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DIRECTORIO

Francisco Javier Acuña Llamas

Comisionado Presidente
Carlos Alberto Bonnin Erales
Comisionado
Oscar Mauricio Guerra Ford
Comisionado
Blanca Lilia Ibarra Cadena
Comisionada
María Patricia Kurczyn Villalobos
Comisionada
Rosendoevgueni Monterrey Chepov
Comisionado
Joel Salas Suárez
Comisionado

Comité Editorial
Oscar Mauricio Guerra Ford, Presidente
Blanca Lilia Ibarra Cadena
Joel Salas Suárez
Jesús Rodríguez Zepeda
José Roldán Xopa
Javier Solórzano Zinser
Gerardo Villadelángel Viñas

Cristóbal Robles López

Secretario Técnico del Comité Editorial

Derechos Reservados D.R. / Copyright ©

Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información
y Protección de Datos Personales (INAI).
Av. Insurgentes Sur No. 3211, colonia Insurgentes Cuicuilco,
Delegación Coyoacán, Ciudad de México. C.P. 04530

Edición electrónica en PDF, septiembre de 2018

ISBN en trámite

Ejemplar de distribución gratuita

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 Índice

Presentación..............................................................................................5

Alejandro Díaz de León Carrillo

Importancia de la transparencia y el acceso
a la información pública en las tareas del banco central............................. 9

Gerardo Esquivel Hernández y Gabriela Orozco Navarro

Transparencia y política monetaria:
¿en qué consiste y qué falta por hacer en México?.................................. 47

Fausto Hernández Trillo

La relevancia de la publicación de información en materia fiscal............. 63

María Elena Estavillo Flores

I
La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión........... 87

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Gonzalo Hernández Licona

La relevancia de la información pública para la toma de decisiones
económico-sociales en materia de combate a la pobreza...................... 107

Leonardo Beltrán Rodríguez

César Contreras Guzmán · Araceli Cordero Vilchis
Importancia del acceso a la información
para la toma de decisiones en el sector energético................................ 127

Alejandro I. Castañeda Sabido

Propuesta de un formato ideal para la realización
de subastas de hidrocarburos y su relación con la transparencia.......... 145

R
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4

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 PRESENTACIÓN

La transparencia y el acceso a la información pública en México han pasado

por una ardua promoción y discusión durante los últimos 15 años. En un
primer momento, debido al proceso de transición de un sistema de partido
dominante a otro competitivo, este derecho avanzó como parte discursiva
de la libertad de expresión y de la defensa de las garantías individuales.
En un segundo momento, cuando la alternancia hizo posible la existencia
de “gobiernos divididos” en los tres niveles del país y se comenzó a
hablar de un proceso de maduración de la democracia en nuestro país.
El tema cobró un nuevo impulso presentándose como piedra angular de
la gobernanza democrática, así como de un desarrollo progresivo de un
derecho fundamental que permitiría preservar la libertad de las personas.

Hoy, cuando el desarrollo del marco institucional permite avanzar hacia

nuevos derroteros como lo son la efectiva rendición de cuentas y el combate
a la corrupción, debe tomarse en cuenta que el manejo de la información
tiene una relevancia nodal en otros ámbitos en donde no fue necesario
establecer obligaciones externas a determinadas agencias públicas pues
ellas mismas comprendieron que la apertura al escrutinio público era
indispensable para lograr su misión institucional, como son los organismos

I
que tienen la responsabilidad de manejar la política económica del país.

Alejandro Díaz de León, gobernador del Banco de México, y Gerardo

Esquivel Hernández, investigador del Colegio de México, coinciden en

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

señalar que cuando los organismos responsables de la conducción de

la economía del país enfrentaron el reto de bajar la inflación y mejorar el
entorno para promover el ahorro y la inversión productivas, pusieron en
marcha acciones de política monetaria y fiscal acordes a este propósito.

Para esta labor fue necesario que los diversos organismos trabajaran
junto con los agentes económicos, a fin de generar expectativas sobre el
desempeño de la economía y que coincidieran en lo fundamental. Aquí
los autores concuerdan al señalar que la información pública y la apertura
de los organismos corresponsables de la política económica al escrutinio
público, así como la forma en que se procesan las decisiones son nodales,
ya que al brindar certeza y claridad en la definición de la política monetaria
y fiscal, es posible abatir considerablemente la incertidumbre que socaba
la estabilidad en la economía.

Bajo este punto de vista, se comprende mejor que la política de transparencia

del Banco de México sea muy rica y que su autonomía, para ejercerse con
responsabilidad, estuviera articulada a una rica difusión de información.
Pero aún con esta tradición de transparencia, Gerardo Esquivel plantea
rutas muy puntuales sobre las que se podría avanzar en la apertura de la
política monetaria del país.

Este mismo proceso de reflexión lo recupera Fausto Hernández, quien sin

dejar de ponderar la importancia de la información existente de la política
fiscal que es sujeta a la transparencia identifica rubros temáticos que serán
útiles para generar información conveniente a la sociedad.

Una vertiente peculiar de análisis lo realiza María Elena Estavillo Flores,

comisionada del Instituto Federal de Telecomunicaciones, pues no sólo
reflexiona sobre las particularidades del acceso a la información en el
sector que regula, sino también sugiere la adopción de criterios que
ayudarían a ponderar el derecho a saber en este ámbito. Otra expresión de
la relevancia de la información para definir un ámbito de alta sensibilidad
como lo es el combate a la pobreza se encuentra en el documento generado
por Gonzalo Hernández Licona, secretario ejecutivo del Consejo Nacional

R
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6

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 Presentación

de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), quien recoge

la experiencia de este organismo para construir mediciones y usos de los
resultados en las distintas agencias del gobierno mexicano encargadas de
la política social.

Finalmente, el papel de la información pública en el sector energético queda

ampliamente documentado en dos trabajos que ofrecen Leonardo Beltrán
Rodríguez y Alejandro I. Casteñeda Sabido, respectivamente.

Como puede apreciarse, este libro representa una mirada fresca

hacia la importancia de la transparencia y del acceso a la información
pública para la economía y la política económica de nuestro país. De una
manera clara y precisa las colaboraciones que lo componen nos muestran
que, pese a que la ciencia económica cuenta con un lenguaje especializado
que permite su tratamiento profundo, también es posible expresar
fenómenos complejos en términos sencillos que permiten la comprensión
de un público más amplio.

Este trabajo explica la importancia de la transparencia en los procesos

económicos y sociales e incentivar a las personas, que tal vez no sean
especialistas, pero que sí son parte de alguna red de hacedores de política
pública o de la sociedad civil en general, a formar parte de este debate y
a tener presente una arista fundamental del fenómeno de la transparencia
en México.

Comité Editorial del INAI

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7

I
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 Importancia de la transparencia
y el acceso a la información pública
en las tareas del banco central

Alejandro Díaz de León Carrillo1,2

I
1
Gobernador del Banco de México. La primera versión de este documento se realizó en
noviembre de 2017.
2
Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no
necesariamente representan la postura institucional del Banco de México. Agradezco los
comentarios y sugerencias de Armando González Torres, Claudia Ramírez Bulos, Claudia
Álvarez Toca, Carlos Cicero Lebrija, Ana María Aguilar Argaez, Jessica Roldán Peña y
Eduardo Morales Ramos.

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 Introducción

Un rasgo distintivo de las sociedades democráticas contemporáneas es

la transparencia de sus instituciones públicas. Una mayor transparencia
y acceso a la información traen consigo importantes beneficios para
la sociedad. Por un lado, obligan a las instituciones a rendir cuentas y
permiten a los ciudadanos evaluar su desempeño. Por otro lado, cuando
los objetivos de las instituciones se sujetan al escrutinio colectivo se
promueve una mayor eficacia en su funcionamiento y un círculo virtuoso en
la interacción de las instituciones y el público.

El derecho al acceso a la información y la transparencia no sólo constituye

un medio de vigilancia y control del ciudadano sobre las instituciones
públicas que fortalece la democracia, sino que también contribuye a mejorar
el desempeño económico. En efecto, una economía funciona mejor cuando
la información necesaria para la toma de decisiones circula de manera
generalizada y oportuna, ya que ello abate costos, facilita la entrada de
más participantes a los mercados y estimula la iniciativa de los ciudadanos.

En el caso de la banca central, la transparencia y el acceso a la información

resultan especialmente relevantes, pues la efectividad en la tarea de
proveer a la economía del país de moneda nacional, que conlleva la
emisión de dinero fiduciario, depende, en gran medida, de la confianza

I
que la ciudadanía deposita en la institución que lo emite.3 En las últimas

3
Los bancos centrales son las entidades que tienen la facultad exclusiva de emitir la moneda
de un país, o unión de países, y la mayoría de bancos centrales del mundo tiene como misión
principal procurar que el valor adquisitivo de dicha moneda sea estable. Además, por la
estrecha relación con su función principal, muchos participan en la regulación y fomento del

11

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

décadas, la transparencia en el ejercicio de sus funciones, la divulgación

de información y la comunicación de sus objetivos y de su actuación han
sido herramientas fundamentales para generar confianza y credibilidad
en la banca central. De ahí que esos rasgos se hayan extendido como
parte esencial de la conformación institucional de los principales bancos
centrales en el mundo.

Este artículo busca abundar en torno a la relevancia de la transparencia y

el acceso a la información pública para la efectividad de las acciones de
política monetaria y del resto de las funciones del Banco de México.4 En
la primera sección se presenta la importancia creciente que ha adquirido
la transparencia a lo largo de la evolución institucional de la banca central
y, en particular, del Banco de México, que a partir de 1994 la adoptó como
un instrumento para consolidar el consenso social en torno a sus objetivos
institucionales. En la segunda sección se analiza la forma concreta en que
la transparencia y el acceso a la información —al brindar mayor certidumbre
al público— contribuyen a elevar la eficiencia de la política monetaria del
Banco y, por ende, al cumplimiento de su principal objetivo: procurar la
estabilidad de precios. El tercer y cuarto apartado abordan la manera en
que estas herramientas apoyan los otros objetivos del Instituto central, que
son contribuir a la estabilidad del sistema financiero y propiciar el buen
funcionamiento de los sistemas de pagos. Finalmente, el apartado quinto
describe, brevemente, las principales acciones que ha adoptado el Banco
de México para cumplir con la normatividad en la materia.

La importancia de la confianza y transparencia

en la tarea del banco central

Un repaso a la evolución de la banca central muestra el papel que la confianza

del público ha jugado (y juega cada vez más) en el funcionamiento de la política
monetaria. El dinero fiduciario (del latín fiducia, que significa confianza),
que consiste en instrumentos de pago sin valor intrínseco, constituye una
innovación revolucionaria en la historia económica que conlleva significativos

sistema financiero y en el desarrollo del sistema de pagos. Para abundar en la naturaleza y

funciones de los bancos centrales y, en particular, del Banco de México, véase: [Link]
[Link]/preguntas-frecuentes/.

R
4
Dado que es imposible controlar directamente los precios de los bienes y servicios de una
economía, para procurar la estabilidad los bancos centrales disponen de un conjunto de
metas, acciones e instrumentos al que se le denomina política monetaria. En la actualidad, la
herramienta principal de la política monetaria consiste en una tasa de interés de referencia que
influye sobre el resto de las tasas de la economía, así como en una estrategia de comunicación.
Ver: [Link]
[Link].

12

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

beneficios para la realización de transacciones comerciales y financieras y

mejora las condiciones para la actividad económica.5 La utilidad del dinero
fiduciario, como su nombre lo indica, radica en la confianza que la población
tiene en que su emisor garantice su efectividad como medio de pago y sus
propiedades como resguardo de valor.6

Así, al contar con la facultad exclusiva de emitir y colocar billetes y monedas,

los bancos centrales cobran una importancia fundamental en la economía
moderna y sus tareas deben realizarse con una enorme responsabilidad y
prudencia. Sin embargo —como lo demuestran las lecciones del pasado—,
cuando un banco central está sujeto a las directrices de los gobiernos en
turno y no cuenta con límites y objetivos claros y verificables, sus facultades
han llegado a ser mal utilizadas, lo que ha derivado en episodios de crisis
muy costosos para las sociedades.

A lo largo del siglo XX varios países experimentaron graves crisis

macroeconómicas desencadenadas (o amplificadas) por una dominancia
de las necesidades fiscales sobre la conducción de la política monetaria.
Diversos gobiernos, tanto de países emergentes como desarrollados,
pretendieron, sin éxito, estimular la actividad económica y el empleo pre-
sionando al banco central para adoptar una política monetaria expansiva
orientada a financiar el gasto público. Este uso de la política monetaria,
aunado a otros desequilibrios, generó distorsiones y, en muchos casos,
provocó crisis de gran magnitud.

La experiencia traumática de muchas naciones y el creciente consenso

teórico en torno a los auténticos límites y posibilidades de la política
monetaria dio lugar a un consenso respecto de la conveniencia de que
los bancos centrales, como instituciones del Estado, se concentraran
en mantener, de manera permanente, una inflación baja, propiciando de
este modo un entorno de estabilidad indispensable para el crecimiento

5
La confianza es fundamental en las sociedades modernas, que se caracterizan por el
intercambio impersonal y la utilización de medios de pago. Así, es considerada como un
capital social que mejora la calidad de vida de una colectividad. Como sugieren Bergman y
Rosenkrantz (2009): “Cuando existe confianza, las interacciones humanas son más fluidas,
dado que, en ese marco, las personas tienen menos motivos para vigilar a sus pares y están
más dispuestas a apoyar a los demás, lo que redunda en la producción de una mayor riqueza”.
6
“El poder liberatorio de billetes y monedas metálicas significa que nos permiten liberarnos

I
de obligaciones hasta por el monto de su valor facial. Desde el punto de vista jurídico, la
moneda (billetes y monedas metálicas) es el conjunto de cosas que por disposición del Estado
representan fracciones, equivalencias o múltiplos de la unidad del sistema monetario, mismas
que tienen el poder liberatorio que el mismo Estado les asigna para solventar obligaciones
de efectivo, motivo por el cual el acreedor está obligado a recibirlas en pago”. Ver: http://
[Link]/billetes-y-monedas/material-educativo/basico/preguntas-frecuentes-de-
billetes-y-monedas-/[Link]).

13

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

económico.7 Así, en las últimas décadas del siglo pasado, numerosos

países otorgaron autonomía a sus bancos centrales, garantizándoles una
sana independencia de las necesidades fiscales de los gobiernos y del
ciclo político. Con la autonomía de la banca central la confianza tiende
a quedar cimentada en mandatos institucionales sólidos, más que en la
voluntad de los gobernantes en turno.

En México, el arraigo de la confianza en el dinero fiduciario ha sido un

proceso largo y complejo, el cual dio sus primeros pasos firmes con el
establecimiento del Banco de México en 1925. Dada la inestabilidad
política que vivió el país durante la mayor parte del siglo XIX y principios
del XX, no fue fácil en esa época generar confianza en el dinero fiduciario.
De hecho, en un entorno de conflicto bélico continuo en el que las distintas
facciones en pugna emitían dinero fiduciario indiscriminadamente era
natural que éste perdiera la confianza de la población y fuera rechazado
como medio de pago, generando incertidumbre, obstaculizando las
operaciones económicas y obligando, en ocasiones, a retroceder a viejas
modalidades de intercambio como el trueque.

Así, después de la experiencia de la caótica emisión y circulación de dinero

durante la Revolución, en la Exposición de Motivos de la reforma al artículo
28 de la Constitución de 1917 se incorporó la creación de un banco central
que tuviera el monopolio de la emisión de dinero controlado por el gobierno
federal.8 En su iniciativa, Rafael Nieto —el diputado que la propuso—
señalaba que su principal beneficio consistía en reparar la confianza en el
papel moneda al disponer de una única y sólida instancia emisora y eliminar
aquellas que no fueran confiables. Con esta iniciativa se sentaron las bases
para la consolidación del dinero fiduciario en México, el cual sustituiría a los
anteriores medios de pago, menos prácticos y confiables.

Tanto el artículo 28 Constitucional, como la ley constitutiva con la que se

creó el Banco de México en 1925 incorporaban cierta independencia entre

7
La inflación puede definirse como “el aumento sostenido y generalizado de los precios de
los bienes y servicios en una economía a lo largo del tiempo”. Este incremento constante y
descontrolado de precios constituye uno de los fenómenos más lesivos para el crecimiento,
pues, entre otros perjuicios, disminuye la capacidad de planeación de los agentes económicos,
inhibe la inversión productiva, disminuye el poder adquisitivo de los salarios y empeora la
distribución del ingreso. Para abundar respecto de este fenómeno véase: [Link]
[Link]/divulgacion/politica-monetaria-e-inflacion/[Link].

R
8
Un antecedente se encuentra en la Constitución Política de 1857, la cual en su artículo 28
establece que “no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a título
de protección a la industria. Exceptúense únicamente los relativos a la acuñación de moneda,
a los correos, a los privilegios que, por tiempo limitado, conceda la ley a los inventores o
perfeccionadores de alguna mejora”, véase: Constitución Federal de los Estados Unidos
Mexicanos de 1857. (1857). Artículo 28. [Archivo PDF]. Disponible en: [Link]
[Link]/Constitucion/[Link], [fecha de consulta: 10 de mayo 2018).

14

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

el Banco y el gobierno federal para evitar que preponderaran los intereses

políticos de coyuntura sobre los nacionales de largo plazo. Con la finalidad
de salvaguardar la independencia de la institución se estableció, entre otros
aspectos, que, en ningún caso, los miembros del consejo de administración
podrían ser funcionarios o empleados públicos y que el financiamiento del
Banco de México al gobierno no podía exceder el 10 por ciento del capital
pagado por la institución.

En 1938 y 1941 se reformó la Ley Orgánica del Banco Central y con ello
se relajaron las restricciones para emitir billetes y dar apoyo financiero al
gobierno. Con la nueva normativa se abrió la puerta a un eventual abuso
del financiamiento del banco central al gobierno federal. Todo lo anterior
se acentuó porque el gobierno estaba facultado para nombrar y remover,
discrecionalmente, a los miembros de su consejo de administración.

Si bien, durante las décadas conocidas como desarrollo estabilizador se

mantuvieron políticas fiscales y monetarias coordinadas y prudentes que
permitieron un crecimiento sostenido con baja inflación. En los años setenta
y ochenta la economía experimentó una etapa turbulenta que se originó por
la aplicación de políticas excesivamente expansivas y por la obligación que
se impuso al banco central de extender créditos para financiar los déficit
fiscales en los que se incurría. Esto condujo al deterioro de la estabilidad de
los precios generando inflaciones agudas, prolongadas y profundamente
perjudiciales para la sociedad, las cuales llegaron a rebasar el 100 por
ciento entre 1982 y 1988 (Banco de México, 2017a).9

Tras estos periodos de profunda erosión del poder adquisitivo y pérdida de

bienestar social resultó clara la necesidad de separar, de manera definitiva,
la función de crear dinero de otras tareas del Estado en las que se
enfrentan continuas demandas para aumentar el gasto. Por ello, se planteó
cambiar la naturaleza jurídica del Banco de México transformándolo en un
organismo descentralizado del gobierno y que tendría la finalidad prioritaria
de procurar la estabilidad de precios con un compromiso a largo plazo.

La reforma de 1993 al artículo 28 de la Constitución concedió al Banco

de México plena autonomía y le asignó el objetivo principal de combatir
la inflación señalando que “el Estado tendrá un banco central que será
autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su

I
objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la
moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional

9
Banco de México. (s.f.). Semblanza histórica. Disponible en: [Link]
acerca-del-banco-de-mexico/[Link], [fecha de consulta: 10 de mayo 2018].

15

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco

conceder financiamiento” (DOF, 1993).10

El criterio prioritario conforme al cual el Banco debe operar ofrece al público

una medida clara para evaluar su desempeño y la trayectoria de la inflación,
lo cual hace a la política monetaria más predecible, disminuyendo la
incertidumbre y facilitando las decisiones de los agentes económicos. La ley
otorga al Banco dos finalidades adicionales y estrechamente relacionadas
con el objetivo primordial, que son: promover el sano desarrollo del sistema
financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.

La autonomía de gestión del Banco que la ley contempla se sustenta en la

conformación de un órgano colegiado para la toma de decisiones, la Junta
de Gobierno, integrada por cinco miembros que tienen las condiciones para
actuar con total independencia.11

Desde abril de 1994, cuando entró en vigor la autonomía del Banco,

se ha consolidado una clara conciencia de que la transparencia y la
rendición de cuentas son prácticas que van de la mano con una mayor
independencia y que son necesarias para consolidar la credibilidad y mejorar la
eficacia y el impacto de las políticas de la institución. Desde esos años, las
tareas de difusión y comunicación con el público se multiplicaron, se adoptó
una nueva política de información a fin de que los agentes económicos
pudieran dar mejor seguimiento a las acciones del banco central, y se
comenzaron a utilizar las nuevas tecnologías, como internet, para difundir
datos públicos. Adicionalmente, la Ley del Banco de México contempla una
puntual rendición de cuentas de la Institución con el Congreso.

Al respecto, en línea con una robusta evidencia académica, en los años

noventa surgió un nuevo paradigma internacional en la conducción de
la política monetaria: el régimen denominado metas de inflación, el cual
basa su efectividad, en gran parte, en la comunicación clara de las metas,
la divulgación de métodos y procedimientos para alcanzarlas y la estricta
rendición de cuentas sobre los resultados. Desde la segunda mitad de los
noventa, el Banco de México fue incorporando, gradualmente, diversos

10
DOF. (1993). Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación. Disponible en: http://

R
[Link]/nota_detalle.php?codigo=4775081&fecha=20/08/1993, [fecha de consulta: 10 de
mayo 2018].
11
Los miembros de la Junta de Gobierno deben cumplir con requisitos de formación y experiencia
en el ámbito económico y monetario, sirven un periodo fijo y no pueden ser removidos más
que por causa grave, gozan de estabilidad, son nombrados por el presidente y aprobados
por el Senado y responden a nombramientos escalonados, por lo que ningún gobierno puede
designar a la totalidad de la Junta.

16

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

elementos de dicho régimen hasta que lo adoptó formalmente a partir del

año 2001, con lo cual se reforzó su compromiso con la transparencia.

En suma, la evolución histórica del Banco de México reafirma la importancia

que tiene la confianza del público para que la institución logre eficazmente
su mandato prioritario de contar con una inflación baja y estable. En
este sentido, el activo más valioso del Banco de México es la credibilidad
y la confianza que le deposite la sociedad, la cual sólo se alcanza en un
entorno de transparencia.

Comunicación y transparencia del banco central en la conducción

de la política monetaria con un esquema de objetivos de inflación

El esquema de objetivos de inflación, vigente en la mayoría de las economías

avanzadas y emergentes, adopta la estabilidad de precios como el propósito
fundamental de la política monetaria, definiendo un objetivo específico de
inflación de mediano y largo plazo. En el caso del Banco de México, el
objetivo de inflación general es de tres por ciento, considerando un intervalo
de variabilidad de más/menos un punto porcentual, el cual reconoce las
posibles fluctuaciones transitorias que puede presentar dicha variable y que
están fuera del control del banco central (Banco de México, 2017b).12

El Banco de México utiliza, como principal instrumento de política

monetaria, la tasa de interés interbancaria a un día, cuyas variaciones
inciden en la economía y en la inflación a través de distintos canales de
transmisión que operan en forma simultánea y suelen estar estrechamente
interrelacionados. Entre estos destacan: 1) el canal de tasas de interés, 2)
el canal de crédito, 3) el canal de precios de otros activos, 4) el canal de tipo
de cambio y 5) el canal de expectativas (Banco de México, 2017c y Ramos
Francia y Sidaoui, 2008).13 El último de estos canales, el de las expectativas,
se deriva directamente de la confianza que genera el banco central en el
público respecto a sus instrumentos, objetivos, planes y decisiones.
12
“Considerando que existe una amplia gama de factores que no están dentro del control de
la autoridad monetaria y que en el corto plazo pueden incidir sobre el comportamiento de la
inflación, el Banco de México ha definido un intervalo de variabilidad de más/menos un punto
porcentual alrededor del objetivo de inflación de 3 por ciento. Este intervalo trata de capturar
la volatilidad de la inflación medida que puede resultar de variaciones en precios relativos,
siendo su impacto por lo general transitorio”. Véase en: Banco de México. (2017). Programa

I
Monetario 2017. [Archivo PDF]. Disponible en: [Link]
discursos/publicaciones/informes-periodicos/politica-monetaria-prog-anual/%7BEF2C0392-
CEC2-9F34-3DD4-D9E4A7B163FD%[Link], [fecha de consulta: 10 de mayo 2018].
13
Banco de México. (s.f.). “Canales de transmisión de la política monetaria”, en Política Monetaria
e Inflación. Disponible en: [Link]
inflacion/[Link]#Canalesdetransmisiondelapoliticamonetaria, [fecha
de consulta 10 de mayo 2018].

17

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

El canal de expectativas se fundamenta en que las decisiones de los

agentes económicos dependen, entre otras cosas, de las acciones de
política monetaria que éstos esperan del banco central. Cuando el público
tiene confianza en que el banco central reaccionará de manera sostenida
ante los choques que pudieran desviar a la inflación de su objetivo, sus
expectativas suelen estar mejor ancladas a dicho fin. Por ejemplo, cuando
los empresarios determinan los precios de los bienes o servicios que
proveen suelen considerar cuál será la inflación que prevalecerá durante
el periodo de tiempo en el que dichos precios se mantendrán fijos. Si
consideran que la inflación será mayor que la meta del banco central, esto
podría dar lugar a incrementos de precios de mayor magnitud, lo cual,
en caso de generalizarse, presionaría la inflación. Por el contrario, si las
expectativas de inflación de los formadores de precios están ancladas
al objetivo del banco central, sus acciones redundarán a favor de la
estabilidad de precios. Por eso, las condiciones de estabilidad de precios
idóneas para la toma de decisiones individuales y colectivas eficientes se
alcanzan cuando las metas de inflación son creíbles y las expectativas del
público y del banco central están alineadas.

La credibilidad del banco central se construye a través de esfuerzos

constantes y consistentes y no se puede dar por sentada definitivamente. En
particular, la credibilidad larga y paulatinamente construida puede perderse
con rapidez si el banco adopta acciones incongruentes con su mandato o
si el público percibe un riesgo elevado. Por tal razón, la política monetaria
debe llevarse a cabo en un entorno de transparencia y estar sustentada
en una estrategia de comunicación clara con la sociedad respecto de sus
objetivos, planes y decisiones.

En las últimas décadas, la historia del Banco de México se ha caracterizado

por un continuo avance en materia de transparencia. En el Banco se
trabaja con la convicción de que mientras más y mejor informados estén
los distintos sectores de la sociedad sobre los objetivos concretos que
persigue la institución, sobre los beneficios colectivos que éstos implican
y sobre los factores que influyen en la toma de decisiones de política
monetaria, serán mejores los resultados respecto de dichos objetivos y
mejor ancladas estarán las expectativas de los agentes económicos en
torno a una inflación baja y estable.

En particular, resulta fundamental la información que se revela sobre los

R
pronósticos de inflación por parte del Banco de México para orientar las
expectativas del público. Un primer esfuerzo en esta materia inició en 2011
cuando la Junta de Gobierno decidió publicar gráficas de abanico sobre
sus pronósticos de inflación. Sin embargo, éstas sólo son una referencia
visual, que incluyó su línea de pronóstico central en el informe trimestral

18

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

abril-junio 2017. Adicionalmente, en febrero de 2018 se publicó el informe

correspondiente al trimestre octubre-diciembre de 2017, en el cual el Banco
de México decidió hacer públicos los pronósticos puntuales para la inflación
promedio trimestral de los siguientes ocho trimestres. Con esta información,
el Banco refleja la evaluación que tiene de las presiones inflacionarias que
se enfrentan y sus acciones de política monetaria. Además, proporciona
una referencia a la que se le puede dar seguimiento trimestralmente para
evaluar el cumplimiento de la meta de inflación. Con ello se tendrá una
referencia clara para evaluar las diferencias de la inflación respecto a sus
pronósticos y si éstas justifican la adecuación de la postura monetaria.

Al compartir con tal nivel de detalle este insumo crucial para la toma de
decisiones, que son los pronósticos de inflación, se brindan mayores
elementos para que los agentes económicos evalúen la consistencia de
las políticas del banco central, entiendan mejor sus decisiones y puedan
determinar sus expectativas de inflación.

En línea con lo anterior, el Banco recoge y publica periódicamente un amplio

conjunto de datos que incluyen estadísticas económicas y financieras,
encuestas a diversos agentes económicos, información de actividades
financieras del gobierno federal y entes regulados por el banco central,
así como cifras e indicadores de la operación de los sistemas de pagos.
Dicha variedad de información no sólo permite evaluar el desempeño del
Banco, sino que también es un importante referente para las decisiones y
operaciones diarias de los agentes económicos. Igualmente, este acervo
de información constituye materia prima para el trabajo académico, la
investigación y el desarrollo científico. En este sentido, la información
económica que difunde el Banco de México puede concebirse como un
bien público con amplios beneficios para la sociedad.

Históricamente el Banco ha impulsado las tareas de investigación, las

cuales han ganado aceptación y reputación. Para fomentar el intercambio
de ideas, también publica, de manera habitual, los artículos y documentos
elaborados por sus investigadores. Así, el Banco de México realiza esfuerzos
importantes de análisis y difusión de información que es de utilidad para el
propio Banco y que permite, a todos los agentes económicos, contar con
mayores y mejores elementos de juicio para la toma de decisiones.

I
Más allá de la difusión de información económica y financiera general, el
Banco de México está convencido del papel que tiene la transparencia
como herramienta para generar confianza y credibilidad en su tarea central
de procurar la estabilidad de precios. Por ello, se tomó la determinación
de dar a conocer al público los detalles del análisis y discusiones entre

19

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

los miembros de la Junta de Gobierno en relación con sus decisiones

de política monetaria. Con la difusión de los comunicados y de las minutas de
las reuniones, todo interesado puede conocer la forma en que la autoridad
monetaria interpreta, analiza y utiliza los datos públicos como insumos para
la toma de decisiones. Dichos instrumentos de comunicación se divulgan
periódicamente conforme a las mejores prácticas internacionales.

Al respecto, destaca que 28 bancos centrales de las principales economías

en el mundo —las cuales componen aproximadamente el 80 por ciento del
PIB a nivel internacional— publican sus decisiones de política monetaria
a través de comunicados oficiales además de informes de política
monetaria e inflación de forma regular, pero diez de ellos no hacen públicos los
análisis y discusiones de los miembros de sus órganos colegiados mediante la
difusión de minutas.14 El Banco de México sí lo hace, ya que:
1) desde enero del 2000 acompaña la publicación de sus decisiones
sobre política monetaria con un comunicado sintetizado que expone
la visión de la Junta de Gobierno sobre el entorno económico y
financiero que guía las decisiones tomadas por votación;
2) desde esa misma fecha publica el Informe Trimestral (el cual es
presentado en conferencia de prensa por la Junta de Gobierno)
donde se analiza, de modo pormenorizado, el comportamiento de la
inflación, de la actividad económica y de otros indicadores nacionales
e internacionales, así como la ejecución de la política monetaria
durante el periodo correspondiente; y
3) a partir de febrero de 2011 publica las Minutas de Política Monetaria,
donde se reproducen, de manera detallada, los puntos de vista y
discusiones de los miembros de la Junta de Gobierno en torno a cada
decisión de política monetaria.

Con el objetivo de reforzar su comunicación con la sociedad, maximizar

la transparencia y propiciar una mejor rendición de cuentas, en abril de
2018, el Banco de México adoptó una serie de modificaciones que lo ponen
en línea con las prácticas más avanzadas de difusión y transparencia en
banca central.15 En primer lugar se decidió que las minutas de las decisiones
de política monetaria incluyeran la identidad de los votantes y, en caso de
que exista algún disentimiento, se añada una explicación de las razones
de dicho disentimiento. Por ello, se agregó a las minutas una sección

R
14
Los 28 bancos centrales son los de Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Corea del Sur,
Estados Unidos, Filipinas, Hungría, India, Indonesia, Israel, Japón, Malasia, México, Noruega,
Nueva Zelanda, Perú, Polonia, Reino Unido, República Checa, Rusia, Sudáfrica, Suecia,
Suiza, Tailandia, Turquía y el Banco Central Europeo.
15
Banco de México. (2018). El Banco de México modifica su estrategia de política monetaria.
Comunicado de prensa del 30 de abril de 2018.

20

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

adicional denominada “votación”, en la cual se establece la identidad de

los votantes, el sentido de su voto y, si se difiere de la mayoría, un párrafo
explicando la razón. Esta modificación entró en vigor a partir de la reunión
de política monetaria de mayo de 2018.

En segundo lugar, para respaldar la rendición de cuentas y contribuir a la

narrativa histórica de la economía del país, se decidió que las transcripciones
completas de las reuniones de la Junta de Gobierno, en las que se adopta
una decisión de política monetaria, estén disponibles al público tres años
después de la reunión correspondiente.

En tercer lugar, se decidió publicar (simultáneamente en español e inglés)

el comunicado de prensa de la decisión de política monetaria, así como
las minutas, a fin de propiciar una difusión más amplia e inmediata del
contenido de estos documentos a la audiencia no hispanohablante.

Finalmente, se estableció que todos los discursos y presentaciones

públicas de los miembros de la Junta de Gobierno se pondrán a disposición
del público en la página web del Banco de México, a más tardar dos días
después de su realización.

Además de esta comunicación extensiva con el público, como parte de

su compromiso de rendición de cuentas, el Banco comparece anualmente
ante el Congreso, en tanto que informa periódicamente a éste y al Ejecutivo
su plan de presupuesto y envía al Poder Legislativo su programa monetario
e informes trimestrales.

En resumen, para el banco central existe una complementariedad

fundamental entre procurar la estabilidad de precios y la transparencia
institucional. El Banco revela su objetivo, estrategia, información y análisis
a los agentes económicos, fortaleciendo así su credibilidad y reforzando la
efectividad de su política monetaria.

El Banco de México como promotor de la estabilidad

y el desarrollo del sistema financiero

I
Como ya se señaló en las secciones anteriores, es una finalidad del Banco
de México promover el sano desarrollo del sistema financiero. Esta tarea se
despliega en dos grandes vertientes: la primera atañe a sus facultades de
regulador y supervisor para promover la estabilidad del sistema financiero
mitigando los riesgos sistémicos que pudieran afectar al sector. La segunda

21

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

tiene que ver con su papel como promotor de disposiciones y mejores

prácticas para proteger los intereses del público. Estas dos vertientes
(la primera en relación con el sistema financiero y la segunda con el
consumidor) se complementan entre sí.

En ambas vertientes, el Banco de México concibe la transparencia como

una herramienta fundamental. Por un lado, con la supervisión exhaustiva
y la amplia divulgación de datos significativos respecto de la salud de los
distintos intermediarios y del sistema financiero en su conjunto y por otro
lado, con la difusión extensiva de información en torno a las características
y costos de los servicios que ofrecen los intermediarios y los derechos
de los consumidores.

