últimas.

1. ENCUADRE GENERAL

1.1.Contenidos mínimos:

El Estado, el mercado y la ciencia como construcciones institucionales de la modernidad.

La interacción sistémica existente entre ellos. Las intervenciones del Estado. Poder,
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS instituciones y derecho. El desarrollo del constitucionalismo. Las formas de gobierno. La
división de los poderes. Las democracias contemporáneas. Legitimidad y legalidad.
DEPARTAMENTO DE HUMANIDADES Representación y participación: partidos políticos, grupos de interés y fuerzas sociales.
Transformaciones del Estado contemporáneo. Estado y sociedad civil. Políticas públicas y
su relación con el mercado. El decisionismo en sociedades complejas: el problema de la

LICENCIATURA EN ECONOMÍA y gobernabilidad. Nuevas conceptualizaciones acerca de la ciudadanía: la dinámica de los

ACTUARIO - ECONOMÍA derechos. Controles institucionales. El nuevo orden internacional, globalización,

regionalización: OMC y Mercosur.

1.2. Razones que justifican la inclusión de la asignatura dentro del Plan

de Estudios. Su importancia en la formación profesional.
TEORÍA POLÍTICA Y DERECHO PÚBLICO
La materia de Teoría Política y Derecho Público forma al profesional en Ciencias

CÓDIGO 261 Económicas con herramientas teóricas y metodológicas de las Ciencias Sociales para el
análisis de la realidad nacional e internacional, enseñando conocimientos sobre:
● Las teorías políticas en sus aspectos axiológicos, conceptuales y metodológicos.
● Los elementos provenientes del Derecho Público que permiten alcanzar la
comprensión de los aspectos normativos de la política, y
PROFESOR TITULAR: Dr. Alejandro M. Estévez
● Las dimensiones éticas y lógicas, de los aportes filosóficos más significativos para
abordar la problemática política.

Estos conocimientos permiten comprender el funcionamiento del Estado, de las

instituciones, las prácticas y las relaciones que constituyen la vida pública y posibilita el
análisis de las relaciones de poder, implícitas o explícitas, entre la autoridad y los individuos,
los grupos, y las organizaciones; y alcanza al conocimiento de las estructuras,
procedimientos y procesos a través de los cuales se llega a las decisiones políticas y se
desarrollan las interacciones entre el sistema político y el sistema económico.
En caso de contradicción entre las normas previstas en la publicación de este programa y
las dictadas con carácter general por la Universidad o por la Facultad, prevalecerán estas
15 24
1.3. Ubicación de la asignatura Temas a desarrollar:
Teoría Política y Derecho Público esta ubicada en el Ciclo General, segundo tramo. El Estado y el Mercado como construcciones institucionales de la modernidad. La
interacción sistémica existente entre ellos. La formación histórica del Estado Argentino: el
1.4. Objetivos de Aprendizaje proceso de construcción social y la emergencia del aparato estatal. Las intervenciones del
Estado. Estado y sociedad civil. Mercado e Instituciones globales. La agenda de las
Los objetivos del proceso de enseñanza – aprendizaje de la materia Ciencia Política y
políticas públicas. Gestión de redes políticas.
Derecho Público es que los alumnos puedan:
● Internalizar los conceptos y las categorías de análisis de la Ciencia Política y del
Objetivos de Aprendizaje:
Derecho público, éste último dentro de la rama del derecho constitucional y
relacionado con las instituciones políticas del Gobierno, para su utilización en el El objetivo del proceso de enseñanza – aprendizaje es que los alumnos comprendan: los

análisis crítico de los textos. conceptos Estado y Mercado como construcciones institucionales de la modernidad,

● Vincular los conceptos teóricos con casos históricos o con situaciones de la realidad puedan analizar y debatir sobre la articulación entre Estado y Mercado, y el Mercado y las

política – económica nacional e internacional. instituciones globales y finalmente, que cuenten con herramientas de análisis básicas para

● Disponer de herramientas de interpretación de la realidad para que las puedan poder realizar una agenda de políticas públicas y conocer sobre la gestión de redes

utilizar en sus prácticas profesionales y en la vida cotidiana. políticas.

● Desarrollar la habilidad de poder tener una mirada autorreflexiva sobre las teorías de
la Ciencia Política y sobre sí mismo como profesional de las Ciencias Sociales y UNIDAD 3: Gobierno, Instituciones Políticas, Derecho público.
Económicas.
Temas a desarrollar:
Gobierno: definición del concepto. Las instituciones políticas y de gobierno. Morfología de
2. PROGRAMA ANALÍTICO
los gobiernos y modelos constitucionales: presidencialismo, parlamentarismo y
UNIDAD I: Teoría, Ciencia Política y Poder semipresidencialismo. Presidencialismos y Congresos en América Latina. La Reforma del
Poder Judicial y la judicialización de la política. Accountability horizontal. El desarrollo del
Temas a desarrollar:
constitucionalismo. Los Principios del Derecho Público y la armonización con los Tratados
La construcción de la política como ciencia. Teorías contemporáneas del poder. La relación
Internacionales. Federalismo político y fiscal.
entre coerción y consenso como medios de control político: el problema de la legitimidad.
Legitimidad y legalidad. El poder y la dominación. La teoría elitista del poder. Identificación
Objetivos de Aprendizaje:
de habilidades directivas en líderes de redes de políticas públicas en Argentina.
Brindar herramientas teórico – conceptuales para el análisis de las instituciones políticas
democráticas en su relación con los diferentes actores sociopolíticos e incentivar el
Objetivos de Aprendizaje:
pensamiento crítico y el debate en un marco de respeto mutuo y oposiciones en base a
El objetivo de esta unidad es que los alumnos incorporen los conceptos centrales de las
argumentos basados en lo visto en clase.
teorías de los autores a estudiar en relación al poder para que puedan compararlos y
aplicarlos en el estudio de casos.
UNIDAD 4: La tradición Republicana y las Democracias contemporáneas.

UNIDAD 2: Estado, Mercado y Políticas Públicas Temas a desarrollar:

La tradición republicana atlántica. Antecedentes teóricos e históricos-sociales. El gobierno
35 44
limitado y la separación de poderes. Controles institucionales. Las transformaciones de la Politica-Logica-y-Metodo-en-las-Ciencias-Sociales-Giovanni-Sartori
democracia. La democracia y el mercado. El decisionismo en sociedades complejas: el WEBER, Max (1984) Primera Parte, “El concepto de acción social.” y “Teoría de las categorías

problema de la gobernabilidad y gobernanza. Democracia y opinión pública: Dos miradas: sociológicas”. Punto III. “Los tipos de dominación” en Economía y Sociedad. Esbozo de sociología
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Representación y participación: partidos políticos, grupos de interés y fuerzas sociales.
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elite-del-poder.pdf
Objetivos de Aprendizaje:
Los objetivos del proceso de enseñanza – aprendizaje es que los alumnos comprendan la
UNIDAD 2: El Estado, el Mercado y las Políticas Públicas
tradición republicana y las formas de control institucional del poder, conozcan las
transformaciones de la democracia y sus formas de organización en las sociedades
ALFORD, Robert y FRIEDLAND, Roger (1985) Los poderes de la teoría: Capitalismo, Estado y
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El nuevo orden internacional, globalización, regionalización: OMC y Mercosur. La nueva %20Gramsci%2C%20Antonio%20-
economía: informacionalismo, globalización e interconexión en red. La sociedad red. La %20Notas%20Sobre%20Maquiavelo%2C%20sobre%20la%20pol%C3%ADtica%20y%20sobre%2

agenda externa del Mercosur: el impacto de negociaciones con ALCA, UE y OMC. 0el%20Estado%20moderno%20%28%20172%20copias%29.PDF

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Objetivos de Aprendizaje:
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Los alumnos tienen que ser capaces de realizar una producción escrita, tipo monografía, ESTÉVEZ, Alejandro M. (2014) De las anarquías organizacionales a las agendas de políticas
eligiendo alguna temática sobre: globalización, regionalización, sociedad red, interconexión públicas en Cuadernos de Polipub.org N° 15. ISSN 1853-5739. Recuperado en:
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la apropiación de las categorías teóricas de forma coherente y novedosa. ESTÉVEZ, Alejandro M. (2014) “Algunas características fundamentales de los estudios de políticas
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3. a) BIBLIOGRAFÍA OBLIGATORIA: http://panel.inkuba.com/sites/2/archivos/Cuadernos%20de%20Polipub%20Nro%2013.pdf

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UNIDAD 3: Gobierno, Instituciones políticas, Derecho público.
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75 84
b) BIBLIOGRAFÍA AMPLIATORIA: BONVECCHI, Alejandro y LODOLA, Germán (2013) Capitulo 3: La lógica dual de las transferencias
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ZAPATA CALLEJAS, J.S. & SANÍN EASRMAN, J.A. (2014) “Sociedad civil global: ¿a qué se esta
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c) FILMOTECA (PELÍCULAS, VIDEOS y VIDEOJUEGOS)
De la Unidad 3: ●
ORLANDI, Hipólito (1998) Capítulo 3: “La evolución histórica de las Instituciones de gobierno” y ● PADILLA VERGARAY, Lalo (Youtuber, 2014) El Caos es una escalera - GoT T3 x 06 -
Capítulo 7: “El papel del Poder Judicial en el proceso de gobierno” en Orlandi, H. (comp.) Español Latino. Recuperado en: https://www.youtube.com/watch?v=Xy0sBlqyezw
Instituciones Políticas de gobierno. Volumen I. Eudeba. 5pb Inc. (2015) para Xbox (2015), PlayStation vita & PlayStation 4 (2016) & Microsoft Windows
LIJPHART, Arend (1998) Capítulo 10: División de poderes: diferencias entre Estado Federal y (2017) Visual Novel Videojuego “Psycho-Pass: Mandatory Happiness” basado en anime series
Unitario y entre Estado Centralizado y descentralizado en Las democracias contemporáneas. Ariel Psycho-Pass (2012)
Editorial. Barcelona. https://drive.google.com/open?id=12y-n_tG9oWMHxLEniGJCBxTvJvGu4QYz
MOTOHIRO, Katsuyuky et al. (2015) Psycho-Pass: la película. Recuperada en:
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95 104
● WEYDER (Youtuber, 2018) La ciudad perfecta - El Futuro de Stephen Hawking – Previamente a las clases los alumnos tendrán disponible el material de estudio en papel y
Documental. Recuperado en: https://www.youtube.com/watch?v=k7nQSaM5VjE de forma digital, junto a una guía de lectura o preguntas claves de cada texto o video que
tengan que trabajar en clase.
4. MÉTODOS DE CONDUCCIÓN DEL APRENDIZAJE: La comunicación con los alumnos se realizará a través de la página web de la cátedra,
correos electrónicos o un grupo de Whatsapp.
a) Objetivos generales a cumplir en el curso:
Sería deseable que el alumno lea la bibliografía (obligatoria al menos) indicada con
Los objetivos del proceso de enseñanza – aprendizaje de la materia Ciencia Política y
anterioridad al tratamiento en clase del tema, para poder así aprovechar mejor la exposición
Derecho Público es que los alumnos puedan:
del(a) profesor/a y estar en condiciones de participar activamente en la clase (a través de
● Apropiar los conceptos y las categorías de análisis de la Ciencia Política y del
preguntas directas o el debate).
Derecho público, éste último dentro de la rama del derecho constitucional, para su
En clase, se conformarán equipos de trabajo en donde a los alumnos se les presentarán
utilización en el análisis crítico de los textos.
situaciones problemáticas, paradigmáticas o actuales, o películas o videos, a discutir en
● Vincular los conceptos teóricos con casos históricos o con situaciones de la realidad
base a los autores para luego, hacer un debate en común con las conclusiones a cargo del
política – económica nacional e internacional.
profesor/a. En el trabajo en equipo puede haber juego de roles, análisis de un caso o
● Disponer de herramientas de interpretación de la realidad para que las puedan
preguntas a resolver.
utilizar en sus prácticas profesionales y en la vida cotidiana.

c) Dinámica del dictado de las clases

b) Metodología del proceso enseñanza-aprendizaje
En virtud de los objetivos indicados y la metodología explicitada precedentemente, el
profesor a cargo del curso incentivará la participación de los alumnos en los temas teórico-
Métodos de Aprendizaje:
prácticos, en las clases durante las cuales desarrollará aspectos esenciales, requiriendo:
Métodos de Aprendizaje: ● una actuación activa del alumno
Este curso se compone de clases presenciales, siendo un 60% teóricas y un 40% se
● propiciando los trabajos en grupo
trabajan los autores o herramientas de análisis aprendidas en equipo.
● promoviendo las discusiones, ya sea que los estudios se realicen en forma
Metodología de clases teóricas:
individual o en grupo
En las clases teóricas se realizan mapas conceptuales donde se recalcará no solo los
conceptos principales sino la argumentación del autor explicando qué metodología utiliza Se propicia la formación de grupos de trabajo entre cuatro o seis participantes. La formación
para llegar a esas conclusiones, habrá exposiciones orales de parte del profesor/a de los grupos será a elección de los alumnos basadas en afinidades electivas entre los
apoyadas cuando sea necesario con Power Point o Prezi y se utilizarán fragmentos de participantes. El grupo funcionará principalmente para resolver casos, problemas y
películas o videos, cuando sea necesario. Al final de la Unidad 2 y de la unidad 4 se ejercitaciones prácticas en general o debatir temas controvertidos, utilizando las categorías
realizará una clase magistral integradora de las temáticas de las Unidades (1 + 2) y (3 + 4). de análisis aprendidas. Dentro del proceso de enseñanza-aprendizaje, el trabajo en equipo
En la unidad 5 el trabajo será individualizado con el alumno/a, para guiarlo en un trabajo constituye una herramienta para que los alumnos se capaciten en la resolución de
monográfico integrador y crítico, que utilice los conceptos y herramientas estudiados en situaciones que les posibilitará apropiar los conocimientos y desarrollar herramientas de
esta última unidad. análisis crítico de la realidad.

Metodología de clases prácticas:

115 124
5. MÉTODOS DE EVALUACIÓN obtenida en el examen recuperatorio reemplazará a la nota del parcial que se recupera.

a) Cursos presenciales y semipresenciales Dado que solamente serán calificados los alumnos inscriptos en la lista del curso respectivo,
La evaluación se llevará a cabo a través de tres (3) instancias. En la primera instancia, el que brinda la Facultad, aquellos alumnos que hayan asistido a las clases en carácter de
parcial será presencial correspondiente a las unidades I y II. En la segunda instancia se oyentes o voluntarios no podrán presentarse a rendir los exámenes parciales respectivos,
tomará un parcial presencial correspondiente a las unidades III y IV. En ambas instancias por cuanto la Facultad no labrará acta alguna en tales condiciones ni se admitirán cambios
el tipo de examen que se utilizará es el multiple choice. Finalmente, en la última instancia de curso o la rendición de exámenes parciales en otros cursos.
de evaluación, los alumnos realizarán un trabajo escrito individual en la que tendrán que
integrar todas las herramientas de análisis y pensamiento crítico desarrollado a lo largo del
b) Régimen de exámenes finales, intensivos, magistrales y libres
cuatrimestre en las clases prácticas, en esta última instancia también se considerará la nota
El examen final integrador comprenderá́ temas teóricos y prácticos de la asignatura,
conceptual de cada alumno compuesta por la asistencia a clase y el cumplimiento de los
debiendo el alumno aprobar ambos temarios, para que su calificación resulte promediada,
trabajos en equipo durante la cursada.
con un puntaje que alcance por lo menos un 60% de los contenidos. Por consiguiente, los
alumnos que obtengan una calificación inferior a 4 (cuatro) puntos serán considerados
En todas las instancias se prioriza la comparación de conceptos entre autores, así como
insuficientes y aquellos con una calificación igual o superior a 4 (cuatro) aprobarán la
también el análisis crítico y la aplicación de conceptos y teorías en situaciones de la realidad
asignatura con dicha nota (Resolución CD 406/2006).
argentina contemporánea.
En el caso de cursos intensivos la evaluación se realizará con una nota final para cada
Los alumnos que de acuerdo con la Resolución CD 455/2006:
alumno inscripto, que surgirá de un único examen final, el promedio de dos exámenes, la
1. Hubieran aprobado todas las instancias de evaluación (nota parcial 4 o más puntos) y la
combinación de seguimiento de lectura y trabajos prácticos con exámenes parciales
nota final fuere siete (7) puntos o más de promedio, serán promovidos automáticamente y
Las calificaciones deberán ser informadas a los alumnos dentro de los 15 días corridos
su calificación será el promedio resultante de ellas. Cabe agregar que debe entenderse que
siguientes a la fecha del examen final. En caso de no existir aula disponible, el acto de
las evaluaciones individuales serán aquellas que respondan a los exámenes parciales en
lectura y entrega de notas se realizará en Sala de Profesores (Resolución CD 374/2006).
forma directa o luego de haber aprobado la única prueba recuperatoria a que tienen
derecho.

2. Hubieran aprobado todas las instancias de evaluación (nota parcial 4 o más puntos) y la c) Criterio de confección del promedio de notas finales
nota final fuere cuatro (4) puntos o más puntos de promedio, pero inferiores a siete (7) serán En los casos en que fuere necesario expresar en número entero el promedio de notas
considerados “regulares” a los fines de rendir un examen final de la asignatura, cabe parciales o de éstas y el examen parcial, se aplicará el número entero superior si la fracción
destacar al igual que en el punto anterior sean ellas obtenidas en forma directa o luego de fuere de 0.50 puntos o más y el número entero inferior si fuere de 0.49 o menos. Cuando la
haber aprobado la única prueba recuperatoria a que tienen derecho, nota fuese de 3.01 a 3.99 se calificará con 3 (tres) puntos. (Resolución CS 4994/93).

3. Que hubieran obtenido, luego de todas las instancias de evaluación, notas finales
inferiores a cuatro (4) puntos de promedio se les asignará la nota “insuficiente”. De acuerdo
con la normativa vigente, el alumno podrá recuperar un parcial cuya nota haya sido inferior
a 4 (cuatro) puntos o en caso de ausencia. La instancia de recuperatorio también podrá ser
utilizada para aquellos casos que tengan calificaciones iguales o superiores a 4 (cuatro) y
menores a 7 (siete) y deseen elevar la nota para alcanzar la promoción. La calificación

135 144
 224 PROFUNDIZACIONES

identificabilidad, la dificultad de ubicar la politica. A esta dificultad

se puede vincular una tercera tesis; la que ye en la diluciOn, y por VIII. LA POLfTICA COMO CIENCIA
lo tanto en la perdida de fuerza de la politica, un eclipse de la poli-
ticidad (pero no su heteronomia).
Tres tesis, entonces: 1) heteronomia, o abiertamente extinciOn;' LA mosoFiA no presupone un metodo filosaico. Al menos no existe
2) autonomia, predominio o, mas categOricamente triunfo; 3) dilu-
un metodo filosOfico codificado. A lo sumo se podri decir que la
ci6n, perdida de fuerza, y en este sentido eclipse. Tres tesis que alu- filosofia presupone un "razonar correcto7,. , es decir la lOALca. Pero
den de diferente manera a la ubicuidad de la politica, y que refle-
44-* por cierto la lOgica no es a la filosofia lo que el metodo cientifico
jan una distinta colocaci6n de la politica, y por lo tanto un mo d—J ° es a _la . ciencia. Seria aventurado afirmar que no haTilliiiarslii
diverso de percibirla, identificarla y definirla. lOgica; y por cierto que muchos ilustres fil6sofos han renegado de la
De aqui se desprende, entre otras cosas, que un discurso sobre la
Unica lOgica que codific6 la tradici6n filosOfica: la lOgica aristotelica.
ciencia politica no se puede reducir a un discurso sobre la mayor o Por el contrario, se sostiene que no hay ciencia propiamente dicha
menor "cientificidad" de un determinado modo de estudiar la poli- sin metodo cientifico. Este metodo cientifico nq es inmutable, es
tica. En verdad, las dificultades que padece la ciencia politica con-
uno pero tambien multiple, y esti en continua evoluciOn. Lo que no
temporinea provienen en no pequeria parte de la vertiente "politi- impide que la ciencia presuponga un metodo cientifico. Es en razOn
ca" _es, clecir, del. Qbjeto. Pasemos a considexar aliora las dificultades de este criterio que el nacimiento del pensamiento cientifico y su
que se adscriben a la vertiente "ciencia"; es decir, vayamos al sujeto. separaciOn del pensamiento filosOfico se sitda en los siglos XVI-XVIII,
en el lapso que va de Bacon a Galileo y por Ultimo a Newton.'
espiritu cientifico del siglo xvn constituye un punto de refe-
rencia obligado tambien para una historia de las ciencias del hom-
bre? Si y no. Si en la medida en que durante el siglo xvu_se afirma
el principio segUn el cual no hay ciencia sin metodo_cientifico. Peio
no en la medida en que este marco de referencia otorga posiciOn pri-
vilegiada a un Unico metodo y hace coincidir el metodo cientifico con
el "metodo newtoniano".
Ciencia es un singular que da por sobrentendido un plural, es de-
cir una pluralidad de ciencias. En primer lugar, se debe tener pre-
sente que la geometria y la matematica suministraron desde la Anti-
giiedad un primer modelo y el primer arquetipo de la cientificidad.2
1 Para la complejidad de la genesis de las ciencias a partir de la tradicien filosefica,
(lease especialmente a E. Cassirer, Stosiajella filosofia
- modesna, 4 vol., Einaudi, Tu-
rin, 1952-1958.
' Cf. L. Brunschwieg, Les itapes de la philosophic mathematique, Presses Univer-
sitaires de France, Paris, 1912, y H. Weyl, Philosophy of Mathematics and Natural
Science, Princeton University Press, Princeton, 1949.
• Los epistemblogos contemporaneos se pueden clasificar seem su mayor o menor
adhesien al modelo fisicalista. En este piano, me limito a invocar los nombres de
Rudolph Carnap, Carl G. Hempel. Ernst Nagel, Karl Popper, y en extremo opuesto a
Camap el de Michael Polanyi. A titulo introductorio y esclarecedor el Aga libro de
T. S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, University of Chicago Press, 1952.
En el aspecto me todolOgico, el mejor texto especifico es A. Kaplan, The Conduct of

225
 LA POLITICA COMO CIENCIA 227
226 PROFUNDIZACIONES

En segundo lugar, es preciso recordar que las ciencias naturales (en bien en otras ciencias), no simplemente como un atento descrip-
plural) preceden en mucho a la fisica de Newton y que nunca se tor de los sucesos de su epoca, sino especificamente por su forma
reconocieron en este modelo. La botanica, la mineralogia, la zoo- mentis clasificatoria. De modo semejante, el historiador podra ver
logia y en parte la biologia y la medicina, son basicamente ciencias la "cientificidad" de Maquiavelo en el hecho de que con 61, el ob-
clasificatorias. Por lo tanto hay que tener presente que existe una servador se separa de la cosa observada, aun sin despojarse de sus
acepciOn amplia de ciencias, que escapa a toda reducciOn unitaria. propios fines y valores; y tambien selialando que, de este modo, Ma-
Si la fisica propone un modelo que hoy llamamos "fisicalista", exis- quiavelo rompe con la tradiciOn
ten muchas ciencias que no se pueden reducir a ese modelo. De aqui filosofia. Y todo eso es verdad. Pero el epistemOlogo tiene el derecho
se desprende que el metodo cientifico que caracteriza a una --y hasta el deber— de replicar que si la observaciOn realista se anti-
cia, no tiene por que ser necesariamente el del fisicalismo. cipa a la ciencia, tomada en si misma no es todavia ciencia. De modo
clebe distinguir, pues, entre ciencia en sentido estricto y cien- analogo, el epistemOlogo debera precisar que Si la , ciencia no es fa9-
c, gia en sentido lato. En su acepciOn mas restringida, todas las ciencias sofia, no se hace ciencia por el simple hecho de no hacer_filosoffa.
se miden en funciOn de una ciencia mayor que constituye el argue- La diferencia entre el patron del juicio histOrico e hisioriOgiarco
tipo de todas ellas; aqui "ciencia" esti queriendo significar, en sus- de un lado, y el patrOn del juicio epistemolOgico del otro, se plantea
tancia, ciencia exacta, ciencia de tipo fisicalista. ,En la acepci6n lata, tambien para el caso de autores que esti') muy cerca de nosotros en
la unidad de la ciencia_ esti referida al mihimo comtin denornidaaOr el tiempo: Gaetano Mosca (1858-1941), por citar un nombre que
) n Elesualquier_sikomo, cientifico; en esee caso "ciencia" equivale a todos asocian a la ciencia politica. C1.1a1 es la cientificidad de sus
ciencia en general. En esta segunda acepciOn, reconocemos la exis- Elementos de ciencia politica (1895 y i922)? El metodo de Mosca
(.1 tencia de una pluralidad de ciencias y de metodos cientificos que van era histOrico-deductivo; si se quiere, un metodo empirico, pero no
desde las ciencias "clasificatorias" hasta las ciencias "fisicalistas", con cientifico. Por lo tanto el epistemblogo dira que la ciencia politica
toda una gama de casos intermedios. Esta concepciOn flexible y po- de Mosca era precientifica. Establecidas las debidas diferencias, Mos-
liedrica es la que admite mejor el discurso sobre las ciencias del ca puede calificarse como politOlogo al modo de Maquiavelo, por su
hombre.3 "realismo" y por el hecho de ser un "especialista" que, en cuanto
Pero no basta. Al concebir la ciencia con flexibilidad, el patron tal, reafirma la exigencia de un estudio autOnomo de la politica; en
historiografico resulta necesariamente mas elastico que el patron esta- el caso de Mosca, aut6nomo de la ciencia juridica y especificamente
blecido por la epistemologia contemporinea. Lo que puede conside- de la constitucionalizaciOn de la politica. Para nuestra medida epis-
rarse ciencia con referencia al pasado, es decir en una perspectiva temolOgica, pues, Mosca debe inscribirse en la fase precientifica de
diacrOnica, no quiere decir que pueda ser caracterizado como ciencia la ciencia politica.4 Lo mismo vale para Roberto Michels. En cambio
en el presente, en la perspectiva de nuestro tiempo. Si distinguimos
entre estas dos escalas o patrones de flexibilidad, se evitan muchas La discusi6n sobre Mosca es siempre actual. Entre los escritos mas recientes setialo:
A. Passerin d'Entreves, Gaetano Mosca e la liberta (1959), ahora recogido en el vo-
polemicas iniitiles. AristOteles y Maquiavelo fueron "cientificos" de
lumen Obbedienza e resistenza in una societa democratica, Comunita, Milan, 1970;
la politica? En el dominio historiografico se puede responder afir- N. Bobbio, Gaetano Mosca e la scienza politica (1960) y Gaetano Mosca e la teoria
mativamente; pero en el dominio epistemolOgico se debe responder della classe politica (1962), ambas recogidas en su volumen Saggi sulla scienza politica
en forma negativa. El historiador podra alegar que una "observa- in Italia, Laterza, Ban, 1969, asi como su Introduzione a la edici6n reducida de los
ci6n realista" constituye la premisa y sigue siendo una parte inte- Elementi di scienza politica (titulada: G. Mosca, La classe politica), Laterza, Bari,
1966; M. Fotia, "Glasse politica, liberalismo, democrazia in G. Mosca", en: Rivista di
grante de la forma mentis cientifica. Podra tambien destacar que
Sociologia, IV (1966), pp. 5-68; F. Vecchini, La pensie politique de G. Mosca et us
Arist6teles se coloca en una historia de la ciencia politica (y tam- diffirentes adaptations au cours du XXesiècle en Italie, Cujas, Paris, 1968; L. Ca-
Enquiry: Methodology for Behavioral Science, Chandler, San Francisco, 1964. Hay valli, "Parte Tessa: Gaetano Mosca", en II mutamento social, Ii Mulino, Bolonia,
una (i61 colecci6n antol6gica a cargo de M. Brodbeck, Readings in the Philosophy of 1970; A. Lombardo, "Sociologia e scienza politica in G. Mosca", en Rivista Italiana
the Social Sciences, Macmillan, Toronto, 1968. di Scienza Politica, I (1971), pp. 297-323.
 228 PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA 229 (
quien debe ser considerado un cientifico, desde el punto de vista de estudiar la politica en el sentido de que el politOlogo no es un fil6- s-/
su cientificidad misma, es Wilfredo Pareto, por mis que su metodo sofo, no es un jurista, no es un economista y no es un socidlogo. Una
cientifico resulta a nuestros ojos un tanto primitivo e impuro. 5 No politica vista en su propia autonomia, en el sentido que se ilustr6
obstante, basta volver a asumir la perspectiva histOrica para advertir en el capitulo anterior; queriendo decir que la politica tiene sus
que la medida epistelomOgica zanja demasiado facilmente el asunto. imperativos, sus "leyes" y que no es reductible a otra cosa.
Un hecho es indudable en los casos que examinamos; a despecho de A despecho de los canones de la cientificidad, el grueso de nues-
su insatisfactoria cientificidad, •Mosca, Pareto y Michels han hipoteti- tro saber en materia politica supone el "encuentro, 41guitimixg:
zado y teorizado tres "leyes" de la politica, que hasta hoy estin en t
tre la autonomia del observador politico y la autonomia de lazy.:\,,
el centro del debate politolOgico: la ley de la clase politica, la ley de- tica que observa. Digo a despecho de los canones de la cient‘cidact
la circulaci6n de las elites y la ley de hierro de la oligarquia, respec-, - porque êsta no es, en rigor, una confluencia entre la "ciencia" y la
__ti mente. Pregunta, la formulaciOn de "leyes" no es acaso un -
oh,, "politica". Pero la lecci6n que extraemos de la historia de la ciencia
—
jetivo, y no de los menores, del conocimiento que llamamos cienti- y de sus varias acepciones es precisamente que muchas confluencias
fico? A esta primera perplejidad se suma una segunda. Esti bien que fracasaron o se mostraron infecundas. Hoy estamos intentando la con-
el m e. todo histOrico-inductivo no sea cientifico, pero la ciencia . poll- vergencia entre la matematica y la politica; pero no esti demostrado
,tica_puede realmente ignorar , la historia y la experiencia histOrica? todavia que nuestra matematica haya llegado a un desarrollo que
.. eO es que el metodo de la ciencia politica, eun siendo cientifico y - ilo permita un encuentr° fecund° entre ambas. La matematica Consti-
histOrico, debe incluir un modo de "tratar" la experiencia histOrica tuye desde hace milenios un modelo y un instrumento de cientifici-
aunque sea para sus propios fines? 6 dad; sin embargo los filOsofos que fueron grandes matemAticos no
IL.,..
' Por mas que al final tendremos que medir a la ciencia politica de aportaron nada a nuestros conocimientos politicos. Mas adn, el "es-
los atios sesenta con los principios propios, es decir con los criterios piritu cientifico" de Galileo y de Newton irnpregna y caracteriza al
de cientificidad establecidos por el epistemOlogo, para llegar a la Siglo de las Luces. Ya hemos hablado de Hobbes. 7 Pero tambien se
fase mas reciente de la disciplina se debe subrayar que durante cerca_ advierte en los enciplopedistas o en el materialism° sensualista y me-
de un siglo se hablO de "ciencia politica" —no sin merit° y razOn- canico de Condillac (1714-1780), La Mettrie (1709-1751) y del ba-
para calificar la confluencia entre un modo autOnomo de estudiar la ron de Holbach (1723-1789). Los enciclopedistas, y mas todavia los
,politica (autonomia a parte subiecti) y una politica vista en su pro- autores red& nombrados, aplicaron indudablemente al hombre y a
pia autonomia (autonomia a pane obiecti). Un modo autOnomo de la politica, aunque de manera diferente, la visiOn cientifica del uni-
verso vigente en su tiempo. Por lo tanto, puede decirse que en el
Sobre Pareto, viase los cinco escritos recogidos ahora en N. Bobbio, Saggi sulla Setecientos se produjo una confluencia entre la ciencia y la politica;
scienza politica in Italia, cit.; y para la bibliografia mas reciente, G. Busino, "Storia, pero sus frutos fueron muy parvos. Los autores de ese siglo que lee-
economia, sociologia e politica nelle ricerche recenti sull'opera di V. Pareto", en:
mos con mayor provecho no son aquellos; son Hume y Burke, Mon-
Rivista Storica Italiana, LXXX (1968), pp. 938-963. Busino tuvo a su cargo las Oeuvres
completes de V. Pareto y la revista Cahiers Vilf redo Pareto, de la cual ',ease especial-
tesquieu y el anticientifico Rousseau.
mente ntims. 1 (1963), 5 (1965), 12 (1967). Por Ultimo, el cap. sobre Pareto de R. No se peca de descuido, entonces, cuando se vincula a la ciencia
Aron, Les itapes de la pensie sociologique, Gallimard, Paris, 1967. En cuanto a Mi- politica, no tanto con la "cientificidad intrinseca" de la disciplina
chels, la mejor interpretaciOn critica es la Introduzione de Juan Linz a la nueva ediciOn --ciencia politica en sentido estricto— sino con la "autonomia" del
de la Sociologia del partito .politico, II Mulino, Bolonia, 1966.
El retorno del politOlogo a la historia constituye el motivo de fondo de la colabo-
politOlogo —ciencia politica en sentido lato- -1: , es decir-COri"iineptra=
raci6n de N. Matteucci, La scienza politica, en AA. VV., Le scienze umane in Italia ciOn de todos los modos de conocer la politica que primero fuerOn
oggi, Ii Mulino, Bolonia, 1971, pp. 219-258. Al tiempo que comparto el espiritu del -abarcados y filtrados por la lente especulativa, etica, juridica, socio-
sotto de Matteucci, queda en pie la diferencia de que al politOlogo no le correspon- lOgica, y otras mas. Son varias las separaciones, como se ye; pero la
de tratar la historia a la manera del historiador. El punto es retomado infra § IX.1.
V iase tambien nota 24. Viase supra § VII.2.
 PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA 231
230

decisiv eJa,..separaciOn de la filosofia. De hecho, esta hizo posible miso politico; 3) btlsqueda de la naturaleza de la. politica,_o_niejor
..e....surgimiento de una cien- cia politica en el sentido lato de la ex-, de la esencia de la politica, y 4) analisis del lenea.je , politico. 8 Dejan-
presjs. do de lado esta Ultima forma de filosofia pOntica, que es - in-davia la
mas informe, no se puede poner en duda que sus indicaciones sus-
VIII.1. FILOSOFIA, CIENCIA Y TEORIA tantivas son esclarecedoras a los fines de la individualizaciOn de la
filosofia politica. Pero el discurso no termina aqui.
AuThque toda.s las ciencias nacen merced a esa separaciOn de la filoso- Si los temas del filOsofo son diferentes de los temas del , politOlogo
fia, algunas de esas separaciones fueron adquiridas. El cultor de las es porque uno mira hacia donde el otro no ye; es decir, porque los
Eiëiiias y experimentales no sintiO Inas 1a necesidad de defi- criterios y objetivos del primero no son los del segundo. La linea di-
nirse a si mismo como un no-filOsofo, vale decir, a partir de la visoria reside por lo tanto en el "tratamiento" y, en este sentido, en
oposici6n-diferencia con la filosofia. Distinto es el caso de las cien-,.. el metodo. Siguiendo siempre a 13613bio, el iratamiento filos6fico se
....pial. ..dethombre, cuya separaciOn es reciente y todavia incompleta. De caracteriza por "al menos uno" de los elementos siguientes:
ello se desprende que, para las ciencias del hombre, el problema de criterio de verdad que no es la comprobaci6n, sino mas biert la cohe-
as relaciones con la filosofia sigue estando en pie. rencia deductiva; 2) una tentativa que no es la exPlicac -16-nr—sliko
Dados dos terminos —filosofia y clench-- que deben especificarse en todo caso la justificaciOn, y 3) la valoraci6n corn° presu uesto y
a contrario, o por diferencia, la estrategia Optima es extraer el ter- como objetivo. En cuanto a lo primero, el tratamienfo -h os co n6 .
mino menos conocido del mas conocido. En el caso de las ciencias es empirico; en cuanto a lo segundo, se caracteriza como normativo,"
fisicas, por ejemplo, conviene partir de la "ciencia" para extraer de o prescriptivo; y en el tercero queda precisado como un tratamiento
ella una identificaciOn negativa de la filosofia como no ciencia. Pero valorativo o axiolOgico.° Asi, al distinguir tres elementos caracteri-
en el caso de las ciencias del hombre, conviene respetar el orden ge- zadores, y protegiendose con la aclaraciOn de que no basta uno solo,
netic° y partir de la "filosofia" para extraer de ella una identifica- Bobbio supera la dificultad que significa la enorme variedad del fi-
ciOn negativa de la ciencia como no filosofia. Con esto no se quiere losofar. Aunque la ciencia se divide en una pluralidad de ciencias,
decir que se hace ciencia simplemente por un deficit de la filosofia. esta pluralidad es una pluralidad ordenada, o en todo caso ordena-
Por mas que se entienda la nociOn de ciencia con la maxima ampli- ble. En cambio, la filosofia se subdivide tambien en una pluralidad
tud, no se puede hacer de ella una*inociOn puramente residual. Afir- de filosofias; pero esta pluralidad se presenta realmente como un
mar que la ciencia no es filosofia equivale a ubicar la "separaci6n" -- orden disperso, como un gran e inapreciable desorden. Algunas filo-
.de la primera de la segunda en la consecutio histOrica que tuvo lu- soffas son de muy alta y refinada elaboraciOn, vale decir altamente
gar Lpartiendo de la filosofia para llegar a la ciencia. especulativas o "metafisicas" en sentido literal; pero otras han fra-
_.....- guado con un poderoso componente empirico. Hay un filosofar que
La pregunta mas general que cabe formular aqui es en que consis-
te la filosofia en su diferencia con la ciencia. La pregunta especifica, es rigurosamente lOgico y deductivo; pero tambien hay un filosofar
en cambio, es que diferencia a la tilosofia (de la) politica de la cien- que es "poesia", que se basa todo el en metaforas, en asonancias y en
cia (de la) politica. La segunda pregunta, obviamente, está incluida licencias que son realmente poeticas. Es verdad _clue el filtSsofo suele
en la primera; pero plantea tambien problemas sui generis. ser valorativo y axiolOgico; pero nada le impide teorizar y practicar
La filosofia puede ser vista como un contenido de saber y/o como la no valoratividad.
t...un mitodo de adquisici6n de ese saber. Y es valid° partir de la in-
o Los planteos de Bobbio se refieren a dos escritos que se completan entre si: "Dei
dividualizaciOn de los contenidos que se repiten y caracterizan al possibili rapporti tra filosofia politica e scienza politica", en el vol. col. Tradizione e
filosofar. Es la via seguida recientemente por Norberto Bobbio, cuan- novita della filosofia della politica, Quaderni degli Annali della Facoltà di Giurispru
do reduce la filosofia politica a cuatro grandes Lemas de reflexiOn: I) denza, Bari, 1971: y "Considerazioni sulla filosofia politica", en: Rivista Italiana de
blisqueda de la mejor forma de gobierno y de la reptiblica ideal; Scienza Politica, 1971, I, pp. 367-379.
2) basqueda del fundamento del Estado y justificaciOn del compro- o Dei possibili rapporti tra filosolia politica e scienza politica, loc. cit., passim.
 tt

—
PROFUNDIZACIONES
232 LA POLITICA COMO CIENCIA 233

El planteamiento de Bobbio supera —repito--- esta dificultad. Pre- por debajo de las cosas visibles, los fenOmenos o las apariencias--
senta tambien la ventaja de poner frente a frente los criterios cons- y la ciencia como relevamiento de "existencias", de cosas que se
titutivos del tratamiento filosOfico con los del metodo cientifico, que y en, se tocan o al menos se aprecian por medio del experimento. En
son como sus contrarios y que por lo tanto consisten: 1) en el prin- fin, se propone una iMtima antitesis entre la filosofia COM0sakez,L:atz ,
cipio de comprobaciOn; 2) en la explicaciOn; 3) en la no valorati- aplicable", no dedicado a problemas de aplicaciOn, y la ciencia como
vidad.'° No obstante, subsisten algunos problemas. En primer lugar, saber no solo operacional sino tambien operativo.
la correspondencia entre la tematica (contenido) y el tratarniento Tomadas por separado, ninguna de las distinciones que acabamos
(metodo) no siempre resulta convincente. Bobbio admite que Ma- de enumerar parece exhaustiva. Pero las podemos englobar en un
quiavelo debe ser incluido en la filosofia si se torna en cuenta su sindrome de conjunto. Asi, dentro de la acepciOn "filosofia" se in-
tema: la indagaciOn sobre la naturaleza de la politica. Pero en cam- cluiria el pensar caracterizado por mas de uno de los sintomas siguien-
1 bio resulta dificil decidir esta inclusion en base a uno cualquiera tes —no necesariamente por todos—: 1) _ deducciOnicrica; 2)
) de los trescriterios que segOn Bobbio distinguen el filosofar. A este caciOn; 3) valoraciOn normativa; 4) universalidad y funa— amentalidad;
IW respecto, Maquiavelo estaInas prOximo a la comprobaciOn que a la 5) metafisica de esencias, y 6) inaplicabilidad. En cambio, dentro—dre-la
deducciOn, a la explicaciOn que a la justificaciOn y a la no valora- voz "ciencia" tendriamos el pensar caracterizado por Inas de uno de los
ciOn que a la axiologia. En segundo lugar, no esta nada claro si para siguientes rasgos —no necesariamente por todos—: 1) ,comprobaciOn
L
los criterios del conocimiento cientifico Ruede valer una clausula empirica; 2) explicaciOn descriptiva; 3) no valoraciOn; 43 pairaiTki-
de reciprocidad; es decir, si cumplir con:una sola de las tres condi- dad y acumulabilidad; 5) relevamiento de existencias, y 6) operaciona-
•
clones antes citadas es condiciOn suficiente de "ciencia". A simple bilidad y operatividad.
vista se diria que no; y este defect() de simetria plantea diversas inte- De este modo sell° hemos ampliado la enumeraci6n de Bobbio; lo
rrogantes. Entre otras cosas, se puede sospechar que acaso la lista de que hace simetrica y ms elastica la estipulaciOn de los requisitos
los criterios diferenciadores no este todavia completa. necesarios y suficientes (que se convierte en "Inas de uno", aunque
Para diferenciar la filosofia de la ciencia, los mils se valen de una "menos que todos"). Como orientaciOn puede ser suficiente. Pero
contraposiciOn dicotOmica, a dos voces. Una primera dicotomia —que sigue faltando un hilo conductor, un asidero. Quedan en pie dos
tambien Bobbio destaca mas que las otras— contrapone la filosofia preguntas. En primer lugar, si existe un minimo conrOn denominador
como_discurso_axiolOgico,:normativo a la ciencia como discurso -des:- que permita reducir la multiplicidad de las filosofias a la unidad
/ criptivo:no valorativo. Pero no todos coinciden en la validez de esta de un mismo filosofar. Y en segundo lugar, dado que el tratamiento
: antitesis." Una segunda division hace hincapie inas bien en esta otra filosOfico produce resultados (contenidos) tan diferentes del trata-
6. / diferencia: que la filosofia es tal en cuanto "sistema filosOfico", es miento cientifico, crial es el fundamentum divisionis, Si es que To hay?
\ decir, como una concepciOn universal que se remite ab imis funda- Antes de responder, es preciso sistematizar la nomenclatura. El sa-
mentis, mientras que la ciencia es segrnentaria, no requiere globali- ber no se clasifica solamente sub specie de filosofia o de ciencia; taii
dad, y mucho menos una sistematizaciOn de los principios primeros bien se lo clasifica dentro del termino "teoria". Ademas, en el domi-
del todo. Una tercera antitesis, en cambio, se refiere a la diferencia nio de la politica hablamos tambien de "doctrinas" y de "ideologias",
entre el catheter discreto y no acumulativo de la especulaciOn filo- que son diferentes a las puras y simples "opiniones". De ello se in-
L s6fica, y la acumulabilidad y transmisibilidad del saber cientifico. fiere que debemos establecer como punto de partida el conglomera-
Una irltima contraposiciOn es entre el filosofar como indagaciOn me- do completo de conceptos en que se descompone el saber y que lo
tafisica sobre las "esencias" —de lo que esta primero, por encima o califican. Si no nos entendemos con respecto a este conglomerado,
el discurso se embarulla aun antes de empezar. Basta mover o guitar
w Considerazioni sulla filosofia politica, cit., pp. 370-371. una pieza del mosaic() para que todo el se desarme. Y por cierto que
u Para una conciliaciOn sensata, viase R. J. Pennock, "Political Philosophy and Poli-
tical Science", en: 0. Garceau (ed.), Political Research and Political Theory, Harvard amebas controversias se deben a malentendidos a propOsito de la ar-
University Press, Cambridge, 1968. Pero mejor cease infra, y nota 30. quitectOnica del conjunto.
234 PROFUNDIZACIONES
LA POLITICA COMO CIENCIA 235
Entre todos los terminos recien mencionados, el de "teoria" es
En el dorninio politico se dice con frecuencia que lo que esta par
quizas el rads polivalente y por cierto el primero que debemos fijar. debajo de la teoria es la "doctrina". Una doctrina politica tiene
Desde el punto de vista etimolOgico, theorein quiere decir ver, y nor categoria intelectual o heuristica que una teoria politica. - Ello es
por lo tanto teoria es "vista", vision. No hay ninguna explicaciOn aI tambiën porque la etiqueta suele referirse a propuestas o progra-
particular de por que el concepto de teoria conservO esta latitud ori- mas en los que importa menos el fundament° teoretico que el pro-
ginaria, mientras que "ciencia", que viene de scire, y que por lo yecto concreto. Pero por mas que una doctrina politica no se pueda
tanto tuvo un significado no menos lato, terminO por designar un jerarquizar necesariamente en cave lieuristica, posee de todos modos
conocimiento , especializado. De todos modos ter emos que respetar su rango intelectual. De lo que se deduce que tambien la doctrina
la convenciOn que hace de "teoria" el terrain() que involucra a todo politica se encuentra por sobre cosas que estan debajo de e/la; por un
lo que sea saber: "teoria" pertenece tanto a la filosofia (la teoria _ lado, las ,meras "opiniones" y por otro la "ideologia", caracterizadas
fiLlosksa)conao a_ la ciencia (la teoria cientifica). Por lo tanto, la ambas por su falta de valor. C RPOSC i,tiY 0. Es verdad que el termino,
expresiOn "teoria politica" no dilucida de OF Si Si la teoria en cues- ideologia se usa, en la tradiciOn marxista, no como una especie que
tiOn es filosOfica o cientifica; precisa imicamente que se requiere esta por debajo, sino como una imputaciOn omnicomprensiva. 13 En
un_alta__nivel de elaboraciOn mental. Una teoria podra ser de natu- esta Ultima acepciOn todo se vuelve ideologia, salvo la ciencia cuando
raleza filosdfica o de naturaleza cientific-a; " -no obstante, la "estatura es realmente ciencia, vale decir cuando no es ciencia declarada bur-
teoretica" es una capacidad o talento de- linos pocos. Si la denota- guesa o capitalista..Pero esta acepciOn se sale del problema conside-
ciOn de "teoria" es generalisima, su conriotaciOn es aristocratica; la rado, que es el de utilizar las etiquetas disponibles para lograr una
teoria esta por encima de las cosas que estan debajo, de los productos clasificaciOn ordenada del saber. Con este fin sirve en cambio la acep-
mentales de menor valor.12 ciOn no marxista, que se vale de "ideologia" para designar el sub-
producto simplificado y emotivamente desgastable de determinadas
La nociOn de teoria politica es de las mas controvertidas. La complejidad del pro- filosofias o doctrinas politicas.
blema aparece eo ipso en el suntuoso A. Brecht, Political Theory: The Foundations of Cuando se toma en consideraciOn el conglomerado completo, en
Twentieth-Century Political Thought, Princeton University Press, Princeton, 1959. Viase primer lugar se desprende que la filosofia y la ciencia se pueden
del mismo Brecht el articulo "Political Theory: Approaches", en: International Encyclo-
Ptedia of the Social Sciences, Macmillan & Free Press, Nueva York, 1968 (seguida por
configurar como los extremos de un continuo cuya zona intermedia
el articulo de Sheldon S. Wolin). De la vasta bibliografia sefialo: D. Easton, "The tiende hacia esos dos "tipos ideales"; y que mucho depende, en se-
Decline of Modern Political Theory", en Journal of Politics, XIII, 1951; T. D. Wel- gundo lugar, de este dilema: si debemos incluir enteramente la teo-
don, The Vocabulary of Politics: An Enquiry in The Making of Political Theories, ria en la filosofia o en la ciencia segiin los casos, o mantener la teoria
Penguin, Londres, 1953; A. Cobban, "The Decline of Political Theory", en: Political como un tertium genus que existe de por si. Se sobreentiende que los
Science Quarterly, LXVIII, 1953, ram. 3, pp. 972-988; El excelente A. Rapoport
contenidos y el radio que abarcan la filosofia y la ciencia cambian,
"Various Meanings of 'Theory' ", en: American Political Science Review, LII, 1958;
L. Strauss, What is Political Philosophy? Free Press, Glencoe, 1959; E. Weil, "Philo-
y mucho, segim cOrno se resuelva este dilema. Y para resolverlo hay
sophie politique, theorie politique", en: Revue Francaisse de Science Politique, XI, que aclarar un Ultimo punto previo: la diferencia que existe en-
1961, pp. 267-294 (fasciculo dedicado a la teoria politica); K. W. Deutsch y L. N. tre el encasillamiento de lo ya pensado y el pensar en funciOn de
Rieselbach, Recent-Trends in Political Theory and Political Philosophy, Annals of the un encasillamiento.
American Academy of Political and Social Science, Filadellia, julio de 1965; J. W.
Al decir de Benedetto Croce, toda historia es contemporinea: un
Chapman, "Political Theory: Logical Structure and Enduring Types, en: L'idee de
philosophie politique, Presses Universitaires de France, Paris, 1965; D. Germino, Beyond
tiene excelentes aportes. Obviamente paso por alto el significado de teoria en contra-
Ideology: The Revival of Political Theory, Harper & Row, Nueva York, 1967; R. Bou-
posiciOn a "practica", ya analizado ampliamente supra § cap. Iv.
don, "Notes sur la notion de theorie dans les sciences sociales", en: Archives Euro-
Para los limites de estas reducciones (tambien con referencia a la sociologia del
peennes de Sociologie, XI, 1970, pp. 201-251. Vease, por los tres vol. col. de conocimiento) vease entre otros a J. N. Shklar, Political Theory and Ideology, Macmil-
la sane a cargo de P. Laslett (al cual se le sum6 W. G. Runciman), Philosophy, Poli-
lan, Nueva York, 1966, especialmente la IntroducciOn. Vease tambien, supra § IV.6, la
tics and Society, Blackwell, Oxford, del 1956, 1963 y 1967 respectivamente, que con- discusiOn sobre Mannheim.

PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA 237
236

pasado visto con los ojos del presente. Ello no impide que sea absur- ticas". Tercero, las teorias, doctrinas e ideologfas se sitdan entre si
en un orden jerarquico que va de un maximo a un minimo de va-
i .... encasillar a la fuerza, dentro de la alternativa filosofia-o-ciencia,
do
a autores que ignoraban esta divisiOn. En cambio es full efectuar una lor cognoscitivo, y a la inversa, de un minim° a un maximo de valor
reconstrucci& ex post, vale decir una historia del pensamiento poli- voluntarista. Por Ultimo, debe quedar claro que la dicotomfa filosoffa-
tico dirigida a clasificar a los autores como filOsofos o no; entendien- ciencia no tiene validez retrospectiva sino proyectiva. Si la hacemos
dose por no filOsofos a quienes no pretendian serlo y que no pensaban retroceder, tendremos que hacerlo con cautela y medida. Como decia
en la construed& de ning-tin "sistema". Es el caso de Maquiavelo; Leibniz, on rdcule pour mieux sautex. Vale decir, la reconstrucciOn
pero tambien, y entre otros, de Burke, de Montesquieu, de los auto- ex post se dirige sobre todo a servir el proyecto ex ante. Y esta es
res de los Federalist Papers, de Benjamin Constant y de Tocqueville. la advertencia a tener muy presente cuando se busca el fib o sepa-
Repito, la alternativa filosofia-o-ciencia no debe ser atribuida al pa. rador entre filosoffa y ciencia.
sado; es una alternativa que nos planteamos hoy mirando hacia el
futuro, ya para eliminar hibridos infecundos o para buscar la divi-
VIII.2. INVESTIGACION Y APLICABILIDAD
siOn del trabajo cognoscitivo que mas nos convenga.
La distinci& entre ' "retrospecciOn" y "prospecciOn", entre recons-
Aunque la filosofia genera un saber cientifico que termina por re-
trued& ex post y programaciOn ex ante, permite aclarar tambien la
ubicaci6n de la teorfa. Retrospectivamente the parece indudable que pudiarla, hay siempre en el filosofar una carencia o una insuficiencia
constitutiva, es decir un vacfo que ningdn filosofar llega a colmar
la teopolitica es-un tertium genus; el kenero que prepara y sirve
de....puente_en_la_prolongacla transiciOn de la filosofia politica a la en ninguna de sus tantisimas variedades. Xual es este vacfo? Si se
considera que la ciencia apunta _ a"transformar"
_ la realidad, a domi-
ciencia.poUtica, gruendida estrictamente. De tal modo, podriamos de-
narla con la acciOn —interviniendo— y no solamente con erp-e-nsa-
,,linir....1a
. -itorla politica en lo que tiene de irreductible, como el modo
as.....• aut6nomo_(ni filos6fico ni cientifico) de "ver" la politica en su pro- miento, la respuesta es obvia: la filosofia carece de OPeratividâd,-
Inas sencillamente, de aplicabilidad.
,pia autonomia. Pero en cuanto mira hacia el futuro, la teoria politica
como tercer genero parece destinada a ser reabsorbida. En la medi- No existe la ciencia sin la teoria. Pero _la ciencia diferencia .de
la filosofia, no es solamente teoria. La ciencia es teoria que remite
2 da en que una disciplina cientifica se consolida, desarrolla una teo-
ria end6gena, fruto de la reflexidn que la ciencia realiza sobre si a la indagaciOn, una indagaciOn (experimento, o adquisiciOn de da-
tos) que a su vez reopera sobre la teoria. Pero esto no es todo; la
L misma.
SOlo con un sentido transitorio se tiene una filosofia de la ciencia ciencia es tambien aplicacidn, traducciOn de la teoria en practica. Es
a la cual atienden los fil6sofos. Con caracter definitivo, en cambio, verdad que la polemica metodolOgica de las ciencias sociales ha plan-
son los cultores de la ciencia "pura" los que producen la teorfa de teado sobre todo la relaciOn entre la teorfa y la investigaci6n, dejan-
esa misma ciencia. Y no hay ciencia completa que no sea a la vez do en penumbra la relaciOn entre la teoria y la practica (o praxis).
cigneia_aplicada y ciencia te6rica. Pero basta dirigir la mirada hasta la mas avanzada de las ciencias del
Para resumir, podemos establecer estos tres puntos. Primero, a hombre —la economia— para advertir que la ciencia no es teoria
tcdo lo largo del continuo cuyos extremos estan caracterizados por los que se agote en la investigaciOn, sino tambien teoria que se prolonga \
,)tipos ideales "filosofia" y "ciencia", encontramos teorias politicas que en la actuaciOn prictica; un proyectar para intervenir, una "praxis- A
logia"."
no se pueden asimilar ni a uno ni a otro, 14 aunque se las pueda apro-
ximar mas a uno que a otro. Segundo, entre la filosofia y la ciencia, Son dos, pues, los elementos que la ciencia, al diferenciarse, le agre-
quedara siempre una zona intermedia, ocupada por "doctrinas poll- ga al filosofar, o sustituye en 61: 1) la investigaciOn como instru-
Asi, serialadamente, L. Von Mises, Human Action: A Treatise on Economics,
Como ejemplo de moria filosOfica, vease B. de Jouvenel, The Pure Theory of Po-
Regnery, Chicago, 1966 (3a. ed. rev.). Retomo aqui la tesis desarrollada ampliamente
litics, cit.; y como ejemPlo de teoria empirica, C. J. Friedrich, Man and his Govern- supra, en la Segunda Pane.
ment, McGraw-Hill, Nueva York, 1963.

238 PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA 239
mento de validaciOn o de fabricaciOn de la teorf a; 2) la dimension descendientes de derecha e izquierda. Pero si toma a AristOteles, o
' operative, es decir, la posibilidad de traducir la teoria en practica. entre los modernos a un Bentham, a un John Stuart Mill, quizis a
No es necesario profundizar mas la relaciOn, o mejor la circularidad, Spencer, y por Ultimo a John Dewey, en estos casos, r?cOmo resol-
entre la teorf a y la investigaciOn. En cambio es importante aclarar, vera el punto?
en cuanto a la relaciOn entre la teoria y la practica, la nociOn de Esta perplejidad vuelve a plantear la consabida dificultad: la enor-
operatividad o de aplicabilidad. Una teorfa operativa o aplicable es me variedad y no "reglabilidad" del filosofar. Hay filosofias de todas
una teoria que se traduce en practica in modo con forme, es decir las especies, a todos los niveles; y no se puede generalizar, no se pue-
como fue previsto y establecido por el trazado te6rico. Se debe en- de hablar de filosofia en bloque, a menos que encontremos un mini-
tender entonces por aplicabilidad la correspondencia entre el resul- m() comiln denominador que las mancomune a todas. Y este es real-
tado y el propOsito, de lo que se obtiene con lo que se previ6. En mente el punto que importa.
pocas palabras, la aplicabilidad es la aplicaciOn que "tiene exito",
no la aplicaciOn que fracasa produciendo resultados no previstos
o no queridos." VIII.3. LA LINEA DIVISORIA LINGiftSTICA
La filosoffa no es, pues, un pensar para aplicar, un pensar en fun-
ciOn de la traducibilidad de la idea en acto, y por lo tanto dirigido Los filOsofos y los hombres de ciencia no se entienden; el lenguaje
y ptoyectado hacia la actuaciOn. Xti.rao_lacte , ,sta no es la pregunta de los primeros les resulta incomprensible o inutilizable a los segun-
del fil6sofo, o al menos no es la pregunta a la que sabrfa responder. dos, asi como, viceversa, el lenguaje de los cientificos les resulta os-
. polftica, como pro-
iLyemos_la-filosofia,„y _ex vrticular la filosoff a curo o en todo caso trivial a los filOsofos. En verdad que tambien
grama de accidn,ella resulta un programa inaplicable: No porque en las ciencias, o entre las ciencias, hay poca o ninguna comunica-
'desde haErxir- ilenios el hombre no haya intentado aplicar a su socie- ciOn. Pero en este caso la razOn es clara: toda ciencia crea su lengua-
dad programas y derivaciones especulativas, sino porque desde Platen je especializado propio, que resulta comprensible por eso mismo
a Marx, estos "programas filosOficos" han fracasado; su resultado no solamente a los iniciados. En cambio no esti Clara la razOn por la cual
fue el previsto ni el deseado. el filOsofo y el hombre de ciencia no se comprenden o comunican
Esta tesis esta expuesta a una objeciOn especffica y a una perple- ni siquiera cuando adoptan los mismos vocablos.
jidad general. La objeciOn especifica se vincula con Marx —que Volvamos a partir de la consideraciOn de que el saber cientffico
teorith al "fil6sofo revolucionario" dirigido, no a comprender el eac,lieritra su razOn de 5er distintiva en el presentarse_comber,
mundo, sino a cambiarlo— y al marxismo entendido como filosofia aplicable, como un "conocer para intervenir . No es una empresa de
de la praxis, y mas precisamente de la "praxis subvertidora". Como pod monta. Pero es una empresa que no puede avanzar Si no ca-
veremos, esta objeciOn no procede. Queda en pie la perplejidad mas mina sobre las piernas adecuadas. Dejando la metifora, todo saber
geheral, segAn la cual la tesis de la inaplicabilidad del filosofar es pasa a tray & del instrumento de un lenglia;e ad hoc,
de un len ua'e
valida para las filosoffas de alto nivel de abstracciOn —propiamente apropiado para "servir" a los objetivos de esesaber. Por lo tanto,
metaffsicas— y acaso para las filosofias fuertemente racionalistas; -- debemos fijan r nuestra atenciOn en el instrumento lingiiistico.
Y me
pero no para las filosofias de bajo nivel de abstracciOn —las filosoffas parece que este es el asidero que estibrir75717
empiristas— y especialmente para el pragmatisrio, para ese filosofar Despues que se ha dicho todo, queda todavia por decir que la filo-
que ceoriza la dependencia del pensamiento con respecto a la acci6n, sofia -y- la ciencia son usos lingiifsticos fliferentes, que se separan en
y que incluso hace de la aplicaciOn la demostraciOn o la prueba de funci6n de sus respectivas preguntas de-77- for 1..a interrogaciOn pe-
renne del filOsofo se resume en tt-(por que; pot supuesto, en un
la verdad. Quien sostiene la no convertibilidad practica del filoso-
far, estara en lo cierto mientras se refiera —hoy— a Hegel y a sus "porque" ültimo, metafisico o metafenomenico, que involucra la
.* En todo lo que sigue, vuelvo a tomar la tesis ilustrada en forma mas analitica ;
passim.
" Para la nociOn de aplicabilidad, vease espec. supra § 11.6 y capitulo v supra, Parte Primera, espec. caps. I y II.
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 240 PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA
241
ratio essendi. Por el contrario, la interrogaciOn, prioritaria del horn- quisito inherente a la relaciOn entre la teoria y la investigaciOn, y
, bre de ciencia se resume en un cOmo. Es obvio que en el porque del por lo tanto no es la operatividad la que inviste la relaciOn entre la
filOsofo va incluido un cOmo; y viceversa, que en el cOrno del cienti- teoria y la practica. Pero es claro que un cierto tipo de definiciOn
fico va sobrentendido un porque. No es que la filosofia "explique" operacional le allana el camino, o en todo caso se lo facilita, a la
y que la ciencia "describa". Es que en la filosofia L la explicasiOn_su- aplicabilidad, a la conversiOn de la teorfa en acci6n.
bordina a la descripciOn, mientras que en la ciencia, la descripciOn' Ello hace que la filosofia y la ciencia sean necesariamente dife-
condiciona a la exp1ii6n. Todo saber "explica". La diferencia esta rentes, y por lo tanto derermina en Oltimo analisis la diversidad de
--E-617(3=TesITga-c1-61r La explicaciOn filos6fica no comprueba los sus respectivos instrumentos lingiiisticos. Podriamos decir tambien
hechos; los sobrepasa y los transfigura; la explicaciOn cientifica, que que la filosofia es tal por el hecho de basarse en un us° metaem frico
presupone la investigaciOn, emerge de los hechos y los representa.. del ler_i_guaje, en el cual las palabras tienden a asumir —como rria
En este sentido, la fisolofia puede caracterizarse como un `Lconapzen:, Croce— un significado " ul tr arrepresentativo". Significado ultra o
der idea do", mientras que la ciencia resulta tipicamente un "com- metarrepresentativo, que da fundamento al predominio del concep-
, prenrler ohservando". Se infiere de aqui que la filosoff a es tenden- turn y que aborda precisamente un mundus intelligibilis
del cual
cialmente un "comprender justificador", una explicaciOn dada por busca el "sentido",Ia esencia" y la justificaciOn Ultima.
la justificaciOn; mientras que la ciencia es un "comprender causal", Por el confrarro, fa ciencia desarrolla un vasto vocabulario deno-
una explicaciOn en terminos de causalidact tativo, es decir o b servador-descriptivo, n el cual las alabra.
Una primera consecuencia de esta division de fondo se aprecia represen tan. De ahl —erpredominio del perceptum, de
en la distribuciOn diferente —entre la filosofia y la ciencia— del un compren-dif describiendo que aborda precisamente un mundus
conceptum con respecto al perceptum. En el vocabulario del filOsofo sensibilis del que busca las reglas de funcionamiento. Ello permite
predomina el concebir en el sentido de que no se le presta gran aten- entender tambien c6mo nunca el problema de la aplicabilidad se re-
ciOn al percibir, a la afinaciOn de los terminos observables; mientras suelve en el dominio de la filosofia sino en el de la ciencia. Para
/ que la ciencia requiere y desarrolla un meticuloso vocabulario obser- operar sobre la realidad hay que saber cOmo .es. Y para determinar
N vador-perceptivo. Por supuesto que el percibir de la ciencia no debe
hacernos pensar en una inmediatez sensorial. El perceptum no viene
cOmo es, se requiere un lenguaje de observacrOn, adaptado a las fi-
nalidades _descriptivas y de rel evamientoempirico, es decir, un uso
antes sino despues del conceptum. Prirnero concebimos, y despues lingiiistico en el -cu-al las palabras "estan en lugar de" lo que repre-
pasamos lo "concebido" por el filtro del redimensionamiento y la sentan. _E's este uso descriptivo-perceptivo del lengtraie_el sue
, lo hace
i_ disposici6n de observaciOn. No por azar la filosofia de la naturaleza iclOneo para la conversion de la teorfa en _practica:,
precede a las ciencias de la naturaleza, asi como la filosofia politi- El principio de diferenciaciOn que aqui se ha propuesto no ha pre-
ca precede a la ciencia politica. sidido la construcciOn del saber; es una "reconstrucciOn" de esa cons-
Este cambio del conceptum al perceptum queda evidenciado y se trucciOn. Una reconstrucciOn tanto mas cuanto Inas se complica
consolida cuando una ciencia entra en la fase de las denominadas la construcciOn; y que ciertamente no es necesario hacer retroce-
definiciones operacionales, es decir, cuando tiende a definir sus pro- der hasta los griegos. No tiene mucho sentido establecer la divi-
riios terrninos en funci6n de las "operaciones" que permiten su corn- siOn entre filosoffa y no filosofia cuando el arbol del saber era un
probaciOn empirica." El operacionismo —observese bien— es un re- anico tronco. Pero en cambio esa division se hace tanto mas perti-
nente cuanto mis el arbol del saber se desarrolla y diversifica en mil-
The Logic of Modern Physics,
13 El operacionismo se remonta a P. W. Bridgman, tiples ramas. Si no tiene mucho sentido clasificar a AristOteles, sf lo
Macmillan, Nueva York, 1927. En su aplicaci6n a las ciemias sociales, se entiende por
tiene clasificar a Rousseau. Y tampoco es inconducente discutir si Marx
operacionismo * la tentativa de unir un concepto a sus propiedades observables. En ri-
gor, los conceptos cuyas operaciones no son "piablicas" y "repetibles" no serian concep- fue filOsofo o no, y si realmente llegO a liberarse de la filosoffa hege-
tos cientificos; pero a tanto rigor no llegan ni siquiera las ciencias Inas avanzadas. Para Madison, 1957. Vease tambien C. G. Hempel,
Aspects of Scientific Explanation, Free
un replanteo, cfr. G. Bergman, Philosophy of Science, University of Wisconsin Press, Press, Nueva York, 1965.
 242 PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA 243

liana convirtiendose en un sociOlogo y un economista, de lo que per- soci6logos. Y asi sucesivamente. El marxismo querria ser una filoso-
.L sonalmente tengo grandes dudas. fia de la praxis; pero para el consenso histOrico resulta ser lo que es:
Decia que Marx teoriza al filOsofo revolucionario en base a una una filosoffa sin praxis,una_teorfa sin actuaciOn. Si hay un ejemplo
"unidad dialectica" entre la teoria y la praxis caracterizada por la macroscOpico de la inaplicabilidad constitutiva del filosofar, ese
idea de una praxis subvertidora." Pero tambien el pragmatismo ar- ejemplo es precisamente el marxismo. El "filbsofo revolucionario"
gumenta que es verdad en teoria solo lo que es igualmente verdadero pudo, sf, desencadenar una revoluciOn; pero fue desmentido por ella.
en la practica. Asf como Kant habia sostenido, por el contrario, que De ese modo, su peripecia ilustra y confirma la distancia que va de
lo que es verdad en teoria debe ser verdadero tambien en la practi- la teoria del hacer a su factibilidad.
ca." St, pero lo es realmente? Una cosa es teorizar el hacer y otra Pasemos ahora a la objeciOn general: que la tesis de la inaplicabi-
muy diferente saber hacer. Una cosa es teorizar la unidad dialectica lidad del filosofar se demuestra fAcilmente con las filosoffas de alta
entre la teoria y la praxis, y otra cosa es actuarla. La prueba de la elaboraciOn abstracta, como el idealismo y sus derivados (no sOlo el
aplicabilidad reside en los hechos. Si una teorio es factible, lo debe marxismo, sino tambien el existencialismo); pero que en cambio se
demostrar en su hacerse. Y el hacerse del marxismo ha demostrado, hace dificil de dcmostrar en el caso del empirismo Mosaic° y de
de medio siglo a esta parte, no la unidad sino la disyuncidn entre la todas las filosofias de bajo nivel de abstracciOn.t
teorta y la praxis; que la praxis se viette exactamente como no debe- Podemos convenir en que el salto o la discontinuidad entre la fi-
ria hacerlo, como la teoria no pre y eia y no queria. losofia empirica y la ciencia empirica es sin duda menor; pero la
La inaplicabilidad de la filosofia de la" Praxis sOlo puede sorprender discontinuidad sigue en pie; y ello porque la transformaciem del
a quien no se sittla, y no sabe situarse, en el terreno operativo. No lenguaje —sea operacional u operativa —es una empresa de largo
es que la sociedad de Marx no se realice porque su teoria se ha aliento, que no puede cumplirse, hasta que no se plantean los pro-
‘ aplicado mal o no se ha aplicado; es que su teoria no es constitutiva-, blemas de la investigaciOn y las interrogantes propias del "compren-
Ysmente una teorfa dirigida a afrontar problemas de actuaciOn– y-Capaz der para operar". Tomemos una filosofia de escasa elaboraciOn abs-
,...._ de resolverlos.No lo es, en primer lugar, porque el marxismo es todo tracta, como la de Bentham y los utilitaristas. No es dificil demostrar
__fines; todo prescripciones y ninguna instrumentaci6n; que de las premisas filosOficas del utilitarismo se pueden extraer los
A ((/ todo exhortaciones . y nada de ingenteria. Y no lo es, aun antes que eso, programas mas opuestos de accien politica. 21 Lo mismo vale para el
por la siguiente razOn: que el lenguaje de Marx sigue siendo hasta el fi- darwinismo politico de Herbert Spencer. La cuestiOn reside en que
nal un lenguaje metaempirico y metaobservador a despecho de sus in- la empiria no es de por si aplicabilidad. Un nivel empiric° de cono-
tenciones; un lenguaje caracterizado por el "forzamiento del concepto" cimiento facilita la conversion del pensamiento en acci6n, o la hac—e
, .
en el que Hegel habia adiestrado a sus discipulos, ya fueran rebeldes o mas _proxima; pero un saber empirico no es por ello unbFra =
complacientes. El Estado cuya desaparici6n vaticinaba Marx no es el Cuando LeOn Bautista Alberti discurrfa sobre las "hen-amien-
Estado del que hablan los politOlogos; el valor-trabajo que el trata tas", el nivel de su discurso no podia ser mas empfrico, pero no por
ello anunciaba la ciencia de la economfa.
no es el valor del que hablan los economistas; su nociOn de clase no
se puede identificar con la estratificaciOn social a que aluden los No se me entienda mal; .la tesis de que no se puede deducir ,la
politica de la filosofia, no Ctiristituye de ninguna manera - En impedi.:
mento para enfrentarse a la filosofia como tal. Lo que critic() es urn-
" Para el filOsofo revolucionario de Marx y su umw1iltende praxis se debe recurrir
a !as Tesis sobre Feuerbach, de 1845. Sobre el tema de la dialectica, dr. N. Bobbio, camente el abuso y el mal uso del filosofar; y sobre todo el error de
"La dialettica di Marx" (1958), recogido en el vol. Da Hobbes a Marx, Morano, Na- quien se ejercita —a los fines de una ingenieria de la historia— con
poles, 1965; M. Rossi, Marx e la dialettica hegeliana, Editori Riuniti, Roma, 1962- textos en los que no encuentra lo que deberia buscar, y se engaria
1963, 2 vol.; M. Dal Pra, La dialettica in Marx, Latenza, Bari, 1965.
Intorno al detto comune: questo puo essere giusto in teoria ma non vale per /a Sobre la no convertibilidad del utilltarismo filos6fico en la politica de los utili-
ttratica (1773). La tesis de Kant se refiere a la tesis basada en el concepto del deber, taristas, cease J. C. Rees, "Le Relazioni tra teoria e pratica politica", en: 11 Politico,
es decir a la teoria moral. No es, pues, la tesis del idealismo. Pero cease supra § IV.2. XXIV, 1959, pp. 213-233. Vease tambien supra § VI.3.
 LA POLITICA COMO CIENCIA 245
244 PROFUNDIZACIONES
nimo comtin denominador en un lenguaje metaobservador dirigido a
con lo que encuentra. El filOsofo comb tal no merece ningtin repro- explicar ideando", un lenguaje determinado, por el concebir mucho
che, salvo el de dejar de actuar como filOsofo. En una epoca cienti- mas que por el percibir. De ello se infiere que el saber filos6fico se di-
flea, tambien la filosoffa esta llamada a hacer un examen de concien- ferencia siempre del conocer cientifico cuando menos en este aspec-
cia; pero solo para reencontrarse a si misma y retomar su propio to: por una instrumentaci6n lingiiistica que no satisface el requisito
camino. Que no es superponerse a la ciencia ni ser Unicamente su operacional (la investigaci6n) y mucho menos las exigencias operativas.
momento mayeutico y metodolOgico. 22 Reducir la filosofia a la epis- Dicho de otro modo, la ciencia se caracteriza por una aplicabilidad
temologia de la fisica, o limitarla al analisis del lenguaje, es traficar que la filosofia no posee. Obviamente, ese fundamentum divisio-
una parte por el todo. La filosofia ha sido acusada de constituir un nis indica solo una linea tendencial, sefiala predominancias. Tra-
"saber infecundo"; pero quien acepta esta critica es en verdad la victi- tandose de una reconstrucciOn ex post, no refleja una divisiOn de
ma de un complejo de la ciencia. No se trata Unicamente de que el objetivos y de competencias que los interesados busquen consciente-
saber fecundo germina en el seno mismo del que se considera infe- mente. Pero por esto mismo no es valid° argiiir que la filosofia y la
cundo; se trata de que la filosofia crea las ideas, crea los valores; y no ciencia —tal como aqui las hemos separado— suelen encontrarse
puedo concebir fecundidad mayor : Con esto tambien queremos dejar mezcladas. Aceptar esta comprobaciOn equivale a santificar el pasa-
establecido que la tesis de la inaplicabilidad del filosofar no debe ir do y perpetuar sus errores. Podra ser verdad que la literatura ofrece
acompafiada por una subestimaciOn, de la "eficacia practica" del filo- hibridos en abundancia y que seguimos programando soluciones fi-
sofar. Seria absurd°, dado que es la filosofia,la que elabora las visiones
losOficas para los problemas practicos; pero si entendemos que ëste
del mundo. es un error, entonces hay que separar los dos elementos y encontrar
Marcar los limites del filosofar significa al mismo tiempo delimitar un criterio valido de reconstrucciOn en vistas al futuro, que divida
tambien la ciencia. Asi como el filOsofo no puede subrogar al horn- de ahora en adelante lo que hemos mezclado en el pasado.
bre de ciencia, el hombre de ciencia no puede suplantar al filOsofo.
Con esto no quisiera que se entendiera mal mi insistencia sobre la rela-
ciOn entre la ciencia y la prictica. Decir que la ciencia nace de la exi- V111.4. CIENTIFICIDAD Y NO VALORABILIDAD
gencia de observar una realidad sobre la que se quiere "operar", no
equivale a afiliarse a una vision mezquinamente practicista de la cien- Habiamos quedado en la ciencia politica en sentido lato; un modo
cia. La ciencia es basicamente ciencia "pura" que sirve a una finali- autOnomo de estudiar la politica en su autonomia. Una acepciOn
dad cientifica; y por lo tanto la finalidad cientifica no es de por que se va precisando a medida que tiene lugar su separaciOn de la
una finalidad practica. Lo que no quita que la finalidad cientifica y filosofia politica. Pero de este modo vemos a la ciencia politica desde
la finalidad practica sean como dos lineas destinadas a converger, fuera, sobre todo par lo que no es. Veamosla ahora desde dentro, por
aun a despecho de fricciones puramente incidentales. Basta conside- la forma coma se viene hacienda y "cientifizando". 23 Esto es, exami-
rar que la aplicaciOn es sustitutiva del experimento en aquellas cien- nemos c6mo se pasa de la acepciOn lata a la acepci6n estricta de la
cias que no son experimentales. disciplina.
Recapitulemos. He sostenido que todo filosofar encuentra su ml-
2.1 Sobre la aplicaciOn del procedimiento cientifico a la ciencia politica, cfr. A. C.
En Italia, la tesis de la filosofia politica como metodologia de la ciencia politica Isaak, Scope and Methods of Political Science: An Introduction to the Methodology
es sostenida, por ejemplo, pot R. Treves, "Intorno alla nozione di filosofie politica", of Political Enquiry, Dorsey, Homewood, 1969; y R. T. Golembienwski, W. A. Welsh y
en: Rivista di Filosofia, L, 1959, rnim. 3. Vease tambien La notion de philosophic W. J. Crotty, A Methodological Primer for Political Scientists, Rand McNally, Chicago,
polftique dans la philosophic italienne, en op. cit. L'idie de philosophic politique. Pero 1969. Vease tambien E. J. Meehan, The Theory and Method of Political Analysis, Dor-
yeasts en contra A. Passerin d'Entreves, La filosofia politica en la Storia delle idee sey, Homewood, 1969. Sobre la nociOn de ciencia en general, es (Ail la recapitula-
politiche, economiche e sociali, dirigida pot Luigi Firpo, UTET, Turin, 1972, vol. 6; ciOn de W. Gee, Social Science Research Methods, Appleton Century Crofts, Nueva
y la discusiOn al respecto en el vol. col. citado, Tradizione e novita della filosofia della York, 1950.
politico.
 246 PROFUNDIZACIONES I LA POLITICA COMO CIENCIA 247

Las fases y los aspectos del procedimiento cientifico son multiples. cias_ experimentales y no experimentales, es decir entre_las_ ciencias
Algunos son comunes a todas las ciencias; otros no. Un elemento co- que pueden utilizar el control del experimento o no.
miin de punto de partida, sobre el cual nunca se insistira bastante, es Grosso modo, la comprobaciOn del acierto o ci eitor de las afir-
la elaboraciOn de un lenguaje. A este respecto, la regla general es que maciones de hecho puede efectuarse de cuatro maneras diferentes:
toda ciencia se presenta a un mismo tiempo: 1) como un lenguaie con- _el experiment°, el control estadistico,_el____.
conti aparado. el con-
ceptualizado„ que se construye a partir de la reflex–I-6n sobre la pro- troLhistOrico. No parece necesario explicar por give el metodo de
---pia---instrumentalidad; 2) un lenguaje critic°, en el sentido de _q_ue control mas eficaz —el experimento-- resulta casi inaccesible para
corfecciOn de los defectos o carencias del lenguaje las ciencias del hombre, con excepciOn de la psicologia. El control
mina u ordinario; 3) un lenguaje especializado que desarrolla- un vo- estadistico se utiliza ampliamente en economia, y en medida bastan-
cabulaho tecnico y esoteric°, y 4) un lenguaje que permite la te menor en sociologia. Tambiën la ciencia politica recurre cuando
lab ilidad y la repetibilidad. En concreto, un conocimiento del Ifp-i3 puede al_ tratamiento estadistico; pero los datos cuantificadOie-s7 de_
"ciencia" requiere y pres4one estas operaciones onomatolOgicas: pri- que dispone suelen ser insuficientes, o . muchas stem_ triviales_y_a
mero, la definiciOn y por consiguiente, la estabilizaci6n (relativa) menudo de dudosa validez. Se inhere de ello que en la mayoria de
de los propios conceptos que maneja; segundo, la creaciOn de pala- las–Oasiones politdogo no tien_t_npriOn: recurrir al control
bras nuevas con el fin de disponer de un vocabulario adecuadamente comparado _y, como hip6tesis subordinada, al control histOrico (que
preciso y articulado; tercero, la adopciOn de Una sintaxis lOgica precisa. en sustancia es una. comparaciarrOniiiilainal o diacrOnica).24
Establecidos los requisitos onomatolOgicos, las diversas etapas y En el ambito de estas premisas, dcuando apareci6 una ciencia po-
momentos del procedimiento cientifico se pueden resumir de este litica en sentido estricto, que nos permiti6 diferenciar entre una fase
modo: a) construcciOn de conceptos empiricos; b) construcciOn precientifica de la disciplina y su fase propiamente cientifica? La
_ , de transiciOn entre una y otra tuvo lugar alrededor de los afios cincuen-
clasificaciones y taxonomias; c) formulaciOn de generalizaciones y
tendenciales, de regularidad o probabilistica; d) teoria enteusb- ta. en TunciOn de la denominada "revoluciOn behavioxista.". Natural- -
da conio Conjunto de generalizaciones interconectadas, como mente, esta revoluciOn se incubaba desde hacia tiempo. La introduc-
ma conceptual ordenador y unificador. En sustancia, en el comienzo ciOn de las tecnicas cuantitativas se remonta a Stuart Rice y a Harold
predamina el rnomento del relevamiento descriptivo (la fase clasifi- Gosnell, y muchas premisas las habian planteado entre 1908 y 1930
Bentley, Merriam y Lasswel1.25 Pero recien se puede hablar de un
catoria de toda ciencia), al que sigue el momento de la explicaciOn
viraje de la disciplina en su COtijunto, a partir de la segunda Guerra
causal y de la sistematizaciOn teOrica. En conjunto, la ciencia se con-
Mundia1.26
figura como una "explicaciOn empirica" que se basa en el releva-
miento de hechos, dirigida a alcanzar "previsiones" del tipo si-en- 24 Sobre el control y el metodo comparado, vease infra, cap. ix, passim. Sobre el
control histOrico, cf. R. Jensen, History and the Political Scientists, en S. M. Lipset
tonces, que constituyen su comprobaciOn y su dimension operativa.
(ed.), Politics and the Social Sciences, Oxford University Press, Nueva York, 1969;
Hasta aqui los requisitos comunes —satisfechos de modo mas o S. L. Thrupp, Diacronic Methods in Comparative Politics, en el vol. The Methodology
menos adecuado--, de todo conocer que pretenda ser cientifico. Pero of Comparative Research, a cargo de R. T. Holt y J. E. Turner, Free Press, 1970;
donde las ciencias se separan obligadamente es en sus procedimien- Almond, Flanagan, Mundt (eds.), Crisis, Choice and Change, Little Brown Co., Boston,
tos y têcnicas de control. Un saber cientifico no es tal si sus hipOtesis 1973. Otro tipo de tratamiento es el de las "secuencias", que se lo puede ver en M.
VV., Crises and Sequences in Political Development, Princeton University Press, 1971,
y generalizaciones no pueden comprobarse (o darse por falsas), es espec. el capitulo de Sidney Verba. Cf. tambien, R. A. Dahl, Polyarchi, Yale Univer-
decir si no se puede controlar. En el piano de los principios está sity Press, Nueva Haven, 1971, cap. 3.
claro que todas las ciencias se hallan igualmente interesadas en la Los textos mas destacados de los precursores citados son: A. Bentley, The Pro-
totalidad de los modos de control posibles. Pero en el piano de los fess of Government, University of Chicago Press, 1908; C. E. Merriam, New Aspects
of Politics, University of Chicago Press, 1925; y H. D. Lasswell, Politics: Who Gets
hechos, toda ciencia se debe conformar con los controles de que es What, When, How, McGraw-Hill, Nueva York, 1936.
capaz. No for azar la diferencia fundamental se estableciO entre den- " En este el desarrollo de todas las ciencias sociales. Para ver la distancia que se-
__

248 PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA 249

Al decir de David Easton, el comportamentismo (behavioralism) En merit° a la cuantificaciOn o mensurabilidad, y por consiguien-
modifica la ciencia politica tradicional en ocho aspectos distintos. En- te al tratamiento estadistico de los datos, el problema no reside en
tre ellos pueden setialarse: 1) la b6squeda de la regularidad y la uni- saber si la ciencia politica debe convertirse o no en cuantitativa. El
formidad; 2) la subordinaciOn de toda afirmaciOn a la comprobaciOn problerna es si los datos cuantitativos divonibles, o cuya adauisiciOn
empirica; 3) la adopciOn de maodos y tecnicas de investigaciOn pre- podemos prever razonablemente, son "relevantes" •a s de— los I
cisos; 4) la cuantificaciOn; 5) la no valoratividad." Dicho en pocas problemas que se plantea el politOlogo. Nadie cuestiona que una
palabras, la revoluciOn behaviorista es la aplicaciOn efectiva del "me- mediciOn es mejor que una estimadOn—puramente impresionista, he-
todo cientifico" al estudio de la politica." Las caracteristicas distinti- cha a oio. Lo que se cuestiona__es_ que la ciencia._politica pueda remi-
vas de esta cientificaci6n se reflejan sobre todo en tres desarrollos: tirse y reducirse al dominio de lo cuantificable. En la medida en
investigaciOn, la cuantificaciOn, la matematizaciOn. que la naturaleza de los datos (si seran cuantitativos o no) determi-
Como ya he sefialado, es dernasiado pronto para discernir si esta na cuales son los problemas, la ciencia politica corre el riesgo de des-
vez sera fecunda la confluencia entre la matematica y la politica, y cubrir "mas y mas" en merito al "menos y menos"; de volverse pre-
hasta que punto lo sera. Por lo demas, importa acivertir que en este cisa, incluso exacta, pero sobre cosas triviales. Bienvenidos sean, pues,
desarrollo no se produce solamente la adopciOn de un modelo o pa- los datos cuantitativos que se prestan para un tratamiento estadisti-
radigma "fisicalista"; tambien pesa_la influencia de los economistas, co; pero el hecho de que sean datos expresables en ntimeros no los
y sobre todo la exigencia de introducir eq la disciPiria hace de por si importantes, no constituye un criterio de relevancia.
16gica rigurosa y precisa, es decir el "poiler deductivo" propio de la El desarrollo indiscutible y central de la revoluciOn behaviorista
formalizaciOn matematica. Y mientras la adopciOn del modelo fisica-
es, pues, el indicado en primer termino: la investigaciOn entendida
--igralirstifica la acusaciOn de perfeccionismo indebido, en cambio es como una conjunciOn complementaria entre el trabajo de escritorio
indudable que la ciencia politica tiene mucho que aprender del des-
y el trabajo de campo. Es alli donde el behaviorismo deja su impron-
arrollo matematico de la economia y que el rigor lOgico de un adies-
ta decisiva. La investigaciOn no es solamente adquisiciem de datos,
tramiento matemätico constituye una adquisiciOn positiva.29
sean cuantificables o cualitativos, y por lo tanto adquisiciOn de flue-
para el comienzo de los afios cincuenta del de los sesenta, es instructivo comparar dos vas mformaciones y elementos de comprobaciOn. La investigaciOn mo-
volfunenes panoramicos encargados y publicados por la UNESCO: Contemporary Poli-
clifica en primer lugar la naturaleza de Ia informaciOn, que ya no es .
tical Science, de 1950, y los capftulos de Lazarsfeld, W. J. M. Mackenzie y Rokkan, en
Main Trends of Research in the Social and Human Sciences, Mouton, 1970. suministrada por la experiencia histOrica sino por la observaciOn
" The Current Meaning of "Behavioralism" en J. C. Charlesworth (ed.), Contem- directa mediante el trabajo de campo. En segundo lugar, la investi-,,
porary Political Analysis, The Free Press, Nueva York, 1967; trad. it. Teorie a Metodi gaciOn termina por transformar el lenguaje, aunque sea inadvertida-
in scienza politica, Il Mulino, BoIonia, 1971, pp. 52-53. mente, pues requiere que los conceptos sean llevados a sus propie-
Viase en general D. B. Truman, The Impact on Political Science of the Revolu-
tion in the Behavioral Sciences, en AA. VV., Research Frontiers in Politics and Govern-
dades observables; es decir que exige definiciones operacionales. Es
ment. Brookings, Washington, 1955; H. Eulau, S. J. Eldersveld y M. Janowitz (eds.), esta operacionalizaciOn la que nos dice que podemos y debemos bus-J
Political Behavior: A Reader in Theory and Research, Free Press, Glencoe, 1956; car. Y por lo tanto los frutos de la investigaciOn no se contabilizan
R. A. Dahl, The Behavioral Approach in Political Science: Epitaph for a Monument tinicamente en el piano de la informaciOn, sino rnucho mas en el
to a Successfull Protests; H. Eulau (ed.), Political Behavior in .4merica: New Directions, piano de la creaciOn de un lenguaje observador-perceptivo, capa9
Random House, Nueva York, 1966; las colaboraciones de Easton, Eulau y Sibley, en:
Teorie e metodi in scienza politica, cit.; B. Berelson, articulo "Behavioral Sciences", en: de una verdadera disposiciOn empirica.
International Encyclopedia of the Social Sciences, cit.; H. Eulau (ed.), Behavioralism Entre los contenidos distintivos de la ciencia politica behaviorista,
in Political Science, Atherton Press, Nueva York, 1969. Para una monografia, cfr. in fine solo me he referido hasta ahora a la Wertfreiheit, al "liberarse del va-
H. Eulau, The Behavioral Persuasion in Politics, Random House, Nueva York, 1963. lor"; y esto no solo porque debamos atribuirle a Max Weber lo que
Sobre el estado de la cuestiOn en la actualidad, vease R. Boudon, Mathematical
le corresponde, sino tambien porque el principio de la no valorati-
Models and Methods, en op. cit., Main Trends of Research in The Social and Human
Sciences. vidad se aprecia mejor al final, despues de haber examinado todo lo
 250 PROFUNDIZAC I ONES LA POLITICA COMO CIENCIA 251
demas." Por lo menos desde hace treinta afios, la Wertfreiheit es el Si lo recibe tal cual, redbird un lenguaje valorativo que lo expone
gran caballito de batalla, no solo entre filOsofos y no filOsofos, sino a la acusaciOn de no set wertfrei. Quizas la soluciOn consista
en esta-
tambien dentro de las ciencias sociales. En cuanto al primer aspecto, blecer reglas de transformaci6n, que estamos muy lejos de haber
ja, sefiale el limite entre la filosofia que "prescribe valores" y la cien- encontrado.
cm _ahe "afirma hechos". En cuanto al segundo, indique el limite El problema es realmente intrincado. Con tanta mayor raz6n, pues,
entre los tradicionilisi 'as7 tachados de set valorativos, y los jOvenes conviene verb o en perspectiva, en las proporciones debidas y distin-
turcos del behaviorismo. Es curioso observar que hoy los papeles se guiendo entre los dos casos: el que se ocupa de la delimitaciOn entre
han invertido; son los behavioristas los acusados de "no valoratividad la filosofia y lo que no lo es, y el que se centra en la polemica intestina
conservadora", mientras que la nueva i7quierda predica y reclama la entre los politOlogos.
_"libertad de valorar".31 En cuanto a la relaciOn entre la filosofia y la ciencia, la dicouunia.
Pero antes deb e --e- fablecerse que el status lOgico y epistemolOgico entre los valores y los hechos no merece un lugar preeminente; como
de la cuestiOn esta todavia muy lejos de nosotros. fazimer lugar, no tal debe considerarse fuera de lugar. Mas bien conviene volver
a
tenemos,. claro que son los "val ores"; y mucho menos la—dire7encia verla en funciOn de la diferenciaciOn - in itinere e_ntre un uso metaem-
entre valores y "valoraciones". En segundo lugar, el nexo "valores- _ _pirico y_un uso empirico del ienguaje. Los valores y las connotaciones
prescripciones" es fragil; porque no se puede afirmar que una pres- valorativas, le guste o no a la lifOsofia analitica, son un elemento
cripciOn está siempre en funciOn de una . wloraciOn. De este modo constitutivo de un lenguaje dirigido a captar el sentido de la vida,
se confunden los imperativos axiolOgicos •con los imperativos tecni- la esencia de las cosas y la razOn de ser (teleolegica, no causal) del \
cos, es decir con las reglas de concordancia entre los medios y los mundo; es decir, del lenguaje filosOfico. Por el contrario
ra o no—, el discurso valorativo no encuentra un vehiculo—se quie-
fines. En tercer hie-, queda por resolver el nudo de la Wertbeziehung, adecuadtr'
de la weberiana `:_xelaciOn con el_valor". Aun suponiendo que el ob- en el lenguaje cientifico. Un saber dirigido a atenerse a las cau-
servador no sea valorador, los obserVados sf lo son; y no solo porque sas y a explicar describiendo, no posee un genuino potencial axio1O-
"valoran", sino porque usan un lenguaje embeb : do hasta la medula gico; a lo sumo declara o da por sobrentendido valores que son hari-
,.. de connotaciones que aprueban o que reprueban, de filia o de fobia. na de otro costal. En esta perspectiva, la separaciOn entre
el discurso 1
Ello le plantea al observador el problema de cOrno "recibir" el len- teleolOgico, normativo y axiolOgico de un lado, y el discurso etiol&
guaje de los observados. Si no lo recibe, resultara un mal observador. gico y no valorativo del otro, se resuelve a la larga en una separaciOn
entre lenguaje filosedico y lenguaje cientifico, en funciOn de esta
" Para la tesis de Weber, efr. espec. los dos ensayos de 1904 y 1917, recogidos en regla de maxima: que el potencial axiolOgico del lenguaje se vuelve
el vol. 11 metodo delle scienze storico-sociali, Einaudi, Turin, 1958. Sobre este problema tanto menor cuanto mayor se vuelve su potencial empiric°, la dispo-
sefialo en particular: G. Myrdal, Value in Social Theory. A Selection of Essays on
siciOn de observaciOn. Es asi que el lanzamiento de una "ciencia
Methodology, Harper & Row, Nueva York, 1958; D. Waldo, "'Values' in the Political
Science Curriculum", en: R. Young, a cargo de Approaches to the Study of Politics, valoradora" por parte de los cuestionadores y de la nueva izquierda,
Northwestern University Press, Evanston, 1958. Una discusiOn que ilustra la comple- no se manifieste en formulaciones filosOficas o de sociologia filoso-
jidad del problema es la que se produjo entre N. Bobbio, V. Scarpelli, A. Passerin fante, es decir volviendo a aquel lenguaje "poietico" que caracterith
d'Entreves y F. E. Oppenheim, "Libert a come fatto e come valore", en:
Rivista di
desde siempre al pensamiento especulativo.
11.8.
Filosofia, LVI, 1965, pp. 335-354. Vease tambien supra § Vayamos ahora a la polemica sobre la Wertfreiheit, que desgarra
" Lo mejor de esta linea critica se encuentra en M. McCoy y J. Playford (ed.),
Apolitical Politics: A Critique of Behavioralism, Crowell, Nueva York, 1967. Cfr.
tam- por dentro a la ciencia politica y tambien a la sociologia. Aqui de-
The Dissenting Academy Pantheon, Nueva York, 1967, la colabo- bemos distinguir entre dos interpretaciones, cuando menos: la tesis
bien en: T. Roszak,
raci6a de C. Bay, "The Cheerful Science of Dismal Politics". Bay es quiths el autor de quienes recomiendan la neutralizaciOn y la tesis de quienes pro-
de mayor estatura intelectual de la nueva izquierda estadounidense. Para la europea es pugnan la cancelaciOn de los valores.
proverbial mencionar a Habermas y en general a la escuela de Francfort, bien resefiada
Clarendon Press, Oxford, 1978, La primera escuela se configura en torno a estas recomendaciones:
por L. Kolakowsk y , Main Currents of Marxism,
vol. III, caps. 10-11. 1) separar los juicios de hecho de los juicios de valor; 2) explicitar
 252 PROFUNDIZACIONES
LA POLITICA COMO CIENCIA 253
los valores que se incluyen en sus premisas, o afirmar y describir an-
\) tes de valorar, y 3) atenerse a reglas de imparcialidad, como la de pre- es la virtud del juez". 82 Pero Si el juez no puede ser siempre perfec-
I sentar con equidad los diferentes puntos de vista de valor. Es claro, tamente imparcial, no se deduce de ello que haya que recomendar
no serlo. Del mismo modo, reconocer los Ifmites de la objetividad
\estas reglas no eliminan los valores; se limitan a neutralizarlos. Para cientffica no autoriza a teorizar el derecho a la subjetividad sectaria.
esta interpretaciOn lo importante es no confundirse, no cambiar el
"deber ser" por el ser, y no contrabandear preferencias de valor bajo _cOmo desconocer la importancia de una etica profesional_para
la apariencia de hechos. Esto equivale a decir que los valores y las una disc_iplina "politizable" come la ciencia politica?
valoraciones no constituyen un obstaculo para un saber cientifico, La segunda tesis —la de la tabula rasa— no se presenta en cambio
siempre que se les identifique como tales, que este,' en su lugar, y como un principio regulador, sino como un "principio constitutivo".
que no perturben los relevamientos descriptivos. El impacto es grande, y para justificar sus inconvenientes y dificul-
La segunda escuela aspira a algo mas y algo diferente, aunque de tades se debe demostrar que la purificaciOn del vocabulario —por-
una manera dispersa y mas confusa: a un verdadero "vacio de valor". que hay que llegar a esto— es una condiciOn taxativa de cientifici-
dad. Esta Wertfreiheit se justifica, en suma, sOlo s demostramos que es
Los valores no deben desaparecer solamente a parte sub iecti, como
valoraciones del observador, sino tambien a parte obiecti, en el re- un requisito epistemolOgico, y hasta la linea diVisoria entre lo que
gistro de las cosas observadas. En definitiva, se oebe poner el acento es y lo que no es ciencia. Y queda perfectamente claro, por lo tanto,
—sohre la "purificaciOn" del lenguaje, es . deck sobre la construcd6ii que quien defiende la primera tesis no puede defender la segunda; asf
de un lenguaje aseptic°, de un vocabulario que cancele todas las como que el rechazo de la segunda tesis no implica necesariamente
la primera.
connotaciones de valor. La objeciOn consiste en que de este MOW'
generamos problemas gigantescos que no sabemos resolver. Por ejem- Concluyo. En el dominio epistemolOgico, me parece dificil soste-
plo, la "caza del valor" deja realmente sin resolver el problema de la ner que un saber cientffico depende en primerfsimo y determinante
lugar de su no valorabilidad. Quien eleva la Wertfreiheit a la cate-
Wertbeziehung, de dim° el observador se relaciona con los valores
n) de los observados. A ojos vistas se debe comprobar tambien que lo goria de requisito primario y sine qua non de la cientificidad, peca
K que se gana en no valoratividad por la esterilizaciOn del vocabulario, de exageraci6n y hasta de simplismo. Los requisitos que presiden la
i se paga en perdida de precision; el gravamen que recae sobre la "len- formaciOn de un lenguaje cientffico son bastante ms determinan-
'-'-gua neutra" es una menor capacidad de individualizaciOn, un menor tes. Ciencias como la psicologia y la economia hicieron su camino
poder discriminativo. Lo cual se explica, dado que el modo mas sim- persiguiendo y presuponiendo de modo ms o menos implicit° fines
ple de depurar un concepto es hacerlo mas "abstracto" u omnicom- de valor. La medicina no se perjudic6 por considerar que la salud
prensivo. Pero a todas estas crfticas se puede responder diciendo que es un bien. De aquf parece desprenderse que la no valorabilidad es
un programa de diffcil traducciOn en actos no es por esto un progra- un "principio regulador" y no un principio constitutivo. Conclusion
ma equivocado, y que lo que no se logra de inmediato se puede lo- que no sOlo le devuelve a la discusiOn sus debidas proporciones, sino
grar a la larga. que ademis clarifica sus terminos. Mientras la neutralizaciOn de los va-
Como quiera que sea, lo que debe quedar establecido es que las , lores resulta, cuando menos para la ciencia -polftica uri jiiiiicip-16-
dos tesis son diferentes, muy diferentes, y que no sirve defender o regulador de fundamental importancia, la elisiOn de los valor-es— se*
presenta como un principio constitutivo que esti. por den se
atacar la Wertfreiheit sin precisar de que no valoratividad estamos Quien suscribe la primera Wertfreiheit, no esta obligado a suscribir
hablando. En definitiva, la primera tesis —la de la neutralizaciOn de
los valores— se resuelve en un puro y simple "principio regulador", la segunda. Y es la segunda Wertfreiheit, en mayor medida que la
en reglas dirigidas a fundar la imparcialidad, y en este sentido la primera, la que le brinda argumentos a quien predica una "ciencia
objetividad de la ciencia. En sustancia, esta Wertfreiheit se presenta valoradora" que es a la vez mala filosofia y pesima ciencia.
como una etica profesional. Bobbio lo dice muy bien: "la no va.lora-
tividad es la virtud del hombre de ciencia, asi como la imparcialidad-- Considerazioni tulle filosofia politica, cit., p. 377.

