Abordaje del ciclo de políticas. Una contribución para el análisis de políticas educacionales – J.
Mainairdes
Introducción
El objetivo de este artículo es discutir las contribuciones del “Abordaje del Ciclo de políticas” para el análisis
de políticas educacionales, formulado por el sociólogo ingles Stepen Ball y colaboradores (Bowe; Ball; Gold;
1992), siendo utilizado en diferentes países como una referencia para analizar la trayectoria de políticas
sociales y educativas. Útil en el contexto brasilero.
Se argumenta que el abordaje del ciclo de políticas se constituye en un marco analítico útil para el análisis de
programas y políticas educacionales desde su formulación inicial hasta su implementación en el contexto de
la práctica y sus efectos.
El ciclo de políticas. Ideas centrales
El abordaje del cilco de políticas, destaca la naturaleza compleja y controversial de la política educacional,
enfatiza los procesos micropolíticos y la acción de los profesionales que se ocupan en el nivel local e indica la
necesidad de articular los procesos macro y micro en el análisis de las políticas educacionales.
Es importante destacar desde el principio que esta marco teórico analítico no es estático, sino dinámico y
flexible
En principio, Ball y Bowe (1992) intentaron caracterizar el proceso político, introduciendo la noción de un
ciclo continuo constituido por tres facetas o arenas políticas.: la política propuesta, la política de hecho y la
política en uso. La primera faceta, la política propuesta, se refería a la política oficial. Relacionada con las
intenciones no solamente del gobierno y de sus asesores, departamentos educacionales y burócratas
encargados de “implementar políticas”, sino también intenciones de las escuelas, autoridades locales y otras
arenas donde las políticas emergen. La “política de hecho” se conformaba por los textos políticos e textos
legislativos que dan forma a la política propuesta y son las bases iniciales para que las políticas sean
implementadas en la práctica. Por último, la “política en uso” se refería a los discursos y las prácticas
institucionales que emergen del proceso de implementación de las políticas por los profesionales que actúan
a nivel del la práctica.
Para Stephen Ball y Richard Bove, hay una variedad de intenciones y disputas que influencian el proceso
político y aquellas tres facetas o arenas se presentaban como conceptos restringidos, en oposición al modo
por el cual ellos querían representar el proceso político. ellos rechazan los modelos de política educacional
que separan las fases de formulación e implementación porque se ignoran las disputas y los embates sobre
la política y refuerzan la racionalidad del proceso de gestión. Los autores consideran que los profesionales
que actúan en las escuelas no están totalmente al margen de los procesos de formulación o implementación
de políticas y utilizan los dos estilos de texto considerados por Roland Barthes para distinguir en qué
medida los profesionales que actúan en la escuela están involucrados en las políticas:
- texto readerly que limita el involucramiento del actor, limita la producción de sentidos por parte del
autor que asume un papel de “consumidor inerte”.
- texto writerly invita al lector a ser coautor del texto animándolo a participar más
activamente en la interpretación del texto, involucra al lector como co-productor, como un intérprete
creativo.
Writerly y readerly pueden aparecer en distintas formas, Un ejemplo de esto es la posibilidad del uso de los
dos estilos en un mismo texto (La combinación de acciones más prescriptivas y acciones más abiertas).
Los autores señalan que el foco del análisis de políticas debería incidir sobre la formación del discurso de
la política y sobre la interpretación activa que los profesionales que actúan en el contexto de la práctica
hacen para relacionar los textos de la política a la práctica.
Eso supone identificar procesos de resistencia, acomodamientos, subterfugios y conformidad dentro y
entre los discursos en esos escenarios. Estos autores proponen un ciclo continuo, constituido por tres
contextos:
- contexto de influencia: donde normalmente las política públicas son iniciadas y los discursos
políticos son construidos. En este contexto los grupos de interés disputan para influenciar la
definición de los propósitos sociales, de la educación y lo que significa ser educado. Actúan en este
contexto las redes sociales en y alrededor de los partidos políticos, del gobierno y del proceso
legislativo. Es donde los conceptos adquieren legitimidad y formas un discurso de base para la
política.
Según el autor, la diseminación de influencias internacionales puede ser entendida por lo menos de dos
maneras. la primera y mas directa es: a) el flujo de de ideas por medio de redes políticas y sociales que
participan de la circulación internacional de ideas, b) el proceso de “prestamo” de políticas, y c) los grupos
e individuos que venden sus soluciones al mercado político y académico por medio de periódicos, libros,
conferencias y “perfomance de académicos” que viajan por varios lugares para exponer sus ideas. La
segunda se refiere al patrocinio de algunas “soluciones” ofrecidas o recomendadas por agencias
multilaterales (Banco Mundial y otras). la globalización promueve la migración de políticas, pero esa
migración no es una mera transposición o transferencia, ya que las políticas son recontextualizadas dentro
de los contextos nacionales específicos. De este modo la globalización está siempre sujeta a un “proceso
interpretativo”
- contexto de producción del texto: los textos políticos, pueden tomar distintas formas: textos legales
oficiales y textos políticos , comentarios formales e informales sobre los textos oficiales,
pronunciamientos oficiales, videos, etc. Pueden usar conceptos clave de modo diverso, y deben ser
leídos con relación al tiempo y al lugar específico de su producción. son el resultado de disputas y
acuerdos, porque los grupos que actúan dentro de los diferentes lugares de producción de textos
compiten para controlas las representaciones de la política. Por lo tanto las políticas son
intervenciones textuales, pero ellas también cargan limitaciones materiales y posibilidades. Las
respuestas a esos textos tienen consecuencias reales. Estas consecuencias son vividas dentro del
contexto de la práctica.
