Tawil, Guido Santiago

Acto administrativo .• la ed .• Ciudad Autónoma de

PRESENTACIÓN DE LA OBRA
Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2014.
1136 p.; 24x17 cm.

ISBN 978-95Q..2Q..2587-2
,Cinco años atrás presentábamos la primera obra colectiva de
1. Derecho Administrativo. nuestra cátedra sobre el tema "Procedimiento administrativo". A ella
siguieron el estudio sobre el "Derecho procesal administrativo" y el
(00342
':Compendio de legislación administrativa", todos ellos publicados
por este mismo sello editorial.
Hoy nos toca presentar la cuarta obra colectiva de la cátedra, de-
dicada al "Acto administrativo", institución central-si alguna me-
rece esa calificación- de nuestra especialidad.
Nacido en Francia en una coyuntura política y jurídica muy espe-
cial -caracterizada por la necesidad de volcar en términos jurídicos
la decisión política de sustraer a la Administración de la competencia
@GuidoS. Tawil, 2014
@deestaedición,AbeledoPerrotS.A., 2014 judicial (l)_ como un concepto fuertemente teñido de un componente
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires jurisdiccional a fin de justificar la competencia de la jurisdicción ad-
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 ministrativa{2l, el acto administrativo fue consolidándose (y podría-
lmprt!so en fa Argentina

Todos los derechos reservados

Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida (1) Toda vez que, como explicamos en el capítulo 9 de esta obra, a diferencia de lo
o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio que acontece en general, no fue la materia la que fijó en su origen la competencia de la
electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiadl?'>grabación justicia administrativa gala sino que ella se determinó en razón de la persona con un cri-
o cualquier otro sistema de archivo y recuperación tério político y tanto el derecho administrativo como varias de sus instituciones centrales
de información, sin el previo penniso por escritOOeI Editor y el autor. fueron desarrolladas como criterios materiales para justificar esa competencia. Quizás
sea por ello que se ha dicho en Francia que "la competencia de la jurisdicción adminis-
Printed in Argentina trativa era el contenido mismo del derecho administrativo", LONG, M., WEIL,P., BRABANT,
C., DEVOLvt,P. y GENEVOIS, B., Le grands arrérs de la jurisprudence administrative, 15«nc
All rights reserved ed., Dalloz, París, 2005, p. 2.
No part of tbis work may be reproduced
(2) Al igual que ocurriera con otros conceptos relevantes en el derecho administrati.
or transmitted in any form or by any means,
va. Ello explica, por ejemplo, la razón por la cual fue el Tribunal de Conflictos --cuerpo
e1ectromc or mechanicai, including photocopying afd recording
~onstitucional encargado de deslindar la competencia entre los tribunales administrati-
or by any information storage or retrieval system,
vos y los judiciales-- el que, al explicar por qué correspondía entender a la justicia ad-
without pennission in writing froro the Publisher and the author.
ministrativa y no a la judicial en un caso de responsabilidad civil contra el municipio de
Tuada: 400 ejemplares la Gironde, sentó en el arret Blanco las bases de la responsabilidad del Estado como dife-
rente -y regida por reglas especiales- a la de derecho civil. Particularmente ilustrativa
ISBN 978.950-20-2587.2 de ello resulta la pregunta que se formulaba el comisario de gobierno David en el caso
[Link]. "¿Cuál, de las dos autoridades administrativas y judiciales, es la que cuenta con
SAP41612197
competencia general para conocer en las acciones por daños e intereses contra el Esta-

••• do? ("quefle est, des deux autorités administrative et judiciaire, celle qui a compétence
générale pour connaitre des actions en dommages-intérets contre J'ttat"). Ver, al respec.
to, TC, Blanco, conel. David, 8/2/1873.
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708 JUlIETA RODRlcUEZ PRADO
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la ex~:meración de un agente por causales de cesantía, que luego se

conVIerte en un act? ~e c:sa?tía, un contrato de arrendamiento civil
de un cosa del dOmInIOpubhco puede ese acto viciado ser convertid
en o~r<:,vál..id~ a t~avés de un permiso o de una concesión de uso cid
domInIO publIco 51concurrieren los requisitos necesarios para ello(21).
CAPíTULO 42
2. Efectos
LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO
. Aq~í com~ se dijo, estamos en presencia de un nuevo acto admi-
nIstratIvo, y es partir del dictado de éste que comienzan a surtir los ADMINISTRATIVO EN SEDE ADMINISTRATIVA
efe~tos. Resulta claro que el anterior viciado de nulidad, no tiene la Y JUDICIAL (1)
aptItud para producir consecuencias, y por tal motivo el nuevo no
tiene la posibilidad de producir efectos retroactivos (21). '
Por ello el texto de la ley al determinar los efectos de la conver- Por Fabián Ornar Canda
sión, se refiere. a la parte que se modifica, en cambio aquello que se
declara nulo tIene efectos retroactivos, retrotrayéndose las cosas al
estado anterior a su dictado (23). l. LA SUSPENSiÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO. RELACiÓN
CON LAS PRERROGATIVAS ESTATALESY GARANTíAS DE
LOS PARTICULARES

Es común señalar que el derecho administrativo constituye un

"régimen exorbitante". Tal caracterización proviene -en un senti-
do histórico- del hecho de resultar sus institutos ajenos al Derecho
común o privado. Este último, de desarrollo muy anterior al derecho
público administrativo, no se reconoce en conceptos tales como el
de prerrogativa o supremacía de una de las partes en la relación jurí-
dica: desde una mirada ius privatista, la rama del derecho que aquí
estudiamos exorbita ciertas notas clásicas del derecho común y de
ahí la caracterización del derecho administrativo como un "régimen
exorbitante" (2).
Se trata, pues, de un derecho ajeno y, por tanto, distinto (exorbi-
tante), al derecho privado.

(1) la presente colaboración es resultado de una revisión, ampliación y actualización

(comprensiva de la reciente ley de Medidas Cautelares 26.854) de nuestro trabajo "la
{21l GORDillO,Agustín, Tratado de derecho admi~strativo ... , cit., t. 3, p. XII-16, HUT~ suspensión de los efectos del acto en el procedimiento administrativo", publicado en la
C~INSON,Tomás, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, t. 1, Astrea, Buenos obra colectiva Amparo, medidas cautelares y otros procesos urgentes en la justicia admi-
Aires, 1985, p. 424; MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, cit., t. 2, nistrativa, CAsSAGNE, Juan Carlos (dir.), Buenos Aires, lexis Nexis -Abeledo-Perrot, 2007,
p.595.
ps. 349 Y ss.
(22) Corte Sup.: "Es interpretación posible y no caprichosa que el decreto que modi- (2) Se ha afirmado que la expresión exorbitante no puede ser entendida como in-
fica uno anterior-eventualmente nulo de nulidad absoluta- no tiene efectos retroacti. dicativa de un régimen cuya definición deriva de un ámbito regulatorio residual, por
vos, es decir, no sanea la aludida nulidad, sino que puede tener la virtualidad de efectuar oposición al principal o central constituido por el derecho privado, sino que deriva de
la conversión del primer acto administrativo con los alcances del arto 20 de la ley 19.549 la especificidad de su contenido equilibrado de prerrogativas y garantías y de su cali-
(ADLA, XXXII-B,1752)", Fallos 306:719. dad de derecho común de la Administración pública {COMADIRA, Julio, ESCaLA,Héctor
(23) HUTCHINSON, Tomás, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, cit., t. 1, y COMADIRA, Pablo, Curso de derecho administrativo, t. 1,Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
p.424. 2012. p. 151.
710 FABIÁN aMAR CANDA lA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMIN)STRAT)VO ... 711

Ahora bien: ¿en qué consiste dicha exorbitancia? ¿cómo se concreta? La primera de las prerrogativas estatales es la que permite a la Ad-
-.-Íninistración crear unilateralmente situaciones jurídicas subjetivas{6}.
El régimen exorbitante se realiza o concreta en un sistema integra-
do por prerrogativas y garantías. :t El modo clásico (aunque no único(7}) de dicha creaCión, es a través
;'ael dictado de actos administrativos. .
Prerrogativas a favor del Estado y garantías en beneficio de los !;~
particulares. ~ Cuando la Administración dicta un acto, incide positiva o nega-
-'t!vamente sobre la esfera de derechos de los ,particulares. Aun el acto
Estas prerrogativas o poderes estatales y garantías de las personas trestrictivo_de derechos es dictado de modo' unilateral -esto es, sin
armonizan entre sÍ, procurando un equilibrio o -en mejor termi- -~necesidadde contar con la voluntad de aquellos cuyos intereses res-
nología- una coordinación entre poder y libertad. Poder, para que ,-'?tiinge- y crea una situación jurídica subjetiva (8).
el Estado pueda cumplir con su fin último: la realización del bien 2!:
común. Libertad, para que ni siquiera con ese afán, puedan descono- .f~\ Ese acto, en tanto manifestación típica de uno de 105 poderes esta-
cerse los derechos que hacen a la dignidad de la persona (3), verdadero \tales, se presume legítimo(9), es decir, conforme con el ordenamiento
logro del Estado de derechoI4). -'~j'urídico.Y, en tanto tal, produce de por sí efectos y debe ser obedeci-
~ao,Obliga, pues, a la obediencia.
Estas prerrogativas y garantías admiten ser clasificadas, con cri~ ~,Estamos,
'{t: así, en el campo de lo que la doctrina denomina "auto-
terio didáctico, en sustanciales y procesales, según se vinculen con
institutos de fondo o de forma propios del derecho administrativo(S}. :"tuteladeclarativa" {lO}.
Aliado de esta primera prerrogativa, convive otra, también vin-
'culada con el motivo de esta exposición, Me refiero a la denominada
(3) Según Haberle existe un "programa constitucional obligatorio" en la actual eta- ~tiautotutela ejecutiva".
p,a del Estado constitucional, "el cual comienq con la dignidad humana como premisa
antropológico-cultural que conduce a la [Link] como consecuencia organizativa" ¿En qué consiste ella?
(HÁBERLE, Peter, El Estado constitucional. Buenos Aires, 2007, p. 444).
(4) Para un tratamiento de la dignidad humana como premisa básica del Estado con~
tituciona! de derecho en relación --específicamente- con el acto administrativo, véa- "; (6) CARerADEENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de derecho admi-
se SAMMARTlNO, Patricio, "La noción de acto administrativo en el Estado constitucional", nistrativo,1. 1,8" ed" Civitas, Madrid, 1997, p. 503.
EDA,2007-639. !'(7) Además de actos administrativos, la Administración se manifiesta a través de he~
(5) En cualquier materia o tema de derecho administrativo habremos de encontrar chos (meros comportamientos materiales) y omisiones (falta o carencia de obrar, cuan-
prerrogativas y consecuentes garantías, Ambas se precisan y complementan. Ambas nu- ~ouna norma impone hacerlo). Ampliar en COMADIRA, Julio R., Derecho administrativo,
tren vitalmente a esta rama del derecho. Las princ!pales prerrogativas sustanciales son: 'exis Nexis, 2" ed., Buenos Aires, 2003, cap, 11y del mismo autor (con la colaboración
creación unilateral de situaciones jurídicas su!?jetivas; presunción de legitimidad y eje- é1eMONTI,Laura), Ley Nacional de Procedimientos Administrativos anotada y comenta-
cutoriedad del acto administrativo; posibilidad'de volver sobre ellos por razones de ilegi- 'da, la Ley, 2002, ps. 181 y ss.
timidad o inoportunidad; régimen especial en rpateria de contratos y bienes del Estado. ..~8)A diferencia de un particular, que sólo puede ver nacer derechos y obligaciones
Las garantías sustantivas son las que derivan de principios generales del derecho, tales Jravés de su consentimiento o en razón de una decisión judicial, "La Administración
como la juridicidad, igualdad, justicia y razonabilidad, así como el respeto a la propie-
~~[Link] unilateralmente la situación jurídica de los administrados sin pasar por
dad cuya vulneración, de darse ciertos requisitos, da lugar a la responsabilidad patrimo-
1:1uez:no emite simples pretensiones, sino que toma verdaderas decisiones. La decisión
nial estatal que constituye de por sí, otra garantía sustantiva de reciente adquisición en
j~utoria puede así definirse como la manifestación de la voluntad de la Administración
la historia del derecho público. Las prerrogativas formales son: a) en el procedimiento, ql) objeto de producir efectos jurídicos" (WElL,Prosper; Derecho administrativo, Civitas,
el agotamiento de la vía administrativa previo a la instancia judicial y los plazos breves
~~rid,1994, p. 85).
para la interposición de recursos administrativos; b'en el proceso, los plazos breves para
el inicio de la acción judicial contra el Estado; mayor plazo -a favor de este último- ~(9)La totalidad de los actos estatales se presumen válidos: las leyes se presumen cons~
para el cumplimiento de ciertas cargas procesales; incomparecencia personal de ciertos it<ucionales, las sentencias válidas y los actos administrativos legales (FIORINI,Bartolomé;
funcionarios al proceso contencioso; efectos declarativos de la sentencia contra el Estado ~eiecho administrativo, 1. 1, Buenos Aires, 1976, p. 348). La presunción de legitimidad
y un régimen especial de ejecución de las sentencias de dar sumas de dinero, así como ehacto administrativo está positivizada en la Ley Nacional de Procedimientos Adminis-
la posibilidad -que asiste al Estado-- de demandar la nulidad de sus propios actos, por tivos (LNPA) 19.549, arto 12.
último, las garantías formales del procedimiento se integran con un concepto amplio de (,10) /\sí, enseña Weil, el acto administrativo -"decisión ejecutoria" en el léxico del
legitimación, formalismo moderado y debido procedimiento previo al dictado de todo _!?r- da lugar a dos notables prerrogativas: el privilegio de la decisión previa, que im~
acto administrativo; mientras que las del proceso comprenden también un criterio am- l!~a que la decisión modifica inmediatamente el orden jurídico y el de la ejecución de
plio de legitimación para estar en juicio, así como la garantía de acceso a la justicia (ver tcio, que autoriza a la Administración a utilizar la fuerza cuando el particular opone
COMADIRA, Julio R., Derecho administrativo, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2003, cap. V, eS~.stencia,siempre que no exista otro medio de presión sobre el administrado o que la
p. 124, nota 375). ~ isión deba ser ejecutada urgentemente (WElL,ob, cit., p, 86).
 LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ... 713
712 FABIÁN OMAR CANDA

