insti- actores moldean sus creencias y
distintiva es lo tuciones que moldean las conductas preferencias. Retoma la preocupación
colectivo. del colectivo social. Tradicionalmente clásica, de la influencia de las
la sociología tuvo como principal instituciones en la modelación de las
objeto el análisis de las instituciones, conductas, pero desde otros supuestos
se privilegió el análisis de las normativos diversos a los del viejo
estructuras en la configuración de las institucionalismo que tienden a asociar
conductas individuales. estructuras e instituciones con su
función para la estabilidad social.
Económico Basado principalmente en la eco- Registra un resurgimiento del interés
Privilegia las nomía de actores egoístas, racionales, por las instituciones económicas.
condiciones de maximizadores, en instituciones Sostiene que el funcionamiento del
elección indivi- como los derechos de propiedad ideal del mercado libre depende de
dual y social. que modelan la vida económica, arreglos institucionales que lo hacen
dominadas por grupos de poder, sin el posible. Las instituciones, a su juicio,
ideal de los mercados libres. reducen los costos de transacción
porque predicen las conductas de
los otros. Se asume, a diferencia
de la perspectiva neoclásica, que el
pasado influye sobre el presente “path
dependence”.
Ciencia Política Representado por los estudios Procura explicar que las decisiones
Estudia el poder tradicionales sobre gobierno, Estado individuales, desde una perspectiva
o capacidad de y Administración Pública, con conductista de “rational choice”,
personas o gru- un enfoque normativo donde las dependen del marco institucional más
pos y su control. instituciones públicas se caracterizan amplio en que ellas están insertas.
Revisa el rol que por la neutralidad de sus acciones.
juegan las insti-
tuciones en el
desempeño de los
actores.

Fuente; Elaboración Propia, siguiendo las concepciones de representantes de la disciplina.

51
 Alger Uriarte Zazueta

1.3 Enfoques Disciplinarios del Nuevo Institucionalismo

Nuevo Institucionalismo Económico

Esta vertiente neoinstitucionalista ha destacado dos ideas clave: primero,

que los mercados y los estados de distintos países son organizaciones
institucionales que pueden operar de acuerdo a reglas y normas particulares,
y alcanzar resultados económicos, políticos y sociales muy diferentes; y
segundo, que la conducta y elecciones de los agentes económicos reciben la
influencia de distintos conjuntos de instituciones.

Esta perspectiva institucionalista permite abordar temas de importancia que

evade o no explica del todo la teoría económica convencional. La teoría de
las organizaciones, por su parte, no sólo estudia al Estado desde el proceso
legislativo, sino además, desde el conjunto de organizaciones que lo
constituyen.19 Para Crozier y Erhard (1999), los estados formulan sus políticas
en un espacio organizado.20

Para Ayala Espino (1996).

“Las instituciones tienen importancia para el desempeño de los sistemas

económico, político y social, y, por supuesto del mismo Estado. La
economía y la sociedad se han convertido en un sistema de organizaciones,
lo cual es cierto para el Estado y la sociedad. Por ello, no es extraño que las
teorías recientes del Estado concedan, cada vez, más importancia al papel
de las instituciones como factores que influyen en el comportamiento,
acciones y elecciones de los individuos y agentes económicos”.21

El nuevo institucionalismo económico, en opinión de Ayala Espino, ha

desarrollado una teoría del Estado desde el punto de vista de sus instituciones,
atribuyéndole algunas funciones relevantes que otras vertientes de la economía
neoclásica habían omitido o negado, al mismo tiempo que admite que el Estado
puede fallar en mejorar la eficiencia económica y el bienestar social, pero que
dichas fallas pueden corregirse con mecanismos que reduzcan los costos de
su intervención sin eliminar sus beneficios, corrigiendo, verbigracia, las fallas
del mercado o impulsando la productividad.
19
Peters, Guy, La política de la burocracia, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública , FCE, 1999, p. 446.
20
Crozier, Michel y Friedberg, Erhard, El actor y el sistema. Las restricciones de la acción
colectiva, México, Alianza, 199, p. 101
21
Ayala Espino, José, op. cit., pp. 42-43.

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 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

Señala que la teoría neoinstitucionalista del Estado se desarrolla en cuatro ejes

o líneas:

a). Ofreciendo, a diferencia de la economía neoclásica, una teoría positiva

del Estado, en la que busca responder a la interrogante de ¿cuál es
su comportamiento en la economía? y no a las preguntas de ¿qué
debería hacer ? y ¿cuál debería ser su tamaño?, concibiéndolo como
un elemento capaz de mejorar la asignación de recursos, aunque a su
vez podría empeorarla;
b). Respondiendo preguntas básicas sobre el origen y evolución del Estado
como organización o institución endógena del sistema socioeconómico,
en torno a la evaluación de su desempeño económico y el estudio de
la estabilidad o cambio del Estado, atribuyéndole un papel central en
el comportamiento económico de los individuos, por fijar y vigilar el
acatamiento de las reglas que regulan el intercambio, como lo son, los
derechos exclusivos de propiedad, contratos privados, precios, tarifas,
normas de calidad, sanidad, antimonopolio y demás;
c). Investigando los incentivos o desincentivos que involucran a los
individuos en la creación, diseño y operación de instituciones públicas
y privadas, cuyo cumplimiento puede ser obligatorio o voluntario;
destacando la estructura de los derechos de propiedad y de los costos
de transacción en el proceso institucional que puede modificar las
acciones y elecciones de los individuos como particulares, burócratas
y políticos; y,
d). La necesidad de vincular los aspectos económicos de las instituciones
con las características de las estructuras de poder o regímenes políticos;
lo que permite relacionar a su vez las interacciones recíprocamente
influyentes entre las instituciones, el mercado y los agentes de la
economía.

Los neoinstitucionalistas económicos se han interesado en las reglas y el

sistema del gobierno que regula o administra los intercambios económicos y
que se concreta en muchos niveles, incluyendo las estructuras que gobiernan
una economía entera y aquellas que controlan una industria específica, así
como estructuras administrativas de organizaciones individuales. Estudiar la
emergencia y el cambio de economías enteras ha cobrado interés. Tal es el
caso de North, para quien el neoinstitucionalismo económico, a diferencia
de la economía neoclásica “comprende el papel que juega el Estado en un
mundo económico caracterizado por la existencia de instituciones, conflictos

53
 Alger Uriarte Zazueta

sociales entre los individuos, derechos de propiedad, contratos, incertidumbre

y riesgos”.22

Nuevo Institucionalismo Sociológico

Silverman (1973) propuso una versión fenomenológica de las organizaciones,

enfocándose en los significados del sistema y en las formas por las que se
construyen y reconstruyen en la acción social. 23 Refiere que el sentido opera
no sólo en las mentes de los individuos sino en los hechos sociales objetivos
que residen en las instituciones y que entonces el entorno institucional de
las organizaciones debe ser contextualizado no sólo como una “bodega” de
recursos, sino como una fuente de significado para sus integrantes.