La experiencia nacional e internacional es contundente: para poder alcanzar

un crecimiento económico sostenido es indispensable contar con un sistema
financiero bien capitalizado, solvente, con un marco normativo adecuado,
que propicie los incentivos necesarios para que las instituciones financieras
intermedien de manera segura en el ahorro del público, canalizándolo a
financiar proyectos rentables, tanto de las empresas como de los hogares.

La regulación internacional en la materia se ha reforzado significativamente

a raíz de la experiencia de la crisis financiera global de 2008. México ha
adoptado con celeridad dichas mejoras, a fin de evitar posibles contagios
del exterior, así como para reducir los riesgos propios de la intermediación
financiera nacional. El Banco de México ha incorporado las mejores
prácticas internacionales, no sólo en materia de regulación y supervisión,
sino también en materia de divulgación y transparencia. Así, desde el
2009 el Banco publica un reporte sobre el sistema financiero que analiza,
periódicamente, la actividad y condiciones de dicho sistema. Incluye,
tanto una sección de riesgos y vulnerabilidades, como una de análisis de
los impactos y pruebas de estrés.16 La realización y publicación de este
tipo de ejercicios, a la vez que forma parte de la tarea de supervisión
y vigilancia de la autoridad, también ha sido un elemento clave para
incrementar, significativamente, la calidad de la administración de riesgos
de los participantes en dicho sistema y un instrumento de gran utilidad para
aquellas instancias que emiten opiniones sobre la salud de los bancos,
como son las calificadoras de valores y los analistas especializados.

R
16
El último reporte se publicó en octubre de 2017. Véase: Banco de México. (2017). Reporte
sobre el Sistema Financiero 2017. [Archivo PDF]. Disponible en: [Link]
mx/publicaciones-y-discursos/publicaciones/informes-periodicos/reporte-sf/%7B74B93C8B-
DACE-1C73-B1B1-BF8EC23D1237%[Link]. [fecha de consulta: 10 de mayo 2018].

22

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

En el mismo sentido, destaca la participación del Banco de México en el

Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero, una instancia interinstitucional
creada en julio de 2010 con el mandato de “propiciar la estabilidad financiera,
evitando interrupciones o alteraciones sustanciales en el funcionamiento
del sistema financiero y, en su caso, minimizar su impacto cuando éstas
tengan lugar”.17 Con la instalación de este consejo se adoptaron las
recomendaciones internacionales del G20 y se cuenta con una instancia en
la que todas las autoridades del sector interactúan y crean sinergias para
monitorear oportunamente eventuales vulnerabilidades, reducir el perímetro
de riesgos y limitar la probabilidad de enfrentar episodios en los que se
altere el buen funcionamiento del sistema financiero. Desde 2011 publica
un informe anual sobre la estabilidad del sistema financiero en México y sus
principales actividades.

Otra vulnerabilidad en el sistema financiero, que el Banco de México

ayuda a subsanar, es la asimetría de información entre usuarios, analistas,
intermediarios, académicos, autoridades e inversionistas en el mercado.
Es bien sabido que este fenómeno tiende a propiciar transacciones
ineficientes y a favorecer a quienes disponen de mayor información que sus
contrapartes.18 En este sentido, la disponibilidad general de información,
precisa y confiable, es fundamental para reducir dicha asimetría y
propiciar que todos los participantes del mercado puedan, en condiciones
equivalentes, tomar mejores decisiones. Al respecto, el Banco de México
ha establecido mecanismos de vanguardia en la recepción, procesamiento
y validación de datos para garantizar la provisión oportuna de la información
financiera con un mayor nivel de calidad y oportunidad.

Una de las herramientas de las que dispone el Banco para supervisar la banca
comercial es el análisis microprudencial, el cual tiene como objetivo analizar
las instituciones de banca múltiple mediante una metodología que incorpora
indicadores, tanto cuantitativos como cualitativos, a fin de identificar las
posibles vulnerabilidades de cada una de las instituciones. Estas herramientas
de análisis facilitan, no sólo la comparación de los perfiles de riesgo de las
entidades financieras, sino también la identificación de riesgos comunes.
Al respecto, el Banco de México publica de manera regular: (i) información
detallada acerca de las transacciones en los distintos mercados financieros, (ii)
estadísticas del volumen de las operaciones de reporto y de la compraventa de

17
Véase: [Link]

I
18
De acuerdo con Bebczuk (2000), un caso de asimetría de información en los mercados
financieros surge cuando el acreedor no dispone de suficiente información y control sobre
el uso que dará el deudor a los fondos que le confía. Cuando esta asimetría de información
permite que el deudor adquiera ventajas indebidas el acreedor puede endurecer sus
condiciones de crédito, solicitando mayor interés, o incluso, rehusarse a financiarlo. Así, la
asimetría de información tiene un impacto fundamental en las estructuras de financiamiento y
en las decisiones de inversión.

23

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

títulos de deuda realizada por las instituciones bancarias y las casas de bolsa,
y (iii) los diversos reportes sobre el sistema financiero, cuya difusión mejora la
información disponible y promueve la transparencia y la rendición de cuentas
del Banco y de las demás instituciones vinculadas al sector.19

Al poner en perspectiva el costo económico y social de las crisis financieras,

queda claro que conviene estar al día respecto de las mejores prácticas
internacionales en materia de regulación y supervisión, así como el divulgar
los diferentes ejercicios que se realizan sobre la sostenibilidad financiera.
Estos esfuerzos, a su vez, generan una mayor confianza en las autoridades
reguladoras y supervisoras, la cual es de gran importancia para hacer más
ágil y eficiente la intermediación.

Por lo que toca al papel del Banco de México para proteger los intereses
del público, se ha buscado proporcionar información más accesible y
comparable para el consumidor, promover la competencia entre las
instituciones a fin de reducir costos y comisiones y hacer efectivos derechos
como la movilidad de los usuarios.20

Es fundamental la tarea de diseminar, de manera regular y confiable,

una amplia gama de información de las condiciones en las que se
ofrecen diversos servicios. Con ello, se contribuye a corregir la asimetría
de información entre los participantes, así como a disminuir los costos de
búsqueda.21 Al simplificar la comparación entre servicios y productos se
promueve la disciplina de mercado y se fomenta la competencia entre los
proveedores de servicios financieros.

Cuando el público tiene que elegir a un proveedor de servicios financieros

enfrenta varios problemas de información:
1) la complejidad y multiplicidad de productos financieros,
2) los altos costos para obtener y procesar información confiable,
completa y oportuna, y
3) los usuarios pueden tomar decisiones inadecuadas debido a sesgos
conductuales.
19
El Banco de México publica diariamente en su página de internet información detallada sobre el
volumen de operaciones derivadas e información agregada de las operaciones en el mercado

R
cambiario, y de manera mensual datos sobre la captación bancaria. La información diaria de
las operaciones de compra venta y reporte de títulos de deuda también se publica diariamente
en la página de internet del Banco.
20
Las reformas a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros de
2010 (DOF, 2010), expandieron las facultades del Banco de México en esta materia.
21
Wilson (2012) define como costos de búsqueda a todos los costos en que incurre el usuario
para encontrar y procesar información de un proveedor alternativo.

24

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

Por ello, el Banco de México ha desarrollado herramientas que buscan

atender cada uno de estos problemas. Por ejemplo, en relación con la
complejidad y variedad de servicios de crédito, difícilmente comparables,
diseñó el concepto de Costo Anual Total (CAT), el cual reúne todos los
costos directos e indirectos asociados a un crédito y los reduce a una
sola dimensión, comparable con otros productos de crédito ofrecidos por
diversas instituciones.22 Asimismo, con la finalidad de reducir los altos
costos de búsqueda de información para los usuarios, el Banco de México
publica, en su sitio de internet, cuadros comparativos de las comisiones,
costos y rendimientos de los productos financieros ofrecidos por las
instituciones bancarias y divulga diversos reportes sobre las condiciones de
competencia en los mercados financieros. De igual manera, y en conjunto
con otras autoridades, el banco central obliga a que las instituciones
bancarias proporcionen información completa y fidedigna a sus usuarios
sobre las condiciones de sus productos y servicios.

Por otro lado, los intermediarios y analistas también enfrentan un elevado

costo de obtención de la información en el mercado en el que participan. En
respuesta, el Banco de México ha desarrollado un conjunto de Reportes de
Indicadores Básicos (RIB) de créditos, en los cuales presenta comparativos
de la oferta de productos de instituciones específicas. En adición a estos
reportes, el Banco desarrolla herramientas que permiten realizar búsquedas
dinámicas de las condiciones de oferta de diversos servicios de crédito.23

Así, el Banco ha adoptado un enfoque para alcanzar un sistema financiero

competitivo que involucra: reducir barreras de entrada, limitar costos de
movilidad e impulsar el empoderamiento de los usuarios. De igual forma,
da a conocer un Informe anual sobre el ejercicio de las atribuciones
ordenadas por la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros, en el cual se incluyen análisis y estudios relativos a
la competencia y adopción de mejores prácticas en la materia.24

22
El principal beneficio del CAT es que otorga información al cliente sobre la totalidad de los
costos y gastos inherentes que incurrirá por un crédito adquirido, al estar expresado como un
porcentaje anual permite la comparación de diferentes estructuras de costos de los productos
crediticios, compuestas entre otros de intereses, comisiones, cargos y primas. El Banco de
México también ha diseñado un concepto de comparación similar para los productos de ahorro
e inversión denominado Ganancia Anual Total (GAT). Esta información se puede consultar en:
[Link]
23
En la actualidad se publican RIB sobre los siguientes tipos de crédito: 1) créditos al consumo

I
de tarjetas, automotriz, nómina, personales, ABCD y microcréditos; 2) vivienda; 3) pequeñas y
medianas empresas y 4) financiamiento a empresas.
24
Banco de México. (2016). Informe anual sobre el ejercicio de las atribuciones ordenadas por
la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros. [Archivo PDF].
Disponible en: [Link]
periodicos/informe-anual-de-cumplimiento-de-la-ley-para-la-tr/%7BD772FF2B-2B68-9C85-
F7A7-E7A7864BE408%[Link]. [Fecha de consulta: 10 de mayo 2018].

25

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Conviene señalar que el Banco de México ha iniciado un significativo

proceso de mejora regulatoria en las disposiciones que le corresponde
emitir, el cual incluye el diseño de distintas modalidades de consulta pública
mediante procedimientos abiertos, homogéneos y transparentes. Las bases
para estas consultas fueron aprobadas por la Junta de Gobierno el 22 de
febrero y publicadas el 7 de marzo de 2018.25 Dichas bases contemplan la
realización de distintos tipos de consultas, como, por ejemplo: i) aquellas
que se realizan de manera previa para elaborar una nota conceptual sobre
una eventual disposición, ii) aquellas que se realizan para recabar las
opiniones sobre una nota conceptual ya elaborada, iii) aquellas dirigidas al
proyecto de disposiciones y finalmente, iv) aquellas que buscan hacer una
evaluación de la efectividad de las disposiciones ya vigentes.

En las consultas se establece claramente la mecánica de éstas y las

formas en que las personas físicas y morales pueden participar. En general,
las consultas dispondrán de veinte días hábiles para realizarse. Con éstas
se inaugura un mecanismo de comunicación, monitoreo y evaluación del
marco regulatorio que favorece la participación social y pone al Banco de
México al nivel de las mejores prácticas en la materia.

Las primeras consultas públicas fueron: i) las relativas a las operaciones

cambiarias por pagos y retiros en moneda extranjera con tarjetas de crédito
y débito y ii) las relativas a las modificaciones a las reglas relacionadas con
el uso de las remuneraciones y prestaciones laborales como respaldo de
servicios financieros contratados por trabajadores.

Las acciones de transparencia y acceso a la información y los esfuerzos en

materia de inclusión y educación financiera presentan una sinergia entre
sí. Por ejemplo, al disponer de una mayor educación financiera, es más
fácil para los individuos y la sociedad acceder y utilizar en su beneficio la
información disponible. Por eso, es fundamental contar con mecanismos
para fomentar las habilidades financieras de la población.26 En cuanto a
los individuos, se puede sostener que la inclusión y educación financiera
constituyen un imperativo de equidad y progreso, ya que el conocimiento y
acceso a las opciones del sistema financiero tienen un impacto directo en

25
Banco de México. (2018). Políticas para la consulta pública de las disposiciones de carácter
general que emita el Banco de México. [Archivo PDF]. Disponible en: [Link]
mx/disposiciones/consulta-publica/%7B322669F8-C08A-A5CC-0C69-704ABC9F6E85%7D.

R
pdf. [Fecha de consulta: 6 de junio 2018]
26
El fortalecimiento de las habilidades financieras de la población es un elemento que ha
tomado relevancia a partir de diversos estudios relacionados con la teoría de la economía
del comportamiento. Los hallazgos principales de estos estudios señalan que, debido a fallas
de formación o información, los usuarios cometen errores cuando eligen y utilizan un servicio
financiero y pueden sufrir considerables pérdidas al hacerlo. Una referencia de estos estudios
es Erta e Iscenko (2013).

26

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

su calidad de vida al permitirles acceder a mayores opciones de ahorro e

inversión y realizar sus operaciones de manera segura y eficiente.

Puede decirse que la educación y el acceso a los servicios financieros

empoderan al ciudadano y tienden a igualar las oportunidades de desarrollo,
por lo cual constituyen elementos intrínsecamente democratizadores.
En cuanto a los beneficios para la sociedad, la mayor inclusión y educación
financiera, limitan la toma excesiva de riesgos colectivos y promueven
la solidez y profundidad del sistema financiero. Con este fin, el Banco
de México desarrolló, en su página de internet, un sitio de educación
financiera para diversas audiencias (incluso niños), promovió su
creación y apoya al Museo Interactivo de Economía (MIDE) y organiza y
patrocina los concursos “Reto Banxico” y “Contacto Banxico”, orientados a
estimular el conocimiento y la investigación económica y financiera entre
estudiantes de educación media y superior.

Es primordial el papel de las autoridades (incluidas las del Banco de

México) en materia de regulación y supervisión financiera, así como de
divulgación de datos. Ello se ha hecho patente en el marco de la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, cuyo propósito
fundamental consiste en velar por los intereses del público mediante el
fomento de la sana competencia entre las entidades financieras y el acceso
a información para todos los participantes del mercado. Adicionalmente,
las autoridades y los participantes del sistema financiero enfrentan un
importante reto en materia de inclusión y educación financiera que implica
difundir los servicios y ofrecer elementos de formación e información
mediante las más diversas plataformas, incluyendo el uso imaginativo de
las nuevas tecnologías.

El Banco de México como promotor de la comunicación

y transparencia relacionada con los sistemas de pagos

Conforme a su legislación, también es una finalidad del Banco de México

propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.27 Si se
considera dicha finalidad, junto con la obligación de proveer a la economía
de moneda nacional, la responsabilidad del instituto central en la cadena de
medios de pago es clara. A la par de las innovaciones tecnológicas y los

I
Un sistema de pagos implica, la existencia de un convenio entre un grupo determinado de
27

instituciones financieras denominadas participantes y una entidad que administre el sistema, con
el fin de especificar las reglas y los procedimientos relacionados con la forma en que se llevará
a cabo la transmisión de fondos y valores que realicen los referidos participantes. DOF. (2002).
Exposición de Motivos Ley de Sistemas de Pagos 2002. Diario Oficial de la Federación. Véase:
[Link]

27

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

avances en los mercados financieros en los últimos años, los sistemas

de pagos han tenido un amplio desarrollo. Las acciones del Banco de
México en esta materia pueden dividirse en dos grandes rubros, el
primero tiene que ver con su función como autoridad financiera y operador
de infraestructura crítica en los sistemas de pagos, como en el Sistema
de Pagos Electrónico Interbancario (SPEI), y el segundo como promotor
de una mayor transparencia y provisión de información en relación con el
funcionamiento y beneficios de dichos sistemas, así como en torno a las
obligaciones y derechos de los usuarios.

A través de los sistemas de pagos, los agentes económicos deben estar

en posibilidad de liquidar transacciones por conducto de las instituciones
financieras autorizadas en forma expedita y segura, evitando los costos
y riesgos de manejar grandes cantidades de efectivo. Al respecto, el
número y monto de las transferencias electrónicas de dinero y valores han
aumentado significativamente. Para poner esta situación en perspectiva,
durante 2017 el número de transferencias electrónicas interbancarias entre
usuarios finales a través del SPEI fue de aproximadamente 474 millones
de operaciones, por un monto aproximado de 150 billones de pesos, lo que
representó un incremento del 22 por ciento respecto del mismo semestre
del año anterior y aproximadamente 6.9 veces el Producto Interno Bruto.28
Por eso, la operación segura y eficiente de los sistemas de pagos se ha
convertido en una condición indispensable para la estabilidad del sistema
financiero y para dinamizar la actividad económica.29

Procurar el buen funcionamiento de dichos sistemas requiere un marco

regulatorio adecuado que brinde a los usuarios certeza jurídica sobre
sus pagos, los cuales deben ser definitivos y seguros. De igual forma, es
imperativo fortalecer la confianza de los usuarios en dichos sistemas a través
de esquemas de información y comunicación sobre las características y
funcionalidades de los diversos medios de pago.

En este contexto, el Banco de México publicó el Informe Anual sobre las

Infraestructuras de los Mercados Financieros 2016, donde se describe la
evolución de las operaciones, el estado que guardan las infraestructuras y
los cambios relevantes en su marco operativo y regulatorio entre 2005
28
Con base en la información estadística de transferencias del mismo día SPEI (Banco de
México, 2017d) y el Producto Interno Bruto Nominal publicado por el INEGI al 2do trimestre

R
de 2017.
29
Para preservar dicha estabilidad resulta de suma importancia proteger los sistemas de
pagos de diversos riesgos a los que están expuestos. En especial, del riesgo sistémico,
el cual se produce cuando el incumplimiento de las obligaciones de un participante en un
sistema de pagos da lugar a que otros participantes incumplan, a su vez, con sus respectivas
obligaciones. Tratándose de sistemas de pagos con un alto monto de operación, si dicho
riesgo se materializa, podría afectar seriamente al sistema financiero.

28

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

y 2016 (Banco de México, 2017e).30 Estos documentos, además de

apegarse a las mejores prácticas internacionales de divulgación, son
de gran importancia pues permiten dar a conocer las acciones que el Banco
de México, en conjunto con otras autoridades, realizan para lograr que los
agentes económicos puedan llevar a cabo, en todo momento, operaciones
eficientes, seguras y rápidas, así como para limitar los costos y familiarizar
a la población con el uso de los diversos sistemas de pagos.

En su carácter de operador de los sistemas de pagos, y con el propósito

de generar mayor confianza en los usuarios, el Banco de México brinda
información a los usuarios del SPEI y del Sistema de Pagos Interbancarios
en Dólares (SPID) sobre el estado de sus transacciones mediante servicios
de consultas de los comprobantes electrónicos de pago (CEP). A su vez, el
Banco de México busca innovar y mantener permanentemente la seguridad
y continuidad de la operación de los sistemas de pagos que maneja. Por
ejemplo, mientras que en otros países se habla de “pagos rápidos” como
aquellos que se realizan en menos de dos horas, el SPEI procesa pagos
en tiempos menores a un minuto durante las 24 horas los 365 días del año
(ECB, 2014).31

Como parte del esfuerzo para proveer a los usuarios de la información

que requieren para realizar sus transacciones económicas, el Banco de
México desarrolló la aplicación para dispositivos móviles Ubicajeros, la cual
permite a los usuarios conocer la ubicación y las comisiones por disposición
de efectivo que cobran los cajeros automáticos más cercanos y, en su caso,
los comercios.

Por lo demás, en el entorno actual, caracterizado por la adopción de

nuevas tecnologías y esquemas de negocios, se requiere información
para conocer la evolución y los cambios relevantes en el ecosistema de
las infraestructuras de los mercados financieros en México, a fin de que
se puedan generar mejores soluciones para los usuarios de servicios
financieros. Por ello, el Banco de México genera, administra y analiza
grandes volúmenes de información resultado del uso de los medios de
pago electrónicos, la cual es de gran utilidad para mejorar continuamente
los esquemas de pago y desarrollar aquellos que atiendan adecuadamente
las necesidades cambiantes de los usuarios.

I
30
Véase: [Link]
de-mexico-respecto-de-las-infra/%7BFFFA230F-52FD-5B96-96D5-DA44C94979B0%[Link].
31
ECB. (2014). Pan-European instant payments in euro: definition, vision and way forward 2014.
En el estudio se menciona que en el Reino Unido el Servicio de Pagos Rápidos garantiza
el crédito de la cuenta del beneficiario dentro de las dos horas siguientes al inicio del pago
aunque establecen que en la práctica el servicio es mucho más rápido.

29

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Es importante que el Banco de México siga trabajando en brindar mejores

esquemas para compartir, tanto la información estadística relevante, como
proporcionar datos abiertos que puedan ser reutilizados y analizados
por cualquier persona, cuidando la privacidad de los datos personales
y el secreto bancario. También es conveniente promover campañas de
información que den a conocer al público los beneficios que los sistemas
de pagos les brindan en su vida diaria. Finalmente, en el marco de la
Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos
Obligados (LGPDPPSO), se promueve la protección de los datos personales
de los usuarios de los sistemas de pagos y la adopción de los estándares y
las mejores prácticas en la materia.

De esta forma, la información divulgada por el banco central en materia

de sistemas de pagos, además de que cumple y fortalece la legislación
en materia de transparencia, contribuye de manera directa al buen
funcionamiento de los mismos, pues disminuye asimetrías de información
entre los usuarios finales y las instituciones financieras participantes
en estos sistemas, facilitándoles la toma de decisiones y la adecuada
administración de riesgos.

Acciones para la trasparencia y acceso a la información pública

Como se ha señalado, para el Banco de México la transparencia ha sido

un imperativo funcional desde hace más de dos décadas. Esta orientación
se ha reforzado constantemente a lo largo de los años. Particularmente
la autonomía constitucional y la independencia administrativa otorgada al
Banco de México requerían de un renovado esfuerzo de transparencia y
rendición de cuentas.32

En consecuencia, se incrementaron considerablemente los elementos

de información que el Banco de México ponía a disposición del público,
a fin de que éste pudiera evaluar de manera integral la conducción de la
política monetaria y tomar sus decisiones económicas. En efecto, bajo el
nuevo esquema de política monetaria, que comenzó a gestarse desde
mediados de los noventa, los agentes económicos necesitaban conocer

R
32
El Banco de México rinde al Ejecutivo y al Congreso informes periódicos sobre su presupuesto
autorizado y ejercido (disponible en internet). Los primeros días del año se publica el
presupuesto en gasto corriente e inversión física aprobado por la Junta de Gobierno y se
difunden trimestralmente informes sobre el ejercicio del presupuesto. Además, anualmente se
publican los informes auditados sobre el ejercicio del presupuesto. También, se publica anualmente
el Programa de Trabajo Institucional, en el que se da a conocer las metas y estrategias del Banco
durante el periodo.

30

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

detalladamente los objetivos concretos en materia de inflación, así como

las estrategias, los datos y los análisis que sustentaban las decisiones de
la Junta de Gobierno.

A partir de 1995 se incrementó la frecuencia, el número, la calidad y el

detalle de informes, comunicados y publicación de indicadores. También se
evolucionó en las metodologías para el cálculo de datos y se modernizaron
los formatos para su difusión. El Banco fue pionero en el uso de las
tecnologías de la información y las nuevas plataformas para la difusión de
una amplia base de datos y diversos análisis económicos. Por ejemplo, en
1996, varios años antes de que se legislara en materia de transparencia
y acceso a la información, el Banco de México estableció una “ventanilla
única” en el sitio de internet para que los ciudadanos pudieran presentar
dudas y peticiones de información. Su propósito era, por un lado, atender el
derecho de petición contemplado en nuestras leyes y, sobre todo, construir
una relación de confianza entre el usuario y el Banco de México. Además,
la “ventanilla única” fue un valioso instrumento para retroalimentar el sitio,
pues a partir de las peticiones de información más frecuentes fue posible ir
depurando el sitio, incorporando nuevos rubros de información y volviéndolo
más sencillo y amigable.33

De este modo, y con el objetivo de hacer más eficiente su política

monetaria mediante una mejor estrategia de comunicación con el público,
el Banco ha implementado una amplia agenda de transparencia. En este
sentido, la entrada en vigor de la primera legislación en la materia fue
una oportunidad para fortalecer y extender sus esfuerzos previos. Con
la entrada en vigor en mayo de 2015 de la Ley General de Transparencia
y Acceso a la Información Pública, se llevó a cabo una reingeniería
administrativa orientada a fortalecer las tareas de transparencia y
acceso a la información, se promovió la capacitación y actualización
continua en la materia, se adecuaron las plataformas tecnológicas
para la difusión de información y se fomentó una estrecha relación
con el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales (INAI).34

Por un lado, se llevó a cabo una reorganización interna para la coordinación

de las tareas de transparencia y se creó una unidad en la materia que
dispone de amplias atribuciones para coordinar el cumplimiento de las
obligaciones legales. Por otro lado, se firmó un convenio de colaboración

I
33
A finales de agosto de 2018 se publicará una nueva página web del Banco de México que
incorpora un mayor volumen de información más manejable y amigable.
34
Como sugieren los estudios de evaluación de la política de transparencia para cumplir con la
normatividad en la materia es necesario hacer confluir el fortalecimiento de las capacidades de
gestión institucional con el uso de la tecnología. Véase al respecto, Cejudo et. al. (2012).

31

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

con el INAI para mantener una estrecha cooperación en todas las etapas
de la implementación de los compromisos de transparencia. A fin de que el
personal conociera adecuadamente el marco normativo, las obligaciones
y los procesos en materia de transparencia. En 2016, los mandos medios
y superiores cumplieron con el curso de capacitación que mandata el INAI.
Esta capacitación colectiva fortalece la capacidad de respuesta de los
directivos ante las obligaciones de transparencia y cohesiona en torno al
compromiso institucional en la materia.

Asimismo, se desarrolló una infraestructura tecnológica al interior del Banco

a efecto de publicar la información relacionada con sus obligaciones en
la materia. Esta infraestructura se conectó con la Plataforma Nacional de
Transparencia (PNT) administrada por el INAI y se publica simultáneamente
en la página del Banco de México y en dicha plataforma. Esta coordinación,
en materia tecnológica, evita duplicar esfuerzos y puede ser utilizada
como referencia por otros sujetos obligados. Los esfuerzos anteriores han
permitido atender un mayor volumen de demanda de información por parte
de la población, al tiempo que se ha reducido de manera importante el
lapso para la atención de dichas solicitudes.35

Las acciones en materia de transparencia son un proceso en permanente

evolución y cambio. Particularmente, en el sector financiero y en materia
de banca central, el avance tecnológico crea, constantemente, nuevos
productos e instrumentos que dan lugar a ventanas de oportunidad para
brindar mayor y mejor información, así como para transparentar procesos.

Al respecto, las tecnologías de la información y las redes sociales son un

valioso aliado de la transparencia y herramientas efectivas para que los
sujetos obligados puedan mantener una comunicación más fluida con la
sociedad. El uso de estos instrumentos permite proveer diversos medios
de acceso a la información disponible y mejorar la capacidad y tiempos de
respuesta a las solicitudes específicas de información. En el caso del Banco
de México, además del sitio de internet, las redes sociales se han convertido
en un canal significativo de difusión y contacto con distintos auditorios.

De esta manera, el Banco ha mantenido un doble compromiso con la

sociedad: consolidar una cultura de transparencia y usarla como una de las
herramientas indispensables para el cumplimiento de sus objetivos.

R
35
Durante 2015 se atendieron 126 solicitudes de información y el tiempo promedio de respuesta
fue de 13.57 días hábiles. En contraste, durante 2016 se atendieron 630 solicitudes y su tiempo
de respuesta fue de 6.77 días hábiles. Hasta el 30 de septiembre del 2017 se atendieron 540
solicitudes con un tiempo de respuesta promedio de 6.95 días hábiles.

32

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

Conclusiones

Contar con una mayor transparencia y acceso a la información de las tareas

públicas trae consigo importantes beneficios para la sociedad: obligan a las
instituciones a rendir cuentas a los ciudadanos y conlleva los incentivos
necesarios para hacer más eficiente su funcionamiento. En este sentido,
el flujo de información contribuye a generar valor. Por eso, es conveniente
que las instituciones públicas transparenten su actuar y proporcionen el
acceso a su información a toda la población.

En cuanto a las tareas del Banco Central, el objetivo prioritario de mantener

el poder adquisitivo de la moneda nacional a través de un entorno de
inflación baja y estable, y el funcionamiento eficiente del sistema financiero
y los sistemas de pagos requieren de la confianza del público que, a su
vez, se afianza con la transparencia con que se conduzca el Banco. La
experiencia histórica de los siglos XX y XXI ilustra, abundantemente, el
enorme costo en términos sociales y de crecimiento económico que resulta
de la pérdida de confianza en el sistema financiero y en los bancos centrales
como emisores de dinero.

Cuando los bancos centrales no cuentan con un andamiaje institucional

adecuado y son presionados para realizar acciones en detrimento del
interés público en el largo plazo, se erosiona la confianza de los agentes
productivos y se pueden propiciar periodos de inestabilidad económica y
financiera de magnitud considerable. Por eso, se ha generado una visión,
cada vez más generalizada, de establecer un mandato claro para los
bancos centrales, así como de dotarlos de la independencia necesaria para
alcanzar sus objetivos.

No es extraño que, a lo largo de la historia reciente, se observe una clara

tendencia de los bancos centrales alrededor del mundo hacia una mayor
autonomía, transparencia, divulgación de información y rendición de
cuentas. En efecto, la autonomía del banco central no implica aislamiento,
sino al contrario un mandato institucional claro, con una atribución de
responsabilidades concretas y un proceso de rendición de cuentas basado
en amplios criterios de transparencia que acreditan su actuar.

El Banco de México opera un régimen de objetivos de inflación, en el que

I
la apertura informativa y la comunicación con el público juegan un papel
fundamental para potenciar la efectividad de los mecanismos de transmisión
de la política monetaria. Por eso, el Banco de México provee al público
información y análisis sobre las condiciones económicas y financieras y del
proceso de decisión en torno a la política monetaria.

33

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

En el Banco existe la certeza de que entre más y mejor informada esté la

sociedad en torno a los factores que inciden sobre la política monetaria,
así como de las metas y estrategias que sigue la institución, mejores serán
los resultados y mejor ancladas estarán sus expectativas alrededor de una
inflación baja y estable. Las acciones que recientemente ha adoptado el
Banco de México refuerzan la convicción de que es una institución que
promueve la transparencia y la rendición de cuentas.

De igual manera, el Banco se apoya en la transparencia y la diseminación

de información para contribuir a otro de sus objetivos: el sano desarrollo
del sistema financiero. Al respecto, busca contar con las mejores prácticas
en materia de regulación y supervisión financiera, así como informar al
público, de manera regular, sobre las condiciones del sistema financiero
en su conjunto. Por otro lado, protege los intereses del consumidor,
resguardando sus derechos, no sólo a través de disposiciones que emite
bajo renovados estándares de transparencia, sino también poniendo
a su alcance un amplio abanico de información para que tome mejores
decisiones en materia financiera.

En lo que se refiere al objetivo de propiciar el buen funcionamiento de

los sistemas de pagos, la transparencia y la divulgación también son
herramientas fundamentales para promover el uso intensivo de dichos
sistemas y para generar confianza entre las instituciones financieras y el
público usuario.

En el Banco se trabaja con el convencimiento de que una de las

contribuciones más importantes que puede hacer para mantener
estabilidad en los precios y contar con un sistema financiero y sistemas de
pagos eficientes y sólidos es procurar que todos los agentes económicos
dispongan de información amplia, consistente y confiable.

Este compromiso entraña un importante beneficio social, ya que la

transparencia y el acceso a la información sobre el quehacer de una
institución pública tienen un efecto concreto para el ciudadano, al permitirle
disponer de mayores elementos de juicio para mejorar su toma de
decisiones y, a su vez, propiciar mejores políticas públicas. Estas acciones
contribuyen a enriquecer la vida democrática y a crear mejores condiciones
para el crecimiento económico sostenido.

R
Relevancia_Informacion_OK.indd 34
34

25/08/18 12:30 p.m.

 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

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R
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38

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

Anexo 1

Información que se difunde

a través de la página web del Banco de México:

• Diariamente:
o Nivel del tipo de cambio FIX
o Nivel del tipo de cambio interbancario (spot)
o Nivel de las Udis
o Nivel de la tasa de interés objetivo
o Nivel de la tasa de interés interbancaria de equilibrio (TIIE) a 28
y 91 días
o Tasa de fondeo promedio ponderado bancario y gubernamental
o Intervención del Banco de México en el mercado de dinero
o Base monetaria, circulante y depósitos
o Montos y tasas de operaciones de fondeo a plazo de un día
liquidadas en INDEVAL
o Resultados de las subastas de regulación monetaria de liquidez
o Vector de precios de valores públicos (emisión vigente gobierno
federal, Banco de México e IPAB)
o Indicadores de la Bolsa Mexicana de Valores

• Semanalmente:
o Estado de cuenta
o Información semanal del estado de cuenta consolidado
o Resultados de la subasta de valores gubernamentales
o Resultados de la subasta de valores IPAB
o Resultados de la subasta de regulación monetaria de valores

I
(Bondes D)
o Tasas de interés interbancarias

39

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

o Indicadores de valores privados de corto plazo

o Indicadores de tasas de interés de valores públicos (gobierno
federal, Banco de México e IPAB)
o Provisión de liquidez en los sistemas de pago
o Base monetaria, fuentes y usos
o Activos internacionales, crédito interno y base monetaria

• Mensualmente:
o Estado de cuenta consolidado
o Remesas familiares
o Agregados monetarios y actividad financiera
o Resultados de la Encuesta Nacional sobre la Confianza del
Consumidor
o Resultados de la Encuesta sobre las Expectativas de los
Especialistas en Economía del Sector Privado
o Indicadores de opinión empresarial
o Información oportuna de comercio exterior
o Información revisada de comercio exterior
o Colocaciones de valores privados y otros valores públicos
o Tasas de interés interbancarias, fondeo y pagaré bancario
bursátil
o Costos de captación
o Tasas de interés de instrumentos bancarios (ventanilla y brutas
ponderadas)
o Tasas de interés de crédito a los hogares (CAT)
o Base monetaria fuentes y usos
o Activos internacionales, crédito interno y base monetaria
o Saldos y flujos de los activos internacionales del Banco de

R
México
o Reporte sobre las reservas internacionales y la liquidez en
moneda extranjera

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

o Indicadores de producción
o Indicadores laborales
o Indicadores de finanzas públicas
o Sistemas de pago de alto valor
o Provisión de liquidez en los sistemas de pago
o Billetes y monedas en circulación
o Boletín bibliográfico

• Ocho veces al año:

o Anuncio de la decisión de política monetaria (de acuerdo con el
calendario)
o Minuta de las decisiones de política monetaria (diez días hábiles
después del anuncio de política monetaria)

• Trimestralmente:
o Informe trimestral (sobre la inflación)
o Reporte sobre las economías regionales
o Balanza de pagos
o Evolución trimestral del financiamiento a las empresas
o Sistemas de pago de bajo valor
o Informe sobre el ejercicio del presupuesto

• Anualmente:
o Balance general anual
o Informes anuales
o Programas de política monetaria
o Informes sobre política monetaria

I
o Reporte sobre el sistema financiero
o Informe anual sobre el ejercicio de las atribuciones conferidas
por la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros

41

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

o Informe sobre el presupuesto aprobado de gasto corriente e

inversión física
o Informe sobre el ejercicio del presupuesto auditado

• Fuera de calendario:
o Anuncios de la comisión de cambios
o Convocatorias a subastas extraordinarias para la venta de
valores gubernamentales
o Indicadores básicos de tarjetas de crédito, crédito automotriz y
créditos de nómina
o Reportes sobre las condiciones de competencia en mercados
específicos
o Anuncios sobre la puesta en circulación de diversas monedas
o Documentos de investigación del Banco de México
o Discursos y presentaciones de miembros de la Junta de
Gobierno
o Comunicados sobre: sistemas de pagos (SPEI, SPID, entre
otros), disposiciones referentes al sistema financiero, precisiones,
billetes y monedas y asuntos misceláneos.