de un cauce principal (15). Y son provisorias porque están atadas a la

La doctrina la ha definido como la facultad atribuida POt el Ot-
persistencia de la situación de hecho que motivó su dictado y duran
denamiento a los órganos estatales que ejercen la función adminis-
mientras dure el trámite en el que fueron dictadas. Guando finaliza
trativa, para disponer por sí mismos el cumplimiento de los actos
~Iprincipal, naturalmente cesan los efectos de la medida cautelar que
a.d~inistrativos, sin necesidad de acudir a la intervención de la jus-
tICia, empleando para ello, de resultar necesario, procedimientos de
~hél se hubiere decretado, debiendo estarse a lo que se resuelva sobre
ejecución coactiva (11). d fondo de la cuestión.
;..' Así, se ha sostenido que las medidas cautelares constituyen un ins.
E.o los términos de la ley de procedimientos, esta potestad -de-
trumento del proceso o procedimiento. Si se atiende a que -de por
nommada por el legislador "fuerza ejecutoria"- implica la facultad
sí- éste es instrumental, en tanto vehículo para la realización efecti-
de l~ [Link]~is~ración de poner en práctica el acto por sus propios
va de un derecho material en juego, cabe concluir que las cautelares
medIOs, ImpIdiendo -como regla- que los recursos e inclusive las
Fesultan un instrumento del instrumento proceso o procedimiento (16).
acciones judiciales que interpongan los particulares suspendan su eje-
cución y efectosf121.
suspenda los efectos del acto recurrido en aquel procedimiento. Eso quiere decir que lo
La obediencia al acto y su ejecutoriedad ceden, empero, provisio- que se le pide ~I juez es que dicte una medida cautelar de naturaleza administrativa, por-
nalmente, cuando la Administración resuelve suspender los efectos de que no es~ dirigida. a garantizar la eficacia de una sentencia (que quizás nunca se dicte
aquél. ¿Cuándo se sucede tal suspensión? Cuando la administración
de o~icio o a pedido de parte, así lo dispone por razones de interé~
público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se ale-
gate fundadamente una nulidad absoluta (art. 12, LNPA).
l
,
porque qUizás nunca haya juicio), sino la del acto administrativo que aún no se ha dicta-
do y que resolverá el fondo de la cuestión (c. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5-, 7/1112001,
'"Gas Nea S.A. v. Resol. 2346/01 . Enargas (expte. 4934)'".
(15) Inclusive las denominadas -medidas cautelares aut6nomas" articuladas en sede
judicial son accesorias de un cauce principal. Tal cauce principal lo constituye, al mo-
mento de presentarse aquellas,_ el procedimiento administrativo inacabado que impide
Siendo el acto administrativo el producto típico de la función ad- al actor, de momento, iniciar una acción judicial, pues la Administración no es -toda-
ministrativa, es razonable concluir que la suspensión de sus efectos re- vfa- un s~jeto enjuiciable. Como lo sostuviera la doctrina procesal italiana, el carác-
sulta la medida cautelar por excelencia del derecho administrativo(13J. ter accesorio del proceso cautelar deriva su sentido de otro proceso O eventual proceso
([Link], Francesco, Instituciones del proceso civil, vol. 1, Buenos Aires, 1959, p. 87,
La suspensión del acto tiene la naturaleza de una medida cautelar cursiva agregada), por lo que entendemos que tales medidas no pueden ser asimiladas a
las denominadas '"autosatisfactivas'", toda vez que de resultar adversa la resolución final
pu~s goza ~delas notas de la provisoriedad y accesoriedad que carac~ del procedimiento el particular podrá iniciar la acción judicial, dejando así el proceso
tenzan a estas. Son accesonas(H) porque dependen de la existencia de ser eventual o potencial, para presentarse en acto. Por otra parte, estimamos que la
naturaleza provisional de la cautelar autónoma -que es otorgada hasta tanto se dicte el
acto que agota la vra en el procedimiento- impide caracterizarla como autosatisfactiva
(11) CAssAcNE,Juan Carlos, la ejecuroriedad del. acto administrativo, Abeledo-Perrot, si entendemos por éstas a aquellas que se agotan con su despacho favorable, cerrand~
Buenos Aires, 1971, p. 53. . en ~onsecuencla el proceso por carencia de objeto (vgr.: medida iniciada para que se
(12) lNPA, arto 12, párr. 1°. . realice una urgente operación quirúrgica que deniega un Hospital Público: decretada fa-
vorablemente y producida la operación, se agotó el objeto del proceso). Claro está que
(13) Razones hist6ricas confluyen para ello. ~or un lado, la influencia del contencio- por la teoría de la calificación jurídica, una medida presentada como '"cautelar autóno-
so. francés, que ~onfigur6 al proceso administrativo como un proceso al acto, ha deter- ma'" ~ue no acceda a ningún proceso principal en ciernes y con cuyo despacho se agote
minado, en términOS generales la referencia de la tutela cautelar administrativa sólo a la el objeto del proceso deberá ser tramitada y resuelta como '"aulosatisfactiva'", más allá de
suspensi6n de la ejecuci6n del acto administrativo (COMAOlRA, --con la colaboraci6n de su no"!inem iuris. Por lo expuesto, no comparto la posición doctrinaria que sostiene que
~~nti--:-, Procedimi~~los admi~i~trati'-?s...., cit., lo 1,p. 240). Por el otro, la creciente ju- el pedIdo de suspensión del acto vehiculizado en una medida cautelar autónoma '"no es
rtdlzac,lón de la'aetlvlda.d adm~mstratlva, que de aquel caos indisciplinado de hechos y cautelar" dado que '"el administrado necesita que se suspendan hoy, ya, los efectos de un
actuacIones al que a~udla GarrIdo Falta como precedente del Estado Moderno, dio paso acto administrativo, sin importar si el mismo con el devenir quita o no su existencia del
en éste a una actuacIón formal, concretada --cada vez más- en actos administrativos, mundo jurídico'" (v. CARRIZO,Andrea y lOVACNINI,Mariel, '"Procedencia de las medidas
Consecuentemente, la mayor parte de la actividad administrativa se realiza mediante autosatisfactivas en el ámbito del derecho administrativo", en suplemento sobre Medida
actos. ad"'.linistrati':'05 que por su presunción de legitimidad y ejecutoriedad obligan a la autosatisfactiva, dirigido por PEYRANO, Jorge, JA 1998--111.678).
obedIenCIa, constituyéndose la medida cautelar de suspensión el instrumento por exce-
(16) .En palabras de Calamandrei: '"Hay, pues, en las providencias cautelares, más que
lencia para neutralizar sus efectos.
la finalidad de actuar el derecho, la finalidad inmediata de asegurar la eficacia práctica
(14) la jurisprudencia ha señalado que existe una medida cautelar que se denomina de la providencia definitiva que servirá a su vez para actuar el derecho ... son un medio
'"autóno.m.a'"y es [Link] del d:recho administrativo. Se entiende que se produce cuando predispuesto para el mejor éxito de la providencia definitiva, que a su vez es un medio
un adminIstrado viene recumendo un acto administrativo en sede de la Administración para la actuación del derecho; esto es, son, en relación a la finalidad última de la función
[Link] a.l ó[Link] jerárquico competente que deje sin efecto el acto administrativo jurisdiccional, insrrumento del instrumento" (CAlAMANOREI, Piero, Inuoducci6n a/ estudio
dlcta~o por [Link]!lor. Cuando la ~dministración guarda silencio frente al pedido de sus- sistemático de las providencias cautelares, Buenos Aires, El Foro, 1996, p. 45).
penSIón, el admlmstrado se ve obligado a recurrir ante la justicia para que sea ésta quien
 '.
714 FABIÁN aMAR CANDA
LA SUSPENSiÓNDE EFECTOSDEL ACTO ADMINISTRATIVO... 715

Ahora bien: este instrumento procesal, ¿qué es, desde el punto

de vista del derecho administrativo como régimen exorbitante? ¿Una Sin perjuicio de ello, trataremos en la parte final de este trabajo
garantía de los particulares? ¿Una prerrogativa del Estado? los principales aspectos de la suspeI1:sión como prerrogativa oficiosa
de la administración.
Es claro -y así ha sido estudiado la mayoría de las veces- que la
suspensión del acto, en tanto viene a neutralizar provisoriamente sus
efectos y, entre ellos, el formidable privilegio de la ejecutoriedad, se [Link] SUSPENSiÓN DE lOS EFECTOS DEL ACTO COMO
erige en una esencial garantía para los derechos de los particulares. A GARANTfA DE lOS PARTICULARES
través de la suspensión habrá de evitarse, pues, la ejecución de actos.
nulos o que causen un perjuicio grave a los administrados o resulten Las características propias del derecho administrativo, que obligan
contrarios al interés público. al particular a recorrer -como regla- el procedimiento administra-
tivo antes de intentar la defensa judicial de sus derechos, conducen a
Como garantía, la suspensión opera neutralizando provisional-
sostener que en esta rama del derecho el principio de tutela judicial
mente los efectos de los actos administrativos nulos o gravosos que
efectiva comienza a realizarse en el aludido procedimiento(20l.
inciden negativamente sobre la esfera de intereses de los particulares,
es decir, los actos desfavorables. Tal principio cuenta, en la actualidad, con respaldo constitucional
en los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos incorporados
Sin embargo, no se agota aquí la utilidad y el carácter vicarial de
al texto supremo con la reforma de 1994, erigiéndose en una garantía
este instituto, pues la suspensión habrá de erigirse también en herra-
constitucional implícita derivada de los arts. 43 y 75, inc. 22, CN(2l).
mienta de prerrogativa, cuando sea el propio Estado el que la utili-
ce para suspender actos favorables a los derechos de los particulares Dicha garantía debe resultar operativa tanto en sede administra-
pero contrarios al ordenamiento jurídico o al interés público(17). tiva como judicial, pues del funcionamiento eficaz de las técnicas de
suspensión de los actos dependerá, muchas veces, la suerte del dere-
En síntesis y como lo ha destacado la doctrina, la temática atinen-
cho en juego.
te a la suspensión del acto encierra dos ideas antitéticas. Por un lado,
la necesidad de proteger los derechos individuales, estableciendo un En suma, cabe concluir que el principio de tutela judicial efectiva
sistema idóneo de garantías administrativas. Por el otro, la necesi- se integra -por las particularidades propias del derecho administra-
dad de insriruir la potestad o prerrogativa del poder público, para tivo que obliga, como regla, a recorrer el espinel administrativo pre-
que la Administración pueda 'Tealizar los fines de bien común(18). vio a ocurrir a sede judicial- con el de tutela administrativa efectiva,
exigiendo que la protección cautelar opere eficazmente también en
De acuerdo con ello, entendemos que como objeto de estudio la
esta sede, como único modo de asegurar la preservación del derecho
suspensión de los efectos del acto admite ser analizada tanto como
antes actos que avancen ilegítimamente sobre aquél.
una garanti'a de los particulares comb una prerrogativa estatal.
Tal eficacia, debe decirse, no aparece como un objetivo logrado en
Así serán tratadas aquí, sin pe"rjuiéio de señalar que me he ocupa-
el horizonte jurídico nacional.
do de la suspensión en su faz de prerrogativa en sendos artículos a los
que, si se quiere ampliar, puede acudirse(19). A la luz de la práctica en materia de peticiones de suspensión en
sede administrativa, puede afirmarse que existe un marcado desdén
hacia el instituto que nos ocupa, observándose que no son pocas las
• oportunidades en las que la pieza suspensoria es resuelta con el fon-
(17) Así, la ley de Medidas Cautelares 26.854 prevé de las medidas precautorias s~
licitadas por el Eslado y la tutela urgente del interés público comprometida por la inte- do de la cuestión (desconociéndole, por tanto, todo carácter caute-
rrupción de los servicios públicos (arts. 16 y 17).
(18) CAsSACNE, Juan Carlos, La suspensión del acro en sede administrativa y los efec-
tos de fa interposición de recursos; Cuestiones de derecho administrativo, Buenos Aires, (20) Es el criterio que se desprende de la jurisprudencia de la Corte Supo (recipienda-
1986, p. 57. ria a su vez de la doctrina de la Corte IOH) al consagrar el principio de "tutela adminis-
(19) CANOA,Fabián O., "la suspensión de oficio del acto administrativo", ROA, trativa efectiva" como integrativo del de "lutela judicial efectiva" cuando se trata de la
nro. 21123, ps. 408 y ss. y "la suspensión del acto administrativo estable", en la obra co- defensa de derechos en el procedimiento/proceso administrativo (Corte Sup., "Astorga
lectiva Procedimiento administrativo, Jornadas organizadas por la Univ. Austral, Buenos Bracht", Fallos 327:4185).
Aires, RAp, 1998, ps. 106 Y ss. (21) SAMMARTINO, Patricio M. E., Principios constitucionales del amparo administrativo,
lexis Nexis, Buenos Aires, 2003, p. 306.
 LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO... 717
716 FABIÁN OMAR CANDA