254 PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA 255

VIII.5. UN BALANCE nacimiento enclOgeno de la teoria, esto es, la afirmaciOn de una teo-
ria que no es ya un prestamo 0 un tertium genus, sino el fruto de la
Ci.141 es el balance de la cientifizaciOn del politO l ogo en el transcur- reflexiOn que efectuaron los politOlogos sobre las cosas_aue afirman
so de los arios setenta? La mayoria se lamenta de que la ciencia politica q_ut_bmgan. De hecho, tambien la teoria esta aprendiendo a utrii:"
no sea bastante "ciencia"; pero es mas interesante preguntarse que zar el "lenguaje de las variables", signo caracteristico y caracterizador
habria ganado con esa cientifizaciOn. Los excesos de la revoluciOn de una reflexiOn teOrica que surge ab intus. Y por lo tanto parece
behaviorista fueron reconocidos y corregidos en buena parte por los licito ver esta multiplicidad de aproximaciones y teorizaciones como
mismos culpables. Asi, la fase hiperfactualista y crudamente cienti- una crisis fecunda, como una crisis de crecimiento.
ficista qued6 en vasta medida superada. Mas tarde las perplejidades Obviamente es muy dificil general izar. La dificultad no reside so-
se dirigieron al tecnicismo excesivo y el abuso de formulas materna- lamente en la fase altamente dinamica de la disciplina; se encuentra
ticas cuyo mucho ruido oculta las pocas nueces. Tambien el exceso tambien en el nOmero de sus cultores. En los Estados Unidos, las en-
de operacionisrno provoca fundadas perplejidades. Se debe alabar la tidades dedicadas a la ciencia politica son má s numerosas que las
operacionalizaciOn del lenguaje en la medida en que produce ese dedicadas a la sociologia, y el nOmero de politOlogos de profesiOn
lenguaje observador-perceptivo sin el cual no hay verdadera dispo- puede estimarse aproximadamente en ocho mil. 35 No puede sorpren-
siciOn empirica; pero tambien hay que dvse cuenta de los limites der entonces que tales ndmeros produzcan de todo un poco, en ex-
del operacionismo, del hecho de que lai definiciones operacionales traordinaria variedad de contenidos, indicaciones y direcciones. Eso
desarrollan la extension o denotaciOn de los conceptos en perjuicio sin contar la tradiciOn inglesa, y en general de la Europa continen-
de su extension o connotaciOn. De aqui se infiere que un operacio- tal, que refleja el impulso dado a la disciplina por su renovaciOn
nismo obsesivo y mal dirigido atrofia a la teoria, dafia la fecundidad norteamericana, pero que mantiene —para bien y para mal— sus
te6rica de los conceptos. caracteristicas propias. 35 En general, y generalizando, en Europa la
A pesar de estas reservas y de otras mas, se puede convenir con ma completo en W. T. Bluhm, Theories of the Political System, Prentice-Hall, En-
Easton en la siguiente conclusiOn: que en los alios sesenta tuvo lugar glewood Cliffs, 1965; el excelente volumen a cargo de Easton, Varieties of Political
...< la transiciOn de la ciencia politica "sintetica" a la ciencia politica Theorie, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1966; J. C. Charlesworth (ed.), Teorie e
‘ "teoretica".33 Lo que queda por demostrar es si los excesos del °pe- metodi in scienza politica, cit.; E. Meehan, Contemporary Political Thought: A Critical
Study, Dorsey Press, Homewood, 1967; 0. R. Young, Systems of Political Science,
t racionismo, la cuantificaciOn y el matematismo impidieron el des-
Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1968; S. M. Lipset (ed.), Politics and the Social
/ arrollo paralelo de la construcciOn teOrica. Es cierto que, te6ricamente Science, cit.; Antologia di scienza politica, a cargo de G. Sartori, cit.; M. Haas y H. S.
hablando, la disciplina se encuentra en plena diaspora. Son incon- Kariel (ed), Approaches to the Study of Political Science, Chandler, Scranton, 1970.
tables los esquemas conceptuales y las aproximaciones entre las que Para un panorama analitico, vease la obra en 8 vohimenes a cargo de N. Polsby, F.
se puede optar: desde la teoria general de los sistemas a las teorias Greenstein, Handbook of Political Science, Addison-Wesley, 1975.
ciberneticas, estructural-funcionales, decisionales, estocasticas, del gru- Para una valoraciOn de conjunto de los dos importantes sectores de la disciplina,
vease ademas G. Pasquino, Modern izzazione e sviluppo politico, Ii Mulino, Bolonia,
po, de los papeles, del conflicto, del desarrollo, del poder y otras 1970; y G. Urbani. L'analisi del sistema politico, II Mulino, Bolonia, 1971.
mas; y el conjunto, especificado y entretejido de maneras muy diver- Los miembros individuates de la AsociaciOn Americana de Ciencia Politica son
sas.34 Pero debe subrayarse que este estado de confusi6n refleja el alrededor de 14 mil. En 1970 la nOmina de los registrados en la National Science
Foundation incluia a 6 493 profesoras de Ciencia Politica (cfr. American Science Man-
../ .8 Articulo "Political Science", en: International Encyclopedia of the Social Sciences, power, Washington; y E. M. Baker, "The Political Science Profession in 1970", en:
cit., vol. XII, p. 297. Junto a este articulo, y a titulo de orientaciOn primaria sobre
P. S., sup. de la American Political Science Review, 1, 1971). Por otra pane, la esti-
el estado de la disciplina, via.e M. D. Irish (ed.), Political Science: Advance of a Dis-
The Study of maciOn —que ofrece todas las garantias— de Eulau y March es de cerca de 10 mil
cipline, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1968; y W. J. M. Mackenzie,
Macmillan, Basingstoke, 1972. Vease tambien A. Somit, J. polit6logos (en el vol. a su cargo, Political Science, Prentice-Hall, Englewood Cliffs,
Political Science Today,
Allyn Beacon, Boston, 1969, p. 67). Por to tanto, el mimero indicado en nuestro texto es en todo caso res-
Tanenhaus, The Development of American Political Science,
trictivo.
1967. Mejor todavia la bibliografia de la nota 34.
" Falta un panorama satisfactorio de la situaciOn europea. La resena de J. Barents,
1; Para las diversas teorias y esquemas conceptuales, se puede obtener un panora-
 PROFUNDIZACIONES
256 LA POLITICA COMO CIENCIA 257
ciencia politica esta retrasada en la medida en que todavia no ha El movimiento behaviorista se proclama interdisciplinario, no "re-
incorporado la dimension de la investigaciOn. Ademas, su cientifi- duccionista"; pero contiene, lo quiera o no, un potencial reduccio-
zaciOn es sin duda menor. Pero no quiere decir que esto constituya nista. Por_eiemplo, es includable que el_ behaviorism° contribuy6 a
solamente un deficit. En seguida pasaremos a ver, vol yiendo a la pre- la "sociologizaciOn de la politica", es decir a la reducci r--6T-a—T—"--
.__e a cien-
gunta inicial, que gan6 hasta hoy la ciencia politica con su cientifi- cia politica a la sociologia politica; y esto porque los fenOrrierios—a:
zaciOn behaviorista. Porque tambien en el ganar se puede perder. cuya observaciOn le otorga preferencia, son los mismoslenOmeaig
-
Si los meritos y frutos cientificos de la revoluciOn behaviorista son observados por el sociOlogo. Pero por esto mismo el hehaviorismo
innegables, la otra cara de la medalla reside en que el progreso de plantea una cuestiOn de priricipio aunque sea sin proponerselo. Si
la ciencia se y e contrabalanceado por el retroceso del objeto, es decir hemos de creer a la soluciOn reduccionista, no se y e por que el tema
de la politica. Pues la manera de enfocar behaviorista conduce a una debe detenerse en este punto: que . la_ ciencia,..pol.
epaL
percepciOn "difusa" y "horizontal" de la politica, y por consiguiente sociologfa. Porque de la misma manera, tambien la economia po-
la diluciOn y periferizaciOn de la politicidad. dria considerarse parte de un contexto Inas amplio, y entonces ha-.
Hay que recordar que el behaviorismo es en su origen un movi- bria que reducirla a la sociologia de la economia. Despues de lo cual
miento interdisciplinario, es decir el "metodo comOn" de todas las habria que pasar a sostener que tambien la noci6n de sociedad es una
ciencias del hombre. In prim is, pues, el behaviorismo es la ciencia construcciOn teOrica en el aire, pues en realidad lo que existe son
comim a todas las ciencias que aportan . svs preceptos. Todas estas Onicamente ''relaciones sociales", vinculos int e rsubjetlYwage se re-_
ciencias son behavioral sciences antes de ser ciencia politica, sociolo- miten_ a esas unidades Oltimas —indescomponibles, concretas„y_ob-.
gia, psicologia, y hasta si se quiere economia de tipo comportamen- servables— que son los individuos particulates. Al final, Si nos suje-
talista. Hasta aqui no habria nada que objetar. Los metodos y tec- tamos a esta lOgica, tambien la sociologia tendrfa que desaparecer,
nicas de indagaci6n son por definiciOn un patrimonio interdiscipli- reabsorbida en la psicologia, por ejemplo; o en todo caso, en la psi-
nario, un reservorio al que recurren todas las ciencias en la medida cologia social. Lo que queda por demostrar es si de este modo nuestro
en que un metodo o una tecnica resultan iclOneos y utilizables. El pro- saber seria mayor y mas completo que hoy. Dudo firmemente de que
blema reside en determinar si esta unidad metodolOgica de las cien- lo fuera.
cias comportamentalistas debe entenderse como una superaciOn de Con esto no se pretende sostener que la actual subdivisiOn disci-
la divisiOn del trabajo cognoscitivo, y por consiguiente de las espe- plinaria entre las ciencias del hombre sea intocable. Lo que sigue
cializaciones disciplinarias; o hasta que punto ello es asi. Ello nos siendo irreversible —a despecho de las ironias faciles sobre las barre-
transporta a la vexata quaestio de la unidad de la ciencia. Esta uni- ras disciplinarias— es la division y especializaciOn del trabajo cog-
dad reside en una plataforma metodolOgica comOn desde el punto noscitivo. La ratio de esta especializaciOn puede ser diferente de la
de partida, o bien debe darse tambien en el piano de las ramifica- que es; pero tiene que ser exactamente una ratio. Y mientras se espera
ciones disciplinarias? encontrarla, importa ver en concreto c6mo funciona la "recupera-
i ci6n interdisciplinaria" sugerida por el behaviorismo.37
Political Science in Western Europe, Stevens, Londres, 1961, es superficial y est6. supe- Deciamos que a impulsos de los canones y de la perspectiva que le
radisima. Si no fuese tambien algo antigua, serian preferibles los dos volUmenes de son propias, .el behaviorism° se y e inducido a ver . la politica en
La science
Jean Meynaud, Introduction a la science politique, Cohn, Paris, 1959, y SU__
politique: Fondaments et perspectives, Lausana, 1960. Por otra parte, no sc puede difusiOn horizontal mucho mis que en su verticalidad. 33 Para corn-
extraer mucho del desordenado volumen de W. J. M. Mackenzie, Politics and the Social
" Sobre el behaviorismo como movirniento interdisciplinario, vease B. Berelson (ed.),
Sciences, Penguin, Harmondsworth, 1967. Para Italia en particular, %ease: N. Bobbio,
"Teoria e ricerca politica in Italia", en: II Politico, XXVI, 1961, pp. 215-233, y del The Behavioral Sciences Today, Basic Books, Nueva York, 1963. Para la divisitin y
A. Spreafico, "Studi politici e especializaciOn del trabajo cognoscitivo, cfr. G. Sartori, "Per una definizione della scien-
mismo, el vol. cit., Saggi sulli scienza politica in Italia;
Comunita, Milan, 1964; G. za politica", en: Antologia di scienza politica, cit., espec. pp. 12-17.
scienza politica in Italia" en Annuario Politico Italiano,
en AA. VV., Le scienze dell'uomo e la rifornza universitaria, 8.3 A este respecto, es sintomatica la recopilacien a cargo de Eulau,
Sartori, La scienza politica Political Beha-
Laterza, Bari, 1969. vior in America: New Directions, cit., en la cual la dimension vertical es transferida y
 PROFUNDIZACIONES LA POLITICA COMO CIENCIA 259
258
probarlo, basta comparar la behaviorizaciOn con la juridizaciOn de lanzan la acusaciOn de haber ocultado la "caja negra". Por el con-
la politica, esto es, con la escuela institucional-legalista que fue en su trario, lo que sabemos de la mecanica del sistema politico, lo obtu-
origen la Sto,atslehre, la doctrina del Estado. Como reacciOn ante vimos sobre todo de ellos. Easton, y con el muchos otros, saben muy
el "legalismo" los behavioristas tenian raz6n, asi como tenian razOn bien cuintas decisiones, con frecuencia determinantes, son within-
cuando decian que la politica no es coextensiva con el ambito del puts, estan dentro "del dentro", es decir son generadas por las inte-
Estado, y mucho menos encasillable en el. Pero su polemica va mas racciones entre los actores que se encuentran en el vertice del sistenia
lejos. Puesto que las estructuras forrnales (juridicas) no son las es- politico. Sin embargo, la idea mas recibida y apreciada por la ciencia
tructuras reales, Nue son y cOmo se identifican las estructuras que normal es que el sistema politico consiste en un sistema de transfor-
interesan al politOlogo? Almond, y con el la mayoria de los behavio- maciOn de inputs, no de autOnoma producciOn de decisiones.
ristas, definen la "estructura" de este modo: "actividades observables Entendamonos, no es que la "crisis de identificabilidad" de la po-
que componen el sistema politico"; actividades que son estruetifras' litica sea totalmente imputable al behaviorismo. Ya hemos seiialado
en cuanto "se comprueban con una cierta regularidad"." La preocu- que la diluciOn horizontal de la politica refleja su masificaciOn, y
paciOn comportamentalista se ye muy claramente. Pero de este modo, mas todavia su democratizaciOn." Queda por recordar que la idea
las estructuras politicas quedan vaporizadas. En definitiva, las estruc- de politica se vuelve difusa y evanescente tambien en fund& de su
turas se yen reducidas a "funciones", lo que da bien la idea de las "globalizaciOn", como consecuencia de la extensiOn global que ca-
estructuras sociales, pero no de las estrucurras politicas determinadas racteriza a la nueva politica comparada. En el Tercer Mundo y en
por el ordenamiento juridico-constitucional. El enfoque que se adecua los denominados paises en vias de desarrollo, encontramos socieda-
al modo como se estructura la vida social —la esfera de los sponte des que, comparadas con las nuestras, resultan sociedades "sin Esta-
acta— no se adecua en cambio al modo como se estructura delibera- do", vale decir, con una estructura politica informe, o en todo caso
damente un sistema politico. Por lo tanto, la ciencia politica beha- difusa y no especializada. De aqui proviene una diluciOn de la poli-
yiorista termina por girar en torno a algo que no apresa atinca; pues tica, que refleja la tentativa de dar una definiciOn minima de ella,
solo puede apresar la periferia, pero deja escapar el epicentro de la que pueda valer para cualquier conglomerado humano (incluyendo
-politica. al denominado sistema politico de los esquimales).
—Pi g es entonces el sector, el ancho sector, de los fenOmenos poli- Pero Si la crisis de identidad de la politica es el producto de toda
ticos, que desaparece de la visual del behaviorista ortodoxo? Es todo una serie de circunstancias concomitantes, quizas el factor particular
lo que acontece en la denominada "caja negra"; negra, precisamente, de mayor peso sigue siendo el tipo de cientificidad del behaviorism°,
para quienes quedan fuera de ella y la miran desde el exterior. Lo. que lleva a una ciencia guiada por la retroalimentaciOn de los datos.
que el behaviorista ye poco y mal es todo el trayecto que va desde Necesitamos datos; si estan cuantificados, mejor; y si consisten en I
los inputs, lo que esta dentro del sistema politico, hasta los outputs, grandes n6meros, todavia mejor. Ahora bien, el grueso de los datos
lo que sale fuera de el. Desde la perspectiva behaviorista, este tra- de esta naturaleza, está constituido por datos socioeconOmicos toma-

Ld
yecto se resuelve en un proceso de "transformaciOn" de los inputs dos de las estadisticas. De aqui se deriva la difusi6n horizontal y peri-
en outputs. Pero lo que se les escapa es cOmo el sistema politico pue- ferica de la politica, que nos Ileva a ver de clOnde nace, en perjuicio
e consistir tambien, y tal vez sobre todo, en un sistema de produc- del clOnde cristaliza. Pero hay Inas. La cuestiOn reside en que si los
idn de decisiones politicas. Por supuesto, estas observaciones valen datos a los que atendemos son datos econOmico-sociales, de ellos de-
para la ciencia "normal". Autores como David Easton y Karl Deutsch bemos extraer la explicaciOn. Este tipo de informaciOn precondicio-
na la interpretaciOn; de datos econOmico-sociales es forzoso extraer
reducida a "grupos"; lo que reproduce la sistematizaci6n del mismo Eulau en su vol. explicaciones de tipo econ6mico-social. No se deduce de ello que los
cit., The Behavioral Persuasion in Politics.
politOlogos beha y ioristas esten obligados a explicar la politica me-
f) G. Almond y B. Powell, Comparative Politics: A Developmental Approach, Little
Brown, Boston, 1966. Para una critica a la insuficiencia del analisis estructural-fun-
clonal de Almond, cease infra § IX.8. " Vease supra § VII.4.
 0-.4 I /../v

?Lit

260 PROFUNDIZACIONES

diante la sociologia o la economia; pero Si ciertamente se desprende

que la politica se vuelve un explanandum, cuyo explanas es suminis- IX. EL METODO DE LA COMPARACION Y LA POLITICA
trado y condicionado por datos_gue podrtamos Hamar hipopoliticos, COMPARADA *
de bajo tenor de politicidad, y a menudo de cliscutible e inaireCia-
1-7ereVancia politica. Y de .este modo la retroalimentaciOn de los datOi
—de:16s -cTatos privilegiados por el behaviori-sino-- nos remite a la` EN CIERTO sentido, es verdad que en toda la ciencia politica subyace,
heteronomia de la politica, a la politica explicativa ab extra. aunque sea de modo implicit°, un marco de referencia comparado.
----La- behaviorizaciOn de la ciencia politica, pues, con todos sus me- El politOlogo que examina un caso particular debe tener presente el
ritos, vuelve a cuestionar la autonomia de la politica. El tratamiento contexto general, o cuando menos deberia tener presente otros casos.
se refleja sobre el objeto. Si la ciencia es el cdmo, ese cOmo desenfoca De otro modo, su anälisis del caso particular resultara desubicado.
e incluso sofoca el qud. De ahi la acusaciOn que se le dirige al beha- Sin duda es asi. Pero esta es sOlo una verdad trivial.
viorism°, Si llevamos las cosas al extremo, de propender a la desapa- Partamos de la siguiente premisa: que cualquier discurso se vale
iOn cle, lo_que es politico.41 No hay nada de paradOjico en este des- de conceptos que, bien mirados, son "generaliiaciones disfrazadas".1
_arrollo. Por el contrario, es lOgico que una ciencia politica stricto No es excepciOn de esta regla ni siquiera el discurso del historiador.
sensu, que quiere ser ciencia a toda costa, deba dejar fuera lo "no Por mas que se sostenga que el conocimiento histOrico es conocimien-
k cientificable". Esta conclusion refuerza la- FtrevisiOn de que el nave- to de lo individual, o individualizador, y que la historiografia no es
gar futuro de la ciencia politica seguira: siendo peligroso y dificil.

it
una disciplina nomotetica, sigue siendo verdad que tambien el his-
En la medida en que se descuida a la politica —ya sea porque se la toriador generaliza, lo quiera o no. Pero si todos generalizan en al-
deja en la periferia o se la declara heter6noma— la politica escapa guna medida, el problema de la validez de nuestras generalizaciones
de las manos y se convierte en una fuerza "fuera de control". En un se le plantea Unicamente a quienes generalizan a sabiendas y a pro-
extremo, es la ciencia la que devora a la politica; en el extremo con- pOsito. La cuestiOn es la siguiente: cOmo comprobar, o demostrar
trario, es la politica la que devora a la ciencia. Los dos extremos se que es falsa, una generalizaciOn? Y mi discurso comienza a partir de
ocan y se convierten uno en otro. Es funciOn del politOlogo impedir- aqui. Sera tambien verdad que no se puede estudiar la politica sin
lo, si de vera es tal. comparar; pero la politica comparada se presenta como tal, sOlo cuan-
do las comparaciones se vuelven, de implicitas y casuales que eran,
explicitas y sistematicas. Procediendo por orden, la primera pregunta
es: ipor que comparar? La segunda, ique es comparable? Despues de
lo cual entramos en lo mas vivo del tema, y entonces se puede pasar
a la pregunta: icOmo cornparar?

IX.1. CONTROL COMPARADO Y CONTROL HISTORIC°

Por lo dernis, la acusaciOn se basa en una gran diversidad de premisas. Cf. la
distancia, por un lado, entre B. Crick, Difensa della politica, cit., y por el otro Apoli- Por que comparar? Para que sirve? La respuesta es simple: la corn-
tical Politics: A Critique of Behavioralism. Las criticas que mas se aproximan a mi paraciOn es un mitodo de control de nuestras generalizaciones, previ-
texto (mejor desarrolladas en el escrito "Alla ricerca della sociologia politica", en:
Rassegna Italiana di Sociologia, IX, 1968, pp. 597-639), son los de R. Macridis, "Com- * Este capitulo reproduce con algunas modificaciones el articulo "La Politica Corn-
parative Politics and the Study of Government", en: Comparative Politics, I, 1968, parata, Premesse e Problemi", publicado en: Rivista Italiana de Scienza Politica, 1,
espec. pp. 81 y 84-87; y de G. D. Paige, "The Rediscovery of Politics", en: J. D. 1971, pp. 7-66.
Montgomery y W. J. Sfffin (eds.), Approaches to Development, McGraw-Hill, Nueva Asi, Reinhard Bendix, "Concepts and Generalizations in Comparative Sociologi-
York, 1966. cal Studies", en: American Sociological Review, XXVIII, 1963, p. 533.

261
 Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber

EL CONCEPTO DE ACCION SOCIAL EN Ahora bien, no todo acto humano es, obviamente, una acción, de acuer-
do con la definición anterior. Weber introduce aquí varias distinciones. En
MAX WEBER primer lugar, el individuo puede tener una conducta reactiva, esto es, puede
reaccionar sin darle un sentido mentado a esa reacción. En segundo lugar, y
Javier Arzuaga Magnoni aún dándole sentido a su acción puede estar orientada sólo a la reacción de los
objetos materiales. En tercer lugar, no todo contacto entre los hombres es una
Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública UAEM acción con sentido dirigida a la acción de los otros. Por último, la acción íntima
puede no estar dirigida a la acción de otros. Por otra parte, afirma Weber.
“la acción social no es idéntica a) ni a una acción homogénea de muchos, b) ni a la acción
de alguien influido por conductas de otros. (...) Tampoco puede considerarse una «acción
I social» específica el hecho de la imitación de una conducta ajena (...) cuando es puramente
reactiva, y no se da una orientación con sentido de la propia acción ajena” (5).
Dentro de los límites de la acción con sentido, esto es, de la acción social,
En los últimos años se ha tendido a vincular el concepto de acción racional pueden distinguirse:
de Max Weber con el de individuo racional del neoliberalismo (1). La amplia “1) racional con arreglo a fines: determinada por expectativas en el comportamiento
bibliografía que puede encontrarse sobre el tema tiende a homologar ambas tanto de objetos del mundo exterior como de otros hombres, y utilizando esas expectativas
propuestas, convirtiendo a Weber en el “padre fundador” de esta corriente como «condiciones» o «medios» para el logro de fines propios racionalmente sopesados y
teórica. perseguidos. 2) racional con arreglo a valores: determinada por la creencia consciente en
Así, de la visión weberiana se podría derivar, según estas interpretaciones, el valor -ético, estético, religioso o de cualquiera otra forma como se la interprete- propio y
una explicación del individuo que partiera de una concepción del sujeto como absoluto de una determinada conducta, sin relación alguna con el resultado, o sea puramente
egoísta, racional y maximizador, que se beneficia, y beneficia a los demás, a tra- en méritos de ese valor. 3) Afectiva, especialmente emotiva, determinada por afectos, y estados
vés del intercambio, y que busca, a partir de ese proceso, alcanzar la máxima sentimentales actuales, y 4) tradicional: determinada por una costumbre arraigada” (6).
satisfacción colectiva posible, igualando a Weber con autores como Hayek. Además de sostener estas distinciones, Weber afirma que una acción ri-
A propósito de ello, estas notas tienen por objeto revisar la propuesta gurosamente racional con arreglo a fines es una construcción típico-ideal de
weberiana respecto de la acción social y establecer algunos marcos de compa- la sociología, dado que la acción real se encuentra influida por irracionalida-
ración con la del liberalismo. des de toda especie (afectos, errores).
Recordemos que para el liberalismo contemporáneo, el individuo racional
II (es decir, todo individuo) actúa siempre con arreglo a fines -ésta es precisamen-
te su condición de racionalidad- y su acción no se encuentra definida en térmi-
Max Weber entiende por acción: nos de tipos, sino que, por el contrario, el individuo actúa en todo momento
con arreglo al cálculo costo-beneficio. Para Weber, en cambio, la acción racio-
“una conducta humana (bien consista en un hacer externo o interno, ya en un omitir o
permitir) siempre que el sujeto o los sujetos de la acción enlacen a ella un sentido subjetivo”
nal con arreglo a fines es sólo una aproximación sociológica, dado que
(2). “la acción real sucede en la mayor parte de los casos con una oscura semiconsciencia o
plena inconsciencia de su «sentido mentado». El agente más bien «siente» de un modo
La característica fundamental de la acción es, pues, el sentido (3) dado a determinado que «sabe» o tiene clara idea; actúa en la mayor parte de los casos por
ella por el sujeto, por lo que, entre otras formas posibles de acción, la social instinto o costumbre. Sólo ocasionalmente (...) se eleva a conciencia un sentido (sea racional
“es una acción donde el sentido mentado por su sujeto o sujetos está referido a la conducta o irracional) de la acción. Una acción con sentido efectivamente tal, es decir, clara y con
de otros, orientándose por ésta en su desarrollo” (4). absoluta conciencia es, en realidad un caso límite” (7).

UAEM, núm. 6, septiembre 1994, pp. 118-130 119

Convergencia Revista de Ciencias Sociales, núm. 6, 1994, Universidad Autónoma del Estado de México Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber

Esto no implica, sin embargo, que la sociología no pueda construir sus el modelo de Estado hobbesiano que limita la conducta, lo cual la lleva a
conceptos a partir de la clasificación de los posibles sentidos mentados “como una contradicción evidente. De este modo, afirma North, la verdadera con-
si” la acción real transcurriera orientada conscientemente según sentido. secuencia de este tipo de comportamientos es que los individuos no siempre
Pero, a pesar de la reducción a tipos ideales, no se eliminan las diferencias actúan movidos por motivos maximizadores, muchas veces actúan inspira-
entre la propuesta weberiana y la liberal. En efecto, respecto de la acción ra- dos en el deber y, en términos generales, inspirados en principios ideológicos.
cional que, para el liberalismo, tiñe todos los actos humanos, tenemos los Una última objeción supone que, a pesar del problema del Gorrón (12), los
siguientes recortes: a) no todo acto es una acción social, b) no toda acción individuos suelen actuar en forma colectiva.
social es racional. Sintetizando, para North, la formulación del concepto de la acción ra-
Un aspecto adicional introducido por Weber respecto de la acción es que cional maximizadora de los beneficios de la teoría liberal permite explicar
“la acción, en especial la social y también singularmente la relación social, pueden una gran parte de los comportamientos individuales, pero no todos. Aquellos
orientarse, por el lado de sus participes, en la representación de la existencia de un orden que no puede explicar se deben en buena medida a seis factores principales:
legítimo” (8). Los costos de información, incertidumbre y transacción pueden imposi-
Esto depende de la “validez” (9) de ese orden. Por otra parte, el individuo bilitar, u obstaculizar el cálculo racional.
puede dirigir su acción en virtud de diversos órdenes contradictorios entre sí, Los costos que implican la especificación y cumplimiento de los de-
incluso en una misma acción. Ello depende de la legitimidad atribuida por el rechos de propiedad, hace que no siempre éstos puedan ser definidos con
individuo a los ordenes respecto de los cuales orienta su acción, la cual puede claridad o impiden el cuidado de su cumplimiento. De este modo, los in-
fundarse en centivos para la acción racional maximizadora, inspirados en esos derechos,
“I. De manera puramente Intima; y en este caso: 1) puramente afectiva: por entrega muchas veces suelen ser difusos generando así una fuente de incertidumbre
sentimental; 2) racional con arreglo a valores: por la creencia en su validez absoluta, adicional al cálculo racional.
en cuanto expresión de valores supremos generadores de deberes (morales, estéticos o de Los liberales tienden a ver en el mercado la única institución que deter-
cualquier otra suerte); II. También (o solamente) por la expectativa de determinadas mina el comportamiento racional, sin embargo, descuidan la influencia que
consecuencias externas; o sea, por una situación de intereses; pero por expectativas de un el Estado ejerce a través de la definición y cuidado de su cumplimiento.
determinado género” (10). Las reglas establecidas por el Estado limitan el despliegue de la búsqueda
Es, precisamente, respecto de la orientación hacia un orden legítimo que constante de los beneficios, y, a pesar de ello, los individuos tienden a respetar
North, con gran agudeza, introduce una crítica al pensamiento liberal (11). esos límites, contrariando así el supuesto de que el cálculo racional guía todas
De acuerdo con North, la satisfacción de los fines perseguidos por el indi- las acciones individuales.
viduo a través de la acción no logra explicarse si no se apela a la estructura La acción colectiva no es imposible. Prueba de ello son las manifesta-
de la organización política y económica de la sociedad, dado que son éstas ciones históricas en la que los individuos, en forma colectiva, pugnan por
las que determinan las formas de cooperación y competencia, al tiempo que modificar los derechos de propiedad.
especifican las formas por las que hacer respetar las reglas necesarias para tales Las razones esgrimidas en los dos puntos anteriores hacen pensar que la
cooperación y competencia. En el marco de estas reglas, los que despliegan ideología es una fuente de motivaciones similar a la búsqueda de los beneficios.
un papel primordial son los derechos de propiedad. Dado que el Estado es En efecto, si se limita -como lo hace el liberalismo- toda acción a acción
el encargado de especificarlos, éste determina, en buena medida, la naturale- racional con arreglo a fines, la orientación de la acción respecto de un orden
za de la acción de los individuos. Aspecto éste, totalmente olvidado por los legítimo, sobre todo cuando éste pueda entorpecer la consecución de los fi-
teóricos liberales. Esto genera, según North uno de los problemas centrales nes propuestos, se vuelve irracional. Este es el dilema que la propuesta liberal
de la explicación liberal. Los individuos aceptan las reglas establecidas, aún debe enfrentar cuando postula la limitación de las libertades por parte del
cuando la persecución racional de sus fines debiera obligarlos a violarlas. De Estado y el permanente actuar racional de los individuos.
acuerdo con North, para superar este problema, la explicación liberal com-
bina, por un lado, el concepto de maximización de la riqueza, y, por el otro,

120 121
Convergencia Revista de Ciencias Sociales, núm. 6, 1994, Universidad Autónoma del Estado de México Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber

III “construido selectivamente a partir del capitalismo industrial y del estado constitucional,
el concepto de racionalidad pretende haber capturado lo propio y original de la sociedad
Toda vez que han sido definidas las posibles orientaciones de la acción, se occidental moderna. Preliminarmente tiene el significado crítico de un actuar cuya
configuración ha logrado finalmente liberarse de la aceptación emotiva e irreflexiva de
impone elucidar el concepto “racional”. No son pocas las diferencias que em-
las normas sustantivas de la tradición (ejemplo de lo que Weber denomina “racionalidad
bargan a analistas de Weber respecto del contenido definitivo de concepto. material”), con sus imperativos absolutos de integración y solidaridad comunitaria” (17).
Algunos autores, como Francisco Gil Villegas (13), sostienen que la cau-
sa de estas divergencias respecto de la racionalidad se fundan en el hecho de A nuestro entender, Aguilar Villanueva cae en el error, definido por Gil
que no existe un único concepto que la defina a lo largo de la obra de Weber. Villegas, de
Basándose en los últimos escritos de este autor -fundamentalmente en la “incorporar todos los sentidos de racionalidad weberiana en este criterio y atribuirle una
Sociología de la Religión-, Gil Villegas distingue cuatro tipos de racionali- superioridad frente a otros tipos de racionalidad. Weber afirmará que este tipo es mejor que
dad: la conceptual, la instrumental, la sustancial y la formal; las cuales operan otros para la aparición del capitalismo moderno, pero esto no implica que le haya atribuido
una superioridad inmanente con relación a otros aspectos vitales” (18),
sobre tres esferas: la religión, la economía y el derecho.
La racionalidad conceptual intenta ordenar y dar sentido a la realidad Antes bien,
por medio de ideas y no persigue controlarla a partir de la acción, “esta determinación no presupone ningún elogio al tipo particular de racionalismo que
“su influencia sobre la realidad se da indirectamente. Su tipo más puro se presenta en la se ha reconocido. Por el contrario, sus características pueden ser evaluadas en términos
esfera institucional de la religión a través de teodiceas sistemáticas” (14). altamente negativos y es muy difícil encontrar en los escritos de Weber una visión optimista
acerca de la racionalidad típica del Occidente moderno. (19).
La racionalidad instrumental supone la consecución metódica de un fin
determinado, práctico, por medio de un cálculo preciso de los instrumentos Para Aguilar Villanueva, en cambio,
adecuados para ello, “racionalidad quiere decir principal y esencialmente cálculo, calculabilidad en el
actuar. La economía de mercado organizada políticamente en el estado constitucional es
“es una racionalidad que opera bajo el esquema de medios (o instrumentos) para la
intrínsecamente una sociedad calculable por entero, en el sentido preciso de que en ella
obtención de fines concretos. En la esfera económica esta racionalidad se traduce en el uso
debido a los principios de organización de su conocimiento y comportamiento, es posible
de técnicas eficientes de producción o mercadotecnia, y su máximo desarrollo se da bajo el
calcular de antemano los fines que son realizables ( y la magnitud de las consecuencias
capitalismo, aunque también aparece en otras formaciones económicas” (15).
que resultan de su realización) a través de y con base en la causalidad propia de los medios
La racionalidad formal es el tipo inconfundible del occidente moderno que, por lo demás son en principio disponibles y accesibles para todos. Dicho de otro modo,
y capitalista, y se relaciona con las esferas de la vida y la estructura de domi- el concepto histórico de racionalidad quiere denotar el actuar específico de una específica
nación que forjó límites precisos con el proceso de industrialización. Con- sociedad cuyos principios de organización han hecho posible calcular la realización de los
siste en el cálculo puro basado en reglas abstractas. Las decisiones se toman fines, al haber logrado transformar todo lo natural y socialmente existente en medios para el
respecto de esas reglas y no en relación a personas concretas. El vínculo entre actuar, por ende, en realidades utilizables y controlables en sus desempeños. Tenemos entonces
la racionalidad instrumental y la formal constituyen el proceso de racionali- que racionalidad calculabilidad controlabilidad son sinónimos. El cálculo y el control que
zaci6n específica del occidente industrial. se puede alcanzar sobre los componentes que integran un actuar posibilita transformarlos
Por último tenemos la racionalidad sustantiva. Como afirma Gil Villegas, en medios para la efectuación de fines intencionales, a la vez que posibilita prever los fines
susceptibles de ser realizados mediante el empleo de determinados medios. Los principios
“este tipo ordena directamente la acción en patrones, no sobre la base del mero esquema de que han dado su Organización peculiar a la sociedad moderna occidental, haciendo de
medios a fines para solucionar los problemas rutinarios, sino que se basa en postulados de ella una figura histórica original, son: la ciencia (tecnología), el derecho y la moneda. (...)
valor pasados, presentes o potenciales. Un postulado valorativo implica conjuntos enteros Cuantificación, juridificación, monetarización universales son así las condiciones objetivas
de valores que varían en omnicomprehensividad, contenido y consistencia interna. Así; del cálculo y del control. La producción capitalista moderna recapitula cabalmente los tres
este tipo de racionalidad existe como manifestación de la capacidad inherente del hombre principios (...) Sin embargo, además de la calculabilidad y la controlabilidad del mundo
para la acción valorativa” (16). natural y social, se requiere que existan condiciones subjetivas del cálculo-control, es decir,
Luis Aguilar Villanueva, por su parte, afirma que la “racionalidad occi- un sujeto del cálculo y del control. Este sujeto, aunque potencialmente universal, se encarnó
dental” es un concepto construido históricamente por Weber, y típicamente en la figura del empresario capitalista y del dirigente político del estado. La

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aparición de estos dos sujetos protagónicos de la sociedad moderna se debió principalmente, con arreglo a fines no solamente figura la racionalidad instrumental de los medios, que el
en el caso del empresario, a la expropiación/monopolización de los medios de producción actor supone subjetivamente o que puede ser comprobada empíricamente, sino también la
y, en el caso del gobernante, a la expropiación/monopolización de la violencia física y de racionalidad en la elección de un fin seleccionado con arreglo a valores” (22)
la administración pública. La monopolización separada de los medios de la producción Y abre así la posibilidad de considerar otra distinción weberiana funda-
y de la dominación, sumada a la cientifización, juridificación y monetarización de las mental: la que se produce entre racionalidad forma y material. Cabe destacar
relaciones vitales, hicieron que esta sociedad fuera calculable por entero. (20).
aquí que si reducimos toda la racionalidad del occidente industrial, como lo
Es evidente que Aguilar Villanueva, uno de lo polemistas señalados al hacen aquellos que quieren encontrar en Weber el fundamento del liberalismo
principio de este trabajo quiere vincular el concepto de racionalidad de We- contemporáneo, a la interacción entre la racionalidad formal e instrumental, la
ber con el del liberalismo contemporáneo, intento que en cierto sentido se distinción que propone Weber entre racionalidad formal y material no resulta
desvanece si incorporamos, fundamentalmente, el concepto de racionalidad posible, Atengámonos a las definiciones weberianas:
sustancial, ya que, como señala Gil Villegas, “llamamos racionalidad formal de una gestión económica al grado de cálculo que le es
“Puesto que los valores pueden ser en principio infinitos, la acción puede ordenarse en técnicamente posible y que aplica realmente. Al contrario, llamamos racionalmente
patrones o enteros modos de vida en un número infinito de formas. La Economía, el material al grado en que el abastecimiento de bienes dentro de un grupo de hombres
Derecho, la religión, la forma de dominación sultanista, son susceptibles de ordenarse (cualesquiera que sean sus límites) tenga lugar por medio de una acción social de carácter
de acuerdo a distintos valores y caer así bajo el criterio de la racionalidad sustantiva. económico orientada por determinados postulados de valor (cualesquiera que sea su clase),
La infinidad y pluralidad de posibilidades valorativas sitúa la racionalidad sustantiva de suerte que aquella acción fue contemplada, lo será o puede serlo, desde la perspectiva de
en un perspectivismo radical. Para Weber, la racionalidad sustantiva y los procesos de tales postulados de valor.” (23),
racionalización basados en ella, siempre han existido en referencia a direcciones o «puntos
La racionalidad formal aquí, esto es, entrando en el terreno de la “vida
de vista» últimos, según lo nota en la «Introducción» a su Sociología de la religión. Este
tipo de racionalizaciones depende así de la preferencia implícita o explícita, consciente
económica”, se refiere a la técnica, es una racionalidad con arreglo a fines.
o inconsciente, por ciertos valores últimos y por la sistematización de la acción para Mientras que la racionalidad material es una racionalidad con arreglo avalo-
conformarse a esos valores. Estos valores adquieren «racionalidad» debido meramente res, en la que intervienen las exigencias éticas, políticas, utilitarias, estamenta-
a su status como postulados valorativos. Mencionábamos anteriormente, para Weber les, igualitarias, etc. Siendo los puntos de vista valorativos ilimitados.
lo «irracional!» no es algo fijo e intrínsecamente irracional, sino que resulta de la De acuerdo con Weber, las normas que forjan una economía racional son
incompatibilidad de una constelación de valores con otra. La discusión sobre la relatividad “1) distribución con arreglo a plan, entre el presente y el futuro (ahorro), de aquellas
de la racionalidad queda así conectada con otro de los últimos textos de Weber (el de utilidades con las cuales, cualesquiera que sean los fundamentos, creen poder contar los
La ciencia como vocación), donde se describe el pluralismo axiológico y la eterna lucha sujetos económicos; 2) distribución con arreglo a plan, entre las varias posibilidades de
existente entre los distintos valores. Las diversas esferas vitales o institucionales defienden empleo, de las utilidades disponibles, siguiendo el rango de la estimada importancia de
sus propios postulados valorativos como «racionales» y condenan a los que se le oponen aquellas: según su utilidad marginal. (...) 3) obtención con arreglo a plan -elaboración
como «irracionales». (21). y acarreo de aquellas utilidades cuyos medios de producción se encuentran todos dentro
del poder de disposición del sujeto económico. Una acción de esta especie, en el caso
IV. plenamente racional, tiene lugar cuando la estimación de la intensidad del deseo excede,
a tenor del resultado esperado, la estimación del gasto, es decir: 1) al esfuerzo por los
trabajos requeridos, y 2) lo que de otra suerte representarían las otras formas de aplicación
En un sentido similar al de Gil Villegas, Jürgen Habermas afirma que de los bienes empleados y, por consiguiente, sus productos finales técnicamente posibles.
“en un primer paso Weber considera, pues, la racionalidad sólo bajo el aspecto de utilización 4) Adquisición con arreglo a plan de los poderes de disposición o de codisposición sobre
de los medios. Pero después diferencia este concepto distinguiendo en las acciones enderezada aquellas utilidades que a) ellas mismas o b) sus medios de producción se encuentran a
a un fin dos aspectos susceptibles de racionalización: no sólo los medios y los modos de merced de poderes de disposición ajenos, o que c) están a la disposición de extraños, que
utilizarlos pueden ser más o menos racionales, esto es, eficaces en relación con un fin dado; en su concurrencia dañan la propia provisión económica, mediante la creación de formas
también los fines mismos pueden ser más o menos racionales, es decir, estar objetivamente de sociedad con los actuales poseedores de esos poderes de disposición o concurrentes” (24).
mejoro peor elegidos, supuestos unos determinados valores, unos determinados medios y
unas determinadas condiciones de contorno. Entre las condiciones de la acción racional

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Es decir: planificación del ahorro, planificación de la inversión, cálculo VI

costo-beneficio, reglas de transmisión de la propiedad. Sin embargo, estas
reglas que se refieren a la calculabilidad nada nos dicen respecto de la racio- Las conclusiones aquí parecen salir sobrando. Sin embargo, nunca está de
nalidad material, más realizar una síntesis de lo expuesto:
“por el contrario, el concepto de racionalidad material es completamente equívoco. Significa 1. Weber nos propone un concepto de acción social que está definida por
sólo este conjunto de cosas: que la consideración no se satisface con el hecho inequívoco la interacción entre los sujetos. En este sentido, y haciendo un esfuerzo
(relativamente) y puramente formal de que se proceda y calcule de modo «racional», con conceptual, parecería estar muy cerca de la concepción liberal, donde, tal
arreglo a fines con los medios factibles técnicamente más adecuados” (25). vez, el concepto fundamental es el intercambio.
Ahora bien, ¿cuales son las posibilidades de conciliar la racionalidad for- 2. El concepto mencionado es, sin embargo, mucho más complejo que el
mal con la material? Weber no tiene, al respecto, una solución definitiva. Por elaborado por los liberales, por lo que el intento de homologarlo es, sim-
un lado afirma que plemente, un reduccionismo.
“la racionalidad formal y la material (cualquiera que sea el valor que la oriente) discrepan 3. La mayor complejidad se hace presente nuevamente cuando analizamos
en principio de toda circunstancia” (26), el concepto de racionalidad, la cual no se reduce solamente al cálculo
Y que costo-beneficio. En este aspecto Weber se distancia, mucho más que en
“las racionalidades material y formal (en el sentido de una calculabilidad exacta) se
cualquier otro, de los postulados liberales contemporáneos.
separan cabalmente entre sí en forma tan amplia como inevitable. Esta irracionalidad 4. Por lo dicho anteriormente, creo que el intento de homologar las teo-
fundamental e insoluble de la economía es la fuente de toda «problemática social»” (27), rías mencionadas -la weberiana y la liberal- respecto de la acción social
responde a dos motivos: a) a una lectura extremadamente ideologizada
Mientras que, por otro lado, sostiene que
de Weber; b) a la necesidad de legitimar al liberalismo contemporáneo a
“desde el punto de vista, como criterio racional, de la producción de un determinado mínimo través de sólidas bases teóricas de la que muchas veces carece.
de abastecimiento material para un número máximo de hombres, la experiencia de los
últimos decenios muestra la coincidencia de la racionalidad formal y la material” (28).
NOTAS
Esta discrepancia en las afirmaciones weberianas se basa en que, como
afirma Gina Zabludovsky, (1) Respecto de esta discusión véase: Lechner, Norbert: El proyecto neocon-
“Por un lado, enfatiza las diferencias conceptuales entre la racionalidad formal y la servador y la democracia; Flijfish, Angel: La polis censitasea: la política y
material, pero, por el otro, afirma que la racionalidad formal está ligada a condiciones
el mercado; Aguilar Villanueva, Luis: Política y racionalidad administra-
materiales específicas, que son enumeradas como «supuestos para el grado máximo de
racionalidad formal» y que son: 1) Libertad de mercado de bienes, apropiación completa
tiva; Aguilar Villanueva, Luis: El individualismo metodológico de Max
de los propietarios de todos los medios de producción. 2) Libertad de empresa. 3) Trabajo Weber; entre otros.
libre, libertad en el mercado de trabajo y libertad en la selección de los trabajadores. 4) (2) en Economía y sociedad, pág. 5.
Técnica mecánica racional que permita la calculabilidad plena de las condiciones técnicas (3) Recordemos que Weber entiende por «sentido» “el sentido mentado y
de producción. 5) Administración Racional Formal y Derecho Racional Formal (…). 6) subjetivo de los sujetos de la acción, bien a) existe el hecho: i) en un caso
Separación de lo más completa posible entre explotación y su destino y entre el capital de la históricamente dado, ii) como promedio y de un modo aproximado,
empresa y el patrimonio del propietario. 7) Ordenación del sistema monetario de modo tal en una determinada masa de caos; bien b) como construido en un tipo
que sea lo más formalmente racional posible. Las características para que se de un óptimo ideal con actores de este carácter. En modo alguno se trata de un sentido
de racionalidad formal, coinciden con características del régimen capitalista. Para Weber «objetivamente justo» o de un sentido «verdadero» metafísicamente
la racionalidad formal sólo es posible en el régimen de un libre cambio, sólo en este es fundado”. En Economía... op. cit. pág. 6.
posible la calculabilidad” (29). (4) en Economía... op. cit. pág. 5.
(5) en Economía... op. cit. pág. 19.
(6) en Economía... op. cit. pág. 20.

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(7) en Economía... op. cit. pág. 18. (13) Nos referimos, fundamentalmente, a su artículo: El concepto de racio-
(8) en Economía... op. cit. pág. 25. nalidad en la obra de Max Weber.
(9) Para Weber, “«Validez» de un orden significa para nosotros algo más que (14) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 40.
una regularidad en el desarrollo de la acción social simplemente determi- (15) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 41-42. 1
nada por la costumbre o por una situación de intereses. (...) Al contenido (16) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 42-43. (17) en En torno
de sentido» de una relación social le llamamos a) «orden» cuando la del concepto de racionalidad en Max Weber, pág. 81.
acción se orienta (por término medio o aproximadamente) por «máxi- (18) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 43.
mas» que pueden ser señaladas. Y sólo hablaremos, b) de una «validez» (19) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 39.
de este orden cuando la orientación de hecho por aquellas máximas tiene (20) en En torno del concepto de... op. cit. pág. 82-83-84.
lugar porque en algún grado significativo (es decir, en un grado que pese (21) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 43.
prácticamente) aparecen válidas para la acción, es decir, como obligato- (22) en Teoría de la acción comunicativa, Tomo 1, Racionalidad de la acción
rias o como modelos de conducta”. y racionalización social, pág. 230-231.
(10) en Economía... op. cit. pág. 27. (23) en Economía... op. cit. pág. 64.
(11) Cfr. North, Douglas C.: Estructura y cambio en la historia económica. (24) en Economía... op. cit. pág. 52.
(12) “Mancur Olson presentó a mediados de los años sesenta una formu- (25) en Economía... op. cit. pág. 64.
lación vigorosa e influyente de esta cuestión en su libro The logic of (26) en Economía... op. cit. pág. 83.
Collective Action. Allí demostraba Olson la improbabilidad de que los (27) en Economía... op. cit. pág. 85.
ciudadanos individuales participen en la acción colectiva aunque los be- (28) en Economía... op. cit. pág. 83.
neficios del resultado probable de esa acción para el individuo pudieran
superar a los costos de la participación. La razón es el famoso fenóme- BIBLIOGRAFIA
no del «viaje gratis»: dado que el resultado de la acción colectiva (si la
suponemos eficaz) es un bien público que pueden disfrutar todos inde- Aguilar Villanueva, Luis. “En torno del concepto de racionalidad en Max We-
pendientemente de la participación previa, el Individuo se ve tentado ber”, en Olivé, León (Compilador): Racionalidad, Siglo XXI-UNAM,
a negar su aportación con la esperanza de Que otros se sacrifiquen por México, 1988.
él. En consecuencia, todos esperan que otro actúe primero, y no ocurre Aguilar Villanueva, Luis. Política y racionalidad administrativa, INAP,
nada” (en Hirschman, Albert O.: Interés privado y acción pública, pág. México, 1982
88-89). Sin embargo, “hay una gran realización asociada a los esfuerzos Aguilar Villanueva, Luis, “El individualismo metodológico de Max Weber”
del ciudadano por la felicidad pública. En efecto, estos esfuerzos se Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Nº 127, México, 1987.
comparan a menudo con las experiencias agradables de comer y beber: Flijfish, Angel. “La polis censitasea: la política y el mercado”, en Autoritaris-
decimos que los ciudadanos «tienen hambre y sed de justicia», y Toc- mo y alternativas populares en América Latina, FLACSQ, San José de
queville se refiri6 al “ansia de la libertad” que ha desarrollado perdurable- Costa Rica, 1982,
mente «Un puñado de nosotros». Es en la lucha misma por la justicia y Giddens, Anthony. La estructura de clases en las sociedades avanzadas,
la libertad que se sacian la sed y el ansia ¿Quién querrá entonces perderse Alianza Editorial, Madrid, 1976.
todo es placer activo y obtener un viaje gratis a lo que es a lo sumo el re- Gil Villegas, Francisco. “El concepto de racionalidad en la obra de Max We-
sultado cómodo, y a menudo decepcionante, de esos procesos? En estas ber”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Nº 117-118, Mé-
circunstancias, la elección de un viaje gratuito equivaldría a declinar una xico, jul-dic. 1984.
comida deliciosa y tragarse en su lugar una pastilla productora de sacie- Habermas, Jürgen. Teoría de la acción comunicativa, Tomo 1, Racionali-
dad que ni siquiera es particularmente efectiva” (en Hirschman, Albert dad de la acción y racionalización social, Taurus, Madrid, 1986.
O.: Interés privado y acción pública pág. 102).

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Convergencia Revista de Ciencias Sociales, núm. 6, 1994, Universidad Autónoma del Estado de México

Hirschman, Albert Q. Interés privado y acción pública, Fondo de Cultura

Económica, México, 1986,
Lechner, Norbert. “El proyecto neoconservador y la democracia”, en Labas-
tida Martín del Campo, Julio: Los nuevos procesos sociales y la teoría
política contemporánea, Siglo XXI-IIS-UNAM, México, 1986,
North, Douglas C. Estructura y cambio en la historia económica, Alianza
Editorial, Madrid, 1984.
Weber, Max Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México,
1987,
Zabludovsky, Gina “Racionalidad formal y material: Max Weber y el Pensa-
miento Neoconservador”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y So-
ciales, Nº 117-118, jul-dic 1984.