Esta información también se difunde a través de nuestras redes sociales

en español e inglés:36

Twitter: @Banxico (567,928 seguidores)

@DivulgaBanxico (26,416 seguidores)
Facebook (30,090 seguidores)

Las presentaciones de informes trimestrales y de reportes sobre las

economías regionales también se transmiten en vivo por internet (Ustream
canal Banxico).

R
36
Estos últimos datos de seguidores en redes sociales están actualizados hasta el 10 de octubre
de 2017.

42

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

Anexo 2
Avances del Banco de México en el cumplimiento de la normatividad
en materia de transparencia, acceso a la información pública y
protección de datos personales37,38

La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información

Pública (LGTAIP), publicada en el Diario Oficial de la Federación
(DOF) el 4 de mayo de 2015, estableció la obligación de
contar con una Unidad de Transparencia (UT).37 En el Banco
de México, dicha figura fue creada a través de las reformas
al Reglamento Interior del Banco de México publicadas en
el DOF el 1 de octubre de ese mismo año (en vigor al día
siguiente). La UT sustituyó a la Unidad de Enlace creada en
2002 de conformidad con la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la información Pública Gubernamental publicada
(actualmente abrogada).
Creación de
la Unidad de Por disposición expresa de la LGTAIP, la persona que funja
Transparencia como titular de la UT debe depender directamente del titular
(octubre 2015). del sujeto obligado (art. 24, fracción I). En consecuencia,
además de ser una unidad administrativa creada exprofeso,
su titular reporta directamente al gobernador del Banco de
México.38
Al respecto, los propios titulares de las unidades administrativas
(directores generales y directores), por su trascendencia,
participan personal y activamente en la atención de solicitudes
de información y diversos requerimientos, por ejemplo,
clasificando información y supervisando la elaboración de
versiones públicas e índices de información reservada que
requiere la Ley.

I
37
De acuerdo con el Art. 23 de la LGTAIP se consideran sujetos obligados: cualquier autoridad,
entidad, órgano y organismo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos
autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona
física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en
los ámbitos federal, de las entidades federativas y municipales.
38
Para consultar el organigrama del Banco de México se proporciona la siguiente liga: http://
[Link]/VisorTransparencia/?BMXC_sujeto=BM&BMXC_articulo=Art70

43

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

39

En cumplimiento a las obligaciones previstas en la LGTAIP,

a partir del 2 de octubre de 2015 se estableció el Comité
de Transparencia del Banco, el cual sustituyó al Comité de
Información que atendía los asuntos en la materia, integrado
Creación del por los titulares de la UT, de la Dirección Jurídica y de la
Comité de Dirección de Coordinación de la Información.
Transparencia
(CT) (octubre Este Comité funciona, en términos de la propia Ley, como
2015). la máxima autoridad interna en materia de acceso a la
información y protección de datos personales (CT).39 Los
Acuerdos de dicho órgano colegiado, así como las actas de
las sesiones celebradas, se publican en la página del Banco
de México con un desfase máximo de una semana.
40

A pocos meses de instaurados el CT y la UT, el 26 de enero

de 2016, se celebró el Convenio de Colaboración entre el
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Convenio de Protección de Datos Personales (INAI) y el Banco de México.
colaboración El convenio tiene como objeto establecer las bases para
con el INAI llevar a cabo, de manera conjunta, la planeación y ejecución
(enero 2016). de actividades y estrategias dirigidas a la promoción de la
cultura de la transparencia, acceso a la información pública,
rendición de cuentas, transparencia proactiva, datos abiertos
y la protección de datos personales.40

En marzo de 2016, como reconocimiento a la capacitación

de todos sus mandos medios y superiores (855, incluidos los
Institución 100% integrantes de la Junta de Gobierno) se obtuvieron del INAI
capacitada las certificaciones que los acreditan como Institución y Comité
en materia de de Transparencia 100 por ciento capacitados en materia de
transparencia transparencia, respectivamente.
(marzo 2016 y
julio 2017). Adicionalmente, en julio de 2017 el INAI entregó al Banco
el refrendo de la certificación recibida en 2016 tras haber
capacitado a 149 mandos medios y superiores adicionales.

R
39
La conformación de dicho órgano colegiado se puede consultar a través de la siguiente liga:
[Link]
40
El convenio entre ambas instituciones así como las palabras pronunciadas por el gobernador
Agustín Carstens en el marco del evento se pueden consultar a través de las siguientes ligas: http://
[Link]/ConveniosInstDocs/CONV-16-2016%20Banco%20de%[Link] y http://
[Link]/publicaciones-y-discursos/discursos-y-presentaciones/discursos/%
7BDF0CED29-5BD0-30F3-5985-A656C8A7C936%[Link].

44

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 Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública

41 42
,
La LGTAIP y la Ley Federal en la materia (LFTAIP) exigen
a los sujetos obligados poner a disposición del público y
mantener actualizada, en sus páginas de internet y en una
gran base de datos administrada por el INAI, conocida como
Plataforma Nacional de Transparencia o Sistema de Portales
de Obligaciones de Transparencia, diversa información
relacionada con el ejercicio de sus facultades, funciones
y objeto (más de 50 rubros distintos de obligaciones).41 La
Primer sujeto información que se publica en cumplimiento de esta obligación
obligado en se conoce genéricamente como obligaciones de transparencia
cumplir con sus de oficio. El 4 de mayo de 2017 el INAI reconoció al Banco
obligaciones de México por ser el primer sujeto obligado en cumplir con la
en materia de publicación de las mencionadas obligaciones de transparencia
transparencia de oficio. El reconocimiento se obtuvo al publicar, de manera
(mayo 2017). anticipada, más de 220 mil registros, tanto en la referida
plataforma como en el sitio web externo. Para realizar lo
anterior internamente se desarrolló un sistema de recolección
de información que hizo posible colocarla dentro de una base
de datos que contiene información para ser publicada en
cumplimiento de las referidas obligaciones de oficio en materia
de transparencia. Este sistema permite poner a disposición del
público toda la información relacionada con las obligaciones
del Banco.42

A partir de diciembre de 2016 el Banco de México, en

Interconexión
conjunto con el INAI, llevó a cabo trabajos para lograr una
entre la
interconexión eficiente entre las plataformas tecnológicas
infraestructura
de ambas instituciones a efecto de publicar, de manera
tecnológica
simultánea, exactamente la misma información, tanto en
del Banco y
la Plataforma Nacional de Transparencia como en el portal
la Plataforma
del Banco de México. Destaca que los esfuerzos realizados
Nacional de
trazaron el camino para que dicha solución tecnológica pueda
Transparencia.
ser utilizada por otros sujetos obligados.

I
41
Dichos rubros incluyen temas tales como: marco normativo, remuneraciones, declaraciones
patrimoniales, datos curriculares, procedimientos de compras, padrón de proveedores,
concesiones y convenios.
42
Las obligaciones de oficio publicadas por el Banco en su portal se pueden consultar a través
de la siguiente liga: [Link]
publica-en-cumplimiento-a-la-lg/[Link]

45

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

43

La legislación en materia de transparencia, acceso a la

información y protección de datos personales prevé la
posibilidad de que los solicitantes impugnen las respuestas
que los sujetos obligados den a sus solicitudes (recurso de
Banco de revisión). Al respecto, durante el periodo considerado por el
México: INAI para rendir su informe de labores 2016 al Congreso de la
Institución que Unión, los ciudadanos sólo se inconformaron ante el 1.5 por
satisface la ciento de las respuestas brindadas por el Banco de México.
expectativa Esto contrasta con el promedio nacional que se ubica en 3.9
del público por ciento.43
en materia de
acceso a la Adicionalmente, respecto de la oportunidad con la que el
información. Banco atiende las consultas de acceso a la información, el
tiempo promedio para otorgar respuesta se ubica por debajo
de los siete días hábiles, es decir, prácticamente un tercio del
que los sujetos obligados tienen para contestar dentro del
plazo de ley (20 días hábiles).

Las leyes de la materia exigen a los sujetos obligados

facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información y
protección de datos personales a personas con discapacidad o
pertenecientes a grupos indígenas (principio de accesibilidad).
Convenio INALI Al respecto, el Banco y el Instituto Nacional de Lenguas
para robustecer Indígenas (Inali) suscribieron un convenio que permitirá
el respeto al fortalecer la atención que se brinda a personas pertenecientes
derecho de a comunidades indígenas. Se han hecho traducciones del
acceso a la material de consulta a lenguas, tales como náhuatl de la
información huasteca, maya y tzeltal, el cual está disponible para el
por parte de público en general físicamente en la ventanilla de atención de
poblaciones solicitudes ubicada en:
en situaciones
Edificio Principal del Banco de México, Avenida 5 de Mayo # 2,
vulnerables.
Colonia Centro, C.P. 06000, Delegación Cuauhtémoc. Ciudad
de México (Acceso por Eje Central).
En este mismo lugar hay también material impreso en braille
disponible para el público.

R
43
El informe presentado por el INAI se puede consultar en la siguiente liga: [Link]
mx/SitePages/[Link].

46

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 Transparencia y política monetaria: ¿en qué
consiste y qué falta por hacer en México?

Gerardo Esquivel Hernández

Gabriela Orozco Navarro44

I
44
Gerardo Esquivel Hernández es Profesor-Investigador del Centro de Estudios Económicos
de El Colegio de México. Gabriela Orozco Navarro es Asistente de Investigación en El
Colegio de México.

47

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Relevancia_Informacion_OK.indd 48 25/08/18 12:30 p.m.
 Introducción

Desde finales del siglo XX, la transparencia de los bancos centrales se

ha convertido en una característica clave en la conducción de la política
monetaria. Lo anterior se explica, en buena medida, por el auge en los
procesos de autonomía de la banca central en distintos países a partir de
1990. Una mayor independencia de las autoridades monetarias requería
ser acompañada por un mejor sistema de rendición de cuentas. A lo largo
de la década de los noventa, algunas autoridades centrales comenzaron a
ser más explícitas respecto a sus metas de política monetaria y empezaron
a publicar, de manera regular, documentos de análisis macroeconómico
y reportes de sus perspectivas de política monetaria. Este fue el primer
gran avance en materia de transparencia en la conducción de la política
monetaria en el mundo.

Posteriormente, en respuesta a una mayor demanda por transparencia

en las decisiones de política, a partir del 2000 ocurrió una segunda ola
de reformas que llevó a los bancos centrales a revelar la orientación que
seguían en sus decisiones de política monetaria, así como el contexto y los
debates internos en torno a las mismas (Geraats, 2014).

De acuerdo con Geraats (2000), la transparencia de los bancos centrales

se puede definir como la ausencia de información asimétrica45 entre

I
los que realizan la política monetaria y otros agentes económicos. Un
escenario con transparencia perfecta, en el que todos los agentes estén
informados, es imposible en la práctica debido a que existen agentes que,

45
La asimetría de información ocurre cuando una de las partes tiene más información.

49

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

por diversas razones, no logran una correcta o completa recepción de la

información divulgada por la banca central. Por ello es importante revisar
el nivel de transparencia en términos de apertura, claridad, honestidad y
entendimiento general (Winkler, 2000). Una correcta transmisión permite
reducir la incertidumbre y, por tanto, se considera que el fomento de
la transparencia es benéfico. El principal argumento a favor de la
transparencia en la política monetaria es la necesidad de que acompañe
la independencia de las instituciones centrales con el fin de facilitar la
rendición de cuentas y contribuir a salvaguardar su legitimidad como autoridad.
Dado que las autoridades de los bancos centrales no son elegidas de forma
directa, es importante reconocer este aspecto en el diseño institucional.
De acuerdo con Alan Greenspan (1996), en una sociedad democrática es
necesario que la banca central sea sometida a un mayor escrutinio y se le
exija una mejor rendición de cuentas.

¿Qué efectos tiene la transparencia?

A través de la publicación de las decisiones tomadas por las autoridades

los diferentes agentes económicos comenzaron a generar expectativas
y a tomar todo tipo de decisiones económicas. La publicación de esta
información también les permite evaluar el desempeño de las autoridades,
así como tratar de incidir en que la política monetaria mantenga un
comportamiento adecuado con respecto de las metas definidas.

De acuerdo con Geraats (2002), existen dos efectos principales de la

transparencia: los de información y los relacionados con los incentivos. Los
primeros se consideran la consecuencia ex post 46 de revelar información
particular. Lo anterior, en principio, puede derivar en una reducción de la
incertidumbre y, por lo tanto, podría ser benéfico. Sin embargo, también
es posible que conduzca a una mayor volatilidad económica, dado que
los agentes económicos actualizan sus expectativas como respuesta a
la información revelada. Si la información recibida es vaga, contradictoria
o poco creíble, entonces es posible que los agentes reaccionen, en
consecuencia, de forma negativa.

Por otro lado, los efectos de incentivos son los cambios ex ante de la conducta
económica. Su principal base es el deseo del agente con información

R
privilegiada (como el banco central) de influir en las creencias del sector
con menos información (el sector privado) a través del uso de señales. Por

46
Los términos ex ante y ex post hacen referencia al antes y después de la aplicación de una
medida.

50

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 Transparencia y política monetaria: ¿en qué consiste y qué falta por hacer en México?

un lado, esto puede conducir a una mejora en la política monetaria si los

bancos centrales se esfuerzan por publicar buenos pronósticos y logran
incidir correctamente en las decisiones. Sin embargo, autores como Morris
y Shin (2002) destacan que si los agentes privados dependen, totalmente,
de lo publicado y dejan de utilizar su propia información o sus propias
señales, es probable que esto también conduzca a una mayor volatilidad.
Si bien la mayor parte de la literatura está a favor del uso de una mayor
transparencia por sus efectos positivos, es importante señalar que pueden
obtenerse resultados no deseados en función del contexto.

Tipos de transparencia de la política monetaria

Con el fin de profundizar en los posibles efectos de la transparencia en

la política monetaria, Geraats (2002) distingue cinco de sus principales
aspectos, los cuales corresponden con las diferentes etapas del proceso
de elaboración de la política monetaria. La primera etapa es la de
transparencia de los objetivos de política, la cual hace referencia a la
claridad de los objetivos determinados por las autoridades y la estructura
institucional; la segunda etapa es la de la transparencia económica y se
basa en la información económica utilizada, tales como los pronósticos
macroeconómicos o los modelos utilizados para las decisiones de
política; la tercera etapa se refiere a la transparencia del procedimiento,
es decir, a la claridad relacionada con la forma en que se tomaron las
decisiones mediante la publicación de estrategias de política monetaria,
minutas o informes de los votos individuales en las distintas reuniones; la
cuarta etapa es la de transparencia política que involucra la comunicación
de las posturas relacionadas con las decisiones políticas y su probable
evolución; y, finalmente, la postura de transparencia operacional que
involucra la implementación de las acciones políticas, tal como la
publicación de posibles alteraciones en los mecanismos de transmisión
de la política o el control de los errores en la operación. Históricamente
uno de los principales motores del desarrollo de transparencia por parte
de la autoridades centrales fué la adopción del esquema de Objetivos
de Inflación.47 En general, los países que han adoptado dicho esquema
han implementado medidas de transparencia tales como: auditorías de
las autoridades, presentación de informes a las autoridades elegidas
democráticamente y la publicación de minutas de las reuniones de los

I
principales representantes de la banca central (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe [CEPAL], 2014).

47
La inflación es el aumento sostenido y generalizado de los precios de bienes y servicios en el
tiempo.

51

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Es importante mencionar que, a pesar de la adopción del esquema de

objetivos de inflación, los resultados varían entre países debido a las
diferencias existentes en el marco normativo de cada institución y en el nivel
de credibilidad de los mismos. Si el banco central logra cierta constancia
en el alcance de sus metas, obtiene una mayor credibilidad. La suma de
transparencia, comunicación acertada y convincente y de credibilidad en
las autoridades permite alinear las expectativas de inflación de los agentes
económicos con las metas determinadas por la autoridad (Banco de
México, 2012).

Medición de la transparencia en la conducción

de la política monetaria

Debido a que el concepto se puede descomponer en múltiples facetas es

complicado medir el nivel de transparencia que pueden tener los bancos
centrales. No obstante, diversos autores han realizado propuestas para
medirlo a través de la construcción de índices o medidas cuantitativas. El
estudio más amplio en la literatura —que además considera las etapas
previamente descritas— es el desarrollado por Dincer y Eichengreen
(2014), el cual compila información de más de 100 autoridades monetarias
para el periodo de 1998 a 2010. Los resultados de este ejercicio se
actualizaron recientemente en 2014 en Dincer y Eichengreen (2015). El
índice de Dincer y Eichengreen se basa en una propuesta inicial de cálculo
desarrollada por Eijffinger y Geraats (2006) para un pequeño grupo de
países. En dicho estudio, estos autores propusieron la construcción de un
índice de transparencia a través de la evaluación de las cinco categorías
mencionadas y el establecimiento de tres criterios para cada una de ellas.
Cada criterio puede asumir un valor de 0, 0.5 o 1, dependiendo del nivel
de transparencia. Por lo anterior, el rango del valor de transparencia total
fluctúa entre un mínimo de 0 y un máximo de 15.

El resultado general del estudio de Dincer y Eichengreen (2014) es que la

transparencia de la conducción de la política monetaria ha aumentado
paulatina y consistentemente prácticamente en todo el mundo entre 1998 y
2010. Sin embargo, los resultados más recientes de Dincer y Eichengreen
(2015) revelan que el grueso de dicha mejora en realidad ocurrió entre 1998 y
2008, y que desde entonces a la fecha las mejoras han sido bastante menores.

R
Relevancia_Informacion_OK.indd 52
52

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 Transparencia y política monetaria: ¿en qué consiste y qué falta por hacer en México?

Experiencias de otros países

Existen dos posturas principales en torno a la capacidad de la banca central

para determinar el nivel de las variables objetivo y el establecimiento de las
prioridades de los diferentes propósitos. Por un lado, los bancos centrales
como el del Reino Unido o de Suecia han delegado a las autoridades,
democráticamente electas, la determinación de la tasa de inflación objetivo
y de las prioridades de política. Lo anterior descansa en el argumento
de que, dada la importancia de las decisiones tomadas y su impacto en el
bienestar, éstas no deberían depender de agentes técnicos. Por otro lado,
instituciones como el Banco Central Europeo determinan la tasa de inflación
objetivo y las prioridades de política monetaria. Es decir, las atribuciones
y funciones entre instituciones centrales varían entre países, por lo que
es importante tomar en cuenta los alcances de las autoridades monetarias y
sus responsabilidades de acuerdo con sus fundamentos legales.

En la literatura académica se reconoce el avance generalizado en materia

de transparencia en la política monetaria. El uso de una estrategia
explícita de política monetaria se ha incrementado de manera paulatina
en casi todas las regiones (Dincer y Eichengreen, 2014). No obstante, la
publicación de minutas o de los registros de los votos es un mecanismo
con el que pocas instituciones centrales cuentan. De acuerdo con el
índice de transparencia mencionado previamente, los países con un mejor
resultado son Nueva Zelanda y Suecia, lo cual es congruente con el alto
rigor en rendición de cuentas que presentan sus autoridades centrales. Las
instituciones centrales de Hungría y la República Checa se han incorporado
recientemente a lista de los más transparentes del mundo.

Otros casos con alto nivel de transparencia son Inglaterra y Estados Unidos.
En el caso de Inglaterra, una de las características que lo distinguen es
que dentro de sus leyes están definidos los contenidos de los informes que
se deben presentar al parlamento, así como las preguntas que permiten
evaluar la trayectoria de la política monetaria. Desde que se reformó la
Ley del Banco de Inglaterra en los noventa se estableció en ella que en
la publicación trimestral del informe sobre inflación deberían incluirse los
elementos que han influido en su evolución, los problemas para cumplir
el objetivo, así como el nivel de confianza sobre las predicciones de las
variables económicas (CEPAL, 2014). Asimismo, en dicha reforma se
determinó la publicación de minutas de las reuniones de los directivos

I
del banco central (algo que en nuestro país se implementó hasta 2011) y
de las reuniones entre la banca central y el equivalente a la Secretaría de
Hacienda (algo de lo que todavía se carece en México).

53

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

A diferencia de lo que ocurre con los informes del Banco de Inglaterra,

en México no se anticipan las preguntas que deben responderse en los
informes periódicos y su contenido es determinado por la propia institución.
En ese sentido, sería deseable que en México se establecieran reglas
mínimas de transparencia de la política monetaria, en las que se defina un
contenido mínimo en los reportes de inflación y las respuestas a preguntas
fijas con el fin de disminuir la discrecionalidad por parte de la autoridad
central monetaria.

Por otro lado, en 2014 el Banco Central de Inglaterra anunció nuevas medidas
para reforzar la transparencia, entre las que se incluye la publicación de las
minutas de sus reuniones de política en momentos relevantes, la publicación
íntegra de las transcripciones de las reuniones de política monetaria y la
publicación de una serie histórica de sus minutas.

Recientemente, uno de los principales y más sofisticados mecanismos

desarrollados por los bancos centrales ha sido la publicación de
documentos en los que se indica el ritmo, la dirección y el tiempo
de los futuros movimientos de política monetaria. Lo anterior permite una
descripción completa de la postura de políticas de parte de las autoridades
monetarias. Por ejemplo, el Banco de la Reserva de Nueva Zelanda ha
publicado la proyección de su tasa de interés desde 1997, seguido por
países como Noruega, Suecia y, recientemente, Estados Unidos. Por otro
lado, la Reserva Federal de este último ha incorporado desde 1999 el uso
de palabras clave en sus reportes con el fin de proveer mayores detalles de
su postura. Asimismo, desde 2007 el Banco Central de Suecia ha publicado
de manera simultánea sus proyecciones de trayectorias y un análisis de
escenarios (Geraats, 2014).

En Estados Unidos, al igual que en México, la autoridad publica, en su

página de internet, una línea de tiempo de 1975 a 2012 con los principales
acontecimientos en materia de transparencia. Una de sus herramientas
más destacadas es la publicación de los discursos del presidente y de la
Junta de Gobernadores de la Reserva Federal. Estos discursos son muy
importantes, ya que para los agentes económicos son como pistas sobre el
futuro de la política monetaria, lo cual les permite ajustar sus expectativas
y tomar decisiones. A su vez, las minutas e informes del Comité Federal de
Mercado Abierto (FOMC, por sus siglas en inglés) son públicas de forma
casi inmediata. Su mejora desde 1994 es una prueba del gran desarrollo

R
que la Reserva Federal ha tenido en materia de transparencia. En la
segunda mitad de la década de 1990 se añadieron descripciones del estado
de la economía y su justificación para las decisiones políticas tomadas.
Posteriormente, en el año 2000 se anexaron los balances de riesgos de

54

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 Transparencia y política monetaria: ¿en qué consiste y qué falta por hacer en México?

la economía. Dos años después, información sobre los votos individuales

de los miembros del FOMC y en 2004, las minutas con tres semanas de
diferencia después de la reunión.

En América Latina destaca el caso de Guatemala, ya que la Ley Orgánica del

Banco de Guatemala tiene un título entero dedicado al tema de la transparencia
y su artículo 60 contiene elementos únicos. Por ejemplo, en dicho artículo se
establece que si las comparecencias de las autoridades monetarias frente al
Congreso para rendir informes sobre la política monetaria son insatisfactorias
se puede solicitar la remoción del funcionario, lo cual se puede lograr si
se tiene el voto calificado de las dos terceras partes de los miembros del
Congreso. Si este fuera el caso, el funcionario en cuestión deberá renunciar
en forma inmediata (CEPAL, 2014). Sin embargo, a pesar de ello, aún
no se establece la obligación de publicar las minutas de sus reuniones y
únicamente se dispone de un resumen cuando existen implicaciones que
impacten en la liquidez, por lo que sus políticas en general aún carecen de
suficiente transparencia. De hecho, a partir de 2011 la transparencia del
Banco Central de Guatemala ha caído de manera drástica según Dincer y
Eichengreen (2015).

La evolución de la transparencia
de la política monetaria en México

En los noventa la liberalización de los mercados financieros modificó

el funcionamiento de los bancos centrales y las decisiones de política
monetaria. En un periodo que abarca de 1990 a principios del 2000 se
iniciaron procesos de independencia en diversos países. En particular, el
Banco de México obtuvo su autonomía a partir de 1994. En el año 2000
se anunció la publicación de un informe trimestral sobre inflación con el
objetivo de fortalecer los mecanismos de comunicación hacia el público.
Posteriormente, en enero de 2001 el Banco de México anunció la adopción
oficial del esquema de objetivos de inflación. De acuerdo con Mishkin (2000),
dicho esquema involucra los siguientes elementos: el anuncio público de
metas numéricas para la inflación de mediano plazo, la declaración de un
compromiso de largo plazo con la estabilidad de precios como el principal
objetivo, una estrategia de información en la cual se utilizan múltiples
variables, además de los agregados monetarios, una mayor transparencia

I
y una mejor rendición de cuentas.

Para dar seguimiento a lo anterior, en el Informe de Inflación de 2002

se publicó la meta de inflación de largo plazo, la definición del Índice de
Precios al Consumidor como indicador de referencia para la inflación, un

55

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

intervalo de variación alrededor de la meta de largo plazo y, por último, el

calendario anual de las medidas de política monetaria (Banco de México,
2012). En 2006, el Banco de México, dio de alta una nueva página de
internet para facilitar el acceso a la información y a portales especializados
que responden las preguntas frecuentes sobre inflación, tipos de cambio y
tasas de interés.

Con el propósito de incrementar el nivel de transparencia, a mediados

de 2010, la Junta de Gobierno anunció que ampliaría los mecanismos de
comunicación mediante la publicación de minutas sobre sus reuniones.
A su vez, notificó que, a partir del Informe sobre la Inflación a finales de
ese año, se modificaría el formato de publicación de proyecciones de las
principales variables macroeconómicas y que se empezarían a utilizar
gráficas de abanico (Banco de México, 2010). Estas gráficas fueron
introducidas por Inglaterra a mediados de los noventa con el objetivo de
proyectar la trayectoria de la inflación y del crecimiento de la producción
con bandas de confianza.

En el artículo 51 de la Ley del Banco de México se establecen los documentos

que se deben enviar al Congreso de la Unión y al Ejecutivo Federal, así
como las fechas en las que debe ocurrir. En el artículo 52 de la misma ley se
especifica que cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión podrá
citar al gobernador para que rinda informes sobre las políticas y actividades de
la institución. Asimismo, el Banco de México cuenta con una línea de tiempo
en su página de internet con los principales acontecimientos relacionados
con temas de transparencia de 1996 a 2016. En esta línea se visualizan
los avances en el proceso de transparencia de la política monetaria. Si bien
se ha mejorado la calidad de la información sobre variables claves y se ha
evolucionado en la publicación de reportes de investigación e informes, en
dicha línea se omite un suceso de vital importancia anunciado en mayo de
2011, que fue la publicación de las reuniones de la Junta de Gobierno y, en
cambio, se añaden eventos que resultan poco relevantes, como la asistencia
a diversos seminarios de parte de funcionarios de la institución.

En los estudios elaborados por Dincer y Eichengreen (2014-2015), el

índice de transparencia en México fue de 4.5 puntos entre 1998 y 2002
y aumentó a 6 entre 2002 y 2004 (véase las siguientes gráficas). Según
estos autores, el índice de transparencia del Banco de México se ha
mantenido estable desde entonces, lo cual, posiblemente, subestima el

R
verdadero nivel de transparencia del Banco de México ya que, como se
mencionó anteriormente, sí ha habido algunos avances en esta materia en
fechas recientes.

56

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 Transparencia y política monetaria: ¿en qué consiste y qué falta por hacer en México?

Resulta interesante comparar el grado de transparencia del banco central

mexicano con el de sus vecinos de América del Norte y de América Latina.
En el primer caso, es evidente que México se encuentra muy por debajo
de los niveles de transparencia que se observan en Canadá y Estados
Unidos. Así, mientras que el Banco Central de Canadá tiene un índice de
transparencia de 11 (de un máximo de 15 puntos), la Reserva Federal de
Estados Unidos ha llegado, recientemente, a un nivel de 12, lo que lo sitúa
dentro de los bancos centrales más transparentes del mundo.

Índice de transparencia de los Bancos Centrales

de Norteamérica, 1998-2014 (Rango 0-15)

Fuente: Dincer y Eichengreen (2015).

Índice de transparencia de algúnos Bancos Centrales

de Latinoamérica, 1998-2014 (Rango 0-15)

I
Fuente: Dincer y Eichengreen (2015).

57

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Por otro lado, respecto a algunos países de América Latina, la posición de

México es distinta. Mientras que Brasil y Chile tienen mejores indicadores
de transparencia (9 y 8.5 puntos respectivamente), el Banco Central
de la República Argentina ha tenido históricamente menores niveles de
transparencia que los de México y, recientemente, el valor de su índice ha
disminuido en forma considerable, ya que pasó de 5.5 a 3.5 entre 2011 y
2012, en donde se ha mantenido desde entonces.

En cualquier caso, el índice de transparencia del Banco de México se ha

mantenido relativamente rezagado respecto a otros países, inclusive en
relación con algunos bancos que eran mucho menos transparentes que
México a finales del siglo XX. Tal es el caso de países como Colombia,
Filipinas, Ghana, Indonesia, Kenia, Namibia, Perú, Tailandia, Turquía y
Uganda, entre otros.

Pendientes de transparencia en México

Como se ha visto, aún subsisten varios aspectos en los que podría mejorar
la transparencia en la conducción de la política monetaria en México.
Algunos son los siguientes:
1) Votaciones individuales de los miembros de la Junta de Gobierno.
Aunque hoy en día se conocen con cierta rapidez los debates
y las discusiones que ocurren en la Junta de Gobierno del Banco
de México, esto no implica que se sepa el sentido de los votos de
cada uno de sus miembros. En el mejor de los casos, se sabe si una
decisión es por unanimidad o por mayoría, pero en general no se
puede conocer la identidad de quienes sostienen ciertas posiciones.
Esto impide saber si hay grupos o corrientes al interior de la Junta o
quiénes son aquellos que sostienen una posición minoritaria.
2) Modelo económico utilizado. No se conoce el modelo utilizado por
el Banco de México para llevar a cabo su análisis macroeconómico,
ni sus pronósticos de variables. Se desconocen aspectos tan
elementales como, por ejemplo, el rol del tipo de cambio en su análisis
y conducción de la política monetaria. Tampoco se sabe cuál es el
papel que juegan las variaciones en la tasa de interés de Estados
Unidos en las estimaciones macroeconómicas del Banco de México.

R
3) Contenido de los informes trimestrales sobre inflación. No hay
definición clara o precisa sobre el contenido de estos informes. La
estructura y elementos de los mismos quedan a criterio y definición
de la propia institución.

58

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 Transparencia y política monetaria: ¿en qué consiste y qué falta por hacer en México?

4) Transparencia operacional. Este es quizá el aspecto en el que menos

se ha avanzado en México. A la fecha, el Banco de México no informa
sobre los resultados de la implementación de su política. Si no cumple
el objetivo establecido (dentro del rango que ellos mismos establecen)
no rinde cuentas ni presenta un informe al respecto. No se identifican
con regularidad los factores que pudieran influir, ni hay compromisos
explícitos de cuándo o cómo se regresará al rango establecido.

Conclusiones

En este breve artículo hemos revisado el concepto de transparencia en

el diseño y conducción de la política monetaria, así como su medición y
sus posibles efectos. Hemos identificado que México ha tenido algunos
avances en materia de transparencia, pero que aún hay mucho por
hacer. En particular, se han identificado rezagos y pendientes del Banco
de México en materia de transparencia económica, de procedimiento y
operacional. No sorprendentemente, de acuerdo con Dince y Eichengreen
(2009) estos tres aspectos de la transparencia están relacionados con
una amplia gama de indicadores políticos tales como voz y rendición de
cuentas, eficiencia gubernamental, democracia vs. autoritarismo, etc.
En este sentido, es deseable que el país avance aún más en materia de
transparencia en el diseño y conducción de su política monetaria. Esto
no sólo puede tener efectos esperados en la volatilidad de la inflación
(como ya se ha documentado en el caso de una muestra amplia de
países), sino que también podría tener efectos deseables en la toma
de decisiones de los agentes económicos (consumidores e inversionistas),
así como en el fortalecimiento de la vida democrática del país y en la
eficiencia gubernamental.

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 La relevancia de la publicación de
información en materia fiscal

Fausto Hernández Trillo48

I
48
División de Economía-Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE.

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 Introducción

La información acerca del quehacer público es fundamental, entre otras

cosas, para conocer los objetivos que el Estado se plantea, evaluar la
calidad de la política pública, calificar el desempeño de los hacedores
de política y, después de todo, para elevar la calidad de la democracia.
Más aún, es igualmente importante conocer la posición financiera de un
gobierno porque de ello depende la estabilidad macroeconómica de un país.
Así, un área de la política económica que requiere de la disponibilidad de
información es la fiscal, que en ocasiones no se encuentra completamente.

Este ensayo intenta identificar qué información fiscal es necesaria que se

haga pública a partir de un examen de las herramientas contables que
utilizan los gobiernos.

La transparencia fiscal en las leyes

Antes de comenzar es importante ubicar la información en materia

hacendaria dentro del marco jurídico mexicano. En el país se ha
reconocido la necesidad de dotar al ciudadano con la certidumbre de que
puede estar informado del destino de los recursos que aporta al Estado
para el cumplimiento de sus obligaciones. La estructura jurídica bajo la que

I
se otorga este derecho a la información se encuentra en la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP).