Administración la ejecución de los actos sin intervención judicial, la

lar) o resulta directamente ignorada por el órgano de administración
suspensión de los efectos del acto se erige en una garantía de los de-
activa (22).
rechos de los particulares que viene a equilibrar aquelhi prerrogativa,
La ineficacia del instituto suspensorio en el procedimiento neutra- evitando el conculcamiento de los derechos (25). Siendo así, es claro.
liza, así, esta importante garantía, erigiéndose en una razón más para que el instituto suspensorio en sede administrativa exige una atención
la crítica que con carácter general se le efectúa al procedimiento todo, y desarrollo que se exhiba acorde con la garantía que viene a prote-
como herramienta inidónea para los fines de control, recomposición ger y con el fin último del procedimiento administrativo, es decir, la
de la juridicidad y protección efectiva de los derechos que guiaron su vigencia plena de la juridicidad.
creación (23). En similar orden de ideas, se ha afirmado desde el derecho compa-
Por lo demás, este déficit en la operación del procedimiento reper- rado que "Junto con la intensidad del control judicial es, sobre todo,
cute negativamente en la dinámica y funcionamiento de los poderes la protección cautelar lo que se estima caracteriza a una tutela judi-
estatales, pues como se ha puesto de relieve doctrinalmente, ante la cial efectiva de los derechos subjetivos", habiéndose desarrollado un
falta de un mecanismo administrativo de suspensión idóneo es lógico subsistema propio de tutela judicial que, en la práctica, "supera a me-
que el particular busque auxilio judicial, produciéndose '~una suerte nudo al proceso principal" y por el cual "se pretenden evitar "hechos
de sobredosis en las exigencias propias de la tutela jurisdiccional que consumados" de modo de garantizar la temporalidad de la tutela
tornaría inmanejable la Administración" (24). judicial, aunque sólo sea de forma provisional" (26).
Como lo han sostenido reiteradamente la jurisprudencia y la doc- Tal tutela efectiva exige un esfuerzo de sincronización entre pro-
trina, frente a la prerrogativa de autotutela ejecutiva, que permite a .la cedimiento y proceso de modo que, cuando el caso lo amerite, el
particular cuente con herramientas idóneas para evitar la ejecución
del acto administrativo dañoso e ilegítimo y el conculcamiento, por
(22) La cuestión no ha pasado desapercibida para la jurisprudencia, que en un prece-
dente ha señalado que, desafortunadamente, la experiencia indic~ [Link] cuand~ [Link]:ido
dicha vía, de sus derechos.
de suspensión de los efectos del acto es [Link] en el ~rocedlmle~t? admlnlstratlv~, La tutela efectiva de los derechos reclama un sistema cautelar ca-
la Administración guarda, sencillamente silencIo. Ello obhga al administrado a recurnr
ante la justicia para que sea ésta quien suspenda los efectos del acto recurrido en aquel paz de articularse eficazmente en sedes administrativa y judicial; sis-
procedimiento (e. Nac. Cont. Adm. Fed., sala sa, 7/1112001, "Gas Nea S.A. v. Resol. tema cuyo diseño y funcionamiento deben exhibirse autosuficientes e
2346/01 - Enargas (expte. 4934)". idóneos para tal fin.
(23) Críticas que si bien reflejan un estado de situación obligan,. ~uidamente: a. pre-
guntarse qué hacer. En mi opinión, I~ s?,luci?n ,n? pasa por la supreslon del p~edlml~nto De ahí la necesidad de estudiar la suspensión del acto con una
--paso contrario a toda nuestra tradlclon hlstOTlca- s~no a enderezar la praxiS o aplica- mirada que abarque tanto el procedimiento como el proceso, única
ción concreta de aquél para que cumpla con los plauSIbles fines para los que fue creado.
Por otro lado, la misma praxis demuestra que pese a las críticas a veces muy severas que
forma de aprehender en su total dimensión el problema de la efectivi-
se le formulan, el procedimiento es en su actual fonflulación una instancia relativamente dad de la protección cautelar.
rápida, si se hacen valer los plazos dispuestos para resolver y, ante su paso, se oPta: por con-
siderar denegada la pretensión por vía de s~lenci? Recu.ér~ese .que en la ~ctualldad ante Adviértase que el deficiente o inexistente planteo cautelar en sede
los actos gravosos existe un solo recurso obllgatono --el JerarqUlc~ que SI no es res~elto administrativa puede -y de hecho tiene- consecuencias disvaliosas
en treinta días autoriza ir a sede judicial, y que ante hechos u omiSiones el reclamo tiene
un plazo de resolución de 90 días, más 45 ~el posterior PT?nt? ?espach~, por I? qu: en la
peor hipótesis transcurrido ese tiempo esta abierta la vWlJudlClal por vla de silencIo (cfr.
RLNPA,arts. 84 y ss. YlNPA, arts. 30132). Ello no obstante, muchas vece~ se pr~[Link] (25) C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3a, 10/5/1995, "Pulichino, Roberto Martín"; sala
el dictado del acto resolutorio del recurso o reclamo, lo que es comprensible, SIse atiende al Sa, 20/11/1996, "Craviotto Gerardo Adolfo"; 11/12/1996, "Atucha de Ares, Mónica N.";
carácter gratuito del procedimiento versus el oneroso de la instancia judicial y a las: p~azos 16/4/1997, "Montes de Oca, leopoldo Luis". En doctrina se ha sostenido que la suspen-
de común extensos de la tramitación de los juicios. Estimo que, tal vez, un procedimiento sión es una de las garantías preventivas que tiene el particular para la transitoria parali-
"controlado" en su irer por los jueces -vgr. en puntos tales como la corrección de la dene- zación de los efectos del acto (FERNÁNDEZ DEVELASCO, Recaredo, El acro administrativo,
gatoria de una suspensión pedi~a en sede ad~¡[Link]; la vulneració~ del derecho d,e de- Madrid, librería General, 1929, p. 258) Y que se trata de una figura que introduce un
fensa o de otras garantías esenCiales; el cumphmlento de los plazos estipulados, por vla del principio de equilibrio entre prerrogativa de la Administración y garantía del particular
amparo por mora- pueden coadyuvar a juridizar la práctica procedimental. (REVlDATTI, Gustavo y SASSON,José, Procedimiento administrativo de la provincia de Co-
(24) CASSAGNE, Juan Carlos, lila suspensión de los actos en la sede administrativa y rrientes. Ley 3460 comentada, Corrientes, 1987, p. 149).
judicial, en la obra colectiva [Link] ~dminisrrarivo, Ponencias ~elIV ~[Link] . (26) SCHMIDT-AsSMANN, Eberhard, La teoría general del derecho administrativo como
hispano argentino sobre derecho admlmstratJvo, RODRfeuEZARANAMUN~Z, Jaime (dlr.), sistema, Marcial Pons, Madrid, 2003, p. 237.
Xunta de Caricia, Santiago de Compostela, 1994, ps. 129 y ss., en espeCial p. 130.
] -.
, "

,, 718 FAB'ÁN OMAR CANDA

LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATlVO .• _ 719

\
~om~ conse~uencia .d~~lapresunción de legitimidad del acto ad-
,
~l'.
I en el proceso. Piénsese, por ejemplo, en que la falta de pedido de mmlstra~lvo, ~a mt~rposlClon de recursos contra éste, no suspende los
' suspensión del acto en sede administrativa resultaba óbice para la efectos Olla e¡eCUCIÓndel acto (art. 12, párr. 1', última parte, LNPA).
admisibilidad de la pretensión cautelar judicial, a la luz de la jurispru-
I dencia de varias de las salas de los tribunales del fuero especializado .<, La regla es, entonces, que la interposición de recursos administra-
federal; criterio que actualmente ha sido receptado de modo expreso ¡
tivos e inclusive de acciones judiciales(28) no suspende los efectos del
acto administrativo atacado. '
'1 en la nueva ley de cautelares (art. 13, inc. 2'). j
Asimismo, la temporalidad de la tutela exige coordinar adecua- t ... Co~o ~a sido puesto de relieve por la doctrina, tal regla es segui-
damente el pedido suspensorio en sede administrativa con el judicial, ~.~,de Similar modo, por la legislación mayoritaria comparada euro-
cuestión que hasta la reciente sanción de la ley 26.854 no hallaba pea y norte y sudamericanall9l.
respuesta en la legislación. _. Compartim?s el espíritu y la finalidad que inspira la aludida regla,
En efecto, hasta la sanción de la ley de cautelares existían dudas pues se hace dlÍ1clI concebir que slla Administración al actuar lo hace
.> acerca de cuáles eran los requisitos o extremos a acreditar para su ~n .l:?cocuradel ~ien común, tal realización pueda verse comprometida
procedencia en ambas órbitas, máxime que ante la inexistencia de o dilatada mediante la mera interposición de un recurso administra-
un Código Procesal Administrativo era posible argumentar tanto la tivo o acción judicial. contra el acto que incide negativamente sobre
aplicación del arto 12, LNPA como la del arto 230 del CPCCN. el derecho de u~ particular. Ello ~o o?stante, si el acto es ilegítimo o
gravemente danoso y de poco o mexlstente provecho para el interés
1. la suspensión del acto en sede administrativa. Vinculación con - general, deben existir respuestas procesales a la altura capaces de
neutralizar de modo inmediato los efectos de esos actos.'
la suspensión en sede judicial
. ~a re~la que determina el carácter no suspensivo de recursos ad-
1.1. La suspensión en sede administrativa. Generalidades mmlstratl~o~ y accion~s judiciales admite, sin embargo, excepciones,
Cuando en el marco de un procedimiento administrativo en trá- pues de. of¡c~~ o a pedido de parte, la Administración podrá suspen-
mite, se procura la suspensión de los efectos de un acto administra- der la eJ~cuclOn, con arreglo a tres causales que, en la literalidad de la
tivo, el régimen aplicable para dicha suspensión surge del arto 12 de norma, Juegan de modo alternativo e independiente:
la LNPA. 1} razones de interés público, o
Es decir que, siempre que se pretenda neutralizar los efectos ju- 2) para evitar perjuicios graves al interesado, o
rídicos de un acto administrativo durante la tramitación del proce.
< 3) cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta (art 12
dimiento administrativo (en otras .palabras, ante la propia Admi- párr. 2', LNPA). . ,
nistración) los requisitos para dicha .cautelar suspensiva son los que
establece el mencionado arto 12.
Por lo tanto, antes de verificar si se dan los requisitos propios de la . (28) Corte Sup.,. "SENOC", Fallos 311 :2616; C. Nac. Cont. Adm. Fed.. sala 4-, "Mer-
suspensión debe determinarse si se está efectivamente frente a un acto cedes Benz Argenllna"; sala 3-, 1617/1992, "\ICC"; sala 2-, 14nnOOO, "Segura".
administrativo, esto es, un acto que produce efectos directos sobre la (29) Cfr: CAssANG~,Procedimiento administrativo, Ponencias del IV Encuentro his-
esfera de intereses de los particulares(l .•.. panoame"cano ..., CIt., p. 131, quien cita las legislaciones de Francia Italia Esp -
. [Link]., Cotombi~ y Ve~ezuela .. En igual sentido, v. SCHMIOT, Assman, La teerla ge:e~:í
del derech? a~mmistratJvo ... , CIt., p. 238, quien puntualiza que el sistema jurisdiceio--
nal comumtarlO ~xcluye expresamente el efecto suspensivo de la interposici6n de I
r,:,ursos. Alemama ~pafs en el que la interposici6n de un recurso suspende la [Link]~~
(27) La Procuraci6n del Tesoro expresó en su oportunidad que una resolución e~a. Cl6n del act~ ha SI~[Link]. por el Tribunal de Justicia de las Comunidad~s Eu-
nada de ese organismo, cuyo objeto era el de proveer lo conducente a la representacl6n ~o~as a ~phca.r restrictivamente dicha ~egt.a, cuando ese efecto pueda hacer peli rar
y patrocinio del Estado en una cuestión determinada, sin decidir cosa alguna sobre la . a eJ~ucl6n efIcaz del derecho comunlt~Tlo. El autor juzga críticamente la solu~6n
iniciaci6n de acciones judiciales, no constituía un acto administrativo [Link] ~Ulda P?r el derecho alemán -es. deCIr, la suspensi6n de los efectos por la mera
dicho, sino un aCto interno de la Administraci6n, que al carecer de efectos dIrectos l~terpos~cI6n de ~n .recurso- sosteniendo que entraña una minusvaloraci6n automá-
sobre los administrados resultaba ajeno a los remedios procesales reglados en la lNPA tica delmterés publico y un estfmulo a la interposici6n de recursos contra actos desf
y RlNPA por [o que, en consecuencia, el acto no podía ser suspendido (PTN, Dictá. vorables. a.
menes 241 :264).
 LA SUSPENSiÓN DE EFECfOS DEL ACfOADMINISTRATIVO ... 721
720 FABIÁN OMAR CANOA

mediante la notificación. Ello no obstante, entendemos que el mero

En la literalidad de la norma -reitero-la configuración d~,cual- conocimiento de la existencia del acto -aunque éste aún no haya
,, . .
quiera de estos tres requisitos podrá dar lugar 13 la suspenslOn(30J, sido notificado fehacientemente- autoriza a requeri.r la suspensión,
i cuestión de la que me ocuparé más abajo con algun detalle. pues si la ley faculta a los administrados a pedir el cumplimiento de
Cabe advertir, en primer lugar, que las tres causales enunciadas los actos no notificados(32J (es decir, carentes de eficacia) nada obso-
por la LNPA se vinculan con principios generales del derecho, lo que ta para que puedan solicitar la suspensión de tal cumplimiento, con
viene a confirmar el carácter vicarial ya apuntado delmstltuto, pues 'arreglo a las causales del arto 12, LNPA.
la suspensión no es un fin en sí mismo sino. u~ ~[Link] para En suma, tres son los momentos en los q~e puede ser presentada la
garantizar el bien común (interés público); la JUridICIdad (d~ allt que pieza de suspensión una vez tomado conocimiento del acto: antes de
proceda frente al alegato fundado de nulidad absoluta! y el VieJOpero -la interposición del recurso, juntamente con éste o con posterioridad
vigente principio romano de nemm~m Ia.~dere(no daDar). t~t~lado al , a su presentación.
proceder la suspensión cuando la e]eCUCIOn cause un perJUIcIo grave
Lo normal es que se presente junto con la articulación del recurso,
al particular. como petición accesoria a la principal, que será la revocación del acto.
Antes de pasar al estudio de estas tres causales, nos ocuparemos
Pero no cabe descartar como hipótesis que la suspensión se solicite
de algunos aspectos formales.
an'tes, p. ej. apenas conocido el acto gravoso, sobre todo si se tiene en
t'uenta que una vez que adquirió eficacia el acto puede ser ejecutado
1.2. Legitimación y oportunidad para su planteo
en cualquier momento, por lo que si se pretende neutralizar dicha
La suspensión podrá ser dispuesta "de oficio o a pedido de parte", ejecución hay que obrar con diligencia y sentido de la oportunidad.
reza el arto 12, párr. 2", LNPA. ¿Qué sucede si se solicita la suspensión y luego no se recurre el
De modo que podrá ser solicitada por todos aquellos que gocen acto en tiempo y forma? ¿Queda firme el acto y deviene abstracta la
de la calidad de parte en el [Link], es dec~r, qUIenes cuente~ pretensión de suspensión?
con un derecho subjetivo o interés legítImo en lo terminas del arto 1 , ,. Creemos que si la petición de suspensión se basó en un alegato
inc. 1), ap. 1', LNPA Yde los arts. 3' y 74 del RLNPA. fundado de nulidad absoluta, esa alegación es demostración suficien.
,. Nada impide que sea la propia Adminisrración la que llegue a la
conclusión de que un acto es sospechoso de .P?~ecer una nuhdad ab-
te de la voluntad del particular de cuestionar la validez del acto, por
lo que la pieza de suspensión debería ser tramitada, además, como el
soluta o que causa injustificadamente u~ peqUlclo g~~ve y -tomando recurso correspondiente, con arreglo al principio de formalismo mo.
"

la iniciativa- disponga, por sí y ante SI; la suspenslOn de sus efectos derado y para la adecuada tutela del derecho de defensa.
en protección de los derechos de los .P'articula~e~. En ~stos casos -~o r' Siendo el pedido de suspensión una medida cautelar provisional
muy vistos, a decir verdad, en la práctica administrativa-la garantla .y atada a las circunstancias de hecho de cada momento del procedi-
suspensoria operana'd e o f ICIO
.. (311 •
miento, tampoco existe óbice para solicitarla con posterioridad a la
La suspensión del acto, en tanto opera sobre su~ efecto.s, sin ~ud~s interposición del recurso, siempre y cuando se lo haga con anteriori-
puede ser solicitada desde el momento en que aquel adqUiere eficaCia dad a la resolución de la pretensión de fondo, de la que el pedido de
suspensión es accesoria .
,
,
• .Adviértase que, a diferencia de los recursos, que tienen un plazo
(30) El procedimiento de la ciudad de Buenos Aires contiene una regulación similar, ~perentorio e improrrogable para su articulación, el pedido de suspen-
aunque no idéntica, pues en vez del standard del "perjuicio grave" contempla ~ d: :a sión no ha sido regulado por el legislador en cuanto a la oportunidad
valoración conjunta de los bienes jurídicos en juego, al p~eptuar que proc e~ "a
cautela cuando la ejecución del acto "acarree mayores perJUICIOSque su suspensión. de su presentación, circunstancia que viene a confirmar que esta es
Asimismo, exige para la procedencia de la suspensión que se alegue fundadamente una viable durante el lapso comprendido entre el conocimiento del acto
nulidad absoluta y ostensible del acto. .
(31) la suspensión de oficio tiene su campo de aplicación más fec,undo, e~ reah~
ante actos favorables a los derechos de los particulares que padecen una nu.l1dad a.
luta o devienen contrarios al interés público. En estos supuestos,. la suspensión ofiCIosa (32) M. 11 lNPA.
opera como prerrogativa estatal y será objeto de análisis más abaJO.
 •
722 FABIÁN OMAR CANDA
LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ... 723