130
 No toda dominación se sirve del medio económico. Y todavía menos
tiene toda dominación fines económicos. Pero toda dominación sobre una
pluralidad de hombres requiere de un modo normal (no absolutamente
siempre) un cuadro administrativo (ver cap. I § 12); es decir, la
probabilidad, en la que se puede confiar, de que se dará una actividad,
dirigida a la ejecución de sus ordenaciones generales y mandatos
concretos, por parte de un grupo de hombres cuya obediencia se espera.
Este cuadro administrativo puede estar ligado a la obediencia de su señor (o
señores) por la costumbre, de un modo puramente afectivo, por intereses
materiales o por motivos ideales (con arreglo a valores). La naturaleza de
estos motivos determina en gran medida el tipo de dominación. Motivos
puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vínculo entre el
imperante y su cuadro implican aquí, como en todas partes, una relación
relativamente frágil. Por regla general se le añaden otros motivos: afectivos
o racionales con arreglo a valores. En casos fuera de lo normal pueden
éstos ser los decisivos. En lo cotidiano domina la costumbre y con ella
intereses materiales, utilitarios, tanto en ésta como en cualquiera otra
MAX WEBER relación. Pero la costumbre y la situación de intereses, no menos que los
motivos puramente afectivos y de valor (racionales con arreglo a valores),
no pueden representar los fundamentos en que la dominación confía.
Normalmente se les añade otro factor: la creencia en la legitimidad.
ECONOMIA Y SOCIEDAD De acuerdo con la experiencia ninguna dominación se contenta
voluntariamente con tener como probabilidades de su persistencia motivos
puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a valores. Antes
bien, todas procuran despertar y fomentar la creencia en su “legitimidad”.
Según sea la clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente
PRIMERA PARTE: TEORIA DE LAS CATEGORIAS tanto el tipo de la obediencia, como el del cuadro administrativo destinado
SOCIOLOGICAS a garantizarla, como el carácter que toma el ejercicio de la dominación. Y
también sus efectos. Por eso, parece adecuado distinguir las clases de
III. LOS TIPOS DE DOMINACIÓN dominación según sus pretensiones típicas de legitimidad. Para ello es
conveniente partir de relaciones modernas y conocidas.
1. LAS FORMAS DE LEGITIMIDAD 1. Tan sólo los resultados que se obtengan pueden justificar que se haya
tomado este punto de partida para la clasificación y no otro. No puede ser
§ 1. Debe entenderse por “dominación”, de acuerdo con la definición en esto un inconveniente decisivo el que por ahora se pospongan para ser
ya dada (cap. I,§ 16), la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un añadidas otras características distintivas típicas. La “legitimidad” de una
grupo determinado para mandatos específicos (o para toda clase de dominación tiene una importancia que no es puramente “ideal” -aunque no
mandatos). No es, por tanto, toda especie de probabilidad de ejercer sea más que por el hecho de que mantiene relaciones muy determinadas
“poder” o “influjo” sobre otros hombres. En el caso concreto esta con la legitimidad de la “propiedad”.
dominación (“autoridad”), en el sentido indicado, puede descansar en los 2. No toda “pretensión” convencional o jurídicamente garantizada
más diversos motivos de sumisión: desde la habituación inconsciente hasta debe llamarse “relación de dominación”. Pues de esta suerte podría decirse
lo que son consideraciones puramente racionales con arreglo a fines. Un que el trabajador en el ámbito de la pretensión de su salario es “señor” del
determinado mínimo de voluntad de obediencia, o sea de interés (externo o patrono, ya que éste a demanda del ejecutor judicial, está a su disposición.
interno) en obedecer, es esencial en toda relación auténtica de autoridad. En verdad, es formalmente sólo una parte “acreedora” a la realización de
ciertas prestaciones en un determinado cambio de servicios. Sin embargo, entre el soberano y su cuadro (guardias personales, pretorianos, guardias
el concepto de una relación de dominación no excluye naturalmente el que “rojos” o “blancos”) frente a los dominados, y encontrarse de tal modo
haya podido surgir por un contrato formalmente libre: así en la dominación asegurada por la impotencia militar de éstos, que desdeñe toda pretensión
del patrono sobre el obrero traducida en las instrucciones y ordenanzas de de “legitimidad”. Sin embargo, aun en este caso, la clase de relación de la
su trabajo o en la dominación del señor sobre el vasallo que ha contraído legitimidad entre el soberano y su cuadro administrativo es muy distinta
libremente el pacto feudal. El que la obediencia por disciplina militar sea según sea la clase del fundamento de la autoridad que entre ellos exista,
formalmente “obligada” mientras la que impone la disciplina de taller es siendo decisiva en gran medida para la estructura de la dominación, como
formalmente “voluntaria”, no altera para nada el hecho de que la disciplina se mostrará más adelante.
de taller implica también sumisión a una autoridad (dominación). También 4. “Obediencia” significa que la acción del que obedece transcurre
la posición del funcionario se adquiere por contrato y es denunciable, y la como si el contenido del mandato se hubiera convertido, por sí mismo, en
relación misma de “súbdito” puede ser aceptada y (con ciertas limitaciones) máxima de su conducta; y eso únicamente en méritos de la relación formal
disuelta voluntariamente. La absoluta carencia de una relación voluntaria de obediencia, sin tener en cuenta la propia opinión sobre el valor o
sólo se da en los esclavos. Tampoco, por otra parte, debe llamarse desvalor del mandato como tal.
“dominación” a un poder “económico” determinado por una situación de 5. Desde un punto de vista puramente psicológico la cadena causal
monopolio; es decir, en este caso, por la posibilidad de “dictar” a la otra puede mostrarse diferente, puede ser, especialmente, el “inspirar” o la
parte las condiciones del negocio; su naturaleza es idéntica a la de toda otra “endopatía”. Esta distinción, sin embargo, no es utilizable en la
“influencia” condicionada por cualquiera otra superioridad: erótica, construcción de los tipos de dominación.
deportiva, dialéctica, etc. Cuando un gran banco se encuentra en situación 6. El ámbito de la influencia autoritaria de las relaciones sociales y
de forzar a otros bancos a aceptar un cartel de condiciones, esto no puede de los fenómenos culturales es mucho mayor de lo que a primera vista
llamarse, sin más, “dominación”, mientras no surja una relación de parece. Valga como ejemplo la suerte de dominación que se ejerce en la
obediencia inmediata: o sea, que las disposiciones de la dirección de aquel escuela, mediante la cual se imponen las formas de lenguaje oral y escrito
banco tengan la pretensión y la probabilidad de ser respetadas puramente que valen como ortodoxas. Los dialectos que funcionan como lenguajes de
en cuanto tales, y sean controladas en su ejecución. Naturalmente, aquí cancillería de una asociación política autocéfala, es decir, de sus señores,
como en todo la transición es fluida: entre la simple responsabilidad por se convierten en su forma de lenguaje y escritura ortodoxa y han
deudas y la esclavitud por deudas existen toda suerte de gradaciones determinado las separaciones “nacionales” (por ejemplo, Holanda y
intermedias. Y la posición de un “salón” puede llegar hasta los límites de Alemania). La autoridad de los padres y de la escuela llevan su influencia
una situación de poder autoritario, sin ser por eso necesariamente mucho más allá de aquellos bienes culturales de carácter (aparentemente)
“dominación”. Con frecuencia no es posible en la realidad una separación formal, pues conforma a la juventud y de esa manera a los hombres.
rigurosa, pero por eso mismo es más imperiosa la necesidad de conceptos 7. El que el dirigente y el cuadro administrativo de una asociación
claros. aparezcan según la forma como “servidores” de los dominados, nada
3. La “legitimidad” de una dominación debe considerarse sólo como demuestra respecto del carácter de “dominación”. Más tarde se hablará
una probabilidad, la de ser tratada prácticamente como tal y mantenida en particularmente de las situaciones de hecho de la llamada “democracia”.
una proporción importante. Ni con mucho ocurre que la obediencia a una Hay, empero, que atribuirle en caso todos los casos imaginables un mínimo
dominación esté orientada primariamente (ni siquiera siempre) por la de poder decisivo de mando, y en consecuencia de “dominación”.
creencia en su legitimidad. La adhesión puede fingirse por individuos y § 2. Existen tres tipos puros de dominación legítima. El fundamento
grupos enteros por razones de oportunidad, practicarse efectivamente por primario de su legitimidad puede ser:
causa de intereses materiales propios, o aceptarse como algo irremediable
en virtud de debilidades individuales y de desvalimiento. Lo cual no es 1. De carácter racional: que descansa en la creencia en la legalidad de
decisivo para la clasificación de una dominación. Más bien, su propia ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por
pretensión de legitimidad, por su índole la hace “válida” en grado esas ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal).
relevante, consolida su existencia y codetermina la naturaleza del medio de 2. De carácter tradicional: que descansa en la creencia cotidiana en
dominación. Es más, una dominación puede ser tan absoluta -un caso la santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la
frecuente en la práctica- por razón de una comunidad ocasional de intereses
legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer la autoridad
(autoridad tradicional). Advertencia preliminar: partimos aquí intencionalmente de la forma
3. De carácter carismático: que descansa en la entrega extracotidiana de administración específicamente moderna, para poderla contrastar
a la santidad, heroísmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones después con las otras.
por ella creadas o reveladas (llamada) (autoridad carismática).
En el caso de la autoridad legal se obedecen las ordenaciones §3. La dominación legal descansa en la validez de las siguientes
impersonales y objetivas legalmente estatuidas y las personas por ellas ideas, entrelazadas entre si:
designadas, en méritos éstas de la legalidad formal de sus disposiciones 1. Que todo derecho, “pactado” u “otorgado”, puede ser estatuido de
dentro del círculo de su competencia. En el caso de la autoridad tradicional modo racional -racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores
se obedece a la persona del señor llamado por la tradición y vinculado por (o ambas cosas)-, con la pretensión de ser respetado, por lo menos, por los
ella (en su ámbito) por motivos de piedad (pietas), en el círculo de lo que miembros de la asociación; y también regularmente por aquellas personas
es consuetudinario. En el caso de la autoridad carismática se obedece al que dentro del ámbito de poder de la asociación (en las territoriales: dentro
caudillo carismáticamente calificado por razones de confianza personal en de su dominio territorial) realicen acciones sociales o entren en relaciones
la revelación, heroicidad o ejemplaridad, dentro del círculo en que la fe en sociales declaradas importantes por la asociación.
su carisma tiene validez. 2. Que todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas
1. La utilidad de esta división sólo puede mostrarla el rendimiento abstractas, por lo general estatuidas intencionalmente; que la judicatura
sistemático que con ella se busca. El concepto de “carisma” (gracia) se ha implica la aplicación de esas reglas al caso concreto; y que la
tomado de la terminología del cristianismo primitivo. Con respecto a la administración supone el cuidado racional de los intereses previstos por las
hierocracia cristiana Rudolf Sohm ha sido el primero que en su ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas
Kirchenrecht (derecho eclesiástico) empleó el concepto, aunque no la y según principios señalables que tienen la aprobación o por lo menos
terminología; otros (por ejemplo, Hall, Enthusiasmus und Bussgewalt, carecen de la desaprobación de las ordenaciones de la asociación.
“Entusiasmo y poder expiatorio”) destacaron ciertas consecuencias 3. Que el soberano legal típico, la “persona puesta a la cabeza”, en
importantes. tanto que ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el
2. El que ninguno de los tres tipos ideales -que van a estudiarse en lo que orienta sus disposiciones.
que sigue- acostumbre a darse “puro” en la realidad histórica, no debe Lo cual vale para el soberano legal que no es “funcionario”, por
impedir aquí, como en parte alguna, la fijación conceptual en la forma más ejemplo: el presidente electivo de un estado.
pura posible de su construcción. Más tarde habrá de considerarse (§§11ss.) 4. Que -tal como se expresa habitualmente- el que obedece sólo lo
la transformación del carisma puro al ser absorbido por lo cotidiano, y de hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece “al derecho”.
esa manera se hará mayor la conexión con las formas empíricas de Como miembro de la unión, del municipio, de la iglesia; en el estado:
dominación. Pero aun entonces tiene validez para todo fenómeno empírico ciudadano.
e histórico de dominación, que nunca constituye “un libro abierto” en 5. En relación con el número 3 domina la idea de que los miembros
donde todo se declare. Y la tipología sociológica ofrece al trabajo histórico de la asociación, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por
concreto por lo menos la ventaja, con frecuencia nada despreciable, de atención a su persona, sino que obedecen a aquel orden impersonal; y que
poder decir en el caso particular de una forma de dominación lo que en ella sólo están obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada,
hay de “carismático”, de “carisma hereditario”, de “carisma institucional”, racional y objetiva, a él otorgada por dicho orden.
de “patriarcal” (§7), de “burocrático” (§4). de “estamental”, etc., o bien en Las categorías fundamentales de la dominación legal son, pues:
lo que se aproxima a uno de estos tipos; y asimismo la ventaja de trabajar 1. Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de
con conceptos pasablemente unívocos. Pero con todo, estamos muy lejos 2. una competencia, que significa:
de creer que la realidad histórica total se deje “apresar” en el esquema de a) un ámbito de deberes y servicios objetivamente limitado en
conceptos que vamos a desarrollar. virtud de una distribución de funciones.
b) con la atribución de los poderes necesarios para su realización,
2. LA DOMINACIÓN LEGAL CON ADMINISTRACIÓN y
BUROCRÁTICA
 c) con fijación estricta de los medios coactivos eventualmente proletariado) no sirve generalmente a un fin de apropiación por parte del
admisibles y el supuesto previo de su aplicación. funcionario, sino de aseguramiento del carácter puramente objetivo
Una actividad establecida de esa suerte se llama “magistratura” o (“independiente”), sólo sujeto a normas, de su trabajo en el cargo.
“autoridad” (Behörde). 7. Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, aun allí
donde las declaraciones orales sean de hecho la regla o estén hasta
“Autoridades” en este sentido existen, lo mismo que en el “estado” y prescritas; por lo menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y
la “iglesia”, en las grandes explotaciones privadas, ejércitos y decisiones, así como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. El
partidos. Una “magistratura” en el sentido de esta terminología es el expediente y la actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina
presidente electivo de la república (o el gabinete ministerial, o los sea la médula de toda forma moderna en la actividad de las asociaciones.
“diputados por elección”). Estas categorías no nos interesan, sin 8. La dominación legal puede adoptar formas muy distintas, de las
embargo, ahora. No toda “magistratura” posee en igual sentido que hablaremos luego particularmente. En lo que sigue se analizará en su
“poderes de mando”; pero esta separación no interesa aquí. significación de tipo ideal lo que en la mayor parte de los casos es la
estructura pura de dominación del cuadro administrativo: la “burocracia”.
A esto hay que añadir: El que se prescinda de la naturaleza típica del dirigente, se debe a
3. El principio de jerarquía administrativa, o sea la ordenación de circunstancias que luego se harán perfectamente comprensibles. Tipos
“autoridades” fijas con facultades de regulación e inspección y con el muy importantes de dominación racional pertenecen formalmente por
derecho de queja o apelación ante las “autoridades” superiores por parte de su dirigente a otros tipos (carismático-hereditarios: monarquía
las inferiores. La cuestión de si la instancia superior puede alterar con otra hereditaria; carismático-plebiscitarios: presidente); otros son
“mas justa” la disposición apelada y en qué condiciones en este caso, o si materialmente racionales en muchas de sus partes, pero se encuentran
para ello ha de delegar en el funcionario inferior, tiene muy distintas construidos según una forma intermedia entre la burocracia y el
soluciones. carismatismo (gobiernos de gabinete); otros, por último, están
4. Las “reglas” según las cuales hay que proceder pueden ser conducidos (ministerios de partido) por los dirigentes (burocráticos o
a) técnicas o carismáticos) de otras asociaciones (partidos). El tipo de la
b) normas. administración legal y racional es susceptible de aplicación universal,
Su aplicación exige en ambos casos, para que se logre la y es lo importante en la vida cotidiana. Pues para la vida cotidiana
racionalidad, una formación profesional. Normalmente sólo participa en el dominación es primariamente “administración”.
cuadro administrativo de una asociación el calificado profesionalmente
para ello mediante pruebas realizadas con éxito; de modo que sólo el que §4. El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio
posea esas condiciones puede ser empleado como funcionario. Los de un cuadro administrativo burocrático. Sólo el dirigente de la asociación
“funcionarios” forman el cuadro administrativo típico de las asociaciones posee su posición de imperio, bien por apropiación, bien por elección o por
racionales, sean éstas políticas, hierocráticas, económicas (especialmente, designación de su predecesor. Pero sus facultades de mando son también
capitalistas) o de otra clase. “competencias” legales. La totalidad del cuadro administrativo se
5. Rige (en el caso racional) el principio de la separación plena entre compone, en el tipo más puro, de funcionarios individuales (“monocracia”
el cuadro administrativo y los medios de administración y producción. Los en oposición a “colegialidad” de la que se hablará luego), los cuales.
funcionarios, empleados y trabajadores al servicio de una administración 1) personalmente libres, se deben sólo a los deberes objetivos de su
no son propietarios de los medios materiales de administración y cargo,
producción, sino que reciben éstos en especie o dinero y están sujetos a 2) en jerarquía administrativa rigurosa,
rendición de cuentas. Existe el principio de la separación completa entre el 3) en competencias rigurosamente fijadas,
patrimonio público, del cargo (o de la explotación: capital) y el patrimonio 4) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre
privado (hacienda individual) y entre la “oficina” y el “hogar”. elección según
6. En el caso más racional no existe apropiación de los cargos por 5) calificación profesional que fundamenta su nombramiento -en el
quien los ejerce. Donde se da un “derecho al cargo” (como, por ejemplo, caso más racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica
entre los jueces y actualmente en partes crecientes de la burocracia y el su calificación-;
 6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensión 3. Es esencial en la moderna burocracia el contrato administrativo de
las más de las veces; son revocables siempre a instancia del propio nombramiento, o sea, la libre selección. Allí donde funcionarios
funcionario y en ciertas circunstancias (particularmente en los serviles (esclavos, ministeriales) sirvan en articulación jerárquica con
establecimientos privados) pueden también ser revocados por parte del que competencias objetivas, o sea de manera formalmente burocrática,
manda; su retribución está graduada primeramente en relación con el rango hablaremos propiamente de una “burocracia patrimonial”.
jerárquico, luego según la responsabilidad del cargo y, en general, según el 4. El grado de calificación profesional está en constante crecimiento
principio del “decoro estamental” (cap. IV). en la burocracia. Incluso el funcionario sindical o de partido necesita
7) ejercen el cargo como su única o principal profesión, también de un saber profesional (empíricamente adquirido). El que los
8) tienen ante sí una “carrera”, o “perspectiva” de ascensos y avances modernos “ministros” y “presidentes” sean los únicos “funcionarios”
por años de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, según juicio de sus que no requieren la calificación profesional demuestra: que son
superiores, funcionarios sólo en sentido formal pero no en sentido material, de
9) trabajan con completa separación de los medios administrativos y igual modo que el director general (gerente) de una gran compañía
sin apropiación del cargo, anónima. La situación de empresario capitalista representa algo tan
10) y están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia plenamente “apropiado” como la de monarca. La dominación
administrativa. burocrática tiene, pues, en su cima inevitablemente un elemento, por
Este orden puede, en principio, aplicarse igualmente a lo menos, que no es puramente burocrático. Representa tan sólo una
establecimientos económicos, caritativos o cualesquiera otros de carácter categoría de la dominación por medio de un cuadro administrativo
privado que persigan fines materiales o ideales, y a asociaciones políticas o especial.
hierocráticas, lo que puede mostrarse históricamente (en aproximación 5. La retribución fija es lo normal (la apropiación de emolumentos se
mayor o menor al tipo puro). denomina “prebenda”; concepto §7). Lo mismo el que sea en dinero.
Esto no es en modo alguno esencial conceptualmente, pero
1. Así por ejemplo, la burocracia en las clínicas privadas es en corresponde al tipo con la máxima pureza (asignaciones en especie
principio de igual carácter que la de los hospitales de fundaciones u tienen carácter “prebendario”, la prebenda es normalmente una
órdenes religiosas. La llamada moderna “capellanocracia”: la categoría de la apropiación de cargos y probabilidades lucrativas).
expropiación de los antiguos “beneficios eclesiásticos”, generalmente Pero también aquí la transición es fluida, como lo muestran esos
apropiados, así como el episcopado universal (como “competencia” mismos ejemplos. Las apropiaciones por medio de arriendo, compra y
formal universal) y la infalibilidad (como “competencia” material, prenda de cargos corresponden a una categoría distinta que la
sólo válida “ex cathedra”, en el cargo, por tanto bajo la típica burocracia pura (§7,1).
separación del “cargo” y la actividad “privada”) son fenómenos 6. “Cargos” en calidad de “profesión accesoria”, y sobre todo los
típicamente burocráticos. Lo mismo en las explotaciones capitalistas, “cargos honoríficos”, pertenecen a otra categoría de la que luego
y tanto más cuanto mayores sean; no menos en el funcionamiento de hablaremos (§14). El funcionario típicamente “burocrático” tiene su
los partidos (de lo que se hablará luego en particular) y también en el cargo como profesión fundamental.
moderno ejército burocrático conducido por funcionarios militares de 7. La separación de los medios administrativos se lleva a cabo
tipo especial, llamados oficiales. exactamente en igual sentido en la burocracia pública y en la
2. La dominación burocrática se ofrece en forma más pura allí donde burocracia privada (por ejemplo: en las grandes empresas capitalistas).
rige con mayor fuerza el principio del nombramiento de los 8. Más adelante (§15) se tratará de las “magistraturas” (Behörde)
funcionarios. Una jerarquía de funcionarios electivos no existe con colegiales. Éstas, de hecho, han ido perdiendo rápidamente terreno
igual sentido que una jerarquía de funcionarios nombrados; por lo frente a la dirección monocrática y las más de las veces también de un
pronto la disciplina no puede nunca naturalmente alcanzar idéntica modo formal ( por ejemplo: hace ya mucho tiempo que en Prusia
severidad allí donde el funcionario subordinado depende en igual desaparecieron los gobiernos “colegiados” ante los gobiernos
forma que el superior de una elección, y no precisamente del juicio de monocráticos de presidente). Es decisivo aquí el interés por una
este último (ver sobre funcionarios electivos, §14). administración más rápida y con directivas constantes, libre de los
compromisos y variaciones de opinión de la mayoría.
 9. Es evidente que los modernos oficiales del ejército representan sólo pueden defenderse normalmente de una dominación burocrática
una categoría de funcionarios por nombramiento, si bien con existente mediante la creación de una contraorganización propia,
características estamentales de las que luego se hablará (cap.II), en igualmente sometida a la burocratización, así también el aparato
completa oposición, primero, con los caudillos electivos; segundo con burocrático mismo está ligado a la continuidad de su propio
los condotieros carismáticos; tercero, con los oficiales vinculadores de funcionamiento por intereses compulsivos tanto materiales como objetivos,
los cargos militares (§ 7 a, final). Las transiciones pueden ser fluídas. es decir, ideales. Sin ese aparato, en una sociedad que separa a los
Los “servidores” patrimoniales separados de los medios funcionarios, empleados y trabajadores de los medios administrativos, y
administrativos y los empresarios capitalistas de un ejército, así como que requiere de modo indispensable la disciplina y la formación
frecuentemente también los empresarios capitalistas privados, han profesional, cesaría toda posibilidad de existencia par todos con excepción
sido los precursores de la burocracia moderna. De esto se hablará más de los que todavía están en posesión de los medios de abastecimiento
tarde en particular. (campesinos). La burocracia continúa funcionando para la revolución
triunfante o el enemigo en ocupación, lo mismo que lo hacía con el
§5. La administración burocrática pura, o sea, la administración gobierno hasta ese momento legal. La cuestión es siempre ésta: ¿quién
burocrático-monocrática, atenida al expediente, es a tenor de toda la domina el aparato burocrático existente? Y siempre esa dominación tiene
experiencia la forma más racional de ejercerse una dominación; y lo es en ciertas limitaciones para el no profesional: el consejero profesional impone
los sentidos siguientes: en precisión, continuidad, disciplina, rigor y las más de las veces a la larga su voluntad al ministro no profesional. La
confianza; calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados; necesidad de una administración más permanente, rigurosa, intensiva y
intensidad y extensión en el servicio; aplicabilidad formalmente universal a calculable, tal como la creó -no solamente él, pero ciertamente y de modo
toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de perfección para alcanzar innegable, él ante todo- el capitalismo (sin la que no puede subsistir y que
el óptimo en sus resultados. El desarrollo de las formas “modernas” de todo socialismo racional tendrá que aceptar e incrementar), determina el
asociaciones en toda clase de terrenos (estado, iglesia, ejército, partido, carácter fatal de la burocracia como médula de toda administración de
explotación económica, asociación de interesados, uniones, fundaciones y masas. Sólo el pequeño instituto (político, hierocrático, económico, etc.),
cualesquiera otras que pudieran citarse) coincide totalmente con el podría prescindir ampliamente de ella. De igual manera que el capitalismo
desarrollo e incremento creciente de la administración burocrática: su en el estadio actual de su desarrollo fomenta la burocracia -aunque uno y
aparición es, por ejemplo, el germen del estado moderno occidental. A otra provengan históricamente de distintas raíces- asimismo, porque desde
pesar de todos los ejemplos en contrario, sean éstos de representaciones el punto de vista fiscal aporta los necesarios medios en dinero, constituye el
colegiadas de interesados, comités parlamentarios, dictaduras de fundamento económico más racional sobre el que puede subsistir aquélla
“consejos”, funcionarios honorarios o jueces no profesionales (y sobre en su forma también más racional.
todo, a pesar de los denuestos contra la “santa burocracia”), no debe uno Junto a los supuestos fiscales existen para la burocracia condiciones
dejarse engañar y perder de vista que todo trabajo continuado se realiza esenciales de carácter técnico en los medios de comunicación. Su precisión
por funcionarios en sus oficinas. Toda nuestra vida cotidiana está tejida exige el ferrocarril, el teléfono, el telégrafo, y está ligada a éstos de modo
dentro de ese marco. Pues si la administración burocrática es en general - creciente. En esto ninguna alteración podría introducir un orden socialista.
caeteris paribus- la más racional desde el punto de vista técnico-formal, El problema radicaría (ver cap. II, §12) en si éste sería capaz de crear
hoy es, además, sencillamente inseparable de las necesidades de la condiciones parecidas para una administración racional, que en este caso
administración de masas (personales o materiales). Se tiene que elegir entre significaría una administración burocrática rígida, sometida a reglas aún
la burocratización y el dilettantismo de la administración; y el gran más rigurosamente formales que las existentes en el orden capitalista. En
instrumento de la superioridad de la administración burocrática es éste: el caso contrario, nos encontraríamos de nuevo con una de aquellas grandes
saber profesional especializado, cuyo carácter imprescindible está irracionalidades: la antinomia entre la racionalidad formal y material que
condicionado por los caracteres de la técnica y economía modernas de la tantas veces ha de constatar la sociología.
producción de bienes, siendo completamente indiferente que tal producción La administración burocrática significa: dominación gracias al saber:
sea en la forma capitalista o en la socialista. (Esta última, de querer éste representa su carácter racional fundamental y específico. Mas allá de la
alcanzar iguales resultados técnicos, daría lugar a un extraordinario situación de poder condicionada por el saber de la especialidad la
incremento de la burocracia profesional). Y lo mismo que los dominados burocracia (o el soberano que de ella se sirve) tiene la tendencia a
acrecentar aún más su poder por medio del saber de servicio: conocimiento 2. inclinación de los burócratas a llevar a cabo sus tareas administrativas de
de hechos adquiridos por las relaciones del servicio o “depositado en el acuerdo con criterios utílitario-materiales en servicio de los dominados,
expediente”. El concepto de “secreto profesional”, no exclusivo pero si hechos felices de esta suerte. Sólo que este utilitarismo material suele
específicamente burocrático -comparable, por ejemplo, al conocimiento de manifestarse revestido con la exigencia de los correspondientes
los secretos comerciales de una empresa frente al saber técnico- procede de reglamentos -por su parte: formales de nuevo y en la mayoría de los casos
este impulso de poderío. tratados de modo formalista. (Sobre esto, en la sociología del derecho.)
Superior en saber a la burocracia -conocimiento de la especialidad de los Esta tendencia hacia una racionalidad material encuentra apoyo por parte
hechos dentro del círculo de sus intereses- sólo es, regularmente, el de aquellos dominados que no pertenecen a la capa de los interesados en la
interesado privado de una actividad lucrativa. Es decir, el empresario de las probabilidades poseídas a que hace referencia el número 1. La
capitalista. Es realmente la única instancia inmune (o al menos problemática enraizada en lo anterior pertenece a la teoría de la
relativamente) frente a la ineludibilidad de la dominación científico- 3. DOMINACION TRADICIONAL
racional de la burocracia. Todos los demás, en las asociaciones de masas,
están irremisiblemente sometidos al imperio burocrático, en igual forma § 6. Debe entenderse que una dominación es tradicional cuando su
que la producción en masa lo esta al dominio de las máquinas de precisión. legitimidad descansa en la santidad de ordenaciones y poderes de mando
La dominación burocrática significa socialmente en general: heredados de tiempos lejanos, , creyéndose en ella en méritos de esa
1- La tendencia a la nivelación en interés de una posibilidad santidad. El señor o los señores están determinados en virtud de reglas
universal de reclutamiento de los mas calificados profesionalmente. tradicionalmente recibidas. La , en el caso más sencillo, es primariamente
2- La tendencia a la plutocratización en interés de una formación una determinada por una comunidad de educación. El soberano no es un ,
profesional que haya durado el mayor tiempo posible ( a veces hasta el sino un señor personal, su cuadro administrativo no está constituido por
final de la treintena ). sino por , los dominados no son de la asociación sino: 1) (§ 7 a, o 2) . Las
3- La dominación de la impersonalidad formalista: sine ira et studio, relaciones del cuadro administrativo para con el soberano no se determinan
sin odio y sin pasión, o sea sin “amor” y sin “entusiasmo”, sometida tan por el deber objetivo del cargo sino por la fidelidad personal del servidor.
solo a la presión del deber estricto; “sin acepción de personas”, No se obedece a disposiciones estatuidas, sino a la persona llamada por la
formalmente igual para todos, es decir, para todo interesado que se tradición o por el soberano tradicionalmente determinado: y los mandatos
encuentre en igual situación de hecho: así lleva el funcionario ideal su de esta persona son legítimos de dos maneras:
oficio. a ) en parte por la fuerza de la tradición que señala inequívocamente el
Empero, así como la burocratización crea la nivelación estamental (según contenido de los ordenamientos, así como su amplitud y sentido tal como
la tendencia normal, que también la historia muestra de un modo regular), son creídos, y cuya conmoción por causa de una transgresión de los límites
toda nivelación social -en cuanto da de lado a los que imperaban en forma tradicionales podría ser peligrosa para la propia situación tradicional del
estamental en virtud de apropiación del poder administrativo y de los imperante;
medios administrativos, y en la medida en que, en interés de la , elimina a b) en parte por arbitrio libre el señor, al cual la tradición le demarca el
los que ejercían la administración en forma en méritos de la propiedad- ámbito correspondiente.
fomenta al contrario la burocratización, que en todas partes es la sombra Este arbitrio tradicional descansa primeramente en la limitación, por
inseparable de la creciente democracia de masas. (De esto se tratará con principio, de la obediencia por piedad.
más detalle en otra conexión) Existe por consiguiente el doble reino:
El normal de la burocracia racional, hablando en términos generales, es el a) de la acción del imperante materialmente vinculada por la tradición.
siguiente: b) de la acción del imperante materialmente libre de tradición,
1. Formalismo, exigido ante todo para garantizar las oportunidades - Dentro de este último el soberano puede dispensar su otorgando o
probabilidades- personales de vida de los interesados, cualquiera que sea su retirando su gracia libérrima por inclinaciones o antipatías personales o por
clase -porque de otra suerte la arbitrariedad seria la consecuencia y el decisión puramente personal., particularmente también la comprada
formalismo es la línea de menor resistencia. En contradicción aparente y en mediante regalos -la fuente de los o surge, contra la persona del señor (o de
parte real con esta tendencia de esa clase de intereses está la los servidores) que desatendió los límites tradicionales del poder, pero no
contra el sistema como tal ( ).
En el tipo puro de dominación tradicional es imposible la deliberada, por b)? ) Sobre los ‘b)?? ) La surgió en los estados patrimoniales
declaración, de nuevos principios jurídicos o administrativos. Nuevas primeramente con los funcionarios de , Pero estos funcionarios, como se
creaciones efectivas sólo pueden ser legitimadas por considerarse válidas verá en seguida, eran ante todo servidores personales de los soberanos.
de antaño y ser reconocidas por la tradicional. Sólo cuentan como
elementos de orientación en la declaración del derecho los testimonios de la Al cuadro administrativo de la dominación tradicional en su tipo puro le
tradición: . faltó:
a) la e ) el nombramiento regulado por libre contrato y el ascenso
§ 7. El imperante domina 1) sin. o 2) con cuadro administrativo. regrilado,
Sobre el primer caso, ver § 7a número 1. d) la formación profesional (como norma)
El cuadro administrativo típico puede ser reclutado de modo: e) (a menudo) el sueldo fijo y más frecuentemente el sueldo pagado en
a) tradicional, por lazos de de los vinculados al señor (): dinero.
? ) pertenecientes al linaje, Con respecto a a) en lugar de la competencia objetiva fija esta la
? ) esclavos, concurrencia de las delegaciones y plenos poderes entre sí, otorgados por
? ) funcionarios domésticos, en particular: , los señores a su arbitrio, al principio para un momento dado, pero luego
? ) clientes, convertidos en duraderos y finalmente estereotipados por la tradición, y
? ) colonos, determinada especialmente por la competencia por las probabilidades de
? ) libertos; emolumentos a disposición tanto de los delegados como de los señores al
b) (): reclamar como suyas determinadas actividades; a través de tales intereses
a) por relaciones personales de confianza ( libres de toda clase), se constituyeron con frecuencia por vez primera las competencias
? ) por pacto de fidelidad con el señor legitimado como tal (vasallos), objetivas, dando así lugar a la existencia de Todos los delegados investidos
? ) funcionarios que entran libremente en la relación de piedad. con competencias permanentes son al principio funcionarios domésticos
del señor; su competencia no domestica (), es una competencia agregada a
Con respecto a su función doméstica por afinidades objetivas de actividad, bastante
a) ? ) Es un principio administrativo frecuente de las dominaciones superficiales a menudo, o por puro arbitrio del señor, y luego estereotipada
tradicionales el de otorgar los puestos más importantes a los pertenecientes por la tradición. Al principio junto a los funcionarios domésticos sólo
al mismo linaje del imperante. existieron comisionados ad hoc.
a) ? ) Esclavos y (a ? ? libertos se encuentran frecuentemente en las
dominaciones patrimoniales hasta en las posiciones más elevadas (por La ausencia del concepto de “competencia” se desprende fácilmente
ejemplo: no es cosa rara Grandes Visires que fueron esclavos) . del examen de la lista de los títulos de los funcionarios del antiguo
a) ? ) Los funcionarios domésticos típicos: senescal (gran lacayo), mariscal Oriente. Es imposible - con raras excepciones- poder descubrir una
(palafrenero), camarero, gentilhombre de boca. mayordomo (jefe de la esfera objetiva de actividad racionalmente delimitada al estilo de
servidumbre y eventualmente de los vasallos) , se encuentran en Europa nuestras “competencias” permanentes.
por doquier. En Oriente tiene especial importancia el gran eunuco (guardia El hecho de la limitación de competencias permanentes de facto en
del harén) , entre los reyezuelos negros el verdugo. por todas partes el virtud de la concurrencia y compromisos entre los intereses por los
médico de cabecera. el astrólogo y cargos semejantes. emolumentos se observa especialmente en la Edad Media. La acción
a) ? ) La clientela del rey fue en China como en Egipto la fuente de la de esta circunstancia ha sido muy rica en consecuencias. Los
burocracia patrimonial. intereses por emolumentos de los poderosos tribunales de la corona y
a) ? ) Todo el Oriente conoció los ejércitos de colonos, y también del no menos poderoso estamento nacional de los abogados dieron
existieron en la dominación de la nobleza romana ( Todavía en el Oriente lugar en Inglaterra a que el imperio del derecho romano y canónico
islámico moderno se dieron los ejércitos de esclavos : fuera en parte frustrado y en parte limitado. La limitación irracional ,
Con respecto a que encontramos en todas las épocas, de numerosas competencias ,
b) a) El sistema de es específico de todo patrimonialísmo y motivo quedó estereotipada merced a la demarcación existente de las esferas
frecuente de las (ver el concepto al final de este parágrafo) de intereses en emolumentos.
Con respecto a b) la determinación de si la decisión final en una materia o Con respecto a e) los funcionarios domésticos favoritos fueron
en una queja respecto a ella corresponde a un mandatario, y cuál sea éste, o originalmente mantenidos a la mesa del señor y equipados en su
si corresponde al señor, puede encontrarse: guardarropa. Su separación de la mesa del señor significaba por lo general
a) regulada de un modo tradicional, a veces mediante consideración la creación de prebendas (al principio en especie), cuya naturaleza y
de la procedencia de determinadas normas y precedentes tomados de fuera amplitud se estereotipaba fácilmente. Al lado de éstas (o en vez de ellas)
(sistema del tribunal superior: Oberhof-System), o estaban los “árbitros” de los órganos del imperante en funciones no
? ) abandonada plenamente a la discreción del soberano, pues allí domésticas y los del propio señor (a menudo sin tarifa alguna y ajustados
donde él aparece personalmente todos sus delegados declinan. en caso en caso con los solicitantes de una “gracia”.)