65

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

El marco jurídico establece: “Los principios, bases generales y

procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información
en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos
políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona
física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice
actos de autoridad de la Federación, las Entidades Federativas y los
municipios” (artículo 1 LGTAIP).

El artículo 69 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública señala que en materia hacendaria los sujetos obligados del Poder
Ejecutivo Federal deberán poner a disposición del público y actualizar la
siguiente información:
a) El Presupuesto de Egresos de la Federación.
b) La cartera de programas y proyectos de inversión.
c) La lista de estímulos fiscales —para efectos estadísticos—
establecidos en las leyes fiscales, identificados por acreditamientos,
devoluciones, disminuciones y deducciones, tanto de personas
físicas como morales, así como su porcentaje.
d) El nombre, denominación o razón social, clave del registro federal
de los contribuyentes a los que se les hubiera cancelado o
condonado algún crédito fiscal —ya determinado y exigible—, los
montos respectivos —debiendo vincular tales actos con los datos
de identificación de los contribuyentes señalados en este párrafo—
y la información estadística sobre las exenciones previstas en las
disposiciones fiscales.
e) Agentes aduanales con patente autorizada.

Por su parte, el artículo 71 de la LGTAIP señala que los sujetos obligados

de los poderes ejecutivos federal, estatales y municipales deberán poner a
disposición del público y actualizar la siguiente información:
I. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, los poderes ejecutivos de las
entidades federativas, el Órgano Ejecutivo del Distrito Federal (hoy
CDMX) y los municipios:
a) El Plan Nacional de Desarrollo, los planes estatales de desarrollo

R
o el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (hoy
CDMX), según corresponda.
b) Sus presupuestos de egresos y las fórmulas de distribución de
los recursos otorgados.

66

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

Como queda claro, la información en materia hacendaria recibe la debida

importancia en el marco jurídico. A continuación, se ahonda en por qué es
preponderante. Asimismo, se argumenta que la información en la materia
debe publicarse con el detalle debido.

¿Para qué información fiscal?

Estrictamente, la política fiscal es el instrumento que se utiliza para

lograr objetivos superiores, a saber, crecimiento económico sostenido,
abatimiento de pobreza y redistribución del ingreso. En principio, el Estado
define y marca una ruta crítica para la consecución de dichos objetivos.

En general, esta estrategia se manifiesta a través del sistema presupuestario,

el que a su vez se decanta en programas de gasto, los que en turno se
pueden subdividir en subprogramas y más adelante en proyectos. Todos
ellos implican, en mayor o menor medida, recursos monetarios que en su
conjunto conforman el gasto público.

Una vez que esto se define, se tiene que decidir la forma de financiamiento
de estos programas, lo que implica definir una estructura tributaria y otra no
tributaria con las características deseables, es decir, que sea equitativa, lo
menos distorsionante posible, simple y con poder recaudatorio, tomando en
cuenta las restricciones que imponen factores externos como la globalidad.

Todo esto, de manera inevitable, conduce a un estado financiero de las

posiciones que toma el gobierno. Como en cualquier empresa, es importante
conocerlas para poder resolver, en su caso, algunos de los problemas de
liquidez o incluso de solvencia. Asimismo, saber si un gasto (el corriente,
por ejemplo) se encuentra por arriba de las necesidades para cumplir con
los programas de gasto referidos anteriormente.

Más aún, es igualmente importante dividir las tareas entre los tres órdenes
de gobierno, para lo cual existen criterios bien definidos. Esto, en principio,
debe ser la base para poder conocer y evaluar si la política fiscal cumple
con lo reseñado aquí. En este punto es donde la información en materia
fiscal cobra relevancia.

I
Por su parte, el Fondo Monetario Internacional argumenta que la
transparencia fiscal hace posible un debate más documentado entre las
autoridades y el público acerca de la formulación y resultados de la política

67

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

fiscal y ayuda a establecer las responsabilidades en cuanto a su aplicación.

La transparencia fiscal también colabora para detectar los riesgos que
pueden afectar las perspectivas fiscales para responder a las nuevas
condiciones económicas con medidas de política fiscal más oportunas y
moderadas que permiten reducir la frecuencia e intensidad de las crisis.
El grado de transparencia fiscal proporciona una idea de la credibilidad
fiscal de un país e influye en la visión de los mercados financieros respecto
a la trayectoria fiscal nacional. Tras la reciente crisis económica mundial,
la pérdida de confianza del mercado en los países que subestimaron u
ocultaron déficits destaca la importancia que reviste la transparencia fiscal
para la estabilidad financiera y económica a escala mundial.

Por otra parte, más allá de los objetivos superiores señalados arriba, la
transparencia en materia fiscal coadyuva, de manera importante, a reducir
la corrupción. Cuando la información en materia de gasto e ingreso
públicos se conoce, es posible “costear” las actividades del sector público
de manera que se puedan identificar las ineficiencias o alteraciones de los
costos que se han llevado a cabo de forma ilícita. De aquí la importancia de
la transparencia fiscal.

Principios y códigos de transparencia

No obstante, es importante señalar que el reporte de la información fiscal

debe obedecer a ciertos principios de transparencia y buen gobierno.

El Fondo Monetario Internacional (2015), después de un largo proceso

de consulta y comparación entre países, llegó a identificar los principios
que deben regir la materia. Esta sección resume los que se consideran
fundamentales.

Primero, es importante insistir en que todas las entidades que utilicen

recursos públicos —sin importar lo modesta que sea la cantidad— deben
cumplir estos principios. Esto, necesariamente, implica que la posición de
cada orden de gobierno (con entidades de control presupuestario directo
e indirecto) debe fortalecerse. Más aún, es fundamental que se consolide
toda la posición financiera del sector público (que incluye cada orden

R
de gobierno y todos los organismos federales, estatales o municipales, así
como aquellos autónomos).

68

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

Segundo, es necesario que se reporte la información lo más desglosada

posible, lo que implica que debe hacerse por programas, subprogramas
y proyectos en cada uno de los sectores en los que tiene injerencia el
quehacer público. Un elemento que se olvida a menudo es que el gasto
puede incluir transferencias a distintos agentes, lo que significa que es
necesaria la publicación de los padrones de beneficiarios (sean entidades o
personas físicas). En adición, la información relativa a los ingresos públicos
debe darse a conocer siguiendo estándares internacionales, que son muy
detallados.

Tercero, es importante definir la frecuencia de la información. Por la propia

naturaleza de la contabilidad nacional, es necesario reportarla, al menos,
de manera trimestral. Asimismo, es necesario, al final del año, consolidar
las cuentas y validarlas de manera que se formen estadísticas históricas,
que servirán como base para la evaluación de largo plazo.

Cuarto, debe reportarse conforme a criterios contables generalmente aceptados.

Esto incluye que se registre el gasto de acuerdo con distintas clasificaciones
en los tres órdenes de gobierno. Por ejemplo, de acuerdo con i) funciones del
gobierno (educación, salud, etc.), ii) administrativa (por entidad presupuestaria)
y iii) económica (gasto corriente e inversión). Los organismos descentralizados
que pueden considerarse empresas paraestatales deben seguir los principios
contables acordes con estándares internacionales (Generally Accepted
Accounting Principles, GAAP). Esto incluye los tres órdenes de gobierno.

Quinto, es importante en los tres órdenes de gobierno que se defina un

marco legal homogéneo y consistente bajo el cual se llevará a cabo el
proceso presupuestario y donde se establezcan los límites y alcances de
cada poder de la Unión. Todo gasto debe estar respaldado para facilitar la
revisión. Es decir, la información debe incluir los resultados de todas las
auditorías realizada sobre el dinero público.

Estos principios, si se siguen, harán posible estimar e inferir el estado de

las finanzas públicas para posibilitar una mejor planeación que coadyuve al
mejor desempeño y a la transparencia, así como para identificar los riesgos
en las mismas. Por último, permitirá determinar áreas o sectores donde
existen ineficiencias o alteraciones no justificadas de costos, que pueden
dar pie a conductas ilícitas.

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I
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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

¿Qué información en materia fiscal?

De acuerdo con la discusión anterior, es necesario clasificar las

necesidades e información en tres grandes rubros, cada una de ellas con
sus peculiaridades: a) gasto público, b) ingresos públicos y c) deuda.

Estos se consideran relevantes porque, en conjunto, permiten evaluar si la

política fiscal ayuda a generar crecimiento, reducir pobreza y a disminuir
la desigualdad del ingreso. Sin información relevante, esto no podría
determinarse.

Segundo, no basta con evaluar el desempeño. La información permite

tomar mejores decisiones de política fiscal. Más aún, permite conocer la
posición financiera del sector público. Con estos datos se pueden tomar
medidas correctivas, sobre todo en materia macroeconómica.

Tercero, muchas veces olvidada, la estimación de los riesgos

presupuestarios o financieros del sector público no podrían calcularse sin
la información pertinente.

Cuarto, la transparencia en las finanzas públicas ayuda a los electores a

tomar decisiones de voto más informado, así como a identificar conductas
ilícitas por parte de los funcionarios públicos.

A continuación se examina cada uno de los tres componentes: gasto,

ingreso y deuda.

Gasto público

Para analizar este rubro a profundidad es necesario conocer qué hay

detrás de un presupuesto. Como se ha mencionado, el Presupuesto de
Egresos de la Federación y los presupuestos de egresos de las entidades
federativas son simplemente el reflejo de lo que el ejecutivo en turno se ha
planteado como proyecto de nación.

R
Sin embargo, debe reconocerse que el presupuesto de hoy es el resultado
de muchas negociaciones pasadas, que responden a distintos intereses de
diversos grupos políticos, privados, sindicales y de otros gremios (incluso
académicos). En otras palabras, es un producto complejo de analizar.

70

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

No obstante, la labor de la sociedad es hacerlo de la mejor manera posible

para determinar las posibles causas de por qué el país va por un buen o mal
camino. Asimismo, el análisis es importante para calificar el desempeño y
probidad de los gobernantes.

Por lo mismo, es importante que dicho presupuesto se presente de la

manera más clara y desglosada posible. Esto sería el inicio de la información
que se necesita.

Primero conviene señalar que, de acuerdo con el artículo 124 de la

Constitución, corresponde al orden federal diseñar y aplicar políticas
públicas que unan a las entidades federativas en un Estado nacional.
Aquellas funciones no asignadas, de manera explícita, a la autoridad federal,
deberán ser consideradas de orden estatal. Por su parte, el orden municipal
es responsable, entre otros, de acuerdo con el artículo 115 constitucional,
del servicio local de suministro de agua potable, alcantarillado y drenaje,
alumbrado público, recolección y tratamiento de la basura, tránsito local,
seguridad pública, administración de parques y jardines públicos, rastros,
mercados, cementerios, sanidad local, bomberos y registro civil.

Para proveer todos estos bienes y servicios públicos el gobierno requiere

organizarse de manera eficiente para hacer el mejor uso de los recursos.
Este es el motivo por el que, presumiblemente, surge en México el Sistema
Nacional de Planeación en 1983. Este sistema se vale de una serie de
instrumentos normativos, de evaluación, operativos y de control.

Los instrumentos normativos son el Plan Nacional de Desarrollo, los

programas sectoriales, los programas estratégicos (regionales y especiales)
y los programas institucionales.49 Por su parte, los instrumentos operativos
incluyen los programas de operación anuales (POA), la Ley de Ingresos de
la Federación (LIF), el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y
los Convenios de Desarrollo (social). Estos últimos pretenden especificar
las acciones que tendrán que efectuarse durante un año para lograr los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, así como de los programas
sectoriales, es decir, los normativos.

Por último, los instrumentos de control se refieren a los informes trimestrales,

mientras que los de evaluación los constituyen los informes de gobierno,

I
los informes de ejecución del PND y la Cuenta Pública de la Hacienda
Pública Federal, entre otros.

49
La Ley de Responsabilidad Hacendaria y Cuenta Pública Federal determina las características
que deben tener estos instrumentos.

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Por su parte, el poder Legislativo, por medio de la Auditoría Superior de

la Federación, debe revisar la Cuenta Pública minuciosamente y dar a
conocer a la ciudadanía sus resultados.

En el caso mexicano, las tres instancias de información en relación con el

gasto público son el Presupuesto de Egresos de la Federación, el Diario
Oficial de la Federación (donde se publican los montos aprobados por el
Legislativo) y la Cuenta Pública, donde se precisa el uso detallado de los
recursos públicos de forma anual.

Es importante destacar que la autoridad fiscal publica trimestralmente la

situación de las finanzas públicas, en la que da cuenta de los resultados
parciales en el año, tanto en materia de ingresos (de la que se hablará más
adelante), como de gasto y deuda públicos.

En adición, y como ya se sugirió anteriormente, existe otra vertiente en

el flujo de recursos públicos que se ha tornado importante, sobre todo a
raíz de los procesos de descentralización del gasto y que antes de 1997
no existía. Hoy día los Gobiernos Subnacionales (GSN) intervienen, de
manera importante (sin estar oficialmente normada en algunas etapas),
en la definición de un programa de gasto a través de diversas instancias,
donde destaca su poder de negociación. Por ello, es importante incluirlos
en “la fotografía” del análisis del gasto público en todos sus componentes.

Como se sabe, actualmente los tres órdenes de gobierno comparten una

serie de responsabilidades, como se muestra en el cuadro 1. Los procesos
de descentralización llevados a cabo a partir de 1995 han hecho que los
GSN ejerzan, el día de hoy, 60 centavos del gasto programable del sector
público. No es este el espacio para destacar las virtudes y defectos de
dicha reforma o la manera como se desarrollan las relaciones fiscales
intergubernamentales, pero es un hecho que los GSN están presentes de
varias maneras en los procesos de presupuestación, por lo que deben ser
incluidos en “la fotografía”.

No todas las entidades federativas publican sus resultados tal y como lo

hace la Federación. Asimismo, no todos lo realizan de manera homologada.
Este es un reto que se planteó desde 1997 y que no se ha logrado
completamente.

R
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72

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

Cuadro 1

Responsabilidades
Gasto
Gasto federal Gasto estatal Gasto municipal
compartido
Servicio de deuda
externa e interna
Administración Administración
Defensa Nacional Salud
estatal local
Correo y Infraestructura Seguridad pública
Educación
telecomunicaciones estatal municipal
Programas de
Orden y seguridad
Asuntos externos transferencias Transporte local
pública estatal
específicos
Infraestructura
Agua y local, incluye
Irrigación Gasto social
saneamiento agua, drenaje y
alcantarillado
Comercio Convenios de Servicio de deuda
tránsito local
internacional desarrollo estatal
Carreteras
federales, Bibliotecas Basura y
Policía especial
ferrocarriles y públicas estatales alumbrado público
puertos
Policía federal y Parques Cementerios y
fronteriza nacionales parques
Fuente: Hernández, Díaz y Gamboa (2002)

En suma, esta información del proceso presupuestario debe estar

publicada de manera transparente y consistente a través del tiempo.

Como ya se mencionó, una vez aprobado el gasto por el Congreso de la

Unión y abstrayéndose de los posibles recortes en el mismo, un elemento
institucional importante que puede influir de manera negativa en la eficiencia
del gasto es la normatividad en el ejercicio del mismo. Esta es la segunda
etapa en el proceso sistema presupuestario y es otra pieza relevante de
la información.

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Como se sabe, todos los procedimientos al respecto se encuentran

contenidos en el Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto Público
Federal. Conviene pues reparar un poco en esto. Comencemos por el
concepto calendarización del gasto.

Calendarización del gasto

Dentro del ejercicio y control del gasto, la calendarización cobra relevancia

y debe conocerse porque la información que contiene añade transparencia
y rendición de cuentas. El objetivo de los calendarios de presupuesto
es el de distribuir mensualmente el monto de recursos presupuestarios
autorizados con cargo al cual las dependencias y entidades puedan
celebrar sus compromisos y cubrir sus obligaciones de pago.

Los calendarios se integran y aprueban de la siguiente manera: las entidades

(secretarías de Estado, organismos desconcentrados y descentralizados)
hacen las propuestas, incluyendo las de las entidades coordinadas,
conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP) para la calendarización del Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF).

Posteriormente, éstas se envían a la SHCP. Las entidades no coordinadas

envían sus calendarios directamente a Hacienda, que las aprueba, modifica
o rechaza.

La elaboración de los calendarios de los ramos generales está a cargo

de las unidades administrativas de la SHCP que tienen a su cargo la
administración, seguimiento y ejercicio de las erogaciones previstas
en dichos ramos, salvo para el 25 (Previsiones y Aportaciones para los
Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y Adultos), cuya
elaboración está a cargo de la Secretaría de Educación Pública (SEP).

El problema es que los calendarios son inciertos y no hay una legislación

que establezca plazos para publicarlos. Este aspecto obstaculiza la
planeación de las dependencias, especialmente la relacionada con
la inversión. Más aún, los calendarios son desconocidos para la
ciudadanía y se considera que es fundamental que la sociedad civil

R
pueda acceder a ellos, en específico a los de ciertos programas como,
por ejemplo, Progresa, Oportunidades y Prospera, ya que resulta de
suma importancia para los beneficiarios.

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

Presupuestos multianuales

Los presupuestos multianuales pueden resultar muy útiles para la

planeación de la inversión. Si bien pueden ser nocivos para cierto tipo de
gasto corriente, para la inversión resultan de gran utilidad, ya que facilitan
la planeación.

Hoy día, esta figura existe en la Ley de Responsabilidad Hacendaria, pero

la identificación de aquellas partidas multianuales es de difícil localización,
y éstas deberían contener más detalles. Las partidas multianuales se
encuentran en las obras de infraestructura, que por su naturaleza requieren
presupuestación multianual.

Es fundamental —en aras de la transparencia— que se detallen los montos,

especificando las fechas de aplicación de los recursos, así como de los
avances de la obra. Más aún, que se vincule el recurso con el avance de
la obra.

Economías y ahorros

Un concepto importante en la normatividad es el de economía y ahorro.

Es importante que se distingan estos dos conceptos, ya que en la jerga
del presupuesto se usa, más bien, el segundo concepto con el mismo
significado.

Por un lado, los ahorros son la diferencia entre los recursos del presupuesto
modificado autorizado y el presupuesto que ejerce la dependencia o entidad
sin afectar el cumplimiento de las metas de los programas. En otras palabras,
es hacer más con menos recursos presupuestarios.

Por su parte, las economías se definen como la diferencia entre los recursos
del presupuesto modificado autorizado y el presupuesto que ejerce la
dependencia o entidad, derivada del incumplimiento de los objetivos y
metas de los programas aprobados. Es decir, es un subejercicio del monto
presupuestado o una mala aplicación del recurso, dado que a pesar de
haberlo ejercido totalmente, no se cumplió con la meta.

I
Previa aprobación de la SHCP, los ahorros y economías se pueden
utilizar, mediante adecuaciones externas y conforme al PEF, en el ejercicio
en que se generen para programas y proyectos prioritarios o para el
ramo general 23.

75

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Los ahorros y economías no devengados al cierre del año se concentran

en la Tesorería de la Federación (Tesofe). El plazo para que pasen a la
agencia receptora es de sólo tres meses. Un gran problema para poder
normar mejor las economías y los ahorros es que es muy difícil distinguirlos
en la práctica. Para ello sería necesario poder costear cada una de las
obras que se realicen de acuerdo con estándares internacionales o definir
los presupuestos en función de resultados. De otra manera sería muy
difícil distinguirlos.

A pesar de ello, es importante que se dé a conocer cuando se trata de un

ahorro o una economía, así como el destino que se les otorga.

La recomendación es que cualquiera de los dos conceptos se dé a

conocer de manera transparente y detallada en su monto y destino
ulterior.

Evaluación del gasto

Uno de los grandes problemas de los presupuestos, en los programas del

pasado, era que no contenían criterios de evaluación. A partir de 1998 se
han realizado distintas reformas para mejorar la eficiencia del gasto. Uno
de los aspectos medulares fue la inclusión más explícita (a pesar de que
sí existen en presupuestos por programas) de metas presupuestarias,
que incluso se introdujeron en la LRHCP. Esta mejora se inscribe en el
Sistema de Proceso Integral de Programación y Presupuesto.

Si bien existe un problema en términos de unidades de medida, la SHCP

ha realizado un gran esfuerzo para verificar el cumplimiento de las metas
y mejorar dichas mediciones y con base en éstas construir indicadores de
resultados homologados y no homologados.

La principal deficiencia es que dichas metas las fijan las propias unidades
responsables. Como se sabe, existen incentivos para subestimarlas, de
tal manera que el resultado, al final del ejercicio, sea favorable e incluso
rebase la propia meta (cosa natural ya que se subestimó).

R
Un ejemplo para ilustrar este fenómeno. Supongamos que el país necesita
construir, a corto plazo, 100 km de carreteras. Cada kilómetro cuesta un millón
de pesos. Aquí hay dos opciones: la primera es que no exista restricción
presupuestal y que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT)
solicite los 100 millones de pesos, con lo que es fácil medir el cumplimiento de

76

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

la meta. La segunda sería que existiera una restricción presupuestal y que la

SHCP y el Congreso autorizaran sólo 50 millones de pesos. De acuerdo con el
costo por kilómetro la SCT debería establecer una meta de 50 km y al final, si
cumple la meta, hablamos de una eficiencia tan alta como que sin restricción
presupuestaria hubiera construido los 100 km. El problema estriba en que si no
se conoce el costo por kilómetro esta definición de metas y de eficiencia es de
difícil estimación. Sin embargo, evidentemente, la SCT conoce mejor el costo
por km que la SHCP, por lo que puede alterar al alza el costo a —digamos—
1.2 millones de pesos, con lo que con 50 millones de pesos la SCT puede
establecer como meta 41.6 km construidos para ese año, cuando en realidad,
si reportara el costo real de 1 millón de pesos, le alcanzaría para la mitad.

Esta asimetría en la información debería solucionarse. Ello puede basarse

en un esquema de incentivos hacia los ahorros presupuestarios que se
obtengan, así como obligar a hacer público el costeo.

Para la transparencia, el costeo de las actividades públicas, en lo posible,

debe ser público, así como su metodología de estimación.

Consistencia de programas y presentación

de los mismos a través del tiempo

Un problema añejo de la presupuestación y que dificulta su análisis

es que, si bien existen tres clasificaciones del gasto y ramos específicos para
verificarlo en distintas actividades y rubros, la presentación de las cuentas
públicas y de los PEF varía año con año, con lo que la calidad de la información
también. Esto es natural a nivel proyecto, pero no a nivel programas. Existen
cambios constantes en las categorías programáticas.

Es necesario, pues, que la información sea consistente a través del tiempo

y que aparezca con el mismo formato con todo su desglose.

Padrones de beneficiarios y transferencias

El gasto público recae directamente sobre personas u otras entidades,

como órganos autónomos y entidades subnacionales. En ocasiones con

I
la publicación de los padrones es posible determinar que los destinatarios
son aquéllos para los que se creó el programa, es decir, que los recursos
se destinan a la población objetivo. Segundo, la publicación de las listas
permite disminuir actos de corrupción. Entonces, la pertinencia y relevancia
de esta información radica en que ayuda a disminuir la corrupción.

77

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Ingreso público

Como se ha insistido, el ingreso público para muchos es el leitmotiv de la

rendición de cuentas. Porque la ciudadanía sufraga buena parte del gasto
con el pago de sus impuestos, derechos y aprovechamientos, eso le da
el derecho a conocer el destino de dichos recursos. Por ello es necesario
revisar en qué consisten los ingresos públicos, para que con base en ello,
los electores puedan exigir la información al respecto.

El gobierno cuenta con dos fuentes principales de financiamiento: los

ingresos tributarios y los no tributarios. Dentro de los primeros destacan
las contribuciones compuestas principalmente por impuestos (como el
Impuesto sobre la Renta, el Impuesto al Valor Agregado, etc.) y derechos
(como aquél que se paga por extraer petróleo o cuando adquirimos un
permiso por alguna concesión, entre otros).

Dentro de los ingresos no tributarios destacan, entre otros, la venta de

bienes y servicios que proporciona el Estado (como gasolina, agua,
electricidad, etc.) y la deuda o ingresos por financiamiento, aquellos que se
tienen que pagar en un futuro.

Los ingresos públicos federales de nuestro país están compuestos por los
recursos que capta el gobierno por las siguientes vías:
1. El sector central, a través de la recaudación tributaria y no tributaria
que ejecuta la SHCP y el Sistema de Administración Tributaria (SAT),
su órgano desconcentrado.
2. Los diversos organismos y empresas paraestatales, tales como:
Petróleos Mexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad,
Instituto Mexicano del Seguro Social, etc.
3. Los que provienen del endeudamiento externo o interno. Como ejemplo
de deuda interna tenemos distintos valores gubernamentales que le
sirven al gobierno para obtener recursos, tales como los certificados
de la tesorería de la Federación (Cetes),50 los bonos denominados
en otras monedas (UMS),51 los bonos de desarrollo (Bondes),52 los
certificados en plata (Ceplatas)53 y Udibonos, entre otros.

R
50
Estos son bonos de deuda pública que el gobierno federal emite a determinado vencimiento y
a cierta tasa de interés pagados en pesos. Se venden con descuento en subastas semanales
con vencimientos a 28, 91, 182 y 364 días.
51
Estos pagarés están denominados en dólares, con vencimiento a 28, 180 y 364 días.
52
Son bonos con vencimiento a uno o dos años, denominados en pesos.
53
Son certificados de participación en un fideicomiso que mantiene barras de plata. Cada
certificado equivale a 100 onzas y se negocian en la Bolsa de Valores.

78

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

Por otra parte, los ingresos pueden clasificarse en ordinarios o no ordinarios.

A continuación se describen.
I) Los ingresos ordinarios: son recaudados en forma regular por el
Estado, tales como los impuestos, derechos, ingresos por la venta de
bienes y servicios de los organismos y empresas paraestatales, etc.
II) Los ingresos extraordinarios: son recursos que no se obtienen de
manera regular por parte del Estado, tales como la enajenación
de bienes nacionales, contratación de créditos externos e internos
(empréstitos) o emisión de moneda por parte del Banco de México.

Descripción

Los ingresos del gobierno federal se subdividen en:

a. Ingresos tributarios: son los que obtiene el gobierno federal como

resultado de las imposiciones fiscales. Para obtener los ingresos
tributarios, el gobierno federal puede gravar las siguientes fuentes:
la compra-venta, el consumo y las transferencias. Los tributarios se
subdividen en dos tipos:
a.1. Impuestos directos: como se mencionó anteriormente son los que
recaen sobre las personas y gravan el ingreso, la riqueza, el capital
o el patrimonio.
Entre los principales impuestos directos en México tenemos los
siguientes:
a.1.1. Impuesto sobre la renta (ISR): es un gravamen aplicado
a la percepción de ingresos a toda persona física
(todo individuo sujeto a un gravamen fiscal) o moral
(toda sociedad mercantil u organismo que realicen
actividades empresariales, incluyendo a las instituciones de
crédito y las sociedades y asociaciones civiles) residente
en el país, nacional o extranjera.
a.2. Impuestos indirectos: son los que recaen sobre los objetos o cosas.
Se les conoce también como impuestos al gasto, debido a que se
grava a los contribuyentes a partir de los gastos de producción y
consumo en los procesos de compra-venta. Entre los principales,
por su contribución a los ingresos totales, tenemos:

I
a.2.1. Impuesto al valor agregado (IVA): es una carga fiscal que
consiste en gravar el precio de las mercancías en cada una
de las etapas de su producción o distribución. Actualmente
esta tasa es de 16 por ciento. Existen excepciones y tasa-
cero de mercancías, que en su etapa final no pagan este

79

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

impuesto, tales como: algunos alimentos, medicinas, libros,

servicios, educación, etc.54
a.2.2. Impuesto Especial sobre la Producción y Servicios (IEPS):
es un gravamen que se aplica a la enajenación o importación
de los siguientes productos: bebidas alcohólicas, alcohol
desnaturalizado, cigarros y tabacos labrados, gasolina,
diesel y gas natural para uso automotor.

La tasa que se aplica a la base es variable. Para el caso de

la gasolina y diesel la tasa ya es fija. Este impuesto incide
en la producción o el consumo de estos productos.
a.2.3. Impuesto al comercio exterior: son recursos obtenidos por
gravar a las importaciones (compra de bienes y servicios
provenientes del extranjero). Así también, por gravar a las
exportaciones (venta en el extranjero de bienes y servicios
producidos en el país). Existe una gran variedad de
tasas, las cuales dependen del tipo de producto, destino
o procedencia y grado de afectación que tenga sobre la
economía nacional.
a.2.4. Otros impuestos indirectos: en este rubro agrupamos a una
serie de impuestos, tales como: Impuesto sobre adquisición
de inmuebles, Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos,
(que se ha pasado a las entidades federativas) e Impuesto
Sobre Automóviles Nuevos (ISAN).

b. Ingresos no tributarios son aquellos que el gobierno federal obtiene,

principalmente, por:

• Prestar un servicio público (permisos para el auto transporte federal).

• Permitir el uso o explotación de los bienes públicos (extracción de

petróleo).

• Aplicar multas o recargos (multas de la SHCP a los evasores fiscales).

Los Ingresos no tributarios están compuestos por las siguientes

percepciones:
b.1. Los derechos: son las contribuciones establecidas en la ley por el
uso o aprovechamiento de bienes de dominio público de la nación,

R
así como por percibir servicios que presta el Estado en sus funciones
de derecho público, excepto cuando se presten por organismos

54
Para mayor detalle ver el artículo 2º.-A de la Ley del Impuesto al Valor Agregado 2014 disponible
en <[Link] (29 de noviembre del 2014).

80

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

descentralizados.55 Como ejemplos se pueden citar el derecho

que paga Petróleos Mexicanos por la extracción de hidrocarburos;
el pago de derechos de los ciudadanos por la expedición de visas,
pasaportes y cédulas profesionales. El principal ingreso, por parte de
los derechos, lo constituye la extracción de petróleo.
b.2. Los aprovechamientos: son los ingresos que percibe el Estado por
funciones de derecho público distinto de las contribuciones, de los
ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan los
organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.
Los principales ingresos por aprovechamientos del sector público
los aportan los siguientes rubros:
b.2.1. Desincorporaciones.
b.2.2. Los rendimientos excedentes de Pemex.56
b.3. Los productos: son contraprestaciones que recibe el Estado en sus
funciones de derecho privado, así como el uso, aprovechamiento o
enajenación de bienes de dominio privado.

Los principales productos se obtienen por: explotación de tierras y aguas;

arrendamiento de tierras, locales y construcciones; enajenación de bienes
muebles e inmuebles; intereses de valores, créditos y bonos y utilidades de
organismos descentralizados y empresas de participación estatal y de la
Lotería Nacional y Pronósticos para la Asistencia Pública.

Ingresos de capital

Respecto a los ingresos de capital, son los que provienen de:

• El manejo del patrimonio estatal, como son las ventas por remate
de activos físicos y valores financieros (edificios, vehículos,
mobiliario, etc.).

• El financiamiento que obtiene el gobierno federal a través de la banca

nacional y extranjera.

I
55
Los organismos descentralizados son instituciones con personalidad jurídica y patrimonio
propio, constituidos con fondos o bienes provenientes de la Administración Pública Federal.
56
Incluye excedentes obtenidos como resultado de las variaciones positivas en el precio
internacional del petróleo. Estos han variado a partir de la reforma energética de 2013, la que
le permitió a Pemex reinvertir estos excedentes.

81

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Información adicional en materia de ingresos que debe presentarse

La SHCP no publica la recaudación del ISR de las personas físicas acorde

a los estándares internacionales. En este sentido la Secretaría debe
presentar el ingreso por este concepto en dos partes: el ISR obtenido por
los asalariados y que lo enteran los empleadores y el ISR del resto de las
personas físicas. En la actualidad la SHCP reporta el primer rubro como
parte de la recaudación del ISR-Personas Morales, lo que es incorrecto pues
da la impresión que corresponde a pago de las personas morales.

Hacerlo acorde a los estándares internacionales podría permitirle a las

personas asalariadas que pagan su ISR exigir cuentas al Estado de manera
más clara por el destino de sus recursos. De hecho, la mayor recaudación
relativa proviene de este concepto, lo que difumina la verdadera aportación de
este importante sector y con ello su nivel de exigencia.

Asimismo, es necesario que la información en materia de ingreso se

presente de manera encriptada con toda su caracterización: tamaño del
contribuyente en términos de ingreso, impuesto pagado, importe de sus
deducciones, ocupación y otras características sociodemográficas. El
argumento de confidencialidad no aplica si se hace de la manera adecuada
—encriptación— y acorde a los estándares internacionales.

Este tipo de información permitiría estimar la verdadera incidencia tributaria,

facilitaría la estimación de los coeficientes de Gini en mejor medida y
dificultaría la corrupción.

Finalmente, debe existir una estimación de la recaudación tributaria que

cada entidad federativa aporta para cada uno de los impuestos. En adición,
todos los gobiernos estatales y municipales también deberán publicar
la información detallada de sus ingresos, los que incluyen impuestos
sobre nómina, hospedaje, tenencia, predial, así como sus derechos y
aprovechamientos.

Remanente de operación del Banco de México

R
Otro ingreso que el gobierno federal obtiene es el remanente de operación
del Banco de México. Como se sabe, el banco central posee reservas
internacionales como parte de su operación. La mayoría de éstas se
encuentran en instrumentos denominados en moneda extranjera. Cuando

82

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

algunas de esas divisas se deprecian, la operación del Banco de México

reporta una ganancia o viceversa, lo que representaría una pérdida. Por
ello, el banco central debe manejar riesgos financieros. Una vez que se
realiza esta actividad puede canalizar los recursos como el remanente
de operación.

Por ley, el organismo central debe entregar este excedente a la SHCP, la

que en turno, está obligada a destinar el 70 por ciento de esos recursos
a amortización de deuda y/o reducción del déficit fiscal, mientras que el
restante 30 por ciento debe direccionarse al Fondo de Estabilización de los
Ingresos Presupuestales.

La sociedad civil y gastos fiscales

Es importante señalar que mucho de lo que se ha ganado en materia de

transparencia fiscal se debe al impulso de un debate desde la sociedad civil,
la que incluso ha interpuesto amparos contra la condonación y exención
de impuestos.

En parte, por ello, el gobierno federal tiene que reportar anualmente los
gastos fiscales. De esta manera se publica anualmente el Presupuesto de
Gastos Fiscales, definido como aquel tratamiento de carácter impositivo
que se desvía de la estructura homologada en el diseño tributario, dando
lugar a un régimen de excepción y que implica, para el Estado, una renuncia
recaudatoria. Naturalmente, estas excepciones las disfrutan determinados
agentes o sectores.

