IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov.

2004

El liderazgo en la gestión política:

del postulado a la complejidad de su implementación *
Manuel E. Contreras1
Docente
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES)
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Introducción
El liderazgo es tal vez uno de los conceptos más utilizados en los análisis sobre la situación de las
organizaciones y de nuestras sociedades, en particular cuando éstas enfrentan crisis o situaciones en las
que deben cambiar. ¿Quién no ha escuchado reclamar que lo que falta en nuestra organización o en
nuestro país para que las cosas mejoren es más o mejor liderazgo?2 ¿A qué nos referimos cuando
hacemos este reclamo?
Por lo general, este diagnóstico propicia una mirada inquisitiva hacia las personas con
autoridad, sea este el gerente en una empresa, el director en una escuela, el ministro en una repartición
pública o a la persona con mayor autoridad, el propio presidente del país, a quien se le reclama
“liderazgo”. Pedido que, las más de las veces, conlleva la demanda que estas personas hagan algo para
“resolver” los problemas que enfrenta la organización o sociedad. En la medida que estas personas no
hagan lo que se espera de ellas, esta línea de diagnóstico conduce a cuestionar la falta de líderes y es
muy común escuchar que este es uno de los motivos—entre otros—de nuestra actual situación de
escaso desarrollo social en América Latina.
A través de la capacitación sobre liderazgo durante los cinco últimos años en el INDES,
interactuando con centenares de gerentes del sector público y de ONGS, se nos hace evidente que cada
uno trae su propia y particular acepción de lo que es ser líder y por ende de ejercer liderazgo.3 Es en
virtud a ella que construimos nuestras expectativas de lo que percibimos como líderes y cómo
actuamos. Efectivamente, el liderazgo “suscita pasión ... porque se ven involucrados nuestros valores”
(Heifetz 1997: 33). Por ende, desde nuestra perspectiva de docentes, entender qué queremos decir por
liderazgo y cómo se relaciona con la autoridad y su capacidad de resolver problemas es vital. Tanto
para diferenciar liderazgo de “gerencia” o uso de autoridad formal, como para no crear expectativas
desmedidas sobre qué esperar de las personas en estas funciones. De igual manera, queda claro que
tampoco se diferencia entre “ser líder” y el “ejercicio del liderazgo.” Esta aparente confusión también
está presente en la literatura gerencial (Rost, 1993).
En esta compleja situación, Moore (1998) propone que el ejercicio del liderazgo es una de las
técnicas de la gestión política (las otras dos son la promoción emprendedora y la negociación). Es
decir, visualiza el liderazgo como una de las maneras de desarrollar un ambiente autorizante para la
organización y por ello asocia el liderazgo más hacia la esfera externa de la organización. Siguiendo la
propuesta de Heifetz (1997), Moore sólo destaca algunos aspectos claves de ella útiles para sus
propósitos. Para el diagnóstico, enfatiza dos temas: el aprendizaje social y el liderazgo. En tácticas
resalta la gestión del ritmo de aprendizaje. Destaca dos aportes del aprendizaje social a las políticas
públicas, sin llegar a desarrollarlos:

*
Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente la posición oficial del Banco Interamericano de
Desarrollo o de sus países miembros.
1
Trabajo preparado para el IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Madrid, España, 2 al 5 de noviembre de 2004.
2
A modo de ejemplo, Blázquez Vilaplana (2002) indica para el caso de América Latina: “... si existe un problema que hay
que solucionar por encima de otras prioridades tan elementales como puede ser comer cada día, es la falta de líderes
políticos que conduzcan estos países.”
3
Escribiendo desde Chile sobre el ámbito empresarial, Spoerer (s/f), reclama exactamente lo mismo.

1
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Primero, muchos problemas públicos no tienen una solución técnicamente adecuada y

políticamente aceptable. Y, en cambio, pueden ser resueltos por ciudadanos de a pie
aprendiendo a adaptarse, ideando sus propias soluciones. Segundo, los ciudadanos se
resisten a menudo a esta realidad tan desagradable, y desearían que el gobierno les
solucione los problemas. (Moore 1998: 254-255)