El enfoque del nuevo institucionalismo sociológico constituye un campo de la

teoría de la organización y surge en los años setentas cuando algunos sociólogos
se oponen a la tradicional división entre organización racional del trabajo
y cultura. Meyer y Rowan (1999),24 afirman que muchos procedimientos
implementados en las organizaciones no se aplican por eficientes, sino por
estar vinculados con prácticas culturales como mitos o ceremonias.

Posteriormente se incorporaron de manera más atinada, argumentos

institucionales dentro del análisis sociológico sobre la organización. Zucker
(2000)25 destacó, los aspectos cognitivos de las instituciones a diferencia de
los primeros institucionalistas que resaltaron los aspectos normativos.

Zucker enfatizó el lado microsocial del argumento, centrándose en el poder

de las creencias cognitivas en fijar el comportamiento: el conocimiento social,
una vez institucionalizado existe como hecho y así puede ser transmitido
directamente. Powell y Dimaggio,26 plantearon la perspectiva macro
contextual. Al señalar importantes mecanismos coercitivos y normativos
22
Ibidem, p. 317.
23
Silverman, David, Teoría de las organizaciones, Argentina, Nueva Visión, 197, p. 255.
24
Meyer, John y Rowan, Brian, “Organizaciones institucionalizadas: La estructura formal como
mito y ceremonia”, en Powell, Walter y Dimaggio Paul (comps.), El nuevo institucionalismo en
el análisis organizacional, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública, UAEM , FCE, 1999, p. 79.
25
Zucker, Lynne, “El papel de la institucionalización en la persistencia cultural”, en Powell y
Dimaggio (comps.), El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, México,
CNCPAP, FCE, 2000, p. 128.
26
Powell y Dimaggio, El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, op. cit., p.105.

54
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

por los cuales las instituciones tienen efectos, difundidos a través de la

organización, registrándose el isomorfismo estructural como consecuencia de
los procesos institucional y competitivo.

Nuevo Institucionalismo en la Ciencia Política

Según Rothstein (2001),27 el interés de la ciencia política por las instituciones,

es tan antigua como la reflexión clásica acerca de cuál es el mejor gobierno
para generar una buena sociedad. En ese sentido Platón y Aristóteles serían
institucionalistas. La teoría de la justicia de Rawls, afirma que sólo instituciones
políticas justas darán lugar a una sociedad justa.

El nuevo institucionalismo se ha enfocado a dar respuestas a la dinámica

de escenarios políticos, económicos y sociales. Su campo de acción se
extiende a la órbita legislativa, ejecutiva y judicial. Cubre además, ámbitos
de participación electoral y de toma de decisiones que se involucran en el
espacio de lo público y de lo colectivo.

En este sentido el nuevo institucionalismo vino a llenar, un vacío, más allá

del institucionalismo clásico, el cual coincidió con el redescubrimiento de
la importancia de las instituciones en las ciencias sociales; sobre todo en
la ciencia política. Su aportación teórica se resume en tres planteamientos
básicos: las instituciones son reglas del juego político que determinan quién sí
y quién no tiene derechos políticos plenos (proceso inclusión-exclusión); los
organismos o actores que compiten por el poder político, tanto los partidos y
las élites que aprueban en los congresos las reformas, como los electores; y los
incentivos, o en su caso inhibiciones, que las propias instituciones fomentan
y que afectan la decisión de los actores de mantener el orden establecido o
favorecer el cambio institucional. 28

27
Rothstein, “Las instituciones políticas: una visión general”, en Robert Goodin (coord.), Nuevo
manual de ciencia política, Madrid, Istmo, 2001, p. 215.
28
Parra, José Francisco, Liberalismo, nuevo institucionalismo y cambio político, México, UAM,
núm. 25, 2005, pp. 35-38.

55
 Alger Uriarte Zazueta

Cuadro N° 4
El nuevo institucionalismo

Fuente: Elaboración propia, considerando las aportaciones de los diferentes autores.

56
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

Indagado el concepto de institución y las corrientes doctrinales del viejo y el

nuevo institucionalismo que han buscado definirlo, corresponde ahora precisar
en lo posible la conceptuación del cambio institucional, para explicarnos por
qué causa y en qué circunstancias se han transformado o deben transformarse
las instituciones, particularmente las del Estado y concretamente las de la
Administración Pública.

1.4 Cambio Institucional

Al igual que la definición de institución, el cambio institucional ha sido un

problema difícil de resolver. La discusión sobre los arreglos institucionales
más adecuados para asegurar la democracia ha sido una de las cuestiones
más debatidas en la literatura sobre democratización y transiciones, tanto
como la incertidumbre acerca de los resultados de determinados entramados
institucionales, o los criterios normativos que deberían guiar el diseño.29

En virtud de que las diversas versiones del nuevo institucionalismo tienen

el mismo objeto de estudio, han tenido que preguntarse ¿cómo cambian
las instituciones?, coincidiendo en que la fuente principal del cambio
institucional es la relación entre institución y ambiente y que dicho cambio
tiene lugar de manera muy gradual, es decir, poco a poco sobre plazos de
tiempo relativamente largos, pero sin ponerse de acuerdo sobre la velocidad
del cambio y el grado de influencia en él, de los factores externos.

El nuevo institucionalismo económico, más cercano a la teoría de la elección

racional, admite que las instituciones cambian, que no están rígidamente
congeladas en el tiempo, a la vez que supone la relativa racionalidad de los
agentes económicos en sus intercambios para obtener el máximo proyecto de
los incentivos y restricciones establecidos por el contexto institucional que los
rige y su capacidad también relativa para introducir ajustes en las reglas del
juego existentes.

Para North, “El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el
cambio histórico”. Las organizaciones y los empresarios de las mismas
29
Pérez Pérez, Gabriel y Valencia E, Laura, El neoinstitucionalismo como unidad de análisis
multidisciplinario, Venezuela, Universidad de los Andes, FACES, año 7, núm. 8 enero-junio de
2004, pp. 85-95.