¿Por qué se dan esas excepciones? Por distintos motivos, desde políticos
hasta su uso como instrumentos para incentivar cierto comportamiento.
En el caso de México se publican de manera detallada, de acuerdo
con metodologías y estándares internacionales, siendo los principales
tratamientos especiales en ISR empresarial a sector primario, al
autotransporte, así como deducciones a la compra de automóviles,
consumo en restaurantes, entre otros.

En el caso de ISR para personas físicas, existen varias deducciones,

como aquéllas referentes a salud, nutrición y cuidado dental. Asimismo,

I
cierta exención del pago de colegiaturas y transporte escolar. Por último, la
tasa cero y tasa exenta del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a productos
alimenticios, medicinas y otros, como la compra de libros.

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Deuda

Finalmente, la deuda es un instrumento para manejar las finanzas

gubernamentales en el tiempo. Su gran ventaja es que permite suavizar
la inversión de largo plazo intergeneracionalmente. Sin embargo, también
puede acarrear problemas si se usa en exceso o sin el debido cuidado.
Cuando esto no se hace, incluso, se puede provocar crisis financieras con
consecuencias muy graves como en 1982 y 1995.

Por ello, la deuda pública debe reportarse lo más desglosadadamente

posible, y no solamente la información agregada. Así, debe diferenciarse
la deuda externa de la interna. La primera está denominada en moneda
extranjera, mientras que la segunda en pesos mexicanos.

Asimismo, deben publicarse los perfiles de vencimiento de ambos tipos de

deuda. Como se sabe, un empréstito se adquiere a corto o a largo plazo.
El vencimiento a muy corto plazo en ocasiones puede enfrentar problemas
cuando la liquidez de un gobierno es escasa.

Por el otro lado, también es necesario publicar el tipo de tenedor, ya sea

institucional, individual o de un gobierno soberano —extranjero o nacional—.

Por último, es importante publicar, para que se conozca, el precio original

de cada emisión de deuda, es decir, es fundamental conocer la tasa de
interés a la que fue emitida, así como todas las características de los bonos
(tasa de cupón, madurez y valor facial).

Balance presupuestal y requerimientos financieros del sector público

El endeudamiento neto positivo de un gobierno, generalmente, obedece a

que éste no puede cumplir con el equilibrio de las finanzas públicas. Así,
cuando el gasto rebasa el ingreso se incurre en un déficit.

Ahora bien, el balance gubernamental se puede presentar como balance

primario que se obtiene de sustraer todo el gasto, excepto el costo financiero
de la deuda, al total de los ingresos públicos. Alternativamente se tiene el

R
balance total que incluye dicho costo financiero de la deuda. Hoy día se
incluyen, además, muchos de los pasivos contingentes del sector público,
tales como pensiones, montos del rescate bancario de 1995, entre otros.

84

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 La relevancia de la publicación de información en materia fiscal

A este último concepto se le conoce como los requerimientos financieros del

sector público (RFSP). Los RFSP miden las necesidades de financiamiento
para alcanzar los objetivos de las políticas públicas, tanto de las entidades
adscritas al sector público como de las entidades del sector privado y
social que actúan por cuenta del gobierno. Los RFSP agrupan, entre
otros, al balance público tradicional, los requerimientos financieros del
Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) —una vez descontadas
las transferencias del gobierno federal—, a los dos proyectos de inversión
pública financiados por el sector privado (Pidiregas) y a los requerimientos
financieros del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) y la pérdida
o ganancia esperada del crédito otorgado de los bancos de desarrollo y
fondos de fomento. Todos estos deben especificarse con detalle. Esto
último ya se hace en México.

Conclusiones

En este ensayo se ha argumentado que la publicación de la información

fiscal, lo más detallada posible, coadyuva, entre otras cosas, para conocer
los objetivos que el Estado se plantea, evaluar la calidad de la política
pública, calificar el desempeño de los hacedores de política y después
de todo, para elevar la calidad de la democracia. Más aún, es igualmente
importante conocer la posición financiera del gobierno, porque de ello
depende la estabilidad macroeconómica de un país.

Asimismo, se enumeró, aunque nunca de manera exhaustiva, las piezas

de información para que lo anterior ocurra. Ello se realizó analizando las
herramientas fiscales de las que México dispone y ha adoptado.

Referencias

IMF. (2015). Fiscal Transparency, Accountability, and Risk. Washington DC

Relevancia_Informacion_OK.indd 85
85

I
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 La transparencia en las telecomunicaciones
y en la radiodifusión

María Elena Estavillo Flores57,58

I
57
Comisionada del Instituto Federal de Telecomunicaciones.
58
Este documento fue desarrollado con el apoyo de Alejandro Hernández Mexía y Jhonatan
López Samperio en las labores de investigación y documentación.

87

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 Introducción

El derecho de acceso a la información fue reconocido como un derecho

humano por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia
del 19 de septiembre del 2006, donde para el caso de Chile, precisó la
obligación de adoptar medidas que garantizaran a los ciudadanos el
acceso a la información con la que cuente el Estado, esto es, el deber de
establecer un procedimiento administrativo efectivo para tramitar y resolver
las solicitudes de información.

Este antecedente es relevante, pues fue la primera ocasión en que un tribunal

de carácter internacional identificó al derecho de acceso a la información en
poder del Estado como un derecho humano, que forma parte del derecho a
la libertad de expresión.59

La incorporación del acceso a la información como un derecho, dentro

del orden normativo de los Estados, es indispensable para construir y
mantener un régimen democrático. Asímismo, desde el punto de vista de las
libertades económicas, el acceso a la información pública posibilita la libre
concurrencia y un desarrollo sano de los mercados a través del conocimiento
de las políticas y acciones de las autoridades reguladoras, así como de los
datos y estadísticas relacionados con la provisión de servicios públicos de

I
59
Organización de los Estados Americanos. (2007). Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión. Estudio especial sobre el derecho de acceso a la información. [Archivo PDF].
Recuperado en: [Link]
el%20derecho%20de%20acceso%20a%20la%[Link], [fecha de consulta: 22 de
abril 2018].

89

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

interés general por parte de los agentes económicos,60 de modo que puedan
tomar decisiones eficientes con la mejor información disponible, dentro de un
marco de igualdad y certidumbre.

No obstante, al interactuar con otros derechos humanos, el ejercicio del

derecho a la información debe ponderarse mediante reglas objetivas
y claras que permitan (caso por caso) contrastar el interés general, la
seguridad nacional, la oportunidad y la necesidad de transparencia.

Nuestra Constitución establece que el Estado tiene la obligación de

garantizar el libre acceso a información plural y oportuna, así como a
buscar, recibir y difundir datos e ideas de toda índole por diferentes medios
de expresión.

Esta prerrogativa fue introducida como garantía individual o derecho

fundamental en el artículo 6º de la Constitución en 2007, aunque ya se
había formulado genéricamente desde 1977. Ello coloca en perspectiva
la precisión constitucional mexicana, que es prácticamente coetánea con
la conceptualización del derecho a la información como un derecho
humano, contenida en la sentencia de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de 2006.

Unos años más tarde —y abonando a la construcción del derecho a la

información como parte de la reforma constitucional en materia de
telecomunicaciones de 2013— se dispuso que las telecomunicaciones y la
radiodifusión son servicios públicos de interés general y que el Estado debe
garantizar que sean prestados en condiciones de competencia, calidad y
pluralidad. En el caso específico de la radiodifusión, también se dispuso que
debe brindar los beneficios de la cultura a toda la población, preservando la
pluralidad y la veracidad de la información.

Dicha reforma creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como

un órgano constitucional autónomo encargado de regular en materia de
telecomunicaciones y radiodifusión y ser la autoridad de competencia
económica en estos sectores. El marco jurídico que rige al IFT contiene
disposiciones orientadas a transparentar sus actos y promover la
participación ciudadana en el ejercicio de sus facultades constitucionales

R
60
El concepto fue importado de la teoría económica al derecho de la competencia. En nuestro
marco jurídico aparece en el artículo 28 constitucional, en la Ley Federal de Competencia
Económica (LFCE) y en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. El artículo
3º de la LFCE define este concepto como: “Toda persona física o moral, con o sin fines de
lucro, dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal,
asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos, o
cualquier otra forma de participación en la actividad económica” (LFCE).

90

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 La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión

y legales. Con ello, la autoridad reguladora difunde su política pública y

da a conocer las consideraciones que la llevaron a tomar determinadas
decisiones y al mismo tiempo, proporciona a los agentes económicos
(usuarios, empresas e inversionistas) la información que les permita tomar
mejores decisiones.
Asimetrías de información entre los agentes económicos

La información que es útil para la toma de decisiones por parte de los

agentes económicos no fluye de forma equitativa hacia cada uno de ellos,
por lo cual se generan asimetrías entre las cuales podemos distinguir dos
categorías:
1) Entre gobierno y agentes privados, entendiendo por estos últimos a
empresas, despachos de abogados, asociaciones civiles, cámaras
empresariales, académicos, consumidores y público en general. El
gobierno tiene la capacidad de limitar el acceso a la información cuando
considere que éste puede generar un efecto indeseado en los mercados
o poner en una situación vulnerable a los agentes privados. Por otra
parte, estos últimos pueden no estar dispuestos a compartir información
con el gobierno por considerar que existe el riesgo de que sea usada en
detrimento suyo o que quede a disposición de otros particulares.
2) Entre agentes privados, donde cada uno busca mecanismos
distintos para obtener la información que considera necesaria
para sus propios fines. Un ejemplo es la rivalidad que existe entre
las empresas por obtener información que les permita tomar decisiones
con ventaja sobre las demás o, incluso, dadas ciertas condiciones
específicas, pueden existir incentivos a intercambiar información con
el fin de realizar un comportamiento coordinado, ya sea lícito o ilícito,
particularmente referido a las conductas anticompetitivas. También es
posible que las empresas restrinjan la información hacia otro tipo de
agentes privados, como sus consumidores, buscando que, al estar
menos informados para comparar las características de los bienes y
servicios disponibles en el mercado, estos últimos reduzcan la presión
competitiva que ejercen frente a los proveedores de servicios.61

De manera general, cuando los agentes económicos —tanto públicos

como privados— cuentan con mayor información, estarán en posibilidad de
tomar mejores decisiones, es decir, con una menor probabilidad de

I
cometer errores o elegir alternativas subóptimas, lo cual implica que la
información

61
Mollgaard, P. y Overgaard, B. (2001). Market Transparency and Competition Policy. Disponible en:
[Link]
Competition_Policy, [fecha de consulta: 22 de abril 2018].

91

Relevancia_Informacion_OK.indd 91 25/08/18 12:30 p.m.

 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

tiene un costo de oportunidad.62 En este sentido, como todos los agentes

económicos buscan tener mayor información y a la vez limitar el acceso a
la misma, según sus propios intereses, es posible identificar tres distintas
fuerzas que restringen el flujo de información: las acciones del gobierno
orientadas a limitar el acceso de los agentes privados a cierta información
que sólo poseen las autoridades, la reticencia de los particulares para
compartir su información con el gobierno y la reserva o las prohibiciones63
para que la información fluya entre agentes privados.

Características de las telecomunicaciones y la radiodifusión

y su relación con el acceso a la información

Las telecomunicaciones y la radiodifusión comprenden servicios públicos

de interés general por lo que, aunque son provistos por particulares (y
también por entidades gubernamentales o bajo esquemas de participación
público-privada), la información que generan está referida a actividades
que conciernen de manera original al Estado y que son de interés público,
de forma que es importante asegurar que la información relacionada con
los mismos fluya libremente en beneficio de un funcionamiento eficiente del
mercado y para apoyar la rendición de cuentas.

Estas actividades económicas exhiben características específicas que

deben ser tomadas en cuenta para definir las estrategias que promueven,
de forma certera y eficaz, la difusión de información que se requiere para
un mejor funcionamiento del mercado. A continuación, las más relevantes:
• Diferencias en los costos de cada operador, lo cual implica una
asimetría de información relacionada con los mismos.
• Dificultad para acceder a un nivel equiparable de información que
poseen los operadores históricos.
• Estructuras oligopólicas de los mercados, lo que facilita la realización
de prácticas anticompetitivas y, por lo tanto, el uso de información
para dichos fines en perjuicio de los consumidores.

62
Ver Quintana, E. (2008). Economía política de la transparencia. IFAI. [Archivo PDF].

R
Recuperado en: [Link] [fecha de consulta: 22 de abril 2018].
63
Existe, por ejemplo, la prohibición de compartir información que pueda llevar a manipular
precios, restringir el abasto, dividir el mercado o coordinarse en las licitaciones públicas, ya
que todos esos comportamientos son considerados prácticas monopólicas absolutas y están
prohibidos por la LFCE. En estos casos, mantener la asimetría en la información es positivo
para el buen desempeño de los mercados.

92

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 La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión

• Innovación constante y convergencia de servicios, donde el

análisis prospectivo sobre estos temas —incluyendo los desarrollos
tecnológicos y las nuevas aplicaciones de mercado— suele ser
valioso y guardado con recelo por los prestadores de servicios.
• Integración vertical, donde los proveedores de servicios a los
consumidores también ofrecen servicios intermedios, como
interconexión y acceso a infraestructura. La información para estos
servicios en principio fluye únicamente de forma bilateral entre
los implicados a través de los contratos de servicio, por lo que resulta
particularmente importante la transparencia respecto de los acuerdos
firmados entre los concesionarios.64 Bajo ciertas circunstancias,
este tipo de integración vertical puede facilitar la colusión (tácita o
explícita65) entre los participantes del mercado.66
• Necesidad de acceder a la infraestructura de los operadores históricos,
ante lo cual resulta evidente la utilidad de la información relacionada
con la disponibilidad, ubicación, características y capacidades de
las instalaciones de dichos operadores, así como con los proyectos
de inversión relacionados con el crecimiento y mantenimiento de la
infraestructura.
• Elevados costos fijos, lo que repercute en una dificultad para la
entrada de nuevos competidores, dando como resultado una relativa
estabilidad de los mercados donde los pocos competidores existentes
van acumulando información sobre sus rivales.
• Alto potencial para identificar insumos esenciales,67 como puede
ser el espectro radioeléctrico, por lo cual todo tipo de información
relacionada con estos insumos resulta valioso para las empresas
del sector.

64
Unión Internacional de Telecomunicaciones, ITU. (2011). Telecommunications Regulation
Handbook. p. 146. [Archivo PDF]. Recuperado en:[Link]
[Link], [fecha de consulta: 22 de abril 2018].
65
La colusión tácita se produce cuando no existe una comunicación abierta entre los agentes
económicos, pero donde el conocimiento común de las circunstancias del mercado es suficiente
para llevarlos a adoptar un comportamiento anticompetitivo. Por otra parte, la colusión explícita
lleva a resultados similares a los de la colusión tácita, pero requiere de la comunicación abierta

I
entre los agentes económicos, con propuestas específicas y aceptación de las mismas, para
manipular el mercado. De acuerdo con la LFCE, este comportamiento es ilegal.
66
Red Internacional de Competencia. (2006). Merger Guidelines Workbook. [Archivo PDF].
Disponible en: [Link]
[fecha de consulta: 22 de abril 2018].
67
Un insumo esencial es un recurso productivo que no puede ser duplicado por razones físicas
o económicas y que se requiere necesariamente para la producción de un bien o servicio.

93

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Ponderación de principios para una política

de transparencia en las telecomunicaciones

Primeramente, es importante mencionar que la información que posee

el gobierno no sólo comprende datos, sino también los métodos y
procedimientos utilizados para la toma de decisiones, es decir, guías,
resoluciones, estadísticas, criterios, entre otros. En segundo lugar, existe
una variedad de instrumentos para divulgar la información, entre los cuales
algunos son más eficaces que otros en relación con el objetivo buscado.

Por otra parte, la divulgación de información puede traer diversos efectos

posibles, como pueden ser: la disminución o aumento de la asimetría
informativa entre las empresas, el daño o fomento al desarrollo de los
mercados, el empoderamiento de los consumidores y, con ello, un impulso
a la competencia, o bien, la facilitación de la colusión entre competidores.68

Además, existe un grado mayor de complejidad si consideramos que los

agentes privados pueden tener distintas políticas de transparencia de acuerdo
con sus propios intereses. Por ejemplo, existe cierta subjetividad al considerar
el valor que puede tener algún dato concreto para sus inversionistas,69 que
les puede generar ventajas frente a sus competidores, o la rentabilidad que
puedan obtener si deciden comunicarlo a sus clientes.70

Así, es necesario hacer un ejercicio de ponderación, no sólo para establecer

políticas generales para la difusión periódica de información pública, sino
también para el análisis de casos concretos en donde se requiere acceso
a la información.

La autoridad debe garantizar el acceso a información a los particulares

que se encuentran en una situación jurídica específica, por ejemplo,
dentro de un procedimiento administrativo de imposición de sanción, o
de uno seguido en forma de juicio, para que puedan ejercer su derecho
de defensa contando con los elementos necesarios. Al valorar este tipo de
peticiones debe ponderarse el bien jurídico tutelado contra la necesidad y
razonabilidad de hacer pública o asequible la información solicitada, que
pudiera involucrar información sensible sobre las estrategias comerciales
de un competidor, por lo que no necesariamente en todos los casos es

R
68
Sobre la diversidad de mecanismos mediante los cuales la transparencia del mercado puede
facilitar la colusión entre competidores. Véase Red Internacional de Competencia. (2006). op. cit.
69
Por ejemplo, cuando se trata de una adquisición entre empresas, en algunos casos las partes
deciden publicar el monto de la operación, pero en otros lo mantienen secreto.
70
Mollgaard P. y Overgaard B. (2001). [Link].

94

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 La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión

justificable otorgar el acceso.71 En este sentido, se debe buscar el punto de

equilibrio entre diversos intereses y derechos contrapuestos.

Por lo anterior, se podría adelantar que es indispensable contar con acceso

a la información que permita una adecuada defensa, siempre que dicha
información sea la apropiada y pertinente para conseguir tal objetivo. En efecto,
el proporcionar acceso a la información que sea estrictamente necesaria
para garantizar a los particulares su defensa, proporcionará a la autoridad,
eventualmente, mayores elementos para resolver de manera asertiva la
cuestión sometida a su consideración.

Generalmente los particulares aducen la confidencialidad y la reserva

de información —a costa del derecho humano de defensa de los demás
involucrados en este tipo de procedimientos— en documentos de carácter
técnico como peritajes, estudios científicos o pruebas. Sin embargo, debe
distinguirse realmente cuando se está en presencia de una limitante objetiva al
acceso a la información. Por otro lado, las contrapartes tienen el incentivo de
solicitar acceso a toda la información de sus competidores, incluyendo aquella
que no resulte pertinente para la defensa y que pueda dejar al descubierto
alguna vulnerabilidad comercial, por lo que es necesario que se pondere caso
por caso cuándo debe considerarse como indispensable para la defensa de
las partes72 determinada información.

71
Véase, por ejemplo, Tron, J.C. (2016). Pruebas de daño e interés público, pp. 4-7.
Disponible en: [Link]
view&gid=555&Itemid=40, [fecha de consulta: 22 de abril 2018].
72
Tesis emitida por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa
Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, que
dispone: “INFORMACIÓN CLASIFICADA COMO CONFIDENCIAL EN TÉRMINOS DE LA LEY
FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA, EXHIBIDA CON EL INFORME JUSTIFICADO.
PONDERACIÓN QUE DEBE REALIZAR EL JUZGADOR DE AMPARO PARA PERMITIR
O NEGAR EL ACCESO A ÉSTA.- No toda la información clasificada como confidencial en
términos de la Ley Federal de Competencia Económica, exhibida con el informe justificado,
puede considerarse como “indispensable para la adecuada defensa de las partes” en el
amparo, en términos de lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en la contradicción de tesis 121/2014, pues si bien es cierto que la información gubernamental
es pública y debe imperar el principio de máxima publicidad, entendiendo por aquélla, la que se
haya dado a conocer por cualquier medio de difusión público, o bien, que se halla en registros o
fuentes de acceso público, también lo es que ese derecho fundamental tiene restricciones, y una
de ellas guarda relación con la información proveniente de otros gobernados, que merece ser
manejada con confidencialidad, como son los secretos (industriales, comerciales, profesional,
fiscal, etcétera), considerados como bienes preciados y que también merecen tutela conforme
al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la par de los datos

I
personales y la vida privada, que igualmente tienen fundamento y protección constitucionales,
ostentando este conjunto de información el carácter o cualidad de confidencial. Por tanto, en
los casos de tensiones entre los derechos fundamentales que protegen la confidencialidad y
el derecho de defensa, debe ponderarse, en cada caso particular, el valor de los intereses en
juego y el grado de afectación efectivo o real, para concluir la norma individualizada o regla
pertinente, lo que no significa que dejen de observarse los diversos principios constitucionales
y legales -legalidad, igualdad, seguridad jurídica, debido proceso, acceso efectivo a la justicia

95

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Además, debe preverse otro efecto colateral que es la posibilidad de

revelar información que pudiera perjudicar indebidamente a una persona,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra. Como ejemplo se puede
mencionar la información proporcionada por partes ajenas a los involucrados
en el procedimiento que puedan sufrir represalias directamente o sobre sus
socios comerciales, clientes o proveedores, o aquella tendiente a identificar
a los denunciantes o a otros terceros73 cuando éstos tengan derecho a
permanecer en el anonimato y su identificación no sea necesaria para llevar
a cabo la defensa de los derechos de los involucrados.

Por otra parte, es importante tener presente que la información considerada

como secreto comercial puede perder tal carácter con el transcurso del
tiempo, puesto que los mercados son dinámicos, particularmente en el
caso de las telecomunicaciones, y la información que en un momento pudo
generar una ventaja para una persona dadas sus estrategias e inversiones,
puede perder su utilidad en un plazo muy corto. Así, el razonamiento que
llevó a la protección de cierta información en algún momento procesal,
puede ya no tener validez en otro posterior.

Otro caso en donde se requiere hacer una ponderación sobre los

principios que se pretende proteger y la posibilidad de generar un daño
al transparentar información es el de las licitaciones públicas de espectro.
Desde el punto de vista del diseño de una licitación de espectro o de otros
bienes públicos se puede considerar que existen tres etapas distintas en lo
que se refiere a la disponibilidad de información: antes, durante y después
del proceso. Para obtener los objetivos de política pública que persiguen

y cosa juzgada-, o las restricciones que prevé la Norma Fundamental, ya que, de no hacerlo,
se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de la función judicial”.
73
Tesis emitida por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado
en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones: “INFORMACIÓN
CLASIFICADA COMO CONFIDENCIAL EXHIBIDA CON EL INFORME JUSTIFICADO. ESA
CATEGORÍA INCLUYE AQUELLA DISTINTA DE LOS SECRETOS COMERCIALES, CUYA
REVELACIÓN PERJUDICARÍA SIGNIFICATIVAMENTE A UNA PERSONA O EMPRESA.- La
fracción II del artículo 31 bis de la Ley Federal de Competencia Económica abrogada dispone
que tendrá el carácter de confidencial aquella información que, de hacerse del conocimiento
de los demás agentes económicos con interés jurídico en los procedimientos sustanciados
por el órgano regulador en la materia, pueda causar un daño o perjuicio en su posición
competitiva a quien la haya proporcionado, contenga datos personales cuya difusión requiera
su consentimiento, pueda poner en riesgo su seguridad o cuando por disposición legal se
prohíba su divulgación. Por tanto, debe incluirse en la categoría de información confidencial,
aquella exhibida con el informe justificado en el juicio de amparo, distinta de los secretos

R
comerciales, pero que su revelación perjudicaría significativamente a una persona o empresa,
en función de las circunstancias específicas de cada caso, como sucedería con la información
proporcionada por terceras partes sobre empresas que permitan a éstas ejercer presiones de
carácter económico, el riesgo de medidas de represalia comercial sobre sus competidores o
sobre sus socios comerciales, clientes o proveedores, o que sirva a las partes para identificar
a los denunciantes o a otros terceros cuando éstos deseen, justificadamente, permanecer en
el anonimato”.

96

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 La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión

las licitaciones es deseable determinar qué tipo de información puede

hacerse disponible en cada etapa analizando las interacciones estratégicas
posibles entre los interesados y eventuales participantes. De este modo,
es justificable reservar cierta información según la etapa que se atraviese
si se concluye que su divulgación pudiera distorsionar los incentivos a
participar disminuyendo la concurrencia, generar asimetrías de información
que afecten la competencia y/o facilitar la coordinación para fijar posturas o
para abstenerse de participar, todo lo cual pondría en riesgo la asignación
eficiente del espectro.

Por ejemplo, en caso de que la autoridad publique información que permita

identificar a los interesados y/o participantes antes o durante el desarrollo
de la licitación, la posibilidad de conocer su capacidad económica y sus
alianzas comerciales podría facilitar un comportamiento colusorio tácito o
explícito74 en detrimento de la concurrencia en el proceso y la intensidad
de la competencia, poniendo en riesgo que el bien público sea asignado
eficientemente e incluso que pueda ser adjudicado a alguien.75

Como último ejemplo de ponderación para la divulgación de información

está la decisión del IFT de publicar datos individualizados por concesionario
de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, como son el número de
suscriptores o ingresos, con el fin de dar a conocer el estado y evolución de
la concentración del mercado, detallando la participación de cada uno de
los competidores, por tipo de servicio.

Antes de la creación del IFT, esta información no se hacía pública con base
en la consideración de que se trataba de datos propiedad de las empresas,
pero ahora se ha transparentado en razón de que la información proviene
de servicios públicos concesionados que son de interés general, cuya
publicidad es útil para la planeación de negocios de todas las empresas del
sector, así como para el análisis de las políticas públicas.

I
74
En el caso de una licitación, este comportamiento pudiera materializarse en la decisión de
no participar en absoluto o sólo en aquellas porciones donde no exista competencia directa
con los rivales identificados; o bien, en hacer ofertas reducidas considerando la información
disponible sobre la capacidad económica y situación financiera de los rivales.
En un extremo, también pudiera reflejarse en acciones orientadas a obstaculizar la obtención
de financiamiento para ciertos competidores u otras acciones equivalentes.
75
Red Internacional de Competencia.(2006). op. cit.

97

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Marco de obligaciones y acciones para impulsar

la transparencia en las telecomunicaciones y la radiodifusión

El artículo 72, fracción V, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso

a la Información Pública establece de forma específica la información
que deberá hacer disponible el IFT mediante la Plataforma Nacional de
Transparencia, que es la siguiente:
a) Las versiones estenográficas de las sesiones del pleno en los términos
que señala la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión
(LFTR).
b) Las versiones públicas de las grabaciones de las sesiones del pleno.
c) Las versiones públicas de los acuerdos y resoluciones del pleno.
d) El registro de las entrevistas que lleven a cabo los comisionados con
personas que representen los intereses de los agentes económicos para
tratar asuntos de su competencia en términos del artículo 30 de la LFTR.
e) Los procesos de consultas públicas, el calendario de consultas a
realizar y las respuestas o propuestas recibidas.
f) Los programas sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico
para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de
uso y coberturas geográficas que sean materia de licitación pública.
g) Respecto del Registro Público de Concesiones, en términos del
artículo 177 de la LFTR, la información pública y no clasificada de:
• Los títulos de concesión y las autorizaciones otorgadas, así
como sus modificaciones o terminación de los mismos.
• El Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias actualizado.
• Los servicios asociados.
• Los gravámenes impuestos a las concesiones.
• Las cesiones de derechos y obligaciones de las concesiones.
• Las bandas de frecuencias otorgadas en las distintas zonas del
país.
• Los convenios de interconexión, los de compartición de
infraestructura y desagregación de la red local que realicen los

R
concesionarios.
• Las ofertas públicas que realicen los concesionarios declarados
como agentes económicos preponderantes en los sectores de
telecomunicaciones y radiodifusión o con poder sustancial.

98

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 La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión

• Las tarifas al público de los servicios de telecomunicaciones

ofrecidos por los concesionarios y los autorizados.
• Los contratos de adhesión de los concesionarios.
• La estructura accionaria de los concesionarios.
• Los criterios adoptados por el pleno del IFT.
• Los programas anuales de trabajo, informes trimestrales
de actividades del IFT, así como los estudios y consultas
que genere.
• Los lineamientos, modelos y resoluciones en materia de
interconexión, así como los planes técnicos fundamentales que
expida el IFT.
• Las medidas y obligaciones específicas impuestas a los
concesionarios que se determinen como agentes económicos
con poder sustancial o preponderantes, y los resultados
de las acciones de supervisión del Instituto, respecto de su
cumplimiento.
• Los resultados de las acciones de supervisión del Instituto,
respecto del cumplimiento de las obligaciones de los
concesionarios.
• Las estadísticas de participación de los concesionarios
autorizados y grupo de interés económico en cada mercado
que determine el IFT.
• Los procedimientos sancionatorios iniciados y las sanciones
impuestas por el Instituto que hubieren quedado firmes.
• Las sanciones impuestas por la Procuraduría Federal de
Protección al Consumidor que hubieren quedado firmes.

Adicionalmente, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, así

como la Ley Federal de Competencia Económica, que son las principales
leyes que rigen al IFT, contienen numerosas disposiciones diseñadas para
transparentar el actuar cotidiano de la autoridad, lo que tiene una importancia
particular considerando que el Instituto es un órgano autónomo y la
transparencia, para este tipo de entidades, se vuelve un mecanismo poderoso
de rendición de cuentas; ello en adición a los objetivos de proporcionar

I
certidumbre a la industria y aminorar las asimetrías de información entre los
agentes económicos, a fin de alentar las inversiones, fomentar la entrada de
nuevos competidores y empoderar a los consumidores. Aquí algunos ejemplos:

99

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

1) El IFT debe formular y publicar un programa anual de trabajo que

establece los proyectos a realizar siguiendo las líneas de acción
prioritarias, objetivos y estrategias institucionales.
2) A más tardar el 31 de diciembre de cada año, debe publicar el
programa de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico,76
donde se identifican las bandas de frecuencias de espectro
determinado que formarán parte de procesos de licitación pública,
así como otras frecuencias disponibles mediante asignación directa
para uso público y social, incluyendo a las concesiones comunitarias
e indígenas. Esta información permite que los interesados en proveer
nuevos servicios o expandir los existentes planeen adecuadamente
sus inversiones, lo que promueve la concurrencia en los servicios de
telecomunicaciones y radiodifusión y un desempeño más sano de las
empresas.
3) El IFT cuenta con un Registro Público de Telecomunicaciones,77
que incluye el Registro Público de Concesiones (RPC) y el Sistema
Nacional de Información de Infraestructura (SNII).
a. El RPC contiene, entre otros documentos, los títulos de
concesión y las autorizaciones otorgadas; el cuadro nacional
de atribución de frecuencias actualizado; las cesiones
de derechos y obligaciones de las concesiones; las bandas de
frecuencias asignadas en las distintas zonas del país, así como
aquellas que hayan sido objeto de arrendamiento o cambio; los
convenios de interconexión, de compartición de infraestructura y
desagregación de la red local; las tarifas al público de los servicios;
las ofertas públicas que realicen los agentes económicos
preponderantes o con poder sustancial; los contratos de adhesión
de los concesionarios; la estructura accionaria, cambios de control
accionario, titularidad u operación de sociedades relacionadas
con concesiones; los criterios adoptados por el pleno del Instituto,
los programas anuales de trabajo y los informes trimestrales
de actividades; los estudios y consultas; las estadísticas y los
indicadores generados; los lineamientos, modelos de costos
y resoluciones en materia de interconexión; los planes técnicos
fundamentales; las medidas y obligaciones específicas impuestas
a los agentes económicos preponderantes o con poder sustancial,
así como los resultados de las acciones de supervisión relacionadas
con su cumplimiento; los procedimientos sancionatorios iniciados

R
y las sanciones impuestas por el Instituto que hubieren quedado
firmes; así como cualquier otro documento que el pleno determine
que deba incorporarse.
76
Artículos 15 fracción VI y 59 de la LFTR.
77
Artículo 176 de la LFTR.

100

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 La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión

b. El SNII es una base de datos nacional georreferenciada que

contiene la información de los registros de infraestructura activa,
medios de transmisión, infraestructura pasiva, derechos de vía
y sitios públicos; también debe incluir los bienes inmuebles que
hayan inscrito los particulares para ponerlos a disposición de
los concesionarios para la instalación de infraestructura.78 Esta
base de datos se encuentra reservada en términos de ley, pero
se puede proporcionar acceso a la misma a concesionarios o
personas que pretendan ser concesionarios o autorizados,
garantizando la confidencialidad de la misma. También pueden
tener acceso a esta base de datos las autoridades de seguridad
y de procuración de justicia para el ejercicio de sus atribuciones.79
4) El registro y, en su caso, autorización previa de las tarifas al público
de los servicios de telecomunicaciones,80 incluidos descuentos y
bonificaciones, cuya consulta facilita a los usuarios tomar mejores
decisiones de consumo y estimula la competencia.
5) La obligación de los comisionados de publicar en el portal del IFT el
registro de entrevistas que lleven a cabo con los regulados,81 respecto
del tratamiento de los asuntos de su competencia, donde se debe
hacer constar los nombres de las personas que estuvieron presentes
y los temas tratados. Este ejercicio favorece un acceso equitativo de
los particulares para expresar sus preocupaciones directamente al
Pleno, además de proveer transparencia sobre las actividades de los
comisionados abonando a la rendición de cuentas.
6) En el último trimestre de cada año, el IFT debe publicar en el Diario
Oficial de la Federación las condiciones técnicas mínimas de
interconexión y las tarifas que hayan resultado de las metodologías
de costos, mismas que estarán vigentes en el año calendario
inmediato siguiente.82 Dichas condiciones y tarifas serán aplicables
a los concesionarios en caso de que surja un desacuerdo de
interconexión que deba resolver el Instituto. El conocimiento previo
de las condiciones y tarifas que impondría la autoridad al resolver un
desacuerdo de interconexión empodera a los operadores medianos y
pequeños, al acotar el margen de actuación de los que tienen mayor
poder de negociación y que en otras circunstancias podrían imponer
condiciones abusivas, con lo cual al mismo tiempo se promueve una
negociación más expedita de los acuerdos de interconexión.

I
78
Artículo 181 de la LFTR.
79
Artículo 188 de la LFTR.
80
Artículos 15 fracción XXIV y 177 fracción IX de la LFTR.
81
Artículo 30 de la LFTR.
82
Artículo 137 de la LFTR.

101

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

7) Otra obligación relevante en materia de transparencia y participación

ciudadana es la obligación de realizar consultas públicas para toda
emisión y modificación de reglas, lineamientos o disposiciones
administrativas de carácter general. Estas consultas públicas tienen
como objeto cumplir con un principio de transparencia y participación
ciudadana,83 pero al mismo tiempo enriquecen la labor regulatoria
de la autoridad al abrir la oportunidad para que distintos integrantes
de la sociedad se expresen y ofrezcan sus puntos de vista sobre el
proyecto regulatorio, fortaleciendo así los lineamientos y reglas de
aplicación general emitidos por el IFT.84
8) En la realización de consultas, el IFT ha empleado mecanismos
acordes con las características y necesidades del público a quien van
dirigidos los proyectos de normas. Como ejemplo se tiene la consulta
sobre el anteproyecto de lineamientos generales para el otorgamiento
de las concesiones a que se refiere el título cuarto de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión, donde el pleno acordó 85
efectuar tanto consulta pública, como consulta indígena, tomando
en consideración el artículo sexto del Convenio número 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual establece que
los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Este
procedimiento específico de consulta se hizo necesario considerando
que una de las categorías de concesiones sobre las que versan los
lineamientos es precisamente la que se otorga para uso social indígena.