Al lado del sistema tradicionalista del Oberhof-System está el Sobre el concepto de “prebenda”, véase § 8.
principio de derecho germánico derivado de la esfera del poder
político, de que al señor presente incumbía toda jurisdicción; de igual § 7 a. l. Los tipos originarios de la dominación tradicional están
origen, y encontrándose de pleno dentro de la gracia libre del señor, es constituidos por los casos en que no existía un cuadro administrativo
el jus evocandi así como su moderno retoño: la “justicia de gabinete” personal del imperante:
(Kabinettsjustiz). El “tribunal superior” es con frecuencia en la Edad a) gerontocracia y
Media la “autoridad” jurisprudencial mediante la que se importaba el b) patriarcalismo originario
derecho de otro lugar. Debe entenderse por gerontocracia la situación en que, en la medida
en que existe una autoridad en la asociación, ésta se ejerce por los más
Respecto a c) los funcionarios domésticos y favoritos se reclutan viejos (originariamente según el sentido literal de la palabra: los mayores
muy a menudo de un modo puramente patrimonial: esclavos o siervos en años), en cuanto son los mejores conocedores de la sagrada tradición.
(ministerialos). O, cuando se reclutan extrapatrimonialmente, son Con frecuencia existe en asociaciones que no son primariamente
prebendarios que el señor promueve según su juicio formalmente libre. Tan económicas o familiares. Se llama patriarcalismo a la situación en que
sólo la entrada de vasallos libres y la investidura de oficios por medio del dentro de una asociación, las más de las veces primariamente económica y
pacto feudal cambia esto fundamentalmente; no produce, sin embargo- ya familiar , ejerce la dominación (normalmente) una sola persona de acuerdo
que los endeudamientos no están determinados ni en su naturaleza ni en su con determinadas reglas hereditarias fijas. No es rara la coexistencia de
amplitud por puntos de vistas objetivos-, ninguna variación en los puntos a) gerontocracia y patriarcalismo. Lo decisivo es que el poder de los gerontes
y b). Un ascenso -excepto bajo ciertas condiciones en el caso de luna como el de los patriarcas, en el tipo pura, está orientado por la idea
estructura prebendaria del cuadro administrativo (§ 8)- sólo es posible por mantenida por los dominados (“compañeros”) de que esta dominación es
arbitrio y gracia del imperante. un derecho propio tradicional del imperante, pero se ejerce,
Con respecto a d) la formación profesional racional como “materialmente”, como un derecho preeminente entre iguales y en su
calificación fundamental falta originariamente en todos los funcionarios interés, y no es, por tanto, de libre apropiación por aquél. Para este tipo es
domésticos y favoritos del señor. El comienzo de la formación profesional lo determinante la carencia total de un cuadro administrativo personal
de los funcionarios (cualquiera que éste sea) hace época por todas partes en (patrimonial) del imperante . Este es tanto más dependiente de la voluntad
el arte de la administración . de obediencia de sus iguales, cuanto que carece de un “cuadro”
administrativo. Los compañeros son todavía sus “iguales” y no sus
Una cierta medida de preparación empírica fue ya necesaria para “súbditos”. Pero son “compañeros” por la fuerza de la tradición y no
muchos cargos desde bien pronto. Durante ese tiempo el arte de la lectura y “miembros” por disposición legal. Deben obediencia al imperante, peno no
escritura sobre todo, “arte” todavía en sus orígenes con un gran valor de a normas positivas estatuidas. Y, desde luego, únicamente según tradición .
rareza, influyó con frecuencia -ejemplo más importante: China -a través de El imperante, por su parte, está rigurosamente vinculado por esta tradición.
las formas de vida de los letrados en la evolución general de la cultura; Sobre las formas de gerontocracia, infra. El patriarcalismo
eliminando el reclutamiento intrapatrimonial de los funcionarios y, por originario le es afín porque la dominación sólo obliga dentro de la casa; en
consiguiente, limitando “estamentalmente” el poder de los imperantes. lo demás, su acción - como entre los jeques árabes - es sólo ejemplar, o sea
del tipo de la influencia carismática, por ejemplo; o por el consejo y otros a) Limitación permanente de la libre selección del cuadro
medios de influencia. administrativo por parte del soberano, en virtud de apropiación de los
cargos o poderes políticos
2. Con la aparición de un cuadro administrativo (y militar) personal a) por una asociación
del señor toda dominación tradicional tiende al patrimonialismo y en el ? ) por una capa estamentalmente calificada (cap.IV)
caso extremo de poder de mando al sultanato. b) Frecuentemente, además - y esto debe valer aquí como “tipo” -,
Los “compañeros” se convierten entonces en “súbditos”, ya que lo significa, asimismo:
que fuera hasta ese momento derecho peeminente entre iguales lo convierte a) apropiación de los cargos, y también (eventualmente) de las
el imperante en su derecho propio, apropiado (en principio) en igual forma probabilidades lucrativas que su posesión procura.
que cualquier otro objeto de posesión y (en principio) valorizable (por ? ) apropiación de los medios administrativos materiales y
venta, arriendo, división) como cualquiera otra probabilidad económica. ? ) apropiación de los poderes políticos
Exteriormente se apoya el poder de mando patrimonial en esclavos (a por los miembros individuales del cuadro administrativo.
menudo marcados), colonos o súbditos oprimidos; o bien- para hacer más
indisoluble en lo posible la comunidad de intereses frente a los últimos - en Históricamente se nos muestran estos dos casos: 1) o que los
guardias de corps y ejércitos mercenarios (ejércitos patrimoniales). En apropiantes procedan de un cuadro administrativo anterior que no tenía
virtud de este poder, ensancha el imperante, a costa de la vinculación carácter estamental o 2) que éstos no hayan pertenecido a ese cuadro antes
tradicional patriarcal y gerontocrática, el ámbito de lo que, libre de la de la apropiación.
tradición, queda a su arbitrio y gracia. Llámase dominación patrimonial a El poseedor estamental de poderes políticos apropiados sufraga los
toda dominación primariamente orientada por la tradición, pero ejercida en costos de la administración con sus propios medios administrativos
virtud de un derecho propio; y es sultanista la dominación patrimonial que apropiados en forma indivisa. Los poseedores de poderes de mando
se mueve, en la forma de administración, dentro de la esfera del arbitrio militares o los miembros de un ejército estamental se equipan ellos
libre, desvinculado de la tradición. La distinción, es completamente fluida. mismos, y eventualmente a los contingentes reclutados patrimonialmente, o
Del patriarcalismo originario se distinguen ambos, incluso el sultanato, por a su vez en forma estamental (ejército estamental); o también la provisión
la existencia de un cuadro administrativo. de los medios administrativos y del cuadro administrativo por el almacén o
caja del soberano puede ser objeto de apropiación, a cambio de servicios
La forma sultanstista del patrimonialismo es a veces en su apariencia determinados, por parte de una empresa lucrativa, como ocurrió
externa -en realidad nunca- plenamente tradicionalista. Sin embargo, particularmente (aunque no sólo) en los ejércitos mercenarios de Europa
no está racionalizada, sino desarrollada en ella en extremo la esfera en los siglos XVI y XVII (ejército capitalista). En los casos de luna
del arbitrio libre y de la gracia. Pero esto se distingue de toda forma apropiación estamental completa el poder total suele dividirse
de dominación racional. regularmente entre el señor y los miembros del cuadro administrativo
apropiantes en virtud de su derecho propio; o puede existir también poderes
3. Debe entenderse por dominación estamental aquella forma de propios, regulados por ordenanzas particulares del señor o por
dominación patrimonial en la que determinados poderes de mando y sus compromisos especiales con los apropiantes.
correspondiente probabilidades económicas están apropiados por el cuadro
administrativo. La apropiación -como en todos los casos semejantes Caso 1: Ejemplo, cargos cortesanos de un señor apropiados como
(cap.II, § 19)- puede ser: feudos; caso 2, ejemplo, señores territoriales que por privilegios señorial o
a) la de una asociación o categoría de personas señaladas con por usurpación (las más de la veces lo primero es la legalización de lo
determinadas características, o último.) se apropiaron derechos políticos.
b) la de un individuo, y en este caso sólo vitalicia o hereditaria o de
libre propiedad. La apropiación por parte de los individuos puede descansar en:
1. arriendo,
La dominación estamental significa también : 2. prenda,
3. venta,
 4. privilegio, que puede ser: personal, hereditario o libremente armaba de sus propios almacenes, era como señor patrimonial propietario
apropiado; absoluto de los medios administrativos. En esto la regulación formal no es
incondicionado o condicionado por ciertos servicios; otorgado siempre lo decisivo: los mamelucos eran formalmente esclavos, reclutados
a) como retribución de servicios o complacencia al soborno, o por “compra” del señor, y, sin embargo, monopolizaban de hecho tan
b) como reconocimiento de la usurpación de hecho de poderes de completamente los poderes de mando como cualquiera asociación y de
mando ministeriales los feudos de servicio (Dienstlehen). La apropiación de
5. en una apropiación por parte de una asociación o de una capa “tierras de servicio” (Dienstland) por una asociación cerrada pero sin
estamental cualificada; regularmente por compromiso de un señor con su apropiación individual, puede tener lugar con libre promoción por parte del
cuadro administrativo o con una capa estamental constituida en asociación; señor dentro de la asociación (3 a, ? ) o con regulación de la cualificación
puede necesaria para esa promoción (3 a, ? ), por ejemplo, por la exigencia de
? ) dejar al señor libertad de elección absoluta o relativa en el caso cualificación militar o de otro tipo (ritual) del pretendiente y otras veces en
individual, o virtud de derecho de preferencia de los parientes más próximos (de
? ) prescribir reglas permanentes para la posesión personal de los haberlos). Lo mismo en el caso de ciertos puestos de artesanos y
cargos, labradores, bien adscritos o una corte señorial (hofechtlichen) o
6. en una doctrina, de lo que luego se tratará en particular. pertenecientes a un gremio, cuyos servicios están destinados a satisfacer
necesidades que pueden ser bien militares o administrativas.
1. Los medios administrativos en la gerontocracia y el patriarcalismo 2. Las apropiaciones por arriendo (especialmente de tributos), prenda
puro -según las ideas, ciertamente no muy claras, allí imperantes- están o venta fueron conocidas en Occidente y también en Oriente e India; entre
apropiados por la asociación que ejerce la administración o por las los antiguos no era rara la accesión a cargos sacerdotales por subasta. La
haciendas en ella partícipes: la administración se lleva a cabo “para” la finalidad en el arriendo era en parte puramente político-financiera
asociación. La apropiación por parte de los señores como tales pertenece (situación de necesidad por consecuencia especialmente de gastos de
propiamente al mundo de representaciones del patrimonialismo y puede guerra) y en parte hacendística en su aspecto técnico (aseguramiento de un
tener lugar de modo muy diverso -hasta la regalía absoluta del suelo y la ingreso en dinero para aplicarlo a las necesidades de la hacienda); la
absoluta esclavitud de los súbditos (“derecho de venta” del señor). La finalidad en la prenda y la venta tenía absolutamente el primer carácter; y
apropiación estamental significa la apropiación de una parte por lo menos en el estado de la iglesia la creación de rentas en beneficio de parientes
de los medios administrativos por los miembros del cuadro administrativo. (Nepotenrenten). La apropiación por prenda tuvo todavía en el siglo XVIII
Mientras que en el patrimonialismo puro tiene lugar una separación en Francia un considerable papel en los cargos de juristas (Parlamento); la
absoluta entre los administradores y los medios administrativos, en el apropiación (regulada) por compra llega hasta el siglo XIX en el ejército
patrimonialismo estamental ocurre precisamente lo contrario: el inglés. En la Edad Media era frecuente el privilegio como sanción de la
administrador tiene la propiedad de todos los medios administrativos o al usurpación o como retribución o medio lucrativo por servicios políticos; y
menos de una parte esencial. De esta suerte, por ejemplo, tenían la plena lo mismo que en Occidente en otras partes.
propiedad de los medios administrativos el caballero feudal que se
equipaba a sí mismo, el conde enfeudado, que costeaba sus deberes para § 8. El servidor patrimonial puede obtener su sostén:
con el soberano feudal con sus propios medios (entre ellos los apropiados) a) por manutención en la mesa del señor.
-derechos judiciales y de otras clases y tributos que cobraba para sí- y el b) por asignaciones (predominantemente en especie) sobre las
jagirdar de la India, que mantenía el contingente de su ejército de sus existencias del señor en dinero y bienes,
prebendas tributarias; en cambio, sólo disfrutaba una propiedad parcial (y c) mediante “tierras de servicio” (Dienstland),
en parte regulada) de los medios administrativos el condotiero (Oberst) que d) mediante apropiación de probabilidades de rentas, derechos o
mantenía su ejército mercenario como propia empresa y que recibía para tributos,
ello determinadas cantidades de la caja del príncipe, de modo que en caso e) mediante feudo (Lehen).
de déficit, o bien disminuía sus servicios o se cobraba en botines y
requisiciones. En cambio, el Faraón que ponía en pie ejércitos de colonos y Las formas de sostenimiento b) hasta d) deben llamarse prebendas
esclavos bajo el mando de sus clientes, y que los alimentaba, equipaba y cuando se confieren de un modo renovado, con apropiación individual pero
nunca hereditaria, y se encuentran reguladas tradicionalmente en su hacia sí. El concepto de “feudo” sólo puede ser considerado en más
amplitud (b y c) o en su jurisdicción (Sprengel) (d); y se llama detalle en conexión con el concepto de “estado”. Su objeto puede ser
prebendalismo a la existencia de una administración mantenida lo mismo una tierra de señorío (o sea una dominación patrimonial),
principalmente en esta forma. En ella puede existir un ascenso por edad o como las más distintas especies de probabilidades de rentas y
por servicios objetivamente estimables y puede exigirse la cualificación arbitrios.
estamental y, por lo tanto, el honor estamental (véase para el concepto de 2. Probabilidades apropiadas de rentas, arbitrios y tributos se
“estamento” el cap. IV). encuentran muy extendidas como prebendas y feudos; particularmente
Llámanse feudos los poderes políticos de mando apropiados cuando en la India como forma independiente y en extremo desarrollada:
se confieren principalmente por contrato a individuos cualificados y concesión de ingresos a cambio de la puesta en pie de contingentes
cuando los recíprocos derechos y obligaciones están orientados en militares y el pago de los gastos administrativos.
principio por conceptos de honor estamental y militar. La existencia de un
cuadro administrativo mantenido principalmente con feudos se llama §9. La dominación patrimonial y especialmente la patrimonial-
“feudalismo de feudo” (Lehenfeudalismus). estamental trata -en caso del tipo puro- a todos los poderes de mando y
Feudos y prebendas militares se mezclan hasta ser a veces derechos señoriales económicos a la manera de probabilidades económicas
indistinguibles (véase sobre esto, cap. IV: Estamento). apropiadas de un modo privado. Lo cual no excluye que las distinga
En los casos d) y e), a veces también en el caso c), el poseedor cualitativamente. Especialmente cuando apropia algunas de ellas como
apropiante de los poderes de mando sufraga los gastos de la administración preeminentes en forma particularmente regulada. Y en especial cuando
y eventualmente del equipo militar, en la forma ya explicada, con los trata la apropiación de poderes judiciales y militares como fundamento
medios de la prebenda o el feudo. Sus propias relaciones señoriales con los jurídico de la posición estamental privilegiada de los apropiantes frente a
súbditos pueden entonces tomar carácter patrimonial (es decir, hacerse la apropiación de probabilidades puramente económicas (de dominios, de
hereditarias, enajenables, divisibles). tributos o de emolumentos), y cuando separa dentro de estas últimas las
fundamentalmente patrimoniales de las fundamentalmente
1. La manutención en la mesa del señor o a cargo de sus existencias extrapatrimoniales (fiscales). Para nuestra terminología lo decisivo es el
según su buen parecer, fue lo originario, lo mismo con respecto de los hecho de que en principio se trate a los derechos señoriales y a las
servidores de los príncipes como de los funcionarios domésticos, probabilidades a ellos unidas como si fueran probabilidades privadas.
sacerdotes y toda clase de servidores patrimoniales (por ejemplo, en
los señoríos territoriales). La “casa de varones”, la forma más antigua Von Below subraya, por ejemplo, con razón (Der deutsche Staat des
de organización militar (de la que se tratará más tarde en detalle) tenía Mittelalters, “El Estado alemán de la Edad Media”) que
frecuentemente el carácter de un comunismo de consumo entre particularmente la apropiación del señorío jurisdiccional recibió un
señores. La separación de la mesa del señor (o del templo o catedral) y tratamiento separado, siendo fuente de situaciones estamentales
la sustitución de este tipo de manutención por asignaciones o entrega especiales, y que, en general, no puede afirmarse un carácter
de “tierras de servicio” (dienstland), no ha sido siempre considerada puramente patrimonial o puramente feudal en la asociación política
como deseable, pero fue la regla al constituir familia propia. Las medieval. Con todo, en la medida en que el señorío jurisdiccional y
asignaciones en especie a los servidores y sacerdotes separados de sus otros derechos de puro origen político fueron tratados en forma de
templos fueron la forma originaria de la manutención burocrática en derechos privados, parece justo, según nuestra terminología, hablar de
todo el antiguo próximo Oriente y existieron también en China. India una dominación “patrimonial”. El concepto mismo proviene (es decir,
y, abundantemente, en Occidente. Los ingresos del jenízaro turco, del su construcción rigurosa ), como es sabido, de la obra de Haller:
samurai japonés y de numerosos otros ministeriales y caballeros Restauration der Staatswissenschaften, “Restauración de las ciencias
orientales son -en nuestra terminología- “prebendas” y no feudos, del Estado”. Un estado “patrimonial” con pureza absoluta, típico
como después veremos. Pueden consistir en rentas de tierras o en los ideal, no se ha dado históricamente.
ingresos tributarios de determinados distritos. En este último caso van
unidas, no necesariamente pero sí según tendencia general, a la 4. División estamental de poderes se llama a la situación en la que
apropiación de poderes de mando en esos distritos, o atraen éstos una asociación de privilegiados estamentales, en virtud de poderes
señoriales apropiados, dictan, por compromiso en cada caso con el los fines de la “asociación de dominación”. O el patrimonialismo puede
imperante, disposiciones políticas o administrativas (o ambas) u ordenanzas ser:
administrativas concretas o medidas de control administrativo suyo, que en
ciertas circunstancias puede tener poderes de mando propios. c) Monopolista, con cobertura de necesidades en parte con actividades
económicas lucrativas, en parte con derechos y en parte con tributos. En
1. No altera para nada este concepto el hecho de que ciertas capas sin este caso el desarrollo del mercado se encuentra limitado irracionalmente
privilegio estamental (campesinos) fuesen invitadas en ciertas con más o menos fuerza según la naturaleza del monopolio; las grandes
circunstancias a tomar parte. Puesto que el derecho propio de los probabilidades lucrativas están en la mano del imperante y de su cuadro
privilegiados es lo típicamente decisivo. La ausencia de toda capa administrativo; y el capitalismo, por tanto,
estamentalmente privilegiada nos daría inmediatamente otro tipo.
2. El tipo sólo se ha desarrollado por completo en Occidente. Luego a) impedido de modo inmediato en caso de una régie propia y completa
se hablará en particular de su peculiaridad y del fundamento de su de la administración, o
aparición.
3. Por lo regular no existía un cuadro administrativo estamental b) desviado al terreno del capitalismo político, en caso de que las medidas
propio; y fue totalmente excepción que éste tuviera poderes de mando fiscales consistan en el arriendo de tributos, arriendo o venta de cargos, y
propios. sostenimiento capitalista del ejército o la administración (cap.II,§ 31).
La economía fiscal del patrimonialismo, y más completamente en el
§ 9 a. La dominación tradicional opera sobre la naturaleza de la sultanato, opera de un modo irracional aun allí donde existe una economía
economía, por regla general, ante todo mediante un cierto fortalecimiento monetaria:
del sentir tradicional; con el máximo de rigor en las dominaciones 1. Por la coexistencia de
gerontocráticas y patriarcales puras, las cuales no se apoyan en ningún ? ) vinculación tradicional en la naturaleza y amplitud de la
cuadro administrativo propio de los señores que pueda encontrarse en pretensión sobre las fuentes tributarias directas y
oposición con los demás miembros de la asociación, y que, por tanto ? ) plena libertad, y, por tanto, arbitrariedad en el modo y medida en
dependen en su propia legitimidad en forma extrema de la observancia de lo referente a 1) derechos, 2) distribución de cargas tributarias y 3)
la tradición. formación de monopolios: lo cual es cierto en todo caso en lo que respecta
Por lo demás, la acción sobre la economía depende a la pretensión; en la historia se ha dado el hecho las más de las veces en
1. de la forma típica del sistema fiscal de la asociación de el caso 1 (a tenor del principio de la “facultad de requerimiento” del señor
dominación de que se trate (cap. II, § 36). y de su cuadro administrativo), mucho menos en el caso 2, y con intensidad
En este sentido el patrimonialismo puede significar cosas muy varíable en el caso 3.
distintas: 2. Porque falta en absoluto para la racionalización de la economía no sólo
a) Oikos del señor con cobertura de necesidades total o predominantemente el cálculo seguro de los gravámenes, sino también de la masa de la
de carácter liturgico-natural (tributos en especies y prestaciones actividad lucrativa privada.
personales). En este caso las relaciones económicas están estrechamente 3. El patrimonialismo puede ciertamente actuar en casos particulares de
vinculadas a la tradición, el desarrollo del mercado de encuentra modo racionalizador fomentando en forma planeada la capacidad tributaria
obstaculizado, el uso del dinero es esencialmente natural, orientándose por y por la creación racional de monopolios. Empero esto es una “casualidad”
el consumo, y en consecuencia no es posible la formación del capitalismo. condicionada por peculiares circunstancias históricas, que existieron en
Muy parecido en sus efectos es el caso siguiente. parte en Occidente.
b) Con cobertura de necesidades estamental y privilegiada. El desarrollo La política fiscal en caso de división estamental de poderes tiene
del mercado está también limitado en este caso, aunque no necesariamente esta propiedad típica: imposición de cargas fijadas por compromiso, o sea
en igual medida, por los perturbadores efectos que ejerce sobre la calculables por tanto, con la eliminación de tributos y sobre todo de
“capacidad adquisitiva” la utilización natural de la posesión de bienes y de monopolios. Hasta qué punto en este caso la política fiscal material o
la capacidad de rendimiento de las economías singulares en beneficio de impide la economía racional, depende de la naturaleza de la capa cuya
situación de poder sea la predominante; o
 ? ) feudal, o de tener satisfechos a los dominados- hacia una regulación de la economía
? ) patricia. materialmente orientada - en ideales utilitarios, éticos-sociales o
El predominio de la primera, en virtud de la estructura “culturales” -, o sea ruptura de su racionalidad formal orientada por el
predominantemente patrimonial de los derechos de mando enfeudados, derecho de los juristas. Este efecto es decisivo en forma extrema en el
acostumbra a limitar rígidamente el desarrollo del mercado o a sujetarlo patrimonialismo hierocráticamente orientado; en cambio los efectos del
deliberadamente a necesidades políticas; el predominio de la segunda sultanato se ejercen más bien por virtud de su arbitrariedad fiscal.
puede obrar en sentido opuesto. Por todas estas razones, bajo la dominación de poderes patrimoniales
normales florecen y arraigan con frecuencia:
1. Lo dicho hasta aquí es suficiente, ya que en distintas conexiones se a) el capitalismo comercial
volverá sobre ello con mayor detenimiento. b)el capitalismo de arriendo de tributos y de arriendo y venta de
2. Ejemplos: cargos.
a) (Oikos) antiguo Egipto e India; c) el capitalismo de suministros al estado y de financiamiento de
b) grandes porciones del helenismo, el Imperio romano tardío, guerras,
china, India, Rusia en parte y los estados islámicos; d) en ciertas circunstancias: los capitalismos colonial y de plantación,
c) el Imperio Ptolemaico, Bizancio (en parte), de otra manera en el pero no, en cambio, la empresa lucrativa sensible en grado sumo a las
reinado de los Estuardos; irracionalidades de la justicia, de la administración y de la tributación -que
d) los estados patrimoniales occidentales en la época del perturban la calculabilidad -; orientada por la situación de mercado de los
“despotismo ilustrado” (especialmente el colbertismo). consumidores individuales, con capital fijo y organización racional del
trabajo libre.
2. El patrimonialismo normal no solamente impide la economía Es otra fundamentalmente la situación sólo cuando el señor
racional por su política fiscal, sino sobre todo por la peculiaridad patrimonial, en interés de su poder y sus propias finanzas, apela a la
general de su administración. A saber: administración racional con funcionarios profesionales. Para ello es
a) por la dificultad que el tradicionalismo formal opone a la necesaria la existencia: 1) de una formación profesional: 2) de un motivo
existencia de disposiciones legales racionales, en cuya duración pueda suficientemente fuerte; normalmente: concurrencia de varios poderes
confiarse, y calculables, por tanto, en su alcance y aprovechamiento patrimoniales parciales dentro del mismo ámbito cultural, y 3) de un factor
económicos; muy peculiar: la incorporación de asociaciones comunales urbanas a los
b) por la ausencia típica de un cuadro administrativo profesional poderes patrimoniales concurrentes como apoyo de su potencia financiera.
formal; la aparición de un cuadro semejante en el patrimonialismo
occidental fue precipitada, como se mostrará, por condiciones peculiares 1. El moderno capitalismo, específicamente occidental, fue preparado
que sólo aquí se dieron, y provino originariamente de otras fuentes en la asociaciones urbanas, específicamente occidentales,
completamente distintas; administradas de un modo (relativamente) racional, y de cuya
c) por el amplio ámbito del arbitrio material y de los actos peculiaridad se tratará luego; se desarrolló de los siglos XVI al XVII
discrecionales puramente personales del soberano y del cuadro dentro de las asociaciones políticas estamentales holandesas e inglesas
administrativo - en donde el eventual soborno, que es sólo la degeneración caracterizadas por el predominio del poder y los intereses lucrativos
del derecho de imposición no reglamentado, tenía, sin embargo, una burgueses, mientras que las imitaciones secundarias, fiscal y
significación relativamente mínima porque era prácticamente calculable utilitariamente condicionadas, que tienen lugar en los estados
cuando representaba una magnitud constante y no un factor siempre continentales puramente patrimoniales o feudal-estamentales, así
variable con la persona del funcionario. Cuando impera el arriendo de como los monopolios industriales de los Estuardo no están en solución
cargos, el funcionario se encuentra inmediatamente obligado para la de continuidad real con el desarrollo capitalista autónomos que
gestión beneficiosa de su capital, a emplear cualquier medio de exacción, posteriormente se inició, si bien ciertas medidas aisladas (de política
aun los más irracionales en sus efectos; agraria y política lucrativa), en el grado en que se orientan en modelos
d) por la tendencia connatural a todo patriarcalismo y ingleses, holandeses y posteriormente franceses, crearon condiciones
patrimonialismo - derivada de la naturaleza de su legitimidad y en interés
 evolutivas muy importantes para su aparición (sobre esto se tratará esa cualidad. Este “reconocimiento” es, psicológicamente, una entrega
luego en particular). plenamente personal y llena de fe surgida del entusiasmo o de la indigencia
2. Los estados patrimoniales de la Edad Media se distinguen y la esperanza.
principalmente por la manera formalmente racional de una parte de su
cuadro administrativo (ante todo juristas: cononistas y civilistas) de Ningún profeta ha considerado su cualidad como dependiente de la
todas las otras administraciones de las demás asociaciones políticas de multitud, ningún rey ungido o caudillo carismático ha tratado a los
la tierra. Sobre la fuente de este desarrollo y su significación se tratará oponentes o a las personas fuera de su alcance sino como incumplidores de
luego en particular. Aquí deben bastar provisionalmente las un deber; y la no participación en el reclutamiento guerrero, formalmente
observaciones generales que se han hecho al final del texto. voluntario, abierto por el caudillo ha sido objeto de burla y desprecio en
todo el mundo.
4. DOMINACION CARISMATICA
2. Si falta de un modo permanente la corroboración, si el agraciado
§ 10. Debe entenderse por “carisma” la cualidad, que pasa por carismático parece abandonado de su dios o de su fuerza mágica o heroica,
extraordinaria (condicionada mágicamente en su origen, lo mismo si se le falla el éxito de modo duradero y, sobre todo, si su jefatura no aporta
trata de profetas que de hechiceros, árbitros, jefes de cacería o caudillos ningún bienestar a los dominados, entonces hay la probabilidad de que su
militares), de una personalidad, por cuya virtud se la considera en posesión autoridad carismática se disipe. Este es el sentido genuinamente
de fuerzas sobrenaturales o sobrehumanas -o por lo menos específicamente carismático del imperio “por la gracia de Dios”.
extracotidianas y no asequibles a cualquier otro- o como enviados del dios,
o como ejemplar y, en consecuencia, como jefe, caudillo, guía o líder. El Aun los viejos reyes germánicos podían encontrarse ante
modo como habría de valorarse “objetivamente” la cualidad en cuestión, “manifestaciones públicas de desprecio”. Cosa que ocurría, pero en
sea desde un punto de vista ético, estético u otro cualquiera, es cosa del masa, en los llamados pueblos primitivos. En China la calificación
todo indiferente en lo que atañe a nuestro concepto, pues lo que importa es carismática de los monarcas (carismático-hereditaria sin
cómo se valora “por los dominados” carismáticos, por los “adeptos”. modificaciones, ver § 11) estaba fijada de un modo tan absoluto, que
todo infortunio, cualquiera que éste fuese -no sólo guerras
El carisma de un “poseso” (cuyos frenesís se atribuían, al parecer sin desgraciadas, sino sequías, inundaciones, sucesos astronómicos
razón, al uso de determinadas drogas; en el Bizancio medieval se aciagos - le obligaba a expiación pública y eventualmente a abdicar.
mantenía un cierto número de éstos dotados con el carisma del frenesí En ese caso no tenía el carisma de la “virtud” exigida (clásicamente
bélico como una especie de instrumento de guerra), de un “chaman” determinada) por el espíritu del cielo y no era, por tanto, el legítimo
(magos, en cuyos éxtasis, en el caso puro, se daba la posibilidad de “Hijo del cielo”.
ataques epileptoides como condición previa), la del fundador de los
mormones (quizás, mas no con seguridad absoluta, un tipo refinado 3. La dominación carismática supone un proceso de comunización de
farsante) o la de un literato entregado a sus éxtasis demagógicos como carácter emotivo. El cuadro administrativo de los imperantes carismáticos
Kurt Eisner, todos ellos se consideran por la sociología, exenta de no es ninguna “burocracia”, y menos que nada una profesional. Su
valoraciones, en el mismo plano que el carisma de los que según selección no tiene lugar ni desde puntos de vista estamentales ni desde los
apreciación corriente son “grandes” Héroes, Profetas y Salvadores. de la dependencia personal o patrimonial. Sino que se es elegido a su vez
por cualidades carismáticas: al profeta corresponden los discípulos, al
1- Sobre la validez del carisma decide el reconocimiento -nacido de la príncipe de la guerra el “séquito”, al jefe, en general, los “hombres de
entrega a la revelación, de la reverencia por el héroe, de la confianza en el confianza”. No hay ninguna “colocación” ni “destitución”, ninguna
jefe- por parte de los dominados: reconocimiento que se mantiene por “carrera” ni “ascenso”, sino sólo llamamiento por el señor según su propia
“corroboración” de las supuestas calidades carismáticas -siempre inspiración fundada en la calificación carismática del vocado. No hay
originariamente por medio del prodigio. Ahora bien, el reconocimiento (en ninguna “jerarquía”, sino sólo intervenciones del jefe, de haber
el carisma genuino) no es el fundamento de la legitimidad, sino un deber de insuficiencia carismática del cuadro administrativo, bien en general, bien
los llamados, en méritos de la vocación y de la corroboración, a reconocer en un caso dado, y eventualmente cuando se le reclame. N o existen ni
“jurisdicción” ni “competencias”, pero tampoco apropiación de los poderes hombres de confianza, discípulos, séquitos; y sólo por la duración de su
del cargo por “privilegio”, sino sólo (de ser posible) limitación espacial o a confirmación carismática.
determinados objetos del carisma y la “misión”. No hay “sueldo” ni
“prebenda” alguna, sino que los discípulos y secuaces viven Lo dicho apenas aclaración. Vale lo mismo par el puro dominador
(originariamente) con el señor en comunismo de amor o camaradería, con carismático “plesbicitario” (el “imperio del genio” de Napoleón, que
medios procurados por mecenas. No hay ninguna “magistratura” hizo de plebeyos reyes y generales) que para los profetas o héroes
firmemente establecida, sino sólo misioneros comisionados militares.
carismáticamente con una misión, dentro del ámbito de la misión otorgada
por el señor y de su propio carisma. No existe reglamento alguno, 4. El carisma puro es específicamente extraño a la economía. Constituye,
preceptos jurídicos abstractos, n i aplicación racional del derecho orientada donde aparece, una vocación en el sentido enfático del término: como
por ellos, mas tampoco se dan arbitrios y sentencias orientada por “misión” o como “tarea” íntima. Desdeña y rechaza, en el tipo puro, la
precedentes tradicionales, sino que formalmente son lo decisivo las estimación económica de los dones graciosos como fuente de ingresos- lo
creaciones de derecho de caso en caso, originariamente sólo juicios de que ciertamente ocurre más como pretensión que como hecho.. No es que
Dios y revelaciones. Sin embargo, en su aspecto material rigen en toda el carisma renuncie siempre a la propiedad y al lucro, como ocurrió en
dominación carismática genuina la frase: “estaba escrito, pero yo en verdad determinadas circunstancias con los profetas y sus discípulos. El héroe
os digo”; el profeta genuino, como el caudillo genuino, como todo jefe militar y su séquito buscan botín; el imperante plebiscitario o el jefe
genuino en general, anuncia, crea , exige nuevos mandamientos - en el carismático de partido buscan medios materiales para su poder; el primero,
sentido originario del carisma: por la fuerza de la revelación, del oráculo, además, se afana por el brillo material de su dominación para afianzar su
de la inspiración o en méritos de su voluntad concreta de organización, prestigio de mando. Lo que todos desdeñan - en tanto que existen el tipo
reconocida en virtud de su origen por la comunidad de creyentes, guerreros, carismático genuino- es al economía racional o tradicional de cada día, el
prosélitos u otra clase de personas. El reconocimiento crea un deber. En logro de “ingresos” regulares en virtud de una actividad económica dirigida
tanto que a una profecía no se le oponga otra concurrente con la pretensión a ello de un modo continuado,. Las formas típicas de la cobertura de
a su vez de validez crismática, únicamente existe una lucha por el liderazgo necesidades de carácter carismático son, de un lado, las mecenísticas -de
que sólo puede decidirse por medios mágicos o por reconocimiento (según gran estilo (donaciones, fundaciones, soborno, propinas de importancia) - y
deber) de la comunidad, en la que el derecho sólo puede estar de un lado, las mendicantes, y , de otro lado, el botín y la extorsión violenta o
mientras que del otro sólo está la injuria sujeta a expiación. (formalmente) pacífica. Considerada desde la perspectiva de una economía
racional es una fuerza típica de la “antieconomicidad”, pues rechaza toda
La dominación carismática se opone, igualmente, en cuanto fuera de lo trabazón con lo cotidiano. Tan sólo puede “llevar aparejada”, por así
común y extracotidiana, tanto a la dominación racional, especialmente la decirlo, con absoluta indiferencia íntima, una intermitente adquisición
burocrática, como a la tradicional, especialmente la patriarcal y patrimonial ocasional. El “vivir de rentas”, como forma de estar revelado de toda
o estamental. Ambas son formas de la dominación cotidiana, rutinaria -la gestión económica, puede ser - en muchos casos- el fundamento económico
carismática (genuina) es específicamente lo contrario. La dominación de existencia carismáticas. Pero no se aplica esto a los “revolucionarios”
burocrática es específicamente racional en el sentido de su vinculación a carismáticos normales.
reglas discursivamente analizables; la carismática es específicamente
irracional en el sentido de extrañeza por toda regla. La dominación La no admisión de cargos eclesiásticos por los jesuitas es una
tradicional está ligada a los precedentes del pasado y en cuanto tal aplicación racionalizada de este principio del “discípulado”. Es cosa
igualmente orientada por normas; la crismática subvierte el pasado (dentro clara que todos los héroes de la ascética, de las órdenes medicantes y
de su esfera) y es en este sentido específicamente revolucionaria. No de los combatientes por la fe quedan comprendidos en lo que venimos
conoce ninguna apropiación del poder de mando, al modo de la propiedad diciendo. Casi todos lo profetas ha sido mantenidos de un modo
de otros bienes, ni por los señores ni por poderes estamentales, sino que es mecenístico. La frase de Pablo dirigida contra los misioneros
legítima en tanto que el carisma personal “rige” por su corroboración, es gorrones: “quien no trabaja no debe comer”, no significa,
decir, en tanto que encuentra reconocimiento, y “han menester de ella” los naturalmente, una afirmación de la “economía”, sino sólo el deber de
procurarse el sustento, aunque como “profesión accesoria”; pues la
 parábola propiamente carismática de los “lirios del campo” no debe “misiones” extrañas al mundo - acosmismo- apartadas de la familia y de la
interpretarse en su sentido literal, sino únicamente en el de las economía.
despreocupación por lo que ha de realizarse al día siguiente. Por otra Estos intereses se actualizan de modo típico en caso de desaparición
parte, es concebible en el caso de un grupo de discípulos carismáticos de la persona portadora del carisma y con el problema de sucesión que
de carácter primariamente estético, que valga como norma la entonces surge. La manera de su resolución - cuando hay solución y
revelación de las luchas económicas por limitación de los vocados en persiste, por tanto la comunidad carismática ( o nace cabalmente en ese
sentido auténtico a personas “económicamente independientes” instante)- determina de un modo esencial la naturaleza toda de las
(rentistas; así en el círculo de Stefan George, por lo menos en su relaciones sociales que entonces surgen.
primera intención) Pueden ocurrir los siguientes tipos de soluciones:
a) Nueva busca, según determinadas señales del que, como portador
5. El carisma es la gran fuerza revolucionaria en las épocas vinculadas a la del carisma, esté calificado para ser el líder.
tradición. A diferencia de la fuerza igualmente revolucionaria de la ratio
que, o bien opera desde fuera por transformación de los problemas y Tipo bastante puro: la busca del nuevo Dalai Lama (niño elegido por
circunstancias de la vida -y, por tanto, de modo mediato, cambiando la virtud de señales de encarnación de lo divino - semejante a la busca
actitud ante ellos - o bien por intelectualización, el carisma puede ser una del buey Apis)
renovación desde dentro, que nacida de la indigencia o del entusiasmo,
significa una variación de la dirección de la conciencia y de la acción, con Entonces la legitimidad del nuevo portador del carisma está unida a
reorientación completa de todas las actitudes frente a las formas de vida señales, por tanto, a “reglas” respecto de las cuales se forma una tradición
anteriores o frente al “mundo” en general. En las épocas prerracionalistas (tradicionalización); o sea, retrocede el carácter puramente personal.
tradición y carisma se dividen entre sí la totalidad de la direcciones de b) Por revelación: oráculo, sorteo, juicio de Dios u otras técnicas de
orientación de la conducta. selección. Entonces la legitimidad del nuevo portador del carisma es una
que deriva de la legitimidad de la técnica (legalización)

5. LA RUTINIZACION DEL CARISMA Los shofetim israelitas tuvieron a veces, al parecer, este carácter. El viejo
oráculo de la guerra señaló supuestamente a Saúl.
§ 11. En su forma genuina la dominación carismática es de carácter
específicamente extraordinario y fuera de lo cotidiano, representando una c) Por designación el sucesor hecha por el portador actual del carisma y su
relación social rigurosamente personal, unida a la validez carismática de reconocimiento por parte de la comunidad.
cualidades personales y a su corroboración. En el caso de que no sea
puramente efímera sino que tome el carácter de una relación duradera - Forma muy frecuente. La promoción de las magistraturas romanas
“congregación” de creyentes, comunidad de guerreros o de discípulos, o (conservada con la máxima claridad en la designación de los dictadores y
asociación de partido, o asociación política o hierocrática - la dominación en la del interrex) tuvo originariamente este carácter.
carismática que, por decirlo así, sólo existió en statu nascendi, tiene que
variar esencialmente su carácter: se racionaliza (legaliza) o tradicionaliza o La legitimidad se convierte entonces en una legitimidad adquirida por
ambas cosas en varios aspectos. Los motivos para ello son los siguientes: designación.
a) al interés ideal o material de los prosélitos en la persistencia y
permanente reanimación de la comunidad; d) Por designación del sucesor por parte del cuadro administrativo
b) el interés ideal más fuerte y el material todavía más intenso del carismáticamente calificado y reconocimiento por la comunidad. Este
cuadro administrativo: séquito, discípulo, hombres de confianza, en proceso en su significación genuina está muy lejos de la concepción del
1. continuar la existencia de la relación, y esto derecho de “elección”, “preelección” o de “propuesta electoral”. No se trata
2. de tal modo que quede cimentada su propia posición ideal y de una selección libre, sino rigurosamente unida a un deber; no se trata de
material sobre una base cotidiana duradera; externamente: restablecimiento una votación de mayorías, sino de la designación justa, de la selección del
de la existencia familiar o de una existencia “saturada” en lugar de las auténtico y real portador del carisma, que con igual justeza puede hacerla
también la minoría. La unanimidad es postulado, percatarse del error deber, Deben incluirse aquí la monarquía hereditaria, las hierocracias hereditarias
la persistencia en él falta grave, y una elección “falsa” es una injuria que de Asia y el carisma hereditario de los linajes como marca de rango y de
debe ser expiada (originariamente: de modo mágico). calificación para feudos y prebendas (ver el parágrafo siguiente).

Pero lo cierto es que esta legitimidad toma fácilmente la forma de una 6. Por la idea de que el carisma es una cualidad que, por medios
adquisición jurídica realizada con todas las cautelas de lo que la justicia hierúrgicos, puede ser trasmitida o producida en otro (originariamente por
exige y las más de las veces sujetándose a determinadas formalidades medios mágicos): objetivación del carisma, y en particularcarisma del
(entronización, etcétera). cargo. La creencia de legitimidad no vale entonces con respecto a la
persona, sino con respecto a las cualidades adquiridas y a la eficacia de los
Este es el sentido originario de la coronación en Occidente de obispos y actos hierúrgicos.
reyes por el clero y por los príncipes, con el consentimiento de la
comunidad, y de numerosos procesos análogos en todo el mundo. Que de Ejemplo más importante: el carisma sacerdotal, trasmitido o confirmado
aquí surgiera la idea de “elección” es cosa que habrá de considerarse luego. por consagración, ungimiento o imposición de manos, o el carisma real por
ungimiento y coronación. El carácter indelebilis significa la separación de
e) Por la idea de que el carisma es una cualidad de la sangre y que por tanto las facultades carismáticas en virtud del cargo, de las cualidades de la
inhiere al linaje y en particular a los más próximos parientes: carisma persona del sacerdote. Mas, cabalmente, esto dio ocasión a luchas
hereditario. En este caso el orden de sucesión no es necesariamente el incesantes, que empezando en el donatismo y montanismo llegan hasta la
mismo que el existente para los derechos apropiados, o tiene que revolución puritana (el “mercenario” de los cuáqueros es el predicador con
determinarse con ayuda de los medios a-d el heredero “auténtico” dentro carisma en virtud del “oficio”).
del linaje.
§ 12. Con la rutinización del carisma por motivos de la sucesión en él
El duelo entre hermanos tenía lugar entre los negros. Un orden sucesorio de marchan paralelos los intereses del cuadro administrativo. Sólo en statu
tal naturaleza que no perturbe la relación con los espíritus de los nascendi y en tanto que el genuino líder carismático rige de modo
antepasados (la generación más próxima) se da, por ejemplo, en China. En extracotidiano, puede el cuadro administrativo vivir con el señor,
Oriente se ofreció con frecuencia al seniorato o la designación por el reconocido como tal por fe y entusiasmo, en forma mecenística o de botín o
séquito (por eso era un “deber’ en la casa de Osman exterminar a todos los gracias a ingresos ocasionales. Unicamente la pequeña capa de los
demás posibles pretendientes). discípulos y secuaces entusiastas está dispuesta a vivir de esta forma, a
vivir de su “vocación” u oficio sólo “idealmente”. La masa de los
Sólo en el Occidente medieval y en el Japón, y en otras partes de modo discípulos y seguidores quiere también (a la larga) vivir materialmente de
aislado, penetró el principio inequívoco de la primogenitura en el poder y esta “vocación”, y tiene que hacerlo así so pena de desaparecer.
de esa forma fomentó la consolidación de las asociaciones políticas
(evitando conflictos y luchas entre varios pretendientes miembros del linaje Por eso la cotidianización del carisma se realiza también:
con carisma hereditario).
1. En la forma de una apropiación de los poderes de mando y de las
La fe no se apoya ahora en las cualidades carismáticas de la persona, sino probabilidades lucrativas por los secuaces o discípulos, y bajo regulación
en la adquisición legítima en virtud del orden sucesorio (tradicionalización de su reclutamiento.
y legalización). El concepto de “por la gracia de Dios” varía por completo
en su sentido y significa ahora que se es señor por derecho propio, no 2.. Esta tradicionalización o legalización (según exista o no una legislación
dependiente del reconocimiento de los dominados. El carisma personal racional) puede adoptar diferentes formas típicas.
puede faltar por completo. 1) El modo de reclutamiento genuino se atiene al carisma personal.
En el proceso de rutinización el séquito o los discípulos sólo pueden fijar
normas para el reclutamiento, en particular normas de
? ) educación, o de
 ? ) prueba. beneficio de sus miembros. Entonces surgen, según exista
El carisma sólo puede ser “despertado” o “probado”, no “aprendido” o tradicionalización o legalización:
“inculcado”. Todas las especies de ascetismo mágico (magos, héroes) y a) prebendas (prebendalización, ver supra),
todos los noviciados pertenecen a esta categoría caracterizada por el b) cargos (patrimonialización y burocratización, ver supra),
cierre o clausura de la comunidad formada por el cuadro c) feudos (feudalización, ver § 12 b),
administrativo. (Ver sobre la educación carismática cap. IV.). Sólo al los cuales se apropian ahora, en lugar de la originaria provisión,
novicio probado están abiertos los poderes de mando. El jefe puramente acósmica, con medios mecenísticos o de botín.
carismático genuino puede oponerse con éxito a estas pretensiones -
pero ya no el sucesor y mucho menos el elegido por el cuadro Con más detalle:
administrativo (§ 13, nº 4). respecto a a),

Se incluyen aquí todas las prácticas de ascética mágica y guerrera que ? ) prebendas de mendicantes.
tienen lugar en las “casas de varones”, con ritos de pubertad y clases de ? ) prebendas de rentas naturales,
edad. Quien no resiste las pruebas de guerra es una “mujer”, es decir, está ? ) prebendas de percepción de tributos,
excluido del séquito. ? ) prebendas de emolumentos,

2) Las normas carismáticas pueden transformarse fácilmente en por regulación de la provisión, al principio puramente de mecenazgo (a) o
estamentales y tradicionales (carismático-hereditarias). De valer el puramente de botín (b, g), mediante una organización financiera más
carisma hereditario para el jefe (§ 11 e), es muy probable que rija racional:
también para el cuadro administrativo y eventualmente para los
adeptos, como regla de selección y utilización. Cuando una asociación ? ) Budismo.
política está dominada rigurosamente y por completo por este principio ? ) prebendas de arroz chinas y japonesas,
del carisma hereditario -de modo que todas las apropiaciones de los ? ) Existe como norma en todos los estados conquistadores
poderes señoriales, feudos, prebendas y probabilidades lucrativas se racionalizados.
realizan con arreglo a él -existe el tipo del “estado de linajes” ? ) Ejemplos numerosos por todas partes; especialmente de
(Geschlechterstaat). Todos los poderes y probabilidades de toda eclesiásticos y caballeros; pero también, en la India, prebendas de los
especie se tradicionalizan. Las cabezas de linaje (o sea, gerontócratas o poderes militares.
patriarcas legitimados por la tradición y no por carisma personal)
regulan el modo de su ejercicio, que no puede ser sustraído al linaje. respecto a b), el proceso de “trasladar al cargo” la misión carismática puede
No es la naturaleza del cargo la que determina el “rango” del hombre o ser de carácter más marcadamente patrimonial o más marcadamente
de su linaje, sino que el rango carismático-hereditario del linaje es burocrático. El primer caso es, por lo general, la regla, el segundo se
decisivo para las posiciones o cargos que pueda obtener. encuentra en la Antigüedad clásica y en el Occidente moderno; más
raramente y como excepción en otras partes;
Ejemplos principales: el Japón antes de la burocratización; China en gran
medida sin duda (las “viejas familias”) antes de la racionalización ocurrida respecto a c),
en los estados fraccionados; India con la ordenación en castas; Rusia antes ? ) feudo de tierras conservando el cargo el carácter de misión,
de la introducción del Miestnitschestvo y después en otra forma; e ? ) plena apropiación, de carácter feudal, de los poderes de mando.
igualmente, por todas partes, los “estamentos hereditarios” fuertemente
privilegiados. Ambos difícilmente separables. Sin embargo, la orientación por el carácter
de misión de estas “posiciones” no desaparece fácilmente, ni tampoco en la
3) El cuadro administrativo puede exigir e imponer la creación y Edad Media.
apropiación de posiciones individuales y probabilidades lucrativas en
§ 12a. Supuesto de la rutinización es la eliminación del carácter peculiar los comienzos de dominaciones religiosas (proféticas) o políticas (de
del carisma como ajeno a lo económico, su adaptación a las formas fiscales conquista), que, sin embargo, cede a las fuerzas de lo cotidiano tan pronto
(financieras) de la cobertura de las necesidades y, con ello, a las como la dominación está asegurada y, sobre todo, tan pronto como toma un
condiciones económicas de los sujetos a impuestos y tributos. Ahora, frente carácter de masas,.
a los “legos” de las misiones en proceso de prebendalización está el
“clero”, el miembro partícipe (con “participación”, ? ? ? ? ? ? ) de lo 2. Un motivo impulsor de la rutinización del carisma es siempre,
carismático, sólo que rutinizado como cuadro administrativo (sacerdotes de naturalmente, la tendencia al afianzamiento, es decir, a la legitimación de
la iglesia naciente); y frente a los sujetos a tributo -”súbditos de tributo”- las posiciones de mando y de las probabilidades económicas en beneficio
están los vasallos, prebendarios y funcionarios de la asociación política del séquito y de los adeptos del caudillo. Otro es, sin embargo, la
naciente -del “estado” en el caso racional-, o quizá los funcionarios del forzosidad objetiva de adaptación de las ordenaciones y del cuadro
partido, si han sustituido a los “hombres de confianza”. administrativo a las exigencias y condiciones normales y cotidianas de una
administración. A ello se deben, en particular, los indicios para una
Puede observarse en forma típica en las sectas budistas e hindúes (ver tradición administrativa y jurisprudencial, tal como la requieren tanto el
sociología de la religión). Igualmente en todos los imperios formados por cuadro administrativo normal como los dominados. Y también una
conquistas y racionalizados, con estructuras duraderas. Lo mismo en el ordenación, cualquiera que ésta sea, de las “posiciones” de los miembros
caso de partidos y otras formaciones puramente carismáticas en su origen. del cuadro administrativo. Y finalmente, sobre todo -de lo que se tratará
luego en particular-, la adaptación de los cuadros administrativos y de todas
Con la rutinización o adaptación a lo cotidiano, la asociación de las medidas administrativas a las condiciones económicas de la vida
dominación carismática desemboca en las formas de la dominación cotidiana; la cobertura de los costos con botín, contribuciones, regalos y
cotidiana: patrimonial -en particular, estamental- o burocrática. El carácter hospitalidad, tal como se ofrece en el estadio genuino del carisma guerrero
singular originario se manifiesta en el honor estamental carismático- y profético, no constituye en modo alguno el fundamento posible de una
hereditario o de oficio de los apropiantes, del jefe y del cuadro administración permanente de lo cotidiano.
administrativo, y en la naturaleza del prestigio del mando. Un monarca
hereditario “por la gracia de Dios” no es un simple señor patrimonial, 3. Por tanto, la rutinización no se resuelve con el problema del sucesor y
patriarca o jeque; un vasallo no es ningún ministerial o funcionario. Los está muy lejos de afectar tan sólo a este último. Por el contrario, el
detalles pertenecen a la teoría de los “estamentos”. problema capital estriba en la transición de los principios y cuadros
La rutinización o adaptación a lo cotidiano no se realiza por lo general sin administrativos carismáticos a los que exige la vida cotidiana. Pero el
luchas. No se olvidan en los comienzos las exigencias “personales” del problema de la sucesión afecta a la rutinización del núcleo carismático: el
carisma del “jefe” y la lucha del carisma personal con el hereditario y el caudillo mismo y su legitimación, mostrando, en contraposición al
objetivado -carisma del cargo- constituye un proceso típico en la historia. problema de la transición hacia ordenaciones y administraciones
tradicionales o legales, concepciones peculiares y características que sólo
1. La transformación del poder penitenciario (el perdón de los pecados pueden comprenderse desde la perspectiva de este proceso. Las más
mortales) de un poder personal de los mártires y ascetas en un poder importantes de ellas son: la de la designación carismática del sucesor y la
objetivado en el cargo de obispo y sacerdote fue mucho más lenta en del carisma hereditario.
Oriente que en Occidente, debido a la influencia en éste del concepto
romano de “cargo”. Revoluciones de jefes carismáticos contra poderes 4. El ejemplo histórico más importante de la designación del sucesor por el
carismático-hereditarios o carismático-objetivados se encuentran en toda jefe carismático mismo es, como se ha dicho, Roma. Con respecto al rex se
suerte de asociaciones desde el estado hasta los sindicatos (¡precisamente afirma asi en la tradición: con respecto al nombramiento del dictador y de
ahora!). Sin embargo, cuanto más complicadas son las dependencias los corregentes y sucesores en el principado, aparece finalmente
intereconómicas de la economía monetaria, tanto más fuerte se hace la establecido en los tiempos históricos; la forma de nombramiento de todos
presión de las necesidades cotidianas de los adeptos y con ello la tendencia los funcionarios superiores con imperium muestra claramente que también
a la rutinización, que por todas partes se ha mostrado en acción y que por para ellos existió la designación del sucesor por el procónsul con reserva de
regla general ha vencido rápidamente. El carisma es un fenómeno típico de su aprobación por el ejército de los ciudadanos. Pues la prueba y,
originariamente, la eliminación notoriamente libérrima de los candidatos Se agradece la donación de la presente obra a la Cátedra de Informática y
por parte del magistrado en funciones, muestra claramente la evolución. Relaciones Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales, de la Universidad
de Buenos Aires, Argentina.
5. Los ejemplos más importantes de designación del sucesor por el séquito
carismático son: la designación primitiva de los obispos, particularmente
del Papa, por el clero y sus reconocimientos por parte de la comunidad; y
(tal como ha hecho verosímil la investigación de V. Stutz) la elección del
rey germánico por designación de ciertos príncipes y reconocimiento por el
“pueblo” (en armas), a imitación de la elección episcopal. Formas 2006 - Reservados todos los derechos
semejantes se encuentran con frecuencia.
Permitido el uso sin fines comerciales
6. El país clásico de la evolución del carisma hereditario fue la India. Todas
las cualidades profesionales y, particularmente, todas las calificaciones de
autoridad y las “posiciones” de mando valieron allí como rigurosamente Súmese como voluntario o donante , para promover el crecimiento y la difusión de la
vinculadas a un carisma hereditario. La pretensión a feudos con derechos Biblioteca Virtual Universal www.biblioteca.org.ar
de mando se adhería al hecho de la pertenencia al clan regio, los feudos se
distribuían entre los más viejos del clan. Todos los cargos hierocráticos,
inclusive el singularmente importante e influyente de guru (directeur de
l’áme), todas las relaciones de clientela susceptibles de distribución, todos Si se advierte algún tipo de error, o desea realizar alguna sugerencia le solicitamos visite
los cargos dentro del “establecimiento aldeano” [Dorf-Establishment] el siguiente enlace. www.biblioteca.org.ar/comentario
(sacerdote, barbero, lavandero, vigilante, etc.) valían como vinculados a un
carisma hereditario. Toda fundación de una secta significaba fundación de
una jerarquía hereditaria (también en el taoísmo chino). También en el
“estado de linajes” japonés (antes de la introducción del estado
patrimonial-burocrático siguiendo el modelo chino) fue la articulación
social puramente carismático-hereditaria (de lo que se tratará con mayor
detalle en otra conexión).

El derecho carismático-hereditario de las “posiciones” de mando se

desarrolló de un modo parecido por todo el mundo. La calificación en
méritos del propio rendimiento fue sustituida por la calificación según
descendencia. Este fenómeno se encuentra en todas partes en los
fundamentos de la evolución del estamento hereditario, tanto en la nobleza
romana como en el concepto, según Tácito, de la stirps regia de los
germanos, lo mismo en las normas reguladoras de los torneos y de la
capacidad de fundación en la Edad Media tardía como en la moderna
preocupación por el pedigree de la nueva aristocracia norteamericana,
como, en general, allí donde revive la “diferenciación estamental”.
 12 LOS ALTOS cíRCULOS

hombres y las mujeres corrientes; ocupan posiciones desde las cua-

les sus decisiones tienen consecuencias importantes. El que tomen
o no esas decisiones importa menos que el hecho de que ocupen
esas posiciones centrales: el que se abstengan de actuar y de
tomar decisiones es en sí mismo un acto que muchas veces tiene
consecuencias más importantes que las decisiones que adoptan,
porque tienen el mando de las jerarquías y organizaciones más
importantes de la sociedad moderna: gobiernan las grandes em-
presas, gobiernan la maquinaria del Estado y exigen sus prerro-
gativas, dirigen la organización militar, ocupan los puestos de
mando de la estructura social en los cuales están centrados ahora
1 los medios efectivos del poder y la riqueza y la celebridad de que
gozan.
Los individuos de la minoría poderosa no son gobernantes so-
LOS ALTOS CIRCULOS litarios. Consejeros y consultores, portavoces y creadores de opi-
nión pública son con frecuencia quienes capitanean sus altas
ideas y decisiones. Inmediatamente por debajo de la minoría
Los PODERES de los hombres corrientes están circunscritos por están los políticos profesionales de los niveles medios de poder,
los mundos cotidianos en que viven, pero aún en esos círculos del en el Congreso y en los grupos de presión, así como entre las nue-
trabajo, de la familia y de la vecindad muchas veces parecen vas y viejas clases superiores de la villa, la ciudad y la región.
arrastrados por fuerzas que no pueden ni comprender ni gober- Mezcladas con ellos de modos muy curiosos, que exploraremos,
nar. Los "grandes cambios" caen fuera de su control, pero no están esas celebridades profesionales que viven de exhibirse cons-
por eso dejan de influir en su conducta y en sus puntos de vista. tantemente, pero que nunca se exhiben bastante mientras son
La estructura misma de la sociedad moderna los limita a pro- celebridades. Si esas celebridades no están a la cabeza de ninguna
yectos que no son suyos, sino que les son impuestos por todos jerarquía predominante, muchas veces tienen poder para llamar
lados, y dichos cambios presionan a los hombres y las mujeres la atención del público, o para brindar a las masas cosas sensa-
de la sociedad de masas, quienes, en consecuencia, creen que cionales, o, más directamente, para hacerse oír de quienes ocu-
no tienen objeto alguno en una época en que carecen de poder. pan posiciones de poder directo. Más o menos libres de compro-
Pero no todos los hombres son corrientes u ordinarios en este misos como críticos de la moral y técnicos del poder, como porta-
sentido. Como los medios de información y poder están centrali- voces de Dios y creadores de la sensibilidad de las masas, esas
zados, algunos individuos llegan a ocupar posiciones en la so- celebridades y consultores forman parte del escenario inmediato
ciedad norteamericana desde las cuales pueden mirar por encima en que se representa el drama de la minoría. Pero ese mismo dra-
del hombro, digámoslo así, a los demás, y con sus decisiones pue- ma está centrado en los puestos de mando de las grandes jerar-
den afectar poderosamente los mundos cotidianos de los hombres quías institucionales.
y las mujeres corrientes. No son producto de su trabajo; crean o
suprimen trabajo para miles de individuos, no están limitados *
por simples responsabilidades familiares, pues pueden eludirlas.
Quizás viven en muchos hoteles y muchas casas, pero no se sien- 1 La verdad acerca de la naturaleza y el poder de la minoría
ten obligados hacia ninguna comunidad; no necesitan meramente no es ningún secreto que los hombres de negocios saben pero no
"satisfacer las exigencias del día y de la hora", sino que crean dicen. Esos hombres sustentan teorías totalmente distintas acerca
en alguna parte esas exigencias y hacen que los otros las satis- de su papel en la sucesión de acontecimientos y decisiones. Con
fagan. Ejerzan o no su poder, su experiencia técnica y política frecuencia se muestran indecisos acerca de su papel, y aún con
de él trasciende con mucho a la de la población que está bajo mayor frecuencia permiten que sus temores y esperanzas influyan
ellos. Lo que dijo Jacobo Burckhardt de los "grandes hombres" en la estimación de su propio poder. Por grande que sea su poder
muy bien podrían decirlo la mayor parte de los norteamericanos real, tienden a tener de él una conciencia menos aguda que de
de su élite: "Son todo lo que nosotros no somos"." la resistencia de los otros a usarlo. Además, la mayor parte de
La minoría poderosa está compuesta de hombres cuyas posi- los hombres de negocios norteamericanos han aprendido bien la
ciones les permiten trascender los ambientes habituales de los retórica de las relaciones públicas, en algunos casos hasta el pun-