(arg. arto 11, LNPA) Yla resolución de la cuestión de fondo planteada

da con inmediatez, acorde con la urgencia que el casó objetivamente
en el recurso. amerita (371.
Asimismo, debemos apuntar que si el acto que resuelve la cuestión
.. . 1331 en e 1 que se
de fondo es objeto de un nuevo recurso a d mInlstratlvo t En suma, pensamos que la falta de un plazo exp;eso en la ley no
insistirá con la revocación, nada impide que pueda solicitarse en éste es objetivamente disvalioso, pues cualquiera que se quiera fijar de an-
temano Ycon afán de regir todo pedido de suspensión puede resultar,
la suspensión de aquél.
según las circunstancias, tanto extenso co~o exiguo.
1.3. Plazo para su resolución l.' Por ello, pensamos que el criterio a utilizar, como en cualquier ac-
1" tuación exigible de la administración, es el de la razonabilidad: ante
¡ 1.3.1. Elpanorama hasta la sanción de la ley 26.854 de medidas la ausencia de un plazo, de transcurrir un término "que excediere lo
cautelares iázonable" (arg. arto 28, LNPA) el particular podrá considerar dene-
La ley de procedimientos no establece un plazo para que!a Ad- gado tácitamente su pedido y ocurrir a sede judici¡ll con igual objeto.
ministración se expida sobre el pedido de suspenslon, cuestlOn que En la práctica y hasta la sanción de la ley de cautelares 26.854, al
tiene importantes consecuencias prácticas, pues la ausencia de tal no contemplar la ley de procedimientos un plazo expreso, el peticio-
plazo impide conocer, fehacientemente, cuánto ,ti~mpo dehe espe~ar nante de la suspensión requería de la Administración la resolución del
el administrado antes de considerar denegado tacita mente su pedido pedido en el tiempo que estime prudencial y, agotado éste, intentar la
y quedar habilitado para solicitar la suspensión en sede judicial(34'. éautelar en la justicia.
La doctrina ha propiciado la aplicación del término genérico pre-
visto en el arto 1°, inc. e), ap. 4°, de la LNPA, es decir, el plazo de diez 1.3.2. La ley 26.854 y el plazo para resolver la pieza de suspensión
días(3SI. Así como la Ley de Procedimientos excede, en sentido estricto, la
Estimamos que este plazo podía resultar demasiado extenso, regulación de la instancia administrativa y regula aspectOs del pro-
pues desde que el acto cobra eficacia puede ser ejecutado en cual- ceso contencioso (vgr., el acceso a la instancia judicial, Título IV de
quier momento, aún existiendo un pedido de suspensión pendiente de la LNPA), la ley de cautelares contiene disposiciones que impactan
resolución (36). directamente en el procedimiento, exorbitando, en consecuencia, la
materia procesal.
Por ello, pensamos que el plazo con el que cuenta la Administra-
ción para resolver -y, consecuentemente, el tiempo que debe aguar- Es lo que sucede con la disposición de la ley de cautelares que
dar el particular antes de poder llevar 'su petición cautelar a sede impone el deber de solicitar en sede administrativa la suspensión
judicial por considerarla denegada racitamente- dependerá de las del acto, como requisito para poder solicitarla luego en sede judicial
circunstancias de hecho. . cuando se lo hace en el marco de una medida cautelar autónoma, esto
es, cuando la medida cautelar se pide encontrándose pendiente de
Si el acto es de ejecución inminente y los perjuicios que dicha eje-
agotamiento la vía administrativa.
cución irroga son graves, la pieza de suspensión debe ser despacha-
Aquí el legislador viene a establecer un plazo específico para que
la Administración resuelva el pedido de suspensión en sede adminis-
•
(33) Vgr. contra el aeta originario (procedimiento de [Link] articula .u~ re-
trativa, fijando un término de cinco días vencido el cual el particular
curso obligatorio (jerárquico) u optativo (reconsideración con JerárqUIco en subSIdIO) '! podrá solicitar la medida cautelar autónoma(381.
contra la resuelto por el superior (procedimiento de segundo grado) una nueva reconsl-
deración.
(34) Nos ocuparemos luego de la necesidad de solicitar la suspensión en s~e ~dmi. (37) Debe ser un plazo capaz de conciliar la posibilidad real de que la Administración
nistrativa antes de hacerlo en sede judicial, pero anticipamos de~de ya qu~ la JU~ISPru- se aboque al estudio de la petición cautelar con la urgencia en cuestión.
dencia no es pacífica, existiendo salas del fuero federal de la capital que aSI lo exIgen. (38) Pensamos, por los fundamentos dados más arriba. que la aplicación estricta de
(35) CAsSAGNE, "la suspensión ...•., IV Encuenrro hispano argentino, cit., p. 144. este plazo dependerá de la situación comprometida en la pretensión cautelar, pues tra.
(36) Pues el pedido de suspensión no neutraliza, por sr, los efectos del acto; de modo tándose, por ejemplo, del compromiso de los derechos enunciados en el art. 2°, inc. 2°,
que aun pendiente la resolución de la pieza de suspensión, el acto puede ser ejecutada. de la ley (vida digna, salud, derecho de naturaleza alimentaria o ambiental) estimamos
que el estándar favorable a su amplia protección que deriva del articulado todo de la ley
 LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ... 725
724 FABIÁN OMAR CANDA