57
 Alger Uriarte Zazueta

participan en actividades deliberadas y “en ese carácter están los agentes, los
cuales determinan la dirección del cambio institucional” .30

El agente de cambio es el empresario individual al responder a los incen-

tivos incorporados en el marco institucional, mientras que las fuentes del
cambio están constituidas por los cambios en los precios relativos o las
preferencias. Para él, el proceso de cambio institucional no es errático, sino
sujeto a patrones divergentes que derivan de una fuente común. Estima que
puede observarse por un lado la persistencia de economías con una pobre
actuación por largos periodos, debido a sus altos costos de transacción y
a la imperfección de los mercados, y, por otro lado, economías dinámicas
gracias a sus crecientes márgenes de ganancias derivadas de la disminución
deliberada de dichos costos a través de ajustes institucionales marginales,
que impactan el contexto institucional para hacerlo más eficiente.

Gráfico N° 1
El nuevo institucionalismo, vinculaciones y entorno

Fuente: Elaboración propia.

30
North, Douglass, op. cit., p. 13.

58
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

El nuevo institucionalismo sociológico, por el contrario, emplea elementos

culturales, cognoscitivos y estructurales para explicar convincentemente la
permanencia de las instituciones y la estabilidad que brindan al orden social,
pero con una explicación débil de la dinámica del cambio institucional.

En esta corriente, Meyer y Rowan (1999) sostienen que muchos aspectos de

la operación de las estructuras formales están altamente institucionalizados
y funcionan como mitos, no modificables por sus integrantes, por lo que la
sumisión a la férrea cultura institucional impuesta con el tiempo, proporciona
certidumbre al ofrecer un limitado repertorio de cursos de acción históricamente
ensayados, impidiendo el comportamiento individual racional.

Los productos, servicios, tesinas, políticas y programas institucionalizados

funcionan como mitos poderosos y muchas organizaciones los adoptan
ceremonialmente. Pero la conformidad con las reglas institucionales
frecuentemente entra en un agudo conflicto con los criterios de eficiencia.31

Para Peters (2003),32 dicha cultura proporciona a los miembros de una

organización, una visión cognoscitiva, integrada por símbolos, valores y
tradiciones heredados, que les permite interpretar los datos de su entorno.
Los patrones institucionales se reproducen generacionalmente, inhibiendo
el desarrollo de soluciones nuevas a los problemas que enfrentan. Dicha
visión conduce a la gran limitación explicativa del cambio institucional del
nuevo institucionalismo sociológico, que considera a los individuos como
prisioneros de los contextos institucionales, a la vez que admite la posibilidad
de cambio de las organizaciones, de manera casi imperceptible y en una
dirección imposible de pronosticar.

Por su parte, el nuevo institucionalismo político adopta, al sostener con March

y Olsen (2000), que la ineficiencia de la historia se relaciona tanto con factores
culturales como con la forma en que los procesos históricos son afectados por
las características específicas de las instituciones políticas.33 Ambos estudiosos
se esfuerzan por construir una explicación del cambio institucional a partir
del supuesto de que los valores y las preferencias de los actores políticos no
son exógenos a las instituciones políticas, sino internos o endógenos. Vergara

31
Meyer, John y Rowan, Brian, op. cit., p. 79.
32
Peters, Guy, El nuevo institucionalismo, op. cit., p. 189.
33
March, James y Olsen, Johan , op. cit., p. 55.

59
 Alger Uriarte Zazueta

(2000),34 por su parte, alejándose de la contraparte sociológica, destaca el

origen organizacional de las normas y tradiciones institucionales.

A las instituciones políticas corresponde la construcción del significado

(la manera de concebir al mundo) y la institucionalización de la acción
(los cursos de la acción disponibles), a través de codificar “la experiencia
en procedimientos operativos estándar, las reglas profesionales, las reglas
prácticas para la toma de decisiones (rules of thumb) y las identidades.35

Refiere Torres Espinosa (2006) que, el cambio institucional en el modelo

económico mexicano ha generado un proceso de nuevas reglas y actores
emergentes en general, acelerándose el cambio económico e institucional
por el nuevo contexto de globalización e internacionalización de la economía
mundial. Para el nuevo institucionalismo, dice, existen dos categorías centrales:
El cambio institucional determina el modo evolutivo de las sociedades a lo
largo del tiempo, por lo que es necesario para entender el cambio histórico, al
mismo tiempo que las instituciones influyen en la economía.

El cambio institucional es una categoría esencial dentro del Nuevo

Institucionalismo económico, existiendo diversas interpretaciones sobre su
definición, alcances y proceso de implementación.

Para la economía evolucionista, las instituciones se seleccionan y mantienen

porque la competencia en el mercado y entre las mismas instituciones
conduce a la sobrevivencia de las instituciones más eficientes. Postula que
los cambios institucionales ocurren incrementalmente porque a la par de
tratar de maximizar sus beneficios con las reglas existentes, los agentes
buscan cambiar las reglas. En este tenor, los mercados son imperfectos, la
información incompleta y los costos de transacción elevados, lo que genera
una situación de relativa incertidumbre para el ejercicio del cálculo racional.
Los individuos continuamente hacen cálculos sobre costos y beneficios,
renegocian contratos, redefinen los derechos de propiedad, cambian las
estructuras de gobernación y mejoran las organizaciones, entre otros aspectos.
Los nuevos cálculos obedecen a cambios técnicos, de dotación original de
derechos y recursos y políticos que inducen a los agentes a esperar mejores
resultados, modificando el estado de cosas para mejorar su bienestar. Las
34
Vergara, Rodolfo. “Introducción”, El redescubrimiento de las instituciones, México, Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, FCE, 2000, p. XVIII- XIX.
35
Torres Espinosa, Eduardo, op. cit., pp. 194-196.

60
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

nuevas formaciones institucionales pueden surgir gradualmente mientras

desaparecen las viejas instituciones.

Para Peters (2003)36 el cambio institucional se da mediante un proceso de

aprendizaje en el que las instituciones identifican las circunstancias cambiantes
de su entorno y luego se adaptan a ellas. Dentro de esta perspectiva, el
cambio institucional no es necesariamente funcional o adecuado, sino que
puede resultar disfuncional cuando las instituciones públicas perciben mal
las señales emitidas por la sociedad y buscan erróneamente responder a ellas,
aunque tendrán diversas oportunidades de adecuar su desempeño.

La normatividad de la institución es una importante fuente de información

para determinar cuáles son los cambios adecuados, sin necesidad de calcular
ampliamente los resultados, como en la lógica de las consecuencias. Rara vez
el cambio es el ejercicio racional o planificado estratégicamente, sino que
comúnmente tiende a ser emergente y orgánico.

El cambio no es frecuente ni rutinario, por costoso y difícil, sino que es

episódico, con breves periodos de crisis o intervención decisiva y largos
periodos de estabilidad o desarrollo dependiente de la trayectoria. El
cambio institucional es un proceso complicado. Además, generalmente las
instituciones cambian de un modo incremental, no de un modo discontinuo.