Este postulado aunque interesante deja muchas interrogantes. Entre ellas, ¿qué exactamente
quiere decir? y ¿qué implicaciones tiene esto para el gerente público? Efectivamente, al desarrollar sólo
aspectos parciales de la propuesta y ante las varias acepciones que hay sobre el liderazgo, es necesario
desarrollar en mayor detalle la propuesta de Heifetz y entender mejor las vicisitudes del campo de
estudio del liderazgo para recién comprender el desafío que nos plantea Moore. El propósito de
sintetizar el enfoque de Heifetz también obedece a la percepción de que esta propuesta está ausente de
la escasa bibliografía sobre liderazgo producida en español y, cuando está incorporada, es en forma
parcial.4
Por lo tanto, el objetivo de este escrito es profundizar sobre el tema de liderazgo y desarrollar
con mayor detenimiento los aspectos centrales de la propuesta de Heifetz para comprender mejor cómo
es que el gerente puede ejercer liderazgo fuera de su organización para gestionar recursos y autoridad
para ella de sus múltiples mandantes. Es decir, implementar la gestión política.
El trabajo está compuesto de seis secciones. En la primera desarrollamos el tema del liderazgo.
Repasamos los diferentes enfoques, la distinción entre líder y liderazgo y definimos el liderazgo
adaptativo. En la segunda sección nos abocamos al tema de la autoridad. ¿Qué entendemos por
autoridad?, autoridad formal e informal y la función social de autoridad constituyen este apartado. La
tercera parte discute la naturaleza de los problemas públicos e introduce el tema de problemas técnicos
y adaptativos. En la cuarta parte desarrollamos una breve discusión sobre liderazgo y gerencia social.
La quinta parte consta de una discusión sobre la gestión política y cómo mejor llevarla a cabo a través
del ejercicio del liderazgo. Finalmente, la sexta parte presenta las conclusiones del trabajo.

1. Liderazgo
1.1 Enfoques hacia el estudio del liderazgo
Sin ánimo de hacer un recuento exhaustivo, nos basamos en el estudio de Rost (1991) para esbozar la
evolución de los principales enfoques en la definición del liderazgo. Luego de analizar 221 definiciones
contenidas en 587 libros, capítulos de libros y artículos de revistas especializadas cuyo título indicaba
que su énfasis principal era el liderazgo, Rost (1991) nos ofrece la síntesis ilustrada en el cuadro 1. De
este cuadro destacamos las cinco líneas principales de la década del 80 que siguen vigentes hoy. Es
decir, ver el liderazgo como obedecer al líder; asociar liderazgo a gerencia; vincularlo a la influencia;
centrarse sobre las características personales; y por último ver el liderazgo como transformación.
Nótese la disparidad de enfoques y lo contradictorios que pueden ser. Por ejemplo, obediencia,
gerencia y atributos personales.
Si bien la literatura sobre liderazgo es mucho menor en español que en inglés, los trabajos en
español han incrementado significativamente en los noventa (ver cuadro 2). Pero la variedad de
enfoques no es diferente en América Latina. Por ello, Spoerer (s/f) plantea que hay una crisis de los
liderazgos en Chile. Sobre la base de lo consultado para este trabajo (Villoria Mendieta, 2001;
Blázquez Vilaplana, 2002; Seron Alumini 2003; y Cravacuore 2003) extenderíamos la crisis para
abarcar a toda América Latina. No está claro qué queremos decir por liderazgo y parece que cada
investigador tiene su propia acepción y variedad con su respectivo adjetivo: político, innovador,
democrático, entre otros. Sólo a modo de ejemplo: para el Departamento Administrativo de la Función
Pública (DAFP) (2001) de Colombia “la acción de gerenciar lleva implícita la práctica del liderazgo.”

4
Entre otros, buenos ejemplos de lo anterior son los trabajos de Dove (1997), Margheritis (1998) y Spoerer (s/f).

2
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Además, para el caso de América Latina, sigue vigente el concepto de “gran hombre” de
principios de siglo. Es decir, que hay una expectativa implícita,5 y a veces hasta explícita, que ese gran
hombre—persona, diríamos hoy— o “héroe” vendrá a “resolver” los problemas de las organizaciones y
sociedades. Esto nos lleva a por lo menos las siguientes interrogantes:
1. ¿Qué ocurre si esa persona no existe?
2. ¿Qué sucede si la situación que enfrenta la organización es tal que aún no cuenta con una
“solución”? Es decir es un tipo de problema complejo (“retorcido, maligno, embrollado y
tramposo”) típico de las políticas públicas en el cual no hay claridad sobre su definición ni
sobre los criterios para evaluar si uno se está aproximando a ella (la solución) (Aguilar
Villanueva, 1993; 55 y ss).
3. ¿Qué si para iniciar el proceso de resolver la situación se requiere que los miembros de la
organización asuman mayor responsabilidad por su situación?
4. A la luz de las anteriores dos interrogantes, ¿en qué situación deja esto al gerente social?
¿Hasta qué punto el desafío es el de utilización de autoridad y de asumir la responsabilidad
plena o es, más bien, distinto?
Argumentamos que un camino hacia la resolución de las interrogantes es un enfoque novedoso
sobre el liderazgo, iniciando por una revisión de algunos preconceptos.