- contexto de la practica: donde la política está sujeta a interpretación y recreación y donde la política
produce efectos y consecuencias que pueden representar cambios y transformaciones significativas
de la política original. Las políticas están sujetas a interpretaciones o sean serán “recreadas”
Esos contextos están interrelacionados, no tienen una dimensión temporal o secuencial, y no son etapas
lineales. Cada uno de esos contextos presenta escenarios, lugares y grupos de interés y cada uno de ellos
involucra “tejes y manejes”.
El abordaje de este articulo, por lo tanto, asume que los profesores y demás profesionales ejercen un papel
activo en el proceso de interpretación y reinterpretación de las políticas educacionales y de esa manera, lo
que ellos piensan y creen tienen implicancias para el proceso de implementación de las políticas.
La conceptualización de la política como texto se basa en la teoría literaria que entiende las políticas como
representaciones que son codificadas de manera compleja. Los textos de las políticas tendrán una
pluralidad de lecturas en razón de la pluralidad de lectores. Los textos son producto de múltiples
influencias y agendas y su formulación compromete intenciones y negociación dentro del Estado y dentro
del proceso de formulación de la política. Sobre la política como discruso, Ball (1993) explica que los
discursos incorporan significados y utilizan proposiciones y palabras, donde ciertas posibilidades de
pensamiento son construidas. La política como discurso establece límites sobre lo que es permitido pensar y
tiene el efecto de distribuir “voces” ya que solamente algunas voces serán escuchadas como legítimas e
investidas de autoridad. Las políticas pueden tornarse en “regímenes de verdad”, Política como discurso y
política como texto con conceptualizaciones complementarias. Mientras que la política como discurso
enfatiza los límites impuestos por el propio discurso, la política como texto enfatiza el control que está en
mano de los lectores.
Ball (1994) expandió el ciclo de políticas adicionando otros dos contextos al planteo original:
el contexto de los resultados (efectos): se ocupa de las cuestiones de justicia, igualdad y libertad
individual. En ese contexto, las políticas deberían ser analizadas en términos de su impacto y de las
interacciones con las desigualdades existentes. Esos efectos pueden ser divididos en dos categorías:
generales y especí[Link] efectos generales de la política se tornan evidentes cuando aspectos
específicos del cambio y del conjunto de respuestas (observadas en la práctica) son agrupados y
analizados. los efectos de una política específica pueden ser limitados, limitados pero cuando los
efectos generales del conjunto de políticas de diferentes tipos son considerados, se puede tener un
panorama diferente. el análisis de una política debe involucrar el examen a) de las varias facetas y
dimensiones de una política y sus implicancias y
b) las interfases de la política con otras políticas sectoriales y con el conjunto de las políticas.
Ball (1994) presenta aún la distinción entre efectos de primer orden y de segundo orden. Los efectos
de primer orden se refieren a cambios en la práctica o en la estructura y son evidentes en lugares
específicos o en el sistema como un todo. Los efectos de segundo orden se refieren al impacto de
esos cambios en los patrones de acceso social, oportunidades y justicia social.
el contexto de la estrategia política: incluye la identificación de un conjunto de actividades sociales
y políticas que serían necesarias para hacer frente a las desigualdades creadas o reproducidas por la
política investigada. Según Ball, se produce para uso estratégico en enfrentamientos y situaciones
sociales específicas.
Roger Dale, es considerado uno de los más importantes defensores del abordaje estado-céntrico en el
proceso de formulación y análisis de políticas educacionales. Este abordaje enfatiza el papel de las
macroinfluencias sobre los profesionales que actúan en el nivel micro. Ozga (1990) apoya el abordaje de
Dale y pone en relieve que los modelos estadocéntricos son suficientemente capaces para dar cabida a la
complejidad y a la diferencia y que sólo de manera caricaturesca, el modelo estadocéntrico parece ser muy
determinista. Para Dale, centrarse en el Estado no sólo es necesario, sino que constituye “el más importante
componente de cualquier comprensión adecuada de ls política educacional” (p.338). Ball (1994) reconoce la
importancia del análisis del Estado afirmando que cualquier teoría decente de política educacional no
debería limitarse a la perspectiva del control estatal. Ball (1998) argumenta que el análisis de políticas exige
una comprensión basado no en lo general o local, macro o microinfluencias, sino en las “relaciones de
cambio entre ellos y en sus interrelaciones”
Critica al abordaje del ciclo de políticas
Lingard argumente que el ciclo de políticas precisa una teoría de Estado más sofisticada. A partir de una
perspectiva marxista, Hatcher y Troyna consideran que el abordaje del ciclo de políticas no tiene una teoría
de Estado clara, lo que sería crucial para una adecuada comprensión de la política educacional y de sus
relaciones con los intereses económicos. En realidad, Ball (1990) intentó ofrecer una resolución para una
laguna teórica entra una perspectiva neomarxista (centrada en el Estado) con sus “generalidades ordenadas”
(énfasis en cuestiones más amplias) y una perspectiva pluralista con sus “realidades desordenadas de
influencia, presión, dogmas, conflictos, acuerdos, intransigencia, resistencia, errores, oposición y
pragmatismo”
Henry, en base a una perspectiva postestructuralista, destaca la importancia de considerar la disputa y la
resistencia para el desarrollo de una teoría de y para el cambio.