¡ I
Otra cuestión que la ley
bajo los cuales será apreciada
tablecer que serán los fijados
viene a despejar es la de los requisitos
dicha medida cautelar autónoma, al es-
en el arto 13, inc. 1', Yno los del arto 12 1,
_'. Con todo, la distinción tiene un interés relativo en
trativa, pues en el procedimiento los requisitos para la
farían según se trate de una suspensión de naturaleza
dé no innovar, siendo ambos supuestos comprendidos
sede adminis-
suspensión no
innovativa o
en el arto 12,
de la LNPA (ley 26.854, arto 13, ¡ncs. }' y 2'). lNPA.
I•
1.4. Carácter de la suspensión: ¿innovat;vo o no innovativo? 7-5. Causales de suspensión
De ser acogido el planteo y dispuesta la suspensión: ¿ante qué tipo Como se anticipara, tres son las causales de suspensión que enun-
de decisión cautelar nos encontramos? cia el arto 12, LNPA.
En un importante aporte al estudio de las [Link] cautelares. en el . Los analizaremos separadamente.
marco de la acción de amparo, Sarnmartino sostiene que aun siendo
una medida de carácter conservatorio la suspensión de los efectos del 1.5.1. Razones de interés público
acto no se subsume dentro de las de no innovar, pues al neutralizar
los efectos del acto produce una alteración de la situación jurídica, La inclusión de este causal es la consecuencia lógica de resul-
dado que la eficacia del acto se ve interinamente paralizada. tar el interés público el standard de interpretación de toda relación
Así, entiende que desde el punto de vista de la Administración es~ jurídico-administrativa 1<111.
suspensión tiene naturaleza innovatlva, mientras qu~ desd1e la POSt. " Como nos estamos ocupando de la suspensión en calidad de ga-
ción del peticionario será innovativa o conservatona segun el acto rantía de los particulares, preciso será puntualizar que no será la re-
, (39)
haya comenzado a producir efectos o no . gla la invocación del interés público por el particular, pues éste persi-
Sin desconocer la incidencia jurídica que la suspensión per se tiene gue la protección de su interés individual, ante el acto que califica de
sobre los efectos del acto y considerando la calidad de garantía p~[Link]- ilegítimo o de perjuicioso para sus derechos.
sal del instituto, pensamos que lo relevante para juzgar su [Link] Ello no significa, empero, que la causal no pueda ser invocada,
conservatoria o innovativa es la evaluación desde el punto de vista cuando el particular entienda que además de agraviarle en su esfera
de la situación fáctica y jurídica de quien la peticiona. Así y como lo de derechos, el acto cuya suspensión solicita es contrario al interés
sostiene el citado autor, si al disponerse la suspensión se ope~~ sobre público (421.
una situación de hecho (vgr. medidas tales como una suspenslOn en el
En un interesante precedente, la Cámara federal hizo lugar a la
goce de un derecho o una clausura que se es~én ejecutan?o, pe!o ~~~
pretensión judicial de suspensión de los efectos de varios actos admi-
no concluyeron) será innovativa; si, el\ cambiO, el acto au,? no ~ncldlO
nistrativos, encauzada en una medida cautelar autónoma, que fue-
sobre la situación de hecho (la suspensión o clausura han Sido dIspues-
ra efectuada por una empresa contratista a la que la Policía Federal
tas pero aún no ejecutadas), será de nó innovar o conservatoria(401.
-entidad contratante-, le había denegado el cambio de un provee-
dor y la actualización de tecnología para la carga y búsqueda de hue-
llas dactilares.
permitirra acortar el término de espera de ci~co días; ello sin ~rjuicio de la a~icul~ción
de una medida provisionalfsima, en los térmmos q,:,e se menclo~ar~n m~s abajO e I~Ch.~-
sive. en casos de tutela muy u~ente de derechos ~ profunda lnclde~la para la dl~~I-
dad humana. prescindir del pedido de suspensión en sede administratIva como reqUISito los efectos del acto administrativo impugnado- tienen naturaleza "innovativa" (c. Nac.
ineludible para la medida cautelar autónoma. Cont. Adm. Fed., sala 1., 2111011999, "'Trenyan de Hakim Zulema v. lotería Nacional-
(39) Ampliar en SAMMARnNo, Patricio M. E.• Principios constitucionales ~el amparo ~d. Sociedad del Estado- slmedida cautelar (autónoma) .•.•c. 27.432/99.
ministrativo. Lexis Nexis, Buenos Aires. 2003. ps. 323/324. El autor [Link] aludIdo (41) GARRIDOFALLA,Fernando, las transformaciones del régimen administraUvo, Ma-
criterio en su obra Amparo y Administración, 1. n, Abeled<>-Perrot. Buenos Aires, 2012, drid, 1962. p. 86.
~~~ ... (42) Por ejemplo, un acto que disponga con dudosa legitimidad la caducidad de una
(40) Bajo este punto de vista, la jurisprudencia ha re.f1exionado q~e frente al pnnclp~o concesión de servicios públicos sin prever cómo será prestado el servicio el día siguiente
de ejecutoriedad de los actos administrativos, el requiSIto de agotam,en~o de la l~s~ncI~ a dicha caducidad. permitirá al concesionario requerir la suspensión tanto por razones
administrativa como requisito de habilitación de la jurisdicción conlencl~ administrati- de legitimidad como por el perjuicio que le irroga y, a la vez, por desatender el interés
va y el carácter eminentemente revisor de ésta. la ma,yor p'arte de las medidas cau~elares . público en la continuidad del servicio esendal.
susceptibles de ser requeridas en esta sede -<uyo objeto tIende a lograr la suspensIón de
 726 FABIÁN aMAR CANDA LA SUSPENSiÓN DE mcros DEL AcrO ADMINISTRATIVO... 727

La cautelar fue otorgada haciéndose mérito de que "surge u~ as- De modo tal que, aun de no encontrarse -como lo está- expre-
pecto objetivo de esta controversia que puede ~f~[Link] el manejO de samente contemplada como causal para evaluar la procedencia de la
los datos del sistema en una materia de alta sensibilidad en cuanto al suspensión en la LNPA, de todos modos debería ser valorado por su
interés nacional involucrado", para concluir luego que "Por todo lo calidad de fin último de todo el obrar estatall").
expuesto, teniendo en cuenta el interés público en juego, la m~di?a
cautelar debe ser concedida hasta tanto se resuelva el recurso Jerar- Con esto no se quiere decir -como será objeto de precisión al es-
quico ... pues -atento el alcance en que se le otorga- resulta menos tudiar la suspensión como prerrogativa- que la mera invocación del
dañosa para la comunidad que su rechazo" (43J. interés público pueda obrar como llave del"mandala para otorgar o
denegar el pedido suspensorio, pues este concepto indeterminado re-
En rigor, pensamos que todo acto contrario a ,derecho .at~n:[Link]- quiere, en tanto tal, efectivizarse en cada caso concreto y explicitarse
tca el interés público comprometido en la vigencia de la JUr1dl~ldad, en la motivación del acto(48). Debe expresare en cada oportunidad,
por lo cual cuando el particular alegue fundadame~te el pedIdo de pues, cuáles son las razones de interés público que puntualmente con-
suspensión en la nulidad absoluta del acto, lo est~ra f~nda,nd? a la curren toda vez que se lo menta.
vez -explícita o implícitamente- en el mentado mteres publico en
la realización práctica del principio de legalidad.
1.5.2. Perjuicios graves al interesado
Con todo el campo más fecundo para la operatividad de esta
causal es el de la suspensión de oficio por la administración, pues Interesado es aquél al que el act9 va dirigido directamente o que
como tiene dicho la Procuración del Tesoro es aquélla la que está en se ve incidido por éste, permitiéndole invocar la calidad de parte en
1, mejores condiciones para evaluarlo(44). Remitimos, por tanto, a su los términos antes señalados.
estudio más abajo. La ley prevé la suspensión "para evitar perjuicios graves".
Sí es importante destacar acá que en aquellas le~~slaciones que Se infiere de ello que si el acto agotó sus efectos y los perjuicios ya
-como la alemana- disponen como regla la suspenslOn de los efec-
se han producido, obviamente la suspensión carece de sentido.
tos del acto por la mera interposición de los recursos administrativos
o de la acción contenciosa, dicha calidad suspensiva cede cuando la No es así, en cambio, cuando el acto todavía no ha producido efec-
I autoridad administrativa "ha ordenado especialmente la ejecutividad tos tangibles en la esfera vital de intereses del particular(49) o cuando
i inmediata del acto en interés público ..."(4S),destacándose así la rele- ha comenzado a producirlos y éstos continúan en el tiempo(50), pues
vancia que se le confiere al mentado standard básico de la relación allí la suspensión sí procederá.
, jurídico administrativa aún en regímenes positivos. ~ue parten de un
principio inverso al vigente en nuestro derecho POSItiVO.
Cont. Adm. Fed., sala 4a, 14/5/1985, "Coelho"; 3115/1991, "Bco. Pcia. de Buenos Ai.
Nuestra jurisprudencia ha reconotido, asimis~o, la importan.c}a res", LL 1992.A.211; 13/611991, "Metalúrgica 8ellucci"; sala 2-, 221312000, "Curto",
de valorar el interés público involucrad.o ante pedidos de suspenslOn entre otros (jurisp. cit. por COMAOIRA, Julio y SAMMARTTNO, Patricio, "Medidas cautelares
e interés público", en Revista de Derecho Público, 2002.1, La emergencia económica,
de actos u otras medidas cautelares requeridas en sede judicial, a pesar Rubinzal-Culzoni, ps. 327 y ss.)
de no encontrarse expresamente previsto el requisito en el arto 230, (47) En efecto, sería inadmisible que la Administración a la hora de decidir la proce-
CPCCN, criterio que viene a ratificar la imposible omisión de..s~ con- dencia o no de la suspensión de un acto omitiese valorar la incidencia que dicha deci.
sideración devenida de su ya aludida calidad de standard baslco de sión habrá de tener en el interés público, pues eso sería lo mismo que olvidar la razón
de ser de su existencia y su carácter vicaria1 ordenado a la realización del bien común.
toda relación jurídico administrativa (461••
(48) La mera alegación del interés público por parte de la autoridad administrativa no
exime a los jueces del deber de examinar la veracidad y el alcance con que se formula
ese aserto, que constituye un presupuesto para la procedencia de la pretensión esgrimida
(43) C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3-, 61312006, MCiccone Calcográfica S.A. v. EN • ante ellos (Corte Sup., "Club Universitario", Fallos 322:1417).
PFA _ Resol. 3658/05, 3868105, 4504105 slmedida cautelar autónoma", c. 4024312005.
(49) Decimos "tangibles" porque el mero dictado del acto, en razón de la primera pre-
(44) Dictámenes ..., 207:155. rrogativa estatal antes mencionada, implica de por sí la creación de una situación jurídi-
(45) Ley alemana de la jurisdicción contenciosoadm¡nistr~tiva (V~~, a,:. 80, trad. ca novedosa en el sujeto al que se dirige, pero la consumación de este primer y liminar
por BAClCAlUPO, Mariano, MEIsistema cautelar en el contenCIOSOadministrativo alemán Mefecto" no neutraliza la posibilidad de solicitar la suspensión de aquellos otros efectos
tras la reforma de 1991 ", RAp, 128, p. 413). que derivan de su concreta ejecución.
(46) Corte Sup., "ArizuM, Fallos 307:2267; "Astilleros Alianza", Fallos 314:1209; (50) Son los ejemplos antes también aludidos de medidas sancionatorias a medio
"Seery"', Fallos 315:2040; "VCC, Fallos 316:766; "Garré", Fallos 320:2697; C. Nac. cumplimiento.
,
,
,.
l' 728 FABIÁN OMAR CANDA LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO .. 729

El perjuicio debe ser "grave", es decir de .i~portar:~ia, trascen- que erige en valla de las medidas cautelares la posible ulterior repara-
dente para el particular que solicita la suspenSlon. [Link] q~e la ción de los daños patrimoniales (55), tornarían a la suspensión del acto
l. norma dice "grave", no "irreparable", fijando un matIz de .relteve,
pues el parámetro de la irreparabilidad es ciertamente supenor Y de
una medida, en los hechos, nunca conducente.
Merece un tratamiento separado la cuestión atinente a si esta sola
más difícil alegación y prueba.
causal es suficiente para el otorgamiento de la suspensión, atendien-
La jurisprudencia administrativa no ha sido siempre unívoca en do a que la redacción del artículo enuncia.a las tres causales como
punto a cómo se acredita el cumplimiento de esta causa..!. En algún independientes y autónomas. El tema será tratado puntualmente más
dictamen antiguo de la PTN se infiere que alcanza con solo a~:gar .el abajo, donde remitimos.
perjuicio grave(51), pero en otros se sostuvO que la mera alegaclOn, SIn
pruebas, no es suficiente(52l, 1.53. Nulidad absoluta
Pensamos que debe aplicarse un criterio similar al previsto para
La tercera y última de las causales de suspensión es el alegato fun-
la causal de nulidad: el perjuicio grave debe ser alegado fundada-
dado de nulidad absoluta.
mente. Exigir la prueba acabada del daño es exagerado, pues el ~año
grave es justamente aquello que aún no sucedió y se quiere conjurar Esta causal se vincula con el principio de juridicidad y apunta a
provisionalmente con la suspensión. Pero, de otro lado, sostet;Le~ ~l poner entre paréntesis los efectos naturales de un acto, cuando se sos-
pedido de cautela en un alegato genérico sobre el [Link]:o perJUICIO peche fundadamente su desarreglo con el orden jurídico.
a sufrirse resultará insuficiente. El alegato fundado ImplIca el deber
Pensamos que alcanza con que se alegue la nulidad absoluta (es
de formular razonadamente los motivos por los cuales se sufrirá un
decir, que se sostenga razonablemente que el acto carece de uno o más
daño relevante y, de ser posible, el de acompañar aquellos elementos
elementos esenciales o que uno o más de éstos padecen vicios graves)
de prueba que permiten llegar a esa conclusión (53).
sin que sea necesario que el vicio resulte manifiesto.
Pese a que la jurisprudencia administrativa a veces lo ha erigido
Nulidad absoluta y manifiesta no son conceptos que se identifi-
en óbice para la procedencia de la suspensión (54), consideramos que
quen en el derecho administrativo, pues mientras uno define el acto
el standard de la "reparabilidad ulterior" no es idóneo para rechazar
que carece de alguno de sus elementos esenciales o los presenta gra-
el pedido caurelar. vemente viciados, el otro se refiere al carácter palmario, evidente, os-
Para que proceda la suspensión, la ejecu~ión debe c~~sar un p~r- tensible del vicio, cualquiera sea su entidad. Así, es dable la existencia
juicio grave. El legislador no alude a una posIble reparaclOn postenor de actos que padecen vicios graves y manifiestos como de otros que
como obstáculo para la suspensión. . exhiben vicios leves igualmente manifiestos (56).
Por lo demás, no puede escaparse que con el criterio amplio que Dado que la inconsecuencia o imprevisión del legislador no se
se le otorga en la jurisprudencia de la Corte Supo al concepto de pro- presume, creemos que en el ámbito nacional es suficiente con que se
¡ piedad luego del célebre precedente "Bordieu",. prácti~amente to~o alegue fundadamente una nulidad absoluta, sin exigirse como otro
" derecho ajeno a la vida y la libertad es susceptIble de .mgresar bajO requisito el carácter manifiesto del vicio.
este concepto y, consecuentemente, pasible de valoracIon pecumana
Por otra parte, si el acto es manifiestamente nulo corresponderá
y reparación. ,.
directamente su revocación y no una medida provisional de suspen-
Esa asimilación, sumada a la no pocas veces i~vocada solvencia sión de sus efectos.
estatal que se da por presumida y a la jurisprudencIa de la Corte Supo
Pensamos que el alegato fundado de nulidad absolura es aquel
que se revela suficientemente idóneo como para introducir la duda,
(51) PTN, Dictámenes 137:t45.
(52) PTN, Dictámenes 207:155.
(53) Como podría ser, por ej., un dictamen contable cuando se trate de perjuicios (55) Corte Sup., "Garré", Fallos 320:2697.
económicos. (56) Vgr. un acto claramente viciado en el elemento competencia en razón del grado,
(54) PTN, Dictámenes 144:148. respecto de una facultad delegable, que es susceptible de ratificación (art. 19, LNPA).
 LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ... 731

FABIÁN aMAR CANDA

730
su dictado y'd con
d el ".paso del tiempo ' el acto h a b'ra per d'd
loa I nota d e
1a oportum a , mento o conveniencia Id'
la seria sospecha acerca de la ilegitimidad del 3CtO(57). Ese serio cues- revocado (art. 18, LNPA). Y por esta causa ebera set
tionamiento al acto es el que autoriza a la Administración a adoptar
una posición prudente y suspender sus efectos, para dar inmediato el c~~e:fol~~\S~';¡,~~~2~~~1 de ~I ciu,d~d de Buenos Air~s se ha seguid"
inicio al procedimiento de revisión que permita corroborar la verdad sión "cuando 1 . . ; [Link] eClen ose la procedencia de la suspen-
del cuestionamiento(S81. . a eJe~"uclOndel acto traiga aparejados mayores perJ'ui-
CIOSque su suspenslOn". ,
Distinto es el caso en la legislación local de la ciudad de Buenos