11
 LOS ALTOS cíRCULOS 13
14 LOS ALTOS CÍRCULOS
to de usarla cuando están a solas, llegando a creer en ella. La
conciencia personal de su papel que tienen los actores es sólo una y, en ocasiones, debidamente subordinadas a ésas. ~inguna fa-
de las varias fuentes que hay que examinar para comprender milia es tan directamente poderosa en los asuntos nacionales como
a los círculos sociales superiores. Pero muchos de los que creen cualquier compañía anónima importante; ninguna iglesia es tan
que no hay tal minoría, o en todo caso que no hay ninguna mi- directamente poderosa en las biografías externas de los jóvenes
noría de cierta importancia, apoyan su argumentación en lo que norteamericanos como la institución militar; ninguna universi-
los hombres de negocios piensan de sí mismos, o por lo menos, lo dad es tan poderosa en la dirección de los grandes acontecimien-
que dicen en público. tos como el Consejo Nacional de Seguridad. Las instituciones
Pero hay otra opinión: quienes creen, aunque sea vagamente, religiosas, educativas y familiares no son centros autónomos de
que ahora prevalece en los Estados Unidos una minoría de gran poder nacional; antes al contrario, esas zonas descentralizadas son
importancia, con frecuencia basan esa opinión en la tendencia moldeadas cada vez más por los tres grandes, en los cuales tienen
histórica de nuestro tiempo. Han experimentado, por ejemplo, el lugar ahora acontecimientos de importancia decisiva e inmediata.
predominio de los acontecimientos militares, y de ahí infieren Las familias, las iglesias y las escuelas se adaptan a la vida mo-
que los generales y los almirantes, así como otras personas decisi- derna; los gobiernos, los ejércitos y las empresas la moldean, y,
vas influidas por ellos, deben ser enormemente poderosos. Creen al hacerlo así, convierten aquellas instituciones menores en medios
que el Congreso ha abdicado de nuevo en un puñado de hombres para sus fines. Las instituciones religiosas suministran capella-
decisivos y claramente relacionados con la cuestión de la guerra nes para las fuerzas armadas, donde se les emplea como medios
o la paz. Saben que se arrojó la bomba sobre el Japón en nombre para aumentar la eficacia de su moral para matar. Las escuelas
de los Estados Unidos de América, aunque nadie les consultó seleccionan y preparan hombres para las tareas de las empresas
en ningún momento sobre el asunto. Advierten que viven en tiem- de negocios y para funciones especializadas en las fuerzas arma-
pos de grandes decisiones, y saben que ellos no toman ninguna. das. La familia extensa ha sido, desde luego, disuelta hace mucho
En consecuencia, puesto que consideran el presente como histo- tiempo por la revolución industrial, y en la actualidad el hijo
y el padre son separados de la familia, por la fuerza si es nece-
ria, infieren que debe haber una minoría poderosa, que toma o
sario, siempre que los llame el ejército del Estado. Y los símbolos
deja de tomar decisiones, en el centro mismo de ese presente. de todas esas instituciones menores se usan para legitimar el po-
Por una parte, los que comparten esta opinión acerca de los der y las decisiones de los tres grandes.
grandes acontecimientos históricos, suponen que hay una mino- El destino vital del individuo moderno no sólo depende de la
ría y que esa minoría ejerce un poder muy grande. Por otra par- familia en que ha nacido o en la que entra por el matrimonio,
te, los que escuchan atentamente los informes de hombres que ma- sino, cada vez más, de la empresa en que pasa las horas más des-
nifiestamente intervienen en las grandes decisiones, no creen, con piertas de sus mejores años; no sólo de la escuela en que se ha
frecuencia, que haya una minoría cuyos poderes tengan una im- educado cuando niño y adolescente, sino también del Estado, que
portancia decisiva. está en contacto con él durante toda la vida; no sólo de la igle-
Hay que tener en cuenta ambas opiniones, pero ninguna de sia en que de vez en cuando oye la palabra de Dios, sino también
ellas es suficiente. El camino para comprender el poder de la del ejército en que es disciplinado.
minoría norteamericana no está únicamente en reconocer la es- Si el estado centralizado no pudiera confiar en las escuelas
cala histórica de los acontecimientos ni en aceptar la opinión per- públicas y privadas para inculcar sentimientos de lealtad nacio-
sonal expuesta por individuos indudablemente decisivos. Detrás nalista, sus líderes buscarían en seguida el medio de modificar
de estos hombres y detrás de los acontecimientos de la historia, el sistema educativo descentralizado. Si el índice de quiebras entre
enlazando ambas cosas, están las grandes instituciones de la so- las quinientas empresas mayores fuera tan elevado como el índi-
ciedad moderna. Esas jerarquías del Estado, de las empresas eco- Ce general de divorcios entre los treinta y siete millones de pare-
nómicas y del ejército constituyen los medios del poder; como ta- jas casadas, constituiría una catástrofe económica de proporcio-
les, tienen actualmente una importancia nunca igualada antes nes nacionales. Si los individuos de los ejércitos les entregaran
en la historia humana, y en sus cimas se encuentran ahora los de sus vidas no más de lo que los creyentes entregan a las iglesias
puestos de mando de la sociedad moderna que nos ofrecen la a que pertenecen, eso constituiría una crisis militar.
clave sociológica para comprender el papel de los círculos socia-
les más elevados en los Estados Unidos. Dentro de cada uno de los tres grandes, la unidad institucional
En la sociedad norteamericana, el máximo poder nacional re- típica se ha ampliado, se ha hecho administrativa y, en cuanto
side ahora en los dominios económico, político y militar. Las de- al poder de sus decisiones, se ha centralizado. Detrás de estos
más instituciones parecen estar al margen de la historia moderna acontecimientos está una tecnología fabulosa, porque, en cuanto
 LOS ALTOS cíRCULOS 15
16 LOS ALTOS. cíRCULOS
instituciones, se han asimilado esa tecnología y la guían, aun-
que ella a su vez informa y marca el ritmo a su desenvolvimiento. pentina. En todos ellos, los hombres llamados a decidir se dan
La economía --en otro tiempo una gran dispersión de peque- cuenta de la interdependencia de los grandes órdenes institucio-
ñas unidades productoras en equilibrio autónomo- ha llegado nales. En el siglo XIX, en que era menor 1" escala de todas las ins-
a estar dominada por dos o trescientas compañías gigantescas, tituciones, su integración liberal se consiguió en la economía au-
relacionadas entre sí administrativa y políticamente, las cuales tie- tomática por el juego autónomo de las fuerzas del mercado, y en
nen conjuntamente las claves de las resoluciones económicas. el dominio político automático por la contratación y el voto. Se
suponía entonces que un nuevo equilibrio saldría a su debido tiem-
El orden político, en otro tiempo una serie descentralizada po del desequilibrio y el rozamiento que seguía a las decisiones
de varias docenas de Estados con una médula espinal débil, se ha limitadas entonces posibles. Ya no puede suponerse eso, y no lo su-
convertido en una institución ejecutiva centralizada que ha to- ponen los hombres situados en la cúspide de cada una de las
rnado para sí muchos poderes previamente dispersos y ahora se tres jerarquías predominantes.
mete por todas y cada una de las grietas de la estructura social. Porque dado el alcance de sus consecuencias, las decisiones -y
El orden milítar, en otro tiempo una institución débil, encua- las indecisiones- adoptadas en cualquiera de ellas se ramifican
drada en un contexto de recelos alimentados por las milicias de en las otras, y en consecuencia las decisiones de las alturas tien-
los Estados, se ha convertido en la mayor y más costosa de las den ya a coordinarse o ya a producir la indecisión de los mandos.
características del gobierno, y, aunque bien instruida en fingir son- No siempre ha sido así. Cuando formaban el sector económico in-
risas en sus relaciones públicas, posee ahora toda la severa y ás- numerables pequeños empresarios, por ejemplo, podían fracasar
pera eficacia de un confiado dominio burocrático. muchos de ellos, y las consecuencias no pasaban de ser locales;
En cada una de esas zonas institucionales, han aumentado las autoridades políticas y militares no intervenían. Pero ahora,
enormemente los medios de poder a disposición de los individuos dadas las expectativas políticas y los compromisos militares, ¿ pue-
que toman las decisiones; sus poderes ejecutivos centrales han si- den permitir que unidades claves de la economía privada caigan
do reforzados, y en cada una de ellas se han elaborado y apretado en quiebra? En consecuencia, intervienen cada vez más en los
modernas rutinas administrativas. asuntos económicos y, al hacerlo, las decisiones que controlan ca-
da uno de los órdenes son inspeccionadas por agentes de los otros
Al ampliarse y centralizarse cada uno de esos dominios, se dos, y se traban entre sí las estructuras económicas, militares y
han hecho mayores las consecuencias de sus actividades y aumen- políticas.
ta su tráfico con los otros. Las decisiones de un puñado de em-
presas influyen en los acontecimientos militares, políticos y eco- En el pináculo de cada uno de los tres dominios ampliados y
nómicos en todo el mundo. Las decisiones de la institución centralizados se han formado esos círculos superiores que consti-
militar descansan sobre la vida política así como sobre el nivel mis- tuyen las élites económica, política y militar. En la cumbre de
mo de la vida económica, y los afectan lastimosamente. Las deci- la economía, entre los ricos corporativos, es decir, entre los gran-
siones que se toman en el dominio político determinan las acti- des accionistas de las grandes compañías anónimas, están los altos
jefes ejecutivos; en la cumbre del orden político, los individuos
vidades económicas y los programas militares. Ya no hay, de
del directorio político; y en la cumbre de la institución militar,
una parte, una economía, y de otra parte, un orden político que la élite de estadistas -soldados agrupados en el Estado Mayor
contenga una institución militar sin importancia para la política Unificado y en el escalón más alto del ejército. Como cada uno
y para los negocios. Hay una economía política vinculada de mil de esos dominios ha coincidido con los otros, como las decisiones
maneras con las instituciones y las decisiones militares. A cada tienden a hacerse totales en sus consecuencias, los principales in-
lado de las fronteras que corren a través de la Europa central y dividuos de cada uno de los tres dominios de poder -los señores
de Asia hay una trabazón cada vez mayor de estructuras econó- de la guerra, los altos jefes de las empresas, el directorio polí-
micas, militares y políticas." Si hay intervención gubernamental tico- tienden a unirse, a formar la minoría del poder de los Es-
en la economía organizada en grandes empresas, también hay in- tados Unidos.
tervención de esas empresas en los procedimientos gubernamen-
tales. En el sentido estructural, este triángulo de poder es la fuen- 2 Con frecuencia se piensa de los altos círculos que constituyen
te del directorio entrelazado que tanta importancia tiene para la y rodean esos puestos de mando en relación Con lo que poseen
estructura histórica del presente. sus individuos: tienen una parte mayor que las otras gentes de
El hecho de esa trabazón se pone claramente de manifiesto las cosas y experiencias más altamente valoradas. Desde este pun-
en cada uno de los puntos críticos de la moderna sociedad ca- to de vista, la minoría está formada simplemente por quienes tie-
pitalista: desplome de precios y valores, guerra, prosperidad re-
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18 LOS ALTOS cíRCuLOS
nen el máximo de lo que puede tenerse, que generalmente se con-
sidera que comprende el dinero, el poder y el prestigio, así como económicas, estatales y militares el que sus posiciones cumbres
todos los modos de vida a que conducen esas cosas." Pero la mi- sean cada vez más intercambiables entre si, Una consecuencia
noría no está formada simplemente por los que tienen el máximo, de es~o. es el carácter cumulativo del prestigio. Así, por ejemplo, el
porque no "tendrían el máximo" si no fuera por sus posiciones prestigio puede tener por base inicial funciones militares, expre-
en las grandes instituciones. Pues esas instituciones son las bases sarse ~esp~és y acrecerse en una institución educativa gobernada
necesarias del poder, la riqueza y el prestigio, y al mismo tiempo por directivos de grandes empresas industriales, y, finalmente,
c~brarse en efectivo en el orden político, donde, para el general
los medios principales de ejercer el poder, de adquirir y conser-
var riqueza y de sustentar las mayores pretensiones de prestigio. Eisenhower y los que él representa, el poder y el prestigio al-
c~nzan por último su culminación definitiva. Lo mismo que la
Entendemos por poderosos, naturalmente, los que pueden reali- nqueza y el poder, el prestigio tiende a ser cumulativo: cuanto
zar su voluntad, aunque otros les hagan resistencia. En conse- más se tiene, más quiere tenerse. Esos valores tienden también
cuencia, nadie puede ser verdaderamente poderoso si no tiene a ser convertibles el uno en el otro: para el rico es más fácil
acceso al mando de las grandes instituciones, porque sobre esos que para el pobre conseguir poder; los que tienen una posición
medios institucionales de poder es como los verdaderamente po- hallan más fácil controlar las oportunidades para enriquecerse
derosos son, desde luego, poderosos. Altos políticos y altos fun- que los que no la tienen.
cionarios del gobierno tienen ese poder institucional; lo mismo Si separamos a los cien hombres más poderosos de los Esta-
hacen los almirantes y los generales, y los principales propie- dos Unidos, a los cien más ricos y a los cien más famosos, de las
tarios y directores de las grandes empresas. Es cierto que no todo posiciones institucionales que ahora ocupan, de sus recursos en
el poder está vinculado a esas instituciones ni se ejerce mediante hombres, mujeres y dinero, y de los medios de comunicación con
ellas, pero sólo dentro y a través de ellas puede el poder ser más las masas que ahora están enfocados sobre ellos, carecerían de
o menos duradero e importante. poder y serían pobres y obscuros. Porque el poder no es de un in-
También la riqueza se adquiere en las instituciones y mediante dividuo, la riqueza no se centra en la persona del rico y la cele-
ellas. No puede entenderse la pirámide de la riqueza s610 teniendo bridad no es inherente a ninguna personalidad. Celebridad, ri-
en cuenta a los muy ricos; porque, como veremos, las familias queza y poder requieren el acceso a las grandes instituciones, ya
dueñas de grandes herencias están complementadas ahora por que las posiciones institucionales que los individuos ocupan deter-
las instituciones corporativas de la sociedad moderna: cada una minan en gran parte sus oportunidades para conseguir y conser-
de las familias muy ricas ha estado y está estrechamente conec- var esas valiosas experiencias.
tada -siempre legalmente y con frecuencia también desde car-
gos directivos- con una de las empresas multimillonarias de 3 Puede considerarse también a las personas de los altos círcu-
dólares- los como miembros de un estrato social cimero, como una serie
La sociedad moderna por acciones es la primera fuente de de grupos cuyos individuos se conocen entre sí, se relacionan en-
riqueza, pero, en el capitalismo reciente, también el aparato po- tre sí en la vida social y en la vida de los negocios, y así, al tomar
lítico abre y cierra muchos caminos hacia la riqueza. La cuantía decisiones, se tienen en cuenta unos a otros. De acuerdo con
y la fuente del ingreso, el poder sobre los bienes de consumo así esta concepción, la élite se considera a sí misma, y es considerada
como sobre el capital productivo, están determinados por la po- por los demás, como el círculo íntimo de "las altas clases socia-
sición dentro de la economía política. Si nuestro interés por los Ies"." Forman una entidad social y psicológica más o menos com-
muy ricos va más allá de su consumo pródigo o miserable, de- pacta, y tienen conciencia de pertenecer a una clase social. Las
bemos examinar sus relaciones con las formas modernas de pro- personas son admitidas o no en esa clase, y es una diferencia cua-
piedad corporativa y con el Estado; porque esas relaciones de- litativa, y no una escala meramente numérica, lo que los separa
terminan ahora las oportunidades de los individuos para obtener de quienes no pertenecen a la élite. Tienen una conciencia más
gran riqueza y percibir grandes ingresos. o menos clara de sí mismos como clase social y se conducen entre
A las grandes unidades institucionales de la estructura social sí de un modo distinto a como se conducen con individuos de
les acompaña un gran prestigio cada vez mayor. Es obvio que el otras clases. Se aceptan unos a otros, se comprenden entre sí, se
prestigio depende, muchas veces de un modo absolutamente deci- casan entre sí, y tienden a trabajar y a pensar, si no juntos, por
sivo, del acceso a los mecanismos de publicidad que son actual- lo menos del mismo modo.
mente una característica central y normal de todas las grandes Ahora bien, no queremos prejuzgar con nuestra definición si
instituciones de los Estados Unidos contemporáneos. Además, cons- los individuos de la élite que ocupa los puestos de mando se sien-
tituye también un rasgo de esas jerarquías de las instituciones ten a sí mismos como miembros de una clase socialmente recono-
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cida, ni si de una clase clara y distinta se derivan proporciones las que saben muy poco las gentes de las clases media y baja, que
considerables de la élite. Esas son cuestiones que hay que inves- ni siquiera pueden soñarlas. Hay familias que, en su bienestar,
tigar. Pero a fin de que podamos saber qué es lo que nos propo- están completamente aisladas de los tumbos y traqueteos econó-
nemos investigar, debemos señalar algo que muestran claramen- micos que experimentan las familias simplemente prósperas y las
te todas las biografías y memorias de hombres ricos, poderosos y situadas en grados inferiores de la escala. Hay asimismo hombres
eminentes: cualesquiera otras cosas que puedan ser, los indivi- poderosos que, en grupos muy pequeños, toman decisiones de
duos de esos altos círculos forman parte de una serie de "multi- enorme importancia para la población situada bajo ellos.
tudes" que se trasladan o imbrican y de "camarillas" intrincada- La élite norteamericana entró en la historia moderna como una
mente relacionadas entre sí. Hay una especie de atracción mutua burguesía virtualmente sin oposición. Ni antes ni después ha habido
entre quienes "se sientan en la misma terraza", aunque, frecuen- ninguna burguesía nacional que haya conocido tales oportunidades
temente, esto resulta claro para ellos, lo mismo que para los y ventajas. Sin vecindades militares, fácilmente ocuparon un con-
otros, únicamente cuando sienten la necesidad de trazar la línea tinente aislado, rico en recursos naturales y extraordinariamente
divisoria, cuando, en defensa común, llegan a percibir lo que atractivo para una fuerza de trabajo bien dispuesta. Ya estaban
tienen en común y estrechan sus filas contra los extraños. a la mano un poder organizado y una ideología para justificarlo.
La idea de ese estrato dirigente implica que la mayor parte Contra las restricciones mercantilistas, heredaron el principio del
de sus individuos tienen orígenes sociales análogos, que a lo lar- laissez-faire, y contra los plantadores del Sur impusieron el prin-
go de sus vidas mantienen entre sí una red de conexiones fami- cipio del industrialismo. La Guerra de Independencia puso fin
liares o amistosas, y que existe, hasta cierto punto, la intcrcarn- a las pretensiones coloniales de la nobleza, pues los realistas hu-
biabilidad de posiciones entre las jerarquías diversas del dinero, yeron del país y muchos latifundios fueron repartidos. El le-
del poder y de la fama. Tenemos que advertir inmediatamente, vantamiento jacksoniano con su revolución legal puso fin a las
desde luego, que si existe ese estrato minoritario, su visibilidad pretensiones al monopolio de las viejas familias de la Nueva
social y su forma son, por razones históricas muy fuertes, comple- Inglaterra. La Guerra de Secesión quebrantó el poder, y en con-
tamente distintas de las de los parentescos nobles que en otro secuencia el prestigio, de quienes, antes de la guerra, aspiraban
tiempo gobernaron diferentes naciones europeas. en el Sur a gozar de la más alta consideración. El ritmo del
El hecho de que la sociedad norteamericana no haya pasado desarrollo capitalista en general hizo imposible que se produje-
nunca por una época feudal es de importancia decisiva para el ra y durara en los Estados Unidos una nobleza hereditaria.
carácter de su élite así como para dicha sociedad en general, Ninguna clase gobernante fija, anclada en la vida agraria
porque significa que ninguna nobleza ni aristocracia, creada an- y con la aureola de la gloria militar, pudo contener en Norteamé-
tes de la era capitalista, ha sostenido una tensa oposición con la rica el empuje histórico del comercio y de la industria, ni so-
alta burguesía; significa que esta burguesía ha monopolizado no meter a la élite capitalista, como los capitalistas fueron sometidos
sólo la riqueza, sino también el prestigio y el poder; significa que en Alemania y el Japón, por ejemplo. Ni pudo la clase gober-
ningún equipo de familias nobles ha ocupado las posiciones más nante de ninguna parte del mundo contener a la de los Estados
altas y monopolizado los valores que por lo general se tienen en
Unidos cuando vino a decidir la historia la violencia industria-
lizada. Así lo atestiguan el destino de Alemania y del Japón en
gran estimación, y, desde luego, que ningún equipo lo hizo ex-
las dos guerras mundiales, y también el destino de la misma In-
plícitamente basándose en un derecho hereditario; significa, en
glaterra, de su clase gobernante modelo, al convertirse Nueva
fin, que ni los altos dignatarios de la iglesia, ni la nobleza corte- York en la inevitable capital económica y Washington en la in-
sana, ni los poderosos terratenientes condecorados con atavíos ho- evitable capital política del mundo capitalista occidental.
noríficos, ni los monopolizadores de los altos puestos del ejército
se opusieron a la burguesía enriquecida ni hicieron resistencia a 4 La minoría que ocupa los puestos de mando puede conside-
su elevación en nombre de la cuna y del privilegio. rarse como la poseedora del poder, la riqueza y la fama; puede
Pero esto no quiere decir que no haya estratos superiores en considerarse asimismo como formada por individuos pertenecien-
los Estados Unidos. El que hayan salido de una "clase media" tes al estrato superior de una sociedad capitalista. También se
que no ha tenido superiores aristocráticos, no quiere decir que les puede definir con criterios psicológicos y morales, como cier-
hayan seguido siendo clase media cuando hicieron posible su tas especies de individuos selectos. Definidos así, los miembros de
propia superioridad enormes aumentos en riqueza. Sus orígenes 1,; élite son, sencillamente, personas de carácter y energía supe-
y su novedad quizás han hecho a esos altos estratos menos visi- nores.
bles en los Estados U nidos que en otras partes; pero hoy existen El humanista, por ejemplo, puede concebir la élite no como
en este país, realmente, acumulaciones de riqueza y poder de
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un plano o categoría social, sino como el conjunto de los indi- tenemos por qué abandonar la idea de que su experiencia y pre-
viduos dispersos que intentan superarse a sí mismos y que, en paración desarrollan en ellos caracteres de un tipo específico.
consecuencia, son más nobles, más eficientes, como hechos de Actualmente debemos restringir la idea de que la élite está
mejor clase. No importa que sean pobres o ricos, que ocupen al- formada por individuos de un tipo elevado, ya que los hombres
tas o bajas posiciones, que sean aclamados o despreciados: son seleccionados para las altas posiciones y formados por ellas tienen
élite por la clase de individuos que son. El resto de la población muchos portavoces y consejeros, muchos apuntadores y maquillis-
es masa, la cual, según esta concepción, yace indolentemente tas, que modifican el concepto que tienen de sí mismos y crean
en una incómoda mediocridad." sus imágenes públicas, así como dan forma a muchas de sus de-
Esta es la clase de concepción socialmente iloca1izada que han cisiones. En este respecto hay, naturalmente, muchas diferencias
desarrollado recientemente algunos escritores norteamericanos de entre los individuos de la élite, pero, por regla general, hoy día
tendencias conservadoras. * Pero la mayor parte de las con- en los Estados Unidos sería ingenuo interpretar cualquier gru-
cepciones morales y psicológicas de la élite son mucho menos so- po importante de élite simplemente por su personal ostensible
fisticadas, y toman en cuenta no los individuos, sino el estrato en o manifiesto. La élite norteamericana muchas veces parece me-
su conjunto. Realmente, esas ideas nacen siempre en una socie- nos una colección de personas que de entidades corporativas,
dad en que algunas personas poseen más que otras de lo que pue- las cuales son en gran parte creadas como tipos normales de "per-
de poseerse. Las personas que gozan de ventajas se resisten a creer sonalidad" y se les hace hablar como tales. Hasta la celebridad
que ellas son por casualidad personas que gozan de ventajas, y más independiente en apariencia es habitualmente una especie
se inclinan a definirse a sí mismas como personas naturalmente de producto artificial presentado todas las semanas por un per-
dignas de lo que poseen, y a considerarse como una élite natural, sonal disciplinado que sistemáticamente pondera el efecto de los
y, en realidad, a imaginarse sus riquezas y privilegios como amplia- chistes improvisados que la celebridad repite "espontáneamente".
ciones naturales de sus personalidades selectas. En este sentido, No obstante, mientras la élite florezca como clase social o como
la idea de la élite como compuesta de hombres y mujeres que tie- equipo de hombres que ocupan los puestos de mando, siempre
nen un carácter moral más exquisito constituye una ideología de seleccionará y formará ciertos tipos de personalidad y rechazará
¿lite en cuanto estrato gobernante privilegiado, y ello es así ya otros. La especie de seres morales y psicológicos en que se con-
sea esa ideología obra de la élite misma o de otros. vierten los hombres está en gran parte determinada por los va-
En épocas de retórica igualitaria, los más inteligentes o los más leres que estiman y por los papeles institucionales que se les per-
elocuentes entre las clases baja y media, así como algunos indi- mitirá representar y se espera que representen. Desde el punto
viduos culpables de la clase alta, pueden llegar a sustentar ideas de vista del biógrafo, un hombre de las clases altas está formado
relativas a una contra-élite. De hecho, en la sociedad occidental por sus relaciones con otros como él en una serie de pequeños
hay una larga tradición e imágenes variadas del pobre, el ex- grupos íntimos por los cuales pasa y a los que puede volver a lo
plotado y el oprimido como los verdaderamente virtuosos, los largo de su existencia. Así concebida, la élite es una serie de altos
justos, los bienaventurados. Esta idea moral de una contra-élite, círculos cuyos miembros son seleccionados, preparados y certi-
que brota de la tradición cristiana, según la cual dicha contra- ficados, y a quienes se permite el acceso íntimo a los que man-
élite está formada por tipos esencialmente superiores condenados dan las jerarquías institucionales impersonales de la sociedad mo-
a una situación inferior, puede ser y fue usada por la población derna. Si hay una clave para penetrar la idea psicológica de la
humilde para justificar las críticas más severas de las minorías élüe, es que los individuos de ésta reúnen en su persona la con-
gobernantes y para aclamar imágenes utópicas de una élite nueva ciencia de una facultad impersonal de adoptar decisiones y sen-
que ha de venir. sibilidades íntimas que comparten entre sí. Para comprender la
Pero la concepción moral de la élite no siempre es una mera élite como clase social, tenemos que examinar toda una serie de
ideología de los super-privilegiados o una contra-ideología de los pequeños ambientes en que las personas se tratan íntima y direc-
infra-privilegiados, Con frecuencia es un hecho: poseyendo ex- tamente, el más obvio de los cuales, históricamente, ha sido la
periencias controladas y privilegios selectos, muchos individuos familia de la clase alta, pero los más importantes de los cuales
del estrato superior llegan con el tiempo a aproximarse a los ti- son actualmente la escuela secundaria y el club."
pos de carácter que pretenden encarnar. Aun cuando renuncie-
mos -como debemos renunciar- a la idea de que el hombre o 5 Estas distintas concepciones de la élite, cuando se las entien-
la mujer de élite han nacido dotados de un carácter de élite, no de adecuadamente, aparecen intrincadamente ligadas las unas con
-s otras, y las emplearemos todas en este estudio del éxito nor-
* Véase 14: El temperamento conservador. nericano, Estudiaremos cada uno de los diversos altos círcu-
 LOS ALTOS cíRCULOS

los que presentan candidatos a la élite, y lo haremos en relación 24 LOS ALTOS CÍRCULOS

con las grandes instituciones que forman la sociedad total de cepto, las decisiones de los hombres visibles de los altos círculos
los Estados U nidos; e investigaremos las interrelaciones entre la no cuentan en la historia."
riqueza, el poder y el prestigio que existen dentro de cada una Internacionalmente, tiende a prevalecer la imagen de la mino-
de ellas y entre todas. Pero lo que principalmente nos interesa ría omnipotente. Todos los acontecimientos felices y los sucesos
es el poder de quienes ocupan ahora los puestos de mando y el agradables son imputados inmediatamente por quienes moldean
papel que representan en la historia de nuestra época. la opinión pública a los gobernantes de sus propias naciones; to-
Puede concebirse como omnipotente esa minoría y creerse que dos los acontecimientos infaustos y los sucesos desagradables son
sus poderes son un gran designio secreto. De esta suerte, según el imputados al extranjero enemigo. En ambos casos, se presupone
marxismo vulgar, se explican los acontecimientos y las tenden- la omnipotencia de los malos gobernantes y de los líderes vir-
cias refiriéndolos a la "voluntad de la burguesía", en el nazismo tuosos. Dentro de la nación, el empleo de semejante retórica es
a la "conspiración de los judíos", y actualmente en los Estados más complicado: cuando los individuos hablan de la fuerza de
Unidos, con poco fundamento, a la "fuerza oculta de los espías su propio partido o círculo, ellos y sus jefes son, naturalmente,
comunistas". Según esas concepciones de la minoría omnipotente impotentes; lo único omnipotente es "la gente". Pero cuando ha-
blan del poder del partido o círculo adversario, atribuyen la om-
como causa histórica, dicha minoría no es nunca un agente to- nipotencia a los líderes: "la gente" no hace ahora más que se-
talmente visible. En realidad, es un substitutivo secular de la vo- guirlos impotentemente.
luntad de Dios, que se realiza en una especie de designio provi- Lo más común es que los hombres de poder norteamericanos
dencial, salvo que habitualmente se piensa que individuos que no tienden, por convención, a negar que son poderosos. Ningún nor-
forman parte de ella pueden hacerle oposición y, finalmente, ven- teamericano es candidato al poder para dominar o ni siquiera go-
cerla.* bernar, sino sólo para servir; no se convierte en un burócrata
La opinión opuesta --que considera impotente a la minoría-- ni en un funcionario, sino en un servidor público. y en la ac-
es ahora muy popular entre los observadores de tendencias libe- tualidad, como ya he dicho, esas actitudes se han convertido
rales. Lejos de ser omnipotentes, considéranse tan diseminadas las en rasgos normales de los programas públicos de todos los hom-
élites, que carecen de toda coherencia como fuerza histórica. Su bres de poder. Se han convertido en una parte tan firme del es-
invisibilidad no es la invisibilidad de lo secreto, sino la invisibi- tilo de ejercer el poder, que algunos escritores conservadores las
malinterpretan fácilmente, como indicios de la tendencia a una
lidad de la multitud. Quienes ocupan los puestos de autoridad, "situación amorfa del poder".
están tan acorralados -por otras minorías que los presionan, o Pero la "situación del poder" en los Estados Unidos es hoy
por el público en cuanto cuerpo electoral, o por los códigos cons- menos amorfa de como la ven quienes la consideran como una
titucionales-, que aunque formen una clase superior no son una confusión romántica. Es menos una "situación" plana y transi-
clase gobernante; aunque quizás sean hombres de poder, no hay toria que una estructura escalonada y duradera. Y si quienes ocu-
una élite de poder; aunque quizás haya un sistema de estratifi- pan sus escalones más altos no son omnipotentes, tampoco son
cación, no hay un estrato superior efectivo. En definitiva, este impotentes. Es la forma y la altura de la gradación del poder lo
concepto de la minoría, que la considera tan debilitada por los que tenemos que examinar si hemos de comprender el grado de
componendas y desunida hasta el punto de ser impotente, es un poder que tiene y ejerce la minoría.
substitutivo del destino colectivo impersonal; pues, según este con- Si el poder para decidir cuestiones nacionales como las que
se deciden fuera compartido de un modo absolutamente igual,
* Quienes denuncian que han estado o están en el gobierno agentes • La idea de la minoría impotente, como tendremos ocasión de ver
comunistas, lo mismo que aquellos a quienes alarman, nunca se formulan
esta pregunta: "Bien, supongamos que hay comunistas en puestos elevados. en 11: La teoría del equilibrio es poderosamente apoyada por la noción
de una economía automática en que el problema del poder se resuelve
pero ¿ cuánto poder tienen?" Se limitan a suponer que los individuos que
para la élite económica negando su existencia. Nadie tiene poder bastan-
ocupan puestos elevados, o en este caso aun los que ocupan cargos desde te para que las cosas sean de otro modo; los acontecimientos son conse-
los cuales pueden influir en aquellos individuos, deciden acontecimientos cuencia de un equilibrio anónimo. También para la minoría política re-
importantes. Quienes piensan que agentes comunistas entregaron China suelve el problema del poder la teoría del equilibrio. Paralela a la eco-
al bloque soviético, suponen sencillamente que hay un equipo de indi- nomía de mercado hay una democracia sin líderes en que nadie es res-
viduos que decide esas cuestiones, activamente o por descuido o estupi- ponsable de nada y todos son responsables de todo; la voluntad de los
dez. Otros muchos, que no creen que los agentes comunistas tuvieran tanta indiviauos actúa únicamente a través de la acción impersonal del pro-
influencia, aun suponen que se bastaron para perder China los hombres cedimiento electoral.
decisivos norteamericanos, no obstante su lealtad a la nación.
 LOS ALTOS cíRCULOS 25 26 LOS ALTOS cíRCULOS

no habría minoría poderosa; en realidad, no habría gradación cuencia, se mezclan fácilmente. Este tipo de umon alcanza su
del poder, sino sólo una homogeneidad radical. En el extremo ápice espumoso en la participación en el prestigio que ha de te-
opuesto, si el poder de decidir dichas cuestiones fuera absoluta- nerse en el mundo de la fama; y alcanza una culminación más
mente monopolizado por un pequeño grupo, tampoco habría gra- sólida en la intercambiabilidad de posiciones que tiene lugar den-
dación del poder: sencillamente, tendría el mando ese pequeño tro de cada uno de los órdenes institucionales predominantes y
grupo, y por debajo de él estarían las masas indiferenciadas, do- entre ellos.
minadas. La sociedad norteamericana actual no representa nin- n. Detrás de la unidad psicológica y social que podemos des-
guno de esos extremos, mas no por eso es menos útil tener idea cubrir, están la estructura y los mecanismos de esas jerarquías ins-
de ellos: esto nos ayudará a comprender más claramente el pro- titucionales, presididas actualmente por el directorio político, los
blema de la estructura del poder en los Estados U nidos, y, den- grandes accionistas de las grandes empresas y los altos grados mi-
tro de ella, la posición de la minoría del poder. litares. Cuanto mayor sea la escala de esos dominios burocrá-
Dentro de cada uno de los órdenes institucionales más pode- ticos, mayor es el alcance de su respectivo poder como élite. El
rosos de la sociedad moderna hay una gradación del poder. El modo en que está formada cada una de las grandes jerarquías y
dueño de un puesto callejero de frutas no tiene tanto poder en las relaciones que mantiene con las otras, determinan en gran
ninguna zona decisiva social, económica o política, como el jefe parte las relaciones de sus jefes. Si esas jerarquías están disemi-
de una compañía frutera multimillonaria; ningún teniente de lí- nadas y desunidas, sus respectivas minorías tienden a estar dise-
nea es tan poderoso como el Estado Mayor del Pentágono; nin- minadas y desunidas; si tienen muchas interconexiones y muchos
gún sheriff o alguacil tiene tanta autoridad como el presidente puntos de intereses coincidentes, sus minorías tienden a formar
de los Estados Unidos. En consecuencia, el problema de definir una agrupación coherente.
la minoría del poder se refiere al nivel en que queramos trazar La unidad de la minoría no es un simple reflejo de la unidad
la línea divisoria. Si bajamos la línea, definiremos la minoría co- de las instituciones, pero los individuos y las instituciones siem-
mo no existente; elevándola, haremos de la minoría un círculo pre están relacionados, y nuestro concepto de la élite del poder
evidentemente muy pequeño. De un modo preliminar y mínimo, nos invita a determinar esas relaciones. Hay actualmente en los
trazamos la línea de una manera rudimentaria, con carboncillo, Estados Unidos varias coincidencias de intereses estructurales im-
por decirlo así: Entendemos por minoría del poder los círculos portantes entre esos dominios institucionales, que incluyen la crea-
políticos, económicos y militares que, como un conjunto intrin- ción de una institución permanente de guerra por una economía
corporativa privada dentro de un vacío político.
cado de camarillas que se trasladan e imbrican, toman parte en
las decisiones que por lo menos tienen consecuencias nacionales. En lIl. Pero la unidad de la minoría del poder no descansa única-
mente sobre la analogía psicológica y las relaciones sociales, ni
la medida en que se deciden los acontecimientos nacionales, la élite
totalmente sobre las coincidencias estructurales de los puestos de
del poder está constituida por quienes los deciden. mando y de los intereses. En ocasiones es la unidad de una coor-
Decir que en la sociedad moderna hay gradaciones manifies- dinación más explícita. Decir que esos tres altos círculos están
tas de poder y de oportunidades para decidir, no es decir que los cada vez más coordinados, que esto es una base de su unidad,
poderosos estén unidos, que sepan plenamente lo que hacen o y que en ocasiones, como durante las guerras, esa coordinación
que participen conscientemente en una conspiración. Estas cues- es absolutamente decisiva, no quiere decir que la coordina-
tiones se ven más claramente si, como primera providencia, nos ción sea total ni constante, ni siquiera que sea muy sólida. Mucho
interesamos más por la posición estructural de los altos y pode- menos quiere decir que la coordinación voluntaria sea la única base,
rosos, y por las consecuencias de sus decisiones, que por el grado o la más importante, de su unidad, ni que la minoría del poder
en que sean conscientes de su papel o por la pureza de sus mó- haya nacido como realización de un plan. Pero sí quiere decir
viles. Para comprender la minoría del poder, hemos de atender que, al abrir los mecanismos institucionales de nuestros días ca-
a tres claves principales: minos a los hombres que persiguen sus diferentes intereses, mu-
chos de éstos han llegado a ver que esos intereses diferentes se
I. La primera, que subrayaremos a lo largo de nuestro estudio realizarían más fácilmente si trabajaran juntos tanto sistemática
de cada uno de los altos círculos, es la psicología de las diver- como asistemáticamente, y en consecuencia lo han hecho así.
sas élites en sus respectivos ambientes. Por cuanto la minoría del
poder está formada por individuos de origen y educación aná- 6 No es mi tesis que una minoría creadora, una clase gobernan-
logos, por cuanto sus carreras y sus estilos de vida son similares, te, una élite omnipotente, dé forma a todos los acontecimientos
hay bases psicológicas y sociales para su unión. fundadas en el históricos en todas las épocas de la historia humana y en todas
hecho de que son de un tipo social análogo y de que, en cense-
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28 LOS ALTOS cíRCULOS
las naciones. Afirmaciones semejantes resultan, por lo común, tras
un examen cuidadoso, meras tautologías," y aun cuando no lo que nadie tenga dominio sobre ella; en ella hay acción pero no
sean, son demasiado generales para que resulten útiles al intento hazañas; la historia es mero suceso y acontecimiento no planeado
de comprender la historia del presente. La definición mínima de por nadie."
la minoría del poder según la cual forman ésta los individuos que
deciden todo lo que es necesario decidir de gran importancia, no El curso de los acontecimientos en nuestro tiempo depende más
implica que los miembros de dicha élite sean siempre y necesaria- de una serie de decisiones humanas que de ningún destino inevi-
table. El significado sociológico de "destino" es sencillamente éste:
mente los que hacen la historia, y tampoco implica que no lo
que cuando las decisiones son innumerables y cada una de ellas
sean nunca. No debemos confundir el concepto de la élite, que
es de poca importancia, todas se suman de un modo no previsto
deseamos definir, con una teoría acerca de su papel, según la
por e! hombre; es la historia como destino. Pero no todas las épo-
cual son ellos los que hacen la historia de nuestro tiempo. Por cas son igualmente fatídicas. A medida que es más estrecho el
ejemplo, definir la minoría como "los que gobiernan a los Esta- círculo de los que deciden, y cuando los medios de decisión están
dos Unidos" es menos definir un concepto que enunciar una hi- centralizados y las consecuencias de las decisiones son enormes,
pótesis sobre el papel y el poder de esa minoría. Como quiera e! curso de los grandes acontecimientos estriba en las decisiones
que definamos la minoría, la extensión del poder de sus indivi- de círculos que pueden determinarse. Esto no quiere decir nece-
duos está sujeta a variaciones históricas. Si, de una manera dog- sariamente que el mismo círculo de hombres produzca un acon-
mática, intentamos incluir esas variaciones en nuestra definición tecimiento tras otro, de suerte que la historia toda sea meramente
genérica, limitamos neciamente el empleo de un concepto nece- una trama suya. El poder de la minoría no significa necesariamente
sario. Si insistimos en que la minoría sea definida como una clase que la historia no sea moldeada también por una serie de decisio-
estrictamente coordinada que gobierna constantemente y de un mo- nes pequeñas, ninguna de las cuales puede descubrirse. No signi-
do absoluto, apartamos de nuestra vista muchas cosas que una fica que no puedan hacerse cien pequeños arreglos, compromisos
definición más modesta del término puede ofrecer a nuestra ob- y transacciones dentro de la política en marcha y de los acon-
servación. En suma, nuestra definición de la minoría del poder tecimientos vivos. La idea de la élite del poder no implica nada
no debe contener propiamente dogma alguno relativo al grado y acerca de! proceso de la adopción de decisiones como tal; es un
tipo de poder que en todas partes tienen los grupos gobernantes. intento para delimitar las zonas sociales en que se realiza ese
Mucho menos nos está permitido deslizar en nuestro estudio una proceso, cualquiera que sea su carácter. Es una concepción de lo
teoría de la historia. que va implicado en el proceso.
Durante casi toda la historia humana, los cambios históricos no También puede variar el grado de previsión y de control de
fueron visibles para las gentes a quienes afectaron, ni aun para quienes participan en las decisiones. La idea de la minoría del
quienes actuaron en ellos. El antiguo Egipto y la Mesopotamia, poder no significa que las suposiciones y los riesgos calculados a
por ejemplo, experimentaron durante cuatrocientas generaciones base de los cuales se toman las decisiones, no sean erróneos con
sólo pequeños cambios en su estructura básica. Esto constituye un frecuencia, y que sus consecuencias no sean a veces, en realidad
período seis veces y media más largo que toda la era cristiana, que con mucha frecuencia, las esperadas. Frecuentemente, los que to-
sólo lleva de duración unas sesenta generaciones; y unas ochenta man las decisiones son atrapados por sus propias insuficiencias y
veces más largo que las cinco generaciones que llevan de existencia cegados por sus propios errores.
los Estados Unidos. Pero ahora el ritmo del cambio es tan rápi- Sin embargo, en nuestro tiempo se presentan momentos decisi-
do, y los medios de observación tan accesibles, que la relación vos, y en esos momentos deciden o dejan de decidir pequeños círcu-
entre acontecimiento y decisión parece con frecuencia ser total- los. En cualquier caso, esos grupos son una minoría del poder.
mente visible históricamente, sólo con que miremos atentamente y Uno de esos momentos fue el lanzamiento de las bombas A sobre
desde un punto de vista adecuado y favorable. el Japón; otro lo fue.la decisión acerca de Corea; lo fueron también
Cuando periodistas inteligentes nos dicen que "los acontecimien- la confusión acerca de Quemoy y de Matsu, así como anteriormente
tos no los hombres, son los que dan forma a las decisiones", se Dienbienfu; otro "momento" semejante fue la serie de maniobras
hacen eco de la teoría de la historia según la cual ésta es obra de que complicaron a los Estados Unidos en la Guerra Mundial n.
la Fortuna, la Suerte, el Destino o la Mano Invisible. Porque la ¿ No es verdad que gran parte de la historia de nuestros días está
palabra "acontecim!e~tos:' no es más que un modo moderno de compuesta de momentos como éstos? ¿Y no es eso lo que quiere
expresar a~uellas vlcJ.as l?eaS, todo lo cual aparta al hombr~ de decirse cuando se afirma que vivimos en un tiempo de grandes
la realizaclOn de la historia, porque nos lleva a creer que la histo- decisiones, de poder decisivamente centralizado?
ria se hace a espaldas del hombre. La historia va a la deriva, sin La mayor parte de nosotros no tratamos de buscarle sentido a
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30 LOS ALTOS cíRCULOS
nuestra época creyendo, a la manera griega, en el eterno retorno,
ni por la creencia cristiana en la salvación futura, ni por la mar- plantearnos y resolver el problema del poder de la élite. Los fines
cha ininterrumpida del progreso humano. Aun cuando no reflexio- de los hombres muchas veces son meras esperanzas, pero los me-
nemos sobre estas cuestiones, lo probable es que creamos con dios son realidades controladas por algunos hombres. Esta es la
Burckhardt que vivimos en una mera sucesión de acontecimien- razón de que los medios de poder tiendan a convertirse en fines
tos, y que la pura continuidad es el único principio de la historia. para una minoría que tiene el mando de ellos. Y también por eso
La historia es sencillamente una cosa tras otra; la historia no tiene podemos definir la minoría del poder en relación con los medios
sentido, porque no es la realización de ningún plan determinado. de poder diciendo que está formada por quienes ocupan los pues-
Es cierto, desde luego, que nuestro sentido de la continuidad, nues- tos de mando. Los principales problemas acerca de la minoría
tro sentido para la historia de nuestro tiempo, están afectados por norteamericana actual -su composición, su unidad, su poder-
la crisis. Pero rara vez miramos más allá de la crisis inmediata o tienen que plantearse ahora prestando la debida atención a los
de la crisis que está en marcha. No creemos ni en el destino ni asombrosos medios de poder de que dispone. César pudo hacer con
en la providencia, y suponemos, sin hablar de ello, que "nosotros" Roma menos que Napoleón con Francia; Napoleón menos con
-como nación- podemos moldear decisivamente el futuro, pero Francia que Lenin con Rusia; y Lenin menos con Rusia que Hitler
que "nosotros" como individuos no podemos hacerlo de ningún con Alemania. Pero, ¿ qué fue el poder de César en su cima com-
modo. parado con el poder del cambiante círculo interior de la Rusia
Sea cual sea el sentido de la historia, "nosotros" tendremos que soviética o el de los gobiernos temporales de los Estados Unidos?
dárselo con nuestras acciones. Pero el hecho es que aunque todos Los hombres de uno y otro círculo pueden hacer que sean arrasa-
nosotros estamos dentro de la historia, no todos poseemos el mis- das grandes ciudades en una sola noche y que en unas semanas se
mo poder de hacer historia. Pretender que lo tenemos es un dis- conviertan en páramos termonucleares continentes enteros. El que
parate sociológico y una irresponsabilidad política. Es un dispara- los instrumentos del poder se hayan ampliado enormemente y se
te porque, en primer lugar, todo grupo o individuo está limitado hayan centralizado decisivamente, significa que las decisiones de
por los medios de poder técnicos e institucionales que tiene a su pequeños grupos tienen ahora mayores consecuencias.
disposición; no todos tenemos igual acceso a los medios de poder Pero saber que los puestos cumbres de las estructuras sociales
que ahora existen ni la misma influencia sobre su uso. Pretender modernas permiten ahora adoptar decisiones más poderosas no es
saber que la minoría que ocupa dichos puestos es la que forja la
que todos "nosotros" hacemos la historia es algo políticamente
historia. Podemos conceder que las grandes estructuras unificadas
irresponsable, porque ofusca cualquier intento de localizar la res-
ponsabilidad de las decisiones importantes de los hombres que económicas, militares y políticas están moldeadas para permitir to-
tienen acceso a los medios de poder. mar decisiones más importantes, y seguir creyendo que, por así
decirlo, "no hacen sino lo que pueden", que, en resumen de cuen-
Aun el estudio más superficial de la historia de la sociedad oc-
tas, las decisiones de quienes ocupan los puestos cumbres están
cidental nos enseña que el poder de las personalidades decisivas
determinadas por la "necesidad", lo cual posiblemente quiere de-
está limitado ante todo por el nivel de la técnica, por los medios cir por los papeles instituidos que representan y por la situación
de fuerza, violencia y organización que prevalecen en una socie- de dichas instituciones en la estructura total de la sociedad.
dad determinada. En este respecto, nos enseña también que hay ¿ Determina la minoría los papeles que representa? ¿ O deter-
una línea recta ascendente a lo largo de la historia de Occidente, minan el poder de la minoría los papeles que les encomiendan las
y que los medios de opresión y explotación, de violencia y destruc- instituciones? La respuesta general -y ninguna respuesta general
ción, así como los medios de producción y reconstrucción, han es suficiente- es que en tipos de estructuras y épocas diferentes
sido progresivamente ampliados y centralizados. las minorías se relacionan de manera totalmente distinta con los
Como los medios institucionales de poder y los medios de co- papeles que representan: nada que esté en la naturaleza de la
municación que los unen se han ido haciendo cada vez más efi- minoría ni en la naturaleza de la historia dicta una respuesta. Es
caces, los que ahora tienen el mando de ellos poseen instrumentos igualmente cierto que si la mayor parte de los hombres y las mu-
de dominio que nunca han sido superados en la historia de la jeres desempeñan cualesquiera papeles que se les permitan y lo
humanidad. Y todavía no hemos llegado al punto máximo de su hacen como se esperaba de ellos por virtud de su posición, eso es
desarrollo. Yana podemos descansar ni apoyamos cómodamente precisamente lo que no necesita hacer la minoría, y muchas veces
en los altibajos históricos de los grupos gobernantes de las épocas no lo hace. Sus individuos pueden poner en tela de juicio la es-
pasadas. En ese sentido tiene razón Hegel: la historia nos enseña tructura, su posición dentro de ella, o el modo como tienen que
que no podemos aprender de ella. actuar en dicha posición.
Para cada época y para cada estructura social, tenemos que Nadie pidió ni permitió a Napoleón disolver el Parlamento el
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32 LOS ALTOS cíRCULOS
18 de Brumario, y más tarde convertir su consulado en imperio." relaciones con los rusos o con sus aliados que también pueden lan-
Nadie pidió ni permitió a Hitler proclamarse "führer y canciller" zarla. Pero no seáis tan insensatos que creáis que podéis decidir
el día en que murió el presidente Hinclenburg, para suprimir y por vosotros mismos. No tenéis ni opción ni posibilidad. La com-
u~urp~r. fu~ciones J~,sionando la presidencia y la cancillería. Na- pleja situación total de que sois sólo una parte es consecuencia
d.Ie pidió .~I perrmno a Franklin D. Roosevelt que tomara la se- de las fuerzas económicas y sociales, y lo será también el fatal
ne de decisiones que condujeron a la entrada de los Estados Unidos desenlace. Por lo tanto, estaos quietos, como el general de Tols-
en la Guerra Mundial 11. No fue "la necesidad histórica", sino un toi, y dejad que se desarrollen por sí solos los acontecimientos.
h?mbre llamado Truman quien, con algunos otros hombres, deci- Aunque actuéis, las consecuencias no serán las que esperáis, supo-
dIÓ lanzar una bomba sobre Hiroshima. No fue la necesidad his- niendo que tengáis algún propósito.
tórica, sino la argumentación formulada dentro de un reducido "Pero si las cosas van bien, hablad como si vosotros hubierais
círculo de individuos, la que venció la propuesta del almirante decidido. Porque entonces los hombres han tenido preferencias mo-
Radfords para llevar tropas a Dienbienfu. Lejos de depender de rales y el poder de realizarlas, y son, naturalmente, responsables.
la estructura de las instituciones, las minorías modernas pueden "Si las cosas van mal, decid que vosotros no habéis decidido, en
deshacer una estructura y hacer otra en la que representan des- realidad, y que no se os deben pedir cuentas: ellos, los otros, son
pués papeles totalmente diferentes. En realidad, esa destrucción y los que decidieron y, en consecuencia, los responsables. Así podréis
creación de estructuras institucionales, Con todos sus medios de quedar impunes, aunque hayáis tenido bajo vuestro mando las
poder, cuando los acontecimientos parecen ir bien, es precisamen- fuerzas de medio mundo y Dios sabe cuántas bombas y bombar-
te lo que va implícito en "gran gobierno", o, cuando van mal, deros. Porque en realidad sois sólo un detalle impotente en el des-
gran tiranía. tino histórico de nuestros días; y la responsabilidad moral es una
Desde luego que algunos hombres de la minoría están típica- ilusión, aunque es muy útil si se la maneja de un modo verdade-
mente determinados en sus papeles, pero otros son en ocasiones ramente inteligente en las relaciones públicas."
quienes determinan los papeles. No sólo determinan el papel que
ellos representan sino, en la actualidad, los papeles de millones de Lo único que puede deducirse de todos esos fatalismos es que
hombres. La creación de papeles centrales y su representación ocu- si gobiernan la fortuna o la providencia, ninguna minoría del po-
rre con mayor facilidad cuando las estructuras sociales sufren tran- der puede ser justamente considerada como fuente de decisiones
siciones trascendentales. Es evidente que el desarrollo internacional históricas, y la idea -y mucho más la exigencia- de una jefatura
de los Estados Unidos hasta convertirse en una de las dos "grandes responsable es una noción ociosa e irresponsable. Porque es evi-
potencias" -paralelamente con los nuevos medios de destrucción dente que no se le pueden pedir cuentas a una minoría impotente,
y de dominio administrativo y psicológico- ha hecho de este país juguete de la historia. Si la minoría de nuestro tiempo no tiene
a mediados del siglo xx precisamente uno de esos centros o ejes poder, no se la puede considerar responsable, y sus individuos, co-
trascendentales. mo hombres que se hallan en situación difícil, despertarían nues-
No hay nada en la historia que nos diga lo que no puede hacer tras simpatías. El pueblo de los Estados Unidos está gobernado
una minoría del poder. Indudablemente, ~la voluntad de esos hom- por la fortuna soberana: él, y con él su élite, es fatalmente arro-
bres siempre está limitada, pero nunca anteriormente fueron tan llado por consecuencias que no puede controlar. Si es así, debemos
anchos los límites, porque nunca fueron tan enormes los medios de hacer todos lo que en realidad ya han hecho muchos: abandonar
poder. Esto es lo que hace tan precaria nuestra situación y hace por completo la reflexión y la acción políticas y retirarnos a una
aún más importante el conocimiento de los poderes y las limitacio- vida materialmente confortable y absolutamente privada.
nes de la élite de los Estados Unidos. El problema de la naturaleza Por otra parte, si creemos que la guerra y la paz, y la miseria
y poder de esa minoría es ahora el único modo realista y serio pa- y la prosperidad ya no son, precisamente ahora, cuestiones de
ra plantear de nuevo el problema del gobierno responsable. "fortuna" ni de "destino", sino que, precisamente ahora más que
nunca, son dominables, debemos preguntarnos: ¿ dominables por
7 Quienes han a?andonad? la ~rítica en honor de la nueva. cel;- quién? La respuesta tiene que ser: ¿ Por quién si no por los que
bración norteamencana estan dispuestos a creer que la rmnona
tienen el mando de unos medios de decisión y de poder tan enor-
es impotente. Si fueran serios políticamente, debieran decir, ba-
memente ampliados y tan decisivamente centralizados? Entonces
sándose en su opinión, a quienes verosímilmente tienen a su cargo
podemos preguntar: ¿ Por qué no lo hacen, pues? Y para contes-
la política norteamericana;" tar a esto, tenemos que conocer el contexto y el carácter de la
"Cualquier día próximo podéis creer que tenéis oportunidad pa-
minoría norteamericana de hoy.
ra lanzar una bomba u ocasión de exacerbar más aún vuestras
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34 LOS ALTOS cÍRClJLOS
No hay nada en la idea de la minoría impotente que nos impida
hacer esas preguntas, que son ahora las preguntas más importantes nimo que la masa de la población opone al "Nosotros" anornrno,
que pueden plantear los hombres políticos. La minoría norteameri- comenzaré por examinar brevemente los altos elementos que la
cana no es ni omnipotente ni impotente. Esas son abstracciones mayor parte de las gentes conocen bien: las clases altas nueva y
absolutas que usan públicamente los portavoces, como excusas o vieja de la sociedad local y los 400 magnates de la capital. Esboza-
como baladronadas, pero en relación con las cuales podemos tratar ré a continuación el mundo de la fama, con el designio de hacer
de aclarar las cuestiones políticas que están ante nosotros, y que ver que el sistema de prestigio de la sociedad norteamericana ha
precisamente ahora son sobre todo cuestiones de poder responsable. tomado ahora, por primera vez, un alcance verdaderamente na-
cional ; y que los aspectos más triviales y fascinadores de ese siste-
En nuestra época, no hay nada en "la naturaleza de la historia"
ma nacional de posiciones sociales tiende al mismo tiempo a dis-
que excluya la función central de pequeños grupos de persona-
traer la atención de sus rasgos más autoritarios y a justificar el
lidades decisivas. Por el contrario, la estructura del presente no só- poder que con frecuencia oculta.
lo hace de esto una opinión razonable, sino más bien obligada.
Al estudiar a los muy ricos y a los altos ejecutivos, señalaré cómo
No hay nada en "la psicología del hombre" ni en el procedi- ni "las sesenta familias de los Estados Unidos" ni la "revolución
miento social por el cual son moldeados y seleccionados los indi- directorial" proporcionan una idea adecuada de la transformación
viduos para y por los puestos de mando de la sociedad moderna, de las clases altas tal como están organizadas actualmente en el
que haga irrazonable la opinión de que tienen que tomar decisio- estrato privilegiado de los ricos corporativos.
nes, y que las decisiones que toman -o que dejan de tomar- Después de describir al estadista norteamericano como tipo
tienen consecuencias que forjan la historia. histórico, trataré de hacer ver que lo que los observadores de
Por lo tanto, los hombres políticos tienen ahora toda clase de la Época Progresiva llamaron "el gobierno invisible" es ahora to-
razones para considerar la minoría norteamericana del poder res- talmente visible; y que lo que generalmente se toma por con-
ponsable en gran parte de los acontecimientos históricos que for- tenido fundamental de la política: las presiones, las campañas y
man la historia del presente. las maniobras parlamentarias, está ahora en gran parte relega-
Precisamente ahora está tan de moda suponer que no hay mi- do a los planos medios del poder.
noría del poder como lo estuvo en el decenio de 1930-1940 su- Al estudiar el ascendiente militar, procuraré que se vea con
poner que un grupo de malvados de la clase gobernante era el claridad cómo ha sucedido que los almirantes y los generales se
origen de toda la injusticia social y del malestar público. Yo es- hayan arrogado posiciones de importancia política y económica
toy tan lejos de suponer que pueda localizarse con exactitud una decisiva, y cómo, al hacerlo, han encontrado muchos puntos de
clase gobernante simple y unilateral como primer motor de la coincidencia entre sus intereses y los de los ricos corporativos y el
sociedad norteamericana, como lo estoy de suponer que todos los
directorio político del gobierno visible.
cambios históricos que hoy tienen lugar en los Estados Unidos se
Después de haber hecho ver con cuanta claridad me sea po-
producen como a la deriva y de un modo absolutamente impersonal.
sible esas y otras cosas, volveré a los grandes problemas de la élite
La idea de que todo es movimiento ciego es en gran parte una
proyección fatalista de la sensación que uno mismo tiene de im- del poder y a examinar la noción complementaria de la sociedad
de masas.
potencia, y quizá, si ha actuado alguna vez activamente y según
principios en política, un alivio de la propia culpabilidad. Lo que afirmo es que en esta época particular una conjun-
ción de circunstancias históricas ha dado lugar al nacimiento de
La idea de que toda la historia se debe a la conspiración de un
una minoría del poder; que los individuos de los círculos que
grupo de malvados, o de héroes, fácilmente localizable, es también
componen esa minoría, separada y colectivamente, toman ahora
una proyección apresurada del difícil esfuerzo para comprender có- las decisiones clave que en efecto se toman ; y que, dado el au-
mo los cambios de estructura de la sociedad abren oportunidades
mento y la centralización de los medios de poder de que ahora
a diferentes minorías y cómo estas minorías se aprovechan o no de se dispone, las decisiones que toman o que dejan de tomar tienen
ellas. Admitir cualquiera de ambas opiniones --que toda la histo- más consecuencias para mayor número de gentes que nunca en
ria es una conspiración o que toda la historia es un movimiento la historia de la humanidad.
ciego a la deriva- es abandonar el esfuerzo para comprender los
Sostengo también que se ha producido en los planos medios del
hechos del poder y los caminos de los poderosos.
poder una especie de punto muerto semiorganizado, y que en el
plano del fondo ha entrado en existencia una sociedad de masas
8 En mi intento para discernir la forma de la minoría del poder
que se parece poco a la imagen de una sociedad en que las aso-
de nuestro tiempo y dar así un sentido responsable al "Ellos" anó-
ciaciones voluntarias y los públicos clásicos son las claves del
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poder. La cima del sistema de poder norteamericano está mucho
más unificada y es mucho más poderosa, el fondo está mucho
más fragmentado y en realidad es mucho más impotente de lo
que suelen suponer quienes se dejan confundir por las unidades
intermedias de poder, que no expresan la voluntad existente en
el fondo ni determinan las decisiones de la cima.
 llamado estado más que ante la persona de un gobernante era aún relativamente
novedosa y altamente polémica. También lo era su implícita hipótesis de que sólo
estamos obligados ante el estado, y no ya ante una multiplicidad de autoridades
jurisdiccionales, tanto locales como nacionales, tanto eclesiásticas como civiles.
Así, por encima de todo, Hobbes usaba el término estado (state) para denotar
esta fuente superior de autoridad en los asuntos del gobierno civil.
De este modo, la declaración de Hobbes puede ser vista como señalando el
final de una fase en la historiá'de la teoría política y el comienzo de otra que nos
resulta más familiar. Anuncia el ocaso de una era en la que el concepto de poder
público había sido considerado en términos más personales y carismáticos, y
apunta hacia una visión más simple y más abstracta de la soberanía como propiedad
La traducción inglesa del De Cive de Thomas Hobbes, publicada por primera de un órgano impersonal, visión que desde entonces ha permanecido entre nosotros
vez en 1651, comienza con la promesa de investigar "el derecho del Estado y los y ha sido incorporada en el uso de vocablos tales como état, stato, staat y state.
deberes de los ciudadanos". 1 La Introducción al Leviatán, publicado por vez Mi objetivo, en lo que sigue, será esbozar las circunstancias históricas a partir de
primera ese mismo año, anuncia de modo similar que el propósito de la obra será las cuales surgieron estas transformaciones lingüísticas y conceptuales. 4
analizar "ese gran Leviatán que llamamos república o Estado"2. Desde entonces,
la ¡dea de que la confrontación entre individuos y estados proporciona el tema
central de la teoría política ha llegado a ser casi umversalmente aceptada. Esto
hace que resulte fácil pasar por alto el hecho de que, cuando Hobbes hablaba en
estos términos, estaba estableciendo, con plena autoconciencia, una nueva agenda
para la disciplina que él pretendía haber inventado: la disciplina de la ciencia
política. 3 Su sugerencia de que los subditos están obligados ante un organismo

•
Hobbes 1983, "Preface", p. 32 [7]. Sobre la traducción [de la versión latina de 1642 a la inglesa de
1651 (Nota de la edición. En adelante, las intervenciones de la edición se indicarán simplemente con
corchetes como los que abren y cierran la presente nota)] ver Warrender 1983, pp. 1-4. Sobre el autor
de la traducción (el poeta Charles Cotton) ver Malcolm 2000. [Los pasajes del De Cive que hemos
vertido al texto corresponden a la traducción de Joaquín Rodríguez Feo en su cuidada edición bilingüe
(latina-española) de El Ciudadano, Debate, Madrid, 1993, que resulta absolutamente adecuada a pesar
de no estar basada en la versión inglesa a la que aquí alude Skinner sino en el texto latino establecido
por Warrender en 1983 (que retoma y corrije la anterior edición de Molesworth, de 1839). Se indica
entre corchetes la página de esa edición a la que corresponde la cita del texto.]
2- Hobbes 1996, "Introduction", p. 9 [3-13). [Citamos siempre, en principio, según la traducción de

Miguel Sánchez Sarto, Leviatán, Fondo de Cultura Económica (en adelante, FCE), México, 2" ed. en
3- Hobbes 1839, p. ix. ["La física es una materia nueva. Pero la filosofía civil (política) lo es más aún,
español: 1980 (3a reimpresión: 1987), que es seguramente la más difundida entre nosotros. A veces nos
hemos servido también de la de Carlos Mellizo, Leviatán, Alianza, Madrid, 1989 ( I a reimpresión: 2001). al no ser más antigua (y esto lo digo ofendido y para que mis detractores sepan lo poco que han
Entre corchetes indicamos siempre, para comodidad del lector que eventualmente quiera cotejar las conseguido) que mi obra De Cii/e". Se trata de la "Epístola dedicatoria" al Conde de Devonshire que
citas, las páginas a las que en ambas ediciones - e n el orden en que aquí han sido presentadas- preludia el De Corpore, que citamos acá según la versión que ofrece Rodríguez Feo en su ya citada
corresponde el pasaje del texto. Debemos señalar sin embargo que en varias ocasiones nos hemos visto "Introducción" a El Ciudadano, p. xi. Esa versión, que coincide literalmente con la inglesa citada por
obligados a retocar las versiones de Sánchez Sarto y de Mellizo, debido a que ambos traductores Skinner (tomada del primer tomo de las English Works editadas por Molesworth), está basada sin
insisten en no distinguir (y esta distinción es en cambio fundamental en el argumento de Skinner: ver embargo en el original latino (recogido por el mismo Molesworth en su edición en 5 volúmenes de la
sobre todo cap VI, notas al pie n° 52 y siguientes) los significados de las voces inglesas "State" y Opera latina de Hobbes, que Rodríguez Feo cita según la reedición de Scientia Verlag, Aalen, Baden-
"Commonweaith", y en no traducir ésta última (como sí hacen, correctamente, en la cita que ahora nos Würtenberg, 1961-66,1, p.cv).]
ocupa) por "república", que es su traducción literal y más adecuada, sino - i g u a l que la otra- por Para una crítica de esta vía de acceso al problema, ver Nederman 1985.
"Estado", con lo que se pierde en sus versiones la sutileza de la diferencia.]