De acuerdo con North,37 inclusive los cambios discontinuos (revoluciones y

conquistas) no son nunca totalmente discontinuos, sino que son un resultado
del encajonamiento de las limitaciones informales en las sociedades. El cambio
incremental deriva de las percepciones de los agentes en organismos políticos
y económicos, en el sentido de que podrían redituarles mejor, alterando en un
cierto margen el marco institucional existente.

El cambio institucional es producto del ajuste de reglas, complementado con

un análisis de las transformaciones en la estructura jurídica y funcional, misma
que se puede manifestar a partir de dos procesos diferenciados: el primero de
orden agregativo, y el segundo de orden integrativo.

Según March y Olsen (2000), los procesos agregativos consisten en una

negociación o regateo en que los grupos o individuos involucrados aceptan
36
Véase Peters, Guy, El nuevo institucionalismo, op. cit., p. 194.
37
Véase North, Douglass, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, op.
cit., p. 20.

61
 Alger Uriarte Zazueta

sacrificar algunas de las preferencias a cambio de satisfacer otras necesidades,

y los procesos integrativos, aquellos en los que los ciudadanos participan en
una dinámica de preferencias compartidas por todos.

Goodin (2003)38 en su teoría del diseño institucional, menciona tres vías de

cambio: a) el accidente y la casualidad, b) la evolución y, c) la intencionalidad,
el diseño y el rediseño.

En argumentación de Jepperson (1999)39 hay distintos tipos y procesos de

cambio institucional. Siguiendo el principio de que cada entrada es alguna
salida de algún otro lugar, distingue cuatro tipos importantes:

1) la formación institucional, que es una entropía social, de patrones de

comportamiento no reproductores, o de patrones reproductores basados
en la acción;
2) el desarrollo institucional, que representa la continuación institucional
más que una salida, un cambio dentro de una forma institucional;
3) la desinstitucionalización, consistente en una salida de la institu-
cionalización hacia la reproducción por medio de la acción recurrente o
de patrones reproductores; y,
4) la reinstitucionalización, representada por la salida de una insti-
tucionalización y la entrada a otra forma institucional, organizada en
torno a diferentes principios o reglas.

De acuerdo con Ayala (1996)40 las instituciones son el resultado de variaciones

aleatorias, selección y retención de instituciones, más que de la búsqueda
individual. Así, cuando las instituciones cambian radicalmente, las nuevas
nunca son completamente nuevas, porque las instituciones informales se
mantienen en la memoria histórica de los individuos, modelando su conducta
e incentivos.

La historia muestra el desarrollo de las instituciones a largo plazo, su

impacto en el tránsito de sociedades poco complejas, de reglas informales
y consuetudinarias a reglas escritas y formalmente establecidas en códigos
38
Goodin, Robert, Teoría del diseño institucional, Barcelona, España, Gedisa, 2003, p. 49.
39
Jepperson, Ronald L, “Instituciones, efectos institucionales e institucionalismo”, en Powell,
Walter y Dimaggio Paul (comps), El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional,
México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, UAEM, FCE, 1999,
p. 199.
40
Véase, Ayala Espino, José, op. cit., p. 53

62
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

legales. El origen y cambio de las instituciones ocurre a la par del cambio

histórico.

North previamente citado, sostiene que las instituciones están moldeadas por
factores históricos, que limitan las opciones de los agentes y que por ende, el
cambio histórico produce resultados distintos a los considerados en la teoría
neoclásica, para la cual los agentes tienen un número ilimitado de instituciones
para elegir.

Para el académico e investigador Sánchez González (2009), los cambios en

la dotación inicial de los recursos, tecnología, capital y fuerza de trabajo son
importantes, pero no cruciales como las reglas y convenciones diseñadas por
los individuos para convivir en sociedad.

El éxito de cualquier tentativa de cambio institucional no depende sólo de

los recursos que controlan quienes los promueven, sino de la naturaleza
del poder y de las reglas institucionalmente específicas por las que se
reproducen, asignan y controlan los recursos. La naturaleza institucional del
poder proporciona oportunidades específicas no sólo para la reproducción,
sino también para la transformación el cambio institucional a lo largo
del tiempo, define las reglas que moldean la conducta económica y el
intercambio, por esta razón es un factor clave en la explicación del cambio
histórico y en el desempeño de las sociedades y las economías.41

Las instituciones pueden desarrollar contradicciones con sus ambientes o con

otras instituciones o en su comportamiento social cotidiano. Hay diferentes
causas que pueden forzar el cambio institucional u obstaculizar la activación
de los procedimientos reproductores, y de esta manera modificar o destruir la
institución.

El cambio institucional, para los efectos de la presente investigación, es el

proceso de transformación que ha reflejado la Administración Pública en
México y particularmente en el Estado de Sinaloa, en las diversas etapas
históricas, desde la época Colonial hasta la actualidad.

41
Sánchez González, José Juan, “Cambio institucional en el modelo económico: desmantelamiento,
adelgazamiento y privatización. Avances y asignaturas pendientes”, en Torres Espinosa, Eduardo
y Pineda Guadarrama, Juan de Dios (Coords), Reforma institucional en México, México,
UNAM, 2009, pp. 117-123.

63
 Alger Uriarte Zazueta

En tanto que la doctrina conceptúa al cambio institucional y sus vías, tipos o

procesos de la manera apuntada, la Administración Pública Federal en México
ha abordado respectivamente en las últimas décadas para la transformación
de sus instituciones, tres modalidades de cambio, denominadas oficialmente
Reforma, Modernización e Innovación Administrativa, las dos primeras
empleadas expresamente en la Colonia, y que enseguida analizaremos
apoyados en la opinión de los estudiosos del tema.

1.5 Reforma, Modernización e Innovación de la Administración Pública

Las variaciones en la vida institucional, son por lo general una constante.

En México y en Sinaloa lo han sido en las distintas épocas: precolombina,
conquista, Colonia, expansión virreinal, declive novohispano, Independencia,
configuración e integración nacional, reforma, porfiriato, revolución, consti-
tucionalismo, nacionalismo, institucionalismo, neoliberalismo, y el momento
actual caracterizado por la globalización y el gerencialismo con acentuación
en las tecnologías de la información.

Las transformaciones en los planos político y económico traen consigo

fuertes implicaciones en el ejercicio gubernamental y en el accionar de
la Administración Pública, perfilan una nueva gobernabilidad, se hace
indispensable el gobierno con base en la formulación e implementación
de políticas públicas; el desempeño institucional se ve más exigido tanto
en eficiencia como en calidad, en virtud de la redefinición de las reglas que
están en juego.42

El cambio en las instituciones implica procesos y fenómenos de índole

diversa que comprenden desde su origen y formación hasta la desaparición y
restauración, en su caso, de los entes público-administrativos o instituciones,
para determinar su naturaleza, sentido y pertinencia. De esta forma es plausible
advertir si el cambio institucional de la Administración Pública de México y
de Sinaloa se ha acomodado a las nuevas realidades o exigencias del Estado
y la sociedad, o si por el contrario mantiene figuras obsoletas o rebasadas y
requieren ser reformadas, modernizadas o innovadas, para que tengan plena
vigencia de aplicación.