Adicionalmente a las obligaciones de transparencia previstas en la ley,

el IFT ha llevado a cabo diversas acciones para poner en manos de los
particulares información útil para la toma de decisiones, ya sea que se trate
de usuarios que eligen un tipo de servicios y los proveedores que se ajustan
mejor a sus necesidades, las empresas que requieren datos confiables
para definir sus estrategias de negocios, o la academia y los especialistas
que analizan la evolución del sector. Algunos ejemplos de ello son:
• El comparador de planes de servicios de telecomunicaciones,
que se encuentra en la página de internet del Instituto,86 es una
83
Las consultas son obligatorias, salvo que la publicidad pudiera comprometer los efectos que
se pretende resolver o se trate de una situación de emergencia.

R
84
Quintana, E. (2008). p. 37.
85
IFT. (2013). Acuerdo mediante el cual el pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones somete a
consulta pública y consulta indígena el anteproyecto de lineamientos generales para el otorgamiento
de las concesiones a que se refiere el título cuarto de la Ley federal de telecomunicaciones y
radiodifusión. [Archivo PDF]. Disponible en: [Link]
sesiones/acuerdoliga/[Link], [fecha de consulta: 22 de abril 2018].
86
Puede consultarse en: [Link]

102

Relevancia_Informacion_OK.indd 102 25/08/18 12:30 p.m.

 La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión

herramienta que facilita el contraste entre planes tarifarios de

servicios de telecomunicaciones móviles o fijos, individuales o en
paquete, incluyendo internet y televisión por cable, en relación con
las necesidades de comunicación y el presupuesto de cada usuario.
De esta forma, los consumidores pueden identificar los planes y
proveedores que mejor satisfacen sus preferencias, disminuyendo
la asimetría en la información que generalmente existe entre
oferentes y demandantes. Además de beneficiar directamente a los
consumidores, la toma de decisiones informada contribuye a impulsar
la competencia al hacer visibles las mejores ofertas de servicios.

• El Banco de Información de Telecomunicaciones (BIT) que se

encuentra en el portal del IFT87 incorpora las mejores prácticas
en términos de datos abiertos y acceso a la información. Aquí los
interesados pueden realizar consultas y descargar directamente
los datos eligiendo entre distintos niveles de agregación y periodos.
Para construir estadísticas significativas y consistentes, desde su
creación el IFT se dio a la tarea de homologar los datos operativos
reportados por la industria para hacerlos congruentes con definiciones
internacionales —principalmente de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones— de forma que fueran comparables entre
operadores en México y también frente a los datos registrados en
otros países. Así, ahora se cuenta con una base estadística sólida
y confiable que permite dar seguimiento y analizar el desarrollo del
sector. Cabe destacar que el acceso al BIT es libre y gratuito.

Información para distintos públicos

La actividad reguladora del IFT tiene un impacto directo en los usuarios

—que incluyen prácticamente a toda la sociedad— y en las empresas
relacionadas con el sector (tanto entidades públicas como privadas y
público-privadas). Debido al alcance de los servicios de telecomunicaciones
y radiodifusión y la repercusión que tienen en la población, estos generan
interés del mundo empresarial, la academia, los consultores especializados
y despachos de abogados, organizaciones de consumidores y de defensa
del derecho a la información, entidades gubernamentales, de los poderes
Legislativo y el Judicial, autoridades electorales, entre otros.

I
Para que el IFT y cualquier otra entidad gubernamental establezcan una
comunicación más efectiva con la sociedad, es importante considerar que
el público interesado en la información es heterogéneo. En este sentido
87
Puede consultarse en: [Link]

103

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

resulta relevante distinguir las siguientes características en el público

objetivo: 1) el grado de conocimientos que tenga sobre el tema y 2) su
capacidad para organizarse y defender sus intereses.88 Las combinaciones
posibles de estas características se muestran en la siguiente gráfica:

Fuente: Adaptado de Red Internacional de Competencia (ICN, por sus siglas en inglés) (2011).

Tomando en cuenta estas características y para que la comunicación sea

efectiva, es posible determinar qué tipo de información ofrecer y de qué
forma hacerlo, para lo cual es importante reconocer que cada segmento
de la sociedad busca satisfacer necesidades e intereses específicos al
solicitar determinada información y, por tanto, espera un contenido con
distintas características:

R
88
Tomado de: Red Internacional de Competencia. (2011). Effective Communication of a Competition
Advocacy Message. [Archivo PDF]. Disponible en: [Link]
org/uploads/library/[Link], [fecha de consulta: 22 de abril 2018].

104

Relevancia_Informacion_OK.indd 104 25/08/18 12:30 p.m.

 La transparencia en las telecomunicaciones y en la radiodifusión

Fuente: Adaptado de ICN (2011).

Considerando lo anterior se puede concluir que no basta con hacer pública

la información, sino que también es necesario ofrecerla de forma ágil y
precisa, en un formato adaptado a los intereses y características de cada
segmento de la sociedad, ya sea que se trate de consumidores, empresas,
gobierno o público en general.

Conclusiones

La información es un insumo primordial para la toma de decisiones para el

gobierno, empresas y consumidores. Un organismo público como el IFT,
que es regulador y autoridad de competencia con autonomía constitucional,
requiere contar con información confiable y precisa para diseñar normas
adecuadas a la realidad de los mercados, reaccionar de forma precisa y
oportuna a la evolución del mismo e intervenir adecuadamente frente a las

I
distorsiones que detecte en el proceso de competencia y libre concurrencia.

Las empresas también requieren contar con información de calidad para

planear sus inversiones en el mediano y largo plazo, así como para prevenir
riesgos y detectar oportunidades de negocio.

105

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Los consumidores, por su parte, precisan obtener información procesada

y accesible que les permita identificar los servicios y proveedores que
pueden satisfacer sus necesidades de mejor manera, así como aprovechar
los mecanismos existentes para exigir el respeto de sus derechos como
consumidores, usuarios o audiencias.

Así, en el caso de las telecomunicaciones y la radiodifusión, como sectores

fundamentales para el desarrollo económico del país, la responsabilidad
de generar y difundir información sobre la evolución de los servicios y
la actuación del IFT, no sólo responde a su obligación de transparencia
y rendición de cuentas, sino que va mucho más allá, tratándose de una
necesidad inherente al cumplimiento de su mandato constitucional: el
desarrollo eficiente de las telecomunicaciones y la radiodifusión, el cual no
sería posible sin impulsar la toma de decisiones informada y eficiente de
todos los agentes económicos que contribuyen, día con día, con cada una
de sus acciones, a lograr la encomienda del regulador.

R
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106

25/08/18 12:30 p.m.

 La relevancia de la información pública
para la toma de decisiones
económico-sociales en materia
de combate a la pobreza

Gonzalo Hernández Licona89,90

I
89
Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(Coneval).
90
Agradezco el apoyo y el trabajo preciso de Enrique Minor, Paola Vela y Edna Jaramillo para
este documento.

107

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 Introducción

Cada año, el Congreso y los gobiernos (federal, estatales y municipales) le

retiran dinero a los ciudadanos a través de los impuestos. Para una parte
de la población esto representa el 25 por ciento de sus ingresos anuales o
más. Justifican esta medida con el argumento de que lo administran para
mejorar la situación de la población. Lo cierto es que no siempre queda
claro cómo se invierte ese dinero y cuáles son los resultados.

Sin embargo, en un país que busca consolidar la democracia y la rendición

de cuentas es fundamental que exista evidencia objetiva sobre cuáles
son las prioridades que debería tener el país, sus entidades federativas y los
municipios, así como qué acciones de política pública sirven y cuáles no, con
el propósito de elaborar un presupuesto basado en resultados, que brinde
claridad a quien pone el dinero vía impuestos: la ciudadanía.

Antes de la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política

de Desarrollo Social (Coneval), existía una demanda social creciente de
transparencia y rendición de cuentas de las acciones de los diferentes
órdenes de gobierno en relación con el ejercicio de los recursos públicos
destinados al combate de la pobreza. Esta tarea fundamental se le
encomendó al Coneval para que el país pudiera contar con información
que permitiera identificar a la población en situación de pobreza. Esa
información es relevante para que los programas sociales puedan alcanzar

I
a dicha población y atender sus necesidades más apremiantes. Con ella es
posible establecer un diagnóstico de las necesidades a atender en materia
de pobreza, así como evaluar el éxito o no de la política social de combate
a la pobreza, aunado al ejercicio de rendición de cuentas y transparencia
que demanda la sociedad mexicana.

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

En este artículo se describen algunos alcances en la generación y uso

de la información que publica el Coneval sobre la situación de la pobreza
en México. Se presentan los antecedentes que dieron origen a esta
información, así como la composición de la misma y la forma en que se ha
empleado. Finalmente, se hace una valoración de los alcances y retos que
quedan pendientes en esta importante tarea que es una de las atribuciones
fundamentales que tiene el Coneval.

Antecedentes

La creación del Coneval respondió a una demanda social por transparencia

y rendición de cuentas en el uso de los recursos designados para el desarrollo
social. Esta demanda quedó claramente plasmada en la Ley General de
Desarrollo Social (LGDS) promulgada en 2004, la cual establece el marco
institucional para salvaguardar los derechos sociales de los mexicanos.

La LGDS no sólo encomendó al Coneval la medición de la pobreza, sino

que también estableció una serie de indicadores que deben incluirse en
la metodología de medición. Estos indicadores son: el ingreso corriente
per cápita, rezago educativo promedio en el hogar, acceso a los servicios
de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda,
acceso a los servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación
nutritiva y de calidad, grado de cohesión social y de accesibilidad a carretera
pavimentada. Estos datos se obtuvieron a través del Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (INEGI) (Art. 36, LGDS) y, a partir de ellos, el
Coneval desarrolló una metodología para la medición multidimensional de
la pobreza, la cual permitió dar a conocer las estimaciones de pobreza en
México en el año de 2009. La periodicidad con la que se deben publicar las
estimaciones también se establece en la LGDS y es por lo menos de cada
dos años para cada entidad federativa y desagregada a nivel municipal
cada cinco años (Art. 37, LGDS).

Gracias al trabajo del Coneval, desde 2009 se cuenta con información

pública sobre pobreza, la cual es calculada con total transparencia, y
cualquier persona puede replicar las estimaciones con las bases de datos
que genera el INEGI y los programas de cálculo que publica el Coneval.

R
Parte del uso de la información de pobreza para definir política pública
está contemplado en la misma LGDS, ya que las estimaciones de pobreza
reportadas por el Coneval se utilizan para definir las Zonas de Atención
Prioritaria (ZAP), “áreas o regiones, sean de carácter predominantemente

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación

indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en
el ejercicio de los derechos para desarrollo social” (Art. 29, LGDS). El
Ejecutivo Federal, acorde con el artículo 30 de la LGDS, deberá revisar
anualmente las ZAP para los efectos de asignaciones del Presupuesto de
Egresos de la Federación (Art. 30, LGDS).

Desde el inicio de sus actividades en 2005, el Coneval sustenta su quehacer

en una política institucional clara y de transparencia y acceso a la información,
lo que le ha permitido tener un reconocimiento social muy importante. Esta
práctica institucional se reforzó posteriormente con lo establecido en la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública promulgada en
2016, la cual establece la obligatoriedad de poner a disposición del público
toda la información que genera en el cumplimiento de sus atribuciones de
medición de pobreza y evaluación de la política de desarrollo social (Art. 72,
fracc. III).

La medición de la pobreza en México

La medición de la pobreza requiere un trabajo muy importante de carácter

académico, así como de recolección de información que permita realizar
esta tarea con el suficiente rigor técnico y que brinde certidumbre sobre la
información que se está generando. Entre 2006 y 2009, y a partir de las
atribuciones que tiene el Coneval, inician los trabajos para generar la
metodología y los instrumentos de recolección de información para poder
medir la pobreza de acuerdo con lo establecido en la LGDS. La generación
de la metodología por si misma fue un proceso de transparencia y
rendición de cuentas, ya que contó con la participación de diferentes
académicos e instituciones, se organizaron seminarios y consultas con
diferentes actores, lo que permitió consolidar una metodología de medición
e instrumentos de recolección de información con el suficiente rigor técnico
para dar certidumbre en dicha tarea.

De esta forma y desde 2009, la medición oficial de la pobreza en México es

una actividad pública que se realiza con transparencia; cualquier persona,
en cualquier parte del mundo puede replicar las estimaciones que da a
conocer el Coneval, ya que las bases de datos y programas de cálculo,

I
a nivel nacional, por entidad federativa y municipios, se encuentran a
disposición del público, de acuerdo con lo establecido en la LGDS.

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Cuadro 1
Medición de pobreza, Estados Unidos Mexicanos

Porcentaje Millones de personas

Indicadores 2008 2010 2012 2014 2016 2008 2010 2012 2014 2016

Pobreza

Población en situación de pobreza 44.4 46.1 45.5 46.2 43.6 49.5 52.8 53.3 55.3 53.4

Población en situación de pobreza moderada 33.3 34.8 35.7 36.6 35.9 37.2 39.8 41.8 43.9 44.0

Población en situación de pobreza extrema 11.0 11.3 9.8 9.5 7.6 12.3 13.0 11.5 11.4 9.4

Población vulnerable por carencias sociales 32.3 28.1 28.6 26.3 26.8 36.0 32.1 33.5 31.5 32.9

Población vulnerable por ingresos 4.7 5.9 6.2 7.1 7.0 5.2 6.7 7.2 8.5 8.6

Población no pobre y no vulnerable 18.7 19.8 19.8 20.5 22.6 20.9 22.8 23.2 24.6 27.8

Privación Social

Población con al menos una carencia social 76.6 74.2 74.1 72.4 70.4 85.5 85.0 86.9 86.8 86.3

Población con al menos tres carencias sociales 31.7 28.2 23.9 22.1 18.7 35.4 32.4 28.1 26.5 23.0

Indicadores de carencia social

Rezago educativo 21.9 20.7 19.2 18.7 17.4 24.5 23.7 22.6 22.4 21.3

Carencia por acceso a los servicios de salud 38.4 29.2 21.5 18.2 15.5 42.8 33.5 25.3 21.8 19.1

Carencia por acceso a la seguridad social 65.0 60.7 61.2 58.5 55.8 72.5 69.6 71.8 70.1 68.4

Carencia por calidad y espacios de la vivienda 17.7 15.2 13.6 12.3 12.0 19.7 17.4 15.9 14.8 14.8

Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 22.9 22.9 21.2 21.2 19.3 25.5 26.3 24.9 25.4 23.7

Carencia por acceso a la alimentación 21.7 24.8 23.3 23.4 20.1 24.3 28.4 27.4 28.0 24.6

Bienestar

Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 16.8 19.4 20.0 20.6 17.5 18.7 22.2 23.5 24.6 21.4

Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 49.0 52.0 51.6 53.2 50.6 54.7 59.6 60.6 63.8 62.0

Fuente: estimaciones del Coneval con base en el MCS-ENIGH 2008, 2010, 2012, 2014 y el MEC
2016 del MCS-ENIGH.

De igual forma, reconociendo la importancia de contar con más información

para lograr una mejor toma de decisiones, el Coneval ha generado
información complementaria de corto plazo para que todos los actores
tomen mejores decisiones sin esperar la medición de pobreza que se
publica cada dos años. Tal es el caso del Índice de la Tendencia Laboral
de la Pobreza (ITLP), un indicador que permite conocer la evolución del
valor real de los ingresos laborales de los hogares mexicanos en intervalos
de tiempo más cortos de lo que se podría conocer sólo con la medición
de la pobreza. Si bien la ley establece que la pobreza deberá medirse a
nivel estatal cada dos años y a nivel municipal cada cinco, la necesidad de
contar con información oportuna para la toma de decisiones en materia de

R
combate a la pobreza llevó a la creación del ITLP. A pesar de que no es un
indicador de pobreza, ya que no toma en cuenta todos los indicadores que
marca la ley, sí permite conocer cuál es la evolución trimestral del poder
adquisitivo de los devengos laborales en los hogares mexicanos, el cual

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

es el componente más importante de los ingresos que reciben las familias

mexicanas pues alrededor del 70 por ciento de las entradas de dinero en
los hogares provienen de los ingresos laborales. Su evolución ha mostrado,
a lo largo del tiempo, tener concordancia con la medición de la pobreza,
por lo cual es un indicador que también permite anticipar cómo podría
comportarse la pobreza.

Finalmente, uno de los indicadores que ha cobrado una importancia

relevante en los últimos años es el valor monetario de la canasta básica
alimentaria, la cual utiliza el Coneval para la medición de la pobreza. Este
indicador muestra la evolución del costo de una canasta de alimentos,
que se elabora siguiendo ciertos criterios nutricionales de un grupo de
población y que, de acuerdo con sus patrones de consumo, logra cubrir con
algunos de sus requerimientos nutricionales. Su finalidad es poder contar
con una referencia monetaria contra la cual comparar los ingresos de los
hogares para establecer su condición de carencia en el ámbito económico.
Aunque no es su propósito original, la importancia de esta canasta se
debe fundamentalmente a que se ha tomado como referencia para el
establecimiento del salario mínimo.

La evaluación de la política de desarrollo social en México

El otro aspecto fundamental en las tareas del Coneval es la evaluación de

la política de desarrollo social. En dicha tarea, la generación y uso de la
información cobra una importancia relevante para el diseño de la política
de desarrollo social y de combate a la pobreza, conocer la operación de los
programas sociales e identificar las áreas de oportunidad para mejorar las
acciones públicas para el desarrollo social.

La LGDS le otorga facultades al Consejo para normar y coordinar las

evaluaciones de los programas sociales que operan las dependencias y
entidades de la administración pública federal. La evaluación tiene como
objetivo identificar, conjuntamente con las dependencias y entidades, el
desempeño y las áreas de mejora de los programas y políticas y está
constituido por dos tipos de componentes: normativo y de instrumentación.

I
En este contexto, por un lado, el Coneval ha emitido normatividad para regular
sus funciones en materia de evaluación como los Lineamientos Generales de
Evaluación, el Programa Anual de Evaluación, términos de referencia para
los diversos tipos de evaluaciones y lineamientos para el seguimiento de
recomendaciones derivadas de las evaluaciones. Por otro lado, el Coneval

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

también coordina las evaluaciones de los programas sociales, de los cuales

hasta 2016 se habían realizado 1,735 (Coneval, 2016d).

Contar con evaluaciones no garantiza que los programas implementen

cambios que mejoren su diseño y operación. Sin embargo, esta información
es una herramienta fundamental para tomar mejores decisiones en torno
a cómo enfrentar los problemas de pobreza y desigualdad del país para,
finalmente, poder revertir esta situación.

De la misma forma, el Coneval genera otros documentos dirigidos a los diferentes

actores involucrados en la toma de decisiones, como los órganos legislativos,
las secretarías y dependencias vinculadas con el tema presupuestal. La gama
de documentos que produce la Institución buscan poner a disposición de los
tomadores de decisiones los análisis y recomendaciones sobre aspectos
generales y específicos de los programas y políticas a efecto de mejorar el
desempeño de la política de desarrollo social.91

Uno de los documentos que refleja buena parte de las tareas que desarrolla
el Consejo es el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social,
que da cuenta de la situación del país en cuanto a la pobreza a partir de la
evolución de sus indicadores y componentes, así como de los principales
hallazgos de las evaluaciones de los programas sociales y de la política de
desarrollo social. Aquí se identifican los principales retos que tiene el país
en cuanto al combate a la pobreza y las áreas de mejora que los programas
sociales y la política de desarrollo social deben abordar para combatir la
pobreza y reducir las brechas de desigualdad en diferentes ámbitos del
desarrollo social.

En el rubro de las finanzas públicas, el Coneval emite cada año el

documento llamado Consideraciones para el Proceso Presupuestario, el
cual tiene como objetivo impulsar un presupuesto basado en resultados.
Este documento se dirige al Congreso de la Unión con información de la
situación de pobreza del país, así como de los programas sociales y su
contribución a la reducción de las carencias sociales de acuerdo con los
resultados de sus evaluaciones.

Toda la información generada por el Coneval tiene como fundamento la

necesidad de la sociedad mexicana por conocer el estado que guarda

R
el ejercicio de los recursos públicos para el combate a la pobreza y para
el desarrollo social en general. Su uso es un aspecto sustantivo para la
definición de la política pública.
91
Los documentos que genera el Coneval pueden consultarse en la sección de Evaluación en la
página de internet de la Institución.

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Usos de la información sobre pobreza y la evaluación

para la mejora de la política de desarrollo social

Como ya se ha descrito, el Coneval tiene como propósito generar

información objetiva y de rigor técnico acerca de la situación de la pobreza
y del desempeño de la política de desarrollo social para que sea utilizada
por los tomadores de decisiones y la ciudadanía en general, con el fin de
contribuir a mejorar el desempeño y la rendición de cuentas.

Por lo tanto, la utilidad de la información del Consejo radica en el uso que

los tomadores de decisión hagan de los productos y de la información que
genera para mejorar la política de desarrollo social, así como del empleo
que la ciudadanía le dé como un instrumento para fomentar la transparencia
y la rendición de cuentas. Es por eso que el Coneval tiene, como parte de
la planeación de sus actividades, dar seguimiento a través de diferentes
indicadores del uso de la información que genera el organismo.

La combinación de ambos factores —la generación de información y su

uso— ha permitido, desde su creación en 2006 y hasta la fecha, que el
Coneval cuente con más de 4,200 acciones de mejora en la política social.
Parte de estas acciones se ve reflejada en la mejora de los programas
sociales, la orientación de la política social y en la definición de metas
y objetivos claros con una base sólida que permite medir su avance.
(Coneval, 2016e).

Uno de los usos de la información que genera el Coneval se establece en el

artículo 29 de la LGDS, el cual, para efectos presupuestales, establece que
las ZAP deberán determinarse de acuerdo con los criterios de resultados
que defina el propio Consejo. Para tal efecto envía a la Secretaría de
Desarrollo Social (Sedesol) el documento titulado Criterios Generales para
la Determinación de las Zonas de Atención Prioritarias, el cual contiene,
principalmente, recomendaciones en el uso de la información más reciente
sobre pobreza, rezago social, marginación e ingreso laboral. Con esta
información el Ejecutivo Federal determina las ZAP y publica cada año,
atendiendo a los criterios establecidos por el Coneval y fundamentados en
la información de pobreza, rezago social y marginación, el decreto con el
que se formula la Declaratoria de las Zonas de Atención Prioritaria.

I
Otra parte de la Ley donde se establece el uso de la información de
pobreza es en el artículo 36. Ahí se lee que “los lineamientos y criterios que
establezca el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social para la definición, identificación y medición de la pobreza son de
aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

participen en la ejecución de los programas de desarrollo social”. Es por

ello que, a partir de los lineamientos para la medición de la pobreza, dados
a conocer por el Coneval en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio
de 2010, se marcan los criterios de observancia obligatoria para aquellos
entidades y programas “que tengan como fin o propósito la superación de
la pobreza o la atención de la población en dicha situación”.

Más allá del marco normativo, la información de pobreza que genera el

Coneval ha sido de mucha ayuda, tanto para apoyar la rendición de cuentas
y la transparencia de la política pública, como para mejorar el quehacer
gubernamental en esta materia. Hoy la ciudadanía tiene certeza de que la
medición de pobreza se lleva a cabo, no sólo con rigor técnico, sino con
transparencia, pues el proceso de medición de un fenómeno tan complejo
requiere de credibilidad.

La información de pobreza ha sido utilizada como parte central de la

política pública. Como ejemplo se puede mencionar la Estrategia Nacional
de Inclusión, la cual fue diseñada por el gobierno federal y utilizó diversos
elementos de la metodología de medición de la pobreza, pues tomó
como base, para la definición de su población objetivo, las estimaciones
de población en pobreza extrema que mostraba carencia de acceso a la
alimentación. Esta estrategia se ha utilizado para coordinar de manera más
adecuada las acciones de política pública de las dependencias federales,
así como de los gobiernos locales en materia de pobreza. Una parte de la
reducción de la pobreza y pobreza extrema entre 2014 y 2016 se puede
explicar gracias a que se logró mejorar la coordinación de la política pública,
a partir de contar con una medición multidimensional de ella.

Asimismo, la medición oficial de pobreza se ha usado recientemente por

los gobiernos federal y estatal para priorizar programas y acciones. De los
componentes de la medición de la pobreza se derivan dos de los catorce
indicadores del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, los cuales son
carencias promedio de la población en pobreza extrema y población en
pobreza extrema con carencia por acceso a la alimentación.

También fue central en el rediseño de la fórmula del Fondo de Aportaciones

para la Infraestructura Social (FAIS) en 2013, el cual tienen el propósito de
asignar los recursos de diferentes fondos del Ramo 33 para atender las
carencias de la población en pobreza extrema.

R
La metodología también ha tenido repercusiones internacionales. México
fue el primer país del mundo en tener una medición oficial de la pobreza.

116

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

A partir de ahí, varias naciones han trabajado para obtener un parámetro

de esta naturaleza con el apoyo del Coneval. Bután, Chile, Colombia y
Filipinas han instrumentado mediciones similares a las desarrolladas en
México. Por su parte, Argelia, Inglaterra, Marruecos, Perú, Sudáfrica,
Túnez, entre otros, han enviado comisionados al Coneval para conocer su
metodología y diseñar la propia.

En un ámbito más general, desde la perspectiva de la evaluación de la

política de desarrollo social, se puede decir que, con la información que se
genera, el Coneval participa en tres momentos del ciclo de la política de
desarrollo social:
1) Durante el proceso de planeación, al proporcionar información sobre
el nivel y la distribución de las carencias sociales provenientes de las
mediciones de pobreza y otros indicadores sociales, pues permiten
identificar prioridades a nivel nacional y por unidades territoriales.
2) Durante el proceso de monitoreo y evaluación, al generar información
a partir del monitoreo para tomar decisiones operativas en el corto
plazo que mejoren la implementación de los programas, por una
parte, y por la otra, al aportar información, basada en evidencia, de
los resultados e impacto de las intervenciones sociales, por medio del
desarrollo de diversos tipos de evaluaciones de políticas, programas
y conjuntos de programas.
3) Durante el proceso de retroalimentación de manera general y particular;
en general, al identificar los avances y áreas de oportunidad de las
estrategias, políticas, programas y acciones sociales en su conjunto
e integrarlos en documentos de fácil acceso y comprensión para que
los tomadores de decisiones, tanto del Poder Ejecutivo como del
Legislativo, para que cuenten con diagnósticos actualizados acerca
de la respuesta gubernamental a las problemáticas sociales, tales
como la evaluación específica de desempeño, las consideraciones
al proceso presupuestario y el resumen del desempeño de los
programas, entre otros y en particular, al retroalimentar la planeación
al seleccionar, en coordinación con las entidades y dependencias
involucradas, aquellos hallazgos de las evaluaciones considerados
aspectos susceptibles de mejora (ASM) y a partir de ellos establecer
compromisos que mejoren los programas.

El aprovechamiento de la información del Coneval busca que la evaluación

I
de las acciones, programas y políticas de desarrollo social formen parte de un
ciclo de política pública que propicie la mejora continua de sus intervenciones
y que se orienten, fundamentalmente, a la obtención de resultados.

117

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Para analizar el uso de la información que genera el Coneval se pueden

utilizar los siguientes criterios de clasificación:92
1) Uso para el cambio en política o programas. Se trata de una
creación, cancelación, mejora en el diseño, cobertura, focalización,
planeación estratégica y operación de políticas o programas. Lo
anterior debido a que el tipo de decisión al que contribuye la mejora
tiene un efecto sobre el ciclo de la política pública o programa,
esto es, las mejoras identificadas, representan resultados del uso
de la información como herramientas para reformular o rediseñar
proyectos, programas y políticas.
2) Uso para fortalecer la capacidad institucional (aprendizaje). Es
cuando el tipo de decisión involucra una mejora en los instrumentos de
medición que en un futuro contribuirán a tener mejores instrumentos
de monitoreo o evaluación, esto es, el desarrollo de herramientas
para la medición para su implementación. De esta forma, se
cuenta con información relevante que contribuye al aprendizaje,
aunque no se logre un vínculo entre esta información y la toma
de decisiones. Aquí se incluyen las mejoras relacionadas con la
realización de diagnósticos, el uso de la matriz de indicadores de
resultados, la creación de métricas para conocer la percepción de los
beneficiarios, así como instrumentos para medir los resultados del
programa o política.
3) Uso para la opinión informada y sustentada. Es cuando se
contribuye a una discusión informada y sustentada, aun cuando
no denota cambios en el proceso de planeación de la política de
desarrollo social. En este criterio se incluyen las mejoras cuyo uso
de la información del Consejo se utiliza para construir una
argumentación en la que se identifique el uso de los datos del
Coneval en la toma de decisiones o en la realización de material de
investigación científica. También se consideran aquellas que sirven
para impulsar la transparencia y rendición de cuentas. Asimismo, en
este tipo de uso se incorporan las acciones relacionadas con el uso de
la información del Coneval en artículos de investigación científica que
citan al mismo como fuente de información o algún dato que genera
en materia de monitoreo, evaluación y medición de la pobreza.

A partir de estos criterios se puede enumerar una serie histórica de las

acciones de mejora que se encuentran integradas en la base de datos Uso

R
de la información del Coneval en la mejora de la política de desarrollo social,

92
Coneval. (2016). Usos de la información del Coneval en la mejora de la política de desarrollo
social 2007-2016.

118

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

2007-2016.93 En esta base, para cada acción de mejora identificada se tiene

información de la aportación del Consejo (datos, análisis, recomendaciones,
entre otros); la mejora de desempeño identificada, quién la realizó y en qué
ámbito de gobierno; el medio de verificación y la temática de la información
del Coneval que se usó: monitoreo, evaluación o medición de la pobreza.

Durante el periodo 2007-2016 se identificaron un total de 4,214 mejoras

que se derivan del uso que distintos actores han dado a la información
que genera el Coneval en materia de monitoreo, evaluación y medición
de la pobreza. Como se observa en la gráfica 1, la tendencia del número de
mejoras de la política de desarrollo social a las que ha contribuido aumentó,
al igual que su uso en políticas y programas para el fortalecimiento de la
capacidad institucional. En el caso de su uso para brindar una opinión
informada y sustentada, se observa que también ha crecido, aunque
registra un menor número de acciones de mejora respecto a las otras
dos categorías.

El uso de la información del Coneval para realizar cambios en políticas y

programas se relaciona con la implementación anual de los programas de
mejoras en sus lineamientos, en procedimientos de solicitudes de apoyos,
en la sistematización para la operación y seguimiento y en la coordinación
con actores involucrados, así como en la focalización y mejora de métodos
para cuantificar a la población objetivo.

Entre las acciones identificadas en el uso para fortalecer la capacidad

institucional o de aprendizaje, destaca el empleo de la información para
mejorar los registros de la matriz de indicadores, así como de instrumentos
para medir resultados y la percepción de la población objetivo.

I
93
Véase [Link]
[Link]

119

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Gráfica 1.
Contribución del Coneval a la mejora
de la política de desarrollo social, según su uso. 2007-2016.
(Acciones acumuladas año a año)

Fuente: Coneval

Finalmente, en relación con la opinión informada y sustentada, se integró el

uso que le dieron a la información del Coneval tanto tomadores de decisiones
como instituciones académicas, privadas, organizaciones de la sociedad
civil, centros de investigación especializados, organizaciones campesinas,
estudiantes y la ciudadanía en general.

Asimismo, en esta clasificación se considera el rubro de la transparencia, en

el cual destaca el empleo que le da una dependencia o entidad federativa
a la información del Coneval para transparentar la información específica
sobre los resultados de la evaluación y/o los indicadores de la medición de
la pobreza.

Todos estos usos, así como aquellos que se derivan de diferentes convenios
con los gobiernos estatales y de otros países —donde se destaca la
influencia de México en la creación de los indicadores de los Objetivos del
Desarrollo Sostenible bajo la agenda 2030 de la ONU, en particular en lo
referente a la definición de los indicadores de pobreza—, demuestran una

R
amplia experiencia del país en la generación y utilización de la información
en materia de pobreza para la definición de política pública.

120

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Algunas consideraciones finales

Toda esta amplia experiencia expuesta hasta aquí en la generación de

información y su uso, para la definición de la política pública de combate
a la pobreza en México, muestra diferentes vertientes que explican el
camino que se ha iniciado en nuestro país en la rendición de cuentas de
los asuntos públicos.

La pregunta es ¿qué es lo que ha permitido que en materia de generación

de información para el combate a la pobreza ésta sea utilizada con cierta
amplitud? Para poder responder este cuestionamiento debemos conocer
cómo se dio este proceso.

Un primer elemento fue el crecimiento de la demanda social por conocer

el uso de los recursos públicos en un entorno político cada vez más
democrático; el cual, para el caso que nos ocupa, derivó en la promulgación
de la Ley General de Desarrollo Social en 2004, la cual establece el marco
normativo e institucional para la salvaguarda de los derechos sociales de los
ciudadanos mexicanos. Es a partir de esta ley que surge el Coneval como
institución responsable de la medición de pobreza y la evaluación de la
política de desarrollo social. Su estatus de autonomía técnica y de gestión,
así como el rigor técnico que debe regir las tareas de esta institución y
el uso de la información para efectos presupuestarios y de operación de
programas sociales establecidos en la ley, tienen un efecto importante para
el uso de la información que genera este Consejo.

Cabe mencionar que la institución está compuesta por un cuerpo colegiado

de comisión ejecutiva integrada, principalmente, por académicos que
refuerzan la autonomía y credibilidad en la información que genera el
Coneval. Además, posee una política institucional de transparencia y
acceso amplio a la información que sustenta su confianza. Cualquier
persona en el mundo puede replicar las estimaciones que da a conocer
este organismo del Estado mexicano. De igual forma, las evaluaciones
que se realizan sobre los programas sociales y de política de desarrollo
social, en sus diferentes modalidades, están disponibles en la página del
Coneval. Una política amplia de transparencia es la piedra angular para
que la información que se genera, con propósitos de interés público, pueda
y deba ser ampliamente utilizada.

I
Otro elemento es la amplia difusión de la información. Como se muestra
en esta experiencia, los diferentes productos que se generan a partir de la

121

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

información básica que se produce en medición de pobreza y evaluación,

permiten que diferentes actores y tomadores de decisiones en diferentes
entornos cuenten con instrumentos de análisis que les permitan tomar
decisiones donde les compete actuar.