1.2 ¿Líder o liderazgo?

El uso indistinto de estos términos trae problemas en el proceso de construir una definición operativa
de liderazgo. Según Rost (1993), éste ha sido el principal problema del desarrollo del estudio del
liderazgo en el siglo 20. Vincular lo que el líder hace o deja de hacer a liderazgo y por ende entender
ambos términos como sinónimos ha enturbiado las aguas en lugar de aclararlas.
Líder suele estar asociado a lo que una persona es. Es decir las cualidades innatas (atributos
personales) o posición (autoridad, rol de responsabilidad) que la persona tiene.
Liderazgo, por otra parte, denota algo que la persona hace. Esta tensión entre el ser y el hacer tiene
profundas implicaciones para la construcción de un enfoque que, por ejemplo, permita empoderar a las
personas, organizaciones y sociedades a ejercer liderazgo debido a que lo conceptualizamos como
actividad y por tanto todos lo pueden ejercer desde cualquier posición. Por otra parte, conceptualizar al
liderazgo como una actividad implica que su ejercicio es episódico (de duración finita). Volveremos
sobre estos temas más adelante cuando definamos el liderazgo adaptativo. Antes, anotemos el segundo
problema que aqueja el desarrollo del liderazgo: el entender la buena gestión (good management) como
sinónimo de liderazgo (por buena se entiende efectiva). Es decir, los buenos gerentes son los que
ejercen liderazgo y los líderes son buenos gerentes. (Rost, 1993).6 Para el caso de América Latina,
recuérdese el comentario anterior sobre la acepción del DAFP.

1.3 El liderazgo adaptativo

Sin duda, una de las áreas de mayor crecimiento bibliográfico en la última década ha sido el liderazgo.
Hay libros y artículos para todos los gustos. Por ejemplo, una búsqueda en la librería electrónica
Amazon.com arroja más de 15.000 entradas bajo “leadership” (liderazgo) como tema. ¿Por dónde
comenzar a hacer una síntesis? ¿Qué definición utilizar y por qué? Estas no son preguntas menores. En
vista a la enorme extensión bibliográfica sobre liderazgo y las diferentes perspectivas disponibles, así
como por la naturaleza de capacitación que llevamos a cabo (es decir a gerentes orientados a la acción
antes que a académicos) en el INDES hemos optado por trabajar con el enfoque de Heifetz. Entre otros

5
Ver DAFP (2001) y en menor grado Blázquez Vilapana (2002), entre otros.
6
Ahora bien, cabe anotar que han habido esfuerzos por separar entre líderes y gerentes, véase, entre otros, a Kotter (1990)
que en síntesis plantea que mientras los gerentes deben lidiar con la complejidad, los lideres deben enfrentar el cambio.

3
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motivos,7 porque es una aproximación que hace aportes claves para confrontar algunos de los temas
tratados anteriormente; es decir, la relación entre liderazgo y autoridad; la diferenciación entre
liderazgo y líder al considerar al liderazgo como actividad; la importancia de entender la naturaleza de
los problemas para elegir mejor qué estrategia usar y sopesar si es quien ejerce autoridad quien debe
resolverlos.
Según Heifetz (1994) el liderazgo adpatativo es “Movilizar a la gente para que enfrente sus
problemas, encare decisiones dolorosas y aprenda nuevas formas de ser.” Donde movilizar implica
motivar, organizar, orientar y focalizar la atención. Para él:
1. El objetivo final del liderazgo es abordar problemas difíciles que requieren clarificar valores
y generar progreso.
2. La medida del liderazgo es el progreso en la solución de problemas.
3. Las comunidades logran ese progreso porque sus autoridades las desafían y ayudan a
hacerlo. La responsabilidad es conjunta.