En consecuencia, en México se han implementado en diferentes ocasiones

como procesos de transformación de las instituciones públicas, particularmente
42
Moreno Espinosa, Roberto, ‘’Prólogo’’, en La responsabilidad política e institucional de la
Administración Pública, op. cit., p. 20.

64
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

de la Administración Pública Federal y local, los de Reforma, Modernización

e Innovación Administrativa.

1.5.1 Reforma administrativa

Sánchez (2005), concibe a la reforma administrativa como un proceso

permanente, que persigue incrementar la eficacia y la eficiencia del aparato
administrativo y gubernamental en la consecución de todos los objetivos
del Estado. Tanto los que coyunturalmente resultan prioritarios como de los
que son consustanciales a su propia existencia; bien sea que compitan a la
Administración Pública en su conjunto, o bien algunas de sus áreas principales
de acción o de sus instituciones específicas.43

Agrega que el proceso de transformación administrativa, cuenta con dos

acepciones fundamentales: una, como medio necesario para incrementar la
eficacia y eficiencia del sector público, en pro de un mejor cumplimiento
de todos los fines que la ley atribuye al Estado, sean consustanciales a su
propia existencia o demandados por la coyuntura política, y otra, como
proceso de adaptación permanente y de modificación de las estructuras, pro-
cesos y capacidades administrativas de un Estado, para atender adecuada y
oportunamente las demandas que le plantea su medio ambiente y la coyuntura
que debe enfrentar.

A nuestro juicio, la primera gran reforma administrativa en México, se registró

en la época precolombina en los reinos de la triple alianza, particularmente
en el señorío de México, durante el reinado de Itzcóatl, quien imprimió una
amplia reforma del Estado, tanto política o administrativa, como militar y
religiosa.

Una segunda gran reforma se verifica durante la Colonia, con la trascendental

transformación promovida por los borbones, buscando hacer más eficientes
y eficaces las instituciones reales en la Nueva España, principalmente en el
aspecto hacendario.

En el México independiente, desde 1821 a 1982, la reforma administrativa

fue la estrategia para mejorar la organización y funcionamiento del aparato
de gobierno. Dicha reforma, con una orientación incremental, gradual y
43
Sánchez González, José Juan, Reforma, modernización e innovación en la historia de la
Administración Pública en México, México, Miguel Ángel Porrúa , IAPQROO, 2005, p. 32.

65
 Alger Uriarte Zazueta

focalizada, buscaba alcanzar con microreformas, alcanzar macroreformas,

transformaciones de mayor envergadura en la Administración Pública. En una
primera fase (1824-1829) operó una administración congresional con mayores
atribuciones para el Poder Legislativo en demérito del Ejecutivo Federal,
seguida por una segunda fase extendida hasta el año de 1855, de ampliación
de la acción de la Administración Pública y de un proceso de modificaciones,
adecuaciones y cambios, inmersos en la lucha entre liberales y conservadores.

Durante el gobierno de Benito Juárez y hasta el año de 1876, se buscó

imprimir otra amplia reforma al Estado mexicano, sin que se lograra
consumar el proyecto liberal debido a la situación caótica vivida en esa etapa,
sobre todo en los aspectos político y económico. No obstante, “se sientan las
bases para el mejoramiento de la organización y funcionamiento del aparato
gubernamental”.44

En los periodos de Porfirio Díaz (1877-1880 y 1884-1910), bajo el lema

“menos política y más administración”, entendido como “menos activismo
y discurso político y más actividad del gobierno y estabilidad pública”,
la Administración Pública crece y se diversifica, a la vez que se generan
condiciones de injusticia social y el estallido de la Revolución de 1910, al
final de la cual, particularmente con la Constitución de 1917, se inicia un
proceso de mejoramiento y renovación administrativa, con la creación de
diversas instituciones, extendido en dos periodos: el de la administración
caudillista iniciado por Venustiano Carranza, y el de la administración presi-
dencial que iniciara a partir de 1928.

En el lapso de 1958 a 1982, la Administración Pública registra tres etapas,

el de desarrollo estabilizador en un ambiente de crecimiento económico
sin precedentes; el de desarrollo compartido, en que modificara la Ley de
Secretarías y Departamentos de Estado y se crea primigeniamente la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, con la formación de la
Secretaría de Programación y Presupuesto, y la etapa neoliberal en que se
crean y modifican distintas secretarías como consecuencia de los cambios
introducidos a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a partir
del año 1982 hasta el año 2000.

44
Ibidem, p. 16.

66
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

1.5.2 Modernización Administrativa

En la etapa neoliberal, “superada la etapa de las reformas administrativas en

nuestro país, surge una nueva era en la Administración Pública con la puesta
en marcha de los programas de modernización”.45

María del Carmen Pardo (1993), entiende la Modernización Administrativa

como “la adecuación y ajuste de la gestión estatal para lograr que el flujo de
acciones predominantes en una sociedad logre la coherencia y organización
necesarias”.46 Lo anterior, entendiendo a la Administración Pública, como un
vehículo útil para dar mayor congruencia a las medidas estatales y ampliar los
consensos necesarios sobre las decisiones políticas incluidas en los proyectos
gubernamentales.

Identifica tres formas de modernización administrativa en la historia de

México:

a). Como criterio jurídico-técnico para regular la extensión el ámbito de

intervención del Estado y justificar la centralización de sus decisiones
políticas fundamentales;
b). En su relación con el desarrollo económico en que actuaran la
programación y la planeación del Estado, para aprovechar su función
como unidad administrativa y como elemento sustantivo para servir al
desarrollo; y
c). Como recurso útil no sólo para el desarrollo, sino para la distribución
de sus beneficios, adquiriendo cierta autonomía.

Refiere Pardo que esas tres formas de modernización administrativa se

practicaron en México a partir de los años cuarenta en que el proyecto político
incluyó la industrialización como requisito para alcanzar la modernización.
De los cuarenta a los sesenta, dice, la modernización administrativa no tuvo
cabida como recurso autónomo, sino de manera adicional y subordinada a la
estabilidad política y al desarrollo económico como objetivos principales de
la Administración Pública subordinada al sistema político.