Es importante destacar que las recomendaciones que el Coneval emite a

partir de la información generada de las diferentes evaluaciones no tienen
carácter vinculatorio para las secretarías y dependencias que operan los
programas y políticas sociales, y tal vez no sea necesario, en la medida que
dicha información se genere con rigor técnico y transparencia, se utilice de
manera responsable y adecuada para definir la política pública y cuente con
la suficiente credibilidad de los demandantes principales de la misma que
son todos los ciudadanos mexicanos. Esta información debe usarse junto
con otros elementos que también son necesarios para una definición de
las acciones y políticas públicas, en un entono democrático y participativo.

Sin duda y como se muestra en este trabajo, el uso de la información del

Coneval ha sido un factor importante en la reducción de la pobreza extrema,
ya que la población en esta situación es la que se ha considerado como
población prioritaria por atender en diferentes contextos de la definición de
la política pública de combate a la pobreza, tales como en el Plan Nacional
de Desarrollo y en la participación de las diferentes entidades federativas
y municipios en los fondos del Ramo 33, situación que sin la suficiente
información para identificar a dicha población no hubiera sido posible.

Finalmente, y como parte del proceso de generación de la información y su

uso, no se pueden obviar algunas áreas de oportunidad que son importantes
tener en cuenta. Una de ellas es poder mantener durante algún tiempo
ciertos criterios o metodologías de medición de pobreza y evaluación, ya
que si estos cambian se puede perder la comparabilidad en el tiempo, con
lo cual sería difícil saber si los nuevos resultados son producto de acciones
y políticas públicas basadas en información previa, o simplemente se deben
a cambios de criterios en las evaluaciones y en metodologías para medir
la pobreza. Sin olvidar que nuevos avances en las ciencias sociales y en
las técnicas de recolección de datos, procesamiento y estimación deben ser
incorporadas en la generación de información, esto debe llevarse a cabo con
transparencia y rigor técnico, al mismo tiempo que deben mantenerse por un
tiempo los criterios y metodologías para poder evaluar avances o retrocesos.

R
Otros aspectos importantes que permiten generar incentivos para el uso de
la información son: la oportunidad de la información y la descomposición en
grupos de población y en territorios.

122

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Existe una demanda creciente por contar con información relacionada

a la pobreza en periodos más cortos de tiempo y a niveles de mayor
desagregación. La primera demanda se relaciona con el ejercicio de
los recursos públicos de manera oportuna para atender necesidades
apremiantes y la segunda al hecho de aplicar criterios de focalización
para atender a la población más necesitada. Como se muestra en líneas
anteriores, el Coneval ha atendido estos requerimientos de información con
el Índice de Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP) y el Índice de Rezago
Social (IRS), sin embargo y debido a su naturaleza, ambos indicadores
no son por sí mismos mediciones de pobreza, aunque involucran
indicadores establecidos en la ley.

La generación de información a niveles de mayor desagregación y con

periodicidad más corta conlleva costos económicos muy importantes. Es por
ello que una tarea hacia adelante es encontrar una adecuada combinación
entre la generación de información a niveles más desagregados y
recurrentes con técnicas estadísticas que permitan hacer estimaciones
rigurosas y de mayor precisión a menores costos.

Sin duda el fin último de la generación de información y su uso para

combatir la pobreza se sustenta en el principio básico de que “todo lo que
se mide se puede mejorar”.

Relevancia_Informacion_OK.indd 123
123

I
25/08/18 12:30 p.m.
 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Referencias

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124

Relevancia_Informacion_OK.indd 124 25/08/18 12:30 p.m.

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y se expide la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
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[Link]/nota_detalle.php?codigo=5506088&fecha=29/11/2017,
(fecha de consulta: 22 de abril 2018).

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125

I
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 Importancia del acceso a la información para
la toma de decisiones en el sector energético

Leonardo Beltrán Rodríguez,94,95

César Contreras Guzmán · Araceli Cordero Vilchis

I
94
Subsecretario de Planeación y Transición Energética, en la Secretaría de Energía.
95
El autor agradece la extraordinaria colaboración de César Contreras Guzmán
y Araceli Cordero Vilchis, en la elaboración de este ensayo.

127

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Relevancia_Informacion_OK.indd 128 25/08/18 12:30 p.m.
 Introducción

En todos los ámbitos y niveles de actividad se efectúan elecciones basadas

en información. Una vez que se analizan e interpretan los datos a los que
se tiene acceso, se está en posibilidad de tomar mejores decisiones.

De acuerdo con la naturaleza de la industria o sector en cuestión, la

información debe ser precisa, completa, oportuna, accesible, relevante y
comprensible. En la medida que cumpla con dichos atributos se estará frente
a información de calidad y útil para la toma de decisiones que será analizada
desde diversos propósitos de acuerdo con el segmento de interés.

Por ejemplo, para el sector público, como usuario, la información es fundamental

para la elaboración, seguimiento y evaluación de políticas públicas, y como
sujeto obligado contribuye a garantizar la transparencia, el derecho de acceso a
la información y rendición de cuentas, brindando datos oportunos que permiten
mejorar la confianza y certidumbre respecto a la acción gubernamental.

Por su parte, para el sector privado, la información es un activo estratégico

que permite la toma de decisiones con mayor agilidad y certeza, así como
determinar las directrices a seguir para incrementar su productividad. A
medida que el sector privado obtenga datos trascendentes de forma fácil

I
y asequible, tendrá mayores elementos para invertir y, por consiguiente,
fomentar el desarrollo económico.

129

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

En cuanto al sector académico e institutos de investigación, la información

les permite analizar y plantear soluciones a problemas específicos,
generando oportunidades para la innovación, el desarrollo del conocimiento,
la transferencia tecnológica y la formación de talento especializado.

Mientras que para la sociedad civil, la información desempeña un papel

vital en la promoción y defensa de la transparencia, así como en el ejercicio
de un derecho fundamental consagrado en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). La información constituye un
contrapeso al propiciar las condiciones para el desarrollo de una sociedad
más participativa, democrática, informada y con mejor calidad de vida. En
este segmento prevalecen las organizaciones no gubernamentales, que
han tenido una participación activa para promover las mejores prácticas en
la implementación y supervisión de las políticas públicas.

En este sentido, la información oportuna y de calidad juega un papel

fundamental en la toma de decisiones de los gobiernos, iniciativa privada,
instituciones académicas y sociedad civil. Por lo cual, en el presente
documento se destacarán dos puntos relativos a la importancia del
acceso a la información para la conformación de la política pública y toma
de decisiones, cuya implementación incide directamente en la creación de
nuevas inversiones y jugadores en el sector energético:
• El primer punto se enfoca en la importancia de un ejercicio participativo
e informado para el diseño y elaboración de los instrumentos
de planeación a mediano y largo plazo en materia de transición
energética que permiten un sector más limpio y sustentable.
• El segundo abordará los principales mercados competitivos derivados
de la Reforma Energética, la cual promueve inversiones en el país,
principalmente por el cambio estructural que permitió la inclusión de
nuevos actores, el robustecimiento en la regulación, así como los
mecanismos de transparencia.

Gobernanza energética a través de

la transparencia y el acceso a la información

La normativa que regula la transparencia y el acceso a la información

R
tiene como objetivo fundamental garantizar el derecho a la información en
posesión de la administración pública, así como de cualquier persona que
reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad.

130

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 Importancia del acceso a la información para la toma de decisiones en el sector energético

Conforme al artículo 3, fracción XII de la Ley General de Transparencia y

Acceso a la Información Pública (LGTAIP), la información de interés público
es aquella relevante para la sociedad y no simplemente de interés individual
y cuya divulgación resulta útil para que el público conozca las actividades
que llevan a cabo los sujetos obligados.

En la actualidad, los ciudadanos pueden acceder a mejores herramientas

legales y prácticas de acceso a la información, lo que les permite jugar un
papel fiscalizador en el ejercicio gubernamental y fomentar el cumplimiento
de la normativa vigente.96 El acceso a la información y la participación
ciudadana permite allegarse de mayores elementos para una mejor toma
de decisiones que incluya una visión interdisciplinaria y propuestas más
incluyentes.

Con el fin de buscar la apertura de los gobiernos a la participación

ciudadana, surge el movimiento Alianza para el Gobierno Abierto, el cual,
coadyuva al ejercicio de la opinión pública y toma de decisiones a través
de tres pilares:
• Transparencia en las acciones, procesos y datos del gobierno.
• Colaboración al interior del gobierno y con las personas para resolver
problemas conjuntamente.
• Participación activa de los ciudadanos en la formulación y ejecución
de políticas.

Un componente vinculado con este movimiento son los datos abiertos,97

a partir de los cuales se proporciona información pública en formatos que
permiten su reutilización por terceros, haciendo posible que cualquier
persona u organización pueda construir una nueva idea que resulte en
nuevos datos, conocimientos o incluso servicios.

En relación a lo anterior, a nivel internacional, México se ha comprometido a

tomar medidas apropiadas y necesarias para fomentar la transparencia. Un
ejemplo es la iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas
(Extractive Industry Transparency Initiative, EITI), la cual reúne gobiernos,
empresas y a la sociedad civil con el propósito de avanzar en un estándar
global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos

I
96
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). (2014). El derecho de acceso a la
información en México: Un diagnóstico de la sociedad. [Archivo PDF]. Disponible en: http://
[Link]/Publicaciones/derecho_acceso16.pdf, [fecha de consulta: 14 de mayo 2018].
97
De acuerdo con la fracción VI, artículo 3 de la LGTAIP, se definen como: “Los datos digitales
de carácter público que son accesibles en línea que pueden ser usados, reutilizados y
redistribuidos por cualquier interesado”.

131

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

petroleros, gasíferos y mineros a través de toda la cadena de valor. Esto a

través de ejercicios de rendición de cuentas para la mejor gobernanza de
este sector.98

A nivel nacional, en cumplimiento al artículo 84 de la LGTAIP, así

como a las leyes de hidrocarburos, industria eléctrica, ingresos sobre
hidrocarburos, órganos reguladores en materia energética, de la Agencia
Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente
del Sector Hidrocarburos y Ambiente, Pemex y de la Comisión Federal de
Electricidad se garantiza la máxima transparencia de la información del
sector, relacionada en los contratos, asignaciones, permisos, alianzas,
sociedades y demás actos relacionados con la materia.

Los datos abiertos han facilitado el diseño incluyente y la ejecución

de políticas públicas. Ejemplo de ello es la Plataforma Nacional de
Transparencia (PNT), a través de la cual, la sociedad cuenta con un
mecanismo para ejercer su derecho en materia de transparencia y
acceso a la información, que les permite solicitar información de manera
homologada, la cual deberán proporcionar los sujetos obligados en el
ámbito de sus competencias.

Conforme al artículo 50 de la LGTAIP, la PNT está conformada,

fundamentalmente, de cuatro sistemas: Solicitudes de Acceso a la
Información, Gestión de Medios de Impugnación, Portales de Obligaciones
de Transparencia y Comunicación entre Organismos Garantes y Sujetos
Obligados.

En este ejercicio de transparencia, durante el período 2006-2016, en la PNT

se realizaron 26,350 solicitudes a las diversas instituciones que integran al
sector energía, las cuales presentan la siguiente distribución (ver gráfico):
en el periodo 2006-2012 se recibieron 13,014, mientras que entre 2013
y 2016 fueron13,336, duplicando el número de solicitudes en tan sólo
cuatro años.

R
98
México es miembro de EITI desde octubre de 2017.

132

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 Importancia del acceso a la información para la toma de decisiones en el sector energético

Número de solicitudes realizadas a los sujetos obiligados

del sector energía en México 2006-2016

Fuente: Elaboración propia con datos del INAI.

En el siguiente cuadro se aprecia que, previo a la Reforma Energética

2006-2012, las solicitudes de información efectuadas al sector energía, se
dirigían: el 79.2 por ciento a las paraestatales como Petróleos Mexicanos
(Pemex) y Comisión Federal de Electricidad (CFE), el 11.6 por ciento a la
Secretaría de Energía (Sener), el 2.9 por ciento a los órganos reguladores
como la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional
de Hidrocarburos (CNH) y el 6.2 por ciento a otros organismos del sector.

Número de solicitudes realizadas a los organismos públicos,

relativas al sector energía por sujeto obligado, periodos 2006-2012 y 2013-2016

2006-2012 2013-2016
Sujeto obligado por por
Solicitudes Solicitudes
ciento ciento
Pemex 5,819 44.7 6,076 45.6
CFE 4,492 34.5 4,629 34.7
Sener 1,514 11.6 1,438 10.8
Reguladores (CRE-CNH) 380 2.9 677 5.1
Operadores independientes - 0.0 117 0.9

I
Institutos de investigación 300 2.3 317 2.4
Otros 509 3.9 82 0.6
Total de solicitudes 13,014 100 13,336 100

Fuente: Elaboración propia con datos del INAI.

133

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Posterior a la Reforma Energética, se aprecia una ligera redistribución en

la participación de los sujetos obligados: el 80.3 por ciento de consultas
se realizaron a las empresas productivas del Estado; el 10.8 por ciento a
la Sener, debido a la creación de los nuevos operadores independientes
como el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) y Centro Nacional
de Control de Gas Natural (Cenagas) y al robustecimiento de los órganos
reguladores, para los cuales se incrementó a 5.1 por ciento. El 3.0 por
ciento restante se dirigió a otras instancias del sector energía.

La tendencia muestra claramente el incremento en el número de consultas

a través de los mecanismos de acceso a la información y una sociedad más
participativa con mayor injerencia en la toma de decisiones y en el diseño
de las políticas públicas.

a) Elaboración de la política energética mediante la participación

democrática

En el caso de México, las atribuciones y responsabilidades de la Sener

se encuentran definidas en el artículo 33 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, mismo que establece, entre otros:
• Llevar a cabo la planeación energética a mediano y largo plazo,
atendiendo los criterios de soberanía y seguridad energéticas.
• Mejorar la productividad energética.
• Reducir, progresivamente, los impactos ambientales de la producción
y consumo de energía.
• Incrementar el uso de las energías renovables.
• Satisfacer las necesidades energéticas básicas de la población.
• Promover el aprovechamiento sustentable de la energía.
• Apoyar la investigación y el desarrollo tecnológico nacionales en
materia energética.
• Fijar las directrices económicas y sociales para las empresas
productivas del Estado.

R
Atendiendo a dicho mandato, la Sener participó activamente en la integración
del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), documento en el cual
convergen ideas y visiones, así como propuestas y líneas de acción para
llevar a México a su máximo potencial a través de las metas nacionales

134

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 Importancia del acceso a la información para la toma de decisiones en el sector energético

de: “Un México en Paz, un México Incluyente, un México con Educación

de Calidad, un México Próspero y un México con Responsabilidad Global”
(PND 2013-2018).

Las principales líneas de acción en el ramo de energía, fueron diseñadas

en un ejercicio de participación democrática a través de mecanismos
innovadores:
• Mesas sectoriales de energía para los rubros de electricidad,
hidrocarburos y energías renovables y eficiencia energética en
las cuales participaron destacados académicos, investigadores,
empresarios, expertos en la materia, servidores públicos y miembros
de la sociedad civil.
• Foros estatales celebrados en el marco del Sistema Nacional de
Planeación Democrática, en las ciudades de Hermosillo, Sonora (18
de abril de 2013) y Chihuahua, Chihuahua (19 de abril de 2013), los
cuales fueron liderados por el titular de la Sener. Las aportaciones
e iniciativas de los participantes fueron integradas al documento
del PND.
• Foro de Consulta Ciudadana, celebrado en la Ciudad de México el
9 de mayo de 2013. En dicho evento la Sener lideró las actividades
de la mesa México Próspero: Energía, en la cual se plasmaron las
opiniones y propuestas de expertos e investigadores reconocidos en
la materia.

Conforme a las mejores prácticas de gobierno abierto y de acuerdo

con el Sistema Nacional de Planeación Democrática, establecido en el
Numeral A del artículo 26 de la CPEUM y el Capítulo Segundo de la Ley
de Planeación, el cual es un instrumento que sirve para guiar las acciones
de las dependencias y entidades de la administración pública Federal y
coordinar sus esfuerzos para lograr la consecución de las metas nacionales
establecidas en el PND, desde una perspectiva nacional, regional y de
cooperación interinstitucional, se elaboran los instrumentos rectores y
de política pública del sector energía.

A partir de los resultados de estos ejercicios participativos e incluyentes, se

elaboraron y conformaron los documentos rectores para el sector:
• El Programa Sectorial de Energía (Prosener) considera los escenarios

I
de oferta y demanda de energía a mediano y largo plazos en el país.
A partir de estos, se desarrolló la política energética para: asegurar
el suministro de energéticos, promover que el sector opere bajo

135

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

los mejores estándares de calidad a nivel internacional, impulsar la

diversificación de fuentes primarias de energía, promover la mitigación
del impacto ambiental y fomentar el uso racional de la energía.
• La Estrategia Nacional de Energía (ENE) es un documento a largo
plazo (15 años), define la dirección de la política energética de México
para que sirva como una palanca para el desarrollo del país y que, a
la par, incorpore a todos los mexicanos a los beneficios que derivan
del acceso y consumo de la energía.

El PND, el Prosener y la ENE fueron elaborados con base en un enfoque

consultivo e incluyente en el seno del Consejo Nacional de Energía, en
el que participaron representantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo,
gobiernos estatales, autoridades locales, instituciones públicas de
educación superior e investigación científica, así como los sectores social y
privado, para contribuir en la planeación energética.

A través de estos mecanismos se presentaron los análisis de los retos a

los que se enfrentaba el sector energético, se dialogó sobre cómo deberían
superarse, se recabaron comentarios y sugerencias, y se conformó
una visión consensuada y plural de los instrumentos rectores de la
política energética.

En estos documentos rectores se incorporó un conjunto de indicadores,

que son una herramienta de gran utilidad para el diseño y seguimiento de
las políticas públicas, ya que miden el desempeño y corrigen las tendencias
de los mismos.

En el apartado de Transparencia del portal electrónico de la Sener se

publican los informes que integran el seguimiento a dichos indicadores, así
como información de diversas entidades del sector energía en relación con
los logros obtenidos, acciones y actividades realizadas en cumplimiento a
las obligaciones establecidas en la normativa que regula el tema.

b) Reforma Energética y su implementación

Entre los retos de fondo que enfrentaba el sector energético, identificados

R
en los diagnósticos,99 destacaban para su atención:

99
Presidencia de la República. (s.f.). Diagnóstico del Sector Energético. Disponible en: http://
[Link]/reformaenergetica/#!diagnostico, [fecha de consulta: 14 de mayo 2018].

136

Relevancia_Informacion_OK.indd 136 25/08/18 12:30 p.m.

 Importancia del acceso a la información para la toma de decisiones en el sector energético

• Requerimientos de mayor capital para aprovechar el potencial de

hidrocarburos ubicados en lugares de difícil acceso que necesitan
mejor tecnología, más experiencia y mayor inversión.
• A pesar de que bajo ciertos esquemas los particulares y empresas
privadas podían generar energía eléctrica, los beneficios de una
generación más barata y sustentable se quedaba en manos de unos
pocos, debido a las limitaciones legales existentes y limitando el
acceso a tarifas competitivas.
• Debido a la falta de capacidad técnica y financiera, México presentaba
un retraso significativo en el despliegue de energías renovables, a
pesar de su privilegiado potencial.

Para atender dichas áreas de oportunidad, se estudiaron diversos modelos

a fin de identificar las mejores prácticas enfocadas a desarrollar y consolidar
una industria energética competitiva y productiva.

De esta manera, el 20 de diciembre de 2013, el titular del Ejecutivo Federal

promulgó la Reforma Energética, a partir de la cual se modifican los artículos
25, 27 y 28 de la CPEUM para crear las condiciones que permitan acelerar
el proceso de modernización del sector energético en nuestro país, tanto
en el subsector de hidrocarburos, como en el eléctrico.

Con la Reforma Energética, las empresas del Estado, complementadas con

la inversión privada, promueven la competitividad del sector, garantizan la
seguridad de abasto y aseguran la ejecución de proyectos. Lo anterior,
permitirá fomentar el impulso al desarrollo de actividades productivas, lo
cual trae como beneficio incorporar a la población en un círculo virtuoso de
crecimiento y desarrollo económico.

En agosto de 2014 se publicaron las leyes secundarias de la Reforma

Energética, siendo estas 21 leyes (nueve de reciente creación y 12
modificadas) a partir de las cuales se introdujeron cambios significativos
en la estructura institucional. Este cambio estructural —caracterizado
por la creación de mercados a lo largo de toda la cadena de valor y la
transparencia en el acceso a la información y en los procesos licitatorios—
ha sido fundamental para que nuevas empresas se integren a los mercados.

I
El fortalecimiento de los órganos reguladores de energía como la CNH y
la CRE, para normalizar la participación de empresas públicas y privadas,
generó diversas atribuciones y/u obligaciones específicas, entre las cuales
destacan, en el tema que nos ocupa, las siguientes:

137

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

• Requerir información directamente a los terceros que tengan cualquier

relación de negocios con los sujetos regulados en el ámbito de su
competencia.
• Conformar el Consejo de Coordinación del Sector Energético, el cual
tiene entre sus atribuciones, implementar sistemas de información
compartida y de cooperación institucional.
• Establecer y mantener actualizado un registro público de las
actividades realizadas por su órgano de gobierno, favoreciendo el
principio de máxima publicidad y disponibilidad de la información.
• Establecer y administrar el Centro Nacional de Información de
Hidrocarburos, que contendrá información de los estudios sísmicos,
así como de los núcleos de roca obtenidos de los trabajos de
exploración y extracción.

Para normar y garantizar la seguridad industrial y la protección ambiental,

a lo largo de la cadena de valor de los hidrocarburos, se creó la Agencia
de Seguridad, Energía y Ambiente, que dentro de sus atribuciones en
la materia, se encuentran la publicación de un informe anual sobre sus
actividades, requerir a los regulados la información y documentación
necesaria para el ejercicio de sus atribuciones, la exhibición de dictámenes,
reportes técnicos, informes de pruebas, contratos con terceros, estudios,
certificados o cualquier documento de evaluación de la conformidad.

Para operar los mercados de electricidad y gas, así como generar los
respectivos mecanismos de competencia, se crearon el Centro Nacional
de Control de Energía (Cenace) y el Centro Nacional de Control de Gas
Natural (Cenagas), como nuevas entidades descentralizadas, las cuales
se encuentran sujetas al cumplimiento de la normativa en materia de
transparencia y acceso a la información.

Asimismo, se incorporan los temas sociales en las normativas de

hidrocarburos y de la industria eléctrica, al establecer a los asignatarios,
contratistas o interesados la obligación de presentar ante la Sener una
evaluación de impacto social, como requisito para el desarrollo de proyectos
energéticos.

R
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138

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 Importancia del acceso a la información para la toma de decisiones en el sector energético

Importancia de la información en el diseño de los instrumentos para

la transición energética a través de la democracia participativa

Como último eslabón de la Reforma Energética, en diciembre de 2015,

se publicó la Ley de Transición Energética (LTE), la cual prevé la creación
de un Consejo Consultivo para la Transición Energética (CCTE), con
la participación de la sociedad civil, sector privado, académico y el
poder Ejecutivo. Uno de sus objetivos es coadyuvar en el diseño de los
instrumentos de planeación, siendo estos:
• La estrategia de transición para promover el uso de tecnologías y
combustibles más limpios (ET).
• El Programa Especial de la Transición Energética (PETE).
• El Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la
Energía (Pronase).

Como primera tarea del CCTE y para dar cumplimiento a lo establecido en la

LTE, se le instruyó coadyuvar en la elaboración de la ET, que es el instrumento
rector de la política nacional en el corto (la presente administración), mediano
(15 años) y largo plazos (30 años), que establece las acciones que deberán
ser ejecutadas, incluyendo el PETE y el Pronase.

Para conformar el contenido de la ET, se revisaron las mejores prácticas

internacionales en transición energética de Australia, Canadá, España,
Francia, Japón y Nueva Zelanda, entre otros.

La recopilación de información fue un proceso que involucró a diferentes

actores nacionales del sector, sus acciones y programas y el análisis de las
condiciones técnicas, científicas, tecnológicas, económicas, financieras,
fiscales, ambientales y sociales futuras de la infraestructura de explotación,
producción, transformación, transmisión, distribución y uso final de
la energía.

Para robustecer la ET se crearon cuatro grupos de trabajo (GT) conformados

por 492 representantes de los sectores energético, público y privado,100 con
la finalidad de realizar un diagnóstico en materia de transición energética,
analizar la situación nacional y las tendencias internacionales de la

I
eficiencia energética y las energías limpias, así como identificar políticas y
acciones para la ET.

100

En los GT participaron 492 integrantes, distribuidos de la siguiente manera: 53 en
el de producción, 87 en el de consumo, 297 en el de eficiencia energética y 55 en el de
almacenamiento.

139

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Como resultado se obtuvieron un total de 451 opiniones a través de

encuestas, ponencias, documentos compartidos y propuestas, a partir de las
cuales se cumplió con un requisito fundamental de planeación democrática:
la consulta y la opinión de los ciudadanos, a partir de las cuales se robusteció
la planeación en materia de transición energética.

La ET fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de diciembre

de 2016 y las métricas que se establecieron para la producción de energías
limpias retoman el mandato de la LTE, de contar con el 35 por ciento de la
generación eléctrica a partir de energías limpias en el 2024, hasta alcanzar
al menos el 50 por ciento en el 2050.

Los mecanismos identificados para alcanzar dichos objetivos son,

principalmente:
• Un mercado eléctrico mayorista que inició operaciones en 2016,
a partir del cual se habilita a los consumidores a que tengan la
posibilidad de elegir y comprar energía con las mejores condiciones
de precio, calidad y servicio.
• La creación de los certificados de energías limpias, a partir de los
cuales se garantiza que los participantes del mercado consuman un
mínimo de energía limpia. Para dar certeza a dicha participación se
estableció una meta progresiva del 5.0 por ciento en 2018, 5.8 por
ciento en 2019, 7.4 por ciento en 2020, 10.9 por ciento en 2021, hasta
alcanzar un 13.9 por ciento en 2022.
• A través de las subastas de energías limpias de largo plazo, se
establecieron esquemas de mercado que garantizan la demanda y
dan certeza a la inversión.
• Para asegurar el libre acceso a la red de transmisión y la correcta
operación del mercado, se creó el Cenace, como un operador
independiente del sistema eléctrico.
• Para asegurar que las reglas del juego fortalezcan el modelo de
mercado, impulsen la competitividad y se asegure el cumplimiento
del portafolio de generación limpia, se dotó de independencia técnica,
financiera y operativa a la CRE.

Para promover el aprovechamiento sustentable de la energía, la ET

R
estableció una meta nacional de eficiencia energética para disminuir la
utilización de energía por unidad de Producto Interno Bruto, al reducir en
1.9 por ciento anual la intensidad energética entre 2016 y 2030 y 3.7 por
ciento entre 2031 y 2050. Para conseguir este objetivo se consideran las
siguientes políticas y acciones:

140

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 Importancia del acceso a la información para la toma de decisiones en el sector energético

• Consolidación del sistema de normalización en el que intervienen

30 normas oficiales mexicanas de eficiencia energética vigentes,
un sistema de evaluación de la conformidad encargado de su
cumplimiento, ocho organismos de certificación, 71 laboratorios de
prueba y 205 unidades de verificación.
• Implementación de sistemas de gestión de energía, a partir de los
cuales se impulsa el aprovechamiento sustentable en los usuarios con
un patrón de alto consumo.
• Adopción acelerada de tecnologías eficientes, que permite impulsar
el uso de equipos con menor consumo energético, a través de
instrumentos innovadores de financiamiento e incentivos energéticos
diseñados a la medida de la industria, comercio, hogares y servicios
públicos municipales.

En cuanto al acceso a la información, los mecanismos antes descritos se

rigen bajo el principio de máxima publicidad, así como la obligación de
facilitar la transparencia en la información, tomando en consideración el
interés público, la integridad, el funcionamiento eficiente del mercado, la
competencia económica y la protección de los consumidores.

Reforma Energética, promoviendo el desarrollo del sector por medio

de la creación de mercados con transparencia
y acceso a la información

La implementación de la Reforma Energética dio lugar a un cambio de

paradigma para la creación y funcionamiento de los nuevos modelos
de mercado, impulsando así el desarrollo de toda la cadena de valor de
hidrocarburos y electricidad a través de distintas herramientas y mecanismos
que incentivan la participación tanto de las empresas productivas del
Estado como de las empresas privadas.

El establecimiento de reglas claras asegura la participación en igualdad de

circunstancias, lo que permite el desarrollo de una industria energéticamente
sustentable, competitiva y eficiente. Este nuevo modelo, caracterizado por
la competencia de mercado y transparencia en los procesos de licitación,
está atrayendo inversiones y asimilando nuevas tecnologías que permiten

I
minimizar los riesgos financieros para el Estado. Además, aseguran los
mejores retornos para los inversionistas y reflejan precios competitivos
establecidos por los mercados.

141

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Ejemplo de estos procesos de máxima transparencia y apertura, son las

rondas del sector hidrocarburos, a partir de las cuales se celebraron siete
licitaciones públicas para permitir que nuevos participantes se incorporaran
a las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos con las
mismas oportunidades, robusteciendo el sistema industrial y diversificando
la colaboración y presencia de empresas de diferentes escalas y
nacionalidades.

Los participantes de estas licitaciones tuvieron acceso a la información de los

campos, misma que se puso a disposición a través del cuarto de datos creado
por la CNH. La certeza jurídica generada a través de la Reforma Energética
y la transparencia en los procesos de las cuatro licitaciones de la ronda
uno y las tres licitaciones de la ronda dos, permitieron una competencia
imparcial con los más altos estándares a nivel internacional en materia
de transparencia que condujo a la adjudicación de 70 contratos para la
exploración y extracción de hidrocarburos a 66 empresas de 17 países,
incluyendo la primera asociación con Pemex.

Por primera vez en los procesos de contratación pública en el país, cada

una de las licitaciones fue transmitida en tiempo real a través de las páginas
de internet [Link] y [Link]

Con el objeto de multiplicar el volumen de información sísmica actual,

contribuir en la identificación de nuevas oportunidades exploratorias,
incentivar a las empresas a utilizar en sus estudios la tecnología más
avanzada y promover la formación de nuevas empresas, la CNH conformó
el Centro Nacional de Información de Hidrocarburos, el cual cuenta con 12
petabytes de información correspondiente a datos de sísmica de adquisición
y sus diversos procesamientos tanto de 2D como 3D. Los investigadores
e interesados en el sector pueden acceder a estos datos mediante
una solicitud.

En materia de petrolíferos se ha avanzado en la liberación de la importación

y comercialización de combustibles, otorgando permisos de importación de
gasolinas, diésel, gas L.P. y turbosina. A través de una hoja de ruta se
flexibilizaron gradual y ordenadamente los precios de gasolinas y diésel
para permitir que los mercados transiten de un modelo de proveedor
único, a un esquema abierto y competitivo que permite la entrada de

R
nuevos participantes.

142

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 Importancia del acceso a la información para la toma de decisiones en el sector energético

Para el sector eléctrico, destacan las tres subastas concluidas de largo

plazo, a partir de las cuales se impulsa la competencia para obtener
energía más barata y más limpia, y que dan como resultado el desarrollo de
proyectos eólicos, solares, hidráulicos y geotérmicos en 17 estados del país:
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila,
Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí,
Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Se establecerán 35
empresas de generación energética, las cuales añadirán aproximadamente
7 mil megawatts de nueva capacidad limpia, que se traducirán en cerca de
8,600 millones de dólares de inversiones.

Los mecanismos de mercado antes descritos coadyuvarán a cumplir las

métricas definidas en la LTE en materia de energías limpias. Para dar
seguimiento a las mismas se publica, de manera semestral, el Reporte de
Avances de Energías Limpias en la Matriz Energética.101

En resumen, la implementación de la Reforma Energética ha permitido la

creación de un mercado competitivo, promoviendo la transición hacia un
aprovechamiento sustentable de la energía, el incremento gradual de
las energías limpias en la matriz energética nacional, la reducción de la
huella de carbono del sector energía, privilegiando en todo momento
la transparencia como elemento fundamental del actuar público y
reconociendo la relevancia que el tema reviste en los diversos ámbitos
y aspectos que han sido abordados.

I
101
Secretaría de Energía. (2017). Reporte de Avances de Energías Limpias en la Matriz Energética.
Disponible en: [Link]
energias-renovables-en-la-generacion-de-electricidad-en-mexico-al-30-de-junio, [fecha de
consulta: 14 de mayo 2018].

143

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Relevancia_Informacion_OK.indd 144 25/08/18 12:30 p.m.
 Propuesta de un formato ideal
para la realización de subastas
de hidrocarburos y su relación
con la transparencia

Alejandro I. Castañeda Sabido102

I
102
Profesor-investigador de El Colegio de México.

145

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Relevancia_Informacion_OK.indd 146 25/08/18 12:30 p.m.
 Introducción
Como lo indica Krishna (2002), las subastas se han utilizado desde hace
muchos años. Heródoto señala que se usaron en Babilonia desde el
500 a.C.103 Hoy en día, una infinidad de objetos se venden a través de ellas:
obras de arte, pescados, joyería, electricidad, derechos de exploración de
hidrocarburos, empresas del Estado, derechos para construir infraestructura,
bonos de gobierno, etc. También se han propuesto subastas para vender bonos
de carbono.

Los analistas han acuñado el término “la maldición del ganador”, que
ocurre cuando muchos postores tienen el mismo interés por un bien, cuyo
valor real es incierto. Esto sucede cuando el bien a vender se subasta en
un formato de sobre cerrado. En este contexto, ganar puede indicar malas
noticias, pues el vencedor, probablemente, sobrevaluó su adquisición y
está pagando de más. El ejemplo más antiguo de “la maldición del ganador”
se remonta al Imperio romano. En el año 193 d.C. la guardia pretoriana,
después de matar al emperador Pertinax, resolvió subastar “el reino” al
mejor postor. El ganador, Didius Julianus, fue declarado emperador por
haber hecho la mayor puja (25 mil sestercios por soldado), sin embargo, su
gusto duró sólo dos meses, pues fue decapitado.104

El ejemplo anterior nos muestra que las subastas no son un tema simple,
pues su resultado depende de diversos factores como las características
del bien, las veces que éste se ha subastado, la información con la que
cuentan los postores, el número de participantes, etc.

I
En los últimos 12 años, los posgrados de Economía con mayor prestigio a nivel
mundial han impartido cursos de diseño de mercados. La razón de su existencia
103
Véase Krishna. (2002). p.1.
104
Véase Krishna, op. cit. p. 1.

147

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

es tratar de entender los incentivos de quienes participan en un mercado, para

tratar de diseñar reglas de operación de los mercados que permitan un eficiente
funcionamiento. En la Universidad de Stanford lo imparte el profesor Paul
Milgrom105 y, en Harvard, Alvin Roth (ganador del premio Nobel).