Nótese que el desafío es enfrentar problemas (no evadirlos), clarificar valores y generar
progreso, no soluciones. Esto implica hacer preguntas antes que proveer respuestas y requiere buenas
preguntas y la voluntad de mantener la incertidumbre. El corazón de la estrategia es centrar la atención
de la gente en asuntos complejos y difíciles, en lugar de en diversiones. Por ende, el desafío de quien
ejerza liderazgo adaptativo es generar el aprendizaje que esto requiere. Para ello es necesario contrastar
los valores postulados con las muchas veces cruda realidad. Al ser una actividad voluntaria, el ejercicio
del liderazgo es una intervención puntual (episódica), es decir, no es permanente. Por lo anterior, el
liderazgo se lo puede ejercer desde cualquier posición. Su desarrollo requiere un proceso de
aprendizaje conjunto: tanto de quien ejerce el liderazgo como de la organización.
Aclarados algunos aspectos del liderazgo y presentada la definición de liderazgo adaptativo,
queda por analizar cómo es que comprender la autoridad contribuye a la propuesta.

2. Autoridad
El concepto de autoridad es central para el análisis y el ejercicio del liderazgo; en gran parte porque
tiende a ser confundido con el liderazgo o, más propiamente dicho, con la concepción de líder. Según
Heifetz y Linsky (2003), comprender la autoridad es tan importante para ejercer liderazgo como
entender y tomar en cuenta la gravedad para diseñar aviones.
¿A qué nos referimos cuando hablamos de que falta o hay necesidad de autoridad? Por lo
general, a la ausencia de alguien que se haga cargo ante una situación confusa o difícil que causa algún
grado de estrés sobre el grupo. Implícito en nuestra imagen de autoridad está alguien que provea
dirección y algún grado de control o pautas de comportamiento. La acepción de la palabra autoridad,
sin embargo, proviene de la palabra latina augere cuyas raíces etimológicas significan “ayudar a
crecer.” Por ende, la función última de quien ejerza la autoridad debe ser “asegurar el crecimiento y el
desarrollo de los integrantes de la institución” (Azzerberoni y Hart: 2003: 33).
Bajo un enfoque de autoridad como relación, Heifetz (1994: 94) propone una definición de
autoridad que descansa sobre el intercambio. Define autoridad como “Poder otorgado para organizar un
servicio.” Por ende, como la autoridad es otorgada puede ser retirada y la autoridad es conferida como
parte de un intercambio. Nótese que muchas de las definiciones más convencionales de la palabra

7
Tres motivos adicionales para utilizar el texto de Heifetz son que: (1) su libro es producto de la enseñanza. No es una
teoría enseñada; (2) la teoría fue desarrollada en una escuela de gobierno (con problemas y gerentes públicos) entonces, en
este caso, no es necesario recurrir a prestarse de teorías desarrolladas para el sector privado; y (3) gracias a los aportes
realizados por Heifetz (liderazgo no es igual que autoridad y la diferenciación entre problemas técnicos y adaptativos como
elemento de diagnóstico) es considerado como una de las personas que más ha contribuido al debate actual sobre liderazgo
(Grint, 1997). Es interesante notar que en el estudio de la OECD (2001) sobre el liderazgo en el sector público en el siglo
21, Heifetz y su enfoque adaptativo es el único autor citado sobre liderazgo (ver pp. 16 y 31).

4
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autoridad están asociadas al concepto del uso del poder para influenciar o hacer que algo se cumpla.
¿En este caso, qué entendemos por poder? “La habilidad potencial de influir el comportamiento, de
cambiar el curso de los hechos, de sobrellevar las resistencias y de hacer que la gente haga aquello que
de otra manera no haría.” (Pfeffer, 1993:30).
El ejercicio de la autoridad es vital para el desarrollo de todo grupo social. Sin autoridad los
grupos sociales no logran sus objetivos. Estudios de todos los grupos sociales, desde los simios, hasta
las diversas organizaciones humanas (familias, grupos de trabajo comunitario, organizaciones civiles,
organizaciones de trabajo, entere otras) demuestran que hay una serie de funciones que deben ser
cumplidas para que dichos grupos u organizaciones puedan desarrollarse y no se desintegren. Estas
funciones han sido caracterizadas como las funciones sociales de la autoridad e implican proveer
dirección, protección y orden (normas, roles y mecanismos de resolución de conflictos). (Heifetz 1997:
113)
La función social de autoridad es una obligación tácita de toda persona en función de autoridad.
No es opcional: va con el cargo; es parte constitutiva de él. Quien asuma un cargo de autoridad deberá
ejercerla; caso contrario, puede ser depuesto ya que es lo que esperan las organizaciones sociales de sus
autoridades.