45
Espejel Mena, Jaime, Flores Vega, Misael, Rodríguez Mena, José Luis, Cambio político y nuevo
institucionalismo en la Administración Pública, Toluca, México, IAPEM, 2010, p. 114.
46
Pardo, María del Carmen, La modernización administrativa en México, México, INAP, El
Colegio de México, 1993, p 11.

67
 Alger Uriarte Zazueta

En las décadas de los sesenta y setenta, hasta 1982, al incrementarse la

intervención del Estado y la complejidad de su aparato administrativo, la
modernización comenzó su separación de las otras medidas gubernamentales,
inicialmente con modestos ejercicios de programación y coordinación, hasta ser
parte importante del proyecto político, ligada al acuerdo o negociación en que
las relaciones económicas favorecían al Estado convirtiéndolo en organizador
y fortaleciendo al sector burocrático. El Ejecutivo y con él la burocracia y la
Administración Pública, concentraron la negociación y la respuesta política,
desplazando la estructura del partido en el poder, generando la formación
profesional de los funcionarios o servidores públicos, el incremento de la
estructura del sector burocrático, a la vez que divisiones dentro del mismo.
De 1982 a 1988, la Administración Pública logró atemperar los excesos de la
burocracia, subordinándose la modernización administrativa a las necesidades
del desarrollo, confundida con la simplificación administrativa e identificada
principalmente con las acciones de recortes, congelamientos y supresión
de plazas y partidas presupuestales y con la reducción de las empresas
paraestatales por distintas vías: venta, fusión, liquidación y transferencia. En
un contexto enmarcado por la crisis económica.

En la opinión de Sánchez González, en la etapa neoliberal de la administración

presidencial, comprendida de 1983 al 2000 “destaca el impulso a los programas
de modernización (descentralización, simplificación y modernización
administrativa), los cuales introducen diversas disposiciones para modernizar
el aparato gubernamental”.47

Menciona que a partir de dicho periodo, la idea de la reforma administrativa

fue delegada y cambiada por programas de modernización que enfatizaban y
focalizaban un campo de acción prioritario para el gobierno en turno.

Así, para el gobierno del Presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) la

descentralización de la vida nacional fue la prioridad; para la administración de
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) sería la simplificación administrativa,
en tanto que para el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) lo
fue introducir diversas técnicas gerenciales privadas bajo la denominación de
modernización de la Administración Pública Federal.

47
Sánchez González, José Juan, Reforma, modernización e innovación en la historia de la
Administración Pública en México, op. cit., p. 17.

68
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

En palabras de Antonio Sánchez Bernal (2008), “La descentralización es un

proceso de transferencia de atribuciones y poder entre entidades jurídicamente
distintas, que indujo a los estados a instrumentar políticas en varios países del
mundo”.48 En el programa descentralizador de De la Madrid Hurtado, des-
tacaron cuatro líneas de acción:

a) La reforma municipal con la modificación del artículo115 de la

Constitución General de la República.
“Dicha reforma convirtió a más de dos mil gobiernos municipales en los
actores principales del proceso de descentralización en sus respectivas
comunas”.49
b) La descentralización de los servicios educativos;
c) La descentralización de los servicios de salud; y,
d) Políticas para promover el desarrollo regional.

El gobierno de Salinas de Gortari implementó el Programa de Simplificación

de la Administración Pública Federal 1989-1994, que, como continuación de
la política de la administración anterior, se propuso reducir los trámites, pasos
y tiempo en la gestión de los bienes y servicios públicos.

La administración del Presidente Zedillo, rompiendo administrativamente

con los instrumentos precedentes, introdujo el Programa de Modernización
de la Administración Pública (PROMAP) en dos etapas, la de planeación
estratégica y enfoque de calidad, y la de enfoque de reingeniería de procesos.

1.5.3 Innovación Administrativa

El término Innovación administrativa, a diferencia de los conceptos de

Reforma y Modernización, es de reciente aplicación en México, no obstante
la existencia de diversas investigaciones en Estados Unidos.

La innovación comprende aspectos como una mejoría en la coordinación,

tanto entre las unidades administrativas en los niveles horizontal y vertical.
La coordinación permite una mejora en la jerarquización de la gestión
pública. En el proceso de innovación se requiere un mejoramiento en la
gestión de los recursos humanos.50
48
Sánchez Bernal, Antonio, Cambio institucional y desempeño de los gobiernos municipales en
México, México, Academia Jalisciense de Ciencias, 2008, p. 17
49
Ibidem, p. 18.
50
Sánchez González, José Juan, Reforma, modernización e innovación, op. cit., pp. 59-62.

69
 Alger Uriarte Zazueta

Estamos en presencia de la innovación como una herramienta necesaria que

se implementa en las distintas organizaciones. Es un concepto que ha in-
cursionado en las distintas ramas del conocimiento y en la actividad pública
y privada. En lo que hace a la Administración Pública, se considera que es un
medio para su mejora y desarrollo, según los fines que persiga.

Arturo del Castillo (2000) menciona que la concepción de la innovación ha

sido distinta, pues mientras algunos casos se le concibe como la idea mecánica
de que ciertas técnicas o métodos de gestión portan un potencial innovador,
en otros se le tiene como un proceso social complejo en el que varios factores
determinan su adopción. Para él ‘’una definición mínima de innovación la
relaciona con el hacer nuevas cosas, lograr nuevas combinaciones de recursos
o hacer las cosas de una nueva manera’’.51

En ambientes ajenos al mercado, se afirma, los medios de innovación

consisten en tres elementos básicos: las motivaciones de las organizaciones
del sector; los modos en que los usuarios o votantes y los financieros o
legisladores limitan el funcionamiento de las instituciones, y los mecanismos
para compartir información y valores entre las organizaciones en la inversión
e imitación.

Según los estudiosos existen cinco motivaciones para innovar en la gestión

pública: aumentar la eficiencia de la producción reduciendo el costo o
incrementar la eficiencia en el servicio; el tomar las decisiones y el control;
alcanzar el control como motivación básica de la innovación; el buscar el
status profesional de parte de las organizaciones públicas, y la novedad de un
proceso o producto.

Una primera distinción que se hace, por algunos autores, asienta Sánchez
González, es entre innovación técnica y administrativa, entendiendo a la
primera como aquella que afecta el sistema técnico de la organización, y a la
segunda como la que se registra en el ámbito social de la propia organización.

Para dichos autores, son tres los tipos de transformación organizacional

relativos a la innovación los que existen: primero, el funcional-estructural,
que comprende la integración de nuevos procesos y la adopción de nuevas
formas o un nuevo orden en la toma de decisiones; segundo, de proceso de
decisiones, y tercero, institucional.
51
Ibidem, p. 64.