Aires, en la que se exige el alegato fundado de una nulidad "ostensi- d La norma ex~ge algún esfuerzo de interpretación pues debe enten-
ble y absoluta"t5". a;:sr~j~d~ [Link]r:i~~l:~spensión cuando Ia ejecuciÓn del acto traiga
terés público)~lI. ) mayores perJUICIOSque su suspensión (al in-
1.6. ¿Causales independientes o interrelacionadas?
La literalidad de la norma noS coloca frente a causales indepen- No cree~os posible interpretar, como parece inferirse de al ún
precedente
dI' CItado
. . l' por la doctrina (62) ' que proced a Ia suspenslOn
"' cuan-
g
dientes, pues el legislador alude a una u otra.
Ello no obstante, la valoración del interés público, en tanto stan-
t
qoe eJecuclO~" e traiga aparejada al particular mayores perjuicios
dard fundamental de la relación jurídico administrativa y razón de a~to :e~~:Fc~?:~o~~~~::c~~:(:~;,uación se configuraría siempre ante un
ser de la Administración como entidad vicaria ordenada a su conse-
Corresponde recordar aquí q I ." . .
cución, habrá de estar presente siempre a la hora de valorar la conce- un instituto del proc d" due, ~ [Link] admInistrativa es
sión o rechazo de la cautelar suspensoria en sede administrativa. e Imlento a mlmstratlvo e d
tensión principal o d~ fondo, formulada en el'r~~ur~~cee~rn~~:e pre-
Cuando la suspensión se afinca en la nulidad del acto, el interés rr.t?d~ qule la [Link]~ón queda imbuida de la télesis pr~pia del c~~:
público concurre implícito, pues no puede haber interés público en prmclpa o procedimiento al que accede.
oposición a la legalidad. En todo Estado de derecho existe -como
dijéramos antes- un interés público comprometido en la vigencia Ladfin,alidad primordial del procedimiento se vincula con el pti-
mero e os pnnClplOS generales que I . .
de la juridicidad Y ni siquiera en nombre de la eficacia sería acep-
table cargar contra el principio de legalidad: no hay eficacia en la de 1 . 'd' 'dJ ;1
vigencia de la 'u 'd' 'd d . O gulan, esto es, el respeto y
1CIa . Porque persigue el cumplimiento a ultranza
ilegalidad. dad ¡~~~di~~1
t . 1
obje:i~;.u;;rner~ d~~a~:~~oexsetrParn_ocurará
." .'
alcadnzardlaver-
ar que en se e a minis-
Si la solicitud de suspensión se sustenta exclusivamente en el per- ratlva a suspenslon se Incardine a los fines propios del procedimien-
juicio grave (es decir, no se cuestiona la legitimidad del acto), corres-
ponderá de todos modos evaluar cuále~ serían las consecuencias para
(60) En doctrina. se ha entendido que est . .
el interés público de ordenar la suspensión provisional del acto. De resolver la tensión que produce el e'ercicio ~~r;teno re~ulta el modo más adecuado para
verificarse en el procedimiento de revisión que el acto fue dictado con de sus fines con el respeto de la lit>e'rtad' d' .d a ~utorrdad estatal para el cumplimiento
ltada con motivo de aquel ejercicio ejec~~i;~2:ss....~e e;/ge quedés':'t .no ~ vea manci-
desarreglo inicial al interés público, deberá ser luego revocado por ~rrot, Buenos Aires, 1974, ps. 35136). f, acro el mm/straUvo, Abetedo
irrazonable (es decir, por contrario a la juridicidad en su vertiente de
"(6.1) Este criterio fue seguido, asimismo en
razonabilidad). Si su desarreglo con el inll'rés público devino luego de tenCloso administratiVO en ret n . ,nume~osos precedentes del fuero con-
Cont. Adm. Fed., sala la, f1l5~1~~~n~ fautelares a~,culadas en sede judicial (e. Nac.
y.27/4/1999, ••8éliz .... sala 2- 14/1Ó/l E Exereso Ciudad de Posadas", ll1993.B-424
(57) No es cualquier cuestionamiento, pues desde antiguo la Corte Supo tiene dicho ti~ental IIlinois Nati~nal Bank'" 1713/1 9
9 8
i7 ..
~q~er~ del Atlántico.; 914n992, .Con-
2Dn11998 y sala 4. , 1614/1998 , '''Ane Ra d'10"e IeVISIVO
I~~ n Argentino
, Supl. Dcha.
que la presunción de validez de los actos gubernamentales no puede ser descalificada S A ••Administrativo
) , II ,
por la sola manifestación de los administrados (Corte Sup., "Upara", Fallos 250:36). taá.6,[Link],'700ILlO,Agustín, Procedimiento administrativo LNPA y' (PA CASA
(58) Destaca Gordillo (con cita. de PTN, Dictámenes, 235:66) que si al apreciar la , 1, p. ., nota 449. ,comen-
existencia de una infracción, el estudio del acto lleva al convencimiento de que es pro- ~.(63) Toda ejecución de un acto limitativo de derech .
bable que deba declararse su nulidad, resulta más conveniente suspender los efectos de y oportunos- es más gravosa para el particular que I os -m~luso aquellos legítimos
esa medida que más adelante habrá de desaparecer (GORDILLO, Agustín, Procedimienro ?dO, por lo que ese modo de interpretar la previsión ad:~[Link]"26ndd~
los efect?S de ese
administrativo, LNPA Y LPA (ABA comentadas, Buenos Aires, lexis Nexis, 2003, p. 161, Irrazonable. eVlene, a mi criterio,

nota 423).
(59) lPA (ABA, arto 12 ;n fine.
732 FABIÁN aMAR CANDA LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO .. 733

to y deba ser concedida cuando se sospeche de la nuda legitimidad del En segundo lugar, habremos de reflexionar sobre la mejor estra-
acto más allá de si existe un peligro en la demora para los mtereses tegia para la protección del derecho que pende de la ejecución del
del ~articular como se exige en el proce~o: En el procedimiento, el acto cuya suspensión se busca, partiendo de la base de que el paso
agravio a la juridicidad es causal autosuflClente ?aIa que se suspen- del tiempo sin que se resuelva la pieza cautelar deja latente el peligrQ
dan provisionalmente los efectos del acto cues~lOnado, hasta tanto . de la ejecución del acto y la producción de los efectos dañosos que se
escampe la verdad jurídica objetiva acerca de 51 ese acto vulnera, o busca evitar.
no, gravemente el orden jurídico.
Por último, efectuaremos algunas reflexiones relativas a la razón
De otro lado, el mero perjuicio -por más grave que sea y si no, de ser de la suspensión en sedes administrativa y judicial, es decir, en
piénsese en la expropiación- no será hábil por sí sol~ par~ q~e :1 el procedimiento y en el proceso.
acto deba ser suspendido en sus efectos, a menos que el mteres pu?h.
co sea tan débil que no justifique el sacrificio especial que se reqUiere 1.7.1.¿Es necesarío solicitar en prímer lugar la suspensíón en sede
del particular(64). administrativa?
Postulamos, pues, que para que proceda la ~~tela cautelar en sede
administrativa no es menester demostrar que, SIesta no se da, se pone [Link].La situación hasta la sanción de la ley 26.854 de medidas
en riesgo el resultado práctico del procedimiento 0, más concreta- cautelares
mente, de la eventual resolución de fondo a dictarse en el futuro fa- La cuestión podría ser planteada en los siguientes términos: sien-
vorable al particular. do la cautelar accesoria de un cauce principal, si para la procedencia
Toda vez que el procedimiento se orienta a preservar la juridicidad, de ese cauce principal es menester, previamente, haberle dado a la
basta que ésta se vea seriamente amenazada (y el alegato fundado de Administración la oportunidad de revisar sus actos en sede propia a
nulidad absoluta es el que debe realizar el esfuerzo de demostrarlo) través de los recursos administrativos(65) ¿no será indispensable per-
para que la suspensión proced~. ~l ~~to sospec~~do de ilegíti~o. debe mitirle asimismo analizar y decidir la suspensión -accesoria de aquel
ser suspendido en aras de la JUrIdIcIdad que tIne al procedImIe~to, principal- antes de llevar la pretensión ante los jueces?
más allá de si el derecho en juego correrá o no peligro en su reahza- Esa es la doctrina que se extrae de un conocido precedente de la
ción práctica el día de la resolución definitiva. Corte Sup., en el que se sostuvo que la existencia de una vía legal
En suma la tutela cautelar en sede administrativa no necesaria- apta para la protección de los derechos excluye, en principio, la ad-
mente debe ~uedar ceñida al aseguramiento práctico de la res~luc~?n misibilidad de un amparo (que en el caso era articulado con finalidad
definitiva' alcanza con que resguarde provisionalmente la reahzaclOn cautelar, dado que su objeto residía en la suspensión de un acto admi-
de la juridicidad, en tanto fin primordial del procedimiento. nistrativo), ya que el solo hecho de haberse planteado un recurso ad-
ministrativo pendiente de decisión, resultaba suficiente para resolver
1.Z Vinculación con la suspensión judicial su improcedencia(66).

Hemos anticipado que para que la tutela cautelar sea efec~iva Este criterio es de recibo por varias de las salas de la Cámara del
y conducente a la idónea protección de los derechos, de?~n art!cu- fuero federal de la Capital Federal, habiéndose sostenido que la sus-
larse' adecuadamente los mecanismos suspensorios admInIstratIVOS pensión no puede disponerse en vía judicial sin previamente acreditar
y judiciales. • su petición y denegación en sede administrativa (67).

Una primera cuestión a analizar es la vinculada con la obligatorie-

dad o no del planteo suspensivo de suspensión, como requisito para la (65) Es lo que la doctrina española denomina liautotutela en segunda potencia o redu-
plicativa", una de cuyas técnicas consiste lien la interposición preceptiva de las vías ad-
admisibilidad de su posterior formulación en sede judicial. ministrativas antes de permitir el acceso a los tribunales de quienes pretendan impugnar
las declaraciones ejecutivas O las ejecuciones coactivas de la Administración" (CARerADE
ENTERRIA-fERNÁNDEZ, op. cit., t. 1, p. 507).
(66) Corte Sup., IiHughes Tool Co. S.A.", fallos 307:178 y LL 1985-C.1 41.
(64) Sacrificio especial que deberá ser i~d~mni~a?o, conforme con las pautas propias (67) C. Nac. Cont. Adm. fed., sala 3", 10/1111987, "Romero", LL 1985-e 140;
de la responsabilidad del Estado por su actiVidad liCita. 28/4/1992, "Murúa"; "Inc. de rec. de apel. in re Alais, Horacio"; "Edesur", Ll 1995-0-
 ,

FABIÁN OMAR CANDA LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ... 73S
734

La fundamentación reside en que el proceso administrativo es por ver la pieza de suspensión, vencido el cual el particular podrá solicitar
esencia revisor de actos, por lo que al ser necesario el agotamiento la,denominada medida cautelar autónoma al juez competente.
de la vía administrativa previa, va de suyo que también el pedido de :. Como ya anticipamos, pensamos que la aplicación estricta d~l
suspensión de los efectos del acto requiere generalmente, un previo plazo de espera debe ser analizada sin perder de vista la naturaleza
pedido en tal sentido a la propia administración. Peticionada en sede del derecho de fondo en juego y la gravedad y urgencia de la amenaza
administrativa dicha suspensión, de la denegatoria expresa o tácita o daño que se venga consumando a resultas de la ejecución del acto
puede acudirse a la vía judicial, aun cuando exista un recurso pen- cuya suspensión se pida.
diente sobre el fondo en sede administrativa (68).
Cuando se trate, por ejemplo, de los derechos aludidos en el arto 2°
Sin embargo, otra de las salas del fuero federal de la Capital ad- inc. 2 de la ley y la amenaza o daño derivados del acto resulten gra-
0

vierte que la exigencia de .que en toda medida cautelar se requiera ves e irreparables in natura, entendemos que la exigencia del pedido
previamente la suspensión del acto en sede administrativa, constituye previo de suspensión y espera de cinco días deberá verse relativizada,
una cuestión a ponderar prudentemente en cada caso y que cuando se posibilitándose medidas tales como la "provisiomilísima", cuando no
deduce un similar pedido en ambas sedes, es en principio una intem- directamente la exención del requisito del pedido previo de suspen-
pestiva interferencia al Poder Judicial pronunciarse anticipadamente sión en sede administrativa.
en un asunto sometido a su consideración, sin haberse acreditado que
en el caso se haya producido un rechazo o la oportuna decisión (69). Ello nos introduce en otra cuestión de alta importancia práctica,
tal es la de reflexionar acerca de los posibles mecanismos procesales
En suma, ,tres salas exigen la petición previa en sede adminis- que permitan -considerando el horizonte existente a la luz de los
trativa y una cuarta señala que se trata de una cuestión a ponderar precedentes mencionados y lo establecido en la ley de cautelares-
en cada caso pero, de encontrarse la pretensión cautelar sometida a una tutela efectiva de los derechos.
ambas sedes, corresponde aguardar la decisión de la administración.
1.7.2. El problema de la ruptura de la cadena de protección: la falta
[Link]. La ley de cautelares 26.854 y la obligatoriedad del pedido de
de resolución de la pieza administrativa de suspensión y la medida
suspensión en sede administrativa
provisjonalísima
Como ya fue anticipado más arriba, la ley de cautelares establece
Desde que el acto es dictado y notificado, puede ser ejecutado.
el deber de solicitar la suspensión en sede administrativa si se pretende
el dictado de una cautelar en sede judicial encontrándose pendiente Esta realidad, consecuencia de las prerrogativas ya vistas, colo-
de agotamiento la instancia administr~tiva. Se determina, asimismo, ca al particular que entiende amenazados injustamente sus derechos,
que la Administración cuenta con un 'plazo de cinco días para resol- en la necesidad de encontrar mecanismos que le aseguren una tutela
efectiva provisoria contra la posible ejecución del acto.
Como primer recaudo, derivable de un dato de la realidad, será
318; 3/2/1994, "Alessandro"; 29/9/2003, "Distribuidora Petrosor", ED, Sede Especial de conveniente requerir la suspensión en sede administrativa (70). La sus-
Dcha. Administrativo (hemos comentado este fallo en nuestro artículo "la suspensión pensión que eventualmente se decrete surtirá efecto hasta tanto fina-
de los efectos del acto administrativo", Cofección de análisis jurisprudenciaf de Elemen-
tos de Derecho Administrativo, Julio R. Comadira [~.J, la ley, 2005, cap. VIII); sala 4a,
lice el procedimiento administrativo con el dictado de la resolución de
20/5/1986, "Rama", y Autocírculo S.R.l. y otros v. [Link] si proceso de conocimiento"; fondo que causa estado.
3/5/1995, "legumberry, Griselda lo y otro v. Poder Ejecutivo nacional (MO de Relaciones
Exteriores) si proceso de conocimiento".
(68) C Nac. Cont. Adm. Fed., sara 5a, 7/1112001, "Gas Nea SA v. Resol. 2346/01 -
Enargas" (con cita de C Civ. y Como Fed., sala 33, in re: 81312000, "Austral líneas Aéreas, (70) Desde mi punto de vista, este requisito no debería ser exigible cuando el pedido
Cielos del Sur S.A. V. E.N. - Fuerza Aérea Arg. y otros s/medidas cautelares", y HUTCHIN- de suspensión se funde en un perjuicio muy grave al que quedara expuesto el particular
SON,Tomás, "la suspensión de los efectos del acto administrativo como medida cautelar por la inminente ejecución del acto. Ante la gravedad del perjuicio y la inminencia de la
propia del proceso administrativo. Su aplicación en el orden nacional", ED 124-678). ejecución, la tutela que se requiere exige, para ser efectiva, que sea el juez el que directa
(69) C Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1a, 22/10/1998, "Cooperativa Mariano Acosta e inmediatamente se aboque a su conocimiento y resolución. la otra opción, en estos
ltda. v. resoluciones 684/98 y 756/98 -Enargas- (Expte. 530/94)", y 6/4/1999, "Cortés"; supuestos, podría ser la articulación de una medida provisionalísima, cuestión de la que
11/5/2000, "EDET S.A. v. Resol. 84112000 -EN RE- (Expte. 6233/99)". damos cuenta más abajo.
 736 FABIÁN aMAR CANDA
T LA SUSPENSIÓNDE EFECTOSDEL ACTO ADMINISTRATIVO... 737

El pedido suspensorio tiene que ser resuelto en el plazo de cinco

días, según la ley de cautelares. Ahora bien, durante dicha espera
nada impi~e a la Administración la ejecución del acto, pues el pedid~
I
I
Hasta la sanción de la ley de cautelares, resultaba de aplicación
el Código Procesal Civil y Comercial de la N ación, ep cuyo marco la
de suspenSIón no suspende por su sola interposición dicha ejecución. ¡ suspensión de los efectos del acto era normalmente encuadrada como
"medida de no innovar", siendo sus requisitos los del arto 230 d~l
. ~Por lo que pensamos que a efectos de aventar ese riesgo, una op- CPCCN, esto es, la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora
~lOn a explorar, sobre todo en supuestos de perjuicios muy graves de y la imposibilidad de obtener la cautela por medio de otra medida
mminente producción, puede ser la de plantear la suspensión en sede precautoria, recaudos que debían ser acreditados de modo conjunto.
administrativa con efectos hasta la finalización del procedimiento y,
Además, y como ya fuera esbozado más arriba, cuando se en-
a la vez, la suspensión provisiona/ísima en sede judicial esto es re-