2.1 Autoridad formal e informal.

Diferenciar entre la autoridad formal e informal es clave para el ejercicio del liderazgo. La autoridad
formal es aquella que deriva del cargo. Está sujeta a una serie de expectativas explícitas e implícitas.
Suele estar constreñida a un ámbito organizacional específico y a un período determinado. Al derivar
del cargo que uno ocupa, la autoridad formal está sujeta a la temporalidad del cargo y al área de
influencia del mismo. Si uno es director de una escuela (autoridad formal) estará investido de esta
autoridad formal desde el día que uno fue posesionado y durará mientras uno ocupe ese cargo. La
autoridad formal es otorgada en bloques finitos. Esta autoridad está sujeta a la escuela en la que uno
opera. Tan pronto la persona sale de la escuela o va a otra escuela (en la que no es el director) ya no
contará con la autoridad formal de director.
La autoridad informal, por otra parte, no depende de un cargo y de un contexto organizacional
específico. La autoridad informal es obtenida en la medida que uno se gana la confianza de un grupo y
uno es percibido como una persona capaz y de comportamientos y valores predecibles. Está sujeta a lo
que uno haga. Por ende, es dinámica y es más volátil que la autoridad formal. Está permanentemente en
juego en cada una de las intervenciones del individuo. En el caso de un director de escuela, por
ejemplo, su autoridad informal antes los otros miembros de su organización y también ante aquellos
fuera de ella dependerá de lo que haga. Variará según cada una de sus acciones desarrollen o no,
confianza a medida que demuestre capacidad y confiabilidad en sus decisiones y acciones.
El liderazgo se puede ejercer con y sin autoridad. En cada caso habrá ventajas y desventajas. En
el caso del ejercicio del liderazgo con autoridad, la ventaja es que se cuenta con atención y se puede
orquestar el conflicto. Las estrategias para ejercer liderazgo con y sin autoridad rebasan este escrito y
se encuentran en Heifetz (1997), Heifetz y Laurie (1997, 2001) y Heifetz y Linsky (2003).

3. De la naturaleza de los problemas

Como se anotó líneas arriba, la naturaleza de los problemas públicos es complicada. Existe una amplia
bibliografía sobre el tema en el estudio de las políticas públicas.8 El aporte que hace Heifetz es, más
bien, sencillo. Sin embargo ofrece un marco analítico importante de diagnóstico para informar sobre
qué es lo que la situación requiere: el ejercicio de la autoridad o el liderazgo.
La propuesta se basa en distinguir entre aquellos problemas que son técnicos y aquéllos que son
adaptativos. Los problemas técnicos son de fácil definición. El conocimiento que exigen tanto para

8
Véase Aguilar Villanueva (1993).

5
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diagnosticarlos como para resolverlos ha sido previamente asimilado y puesto en la forma de un

conjunto legitimado de procedimientos organizacionales conocidos que indican qué hacer, y de
autorizaciones que indican quién debe hacerlo. En contraste, los problemas adaptativos son más
complejos y requieren aprendizaje para abordar los conflictos entre los valores de las personas, o para
reducir la brecha entre los valores postulados y la realidad que se enfrenta. Requiere cambio de valores,
creencias o conducta. Nótese que en el primer caso (problema técnico) el problema esta “ahí afuera” y
hay alguien (que no necesariamente es uno) que sabe y puede resolverlo. En cambio, en los problemas
adaptativos uno es parte del problema y no hay ese alguien que nos lo resuelva. Reconocer y enfrentar
esto no es fácil. He ahí el desafío del aprendizaje.
Ahora bien, el peligro está cuando el problema es adaptativo y lo tratamos como técnico y nos
volcamos a las figuras de autoridad para producir soluciones técnicas. Entonces generamos
dependencias inadecuadas. Como gran parte de los problemas adaptativos son de carácter sistémico y
por ende no tienen solución en el corto plazo (Heifetz y Laurie 1997) es necesario estar muy conciente
de esto. Además, si consideramos que, por lo general, los problemas sociales (pobreza, desigualdad,
entre otros) tienen importantes aspectos adaptativos, los desafíos de los gerentes sociales para distinguir
bien entre uno y otro y saber cuándo ejercer su autoridad y cuándo hacer intervenciones de liderazgo es
vital.