70
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

Sobre la Innovación de la Administración Pública Federal, el gobierno de

Vicente Fox Quezada presentó, a través de la Oficina de la Presidencia para la
Innovación Gubernamental, el llamado Modelo Estratégico para la Innovación
Gubernamental para el periodo 2001-2006, que, con un movimiento cultural
y estructural, según su diseño, buscaba reformar radicalmente la orientación,
capacidad y velocidad de respuesta estratégica de aquella. Como elementos
claves pretendía: concentrar a todos los servidores públicos en un el propósito
fundamental del gobierno de “mejorar la capacidad de gobernar para atender
los anhelos y expectativas de la sociedad mexicana y recuperar con ello la
confianza en sus autoridades”,52 generar resultados que añadieran valor al
gobierno y a la sociedad, y tener en consideración el entorno o medio ambiente
en el que participa, afecta e impacta a la Administración Pública.

Se contemplaron cuatro objetivos en el Plan Nacional de Desarrollo

2001-2006, que son los siguientes:

a). Buen gobierno. Formar un buen gobierno, de clase mundial, competitivo,

transparente, innovador, de calidad, honesto, participativo y productivo,
que trabajara mejor, con un costo menor y con mayores beneficios para
la sociedad.
b). Crecimiento económico. Crear las condiciones para un crecimiento
económico sustentable y mundialmente competitivo que impulsara el
progreso de todos los mexicanos.
c). Orden y respeto. Lograr que se viva permanentemente en un Estado de
derecho que garantice la seguridad, justicia, convivencia, participación
y paz social.
d). Desarrollo humano y social. Lograr un desarrollo equilibrado, equitativo
y participativo, donde sea prioritaria la educación y la salud de los
mexicanos.

De las expresiones doctrinales en torno a las instituciones y su transformación,

de las modalidades expresamente aplicadas señaladas con antelación y los
fines perseguidos, y particularmente del carácter público de las instituciones
del Estado, edificado por la sociedad para su servicio, se colige que todo
cambio institucional, especialmente de la Administración Pública como área
de mayor contacto con la población, encargada de proveerla de los bienes y
servicios públicos, debe perseguir como objetivo general el mejoramiento en
su estructuración y funcionamiento, para que cumpla cabalmente con sus fines,
52
Ibidem, p. 407.

71
 Alger Uriarte Zazueta

e imprimir a sus dependencias para hacerlas funcionales y coordinadas dentro

de la propia administración, eficacia, eficiencia y congruencia institucional.

1.6 Eficacia, Eficiencia y Congruencia Institucional

En virtud de que todo proceso de transformación o cambio institucional de

la Administración Pública, tiene como objetivos por disposición de la ley,
imprimirle eficacia, eficiencia y congruencia institucional, corresponde
analizar estos conceptos.

1.6.1 Eficacia Institucional

Para Lourdes Torres Pradas (2000), la eficiencia “En el sector público, y por
lo tanto en la administración local se define como “el grado con el que una
organización logra los objetivos o fines establecidos”.53

Las instituciones públicas, y de manera particular la Administración Pública,

en tanto estructura del Ejecutivo, con funciones y atribuciones tiene como
fin la satisfacción del interés general. Siglos atrás las administraciones
como componentes de las escuelas cameralistas en Europa, buscaban con la
gama de actividades y tareas hacia la comunidad brindar la felicidad a los
súbditos. Lo anterior significa que si el propósito de los gobiernos a través
de la Administración Pública es satisfacer el interés colectivo, se presenta
una complicación para medir el grado de eficacia, entendida ésta como la
capacidad para alcanzar los propósitos que se esperan.

En tal virtud las experiencias públicas implementadas por el orden

administrativo han utilizado distintos mecanismos para alcanzar los objetivos
previstos y llegar a la eficiencia. Destacan entre ellos: la presupuestación y
gestión por objetivos, la auditoría de eficacia o de programas, la evaluación
de políticas públicas, los indicadores para el control de eficiencia y eficacia y
la gestión de la calidad en las administraciones públicas.

Significa entonces que para alcanzar los objetivos fijados por las organizaciones
públicas, hay que aplicar instrumentos renovados, con metodologías y
técnicas que apunten a la calidad y a la cultura organizacional, como un
permanente desafío de los gobiernos, en alineación con los fines prístinos de
la Administración Pública.
53
Torres Pradas, Lourdes, El control de eficacia en la administración local, Lisboa, 2000, http://
www.isel.org/cuadernos_E/Articulos/l_torres.htm.

72
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

1.6.2 Eficiencia Institucional

Eficiencia (Del latín efficientia), se define por la Real Academia Española

como “1. f. Capacidad de disponer de algo o de algo para conseguir un efecto
determinado”.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se abordan conjuntamente la

eficacia y eficiencia de la Administración Pública Federal en los siguientes
términos:

“5.4 Eficacia y eficiencia gubernamental”

“La prioridad del gobierno es garantizar las condiciones para el desarrollo

humano sustentable. Por lo tanto, los servidores públicos están obligados a
facilitar el acceso de la población a los beneficios que les corresponden. Hasta
hoy, el aumento de recursos destinados a la Administración Pública no se
ha traducido necesariamente en una mayor eficacia y eficiencia general de
sus servicios. Por ello, es necesario implementar estrategias que orienten a la
función pública a mejorar su desempeño para satisfacer las necesidades de los
ciudadanos en cuanto a bienes y servicios públicos”.54

El art. 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal determina:

“A la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo corresponde el

despacho de los siguientes asuntos:

“VI. Organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a fin de
que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos técnicos
de la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de eficiencia,
buscando en todo momento la eficacia, descentralización, desconcentración
y simplificación administrativa. Para ello, podrá realizar o encomendar
las investigaciones, estudios y análisis necesarios sobre estas materias,
y dictar las disposiciones administrativas que sean necesarias al efecto,
tanto para las dependencias como para las entidades de la Administración
Pública Federal”.55

54
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, www.presidencia.gob.mx.
55
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. www.diputados.gob.mx

73
 Alger Uriarte Zazueta

Incorporados en los propósitos del gobierno, la legislación administrativa

asume a la eficiencia y eficacia como un medio para el cumplimiento de sus
fines.

1.6.3 Congruencia Institucional

Entendemos la congruencia institucional, como el principio en virtud del

cual las instituciones, en su naturaleza y funciones deben concordar, ser
convenientes y coherentes, con los fines de la Administración Pública.
Particularmente deben ser consistentes con los objetivos estatales de eficacia
y eficiencia en la satisfacción de las necesidades de la sociedad en cuanto
a bienes y servicios públicos, además de las nuevas tareas que la sociedad
abierta o democrática exige a través de sus organizaciones y ciudadanos a la
Administración Pública. Por tanto, hacia el logro de esos elevados objetivos en
la Administración Pública debe proyectarse todo proceso de transformación o
cambio institucional, so pena de resultar inútil, o peor aún, retrógrado.