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 1 22 QUENfriN SKINNER

 Thirnyng dedicó a Ricardo II en 1399, en el que rememora a su antiguo soberano
"en cuya presencia cualquiera renunciaba y desistía del estado de rey, de señorío
y de toda la dignidad y veneración que le perteneciera". 5
A la idea de que a los reyes "pertenece" una cualidad distintiva de molestad
subyacía la creencia predominante de que la soberanía está íntimamente coneótada
con la exhibición, de que una presencia majestuosa sirve como una fuerza
ordenadora. Éste habría de probarse el más perdurable de los varios^rasgos
característicos del liderazgo político carismático, luego subvertido por la emergencia
del concepto moderno de un estado impersonal. 6 Todavía a fines del siglo xvn es
común encontrar escritores políticos usando la palabra state para señalar una
conexión entre la majestad de los gobernantes y la eficacia de su gobierno.
Ya en el siglo xiv es posible encontrar el término latino status - j u n t o con Previsiblemente, defensores de la monarquía por derecho divino como Bossuet
algunos equivalentes en las lenguas vernáculas tales como estat, stato y state- seguían refiriéndose al état de majestéen esos términos. 7 Pero los mismos supuestos
usado de manera general en una variedad de contextos políticos. Durante este sobrevivieron incluso entre los enemigos de la monarquía. Cuando John Milton,
período de formación, estas expresiones eran utilizadas sobre todo para aludir al por ejemplo, describe en su History of Britain el momento inmortal en el que el
estado o posición de los propios gobernantes. 1 Una fuente importante de este Rey Canuto ordenó al océano "no entrar más en mi tierra", observa que el rey
uso fue el título De statu hominum al comienzo del Digesto del derecho romano. procuró darle fuerza a su extraordinario imperativo hablando "con todo el fausto
Allí se apela a la autoridad de Hermogenianus para afirmar que "desde el momento {state) que la majestad podía poner en su expresión". 8
en que toda ley es establecida en función del bien de los seres humanos,
Hacia fines del siglo xiv, el término status también se usaba regularmente para
necesitamos primero precisar el estatuto de tales personas, antes de realizar
hacer referencia al estado o condición de un reino o república. 9 Esta concepción
cualquier otra consideración." 2 A partir del renovado interés por los estudios de
del status reipublicae tiene un origen clásico, y puede hallarse en las historias de
derecho romano en el siglo xn italiano, la palabra status vino a designar la situación
Livio y Salustio 10 así como en los discursos y las obras políticas de Cicerón. 11
jurídica de los hombres de toda clase y condición, siendo los gobernantes descriptos
También la encontramos en el Código del Derecho Romano, con especial claridad
como disfrutando de un distintivo estáte royal, estat du roí o status regis.3
en el encabezamiento del Digesto, donde el análisis comienza con la afirmación
Cuando se planteaba la cuestión del estatuto (status) del gobernante, lo que de Ulpiano de que la ley cubre dos campos, el público y el privado, y de que "ia
se buscaba era en general enfatizar que el mismo debía ser visto como un estado ley pública es la que pertenece al status reí Romanae"12.
(state) de majestad, una elevada posición (estáte), una condición de magnificencia
(stateliness). Encontramos esta fórmula en crónicas y documentos oficiales, en el
5- Topham eía/(eds.) 1783, vol. 3, p. 424, col. 1.
marco de las sólidas monarquías de Francia e Inglaterra, durante toda la última 6- Para una comparación entre sistemas de poder estatal en los que se proclama la fuerza ordenadora
mitad del siglo xiv. Jean Froissart recuerda en el libro I de sus Chroniques que en de la exhibición y aquellos {como los del Occidente moderno) en los que esa fuerza se ve oscurecida,
ver Geertz 1980, pp. 121-3 [hay versión española: Negara: el Estado-teatro en el Bali del siglo xix
1327, cuando el joven rey de Inglaterra reunía a la corte para entretener a los
(traducción: Alberto Roca Álvarez), Paidós, Barcelona, 1999], cuya formulación he adoptado.
dignatarios visitantes, "la reina debía de ser vista en un estatúe gran nobleza". 4 Bossuet 1967, pp. 69, 72.
8- Milton 1971, p. 365.
El mismo uso vuelve a aparecer conmovedoramente en el discurso que William
9 -Ver Ercole 1926, pp.67-8; Rubinstein 1971, pp. 314-5; Hexter 1973, p. 155.

10- Ver, por ejemplo, Livio 1949, XXX, II, 8, p. 372 [hay versión española: Tito Livio, Historia de Roma

desde su fundación (Introducción general de Ángel Sierra, traducción y notas de José Antonio Villar
Hexter 1973, p. 155. Vidal), Gredos, Madrid, 1990, 7 vols.]; Salustio 1931, XL 2, p. 68.
2- Mommsen y Krueger (eds.) (1985), I. V. 2, vol. I, p. 15: "Cum igitur hominum causa omne ius Ver, por ejemplo, Cicerón 1913, II. I. 3, p. 170 [hay versión española: Cicerón, M. T., Sobre los
constitutum sit, primo de personarum statu ac post de ceteris ... dicemus." deberes(traducción, estudio preliminar y notas de José Guillermo Cabañero), Altaya, Barcelona, 1994],
3- Post 1964, pp*. 333-67 y 368-414.
Mommsen y Krueger (eds.) 1985, I. I. 2, vol. I, p. 1: "publicum ius est quod ad statum rei Romani
4 -Froissart 1972, p. 116: "La [la reine] peut orí veoir de l'estat grand noblece." spectat".

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 3 2 4 QUENfriN SKINNER

 Con el renacer de los estudios de derecho romano, esta antigua pieza de la pastoralis, análogamente, se refiere a la necesidad de preservar la propia ciudad
terminología jurídica alcanzó difusión general. Se volvió corriente en el siglo xiv, en un feliz, ventajoso, honorable y próspero status.21 Giovanni da Viterbo también
tanto en Francia como en Inglaterra, discutir el "estado del reino" o estat du insiste en la conveniencia de mantener el bonus status de la propia comunidad 2 2 ,
roilme,13 Froissart, por ejemplo, observa que en 1389 el rey decidió "reformar el mientras que Filippo Ceffi escribe con la misma confianza, en lengua vernácula,
país convirtiéndolo en bon état, para que todos estuvieran satisfechos". 14 La sobre la obligación de mantener la ciudad en "un buen statoy completa paz". 2 3
idea de conectar el buen estado de un rey y el de su reino pronto se volvió un Estos escritores proporcionan también las primeras re formulaciones de la visión
lugar común. A mediados del siglo xv, los peticionantes al parlamento inglés clásica sobre lo que significa para una ciudad o respublica alcanzar su m.ejor
solían terminar sus súplicas prometiendo al rey que "rogarían tiernamente a Dios estado. 24 Nuestros magistrados deben seguir los mandatos de la justicia en/todos
por el buen estado y prosperidad de su nobilísima persona en este su noble sus actos públicos, a fin de promover el bien común, mantener el fu-ndarnento de
reino". 1 5 la paz y asegurar la felicidad del pueblo. Esta línea de razonamiento es retomada
Si pasamos de Europa del Norte a las ciudades-estado italianas, encontramos más tarde por Tomás de Aquino y sus discípulos italianos a fines del siglo xm.
la misma terminología incluso más temprano. Los primeros libros de consejos Santo Tomás presenta el argumento en varios puntos de su Summa, así como en
para podestá y otros magistrados de la ciudad fueron producidos en las décadas su comentario sobre la Política de Aristóteles. " E l juez vela por el bien común,
iniciales del siglo XIII. Estos manuales ya dejaban claro que su principal interés que es la justicia, y por eso quiere la ejecución del ladrón, que constituye un
era el status civitatum, el estado o condición de la ciudad como entidad política bien en relación con el status común". 2 5 La misma línea argumentativa había
independiente. El Oculus pastoralis emplea reiteradamente esa expresión 16 , y lo sido propuesta una generación antes por los escritores de libros de consejos para
mismo hace Giovanni da Viterbo en su tratado Deregimine civitatum, de cerca de los magistrados de la ciudad. En un espíritu muy similar, Giovanni da Viterbo
1250. 17 Hacia comienzos del siglo xiv empezamos a encontrar el mismo concepto habla del optimus status en su tratado De regimine civitatum, en tanto Brunetto
en las lenguas vernáculas, con escritores de Dictamina como Filippo Ceffi Latini reitera el razonamiento de Giovanni en el capítulo Dou gouvernement des
ofreciendo extensas instrucciones a los magistrados sobre los modos de mantener cites al final de su enciclopédico Livres dou trésor de 1266. 26
el stato de la ciudad puesta a su cargo. 18
Esta visión del optimus status reipublicae llegó más tarde a ser central para
Al discutir el estado o posición de tales comunidades, lo que estos escritores las versiones humanistas del quattrocento sobre la vida política bien ordenada.
solían decir era que los magistrados tenían la responsabilidad de mantener a sus Cuando Giovanni Campano (1427-1477) 2 7 analiza en su tratado De regendo
ciudades en un buen estado, feliz y próspero. 19 El ideal de conservar el bonus (o magistratu los peligros del faccionalismo, declara que "no hay nada que considere
incluso el optimus) status reipublicae también tiene un origen romano; la expresión más desfavorable para el status y la seguridad de una respublica"23. Si el justo
se encuentra con cierta frecuencia en Cicerón y Séneca. 20 El autor del Oculus

Oculus 1966, p. 26: "ad ... comodum ac felicem statum civitatis huius"y p. 28: "adhonorabilem et
1 3 Post 1964, pp. 310-22. prosperum statum huius comunitatis".
Froissart 1824-6, vol. 12, p. 93: "Leroi... reforma lepays en bon état, tant que touss'en contérent." 22- Ver Viterbo 1901, p. 230, sobre el "bonus status totius communis huius civitatis".
Shadwell (ed.) 1912, vol. 1, p. 64 {Petition from the abbeyofSyon). Ver también Shadwell (ed.) 1912, Ceffi 1942, p. 47: "in tutta pace e buono stato".
vol. 1, pp. 66, 82, etc. 24- Obsérvese que empiezan a discutir este punto cerca de un siglo antes que cronistas como Giovanni
16- Oculus 1966, pp. 26, 27, 28 y passim. Villani, una de las primeras fuentes habitualmente citadas en este contexto. Ver Ercole 1926, pp. 67-
Viterbo 1901, pp. 230, 231, 232 y passim. Sóbrela fecha ver Sorbelli 1944. 8; Rubinstein 1971, pp. 314-16; Hexter 1973, p. 155 y cf. Villani 1802-3, vol. 3, p. 159, vol. 4, p. 3 y
1S -Ceffi 1942, pp. 27, 47, 48 y passim. passim.
19- Ercole 1926, pp. 67-8; Post 1964, pp. 18-24,310-32,377-81; Rubinstein 1971, pp. 314-16; Mansfield 1996, pp. 2846. 25 -Aquino 1952, I a . Ilac, Qu. 19, art. 10, Resp., p. 104: "nam iudex habet curam bonicommunis, quod
2°- Para referencias sobre el optimus status reipublicae ver Cicerón 1927, II. XI. 27, p. 174 [hay varias est iustitia, et ideo vuit occisionem latronis, quae habet rationem boni secundum relationem ad statum
versiones españolas, como por ejemplo Cicerón, M. T., "Cuestiones Tuscalanas", en Obras Completas de communem" [versión española en Santo Tomás de Aquino, Suma de Teología, Biblioteca de Autores
Marco Tulio Cicerón, Anaconda, Buenos Aires, 1946, T. III y Cicerón 1931, V. IV, 11, p. 402 [hay versiones Cristianos (edición dirigida por los Regentes de Estudios de las Provincias Dominicanas de España),
al español; entre ellas, Del supremo bien y del supremo mal, Gredos, 1987, y también Planeta-De Madrid, 1997, T. II: Parte l - l l , Quest. 19, Art. 10, Soluc., p. 202],
Agostini, 1996). Sobre el optimus civitatis status ver Séneca 1929-35, II. XX. 2, vol. 3, p. 92 [hay 26 -Viterbo 1901, pp. 220-2. Cf. Latini 1948, pp. 402-5, parafraseando el razonamiento de Giovanni.

traducción al español: Séneca, "Tratados morales", en Obras Competas (Introducción, versión española Para datar las vidas y obras de los humanistas menos conocidos me he apoyado en Cosenza 1962.
y notas por J. M. Gallegos Rocafull), Universidad Autónoma de México, México, 1946, T. I y II). 2S- Campano 1502, fo. xxxxviir: "nihil existimem a statu et salutate reipublicae alienius".

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 5 26 QUENfriN SKINNER

status de una comunidad ha de ser preservado, todas las ventajas particulares
deben subordinarse a la búsqueda del bien común. 29 Filippo Beroaldo (1453-
1505) llega a la misma conclusión en un tratado al que, de hecho, tituló De
optimo statu. El mejor status, coincide, puede ser logrado si y sólo si nuestros
magistrados "dejan de lado la búsqueda de sus propias ventajas y garantizan que
en todo actúan de modo tal de promover el beneficio público". 3 0
Los humanistas erasmianos importaron a Europa del Norte, en las primeras
décadas del siglo xvi, los mismos valores y un vocabulario similar. El propio Erasmo
contrasta el opf/mwsfrente al pessimusreipublicaestatusen su Institutiopríncipis
christianide 1516, 31 argumentando que "el status más feliz es alcanzado cuando
todos obedecen al príncipe, cuando el príncipe obedece las leyes y cuando las
leyes responden a nuestros ideales de honestidad y equidad." 3 2 Su joven
contemporáneo Thomas Starkey ofrece en su Dialogue una explicación semejante
de lo que constituye "el más próspero y perfecto estado que puede alcanzarse y
establecerse gracias a la política y la sabiduría en cualquier país, ciudad o
pueblo" 3 3 . Y en la Utopía de Tomás Moro la figura de Raphael Hythloday insiste
también en que, dado que los habitantes de Utopía viven en una sociedad en la
que las leyes incorporan los principios de la justicia y permiten a todos vivir "tan
felizmente como es posible" 3 4 , puede decirse que han alcanzado el optimus
status reipublicae, el mejor estado de una comunidad. 35

29- Campano 1502, fo. xxxxviir-v.

30- Beroaldo 1508, fo. xvv: "oblitis suorum ipsius commodorum ad utilitatem publicam quicquid agit
debet referre".
Erasmo 1974, p. 162.
32 -Erasmo 1974, p. 194: "felicissimus est status, cum principi paretur ab ómnibus atque ipse princeps
paret legibus, leges autem ad archetypum aequi et honesti respondent".
33- Starkey 1948, p. 63.

34- Moro 1965, p. 244, afirma que sus Reipublicae fundamenta han sido establecidos felicissime. [Hay
versión española: Moro, Thomas, Utopía (Introducción, bibliografía, notas y traducción de Joaquín
Mallafré Gavalda), Orbis, Buenos Aires, 1984.]
35- Moro 1965, p. cxcv.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 7

 del pensamiento político práctico que los términos statusy sfafo comenzaron por
primera vez a ser utilizados en formas nuevas y significativamente extendidas. 5
Los escritores de manuales para príncipes estaban generalmente preocupados
por dos problemas políticos conexos. Su objetivo más elevado era explicar el
modo en que los gobernantes pueden aspirar a alcanzar el honor y la gloria para
sí mismos promoviendo al mismo tiempo la felicidad y el bienestar de sus subditos. 6
Pero su compromiso principal era con una cuestión política más básica y urgente:
cómo aconsejar a los signori de Italia, a menudo inmersos en circunstancias
altamente agitadas, sobre las formas de conservar su status principis o stato del
principe, su estado o posición como gobernantes efectivos de sus territorios.
Como resultado, el uso del término stato para denotar la posición política de
los gobernantes, junto con la discusión sobre el modo en que esos gobernantes
Paso ahora a examinar cómo estos tempranos usos de status y sus equivalentes
debían comportarse si deseaban mantenere lo stato, comenzó a resonar en las
en las lenguas vernáculas fueron modificándose hasta adquirir su significado
crónicas y manuales del trecento italiano. Cuando Giovanni Villani habla en su
moderno. 1 Los historiadores que se ocuparon de la cuestión generalmente se
Istoríe Fiorentine de las luchas civiles que marcaron a la ciudad durante la década
concentraron en la evolución de las teorías jurídicas sobre el status de los
de 1290, observa que tales conflictos iban dirigidos en gran parte contra el
gobernantes en los siglos xiv y xv.2 Era raro, sin embargo, aun para los abogados
pueblo en su stato e signoria.1 Cuando Ranieri Sardo, en su Cronaca Pisana,
civiles, utilizar la palabra latina statussln más precisiones, y semejante barbarismo
describe el ascenso al trono de Gherardo d'Appiano en 1399, destaca que el
era virtualmente desconocido para los escritores políticos. 3 Incluso en los casos
nuevo capitano seguía disfruando del mismo stato e governo del que su padre
en los que encontramos el término status en contextos políticos, resulta casi
había disfrutado antes que él. 8 Para el momento en que nos encontramos con El
siempre evidente que lo que está en cuestión es el estado o posición de un rey o
un reino, y de ninguna manera la idea del estado corno la institución en cuyo
nombre se ejerce el gobierno legítimo. Si quisiéramos rastrear los orígenes de esta
transformación, me parece que deberíamos comenzar concentrándonos, más que
en los escritos jurídicos, en los manuales para magistrados de los que ya hemos 5- Dowdall 1923, p. 102, Skinner 1978b, pp. 352-8 [352-369] [De Skinner 1978a {Los fundamentos del

pensamiento político moderno. I: El Renacimiento) y de Skinner 1978b (/los fundamentos... II: La

hablado, y sobre todo, en la literatura de "espejos para príncipes" a la que con el Reforma) hay versión en español de Juan José Utrilla, FCE, México, 1985 ( I a reimpr.: 1993). Se citará
tiempo esos manuales dieron origen. 4 Fue en el marco de esta última tradición siempre según esa edición, y se indicarán entre corchetes - c o m o acabamos de hacer- las páginas que
en esa versión castellana corresponden a las citas que hace Skinner] y Ornaghi 1995, pp. 349-58. Para
una crítica de estas tesis ver Coleman 1997.
6- Para una temprana presentación de estos ideales gemelos, ver Petrarca 1554, pp. 420-1 y 428. Para

un clásico replanteo ver Maquíavelo 1960, p. 102. [De IIprincipe hay incontables versiones castellanas.
Sobre el término "estado" y el concepto moderno del estado ver también Dyson 1980, pp. 18-19, 25-
Aquí lo citaremos, cuando sea el caso, según la traducción de Stella Mastrángelo en la edición
8 y 206-14.
2 -Ver Kantorowicz 1957, pp. 207-32, 268-72 [hay versión española: Los dos cuerpos del rey. Un estudio
bilingüe italiano-castellano, con prólogo y notas de Luce Fabbri Cressati, de Nicolás Maquíavelo, El
Príncipe, Nordan-Comunidad, Montevideo, 1993. Naturalmente, existiendo tantas ediciones en nuestra
de teología política medieval, traducción: Susana Aikin Araluce y Rafael Blázquez Godoy, Alianza,
lengua del libro de Maquiavelo, carece de sentido indicar la página de la que hemos utilizado nosotros
Madrid, 1985], Post 1964, pp. 247-53 y 302-9, Strayer 1970, pp. 57-9 y Wahl 1977, p. 80. Para una
(que por lo demás no es de las más frecuentemente utilizadas) a la que corresponden las citas que hace
valiosa corrección ver Ullmann 1968-9, pp. 43-4. Para una visión panorámica de las discusiones sobre
Skinner. Más útil para el lector puede ser tener la referencia del capítulo al que cada una de esas citas
los orígenes medievales del estado moderno, ver Fell 1991.
3 -Todavía en los años 1570, Frangois Hotman descarta altivamente semejantes usos. Ver Hotman 1972,
pertenece, referencia que ofrecemos entonces en cada caso. Cuando nos ha parecido conveniente, a
fin de facilitar la comprensión del texto de Skinner, completar su alusión a un determinado pasaje con
p. 332, observando que los poderes del Consejo Público abarcan "todos esos temas que el vulgo llama
la transcripción del mismo, lo hemos hecho. En el caso de la referencia presente, se trata del comienzo
hoy Asuntos de Estado" -"de iis rebus ómnibus, quae vuigus etiam nunc Negotia Statuum populari
de la célebre "Exhortación a tomar a Italia y liberarla de los bárbaros", capítulo XXVI de El Príncipe.]
verbo appellat".
7- Villani 1802-3, vol. 4, pp. 24 y 190-4.
Para una crítica de esta propuesta y una discusión sobre los usos medievales de status y état ver
8- Sardo 1845, pp. 240-1.
Harding 1994.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 9 3 0 QUENfriN SKINNER

Príncipe de Maquiavelo, de 1513, la cuestión de lo que los gobernantes deberían las monarquías, del status unius.12 Francesco Patrizi de Siena (1412-1494) abre
hacer para mantener su posición política había llegado a ser el tema principal del su De regno con una tipología similar, en la que la monarquía, la aristocracia y la
debate. Los consejos de Maquiavelo están casi enteramente dirigidos a los nuevos democracia son caracterizadas como diferentes tipos de status.13 Escribiendo en
príncipes que quieren mantenere lostato, conservar sus posiciones en los territorios la misma época en lengua vernácula, Vespasianoda Bisticci (1421-1498) contrasta
que hubieran podido heredar o adquirir. 9 el gobierno de signori con el stato populare,u mientras Francesco Guicciardini
invoca la misma distinción una generación más tarde en sus Discorsi sobre el
Para evitar que su estado o posición se vea alterado en su perjuicio, esos
gobierno de Florencia. 15 También Maquiavelo utiliza stato con el mismo sentido
gobernantes deben ser capaces de satisfacer cierta cantidad de requisitos
en algunos pasajes de El príncipe,16 notoriamente en la frase de apertura del
necesarios para un gobierno eficaz. Si pasamos a examinar el modo en que esos
libro, en la que nos informa que "todos los stati, todos los dominios que han
requisitos fueron formulados y discutidos nos encontraremos con que los términos
tenido y tienen imperio sobre los hombres, han sido y son repúblicas o
status y stato fueron empleados de forma crecientemente extendida para hacer
principados." 17
referencia a estos diversos aspectos del poder político. 10
Uno de los requisitos para mantener la propia posición (standing) como Por esta época, el término stato se utilizaba también ampliamente para aludir
gobernante es, obviamente, ser capaz de preservar el carácter del régimen político a los regímenes dominantes. Cuando Giovanni Villani señala que en 1308 "eran
vigente. Así, encontramos los términos status y stato usados desde muy temprano los miembros de la parte Ñera los que tenían el control" en Florencia, habla del
para hacer referencia no sólo al estado o condición del príncipe, sino también a gobierno que ellos establecieron como lo stato de' Neri.13 Cuando Ranieri Sardo
la presencia de formas particulares de gobierno. Este uso, por su parte, parece escribe sobre la caída del Nove en Siena en 1355, describe el cambio de régimen
haber surgido del hábito de emplear el término status para clasificar los tipos de como la pérdida de lo stato de' Nove.19 Cuando Vespasiano relata cómo lo^
gobierno descriptos por Aristóteles. La popularización de este desarrollo ha sido enemigos de Cosimo de' Medici se las ingeniaron para instaurar un nuevo gobierno\
atribuida algunas veces a Tomás de Aquino, dado que existen versiones de su en 1434, caracteriza al coup como un cambio de lo stato.20 Para cuando llegamos
Expositio de la Política de Aristóteles donde las oligarquías son descriptas como a teóricos como el amigo de Maquiavelo Francesco Vettori, que escribieron en los
status paucorum y el gobierno del pueblo como status popularis.n Tales usos se primeros años del siglo xvi, encontramos estos usos firmemente consolidados.
extendieron más tarde al pensamiento político humanista del quattrocento. Filippo Vettori utiliza el término stato no sólo para referirse a las diferentes formas de
Beroaldo comienza su De optimo statu con una tipología de regímenes legítimos, gobierno, sino también para describir el régimen prevaleciente en Florencia, el
hablando del satus popularis, del status paucorum e incluso, cuando se refiere a que él deseaba ver defendido. 21
Un segundo requisito para mantener la propia condición {state) de gobernante
es, obviamente, no sufrir pérdidas ni alteraciones de los territorios gobernados.
9- Ver Maquiavelo 1960, pp. 16, 19, 22, 25-6, 27, 28, 35 [corresponden a los capítulos II: "De los

principados hereditarios", III: "De los principados mixtos", IV: "Por qué razón el reino de Darío, que
fue ocupado por Alejandro, no se rebeló contra sus sucesores después que Alejandro murió", V: "De qué Beroaldo 1508, fos. xir y xiiv.
modo deben gobernarse las ciudades o los principados que antes de ser ocupados vivían con sus leyes" Patrizi 1594a, pp. 16-17, 19 y 21.
y VII: "De los principados nuevos que se adquieren con armas y fortunas de otros"] y passim. Vespasiano 1970-6, vol. 1, p. 406.
10- Rubinstein 1971 ha analizado ya algunos de estos usos. Si bien he evitado duplicar aquí sus
15- Guicciardini 1932, p. 274.
ejemplos, estoy en deuda con su explicación. 16- Ver Maquiavelo 1960, pp. 28-9, sobre el stato di pochi ["estado de pocos". La referencia ("Los
Ver Aquino 1966, III. V, 385, p. 136 sobre el contraste entre vivir "in statu populari" y hacerlo "in espartanos tuvieron dominadas a Atenas y a Tebas creando en ellas un estado de pocos, y las
statu paucorum" ["Así, en las democracias (statu populari) manda el pueblo, en las oligarquías (.statu perdieron") corresponde al Cap. V: "De qué modo... "].
paucorum) la minoría rica (pauci divites)..." Hay versión castellana, de donde tomamos esta cita: Maquiavelo 1960, p. 15 [Cap. I: "De cuántas clases son los principados y de qué modos se
Tomás de Aquino y Pedro de Alvernia, Comentario a la "Política" de Aristóteles, traducción de Ana adquieren"]: "Tutti ii stati, tutti e'dominii che hanno avuto et hanno imperio sopra li uomini, sono stati
Mallea, Editorial Universitaria de Navarra, Pamplona, 2001, p. 211]; VI. IV, 973, p. 319 sobre el "status e sono o republiche o principati."
populari"[pp. 482 y ss. de la versión castellana], y VI. VI. 1008, p. 328 sobre el "status paucorum"[pp. l s -Villani 1802-3, vol. 4, pp. 25 y 190-1. Cf. Villani 1802-3, vol. 8, p. 186.
487 y s s . de la misma versión]. Rubinstein 1971, p. 322, atribuye a Aquino haber popularizado estos
Sardo 1845, p. 125.
usos, pero los mismos eran mayormente el producto de las revisiones humanistas de su texto en los años 20- Vespasiano 1970-6, vol. 2, pp. 171 y 173.
1490. Ver Cranz 1978, pp. 169-73, y cf. Mansfield 1996, pp. 346 y las referencias adicionales que allí 21- Vettori 1842, pp. 433 y 436. Rubinstein 1971, p. 318, observa que éstos eran todavía usos corrientes
se ofrecen.
en la Florencia del quattrocento tardío.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 1 3 2 QUENfriN SKINNER

Como resultado de esta preocupación adicional, encontramos los términos status en The Nobles, procura advertirnos acerca del mal comportamiento de un
y stato utilizados como un modo de referirse a las áreas sobre las que un gobernante gobernante, que puede fácilmente corromper todo su reino, lo que nos dice es
o magistrado principal necesita ejercer control. Cuando el autor del Oculus que sus vicios pueden difundirse "en todo el state" 30

pastoralis exhorta a los magistrados a velar por el bienestar de sus ciudades, Como subrayan estos escritores, sin embargo, el requisito más importante
habla de su obligación de mantener suos status.22 Cuando los autores del Gratulatio para mantener la propia condición o estado {state) de gobernante es, de lejos,
dirigido al pueblo de Padua en 1310 expresan la esperanza de que la provincia conservar el control sobre las instituciones existentes dentro del regnum o civitas.
continúe viviendo en paz, declaran que están haciendo votos por la tranquilidad Esto dio lugar a la más importante innovación lingüística que puedg_encontrarse
de todo el status.23 Y cuando Ambrogio Lorenzetti explica en los versos que en las crónicas y tratados políticos del Renacimiento italiano/Jaíevolución crucial
acompañan sus frescos en la Sala de' Nove en Siena que todos los signori deben adoptó la forma de una extensión del término stato pará aludir no sólo a los
cultivar las virtudes, argumenta que así es como ellos han de actuar pergovernar regímenes imperantes, sino también, y más específicamente, a las instituciones
suo stato.2* de gobierno y a los medios de control coercitivo orientados a preservar el orden

Estos usos proliferan en las crónicas y manuales del alto Renacimiento. Cuando dentro de las comunidades políticas.

Ranieri Sardo quiere describir cómo en 1290 los písanos hicieron la paz en sus Vespasiano, en su Vite, habla en varias ocasiones de lo stato, justamente,
territorios, señala que la tregua se extendió por todo el stato.25 Cuando Francesco como un aparato de autoridad política de ese tipo. En su biografía de Alessandro
Guicciardini remarca en sus Ricordique los franceses revolucionaron el arte de la Sforza describe cómo Alessandro se condujo en el gobierno de lo stato,31 y en su
guerra en Italia a partir de 1494, produciendo una situación en la que la pérdida biografía de Cosimo de' Medici elogia a Cosimo por reconocer lo difícil que es
de una sola campaña traía aparejada la confiscación de todas las tierras, describe mantener poder sobre uno stato ante la oposición de los ciudadanos influyentes. 32
tales derrotas como conducentes a la pérdida de lo stato.26 Lo mismo ocurre en Análogamente, Guicciardini se pregunta en sus Ricordi por qué los Medici perdieron
Maquiavelo, quien en El Príncipe utiliza frecuentemente el término lo stato para el control de lo stato en 1527, y luego observa que mantener el control sobre lo
referirse a las tierras o territorios de los príncipes. En el capítulo 3 se explaya stato di Firenze les resultó mucho más difícil que a Cosimo. 33 También Castiglione
sobre los métodos que un príncipe sabio debe adoptar si pretende adquirir nuevos deja claro, en su Libro del Cortegiano, que él entiende a lo stato como una
stati; y en el capítulo 24 se pregunta sobre las razones por las que tantos de los estructura de poder que un príncipe debe controlar y dominar. En el libro 2 se
príncipes de Italia han perdido sus stati en el curso de sus propias vidas. 27 refiere a la necesidad del cortesano de comportarse "como hombre sabio y

Debido, en gran medida, a estas influencias italianas, los mismos usos pueden prudente" en las discusiones sobre los sfaf/ 34 , y al comenzar el libro 4 distingue

encontrarse en la Europa del norte hacia las primeras décadas del siglo xvi. explícitamente entre las familias dirigentes y los estados sobre los que ellas

Guillaume Budé, en su L'lnstitution du prince, equipara la amplitud de les pays gobiernan. 36

regidos por César tras su victoria sobre Antonio con la extensión de son estat.2B
Thomas Starkey en su Dialogue habla sobre la necesidad de establecer un Consejo
30- Humfrey 1563, Sig. Q, 8v.
en Inglaterra para "representar a todo el state"29 Y cuando Lawrence Humfrey, 31- Vespasiano 1970-6, vol. 1, p. 426.
" V e s p a s i a n o 1970-6, vol. 1, pp. 177y 192. Sobre el último pasaje ver Rubinstein 1971, p. 318.
33- Guicciardini 1933, pp. 287 y 293. Guicciardini -pero no Maquiavelo-habla también explícitamente

de ragione di stato. Ver Maffei 1964, pp. 712-20. Para la historia posterior del concepto en la Italia del
Oculus 1966, p. 24. cinquecento ver Mainecke 1957, pp. 65-145, y Borrelli 1993.
"•Gratulatio 1741, p. 131. 34- Castiglione 1981, II. XXII, p. 151: "... nei discorside'statiprudente e savio" [hay versión castellana:
24- Starn y Patridge 1992, "Appendix I", p. 264.
Baltasar Castiglione, El Cortesano, Espasa-Calpe, Madrid, 1984, p. 161, introducción y notas de
"•Sardo 1845, p. 91. Rogelio Reyes Cano, que reproduce la traducción de Juan Boscán (Pedro Monpezat, Barcelona, 1534)
" Guicciardini 1933, p. 298. y le añade una división en capítulos y una sinopsis argumental de cada uno de ellos que no figuraban
Maquiavelo 1960, pp. 18, 22, 24 [del cap. III: "De los principados mixtos"] y 97 [del cap. XXIV: "Por en el original italiano.]
qué los príncipes de Italia han perdido sus estados"]. 35- Ver Castiglione 1981, IV. II, p. 365, distinguiendo "la felicita de/la casa e de/lo stato" ["...la
25- Budé 1966, p. 140. Delaruelle 1907, p. 201, observa que, aunque la Institutiode Budé no fue prosperidad de esta casa y de su estado...", p. 298 ("Prólogo" al Libro IV) de la versión española citada
publicada hasta 1547, estaba completa hacia el inicio de 1519. en la nota anterior].
" Starkey 1948, p. 167.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 3 340UENT¡NSKINNER

 De todos estos escritores de libros de consejos, es Maquiavelo en El Príncipe il suo stato, al propio estado o condición de gobernante del príncipe. 41 Pese a la
quien más consecuentemente distingue las instituciones de lo stato de quienes importancia de todos los escritores que he venido considerando, ninguno de ellos
están a cargo de ellas. Piensa los stati como poseedores de sus propios ha concebido nunca ai estado como el nombre de un agente distinguible al
fundamentos, y sostiene que cada stato en particular tiene sus propias leyes, mismo tiempo de los gobernantes y de los gobernados. 42
costumbres y ordenanzas. 36 Tiende en consecuencia a referirse a lo stato como a
un agente independiente, y lo describe como capaz, entre otras cosas, de elegir
cursos de acción y de apelar a la lealtad de sus ciudadanos en épocas de crisis. 37
Como deja claro en varios momentos, Maquiavelo no cree estar discutiendo apenas,
en El Príncipe, sobre el modo en que los príncipes deberían comportarse. También
se ve a sí mismo escribiendo, en términos más abstractos, sobre el arte del
gobierno {dello stato) y sobre cose di stato o asuntos de estado. 38
A menudo se ha argumentado que en estas observaciones de Maquiavelo se
encuentra ya una comprensión del estado no sólo como un aparato de poder,
sino como un agente cuya existencia es independiente de aquellos que ejercen
su autoridad en un momento determinado. 39 No hay suficiente evidencia, sin
embargo, que apoye esta visión -originalmente sostenida por Burckhardt- del
Renacimiento italiano como el contexto en el que se modeló la idea moderna del
estado. 40 Sin duda, Maquiavelo y sus contemporáneos realizaron una importante
innovación al usar el término stato para referirse a las instituciones de gobierno y,
consecuentemente, a un aparato específico de poder. Sin embargo, incluso
Maquiavelo suele tomarse el trabajo de enfatizar que el poder en cuestión sigue
siendo el poder del príncipe, por lo que al hablar de lo stato se está refiriendo a

36- Maquiavelo 1960, pp, 53 [del Cap. XII: "Sobre los géneros de la milicia y sobre los soldados

mercenarios"], 76 (del Cap. XIX: "Cómo hay que evitar el desprecio y el odio"] y 84 [del Cap. XX: " S i
las fortalezas y otras cosas que los príncipes hacen todos los días son útiles o no"].
Maquiavelo 1960, pp. 48 [del Cap. X: "De qué modo debe medirse la fuerza de todos los principados"]
y 92 ídel Cap. XXII: "De los secretarios que tienen los príncipes"].
3S- Maquiavelo 1960, pp. 21 ["Cosí interviene neile cose di stato": "Así ocurre en las cosas del estado",

en el Cap. III: " D e los principados mixtos"] y 25 ["perché, dicendomi el cardinale di Roano che gli
italiani non si intendevano della guerra, io gli risposi che e ' Francesi non si intendevano dello stato"-. *"• Maquiavelo 1960, pp. 16 ["... si ese príncipe (el hereditario) es de normal capacidad, siempre se
"porque diciéndome el cardenal de Rouen que los italianos no entendían de guerra, yo le respondí que mantendrá en su estado {riel suo stato)", Cap. II: "De los principados hereditarios"], 47 ["los ciudadanos
los franceses no entendían de estado", en el mismo capítulo], que ocupan las magistraturas (...) con gran facilidad pueden quitarles (a los príncipes) el estado (/o
3S- Chiappelli 1952, p. 68; Cassirer 1946, pp. 133-7 [hay versión española: El mito del Estado, stato)". Cap. IX: "De los principados civiles"], 87 [ " E n el principio de su reino (Fernando de Aragón)
traducción de Eduardo Nicol, FCE, México, 1992 ( l a e d . : 1947)]; Chabod 1962, pp. 146-55; D'Entréves atacó Granada, y esa empresa fue el cimiento de su estado Wello stato suo)", Cap. XXI: "Lo que
1967, pp. 30-2; Mansfield 1996, pp. 288-94. conviene a un príncipe para ser estimado"] y 95 ["... aquellos señores que en Italia han perdido el
•">• Burckhardt 1990, p. 23, habla del surgimiento, en la Italia del trecento, de "la ficción -auténticamente estado (lo stato)", Cap. XXIV: "Por qué los príncipes de Italia han perdido sus estados"].
4Z- Incluso en Francia esto sigue siendo verdad hasta los años 1570. Ver Lloyd 1983, pp. 146-53. En
moderna- de la omnipotencia del Estado", y agrega (p. 73) que la Florencia de Maquiavelo fue "la
sede y el crisol (...) del espíritu europeo moderno". [Citamos el libro de Burckhardt - c u y a primera España los viejos supuestos sobreviven al menos hasta la mitad del siglo xvn, pace Maravall 1961. Ver
edición alemana es de 1860- según la versión española de Jaime Ardal (corregida y prologada por J. Elliott 1984, pp. 42-5 y 121-2. Shennan 1974, pp. 113-4, observa que en Alemania un concepto
Bofilí y Ferro), La cultura del Renacimiento en Italia, Iberia, Barcelona, 1964.] patrimonial del gobierno sobrevivió incluso más tiempo.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 5 36 QUENfriN SKINNER

 que los ciudadanos se ocupen de sus propios asuntos. Si, en cambio, el gobierno
es controlado por una autoridad externa a su comunidad, esa autoridad se
encargará de subordinar el bien de la comunidad a sus propios fines. El mismo
resultado tendrá, con no menos probabilidad, el gobierno de signori o príncipes
hereditarios. En la medida en que ellos perseguirán en general sus propios fines
más que el bien común, la comunidad perderá otra vez su libertad para actuar en
pos de las metas a las que pudiera querer abocarse.
Esta idea básica se prolongaba en dos direcciones distintas. En primer lugar,
se utilizaba para justificar declaraciones de autonomía cívica y, consiguientemente,
para defender la libertas de las ciudades italianas frente a la injerencia externa.
Esta demanda se dirigió inicialmente contra elHmperio y sus pretensiones de
soberanía feudal sobre el Regrium Italicum. Este tipo de argumentaciones fue
Para rastrear el proceso por el cual el estado, con el tiempo, llegó a ser desarrollado en detalle por juristas como Azo, y más tarde, por Bartolo de
considerado como un agente independiente y como la sede de la soberanía, Sassoferrato, Baldo y sus seguidores en el siglo xiv. Procurando defender lo que
debemos apartarnos de la literatura política práctica en la que me he concentrado Bartolo llamó "el rechazo de fado de las ciudades de la Toscana a reconocer a
hasta aquí. Necesitamos pasar a considerar, en primer lugar, dos tendencias ningún superior en asuntos temporales" 1 , desarrollaron una teoría jurídica según
superpuestas de la teoría constitucionalista que también adquirieron relieve en el la cual el fundamento último de la soberanía en toda ciudad independiente debe
curso de los siglos xv y xvi. Una de ellas (que examinaré en el próximo capítulo) es ser la universitas o sociedad del pueblo como un todo. 2
la teoría contractualista asociada a los llamados "monarcómacos" o escritores
Este llamamiento a la I ibertas estaba al mismo tiempo dirigido contra potenciales
regicidas de finales del siglo xvi. La otra es la tradición del republicanismo italiano,
rivales como fuentes de jurisdicción coercitiva dentro de las mismas ciudades.
una tradición que persistió en confrontación con la teoría del gobierno principesco
Uno de los blancos era el poder de los feudatarios locales, que continuaban
durante toda la época del Renacimiento, dentro y fuera de Italia.
siendo vistos, aún en la época de los Discorsi de Maquiavelo, como los más
Comenzando por la tradición republicana, debemos recordar que, como vimos
peligrosos entre todos los enemigos de los estados libres.3 Pero la misma hostilidad
en el capítulo 2, el ideal básico del autogobierno se articulaba en dos idiomas
se d e s p l e g a b a , de modo no menos v e h e m e n t e , ante las p r e t e n s i o n e s
diferentes. Uno de ellos era el idioma jurídico de los comentadores de leyes,
muchos de los cuales se dedicaron a adaptar la teoría del imperium del Derecho
Romano a las condiciones de las ciudades-estado italianas. El otro era el estilo de
Bartolo 1562, XLVII. XXIJ, p. 779 sobre las "civitates Tusciae, quae non recognoscunt de fado in
escritura más moralista adoptado por los admiradores de Salustio, Cicerón y los termporalibussuperiorem". Para la opinión de Baldo sobre la soberanía de fació ver Canning 1987, pp.
demás defensores de la vera respublica en la antigua Roma. Como ya hemos 93-131.
2- Michaud-Quantin 1970; Wahl 1977; Canning 1983, pp. 8-17; Canning 1987, pp. 185-97. Para
visto, éste fue el idioma inicialmente utilizado por los escritores de tratados para reinterpretaciones análogas de los Decretales, ver Mochi Onory 1951. Para una valiosa consideración
los magistrados de las ciudades, conducido más tarde a nuevos picos de elocuencia en conjunto del asunto, ver Tierney 1982.
3 -Maquiavelo 1960, D, I. 55, pp. 254-8. [De los Discorsi hay varias ediciones en español. Aquí
con el florecimiento del republicanismo clásico en el alto Renacimiento.
utilizaremos, cuando debamos citarlos, la versión de Ana Martínez Arancón, Discursos sobre la primera
Si hay algún supuesto básico compartido por estas dos corrientes del década de Tito Livio, Alianza, Madrid, 1987 ( I a reimpr.: 1996), eventualmente con algún mínimo
retoque. El capítulo 55 del Libro I, al que Skinner alude en el texto, se titula "Hasta qué punto se
pensamiento republicano es que todo poder corrompe y que el poder absoluto conducen los acontecimientos con más facilidad en las ciudades que no están corrompidas, y que
corrompe absolutamente. Cualquier individuo o grupo, una vez que se le ha donde existe igualdad no se puede establecer un principado, y donde no la hay no se puede establecer
una república", y contiene en efecto una advertencia sobre el peligro que representan para la
concedido soberanía sobre una comunidad, tenderá a promover sus propios
república los "señores y gentilhombres" que "están ociosos y viven de las rentas de sus posesiones
intereses a expensas del bien común. El único medio para asegurar que las leyes regaladamente", sobre todo cuando, además, "poseen castillos y tienen subditos que les obedecen"
promuevan el bien de la comunidad en su conjunto será, en consecuencia, dejar (pp. 159-163).]