4. Gerencia social y liderazgo

Behn (1998) anota que el ejercicio del liderazgo para los gerentes públicos no es opcional. Al contrario,
es una obligación. Con mayor motivo para los gerentes sociales en vista a que no se puede ejercer la
gerencia social sin el ejercicio del liderazgo adaptativo.
Por gerencia social entendemos “Una práctica estratégica que propone asegurar que las
políticas y programas sociales respondan de manera valiosa, eficaz y eficiente a problemas
importantes para la ciudadanía, promoviendo así el logro de un desarrollo social equitativo y
sostenible.” (Mokate 2003).
Dentro de este enfoque del INDES, el liderazgo ha sido visto como una herramienta. Es decir,
una manera en la cual el gerente social puede hacer frente a las complejas situaciones en las que se
desenvuelve para generar valor público. Sin embargo, el liderazgo no deja de verse como gestión
efectiva (“Voluntad de conducir y gestionar en el ámbito individual o grupal, correr riesgos y aceptar
responsabilidad por la conducción ... poner de manifiesto un espíritu emprendedor”) y participativa
(Sulbrandt, 2001). La confusión entre gerencia y liderazgo también está presente en trabajos
comprehensivos más recientes sobre gestión pública.9
Al diferenciar ámbitos en los cuales los gerentes sociales tienen autoridad formal y aquéllos en
los que no la tienen, y reconocer que pueden haber problemas para los cuales el o la gerente no tenga
“la solución” y por ende tengan que movilizar a la organización para que los enfrente y asuma;
planteamos que para el ejercicio de la gerencia social el enfoque de liderazgo adaptativo es clave. Un
enfoque que permita distinguir cuándo ejercer la autoridad formal (problema técnico), cómo desarrollar
la informal y cuándo ejercer liderazgo (problema adaptativo) es clave.
El cuadro 3 intenta sintetizar la diferencia entre los dos fenómenos: ejercicio de autoridad y
ejercicio de liderazgo a través de una serie de categorías. La separación en dos columnas no implica
que la misma persona no pueda ejercer ambas. El arte está en saber cuándo hacer el tránsito entre una y
otra. Lo que Heifetz y este escrito buscan es proveer un marco analítico para hacerlo. Por ejemplo, si la
persona con autoridad formal (jefe) se encuentra con un problema adaptativo (línea A), la propuesta es
que ejerza liderazgo y por ende reinicie el proceso a través de una actividad (línea B) e ingrese en el
campo de las preguntas y la incertidumbre en lugar de él proveer las respuestas.

9
A modo de ejemplo, entre otros, véase Echebarría y Mendoza (1999: 30) que perciben el liderazgo como “dirección de
equipos, técnicas de comunicación, dirección de reuniones.”

6
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Adicionalmente, el concepto de liderazgo adaptativo es plenamente congruente con los

principios y premisas de la gerencia social propuesta por el INDES. Es una propuesta que reconoce el
conflicto, la negociación, la diversidad de oportunidades, el aprendizaje y la innovación en un marco
democrático y participativo (Heifetz 1997: 56). Finalmente, nos reta a que asumamos nuestra
responsabilidad por el problema. Es decir, que pasemos de ser parte del problema a ser parte de la
solución.

5. Gestión política
¿Cómo se relaciona todo lo anterior con la gestión política? En el enfoque de Moore, la gestión política
es clave porque para conseguir objetivos operativos los gerentes necesitan la colaboración de actores
que están fuera de su autoridad directa. Son éstos los que proveen recursos financieros y autoridad y
conforman el entorno autorizante. Éste está compuesto por jefes directos, políticos, legisladores, grupos
de presión, movimientos sociales, la prensa, entre otros. La gestión política es lo que Moore llama la
gestión hacia arriba, hacia la política para lograr legitimidad y apoyo para sus propósitos. Para ello, los
gerentes sociales requieren de la capacidad de llevar a cabo un diagnóstico de las expectativas políticas.
Ahora bien, el liderazgo es una de las estrategias propuestas por Moore para la gestión política.
A diferencia de las otras dos (promoción emprendedora y negociación) en el caso del liderazgo el
ámbito de acción es mayor. Mientras que en la promoción emprendedora y la negociación en gran parte
las acciones están dirigidas a personas con autoridad formal (mandantes directos como son jefes,
personas del ámbito político como jefes de partidos, en el legislativo o poder judicial, jefes de grupos
de presión, entre otros) la arena en la que Moore plantea el uso del liderazgo como estrategia de gestión
política es más amplia.