La consistencia institucional de la Administración Pública depende de

su capacidad para formular e implementar coherentemente las políticas
públicas relacionadas con el desarrollo fructífero de la sociedad. La falta
de coherencia se corrobora cuando los resultados de la acción de gobierno
no son eficaces, sino que ocasionan problemas más agudos que los que
se pretenden solucionar. Por ello, una exigencia de la vida pública es que
la Administración Pública valore mejor el mundo de la factibilidad para
que no se comprometa con políticas que tienen más de deseabilidad y
viabilidad, pero que carecen del sentido de oportunidad que es fundamental
en los propósitos y acciones de gobierno.56

56
Uvalle Berrones, Ricardo, La responsabilidad política e institucional de la Administración
Pública, op. cit., p. 203.

74
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

Gráfico N°. 2
Evolución de las Instituciones Públicas de México y Sinaloa;
Interacción y Metamorfosis.

Fuente: elaboración propia

Como resultado de la indagación teórica y doctrinal de este capítulo podemos

afirmar que no existe a la fecha un concepto único ni universalmente aceptado
de institución, sino diversas acepciones asignadas de manera abstracta y
general por los estudiosos de las diversas disciplinas y corrientes internas;
por lo que no contamos con una definición precisa de las instituciones del
Estado, menos aún de las encargadas de su tarea ejecutiva o administrativa,
concretamente de las instituciones de la Administración Pública Federal y del
Estado de Sinaloa.

No obstante, podemos entrever dispersos en las acepciones consultadas,

particularmente en la opinión de Pablo Lucas Verdú, algunos de los rasgos
o caracteres generales de las instituciones, en el sentido de que permanecen

75
 Alger Uriarte Zazueta

en el tiempo más allá de las voluntades que las crearon, reclutando nuevas
voluntades para continuar sus fines; establecen directrices que son seguidas
por sus adherentes; persiguen un fin público y social, en el caso, en lo admi-
nistrativo y económico, y requieren de instrumentos, materiales como los edi-
ficios, muebles u objetos, ideales como las normas, o personales como los
titulares de sus órganos, para realizar sus fines.

La imprecisión se extiende respecto del cambio institucional, en relación al cual

existen igualmente diversas concepciones teóricas y doctrinales en las distintas
disciplinas y sus corrientes del viejo institucionalismo y fundamentalmente
del nuevo institucionalismo, buscando explicar por qué causas y en qué
circunstancias de modo, lugar y tiempo, surgen, se transforman, desaparecen
y reaparecen las instituciones en general.

No obstante, los estudiosos nos orientan sobre las causas, circunstancias,

supuestos o modalidades en que, a su juicio, opera el cambio institucional.
Así, para algunos el cambio se registra por causas internas o endógenas a
las propias instituciones; para otros por motivos o influencias externos. En
la opinión de algunos más, el cambio opera por determinación interna de las
instituciones con o sin de la voluntad de sus miembros, en tanto que para otros
por determinación externa, en la ley por ejemplo, como efectivamente ha
ocurrido por lo menos en parte y formalmente a nuestro juicio, el cambio de
las instituciones de la Administración Pública Federal y del Estado de Sinaloa
desde la Independencia y fundamentalmente a partir de la Constitución
Federal de 1917, a reserva de corroborarlo o desvirtuarlo en su caso en los
capítulos siguientes.

En cuanto a las instituciones públicas administrativas, debemos considerar:

a) particularmente lo expresado por Torres Espinosa, en el sentido de que,
el cambio institucional determina el modo evolutivo de las sociedades a lo
largo del tiempo, por lo que es necesario para entender el cambio histórico,
o viceversa, y que los individuos continuamente cambian las estructuras de
gobernación, esperando mejores resultados, pudiendo las nuevas formaciones
institucionales surgir gradualmente mientras desaparecen las viejas
instituciones; b) la opinión de Peters en cuanto a que el cambio institucional se
da mediante un proceso de aprendizaje en el que las instituciones identifican las
circunstancias cambiantes de su entorno y luego se adaptan a ellas, pudiendo
resultar el cambio funcional o disfuncional según se perciban bien o mal,
respectivamente, las señales emitidas por la sociedad, y que la normatividad

76
 El cambio institucional en la administración pública en México y en Sinaloa

de la institución es una importante fuente de información para determinar

cuáles son los cambios adecuados; c) la propuesta de North, de los cambios
discontinuos, como las revoluciones y conquistas, que nunca son totalmente
discontinuos a su criterio y de que el cambio institucional es producto del
ajuste de reglas, complementado con un análisis de las transformaciones en
la estructura jurídica y funcional; d) lo propuesto por Ayala tocante a que las
instituciones no cambian radicalmente, las nuevas nunca son completamente
nuevas, y e) por José Juan Sánchez González, en el sentido de que hay
diferentes causas que pueden forzar el cambio institucional u obstaculizar la
activación de los procedimientos reproductores, y de esta manera modificar o
destruir la institución.

En la Administración Pública Federal, como se indicó en párrafos anteriores,

en las últimas décadas se han registrado como modalidades de transformación
institucional, las denominadas Reforma, Modernización e Innovación
administrativa, las cuales podrían estar implícitas en las vías de cambio
sugeridas o los tipos y procesos de cambio, de formación institucional,
desarrollo, desinstitucionalización y reinstitucionalización propuestos por
Jepperson o en los estimados por otros investigadores del tema.

A la par de la orientación teórica y doctrinal en relación al cambio institucional,

en el caso de la Administración Pública Federal, la ley coadyuva a su
entendimiento al señalar los objetivos de eficiencia, eficacia y congruencia
que lo deben orientar, y a la formación o transformación misma de sus
instituciones en el alto propósito de satisfacer las necesidades de la sociedad
en cuanto a bienes y servicios públicos.

A efecto de delinear con mayor precisión el concepto de las instituciones y del

cambio institucional de la Administración Pública de la Federación y del Estado
de Sinaloa, para entender el origen y naturaleza de las actuales, y determinar
si cumplen o no con los objetivos que la ley les encomienda y la sociedad y el
Estado esperan de ellas, confirmando o desechando en su caso las acepciones
y propuestas de los teóricos, emerge indispensable realizar un exhaustivo
análisis de los regímenes y figuras a través de la historia, particularmente a
partir de la época Colonial, en que las funciones estatales alcanzan una mayor
precisión y desarrollo, principalmente las administrativas, con instituciones
que parecen haber trascendido o influido orgánica o funcionalmente en las
administraciones de épocas posteriores.

77