Hatcher y Troyna dicen que el abordaje propuesto por Ball no resuelve la laguna entre el pluralismo y el
marxismo, porque la instancia creada por el, favorece el pluralismo. Ellos argumentan a favor de un
reconocimiento mayor del papel del Estado en el control de los resultados de las políticas.
Lingard, afirma que Ball no consideró la cuestión de los efectos de las políticas sobre el género o la raza. Se
puede destacar que el impacto de las políticas sobre grupos específicos y localizados tales como género,
raza, clase, necesidades especiales entre otros, es necesario sin duda, y ese impacto puede ser considerado
en la discusión de los dos últimos contextos del ciclo de políticas.
Vidovich, sugiere que a) hay necesidad de extender el terreno del contexto de influencia de una noción
individual para el contexto global, b) Se necesita incorporar la influencia del Estado de manera más amplia
de lo que está presente en el abordaje delineado por Ball: y c) es necesario destacar explícitamente, las
relaciones entre los diferentes niveles y contextos del proceso política (macro, intermedio y micro) al
examinar cómo esos contextos están continuamente interrelacionados
Una de las ventajas del abordaje del ciclo de políticas es su flexibilidad, toda vez que es presentado como
una propuesta de naturaleza abierta y como un instrumento heurístico
Conclusión
a) El ciclo de políticas presentado en este artículo adopta una perspectiva post estructuralista cuyas
características incluyen la deconstrucción de conceptos o certezas del presente, engajamiento crítico,
búsqueda de nuevas perspectivas y nuevos principios explicativos centrados en las prácticas cotidianas
(micropolíticas), heterogeneidad y pluralismo y articulación entre macro y microcontextos. El papel de la
teoría, como explica Bernstein, es el de ofrecer un lenguaje de descripción (1999). Las teorías constituidas
por una “gramática fuerte” son aquellas que ofrecen elementos para identificar objetos empíricos de modo
invariante y de ese modo, permiten la generación de descripciones empíricas precisas y sin ambigüedades.
como cualquier referencia teórica, el investigador precisa interrogar las teorías y ser capaz de reconocer
posibles fragilidades y lagunas de las referencias teóricas adoptadas.
b) La utilización del ciclo de política involucra una diversidad de procedimientos
para la recopilación de datos. El análisis del contexto de la producción de texto puede incluir el análisis de
textos y documentos, entrevistas con autores de textos de políticas, entrevistas con los las personas para
quienes los textos fueron escritos y distribuidos. El contexto de la práctica implica una inserción en las
instituciones y en espacios donde la política es desarrollada por medio de la observación o investigación
etnográfica. Y también entrevistas.
c) El contexto de la práctica puede ser considerado un microproceso política. En este contexto, se puede
identificar la existencia de un contexto de influencia, de un contexto de producción de texto (escrito o no) y
de un contexto de la práctica.
d) la cuestión esencial del contexto de resultados/efectos y del contexto de estrategia política es la reflexión
profunda sobre cuestiones coyunturales y las desigualdades sociales que generan o reproducen por la
política o por el programa, y que solamente pueden ser detectadas por la investigación criteriosa del
contexto de la práctica por medio de observaciones prolongadas, entrevistas o investigación etnográfica.
e) Tanto en el contexto macro como en el micro, las relaciones de poder son particularmente significativas
para entender la política o el programa. La actividad micropolítica puede ser identificada por medio de
observación de conflictos, del estilo de las negociaciones durante el proceso decisorio, de las restricciones
impuestas sobre las cuestiones que serán discutidas y decididas, como por medio de la identificación de
estrategias, influencias e intereses empleados en los diferentes contextos y momentos del ciclo de políticas.
f) El contexto de la estrategia política exige que el investigador asuma la responsabilidad ética con el tema
investigado, presentando estrategias y actividades para hacer frente más eficazmente a las desigualdades
identificadas en la política.
Los autores desarrollaron este abordaje y lo aplicaron al examen las políticas educacionales inglesas, cuyo
análisis es crítico, interrogador y autónomo.