En efecto, sugiere que sea la población en general la que sea movilizada. El desafío que
propone es que en lugar que el gobierno (o gerente público) sea quien provea las soluciones,
inmovilizando a la población, se utilice, más bien, “la autoridad del gobierno, no para decisiones
públicas sino para crear entornos en los cuales los ciudadanos que se enfrentan a problemas colectivos
puedan decidir conjuntamente qué hacer” (Moore, 1997: 251). En otras palabras, a la luz de lo
planteado, implica que el gerente identifique una situación como adaptativa y movilice a las personas a
que enfrenten esa realidad viendo cómo ellas deben cambiar. Implica también que el gerente deberá
contar con una gran autoridad informal sobre esas poblaciones en vista a que está operando más allá de
su autoridad formal, que ingrese en la incertidumbre y que sus intervenciones sean más en forma de
preguntas que respuestas (ver cuadro 3). Ese, sin duda, es un desafío mayor. Requiere una mejor
comprensión del liderazgo adaptativo, de su relación con la autoridad formal e informal y de la
capacidad de diagnóstico sobre la naturaleza de los problemas; aspectos que hemos esbozado en este
trabajo. Sin embargo, también demanda conocer estrategias concretas sobre el ejercicio con y sin
autoridad formal, aspecto que no desarrollamos en este trabajo pero que sí está en el texto de Heifetz.

A la luz de lo anterior, la propuesta de Moore es desafiante y sugerente. Sin embargo, para

llevarse a cabo requiere de mayor desarrollo sobre cómo es que se va ejercer ese liderazgo. Caso
contrario puede ser interpretado en forma equivocada. Por ejemplo, Villoria Mendieta (2001), citando a
Moore concluye que el liderazgo estratégico “tiene que ver con cómo diseñar e implantar soluciones
eficaces en relación a tal problema, en un entorno caracterizado por tremendas y continuas
transformaciones” (énfasis mío).

6. Conclusiones

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“El liderazgo es uno de los fenómenos más

observados y menos comprendidos en la tierra”

James MacGregor Burns (1978)

La observación del decano del estudio académico del liderazgo, MacGregor Burns, es tan cierta hoy
como lo fue hace más de cuarto de siglo atrás. Ante esta realidad, es necesario una definición de
liderazgo que permita ser operativa y que supere las limitaciones anotadas para entonces ser útil en la
gestión política. Porque

El ejercicio del liderazgo requiere saber distinguir entre liderazgo y autoridad y entre
tarea técnica y tarea de adaptación. La primera distinción proporciona una estructura
para desarrollar la estrategia de liderazgo dada la posición personal en una situación con
o sin autoridad. La segunda apunta a las diferencias entre los desafíos de la experiencia
y del aprendizaje, y los diferentes modos de operar que requiere cada una. El hecho de
aclarar estas dos distinciones nos permite comprender por qué tantas personas en
posiciones de autoridad no logran liderar: cometen el error clásico de tratar los desafíos
de adaptación como si fueran técnicos (Heifetz y Laurie 2001: 103-104).

Por tanto, el ejercicio del liderazgo consiste en realizar el trabajo adaptativo que lleva al aprendizaje.
Por el mismo hecho de ser “trabajo” que requiere reconocer que uno es parte del problema y que debe
cambiar, el aprendizaje que requiere es complejo.
Para que el liderazgo pueda efectivamente ser una técnica de la gestión política como propone
Moore, el ejercicio del liderazgo que él propone requiere de un mayor desarrollo. Esa ha sido la
intención de este trabajo. En él hemos sintetizado la propuesta de Heifetz y provisto un marco analítico
para informar la acción de los gerentes sociales. Hemos destacado que el desarrollo de la autoridad
informal es clave para el ejercicio del liderazgo en contextos adaptativos. Además, en la medida que el
liderazgo es un componente clave de la buena governanza pública (good public governance) (OECD
2001) entender qué se entiende por él y cómo se lleva a cabo es vital para el desarrollo de la gestión
pública.
El trabajo también ha destacado la escasa utilización del enfoque de Heifetz en la literatura en
español—a pesar de la disponibilidad de sus textos en ese idioma—, y sugiere que si bien esta es
todavía escasa, sufre de los mismos problemas que afectaron el desarrollo del campo del liderazgo en
inglés: confusión entre autoridad y liderazgo, utilizar líder y liderazgo como sinónimos (observando el
comportamiento del primero para inferir sobre el segundo); y considerar el liderazgo como gestión
efectiva o buen management. La pregunta final es, si es que la literatura en ingles sobre liderazgo está
en pleno proceso de lidiar con las confusiones que el estudio del fenómeno del liderazgo ha despertado,
¿no habrá una enseñanza en ese proceso para la literatura en español sobre el liderazgo?