cuentran en juego bienes socialmente relevantes y la cuestión atañe
querir del juez contencioso que ordene la suspensión de l~s efecto~ del
de modo directo e inmediato al interés de la comunidad, la jurispru-
acto hasta tanto la Administración resuelva la pieza de suspensión.
dencia agrava los requisitos de procedencia, exigiendo que el vicio
Adviértase que la cautela judicial provisionalísima sólo duraría el sea notorio, peligro irreparable en la demora y la consideración del
tiempo que se tome la Administración en resolver el pedido de sus- interés público(72).
pensión formulado en su propia sede, con lo cual, en definitiva de su
Tres eran, básicamente, las respuestas susceptibles de dar al inte-
diligencia dependerá la subsistencia o no de esa tutela. De ser d~nega-
rrogante sobre cuáles son los requisitos a acreditar cuando se peticio-
da la suspensión por la administración, tal denegatoria será revisable
na la suspensión del acto en sede judicial.
por el juez contencioso, ahora con carácter provisional, pues de ser
, . acordada deberá efectivizarse hasta tanto se resuelva la cuestión de
fondo en el procedimiento administrativo.
Una primera posibilidad, sostener que siempre debe aplicarse el
arto 12 de la LNPA y los requisitos en él establecidos.
Claro está que todo esto resultará innecesario si, ante supuestos Desde el vértice opuesto, puede afirmarse que no corresponde la
de real gravedad e inminente ejecución del acto con afección a de- aplicación del arto 12 LNPA, sino la del arto 230 del CPCCN.
rechos fundamentales, los tribunales deciden privilegiar el principio Por último, una posición intermedia postulaba que la aplicación
de. tu~ela efectiva por sobre el carácter revisor de la jurisdicción(71), del arto 12, LNPA o del arto 230, CPCCN, depende de si se encuentra
cnteno que entendemos es el correcto. agotada, o no, la instancia administrativa.

1.7.3. Requisitos para la suspensión en sedes administrativa y judicial Explicaré muy sumariamente los fundamentos capaces de susten-
tar los distintos puntos de vista (73).
[Link]. Estado de situación antes de la I~y26.854
Un sector de la doctrina entendía que los requisitos eran los del
Mientras que era claro que la suspensión requerida en sede ad- arto 12, LNPA, porque esta disposición regula específicamente el ins-
ministrativa se rige por el arto 12, LNPA, no era igualmente senci- tituto suspensorio del acto administrativo, sin que corresponda dis-
llo determinar los parámetros que debía tener en cuenta el juez en tinguir según la sede en la que aquella habrá de disponerse. Se afirma-
oportunidad de evaluar la procedencia de una suspensión pedida con ba, asimismo, que la citada disposición de la LNPA, en la medida en
c~rácter de medida cautelar autónoma, esto es, encontrándose pen- que resulta menos severa en cuanto a los requisitos exigibles, que la
dIente de resolución el procedimiento administrativo que pondrá fin del arto 230, CPCCN, realizaba de manera más adecuada el principio
a la cuestión de fondo. Tampoco era claro cuáles son los requisitos de tutela judicial efectiva (74).
para la suspensión planteada en el marco de una acción de nulidad
es decir, una vez agotada la vía administrativa. ' (72) Cfr. COMADIRA4$AMMARTINO, Medidas cautelares e interés público, cit., ps. 330 y
339 Y ss.
(73) Para un estudio profundo de esta cuestión ver, COMADIRA;Derecho administra-
(71) Cará~er revisor que cede lugar a la acción judicial directa en el proceso urgente
tivo, cit., cap. XVl1, "las medidas cautelares en el proceso administrativo, con especial
por [Link]~ esto es, el. a""!paro. contra aut:,ri~ad7s públicas (eN, arto 43), previsión referencia a la suspensión de los efectos del acto", ps. 439 y ss.
que no viene SinO a constitucional Izar una practIca JUrlsprudencial arraigada, tal era la
de no exigir el agotamiento de la vía cuando quien accionaba se encontraba en una si4 (74) CASSAGNE,Juan C, "Efectos de la interposición de los recursos y la suspensión de
tuación que requería un real amparo para sus derechos fundamentales. los actos administrativos", ED 153-994; HALPERrN,David, "las sentencias del Tribunal Fis-
cal y la prohibición de innovar', REDA, nro. 1, p. 131; BARRA,Rodolfo, "Efectividad de
 LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO... 739

738 FABIAN aMAR CANDA

o denegada según las pautas del arto 230, CPCCN, pues mediando
La jurisprudencia parecía inclinarse, por su parte, a resolver las una decisión definitiva y final por parte de la Administración sobre
suspensiones bajo los cánones del arto 230 del CPCCN, aplicando así el fondo de la cuestión y concluido el procedimiento administrativo,
las normas [Link] in totum el proceso judicial(75). que es el ámbito de aplicación natural de la disposición del arto 12,
LNPA, correspondía aplicar la norma ritual propia de la resoluci6n
Por último, desde una posición intermedia se ha sostenido que de controversias en sede judicial, es decir, el CPCCN(77).
la suspensión debe set analizada bajo las reglas del arto 12, LNPA o
arto 230, CPCCN, según se encuentre, o no, habilitada la instancia [Link]. La situación luego del dictado de la Ley de Medidas
judicial. Se distingue, en suma, si la Administración ha adquirido, o
Cautelares 26.854
no, la calidad de sujeto enjuiciable(76).
La Ley de Cautelares preceptúa que la medida cautelar solicitada
Si la suspensión del acto era solicitada encontrándose en trámite
mientras está pendiente el agotamiento de la vía administrativa (me-
el procedimiento administrativo (la vía no está agotada, ergo, la Ad-
dida cautelar autónoma) "se valorará según los mismos requisitos es-
ministración aún no es sujeto enjuiciable), el juez deberá apreciar su
tablecidos en el inciso anterior", es decir, los propios de la suspensión
procedencia a la luz del arto 12, LNPA, pues se parte de la base de
del acto en sede judicial, de los cuales nos ocuparemos seguidamente
que el particular solicitó a la Administración la suspensión del acto,
en detalle.
denegándola ésta expresa o tácitamente por vía de silencio.
Téngase en cuenta que el pedido de suspensión del acto en sede 1.7.4. Las causales de suspensión en la Ley de Cautelares 26.854
administrativa formulado a la propia administración, se encuadró
necesariamente en los cánones del arto 12, LNPA Y que ésta lo de- La nueva Ley de Cautelares procura sistematizar el universo de
negó expresamente o por vía de silencio. Luego, lo que el juez hará pretensiones cautelares susceptibles de ser postuladas contra el Esta-
ante la nueva pretensión de suspensión -ahora articulada en sus do nacional en tres tipos de medidas: suspensión de los efectos de un
estrados, por vía de la denominada "medida cautelar autónoma"- acto estatal; medida positiva y medida de no innovar (arts. 13 a 15).
sería revisar si aquella denegatoria fue o no ajustada a derecho va- De tal modo, la medida cautelar por antonomasia del proceso ad~
lorando, a tal efecto, las mismas previsiones que determinaron la ministrativo -que procura neutralizar los efectos de las actuaciones
denegatoria. formalizadas de la Administración conocidas como "actos adminis-
trativos"- es la suspensión de los efectos de éstos (art. 13).
Si el juez llegare a la conclusión que la suspensión debió ser otor-
gada por la administración, así debía decretado. Dicha suspensión Cuando la conducta estatal que da lugar a la pretensión sea una
regiría hasta tanto se agote el procedimiento administrativo, es decir, omisión antijurídica a un deber concreto y específico a cargo de la
hasta tanto la Administración resuelvi con carácter definitivo el fon- Administración y el objeto cautelar radique en un dar o hacer por
do de la cuestión, causando con su resolución estado. la Administración, la medida cautelar procedente será la positiva
(art. 14).
Ahora bien, si el pedido de suspensión en sede judicial se efectuaba
una vez agotada la vía administrativa, la cautelar debía ser concedida Por último, cuando haya una conducta estatal en ciernes que se
esté por ejecutar y cuyos efectos se procure neutralizar o en cualquier
situación en la cual la pretensión cautelar persiga una finalidad con-
• servatoria del statu qua, la medida será la de no innovar (art. 15).
la tutela judicial frente a la Administración", ED 107-419; HUTCHINSON,Tomás, "La sus-
pensión de los efectos del acto administrativo como medida cautelar propia del proce-
so administrativo. Su aplicación en el orden nacional", ED 194-683; GAM81ER,Beltrán y
ZU8IAUR, Carlos, "Las medidas cautelares contra la Administración (fundamentos, presu-
puestos y aplicación del arto 12 de la Ley 19549)", LL 1993-D-690. (77) La función judicial en sentido estricto se caracteriza por ser realizada por los jue-
ces del Poder Judicial (criterio subjetivo) al resolver controversias con fuerza de verdad
(75) COMADIRA, Derecho administrativo, cit, en especial ps. 456 y ss. y la jurispruden-
legal (criterio material u objetivo) conforme las códigos rituales que regulan las diversas
cia all í citada.
materias (criterio formal o procesal). En el caso, ante la ya inexplicable ausencia de un
(76) Es decir, si se encuentra en situación de ser llevada a juicio por encontrarse ha~
código contencioso administrativo, resultan de aplicación ---como en todo el proceso
biJ¡tada la instancia judicial (sea porque se formuló el reclamo o el recurso correspon. contencioso-Ias disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial.
diente o bien porque no era necesario interponerlos -vgr. supuestos de excepción del
arto 32, LNPA-).
740 FABIÁN OMAR CANDA LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO .. 741

La medida precautoria que aquí nos ocupa es la de suspensión '1 La Corte suele caracterizar a la suspensión de los efectos de los
de los efectos de un acto estatal, más precisamente, de "un acto ,actos estatales como medida innovativa, aplicando el estándar de la
administrativo (78). _irreparabilidad ulterior para su procedencia(82). El mismo criterio si-
Para su procedencia, la ley exige la concurrencia simultánea (79) de rgue el fuero contencioso administrativo federal (83).
requisitos que pasamos a analizar.
[Link]. La verosimilitud del derecho y de la ilegitimidad (art. 13,
[Link]. Perjuicios graves de imposible reparación ulterior (art. 13, . incs. bl y c])
inc. a]) El desdoblamiento del reqUiSIto de la verosimilitud implica, en
Este requisito se vincula con el del daño, es decir, con el del peli- nuestro parecer, que quien solicita la medida cautelar debe acreditar la
gro en la demora del arto 230 del CPCCN. titularidad del derecho cuya protección persigue (cuestión que se vincu-
la, en rigor, con la legitimación ad causam y con la existencia de agra-
La ley toma clara partida por la idea de que las medidas cautelares vio que dé lugar al caso) y que, por otro lado, el acto cuya suspensión
tienen por objeto asegurar el resultado práctico del proceso (art. 3°, persigue luce ilegítimo por existir indicios serios y graves al respecto.
ine. 1°) radicando en esta finalidad la razón de ser del instituto caute-
lar. Hay, pues, un perjuicio que se procura evitar a través del instituto Respecto de lo primero, se ha sostenido que el requirente de la
cautelar (art. 3°, ine. 2°). cautela debe acreditar que es portador o beneficiario de una relación
sustancial de disponibilidad o utilidad sobre los bienes jurídicos en
El sintagma "perjuicio grave" es el mismo que el del arto 12 de la litigio y que tiene posibilidades razonables de resultar reconocida en
LNPA. La locución "de imposible reparación ulterior" debe ser razo- el pronunciamiento definitivo(84), mientras que la verosimilitud de la
nablemente interpretada. ilegitimidad no exige el carácter manifiesto de la misma (85), alcanzan-
Por cierto, un razonamiento que postulara que dado que el Estado do con la existencia de indicios de vicio grave.
es solvente por antonomasia el daño ocasionado siempre es suscep-
tible de reparación pecuniaria posterior llevaría a la imposibilidad [Link]. La no afectación del interés público (ar!. 13 inc. d])
absoluta del dictado de medidas de este tipo, lo cual es irrazonable.
Respecto de la no afectación del interés público como requisito
En nuestro concepto, el estándar de la imposibilidad de repara- para la procedencia de las medidas cautelares contra el Estado, es
ción ulterior se vincula con la nota de irreversibilidad del daño que, dable recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene
de ejecutarse el acto, se produciría sobre los derechos del actor, de dicho desde antes de la sanción de la ley 26.854 que para que pro-
modo que la ejecución de la sentencia de fondo devendría ineficaz o cedan las cautelares frente al Estado a los requisitos ordinariamente
imposible 180). exigibles para la admisión de toda cautelar deben agregarse la acre-
En ese orden de ideas, se ha postul~do que la suspensión de los ditación del peligro irreparable en la demora y la consideración del
efectos del acto "se presenta como un factor de evitación de un estado
de cosas difícilmente reversible con la sentencia. La suspensión pre-
(82) En reciente sentencia. el tribunal cimero hizo lugar a la medida cautelar de sus-
viene un perjuicio previsiblemente irreparable, o de difícil reparación pensión de la convocatoria de elección de gobernador y vice de la provincia de Santiago
ulterior ... " (81). del Estero. Para hacer lugar a esta suspensión de los efectos de un acto estatal, la Corte
• valoró que "este tipo de medidas se encuentran enderezadas a evitar la producción
situaciones que podrían tornarse de muy dificultosa o imposible reparación en la opor.
de

tunidad del dictado de la sentencia definitiva" (consid. 8) y que, en el caso, el acto elec-
(78) El universo de actos estatales susceptibles de suspensión por esta vía no se agota toral cuya suspensión se decide "podría producir en breve un trastorno institucional irre.
con [os actos administrativos stricto sensu, sino que comprende a la ley, el reglamento y parable" (consid. 12) (Corte Sup., [Link], 22/10/2013, "UCR, Provincia de Santiago
el acto general (art. 13, inc. 1°). del Estero v. Santiago del Estero, Pcia. slacción declarativa de certeza").
(79) A diferencia del arto 12 de la LNPA que para la suspensión en sede administrativa (83) Cfr. sentencias citadas por SAMMARTINO, Amparo y Administración, 1. 11, cit.,
-al menos en la literalidad de la fórmula legal- parece exigir requisitos meramente al- p. 950, nota 119.
ternativos, con lo cual la configuración de cualquiera de ellos daría lugar a la suspensión.
(84) SAMMARTINO,Amparo ..., 1. 11,cit., p. 943.
(80) Corte Sup., 10/8/1995, "E[ectrometalúrgica Andina", ED 172.606. (85) Requisito que a veces surge de la jurisprudencia del fuero (cfr. SAMMARTlNO,cit.,
(81) SAMMARTINO,Amparo y Administración, t. 11,cit. p. 948. ps. 944 y 946).
 , 742 FABIÁN OMAR CANDA LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ... 743
1,
; ~
" mentado interés (86), precisando asimismo que su mera alegación por ;;:tratarse de un acto nulo favorable a un particular del que nacieron
~ :
parte de la autoridad administrativa no exime a los jueces del deber derechos subjetivos que están en cumplimiento -arto 17, parte segun~
de examinar
. la veracidad y el alcance con que se formula ese aserto , . da, LNPA-; por existir dudas serias en cuanto a [Link] sin
que constituye un presupuesto para la procedencia de la pretensión ':contarse, empero, con elementos suficientes para declarar la nulidad
esgrimida ante ellos (87). £ absoluta o, por último, por concurrir razones de interés público que

Las consideración del interés públicos, en los términos en que lo aconsejen la suspensión).
considera la Corte Sup., es consecuencia de tratarse de una relación En todos estos casos queda revelada la utilidad de la suspensión de
ius administrativa en la cual, como postulaba Garrido Falla, el inte- los efectos del acto, al servicio de la prerrogativa estatal.
1:
I~. rés público constituye el estándar básico.
j 1. La suspensión de oficio del acto administrativo que generó
[Link]. La irreversibilidad de los efecto (arl. 13 ¡no. el) derechos en cumplimiento
Para la procedencia de la suspensión, es necesario que ésta no Se trata de aquellos supuestos en los cuales la Administración se
¡, produzca "efectos jurídicos materiales irreversibles". ve impedida de ejercer su prerrogativa revocatoria por razones de ile-
gitimidad, esto es, de volver sobre sus propios actos y revocar un acto
I Este requisito se vincula con la imposibilidad de obtener, median-
te la suspensión del acto, los mismos efectos que se obtendrían con la 'nulo, por haber dado éste nacimiento a derechos subjetivos en cum-
sentencia de mérito, con carácter irreversible. plimiento (art. 17, parte segunda de la LNPA).