La asignación de slots en los aeropuertos congestionados (como el John

F. Kennedy) es un ejemplo de cómo se pueden aplicar los esquemas de
diseño de mercados. La designación de los horarios entre las aerolíneas
es ineficiente porque se rige por “el principio de antigüedad” (lo obtiene el
que primero lo solicita). Además, los precios no juegan un rol determinante,
esto debido a la ausencia de un mecanismo de tasación y a la falta de
un mercado secundario. En este contexto, una subasta ascendente o
bien combinatoria106 podría resolver el problema porque como no existen
precios, las compañías utilizan aviones pequeños, a pesar de que el
aeropuerto está saturado. Si los slots fueran comerciables y se subastaran,
existiría un aliciente que incentivaría a las aerolíneas a cambiar sus aviones
por algunos más grandes o, en su defecto, aterrizar en otro aeropuerto y
vender sus slots en el mercado. Esto permitiría un uso más eficiente de las
instalaciones aeroportuarias.107

Desde la perspectiva del análisis de subastas y dependiendo del formato de

subasta y de las características de los postores, así como de la información
con la que cuentan cuando hacen sus pujas, las subastas pueden dar más
o menores ingresos a los vendedores.

Asimismo, en las subastas también se puede elegir, a través de las reglas

de asignación, a los postores que le van a dar el mejor uso a los bienes que
venden, es decir, a aquellos postores que le van a dar un fin eficiente a los
mismos. Esto último es muy importante y lo ilustra claramente el ejemplo
anterior, cuando planteamos que un mecanismo de precios permitiría que
aviones más grandes aterricen en un aeropuerto saturado. El mandato
constitucional del artículo 28 instruye a la Comisión Federal de Competencia
Económica (Cofece) a buscar el funcionamiento eficiente de los mercados.

105
Paul Milgrom, dio el discurso de aceptación del premio Nobel de William Vickrey, quien no
pudo asistir a la ceremonia pues murió en un accidente. El premio se lo otorgaron en octubre y
tendría que haberlo recibido en diciembre. Por esa razón, la Academia le pidió a Paul Milgrom

R
que diera el discurso.
106
Subasta ascendente es en la que se ofrecen múltiples bienes al mismo tiempo y los postores
pueden, en principio, pujar por cualquier bien o combinación de éstos. La subasta termina
cuando no hay nuevas posturas. Se argumenta que sería adecuada porque permite la venta
de varios slots al mismo tiempo.
107
Véase: Milgrom, P. (2017). Discovering Prices: Auction Design in Markets with Complex
Constraints. Columbia: Columbia University Press.

148

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 Propuesta de un formato ideal para la realización de subastas de hidrocarburos

En este trabajo se analizará el tema de subastas de hidrocarburos. Su

objetivo es evaluar los distintos aspectos que lo componen, como son la
eficiencia, la maximización del ingreso y la transparencia del proceso para
discutir su nivel de competencia.

En la primera parte de este estudio se examinan las características de

los bienes a subastar, después se debaten, brevemente, algunos hechos
ocurridos en México sobre las subastas de hidrocarburos. Posteriormente,
se explican los distintos formatos y se comparan sus propiedades.
Asimismo, se estudian las decisiones de la Cofece y sus fundamentos en
relación con este tema y se hace una propuesta para la realización de una
subasta ideal. Finalmente, se aborda el asunto de la transparencia en las
subastas de hidrocarburos, en la medida en que es una materia fundamental
para el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales (INAI), la Comisión Nacional de Hidrocarburos
(CNH) y para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Características de la subasta de hidrocarburos

La primera característica es que se subastan varios campos petroleros al

mismo tiempo. Esto implica que tenemos una subasta de bienes múltiples
para lo cual debe diseñarse un formato adecuado.

Se tiene la posibilidad de que existan complementariedades entre los bienes

a subastar o bien sustituibilidad entre ellos. Por complementariedades nos
referimos a que la adquisición del derecho a explotar un campo petrolero
puede significar la reducción en costos de en costos de usufructuar uno
contiguo. Alternativamente, los bienes pueden ser sustitutos, es decir, un
campo petrolero puede tener las mismas características geológicas que
otro y los postores podrían estar contentos al adquirir cualquiera de los dos.
En este caso, los bienes son sustitutos.

La segunda característica es que el valor de los campos petroleros es

similar desde las perspectivas de los postores. Es decir, todos tienen una
evaluación común. El monto y calidad del petróleo que puede ser extraído
del campo es igual para todos los posibles compradores y la tecnología
de extracción está disponible para todas las empresas interesadas en
adquirirlos.108 Sin embargo, las compañías participantes en la subasta no
tienen el conocimiento completo sobre el valor real del campo, a pesar
de que la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) publica estudios a

I
108
Si analizamos la industria petrolera encontraremos que existen compañías que venden la
tecnología de extracción a cualquier interesado y qué, usualmente, no están integradas con
las empresas extractoras. Por lo tanto, la tecnología está disponible para cualquiera que desee
usarla. Un ejemplo es Schlumberger.

149

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

los que pueden tener acceso.109 Como sea, la industria petrolera se rige
por la idea de que cada geólogo tiene una opinión individual. Lo anterior
nos lleva a declarar que, para las empresas participantes, el campo vale
igual y ninguna tiene información suficiente, pues cada una cuenta con
especialistas que, antes de la licitación, les proporcionan información
parcial sobre el costo de los campos petroleros.

En este contexto, si la subasta se realiza a sobre cerrado, es posible

que ganarla no sea una buena noticia, pues significa que el ganador
sobreestimó el valor del campo (recordemos que el valor es similar para
todos, el problema es que nadie puede tener una estimación precisa de
éste). Esto es lo que la literatura de subastas ha llamado “la maldición del
ganador”. (Véase la introducción de este trabajo).

En el cuadro se muestra un resumen de las subastas realizadas hasta la

ronda 1.4.

Rango de
empresas
que Se reveló
Bloques Bloques Empresas
Ronda 1 presentaron precio de
licitados adjudicados precalificadas
pujas por reserva
un mismo
bloque
1.1 14 2 25 0-5 No
1.2 5 3 26 0-9 Sí
1.3 25 25 51 1-21 Sí
1.4 10 8 10 0-4 Sí

En la ronda 1.1 se licitaron 14 bloques a sobre cerrado y se adjudicaron

sólo dos, en los cuales hubo más de dos participantes (3 y 5). Asimismo,
en varios bloques participó sólo un pujador, el cual no alcanzó el precio de
reserva, que se reveló en la siguiente ronda.

Debemos decir que la fijación del precio de reserva es altamente arbitraria

pues se fija con la información parcial de los estudios geológicos con los que
se cuenta. Es como si el vendedor fuera un postor adicional con información
parcial sobre los recursos prospectivos y fijara una postura, los participantes
que desean ganar sólo tienen que superarla, adicionalmente, el precio de
reserva público puede ser utilizado como un instrumento de colusión. Más

R
adelante, en el formato de subasta ideal, plantearemos que no es necesario

109
Relacionado con el tema de transparencia, la CNH tiene un rol fundamental pues, esta
institución, pone a disposición, de todos los postores, la información geológica con la que
cuenta para nivelar “el campo de juego”. En este sentido, la transparencia de la información
coadyuva a igualar la posibilidad de los participantes en una subasta.

150

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 Propuesta de un formato ideal para la realización de subastas de hidrocarburos

fijar un precio de reserva y que será el mecanismo de subastas el que

revelará el precio apropiado.

En la ronda 1.2 hubo un par de bloques con más de dos participantes (5 y

9), un bloque con uno sólo y los otros dos no tuvieron pujas. En la ronda 1.3
se adjudicaron los 25 bloques licitados. Sin embargo, en seis de ellos los
ganadores no suscribieron los contratos respectivos. En cinco, la diferencia
entre el ganador y la segunda postura resultó ser muy amplia.

Una vez que el ganador conoce la diferencia en posturas, puede contemplar

la alternativa de absorber el costo de la penalización por no contratar, ante la
perspectiva de pérdidas mayores en el futuro por haber cometido un error de
valuación significativo. Existen otros siete bloques en que la diferencia entre
el primero y segundo lugar fue superior a 20 por ciento (dos mayores a 40 por
ciento) pero que sí firmaron el contrato.

Existen otros siete bloques en que la diferencia entre el primer y segundo

lugar fue superior al 20 por ciento y dos más al 40 por ciento, los cuales
sí firmaron el contrato. En la ronda 1.4 (aguas profundas) se localizan 10
áreas contractuales, en dos de ellas encontramos un par de competidores,
en cinco sólo un participante, un área tuvo más de dos (4) y otras dos se
declararon desiertas.

En todos los casos, la Comisión Nacional de Hidrocarburos publicó la lista de

participantes. Por el formato de la subasta, los competidores sabían cuál era
el número potencial de postores para cada bloque. Dadas las estrategias de
puja en una subasta a primer precio a sobre cerrado, la literatura analítica nos
indica que a medida que el número de potenciales participantes aumenta, los
postores reducen sus pujas por debajo de sus estimaciones iniciales con el
fin de evitar caer en la “maldición del ganador”.110 Esta situación también
desincentiva la presentación de posturas en bloques en donde los postores
tienen considerable incertidumbre sobre los probables rendimientos. Esto
explicaría por qué en todas las rondas varios bloques quedaron desiertos.
En la única ronda que no tuvimos bloques desiertos encontramos alguna
evidencia de “la maldición del ganador”, que orilló a algunos participantes a
no firmar los contratos y pagar el castigo.

Con el fin de maximizar el rendimiento del Estado y evitar posturas medrosas

para no caer en “la maldición del ganador”, este trabajo propone una
subasta alternativa basada en el descubrimiento de precios que permite
agregar la información (parcial) que tienen todos los postores y permitir

I
que éstos actúen de forma más agresiva, lo que implicaría mayores ingresos
para el Estado mexicano.

110
Véase Krishna op. cit., p. 85.

151

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Formato de subastas y comparaciones

Una subasta de múltiples bienes es un método de asignación de varios

productos comerciales a un conjunto de compradores potenciales donde
se decide la concesión o adjudicación sobre la base de las posturas de los
pujadores.

Usualmente, los bienes se asignan a los postores que hacen las pujas más
altas. Sin embargo, dependiendo del tipo de subasta, la regla de pago varía.
A veces el pago del postor que hace la mayor puja es la del postor que hace
la segunda mejor cuando se está vendiendo un solo bien. En el caso de
múltiples bienes, el equivalente es el concepto de costo de oportunidad para
determinar el pago de los postores ganadores. Las subastas de hidrocarburos
son de bienes múltiples, pues se subastan varios bloques al mismo tiempo.

A este tipo de subastas se le conoce como Vickrey, el ganador es aquel

que hace la puja más alta por el conjunto de bienes, sin embargo, no se
paga ésta, sino la segunda mejor (esto se llama costo de oportunidad).
Las subastas de tipo Vickrey tienen propiedades óptimas en términos de
los pagos que se hacen y generan asignaciones eficientes.111 Además,
logran incentivos para forzar a los postores a revelar sus valuaciones.
Cuando se subastan bienes múltiples, es muy difícil implementar una
subasta de Vickrey pues implica cálculos muy complejos para cada uno de
los postores. Por esta razón se han propuesto diferentes esquemas para
subastar bienes múltiples, con propiedades similares a ésta.

Existen varios tipos de subastas para asignar bienes múltiples. Entre las
más conocidas tenemos la subasta ascendente o tipo clock, la subasta
simultánea ascendente y una subasta simultánea a sobre cerrado de los
bienes múltiples. Algunas tienen propiedades que las acercan más a la
subasta de tipo Vickrey que otras. Es necesario conocer las ventajas y
desventajas de cada una para entender por qué es deseable implementar
las propuestas sugeridas en el documento.

La subasta a sobre cerrado es en la que todos los postores hacen una puja por
cada uno de los bienes a subastar de manera secreta y el ganador se decide
de acuerdo con el precio más alto para cada uno de los bienes subastados.
El ganador paga la puja que escribió en el sobre. La utilidad de esta subasta
depende de las características de los postores, así como del concurso. Cuando
se trata de un solo bien y las valuaciones de los postores son independientes

R
111
Asignación eficiente significa que no hay desperdicio de recursos. Por ejemplo, una asignación
ineficiente en el contexto de las subastas de hidrocarburos significaría asignar los derechos
de explotación a las empresas que no tienen los menores costos de explotación y que, por lo
tanto, no pueden obtener el mayor beneficio. Al conseguir las empresas el mayor beneficio de
los bloques, se maximiza el excedente social. Al mismo tiempo, las empresas más eficientes
están dispuestas a pujar más y, por lo tanto, a ofrecer las mejores condiciones para el Estado.

152

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 Propuesta de un formato ideal para la realización de subastas de hidrocarburos

(es decir cada uno lo hace de manera individual, por ejemplo, una obra de
arte), la subasta es eficiente y genera el ingreso mayor esperado posible.112,113

Cuando los bienes son múltiples, las subastas a sobre cerrado tienen
problemas porque pueden existir complementariedades entre los bienes
y los postores pueden no obtener el conjunto de bienes complementarios
que desean.

Asimismo, los postores tienen que adivinar muchas cosas respecto a

sus rivales para hacer las posturas, donde malas adivinanzas generan
resultados ineficientes.114,115 Si bien se podría implementar una subasta
tipo Vickrey en el que los postores hicieran posturas por todos los bienes
posibles y combinaciones, y utilizar un concepto de costo de oportunidad
para determinar los pagos, en el caso de 22 bienes, las combinaciones
posibles son prácticamente infinitas (2 a la veintidós, 2x22), lo que
haría prácticamente imposible implementar una subasta de este tipo a
sobre cerrado.

Además, cuando las valuaciones entre postores no son independientes,

sino que están correlacionadas, o bien existe la llamada característica
de valor común, ocurren situaciones en el que el formato de la subasta
adquiere mayor relevancia.

Los bloques de petróleo tienen estas características. La mayoría de las

compañías que participan en la subasta de aguas someras, tienen acceso
a la misma tecnología y pueden, en principio, replicar el comportamiento de
sus rivales a la hora de explorar y explotar los pozos petroleros. Si existe
valor común o correlación entre las valuaciones de los participantes de la
subasta, así como información parcial para cada postor sobre el valor del
bloque a licitar, una subasta abierta dinámica es mejor que una subasta a
sobre cerrado, porque permite revelar información a través de las pujas
de los postores. Esto es lo que se llama en la literatura descubrimiento
de precios.

112
Al respecto, existe un principio llamado equivalencia de ingresos que predice que el ingreso
esperado del vendedor es igual con la subasta a primer precio a sobre cerrado que con la
subasta a segundo precio a sobre cerrado (en la que el ganador paga la segunda mejor puja y
también es igual a la subasta inglesa).
113
En los esquemas analíticos de subastas se estudian dos modelos, el de valor común que
quiere decir que todos los postores valúan igual el bien a subastar, pero sólo tienen información
parcial del valor del bien (por ejemplo, los bloques de petróleo), en este esquema ocurre la
maldición del ganador en subastas a sobre cerrado. En el otro extremo están las subastas en

I
las que los postores valúan de manera diferente un bien a subastar, a este esquema analítico
se le conoce como el modelo de valores individuales, aquí no ocurre la maldición del ganador
y subastas a sobre cerrado son eficientes.
114
En la subasta de espectro de Nueva Zelanda se instrumentó un esquema de pujas individuales
a cada bien a sobre cerrado (pagando la segunda mejor puja), el esquema arrojó resultados
poco favorables. Véase Milgrom.
115
Véase: Ausubel L. y P. Cramton. (2012). Auction Design for Wind Rights. Mimeo.

153

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Milgrom y Weber (1982) demostraron que en este contexto y para un solo

bien, en la subasta a sobre cerrado a primer precio el ingreso esperado
es menor que en la subasta a segundo precio y ésta a su vez es menos
redituable que la subasta inglesa,116 la cual se realiza a un solo precio. Este
tipo de subasta es abierta y dinámica. El precio se descubre de manera
similar a como lo hacen las casas de arte para subastar obras.

Por otro lado, procedimientos de licitación basados en ofertas a sobre

cerrado no permiten el intercambio de información entre participantes y
generalmente hace que sean más cautelosos al realizar sus ofertas. Es por
eso que el valor esperado de la subasta es menor en las subastas a sobre
cerrado que en las abiertas.

Para el caso de múltiples bienes, los teóricos de arquitectura de mercados

han logrado implementar esquemas de licitación en las que los bienes
múltiples asignados se han entregado a los participantes más eficientes.
Dichos teóricos han diseñado dos tipos de subastas abiertas. La primera
es la subasta simultánea ascendente de rondas múltiples, en donde la
licitación se implementa en rondas, se maneja de forma electrónica y las
pujas se dan a conocer públicamente117 al final de la ronda. La subasta
termina cuando no existen posturas en ninguna ronda. Se requiere una
regla de actividad118 que es proporcional al número de bloques que el postor
desea comprar desde el principio. Esta regla de actividad es necesaria para
forzar a los postores a revelar su valuación. Esta subasta se puede usar
para licitar paquetes o bienes individuales, sin embargo, requiere que el
subastador diseñe los paquetes con anticipación.

El segundo tipo de subasta es la de tipo clock (reloj). Es una subasta en

donde también hay rondas múltiples y el subastador anuncia los precios y
los postores responden con cantidades demandadas al precio anunciado.
Los precios suben cuando existe exceso de demanda. Se establece un clock

116
Véase Milgrom, P y R. Weber. (1982). A Theory of Auctions and Competitive Bidding,
Econométrica, vol. 50, pp.1089-1122.
117
Aunque esto no ocurre con todos los resultados, pues se debe evitar la posibilidad de que los
participantes se coludan. Más adelante discutiremos los detalles.
118
Las reglas de actividad se refieren a los límites de participación que imponen las reglas de
las subastas a los postores. Es decir, antes de la subasta, el postor indica aproximadamente
cuantos bloques desea obtener, en proporción a este número se le impone una garantía
de seriedad. Si el postor no puja por el número de bloques por los que originalmente pago la
garantía de seriedad en cada ronda, pierde el derecho a comprar el número de bloques por
los que originalmente pago la garantía de seriedad. La pérdida de los derechos a pujar por el

R
número de bloques que deseaba ganar originalmente, hace que el postor se mantenga activo
en toda la subasta. Si se mantiene activo, entonces no pierde derechos a pujar. La regla se
establece para evitar que los postores se abstengan de pujar al principio con el fin de conocer
las de sus rivales y después pujar. Si se imponen reglas de actividad, los postores deben de
estar haciendo pujas desde el inicio.

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 Propuesta de un formato ideal para la realización de subastas de hidrocarburos

para cada tipo de bien. La subasta termina cuando no existen excesos de

demanda para ningún bien. El diseño implícito de la subasta comprende que
los postores pueden reducir sus demandas por ciertos bienes (es decir retirar
sus posturas de cantidades) al cambiar precios. Sin embargo, debido a las
reglas de actividad, es posible que los postores tengan que sustituir su postura
por otra. Las reglas de actividad son consistentes, también, con la cantidad
de bloques que el postor desea obtener (véase la nota de pie de página 116).

Ventajas y desventajas de los diferentes tipos de formato:

Existe un principio sugerido en Ausubel y Cramton (2011) que indica que:

“Los Reguladores tienden a evaluar equivocadamente simplicidad con
respecto de la complejidad de las reglas de la subasta, en vez de evaluar
la complejidad de participar en la subasta y formular pujas sensibles”. En
este sentido, la subasta a sobre cerrado de múltiples bienes puede parecer
muy simple por la sencillez de sus reglas, sin embargo, dado que no hay
etapa de descubrimiento de precios y que los postores necesitan inferir
lo que van a hacer sus rivales, la complejidad de participar en la subasta
y realizar pujas sensibles se ve comprometida. Así, participantes grandes
que no enfrentan restricciones presupuestarias importantes pueden tener
más incentivos a participar en este tipo de subastas gracias a la flexibilidad
que les da la restricción presupuestaria,119 frente a aquellos postores con
menos capacidad financiera y restricciones presupuestarias más fuertes
que obligan a éstos a elegir bloques en condiciones de alta incertidumbre
sobre su valor real. Dado esto, los participantes grandes se ven beneficiados
por los desincentivos a participar por parte de los postores que tienen
restricciones presupuestarias más estrictas.

Asimismo, se ha mencionado que la subasta a sobre cerrado tiene mayores

ventajas porque combate la posible colusión en las subastas de formato
abierto. Al respecto habría que hacer varias consideraciones:
1) Este tipo de ordenación aplica a subastas de un solo bien. Sin
embargo, en múltiples bienes la ordenación se altera por las
condiciones apuntadas anteriormente.
2) No todas las subastas abiertas son proclives a colusión y existen
mecanismos para contrarrestarlas.

Respecto del punto 2 podemos decir que la subasta simultánea ascendente

es más proclive a la colusión que la de tipo clock porque las posturas en

I
la subasta ascendente favorecen las señales en precios. Sin embargo,
desarrollos recientes en subastas simultáneas han favorecido la anonimidad

119
La restricción presupuestaria es el monto de recursos financieros con que cuenta la empresa
para realizar sus inversiones.

155

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

de las posturas,120 así como de las posturas provisionales ganadoras,121 lo

que contrarresta las posibilidades de colusión.

Asimismo, en la subasta propuesta más adelante se plantea un esquema de

clock separado122 para cada bloque, lo que implica que las demandas son 0 o
1 por cada postor para cada bloque. Mientras exista exceso de demanda se
sube el precio. En esta subasta no se publican tampoco las posturas por los
distintos bloques de los distintos participantes, sólo se conoce la demanda
agregada por bloque. Este tipo de información agregada dificulta la colusión.

Como ejemplo de lo difícil que ha sido la colusión en subastas abiertas

simultáneas —dadas las reglas de anonimidad que se implementan
actualmente— notamos que los ingresos que el gobierno de Estados
Unidos recaudó por espectro en la subasta AWS-3 que ocurrió en este
país entre noviembre de 2014 y enero de 2015 (con 341 rondas) fue
aproximadamente de 44 mil novecientos millones de dólares. Este monto
fue mayor del doble de los ingresos estimados por Wall Street antes de que
ocurriera. En la subasta estuvieron tres postores muy dominantes: AT&T,
Verizon y T Mobile. Las tres empresas compartían necesidades específicas
y conocidas de espectro por área (similar a los bloques en petróleo). Sin
embargo, la subasta fue competitiva y generó ingresos muy elevados.
Al hacer las pujas anónimas y reportando sólo lo mínimo necesario, las
nuevas subastas abiertas han sido muy exitosas en prevenir la colusión y
promover efectivamente el descubrimiento de los precios eficientes.

En los años ochenta el jefe de la Federal Communications Commission

(FCC) dijo que una subasta de espectro ocurriría sólo si él estaba muerto
(en inglés se dice over my death body). Espero que en México seamos
abiertos a nuevos criterios y nuevos esquemas de subasta para poder
obtener más ingresos. La innovación tecnológica también involucra al
conocimiento económico y todo lo que tenemos que hacer es usarla.

Esquema propuesto por la Cofece

Considerando los distintos formatos de subastas abiertas ascendentes,

la más adecuada para licitar bloques múltiples en campos terrestres es la
subasta abierta simultánea ascendente tipo clock. Este tipo de subastas se
120
Anonimidad de posturas significa que se sabe el monto ofertado por un participante pero no se
conoce públicamente quién es el participante.
121
Las posturas provisionales ganadoras en una subasta simultánea ascendente es la postura

R
válida más alta para la ronda en la que se encuentra la subasta. Si terminara en esa ronda, el
valor del bloque sería igual a esa postura y el participante que hizo la postura más alta sería el
ganador del bloque.
122
Clock separado se refiere a que cada bloque tiene un mercado en el que se publica un precio
y cada postor decide si, a ese precio, desea adquirir el bloque. Si decide que sí, aprieta el
número 1, se suman todos los postores que tienen un 1 y esa es la demanda agregada, si la
demanda agregada para cada bloque es mayor a 1, existe exceso de demanda.

156

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 Propuesta de un formato ideal para la realización de subastas de hidrocarburos

realiza a través de rondas múltiples, en las que el subastador anuncia los

precios de cada bien licitado y los postores revelan, a través de pujas, si tienen
interés en el precio anunciado. Los precios aumentan cuando existe más de un
interesado y la subasta termina cuando queda uno solo para cada bien.

Para que la subasta funcione de manera adecuada la Cofece recomienda

lo siguiente:
1) Formato sencillo: cada una de las áreas contractuales se debería
tratar como un bien diferenciado. En este sentido habrá un mercado
abierto para cada una e incluirá su precio. Debe utilizarse el software
adecuado y las reglas deben ser sencillas.
2) Reglas de actividad: debe regularse la actividad de los postores para
evitar comportamientos anticompetitivos, como sería el caso del bid
sniping, es decir, la tendencia a esperar al último momento para hacer
una oferta seria, o la presentación de posturas que no son del interés
del postor, pero sí de sus competidores, con el propósito de manipular
indebidamente el precio. Estos comportamientos se contrarrestan
fijando reglas de actividad.123

Por ejemplo, los postores indicarán con un número 1 si están dispuestos a

pujar por un bloque y con un 0 si no tienen la intención. Cada postor emitirá,
en la primera ronda, una postura de 1 o 0 para cada uno de los bloques
disponibles. El mecanismo tiene un subastador que anuncia los precios de
cada ronda y los sube en la siguiente, siempre que la demanda agregada
(la suma de todas las posturas que indiquen 1 por ese bloque) sea mayor
a 1. En el caso en que ya no existan demandas mayores a 1 por cada
bloque, la subasta termina y los ganadores son aquellos que hayan
mantenido su postura al último precio. El precio pagado por cada bloque
puede ser el precio al que termina la subasta.

Formato ideal

Al esquema propuesto por la Cofece y con el fin de acomodar los

planteamientos de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Secretaría
de Hacienda, se propone un esquema de precios de reserva endógenos.

En vez de determinar los precios de reserva por parte de la Comisión

Nacional de Hidrocarburos, antes de que comience la subasta, se sugiere
que se desarrolle en dos etapas. En la primera se implementa la de tipo

I
clock sugerida por la Comisión. Al terminar esta última, de tal forma que
no existan excesos de demanda por los bloques, no se da por terminada
la subasta. A continuación, se celebra otra a sobre cerrado por cada uno
de los bloques. El ganador es el que puje más. Si alguien puja más por un
123
Las reglas de actividad se explican de manera simple en la nota de pie 116.

157

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

bloque del precio al que terminó en la etapa clock, éste gana la subasta. Si
en la etapa de sobre cerrado nadie ofrece más por el bloque. El ganador es
aquel que mantuvo su postura al final de la etapa clock.

Los precios de reserva para la etapa de sobre cerrado son aquellos

alcanzados al final de la etapa clock. Este esquema combina la sugerencia
de la Cofece con las propuestas de Hacienda y la Comisión Nacional de
Hidrocarburos. Estas entidades no perderían nada con implementar la etapa
clock, que permitiría a los participantes descubrir los precios apropiados.
Asimismo, se mantendría el interés de Hacienda y la Comisión Nacional
de Hidrocarburos de establecer una subasta a sobre cerrado. El resultado
sería más eficiente que el que se alcanza ahora y muy posiblemente, habría
más ingresos para el Estado.

Subastas de hidrocarburos y transparencia

El tema de transparencia ha sido muy discutido por la Cofece, la Comisión

Nacional de Hidrocarburos y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La
transparencia es importante en la medida en que se muestra que no hubo
favoritismos ni trampa en el proceso. Eso es lo relevante de la transparencia.
Me parece que esa es una de las razones de la existencia del INAI. La
transparencia es importante porque permite a los ciudadanos observar y
vigilar el ejercicio del poder público. En este contexto, es muy importante
reiterar que la Comisión Nacional de Hidrocarburos abona mucho al tema
de transparencia al hacer disponible para todos la información geológica de
los bloques a licitar.

Sin embargo, se ha confundido el tema de transparencia con el formato

de la subasta que se debe desarrollar en la asignación de derechos de
explotación de hidrocarburos. En el formato que trabaja la CNH se plantea
un esquema de sobre cerrado en el que se presentan las posturas, se
validan por el comité de licitación y se abren en el mismo acto público.
Todos los participantes conocen las pujas de todos los demás al ir abriendo
los sobres cerrados. Dado que se hace a través de un notario público y se
abren los sobres en presencia de todos, se considera que el proceso es
transparente y no violatorio de ninguna ley.

No obstante, procesos similares a los ilustrados aquí, indican que este tipo
de subastas (que se consideran transparentes) ha conducido a la colusión.
Entre el año 2003 y 2006, la Comisión Federal de Competencia (Cofeco)

R
sancionó a varios laboratorios proveedores del Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS). Estos laboratorios se coludieron en un esquema de
subastas repetidas a sobre cerrado. En este tipo de subastas, todos los
participantes ven las posturas ganadoras y perdedoras —un proceso similar
al desarrollado por la CNH. Esto permitió la colusión de los participantes,

158

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 Propuesta de un formato ideal para la realización de subastas de hidrocarburos

pues al conocer las ofertas de sus competidores, se crearon las condiciones

necesarias para que se pusieran de acuerdo. La resolución de la Cofeco ha
sido validada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La transparencia al publicar las posturas de cada uno de los participantes

puede favorecer la colusión. Es por ello que la Cofece publica lineamientos
para las asociaciones industriales en las que no se les permite compartir
información de precios. El ejemplo del IMSS ilustra cómo compartir la
información de ganadores y perdedores y las posturas que presentaron
puede conducir a actos violatorios de la ley de competencia. La transparencia
en el acto de adjudicación, no evita que los postores se puedan poner de
acuerdo antes del acto y verificar si su acuerdo de colusión se ha respetado
a través de la publicación de todas las posturas en la licitación. Esto fue lo
que ocurrió en el caso de las medicinas del IMSS.124

Sin embargo, mi posición no implica que no haya transparencia, la pregunta

es: ¿dónde puede haber transparencia y al mismo tiempo garantizar las
mejores condiciones para el Estado? El objetivo de la transparencia en
la licitación es que no haya trampas y se afecte el proceso licitatorio. El
fin último de la transparencia es garantizar el buen funcionamiento de la
acción pública. ¿Cómo puede una acción pública funcionar bien (a través de
implementar una buena subasta) y garantizar la transparencia? El objetivo
de la Cofece es asegurar el buen funcionamiento de la acción pública.

No todos los actos públicos son transparentes en el momento en el

que se ejerce la acción pública, sin embargo, es importante que, aunque
las acciones públicas no se lleven a cabo a la vista de los ciudadanos,
el INAI pueda permitir el acceso a la información después de que se
hayan concretado. Esto incentiva a los actores a llevar una buena acción
pública. Asimismo, la monitorización y certificación de actos públicos por
ciudadanos respetados o por organizaciones no gubernamentales ayudan
al buen ejercicio de la acción pública.

El hecho de que las subastas de hidrocarburos sean públicas, no garantiza

un buen resultado para el Estado, como se muestra en el cuerpo del
trabajo. Lo importante no es el momento en que se hace público el proceso,
lo importante es que el acto público pueda ser evaluado por la sociedad
y sujeto a escrutinio, aunque esto ocurra en momentos distintos al de
la licitación. Asimismo, durante la licitación puede haber observadores
y notarios que observen el funcionamiento de la subasta, pero no es
necesario que todas las empresas examinen este proceso en el momento

I
en que ocurre la licitación, permitir que lo hagan puede generar incentivos
perversos (como el caso de las medicinas del IMSS).
124
Anteriormente se planteó que las subastas a sobre cerrado eran menos proclives a colusión
que las abiertas. Sin embargo, cuando las licitaciones se repiten (como en el caso del IMSS y
las de petróleo) esta ventaja desaparece.

159

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 La relevancia de la información pública para la toma de decisiones económico-sociales

Muchos actos públicos son técnicamente complejos, como las decisiones de

la Cofece y del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). Usualmente,
los ciudadanos que solicitan acceso a la información de estos actos públicos
son organizaciones no gubernamentales o expertos que siguen estos
procesos (incluidos los periodistas especializados). Estos organismos o
personas permiten hacer público un debate altamente técnico. El hecho
de hacer pública la licitación a sobre cerrado en el momento en que
ocurre, no garantiza que la decisión del formato de subasta sea la más
adecuada, ni siquiera garantiza que los participantes no se coludan (como
se explicó antes). Se confunde acá la transparencia con la eficiencia de
la acción pública. En este caso la transparencia entra por la puerta de
atrás, pues el acto es transparente (porque es observable) pero no hay
certeza de la legalidad del proceso, aunque haya notarios públicos (podría
haber colusión).

El mecanismo propuesto por la Cofece también se puede hacer con

transparencia. En primer lugar se establece un esquema computacional y
un algoritmo de solución que puede ser auditado y evaluado por expertos
ajenos a aquellos que implementaron el esquema, esto se hace antes de
la subasta. La participación de las empresas es simple, como se mencionó
anteriormente. Se necesitan ciertas reglas de anonimidad para que no
exista colusión. Por ejemplo, durante el proceso, sólo se sabe la cantidad
de participantes agregada que está pujando por cada bloque, pero no
se sabe la identidad de los que lo hacen. Sin embargo, la certeza jurídica se
da por la auditoría del algoritmo y del esquema computacional, incluso las
empresas pueden nombrar a sus representantes para que certifiquen que el
algoritmo y el esquema computacional funcionan adecuadamente. Después
de la subasta también puede haber una auditoría plena, con todo y notario
público que indique las decisiones tomadas por cada una de las empresas
en cada momento de la subasta. Incluso, durante la subasta, puede haber
observadores públicos y notarios que den fe del comportamiento de las
empresas en el cuarto de datos (todos ellos deberán firmar un contrato de
información restringida y comprometerse a respetarlo).

En resumen, es posible hacer una subasta similar a la propuesta por Cofece

que sea auditable y dé certeza legal. La eficiencia de la acción pública no
debe confundirse con el concepto de transparencia.

R
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 Propuesta de un formato ideal para la realización de subastas de hidrocarburos

Referencias

Ausubel L. y P. Cramton. (2012). Auction Design for Wind Rights. Mimeo.

Milgrom, P y R. Weber. (1982). A Theory of Auctions and Competitive

Bidding, Econométrica, vol. 50.

Milgrom, P. (2017). Discovering Prices: Auction Design in Markets with

Complex Constraints. Columbia: Columbia University Press.

Krishna, V. (2002). Auction Theory. Cambridge: Academic Press.

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25/08/18 12:30 p.m.
 La relevancia de la información pública
para la toma de decisiones económico-sociales.
Versión electrónica en PDF terminada en septiembre de 2018.

Edición a cargo de:

Dirección General de Promoción y Vinculación con la Sociedad.
Dirección General de Comunicación Social y Difusión.

Insurgentes Sur 211, colonia Insurgentes Cuicuilco,

Delegación Coyoacán, Ciudad de México, C.P. 04530

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