Referencias bibliográficas
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Review 58.
Blázquez Vilaplana, B. (2002). “Liderazgo político y gobernabilidad, cuestiones abiertas, futuro

8
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004

incierto.” Trabajo presentado al VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8 al 11 de octubre.
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Reseña biográfica

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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004

Manuel E. Contreras es boliviano y trabaja en el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social

(INDES) del Banco Interamericano de Desarrollo como docente y especialista en desarrollo social. Se
graduó de la Universidad de Nottingham como ingeniero de producción y administración; obtuvo una
maestría del London School of Economics en estudios de área (América Latina) y un doctorado de la
Universidad de Columbia en historia económica. En Bolivia fue Subdirector Ejecutivo del Fondo de
Inversión Social, director ejecutivo de la Unidad de Análisis de Política Social (UDAPSO) que
asesoraba al Ministerio de Planificación. Fue consultor, por el que fuera el Instituto Harvard para el
Desarrollo Internacional, de la Universidad Católica Boliviana, donde ayudó a iniciar un postgrado en
gestión y políticas públicas. Fue el primer director del programa de maestría en gestión y política
pública y luego director de Maestrías para el Desarrollo, postgrado de la Universidad Católica
Boliviana, antes de trasladarse a los Estados Unidos.

Ha sido consultor del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, del Banco Mundial, de la
Organización Internacional del Trabajo, del Banco Interamericano de Desarrollo y de los gobiernos de
los Países Bajos, Suecia y Dinamarca. Enseña cambio y aprendizaje organizacional, gestión estratégica,
liderazgo y temas de pedagogía de la capacitación en el INDES. Tiene publicaciones sobre historia
económica, políticas públicas, política social con énfasis en política educativa e historia de la
educación.

Correo electrónico: [email protected]; sitio web: www.indes.org

Dirección postal: 1300 New York Avenue, NW, Washington, DC 20577, EE.UU.

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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004

Cuadro 1 Evolución de los principales enfoques sobre la definición de liderazgo y tendencias,

1990-1989

Período Enfoques de definiciones del liderazgo y principales

tendencias
1900-1930 • Énfasis en el control y la centralización del poder
Década del 30 • Características personales (trait theory)
Década del 40 • Enfoque hacia el grupo.
Década del 50 • Centrado sobre el comportamiento del individuo y el grupo.
• Orientados hacia la búsqueda de objetivos comunes dentro
de los grupos.
• Destacaban características de facilitación
• Inicios de elementos de logro o eficacia en el liderazgo
Década del 60 • Aun mayor énfasis en ver al liderazgo como un
comportamiento que influencia al grupo hacia el logro de
objetivos
Década del 70 • Cambio de foco del abordaje grupal de los psicólogos
sociales hacia el enfoque de comportamiento organizacional
de los académicos interesados en la gestión
• Mayor dificultad de definir liderazgo
• Mayor intercambio entre liderazgo y líder
• Acercamiento del concepto liderazgo hacia la “buena
gestión.”
• Desarrollo de las teorías
o Transaccional
o De atributos
Década del 80 • Explosión en la literatura sobre el liderazgo y varias
corrientes, a saber:
o Hacer lo que el líder quiere que se haga
o Logro de objetivos grupales u organizacionales
o Liderazgo es gerencia (management)
o Liderazgo es influencia
o Liderazgo como características personales
o Liderazgo como transformación

Fuente: Sintetizado de Rost (1991)

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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004

Cuadro 2 Análisis de los registros sobre liderazgo según idioma y año de publicación en la
Información sobre Estado Administración y Sociedad del SIARE del CLAD

Años Inglés Español Portugués Francés Total

1970s 3 2 5
1980s 43 21 1 2 67
1990 - 1994 27 14 41
1995 - 1999 28 18 3 49
2000 1 2 3
2001 7 6 13
2002 0 5 2 7
2003 2 2 4
111 70 6 2 189
Fuente: Elaboración propia sobre la base de una consulta al SIARE en fecha 30 de agosto de 2004.

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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004

Cuadro 3. Esquematización del ejercicio de la función de autoridad y las intervenciones de

liderazgo

Autoridad (Jefe, “Líder”) Liderazgo

Definición Posición Actividad

B
Implicación conceptual SER HACER

Temporalidad Tiempo completo Episódico

(24 horas al día/7 días a la (Intervenciones puntuales)
semana/365 días al año)
A

Tipo de problema Situación Técnica Situación Adaptativa

Contexto en el que se opera Certidumbre Incertidumbre

Modalidad de intervención Respuestas Preguntas

Discrecionalidad Obligatorio Opcional

Tipo de autoridad que Autoridad Formal/(*) Autoridad Informal/

requiere Autoridad Informal Autoridad Formal (opcional)

Función Social de Autoridad Función Social de Autoridad

Modificada

(*) Negrita denota mayor importancia y énfasis que texto normal y cursiva

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la propuesta de Heifetz (1997).

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