Ante la imposibilidad de revocar cabe preguntarse si no podrá
En suma, entendemos que la ley prohíbe que a través de la medida
la Administración suspender provisoriamente los efectos de aquellos
de suspensión se obtenga el mismo resultado que se obtendría con el
actos contrarios a derecho, con fundamento en las disposiciones del
dictado de la sentencia de fondo, lo que convertiría a la pretensión
arto 12, LNPA Ydar inicio a la acción de nulidad (lesividad) 1881.
cautelar en una medida autosatisfactiva. En nuestro parecer el requi-
sito bajo estudio viene a neutralizar que por vía cautelar se logre el Un sector de la doctrina se opone a tal posibilidad, por considerar
agotamiento definitivo e irreversible del proceso. Va de suyo que una que si la Administración no puede revocar el acto por existir derechos
medida que generase tal efecto no sería de naturaleza cautelar (ac- subjetivos en cumplimiento (art. 17, parte segunda, LNPA) tampoco
cesoria y provisional) sino que tendría los alcances de una sentencia puede suspenderlo, "pues esto último implicaría lograr en la práctica
definitiva e irreversible. lo que la norma precisamente quiso evitar: que los derechos emergen-
tes quedaran a merced de una decisión administrativa ulterior" (89).
[Link] SUSPENSiÓN DE LOS EFECTOS DEl ACTO COMO En la jurisprudencia se registran, asimismo, algunos precedentes en
PRERROGATIVA ESTATAL los que se sostiene la imposibilidad de suspender cuando no es viable
revocar(90).
Si bien el instituto que nos ocupa es comúnmente estudiado en su
faz de garantía de los particulares (y así lo hicimos precedentemen-
(88) Puede ampliarse en nuestros trabajos: "la suspensión de oficio del acto adminis-
te), su funcionalidad no termina allí, pues la calidad naturalmente trativo", ROA, nro. 21/23, ps. 408 y ss. y "la suspensión del acto administrativo estable",
vicarial de la suspensión puede colocarl •• al servicio no sólo de las en la obra colectiva Procedimiento administrativo, Jornadas organizadas por la Univ.
garantías de los particulares contra actos que causan injusta y daño- Austral, Buenos Aires, RAp, 1998, ps. 106 Y ss.
(89) GORDillO,Agustín; Tratado de derecho administrativo, 1. 111,Buenos Aires, 1979,
samente gravamen, sino también del Estado, cuando resulte necesario
p. VI-17. En similar sentido, MAIRAl,Héctor; Control judicial de la Administración públi-
disponer la suspensión de un acto por las razones que fueran (por ca, 1. [1,Buenos Aires, 1984, p. 798; HUTCH1NSON, Tomás, Ley Nacional de Procedimien-
tos Administrativos, Buenos Aires, 1985, ps. 377/8; MARCER, Ernesto, "la suspensión en
sede administrativa del acto administrativo irregular frente al arto 17 de la ley 19.549", II
1981-C-305 y MARTfNEZ, Hernán, "la tutela cautelar administrativa. Suspensión del acto
(86) Corte Sup., "Chiodi", Fallos 327:5111; "Astilleros Alianza", Fallos 314:1209, administrativo", ROA, nro. 2, p. 341.
"Arizu, Enrique e Hijos SA v. Provincia de Mendoza", Fallos 307: 2267; "Electrometa- (90) Juzg. Fed. Cont. Adm. n. 3, "B. M., E.", II 1981-(-305, con comentario de MAR-
lúrgica Andina", EO, 172-606, entre otros. CER,ob. cit. En el contencioso de la Ciudad, se ha sostenido que si bien la ley reconoce
(87) Corte Sup., "Club Universitario", Fallos 322:1417. a la Administración la facultad de suspender de oficio un acto administrativo cuando se
 744 FABIÁN OMAR CANDA
LA SUSPENSiÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO .. 745

Nos hemos manifestado a favor de la posibilidad de suspender, aUn La suspensión no debe, empero, constituirse en un agravio al de-
cuando no fuera posible revocar, por los siguientes fundamentos (91): recho de defensa de! particular favorecido por e! acto nulo. El debido
procedimiento exige que la declaración de suspensión se vea precedi-
La suspensión se diferencia cualitativamente de la revocación del 'da de una citación al particular para que se manifieste e instrumen-
acto, pues mi~ntras aquélla es provisoria e instrumental, ésta aspira a tada en un acto administrativo que, en tanto tal, deberá contar con
la permanencia y posee virtualidad suficiente para extinguirlo. la totalidad de los elementos esenciales que surgen del arto 7° y 8°,
Como consecuencia de esa diferencia de naturaleza, el legislador 'LNPA, destacando entre ellos e! dictamen jurídico previo y la ade-
reguló de modo distinto ambos institutos. La revocación encuentra su cuada fundamentación de las razones de hecho y de derecho y de la
cauce normativo en los arts. 17 y 18, en tanto la suspensión 10 halla finalidad perseguida con el dictado del acto suspensorio.
en e! arto 12. Tampoco debe cobijarse bajo la suspensión una revocación encu-
Esta regulación difiere en los supuestos de procedencia de la re- bierta. Ello se produciría si la suspensión del acto se extendiese sine
vocación y la suspensión. Esta última procede por las tres causales die.
que fueran estudiadas más arriba, es decir, interés público, perjuicio La jurisprudencia ha rechazado las suspensionés indefinidas, pues
grave y nulidad absoluta. Esos son sus recaudo"s de procedencia, por más allá de su nombre constituyen aquello que e! legislador ha vedado
lo ~ue no corre~ponde aplicarles los propios de la revocación, pues hacer a la Administración cuando existen derechos en cumplimiento,
la InconseCuenCIa del legislador no se presume y la regla del arto 12 es decir, revocaciones definitivas(94}.
nada dice en punto a la imposibilidad de suspender el acto generador
de derechos. La suspensión debe ser breve(95)para dar paso luego a la acción de
nulidad, también denominada, cuando es impetrada por la Adminis-
De por sÍ, los límites a la potestad revocatoria basados en la exis- tración en procura de la declaración de ilegitimidad de su propio acto,
tencia de derechos en cumplimiento deben ser interpretados restricti- como acción de lesividad,
vamente, toda vez que conllevan la subsistencia en el orden jurídico
de un a~to ~?ntrario ~ derecho (92). Mal podría postularse, por tanto, En el ámbito administrativo, la Procuración del Tesoro acepta la
una aphcaclOn extenSIva de éstos a supuestos distintos como el de la suspensión de actos que generaron derechos subjetivos en cumpli-
suspensión. Lo que se impone en esos casos es, en verdad, el deber de miento, distinguiendo en consecuencia entre la potestad revocatoria
suspender (93). y la suspensiva (96).

sional de sus efectos y ordene la inmediata interposición de la demanda judicial corres-

compruebe fundadamente la existencia una nulidad absoluta, esa facultad debe armoni-
pondiente, con sujeción, obviamente, al trámite previo constitutivo del 'debido proceso
zars~ con lo establecido en el arto 17 de la ley, que impide revocar en sede administrativa
adjetivo' a favor de los lesionados por tales decisiones" (COMAO:RA, La anulación ... , cit.,
tal tIpO ~e actos cuando han sido ejecutados (y'ha comenzado su ejecución y siempre
que hubresen generado derechos subjetivos. Para. lograr la suspensión de un acto admi- ps.184y201).
n!strativo i~rl:g~lar, que generó derechos subjetivós en curso de ejecución, la Administra- (94) e. Nac. Conl Adm. Fed., sala la, 6/12/1995, "Vizcarra", II Suplemento de De-
crón debe .r~lcrar una acción de Jesividad y solicitar judicialmente como medida cautelar recho Administrativo del con nota de Farah, Rejtman. En este precedente, la Cámara
la suspenslon de sus efectos, ya que no está autorizada para suspender el acto por sí mis- sostuvo que si la Administración no podía revocar el acto, "tampoco es factible que sus-
~a (e. Cont. Adm. y Trib. Ciudad Buenos Aires, sala 1a, 9/412003, "Auzón de MartineJli, penda sine die sus efectos". Por su parte, el fuero civil y comercial federal ha resuelto
lla M. v. Gobierno de la ciudad de Buenos Aires", JA 2004-1-307, voto del Dr. Balbín). que encontrándose firme el acto administrativo, le está vedado a la Administración re-
vocar el acto regular debidamente notificado del que nacen derechos para el particular,
(9~! CANDA,Fabiá~, ~la suspensión de oficio del acto administrativo", cit. y "La sus-
por 10 que debe entenderse que también lo está suspender indefinidamente sus efectos,
pensron del acto admmrstrativo estable", cit. -
pues ello lleva a un resultado equivalente al de la revocación (e. Nac. Civ. y Como Fed.,
(92) Corte Sup., Fallos 304:898; 305:21 70¡ 31 0:380¡ 23/4/1991, "Furlotti" (comenta- sala 3a, 26/1111996, "Nobleza Piccardo SAl.e. y F. V. Universidad de Buenos Aires", JA
d~ P?r COMAOlRA. en su obra Derecho administrativo, cit., ps. 401 y ss.), entre otros. Es, 2000-IV-síntesis). Con criterio similar, PNT, Dictámenes 82:298 y 114:84.
asrmls~o,.la p,osrci6n de la PTN (Dictámenes 156:273, 200:133 y 211:334. En doctri-
(95) Propiciamos la aplicación del plazo genérico de 1O días del arto 1°, inc. el, ap. 4°,
na, la lrmrtacron a la potestad revocatoria fue criticada por implicar un cercenamiento
V. CANDA,"la suspensión de oficio del acto administrativo", cit. y "la suspensión del acto
a las facult~des de la administración, contrariándose las concepciones imperantes en el
Esta~o. [Link] de. Derecho y la finalidad de procura del bien común (CAsSAGNE, El acto administrativo estable", cito
admmlstratJvo, crt., p. 402, con cita de 8. Oliver). En similar orden COMADrRAJulio R (96) PTN, Dictámenes 156: 273¡ 195:49; 218:267. Más cerca en el tiempo, ha rati-
"la anulación de ofjcio del acto administrativo", Buenos Aires, RAp, 1998, ps. 228 y ss'.' ficado el criterio favorable a la suspensión, sosteniendo en un caso que la creación de
Registros Seccionales de la Propiedad del Automotor y la designación de titulares de esos
{93l Cuando no puede revocar el acto ilegítimo, la Administración "tiene que emitir
organismos requiere para su otorgamiento el cumplimiento de determinados requisitos
otro en el cual 'declare' administrativamente la nulidad, disponga la suspensión provi-
746 FABIÁN OMAR CANDA
LA SUSPENSiÓN DE EFECTOSDEL ACTO ADMINISTRATIVO... 747

Lo propio ha hecho la jurisprudencia del fuero especializado, con'

fundamento en que la decisión de suspender los efectos del acto admi. que se aplica, explicitándose claramente cuál es el bien jurídico que se
nistrativo -al considerárselo como manifiestamente ilegítimo- aUn procura preservar y cómo y por qué habrá de hacérs~lo mediante las
cuando haya generado derechos subjetivos que se encontraban en vías medidas que el acto disponga, en el caso, la suspensión de los efecto~.
de cumplimiento, no resulta contraria a las disposiciones de la ley".
~b(Cuando la suspensión implique un sacrificio especial para el be-
19.549, en tanto existan elementos de juicio serios y concordantes
relativos a la acusada nulidad del acto. Ello por cuanto tal alternativa rie"ficiario del acto, corresponderá indemnizar por aplicación de los
es una de las posibilidades con que cuenta la Administración en vir- principios propios de la responsabilidad del Estado por actividad lí-
tud de una interpretación armónica de los arts. 12 y 17 de ese texto cita, que obligan al particular a soportar la conducta estatal, más no
r;s consecuencias dañosas que derivan de tal conducta, pues no puede
legall97l.
:'-exigírse1ea aquel que cargue sobre sus espaldas con el bien común,
Otro posible campo de acción para la suspensión como instru- sin derecho a resarcirse.
mento de prerrogativa se configura en aquellos supuestos en los que
la Administración sospecha fundadamente sobre la regularidad de un ~ . La hipótesis en análisis puede. ser de utilidad en aquellos casos
acto favorable para un particular que ha creado derechos que toda- ~~n que no sea necesario revocar el acto, alcanzando para la buscada
vía no están en cumplimiento(98). Si la Administración no tiene plena ~atisfacción del interés público, con una suspensión temporaria.
certeza acerca de la ilegitimidad del acto será prudente -en vez de AsÍ, el particular no se verá definitivamente privado de su derecho
revocarlo de plano- suspender provisionalmente sus efectos, mien- [Link] Administración no deberá indemnizar por la extinción de aquel,
tras se indaga acerca de sus vicios, para luego decidir, en su caso, la sino en la medida y lapso de la suspensión.
revocación.
3. La suspensión solicitada por el Estado en sede judicial. La Ley
2. La suspensión de oficio del acto legítimo, por razones de de Cautelares 26.854
.interés público
La Ley de Cautelares dedica dos artículos a las medidas cautelares
Otro supuesto de interés es el caso en el cual la Administración solicitadas por el Estado (arts. 16 y 17), exigiendo para su proceden-
suspende los efectos del acto por razones de oportunidad, mérito o cia la existencia de riesgo cierto e inminente de perjuicios sobre el in-
conveniencia, es decir, por razones de interés público. terés público, el patrimonio estatal u otros derechos de su titularidad;
Siendo el interés público una de las causales de suspensión, enten- la verosimilitud del derecho y, en su caso, de la ilegitimidad alegada
demos que no existe óbice para que así .se disponga. y la idoneidad y necesidad en relación con el objeto de la pretensión
principal.
Una vez más, debemos anotar que el interés público, en tanto con-
cepto amplio y fin último del Estadq, debe concretarse en el caso en Cuando a través de actos, hechos u omisiones se amenace, inte-
rrumpa o entorpezca la continuidad y regularidad de los servicios
públicos o la ejecución de actividades de interés público o se perturbe
establecidos en la resolución del ex Ministerio de Justicia 12/97, por consiguiente su in- la integridad o destino de bienes públicos, el Estado puede solicitar
cumplimiento, habilita al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos al dictado del acto medidas cautelares tendentes a evitar tales agravios al interés públi-
administrativo por medio del cual se suspendan los efectos de las resoluciones mediante
las cuales se otorgaron dichos registros sin aca~el procedimiento previsto en la nor-
co, aunque no será el instituto cautelar contencioso administrativo el
ma. Tal medida encuentra sustento legal en lo dispuesto por el arto 12 de la ley 19.549, procedente cuando se trate de conflictos laborales regidos por leyes
que establece que la Administración podrá -de oficio o a pedido de parte, y mediante del trabajo.
resolución fundada- suspender la ejecución de un acto administrativo por razones de
interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare funda- En este caso, el interés público juega como requisito positivo: es
damente una nulidad absoluta (PTN, Dictámenes 236:073). menester que concurra claramente para que proceda la cautelar. A
(97) C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4", 11/1212001, "lanza Carlos A. v. M de Justicia
Q

diferencia de cómo juega cuando la pretensión cautelar es efectuada

y Derechos Humanos slmedida cautelar (autónoma)H.
(98) El acto resultaría, por tanto, revocable por razones de ilegitimidad en sede admi-
por un particular, aquí la presencia del interés público avala la pre-
nistrativa, pues no sería alcanzado por el límite del arto 17, 2" parte, lNPA, al inexistir tensión cautelar, mientras que cuando la pide un ciudadano a mayor
derechos en cumplimiento. interés público comprometido en la ejecución del acto menor será la
posibilidad de obtener un despacho favorable.
"

I
748 FABIÁN OMAR CANDA

Si la Administración requiere una cautelar contra su propio acto,

debe acreditar la verosimilitud de la ilegitimidad, además de la vero-
similitud del derecho en los términos ya vistos.
Esto es consecuencia de la prerrogativa procesal de poder ir con-
tra sus propios actos, sin que le sean de aplicación la doctrina de los
actos propios o el principio de corte civilista del nema auditur. PARTEVII
La idoneidad y necesidad en relación con el objeto principal deriva EXTINCiÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
de uno de los principios sobre los que se asienta la ley, cuando en su
arto 3° postula que se podrán solicitar las medidas "que resulten idó-
neas para asegurar el objeto del proceso".
La "idoneidad requiere un equilibrio, que en el caso es el necesario
para asegurar el interés público, sin excesos p~ro también sin riesgos
para aquél. En suma, deberán adoptarse las medidas que lo aseguren
con el menor costo posible sobre la esfera de derechos de quien debe
soportar la cautela. En otras palabras, la medida tiene que ser la justa
y necesaria para asegurar el resultado del proceso: ni tan estrecha que
deje sin resguardo adecuado aquel interés ni tan amplia que exceda
las necesidades de éste y, sobreactuando, perjudique innecesariamen-
te los derechos de quien tiene que cumplirla .

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