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 7 38 QUENfriN SKINNER

jurisdiccionales de la iglesia. La respuesta más radical, expresada por ejemplo en posibilidad de que la dirección de la república vaya a interferir con la libertas o
el Defensor pacis de Marsilio, de 1324, asumió la forma de una insistencia en las actividades de los ciudadanos." 7 Entre los teóricos florentinos, Maquiavelo
que todo poder coercitivo debe ser, por definición, secular, y en que por lo tanto ofreció, en sus Discorsi, la versión más influyente del mismo argumento. "Es fácil
la iglesia no puede tener ninguna prerrogativa civil. 4 Pero incluso en los primeros saber", escribe al comienzo del Libro II, "de dónde le viene al pueblo esa afición
tratados sobre el gobierno de la ciudad, como el de Giovanni da Viterbo, De a vivir libre, porque se ve por experiencia que las ciudades nunca aumentan su
regimine civitatum, de cerca de 1250, ya encontramos un rechazo a que se dominio ni su riqueza sino cuando viven en libertad." 8 La causa de ello, continúa,
conceda voz a la Iglesia en los asuntos cívicos. La razón, como la expresa Giovanni, "es fácil de entender: porque lo que hace grandes las ciudades no es el bien
es que los fines de las autoridades temporal y eclesiástica son completamente particular, sino el bien común. Y sin duda este bien común no se logra más que
diferentes. Si la iglesia continúa reclamando poder en cuestiones políticas, en las repúblicas". 9
simplemente estará "metiendo su hoz en la cosecha ajena". 5 Desde el punto de vista de mi argumento;actual, dos aspectos de esta tradición
La otra dirección en que se desarrolló la ¡dea básica de la tradición republicana republicana tienen especial significación. Én primer lugar, es entre estos autores
fue la de un argumento positivo sobre el tipo de régimen que necesitamos instituir que encontramos por primera vez la afirmación de que existe una forma
si queremos conservar nuestra libertas. La esencia del argumento republicano es diferenciada de autoridad "civil" o "política" que es autónoma, que existe para
que la única forma de gobierno bajo la cual una ciudad puede aspirar a permanecer regular los asuntos públicos de una comunidad independiente y que no admite
"en un estado libre" es una respublica en sentido estricto. La comunidad debe rivales como fuente del poder coercitivo dentro de sus propios territorios. Que
retener la soberanía última, asignando a sus gobernantes y magistrados un estatuto encontramos por primera vez - e n otras palabras- la familiar interpretación del
no más elevado que el de funcionarios electivos. Estos funcionarios deben, por estado como el detentador monopólico de la fuerza legítima. Esta concepción del
su parte, reconocerse como meros agentes o ministri de justicia, a cargo de la gobierno civil fue adoptada en Francia e Inglaterra en un estadio temprano de su
responsabilidad de asegurar que las leyes establecidas por la comunidad en pos desarrollo c o n s t i t u c i o n a l . S u b y a c e a su hostilidad frente a los poderes
de su propio bien sean ejecutadas con imparcialidad. jurisdiccionales de la iglesia, encontrando su culminación, en Francia, en el
Este contraste entre la libertad de los regímenes republicanos y la servidumbre Concordato de 1516, y en Inglaterra, en los supuestos marsilianos que gobernaron
implicada por cualquier forma de gobierno monárquico ha sido a menudo la reforma de Enrique VIII, especialmente el Acta de Restricción de Apelaciones
c o n s i d e r a d a la c o n t r i b u c i ó n d i s t i n t i v a del p e n s a m i e n t o f l o r e n t i n o del de 1533. El mismo punto de vista apuntala el repudio, por parte de Francia e
quattrocento.6 Sin embargo, el supuesto subyacente de que "un estado libre" Inglaterra, del Sacro Imperio Romano y sus pretensiones de ejercicio jurisdiccional
sólo puede ser alcanzado bajo una república ya estaba presente en una cantidad dentro de sus territorios. 10 Este firme ataque al ideal del imperio universal había
de e s c r i t o s , muy anteriores, en defensa de las c o m u n a s i t a l i a n a s . Es sido ya central en la obra de ciertos juristas italianos como Andreas de Isernia y
indudablemente cierto, sin embargo, que el argumento fue desplegado con la Oldradus da Ponte a comienzos del siglo xiv. Fue su defensa del reino napolitano
mayor convicción en los años del alto Renacimiento por los protagonistas de las en su lucha por la independencia frente al Imperio la que originalmente hizo
repúblicas veneciana y florentina. Entre los escritores venecianos, GasparoContarini
proporcionó la más conocida declaración sobre el asunto en su De república
7 -Contarini 1626, pp. 22 y 56: "temperandam ... ex optimatum & populari statu ... nihil minus urbi
Venetorum de 1543. Debido al sistema de gobierno electivo de la ciudad, señala,
Venetae timendum sit, quam principem reipublicae libertati ullum unquam nggocium facessere posse."
en el que se mantiene "una combinación del status de la nobleza y del pueblo", Sobre Contarini ver Pocock 1975, pp. 320-8.
"no hay nada que deba ser menos temido en la ciudad de Venecia que la s - Maquiavelo 1960, O, II. 2, p. 280: "E fácil cosa é conoscere donde nasca ne'popoli questa affezione
del mere libero: perché si vede per esperienza le cittadi non avere mai ampliato né di dominio né di
ricchezza se non mentre sono state in liberté." [185]
9 -Maquiavelo 1960, II. 2, p. 280: "La ragione é facile a intendere: perché non il bene particulare ma
il bene comune é quello che fa grandi le citté. En sanza dubbio questo bene comune non é osservato
4 Marsilio 1928, II. 4, pp. 128-43.
se non nelle republiche." [186]
5 -Viterbo 1901, p. 266: "in alterius messem falcem suam mittere". 10 -Sobre la lucha contra la Iglesia y el Imperio como conformadora de los modernos estados europeos
6- Ésta es, por ejemplo, la tesis principal de Barón 1966. Para una reafirmación, ver Witt 1996.
ver el panorama ofrecido en Creveld 1999, pp. 62-87.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 9 4 0 QUENfriN SKINNER

surgir la sentencia -después invocada en cada afirmación de soberanía nacional- ¡dea se repite poco después en Arringhe, de Matteo de' Libri, donde éste elabora
según la cual Rex in regno suo est Imperator regni su/, los reyes ejercen en sus un discurso similar para la presentación de los embajadores, aconsejándoles
propios territorios toda la autoridad imperial. 11 solicitar auxilio "para que nuestro buen stato sea capaz de conservarse en paz". 1 5
La otra vía por la cual la tradición republicana contribuyó a cristalizar una Es sólo con el último florecer del republicanismo renacentista, sin embargo,
interpretación del estado como un organismo independiente fue aún más que encontramos los términos status y stato utilizados con total autoconciencia
significativa. De acuerdo con los autores que he estado considerando, ninguna para hacer referencia a un aparato independiente de gobierno. E inculso en este
comunidad puede aspirar a conservarse en un estado libre a menos que tenga período, por otra parte, tal evolución se limitaba mayormente a la literatura
éxito al imponer condiciones estrictas a sus gobernantes y magistrados. Éstos vernácula. Consideremos, en contraposición, una obra como el diálogo latino de
deben ser siempre electos, deben permanecer siempre sujetos a las leyes e Alamanno Rinuccini De libertate, de 1479. El mismo contiene una clásica
instituciones de la comunidad que los elige y deben actuar en pos del bien presentación de la idea de que la libertad - t a n t o individual como c í v i c a - sólo es
común - y por lo tanto, de la paz y la felicidad- de los ciudadanos en su conjunto. posible bajo las leyes e instituciones de una república. Pero Rinuccini en ningún
Como resultado, los teóricos republicanos ya no identifican la idea de la autoridad momento se rebaja a utilizar el término bárbaro status para describir las leyes e
gubernamental con los poderes de los gobernantes o magistrados particulares. instituciones involucradas. 16 Lo mismo suceae con ciertos autores venecianos
Más bien, conciben los poderes del gobierno civil como encarnados en una como Gasparo Contarini en su De república venetorum. Aunque Contarini tiene
estructura de leyes e instituciones cuya administración en nombre del bien común una clara concepción del aparato de gobiernoVomo un conjunto de instituciones
ha sido confiada a nuestros gobernantes y magistrados. En consecuencia, dejan independientes de quienes las controlan, las presenta siempre como las
de hablar de gobernantes preocupados por "mantener su estado" en el sentido instituciones de la respublica, nunca del status o estado. 17
de preservar de su ascendencia personal sobre el aparato de gobierno, y comienzan Sin embargo, si volvemos a la latinidad menos pura de algunos escritores
a usar status o stato como el nombre de ese aparato de gobierno que nuestros como Francesco Patrizi en su De institutione reipublicae, nos topamos con un
gobernantes tienen la obligación de mantener y preservar. cambio significativo. Patrizi señala que la obligación fundamental de los magistrados
Se encuentran ya algunas insinuaciones de esta fundamental transición en es actuar "de manera de promover el bien común", y argumenta que esto exige
los primeros tratados escritos para los magistrados de las ciudades. En su Trésor de ellos, por sobre todas las cosas, que defiendan "las leyes establecidas" de la
de 1266, Brunetto Latini insiste en que las ciudades deben ser siempre gobernadas comunidad. 1 8 Y completa la idea diciendo que así es cómo deben actuar los
por funcionarios electos si se quiere fomentar el bien commun, y agrega que magistrados si quieren evitar que el status se vea perturbado. 19 Los escritores de
estos sires, en sus actos públicos, tienen que respetar las leyes y las costumbres lengua vernácula de la generación siguiente consolidaron firmemente este viraje
de la ciudad. 1 2 Tal sistema es indispensable no sólo para mantener a esos terminológico. El Discorso de Francesco Guicciardini sobre el modo en que debían
funcionarios en un buen estat, sino también para preservar "el estatúe la ciudad actuar los Medici para mejorar su posición en Florencia constituye un ejemplo
misma". 13 Una sugerencia similar puede hallarse en Flore de parlare, escrito por sugestivo. Guicciardini alienta a los Medici a convocar a su alrededor a un grupo
Giovanni da Vignano en la década de 1270. Una de las cartas modelo de Giovanni, de consejeros leales al stato y dispuestos a actuar en su favor. El razonamiento
diseñada para el uso de emisarios en busca de ayuda militar, describe al gobierno por detrás de esta estrategia, dice, es el de que "todo stato, todo poder soberano,
de aquellas comunidades como su stato, y pide apoyo "a fin de que nuestro
buen stato pueda conservarse en prosperidad, honor, grandeza y paz". 14 La misma
15- Libri 1974, p. 12: "ke 7 nostro bon stato potrá remanire in reposo".
16 -Rinuccini 1957.
"•Sobre los juristas napolitanos ver Calasso 1957, Costa 1969 y Canning 1983.
12 -Latini 1948, pp. 392, 402, 408, 412 y 415.
"•Ver Contaniri 1626, pp. 28 y 46, dos pasajes donde, en Lewkenor 1599, respublica es traducido como
13-Ver Latini 1948, p. 403 sobre "l'estat de vous et de cette ville", y p. 411 sobre permanecer "en bon
"state". Sobre la traducción de Lewkenor ver Fink 1962, pp. 41-2.
IS -Ver Patrizi 1594b, p. 281, sobre el deber de de defender "veteres leges" y de actuar "pro communi
estat."
uti lítate".
" Vignano 1974, p. 247: "che 'I nostro bom stato porá remanere in larghega, honore, grandega e
"•Ver Patrizi 1594b, pp. 279 y 292 sobre cómo actuar "ne civitatis status evertarur".
reponso"

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 1 4 2 QUENfriN SKINNER

necesita subordinados" que quieran "servir al stato y beneficiarlo en todo". 2 0 Si mejor descrito como "el ordenamiento del gobierno o, mejor, de lo stato".23
los Medici sostienen su régimen sobre un grupo semejante, podrán establecer "el Se ha observado con frecuencia que, con la recepción del republicanismo
más poderoso baluarte y una base para la defensa de! stato" que nadie podrá renacentista en la Europa del Norte, comenzamos a encontrar supuestos similares
pretender remover. 21 entre los miembros ingleses y holandeses de "estados libres" a mediados del siglo
Maquiavelo, en sus Discorsi, usa el término stato con una aún mayor convicción xvii.29 Menos a menudo se ha reconocido que las mismas hipótesis, expresadas
para denotar el mismo tipo de organismo y de autoridad. Es cierto que en gran en el mismo vocabulario, pueden encontrarse ya más de un siglo antes entre los
medida sigue empleando el vocablo de modo tradicional, para referirse al estado primeros escritores que introdujeron elementos del republicanismo clásico en el
o condición de una ciudad y su estilo de vida. 22 Incluso cuando utiliza statien el pensamiento político inglés. Thomas Starkey, por ejemplo 30 , distingue en varios
contexto de la descripción de sistemas de gobierno, los usos siguen siendo puntos de su Dialogue entre el propio estado y "quienes tienen autoridad y
básicamente tradicionales: generalmente está hablando sobre alguna especie de control del estado" 31 . La "función y deber" de los gobernantes, continúa Starkey,
régimen 23 o sobre el área general o territorio en el que un príncipe o una república es "mantener el estado establecido en el país" sobre el que sostienen su dominio,
mantiene su influencia. 24 Pero hay varios momentos, especialmente cuando hace "siempre procurando el beneficio de todo el cuerpo" antes que el suyo propio. 32
el análisis de constituciones al comienzo del Libro I, en que parece ir más lejos. El único método, concluye, para "poner por delante el mismo y verdadero bien
El primero es cuando escribe, en el capítulo 2, sobre la fundación de Esparta. público" es que todos, tanto los gobernantes como los gobernados, reconozcan
Allí enfatiza que las leyes promulgadas por Licurgo eran autónomas de - y servían que están "bajo el mismo gobierno y estado." 3 3 \Las mismas ideas pueden
para controlar a - los reyes y magistrados encargados de hacerlas cumplir, y describe encontrarse en el Short Treatise ofPolitic Power de John Ponet, de 1556. También
la hazaña de Licurgo al crear tal sistema diciendo que "construyó uno stato que él se refiere a los gobernantes como los responsables de una función particular y
duró más de ochocientos años". 25 El ejemplo siguiente aparece en el capítulo 6, describe la obligación asociada a esa función como la de sostener el estado, lo
cuando Maquiavelo pregunta si las instituciones de gobierno en la Roma que lo lleva a contrastar el comportamiento de "una persona malvada que haya
republicana podrían haberse construido de tal forma de evitar los tumulti que llegado al gobierno de un estado cualquiera" con el de un buen gobernante, que
alteraron la vida política de la ciudad. Plantea la cuestión preguntando "si en sabrá reconocer que ha sido "llamado a tal función por su virtud, para ver al
Roma se hubiera podido organizar uno stato" sin esa aparente debilidad. 26 El estado en su conjunto bien gobernado, y al pueblo protegido de perjuicios". 3 4
último y más revelador de los ejemplos se da en el capítulo 18, en el que Maquiavelo De manera quizás más significativa, encontramos la misma fraseología en las
considera la dificultad de mantener uno stato libero dentro de una ciudad traducciones de la época Tudor de los principales tratados italianos sobre el
corrompida. En este caso, no sólo establece una distinción explícita entre la gobierno republicano. Cuando Lewes Lewkenor publicó, en 1599, su versión
autoridad de los magistrados bajo la república romana y la autoridad de las leyes inglesa de De república Venetorum de Gasparo Contarini, se encontró en la
que, junto con esos magistrados, "regulaban la vida de los ciudadanos" 2 7 , sino
que también declara que ese conjunto de instituciones y de prácticas puede ser
2B -Maquiavelo 1960, D, I. 18, p. 180: "l'ordine delgoverno o vero dello stato". [84]
2 9 Fink 1962, pp. 10-20 y 56-68; Raab 1964, p. 185-217; Pocock 1975, pp. 333-422; Haitsma Mulier
1980, pp. 26-76.
20 -Guicciardini 1932, pp. 271-2: "ogni stato ed ogni potenzia eminente ha bisogno delle dependenzie 3 0 -No veo ninguna justificación para la pretensión de Mayer 1985, p. 25, de que Starkey apenas

... che tutti servirebbono a beneficio del lo stato". "engalanó" su Diálogo con una forma humanista. Cf. Skinner 1978a, pp. 213-42 [se trata del capítulo
"•Guicciardini 1932, p. 273: "uno barbacane e fondamento potentissimo a difesa dello stato". 8, "La recepción del pensamiento político humanista", pp. 239-71 de la versión española] para un
" Maquiavelo 1960, O, I. 3, p. 135 [37-8]; I. 6, pp. 142-3 [45-46]; I. 25, p. 192 [97]; I. 26, p. 194 [99] Intento de ubicar las ideas de Starkey en un contexto humanista.
y passim. " Starkey 1948, p. 61.
" Maquiavelo 1960, D, I. 2, pp. 130-2 [31-34]; I. 18, p. 182 [86-7]; II. 25, p. 357 [265] " Starkey 1948, p. 64.
24 -Maquiavelo 1960, D, II. 24, pp. 351-3 [259-261], " Starkey 1948, p. 71. Para una (escéptica) discusión sobre la significación de estos pasajes, ver
25 -Maquiavelo 1960, D, I. 2, p. 133: "Licurgo... fece uno stato che duró pú che ottocento anni." [35] Mayer 1989, pp. 124-8.
26 -Maquiavelo 1960, D, I. 6, p. 141: "se in Roma si poteva ordinare uno stato..." [ 44] 34 -[Ponet] 1556, Sig. G, Iv. Para la atribución a Ponet y para otros detalles biográficos ver Garrett 1938

27- Maquiavelo 1960, D, I. 18, p. 180: "le leggi dipoi che con i magistrati frenavano i cittadini". [84] y Hudson 1942, pp. 36-90.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 3 44 QUENfriN SKINNER

necesidad de un término inglés para traducir el argumento básico de Contarini entre la función y la persona del gobernante, e incluso utiliza el término "estado"
de que la autoridad del gobierno de Venecia es inherente al cuerpo ciudadano de para describir la forma de autoridad civil que nuestros gobernantes tienen el
la respublica, al que el Dogo y el Consejo servían apenas como sus representantes deber de sostener. Pero no hace una distinción análoga entre el poder del estado
electos. Siguiendo la costumbre humanista habitual, Lewkenor suele expresar y el del pueblo. No sólo afirma que "reyes, príncipes y gobernantes reciben su
este concepto usando el término "commonwealth", república. Pero al hablar de autoridad del pueblo" 36 , sino que insiste en que el poder político más elevado
la relación entre el commonwealth y sus ciudadanos, prefiere por momentos reside en todo momento en "el cuerpo o estado del reino o república". 3 7
referirse al "state", estado. Cuando menciona la posibilidad de dar derechos Encontramos la misma idea sostenida incluso por los más sofisticados defensores
civiles a mayor cantidad de ciudadanos, explica que esto sólo puede suceder de los "estados libres" en el siglo xvn. Un buen ejemplo es la obra de John Milton
cuando alguien ha mostrado haber sido especialmente "obediente hacia el Ready and Easy Way to Establish a Free Commonwealth, de 1660. Si queremos
estado". Y cuando discute el ideal veneciano de ciudadanía, se siente habilitado conservar "nuestra libertad [freedom] y nuestra próspera condición", argumenta
para aludir en términos incluso más abiertos a "los ciudadanos, por los que es Milton, y establecer un gobierno "para la preservación de la paz y la libertad
mantenido el state (estado) de la ciudad". 3 5 [libertie] comunes", es esencial que la soberanía del pueblo no sea nunca
A pesar de la obvia importancia de estos teóricos, nos equivocaríamos si "transferida". Debe ser "sólo delegada, como si se la depositara" en un Consejo
concluyéramos que su uso del término status y sus equivalentes en las lenguas de Estado gobernante. 38 Las instituciones de gobierno del estado son así concebidas
vernáculas expresaba una comprensión moderna del estado como una autoridad como un simple medio de expresión de los "poderes del pueblo de un modo
diferenciada de gobernantes y de gobernados. Los escritores republicanos adoptan administrativamente más conveniente. Como M i J i o n había enfatizado con
sólo una mitad de esta doblemente abstracta noción del poder público. Por una anterioridad, en The Tenure of Kings and Magistrates, de 1649, cualquier autoridad
parte, constituyen el primer grupo de escritores políticos que hablan con plena que nuestros gobernantes puedan poseer es tan sólo "confiada a su cargo por
autoconciencia de una distinción categórica entre estados y gobernantes, y al parte del Pueblo, para el bien Común de todos los que lo conforman, en quienes
mismo tiempo expresan esa distinción como una pretensión sobre las estructuras el poder aún permanece fundamentalmente" en todo momento. 39
independientes de stati, étatsy states. Pero, por otra parte, no establecen una
distinción semejante entre los poderes de los estados y los poderes de las
comunidades sobre las que éstos ejercen su soberanía. Más bien, por el contrario,
todo el impulso de la teoría republicana se orienta hacia una identificación final
entre ambos. Esto produce como resultado, sin duda, un concepto reconocible
del estado, que muchos marxistas y auspiciantes de la democracia directa
continúan defendiendo. Pero implica un repudio del elemento más distintivo de
la corriente central de la teoría del estado moderno: la idea de que es el mismo
estado, más que la comunidad sobre la que éste ejerce su dominio, el que
constituye la sede de la soberanía.
El rechazo explícito de esta última aseveración es un rasgo característico de
muchos tratados escritos en defensa de los "estados libres". Consideremos
nuevamente una de las primeras obras inglesas de este tipo: el Short Tratise of
Politic Power de John Ponet. Como hemos visto, Ponet realiza una clara distinción
36 -[Ponet] 1556, Sig. G, 5v-6r.
[Ponet] 1556, Sig. G, 5r.
3S- Milton 1980, pp. 432-3 y 456.

39 -Milton 1991, p. 10.

"•Lewkenor 1599, pp. 1 8 y 3 3 .

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 5 4 6Q U E N f r i NSKINNER

 Los calvinistas franceses fueron acercándose cada vez más a esta posición en
la década de 1570, especialmente después de que el gobierno católico ordenara
- p o r orden, según se dice, de Catalina de M e d i c i - la masacre del Día de San
Bartolomé en 1572, en la que fueron asesinados más de dos mil calvinistas en
París, y tal vez diez mil más en las provincias 4 . El gran documento que resume el
espíritu del posterior movimiento de protesta fue la Vindiciae, contra Tyrannos,
casi seguramente escrita por Hubert Languet y Philippe du Plessis Mornay. 5 El
texto fue bosquejado en 1574, inmediatamente después de la publicación de
otros varios tratados hugonotes fundamentales, entre ellos el anónimo Reveille-
matin des Frangois y el Francogallia de Frangois Hotman. 6 Luego fue revisado y
ampliado para dar cuenta de las cambiantes circunstancias políticas, y apareció
Me referiré ahora a la segunda de las tradiciones superpuestas del pensamiento más tarde, en 1579. 7
constitucionalista que debemos analizar. Como ya he observado, los autores que En unos pocos años, el persistente esfuerzo en los Países Bajos por librarse
tenemos que considerar son los llamados monarcómacos o regicidas, un término del dominio de España dio origen a una cantidad de tratados similares. Quizás el
injurioso empleado por primera vez porWilliam Barclay en su De Regno de 1600. 1 más importante fue el Política Methodice Digesta de Johannes Althusius (Altusio),
Los monarcómacos alcanzaron una súbita importancia en la última parte del en el que la autoridad de la Vindiciae es invocada eh numerosos puntos. 8 El
siglo xvi, durante las guerras religiosas en Francia y en los Países Bajos 2 , aunque voluminoso tratado de Altusio fue publicado por primera vez en 1603, cuando él
las raíces intelectuales de su constitucionalismo se encuentran profundamente estaba enseñando derecho en la Academia de Herborta fundada por el Conde
arraigadas en la teoría jurídica y escolástica de las corporaciones. Pocos Juan de Nassau, y posteriormente fue reeditado en una versión ampliada en
monarcómacos eran republicanos en el sentido estricto de que creyeran que el 1 6 1 0 , y n u e v a m e n t e en 1 6 1 4 . 9 M i e n t r a s t a n t o , una f o r m a a f í n de
autogobierno es una condición necesaria para la libertad pública y privada. constitucionalismo había sido elaborada por autores católicos, tanto en Inglaterra
Generalmente se contentaban con asumir que el derecho del pueblo a ejercer la como en Francia. Luego de que Enrique de Navarra, un hugonote confeso, se
soberanía estaría garantizado bajo una forma monárquica de gobierno, aunque convirtiera en heredero del trono francés en 1584, comenzaron a aparecer una
casi siempre agregaban que era necesario asegurarse de que esos monarcas fueran serie de tratados monarcómacos en defensa de la causa católica, siendo el más
electos. Escribiendo en un lenguaje más religioso, estaban sobre todo interesados violento de ellos De lusta Henricii Tertii Abdicatione (1589) de Jean Bonucher,
en reivindicar los derechos de los pueblos, especialmente en condiciones de en el que se encuentran largas secciones directamente extraídas de la Vindiciae.10
opresión sectaria, a resistir e incluso remover a los gobernantes legalmente Luego de la derrota de la Armada española en 1588, un movimiento católico de
establecidos si se demostraba que estaban gobernando tiránicamente. Desde el protesta similar comenzó a cobrar ímpetu en Inglaterra, donde el jesuíta Robert
punto de vista de mi presente argumentación, sin embargo, la significación de
estos autores deriva del hecho de que algunos de ellos se vieron conducidos a • y 302-48 [cap. 9: ver nota anterior] ha sido criticado en Kossmann 1981 y Eire 1986 por exagerar, según
defender a sus correligionarios por medio de la exposición de una teoría de la sostienen estos autores, el punto hasta el cual el mismo estaba basado en una teoría de la soberanía
popular. Pero difícilmente podría negarse que el movimiento incluía estas teorías, y es esto lo único
soberanía popular. 3 que interesa al argumento que desarrollo aquí.
" Skinner 1978b, p. 242 [249].
s -Sobre la autoría de la Vindicaever Garnett 1994, pp. iv-ixxvi. Para un análisis más completo de su
argumento ver Skinner 1978b, pp. 315-18 [325-327] y 329-43 [339-353], y Garnett 1994, pp. xix-llv.
'•Ver Barclay 1600.
'•Garnett 1994, pp. Ixviii-lxix y Ixxv.
2 Para las teorías holandesas ver Gelderen 1992, pp. 110-65; para las francesas, Skinner 1978b, pp. 7- Sobre estas revisiones ver Garnett 1994, pp. Ixviii y Ixxv.
302-48 [es el capítulo 9: "El derecho de resistir", pp. 311-358 de la versión castellana]. 8 -Altusio 1932, pp. 146, 157, 184, 261,382, 388, 391, etc.
3 -Mi análisis de este movimiento en Skinner 1978b, pp. 239-75 [correspondientes a las tres primeras
9- Carney 1965, pp. xiv-xvi. Sobre Altusio como un teórico de la soberanía popular ver Tierney 1982, pp. 71-9.
secciones del capítulo 8: " E l marco de la revolución hugonota", pp. 246-283 de la versión castellana] 10 -Garnett 1994, p. xx.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 7 4 8 QUENfriN SKINNER

Persons publicó el más entusiasta de los folletos monarcómacos del período, su puede ser considerado como "uno", como una unión o una forma unificada de
Conference about the Next Succession to the Chrowne of Ingiand, en 1594. 11 sociedad. A veces el argumento era presentado de modo más específico en la
El principio básico de la política, según estos autores, es que todas las personas forma de la afirmación -adaptada de la teoría de las corporaciones del Derecho
están, por naturaleza, libres de sujeción al gobierno. No sólo es evidente, proclama Romano- de que tal populus puede ser descrito como una universitas.15 Éste es
la Vindiciae, que "un pueblo puede existir por sí mismo, y que precede en el el término empleado de modo constante en la Vindiciae, y más tarde en la Política
tiempo a cualquier rey", sino también que "los hombres son libres por naturaleza, de Altusio, para expresar la idea de que, como la Vindiciae repite una y otra vez,
no toleran la servidumbre y han nacido más para mandar que para obedecer." 12 cualquier cuerpo colectivo debe ser capaz de actuar "como un todo" al establecer
Si se encuentran pueblos viviendo como súbditos de un gobierno, esto sólo puede los términos de su sujeción a un gobierno. 16
deberse a que en cierto momento ellos deben haber decidido aceptar esa forma
Si un populus puede ser considerado como uno, y de ahí, como capaz de
de sujeción, y deben haber consentido sus términos libremente. La instancia
hablar con una única voz, podemos igualmente describirlo, de acuerdo con estos
ejemplar es el pueblo del antiguo Israel, que pactó con Dios y con sus reyes
autores, como portando el carácter de una persona singular. Bartolo, Baldo y sus
establecer una república justa. De esto podemos inferir, declara la Vindiciae,
seguidores ya habían llegado a esa conclusión dos siglos antes. Habían comenzado
"que el pueblo constituye a los reyes, los ordena y aprueba su elección por medio
argumentando que un populus puede ser considerado como una corporación, y
de su voto." 1 3
por lo tanto como una entidad jurídica distinguible. Esto los condujo a sugerir
Estos autores insisten además en que, en tanto cada miembro individual del que, si un conjunto de personas puede ser diferenciado de este modo de los
pueblo vivió originalmente en libertad, no podemos imaginarlos entrando en una Individuos que lo componen, entonces el cuerpo debe ser considerado, legalmente
relación con sus gobernantes por la cual resignan sus originales poderes de hablando, como una persona. Ésta debe tener la capacidad de actuar por medio
autogobierno. Entregar sus derechos incondicionalmente, vendiéndose, en realidad, de sus miembros, quienes por su parte deben saber expresar no sólo sus voluntades
como esclavos, no sólo sería una evidente irracionalidad, sino que contradiría las propias, sino la voluntad de la persona del populus en su conjunto. 17
leyes de la naturaleza. A partir del hecho de la libertad originaria del pueblo, los Este uso del término persona deriva de ciertos usos clásicos, que Thomas
monarcómacos infieren que el contrato de gobierno debe tener siempre el efecto Hobbes iría más tarde a examinar con excepcional agudeza en el Leviatán. Hobbes
de imponer límites y condiciones al ejercicio del poder público. Según la Vindiciae, presenta su análisis en el capítulo 16, "De las personas, autores y cosas
la unción de David sirve en particular para recordar a nuestros gobernantes que, personificadas", una discusión sin parangón en ninguna de las presentaciones
aunque es Dios quien los confirma en sus funciones, es "por el pueblo y para el anteriores de su ciencia civil. Que Hobbes consideraba a este capítulo de especial
pueblo que gobiernan". No sólo están "constituidos" por el pueblo, sino que su importancia es algo que queda demostrado por el lugar fundamental que le
autoridad es "conferida por el pueblo", que retiene el derecho de resistir, y de otorgó en su argumento: Hobbes cierra con él la Parte 1, usándolo al mismo
removerlos si gobiernan tiránicamente. 14 tiempo para completar su explicación sobre el mundo de las personas naturales y
Debemos resaltar ahora un presupuesto crucial de esta visión sobre el contrato para preparar el camino para su exploración del mundo artificial de la política en
político. Si una multitud de individuos o de familias en una condición pre-política la Parte 2.
tienen la habilidad de pactar con un gobernante electo, sólo puede ser porque
tienen la capacidad de formar una sola voluntad y tomar decisiones con una
única voz. El modo habitual de expresar esta idea era diciendo que tal popuius
Sobre los diversos usos del término universitas ver Michaud-Quantin 1970, pp. 11-44; sobre la
universitas y el stato o state, ver Canning 1983, Black 1992 y Najemy 1994.
16 Ver Vindiciae 1579, p. 13 para su primer uso del término populus universus y cf. Vindiciae 1994, p.

El opúsculo apareció bajo el seudónimo de " R . Doleman". Sobre Robert Persons y su autoría de la 22. Ver también Vindiciae 1579, pp. 51 y 65 sobre el populus como un universitas y cf. Vindiciae 1994,
Conference ver Holmes 1982, pp. 130-4,147-65 y 214-20. pp. 50 y 59.
17 -En su edición de la Vindiciae, Garnett indica los pasajes en el Digesto que permitieron soportar esta
12- Vindiciae 1994, pp. 71 y 92.

13- Vindiciae 1994, p. 68. interpretación de Bartolo, Baldo y sus seguidores monarcómacos. Ver Vindiciae 1994, p. 38 n. 17, p.
14- Vindiciae 1994, pp. 69, 70, 71 y 74. 47 n. 73, p. 59 n. 148 y p. 90 n. 153. Para las perspectivas de los pos-glosadores ver Michaud-Quantin
1970, Canning 1980 y Canning 1987, pp. 185-97.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 9 50 QUENfriN SKINNER

 Hobbes comienza por señalar que la palabra persona empezó siendo una Fue debido a una subsiguiente extensión metafórica de estos usos que el
pieza de terminología teatral, que significaba "el disfrazo apariencia externa de término persona adquirió con el tiempo su sentido jurídico, y es este significado
un hombre, imitado en la escena, y a veces, más particularmente, aquella parte el que hallamos en los escritos de los monarcómacos. La Vindiciae se inspira
de él que disfraza el rostro" 18 . De utilizarse para denotar, entonces, una máscara, explícitamente en la consideración de Bartolo de la persona jurídica en el momento
el término pasó a ser usado de modo más general para aludir a la dramatis en que describe el contrato ejemplar entre Dios y el pueblo elegido de Israel. El
persona en una obra, uso según el cual "una persona es lo mismo que un actor, pueblo fue capaz de realizar tal compromiso porque "una universitas de hombres
tanto en el teatro como en la conversación corriente". 19 Finalmente, en virtud de representa el papel de, y actúa como, una sola persona."22 Análogamente, Altusio,
una obvia extensión metafórica, el vocablo llegó a ser usado para describir las en el Prefacio a su Política, describe al populus como un cuerpo individual o
diferentes funciones y deberes desempeñados por los ciudadanos individuales en grupo unificado, que por lo tanto tiene un solo caracter.23 Más adelante cita a
la vida pública, uso éste en el que Hobbes está particularmente interesado: varias autoridades que afirman que, cuando un grupo semejante vive reunido
bajo leyes establecidas, tal tipo de universitas puede ser descrito a la vez como
Personificar es actuar o representar a sí mismo o a otro; y quien actúa por
una civitas y como una persona.2* Su capítulo sobre el poder de los magistrados
otro, se dice que responde de esa otra paersona, o que actúa en nombre
agrega que es posible decir de tales "administradores y rectores" que "representan
suyo (en este sentido usaba esos términos Cicerón cuando decía: Unus
el cuerpo de la consoclación universal o todo el pueblo por el que fueron
sustineotres Persona; Mei, Adversarii, & Judiéis, yo sostengo tres personas:
constituidos... y representan la persona de aquel er> lo que hacen en nombre de
la mía propia, la de mis adversarios y la de los jueces).20
la república o reino...". 25 /
Como Hobbes bien sabía, Cicerón se había aficionado de modo particular a
El mismo vocabulario se repite de manera aún más destacada entre los sucesores
usar persona en este último sentido. Un ejemplo esclarecedor aparece en el Libro
inmediatos de Altusio, particularmente en la •Política Generalis de Johann
3 de De officiis, donde considera las dificultades de un juez que se encuentra
Werdenhagen, de 1632, una obra publicada en Ámsterdam cuando su autor
tratando un caso en el que uno de sus amigos está involucrado. Debe tener
estaba dando clases en la Universidad de Leiden. 25 Werdenhagen dedica el
cuidado, advierte Cicerón, de no hacer nada contrario a los intereses de la
Capítulo 6 del Libro 2 a ofrecer una excepcionalmente completa anatomía de los
respublica, recordando que cuando asume la persona de un juez, deja aparte la
diferentes "modos" en que puede ser usado el término persona.27 Tras discutir la
persona de un amigo. 21
incómoda cuestión de las tres personae de la Sagrada Trinidad, señala que, en su
sexto modo de uso, el término persona "puede ser aplicado no sólo a un ser
^•Hobbes 1996, cap. 16, p. 112 [132-145],
19 -Hobbes 1996, cap. 16, p. 112 [132-145). humano individual, sino también al conjunto entero del pueblo". 28 Esto lo lleva a
20 -Hobbes 1996, cap. 16, p. 112 [132-145], citando (algo inexactamente) a Cicerón 1942, II. XXIV. 102,
aislar, como su séptimo modo, un uso jurídico distintivo de acuerdo con el cual
vol. I, p. 274. Hobbes ya había establecido la distinción entre actuar ex propia personay in persona non
suaen su Critique de Thomas White. Para la fecha de este manuscrito (1642-3) ver Jacquot y Jones 1973
pp. 43-4; para el pasaje en cuestión ver BN Fonds Latin MS 6566 a , fo. 6v y cf. Hobbes 1973, p. 107.
[Sobre la referencia a Cicerón y sobre la Critique de Hobbes, ver Nota Complementaria N° 1.] 22- Vindiciae 1579, p. 37: "universitas enim hominum unius personae vicem sustinet". Cf. Vindiciae
21 -Cicerón 1913, III. X. 43, p. 310: "ponitenim personam amici, cum induit iudicis" [La cita completa, en 1994, p. 38. Pero aquí he he intentado subrayar la metáfora teatral proponiendo mi propia traducción.
la versión castellana disponible (citada supra, cap. 11, n. 11), reza: "Pero ni contra la República ni contra [Al inglés. Hemos procurado mantener ese énfasis al vertirla al español.]
el juramento o la fidelidad obrará nunca el hombre de bien en atención a su amigo, ni aunque sea juez en 23 -Ver Altusio 1932, p. 5 sobre el populus universus y su propiedad de maiestas. Cf. Glerke 1957, pp.

un asunto suyo. El juez, al tomar su personalidad, se desprende de la de su amigo..." (p. 152). Nótese que 250, 255 y 255-7.
el traductor ha utilizado "personalidad" en vez de "persona".] Cf. Cicerón 1913,1.XXX. 107, p. 108 ["Hemos 2 Í -Altusio 1932, cap. 5, p. 39.

de pensar también que la Naturaleza nos ha dotado, por así decirlo, de una doble persona. Una es común 25 -Altusio 1932, cap. 18, p. 140: "administratores & rectores, universalis consociationis, seu totum &
a todos los hombres, como resultado de que todos somos partícipes de la razón y de la excelencia que nos universum popuium, a quo constituti sunt, repraesentant... eiusque personam gerunt" [citado según la
sitúa por encima de los animales y de donde procede toda especie de honestidad y decoro, y se deduce el versión crítica de P. Marino: Altusio, Juan (Althuslus), La Política, metódicamente concebida e ilustrada
método que lleva a la investigación y al hallazgo del deber. La otra, en cambio, se atribuye como parte con ejemplos sagrados y profanos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, Cap. XVIII ("De
característica a cada uno." (pp. 55-56)] y I. XXXII. 115, pp. 116-18 [ " Y a estos dos tipos de persona (...) hay los éforos y del oficio de éstos", § 26, pp. 198 y 199].
que añadir una tercera, que nos impone algún caso o las circunstancias. E incluso una cuarta, que nosotros 2S -Voigt 1965, pp. 7 y 19.

no elegimos por nuestra libre voluntad. Pues los reinos, los mandos militares, los varios grados de nobleza, " Werdenhagen 1632, II. 6, p. 123: "De distinctione Populi& Societate ac Personis istius ingenera".
los honores, las riquezas, las influencias y sus contrarios dependen del azar y son gobernados por las 28 -Werdenhagen 1632, II. VI. 23, p. 131: "Non tantum uni homini, sed etiam toti populi applicatur".
circunstancias, pero ser la persona que nosotros queremos ser, eso depende de nuestra voluntad" (p. 60)].

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 1 52 QUENfriN SKINNER

" u n a universitas puede ser considerada, según el derecho, como si fuera una Cuando escriben en latín, estos teóricos suelen describir esta estructura
sola persona".29 permanente de instituciones como la estructura del regnum, el reino o república. 35
La imagen del pueblo como una persona, y por lo tanto como capaz de Cuando lo hacen en las lenguas vernáculas, en cambio, repiten a veces el lenguaje
consentir los términos de su propio gobierno, fue utilizada por los monarcómacos de los republicanos clásicos y hablan de esa estructura como de la estructura del
para introducir una consideración general sobre los poderes requeridos para estado. Robert Persons usa el término en el capítulo de su Conference de 1594
sustentar reinos y repúblicas. Escriben sobre el contrato fundacional - e l foeduso en el que describe las leyes de sucesión francesa e inglesa. El encabezamiento
pactum-como la fuente de una estructura de instituciones públicas que evoluciona del capítulo declara que, cuando se examina la historia de estas leyes se está
y se solidifica al lo largo del tiempo. 30 Se dice de esta estructura que incluye un examinando la práctica "de los Estados [States] de Francia e Inglaterra". 36 A lo
dominium publicum o dominio público, que debe ser lo suficientemente grande que agrega que, cuando se estudian casos particulares, se está hablando de
c o m o para cubrir los gastos del gobierno y, sobre todo, de la defensa. Como decisiones tomadas por "the hole state", el estado en su conjunto. 37 El mismo
explica la Vindiciae aludiendo a Tácito, "la paz no puede sostenerse sin guerra, uso se reitera entre los partidarios del Parlamento cuando estalla la guerra civil
ni la guerra sin soldados, ni los soldados sin pago, ni los pagos sin tributos". De inglesa. Cuando Henry Parker, por ejemplo, dirige sus Observations a Carlos I en
ahí que deba instituirse un dominio público "con el fin de afrontar los gravámenes 1642 38 , justifica que el Largo Parlamento se haya arrogado la soberanía en virtud
de la paz" 31 . Un elemento adicional dentro de la misma estructura es el sistema de que "el Estado tiene una Incumbencia Suprema en casos de peligro público" 3 9
judicial de las cortes y sus funcionarios, un sistema indispensable -agrega la y de que en Inglaterra el Parlamento es el que detenta la responsabilidad última
Vindiciae-si la justicia ha de ser ¡rmparcialmente administrada y las leyes han de en "asuntos de Ley y Estado". 40
"dirigirse a todos con una y la misma voz." 3 2 Algunos académicos han inferido que es dentro de esta tradición de pensamiento
Reflexionando en torno a estas instituciones, los monarcómacos invariablemente donde encontramos por primera vez una comprensión clara del estado como un
insisten, no menos que lo que lo habían hecho los republicanos clásicos, en aparato de gobierno distinto tanto de los gobernantes como de los gobernados. 41
realizar una fuerte distinción entre la función y la persona de todo gobernante o Algunos han ido incluso más lejos, argumentando que tal comprensión puede
f u n c i o n a r i o encargado de su a d m i n i s t r a c i ó n . N i n g ú n gobernante puede encontrarse incluso en la teoría de las corporaciones de Bartolo, de donde los
considerarse como el propietario ni como el beneficiario del patrimonio público. monarcómacos sacaron gran parte de su fuerza intelectual. 42 Hay si duda algo
C o m o indica la Vindiciae, "un verdadero rey es un encargado [curator] de los para decir a favor de estos argumentos. Es verdad que, al igual que los republicanos
asuntos públicos", de modo que "no puede alienar o dilapidar el dominio real clásicos, los monarcómacos separan la función y la persona del príncipe, a fin de
más que el mismo reino". 33 Tampoco puede imaginarse a un gobernante por distinguir entre quienes tienen autoridad sobre las instituciones de una comunidad
encima de las leyes, ya que su principal obligación es hacer cumplir cuantas y esas mismas instituciones. También es cierto que, aun más claramente que los
leyes el pueblo haya resuelto que eran necesarias para el reaseguro de su propio republicanos, los monarcómacos y sus autoridades jurídicas piensan la soberanía
bienestar y beneficio. Como explica la Vindiciae, todo rey es tan sólo "un ministro como la propiedad de una persona jurídica y, de ese modo, la distinguen de los
y ejecutor de la ley", que "recibe del pueblo las leyes que ha de proteger y poderes de cualquier persona natural a la que se pueda haber asignado el derecho
observar." 34 a ejercerla en un momento dado.

35- Vindiciae 1579, p. 83; cf. Vindiciae 1994, p. 76.

29- 36 -[Persons] 1594, p. 164. Es posible, sin embargo, que en este caso Persons use "states" para aludir
Werdenhagen 1632, II. VI. 23, p. 132: "In lure tota Universitas tanquam Una persona consideretur".
Cf. G l e r k e l 9 5 7 , p p . 245 y 252. a los Estados o Parlamento.
30- La Vindiciae habla en general del foedus, pero a veces del pactum y otras veces incluso del "•[Persons] 1594, p. 168.
3S -Sobre Parker como autor de las Observations ver Mendle 1995, pp. 82-5 y 192.
contractus. Ver, por ejemplo, Vindiciae 1579, pp. 159 y 168, y cf. Vindiciae 1994, pp. 129 y 138.
31- Vindiciae 1994, p. 115. Cf. Vindiciae 1994, pp. 89-90 y 113 y Tácito 1931, LXXIV, p. 146. 39 -[Parker] 1933, p. 199.

32- Vindiciae 1994, pp. 96 y 97-9. ""•[Parker] 1933, p. 202.

33- Vindiciae 1994, p. 119. 41 -Por ejemplo Lloyd 1983, p. 155.

34- Vindiciae 1994, pp. 74, 96, 99 y 104. "•Calasso 1957, pp. 83-123; Wahl 1977; Canning 1983, pp. 23-7; Najemy 1994.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 3 54 QUENfriN SKINNER

 Sin embargo, si bien separan a la soberanía de los soberanos, los monarcómacos
no realizan una distinción comparable entre los poderes de la soberanía y los
poderes del pueblo. Como los republicanos clásicos, abarcan tan sólo un lado de
la noción doblemente abstracta de autoridad estatal. Cuando hacen hincapié en
que la soberanía es la propiedad de una persona jurídica, la persona a la que
consideran como portadora de la soberanía es siempre la persona constituida por
el cuerpo colectivo del pueblo, y no el cuerpo impersonal de la misma civitas o
respublica. Encontramos esta idea explicitada con particular claridad en la
Vindiciae. Allí se nos dice reiteradamente que, aunque nuestros gobernantes son
sin duda maior singulis, mayores en poder que cualquier miembro individual del
pueblo, siguen siendo minor universis, menores en poder que el pueblo
considerado como un todo. 43 El cuerpo del pueblo es en todo momento el poseedor
del "supremo dominio" y por lo tanto "el señor de la república". 4 4 Ni en la Vindiciae
ni tampoco en tratados monarcómacos posteriores, como la Politica de Altusio,
encontramos que se haya establecido una distinción entre los poderes del pueblo
como una universitas y los poderes de la misma civitas. El objetivo es siempre
insistir, no menos firmemente que los partidarios de los "estados libres", en la
identidad última entre ambos.

43- Vindiciae 1579, pp. 89 y 193; cf. Vindiciae 1994, pp. 78 y 156.
44- Vindiciae 1994, pp. 75, 77 y 165.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 5

 Algunos de estos teóricos se vieron a sí mismos, ante todo, como enemigos de
la perspectiva republicana de los estados libres. Hasta cierto punto, esto es verdad
para Thomas Hobbes, quien en el Leviatán se retracta nítidamente de la admiración
que había expresado en su temprano Elements of Law por las teorías clásicas de
la libertad y la ciudadanía. En los Elements había admitido que Aristóteles "tenía
razón" al afirmar que "ningún hombre puede participar de la libertad, salvo en
una comunidad popular." 3 Pero en el Leviatán ataca con furia a Aristóteles, y con
más furia aún a Cicerón y sus seguidores, por identificar a la monarquía con la
tiranía. Llegó a creer que la disposición de las escuelas y las universidades para
inculcar esta calumnia había sido la causa de los ruinosos conflictos extendidos
por todas partes en las repúblicas de Europa occidental.
Para la mayoría de estos escritores, sin embargo, eran los monarcómacos
Si queremos identificar el momento en que los poderes del estado fueron quienes parecían encarnar la amenaza más grave e inmediata. Es lo que
finalmente descritos como tales, y distinguidos no sólo de los poderes de los aprendemos de Jean Bodin en sus Six livres de la république, publicados por
gobernantes sino también de los de la comunidad, debemos apartar nuestra primera vez en 1576 y traducidos al inglés en una fecha tan temprana como
atención de los teóricos constitucionales en los que me he concentrado hasta 1606.4 Bodin nos informa que se sintió impulsado a escribir "cuando percibí en
aquí, y dirigirla en cambio hacia un grupo fuertemente contrastante de filósofos todas partes que los súbditos estaban armándose contra sus príncipes" y que
jurídicos y políticos, que se manifestaron críticamente frente a la tesis de la "estaban saliendo a la luz abiertamente libros" que enseñaban que "los príncipes
soberanía popular, tanto en la forma republicana de una defensa de los "estados enviados a la raza humana por la providencia deben ser sacados de sus reinados
libres" como en la forma jurídica y neo-escolástica de una afirmación de los so pretexto de tiranía, y que los reyes deben ser elegidos, no por su linaje, sino
derechos inalienables de las c o m u n i d a d e s . En otras palabras, debemos por la voluntad del pueblo". 5 Una de sus principales aspiraciones, explica, es
concentrarnos en aquellos teóricos que aspiraban a legitimar las formas de gobierno refutar la extendida pero traicionera opinión "de que el poder del pueblo es
más absolutistas que comenzaron a prevalecer en Europa occidental durante mayor que el del príncipe", lo que es "algo que muchas veces provoca que los
primera parte del siglo xvn.1 Un producto secundario de sus argumentaciones, y propios súbditos se rebelen contra la obediencia que deben a su príncipe soberano,
en particular de sus esfuerzos por resaltar que los poderes del gobierno deben ser con graves consecuencias para las Repúblicas." 6
otra cosa que la "otra cara" de los poderes de los gobernados, fue la articulación
final y clara del concepto de estado como una persona distinta y como la sede de
la soberanía. 2 3- Hobbes 1969, p. 170. A pesar de que sigue funcionando como la edición estandarizada de los

Elements, este texto contiene una inaceptable cantidad de errores de transcripción. He preferido por
eso citar el libro de Hobbes según BL Harl. MS 4235, seguramente el mejor manuscrito sobreviviente,
Para una perspectiva similar, ver Black 1992. Para una crítica, ver Najemy 1994. Obsérvese que, en aunque las referencias de paginación corresponden a la edición de 1969. [También es esa versión
lo que sigue, no veo necesidad (a diferencia de lo que sugiere Burgess 1996) para evitar el término estandarizada la base de la traducción castellana que hemos utilizado: Elementos de Derecho Natural
"absolutismo" al discutir estos escritores, siempre que el mismo no se utilice para significar nada y Político, traducción, prólogo y notas de Dalmacio Negro Pavón, Centro de Estudios Constitucionales,
parecido a "licencioso" o "desmesurado". Ellos mismos utilizaban a menudo el término cuando se Madrid, 1979 p. 342.]
4 -Se trata de la traducción de Richard Knollys.
referían a su teoría de la soberanía. Ver por ejemplo Bodin 1962, p. 84 [hay edición castallana: ver más
5 -Bodin 1962, pp. A71-2. [De los Seis libros, que Skinner cita a veces en la versión francesa y otras en
abajo, n. 169]; Blackwood 1588, p. 89; Hobbes 1996, cap. 21, p. 143 ["... es cada Estado, y no cada
hombre, el que tiene una absoluta libertad para hacer lo que desee", 175-191], cap. 29, pp. 222-3 la traducción al inglés, existen en español algunas ediciones abreviadas, como por ejemplo Jean
[sobre la "falta de poder absoluto" como una "de las causas que debilitan o tienden a la desintegración Bodin, Los seis libros de la república (selección, traducción y estudio preliminar de Pedro Bravo Gala),
de un Estado", 263s-274s] y cap. 42, p. 379 ["los gobiernos que los hombres están obligados a Tecnos, 1985 (3a ed.: 1997).]
s- Bodin 1962, p. 95; cf. p. 224. Sobre los Seis libros de Bodin como una reacción ideológica frente a
obedecer son simples y absolutos", 455-455],
2 -Sobre la amenza del constitucionalismo hugonote, ver Franklin 1973, Salmón 1973 y Skinner 1978b, pp. 284-
esta comprensión jurídica del estado como una persona moral diferenciada ver Dyson 1980, pp.
301 [291-310].
14-15 y 218-20, y Runciman 1997.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 7 58 QUENfriN SKINNER

 Con el estallido de la guerra civil en 1642, responderá las posiciones monarcómacas
Un ataque aún más directo a los monarcómacos fue desplegado poco después
se convirtió en un asunto de una urgencia aún mayor, y con ese propósito
por los escritores sobre la soberanía "de Pont-á-Mousson", cuyos líderes fueron
comenzaron a aparecer una cantidad de opúsculos en defensa del poder
Adam Blackwood y William Barclay, dos escoceses que enseñaban derecho civil
monárquico. Uno de los más incisivos fue The Unlawfulnesse of Subjects taking
en Francia. 7 Blackwood enseñó primero en Toulouse y luego en París, 8 mientras
up Armes, de Dudley Digges, publicado anónimamente en 1643. Digges
que Barclay lo hizo primero en Bourgues y más tarde en Pont-á-Mousson. 9 Allí se
estigmatiza como "evidentemente falsa" la pretensión de que los gobernantes
convirtió en colega de Pierre Gregoire, el autor de otro importante tratado anti-
sean universis minor17, una doctrina que asocia sobre todo con Buchanan, Hotman,
monarcómaco sobre la soberanía, el De República de 1596. 10 Barclay y Blackwood
el autor de la Vindiciae y sus contrapartes inglesas, como Henry Parker y otros
venían fogueados por la destitución de María, Reina de Escocia, un acto confirmado
partidarios de la causa parlamentaria. 18 Pero sin dudas el más importante de los
por el Parlamento Escocés en 1567. George Buchanan había defendido este
escritores que atravesaron esta coyuntura crítica como teóricos de la monarquía
procedimiento en uno de los más radicales tratados monarcómacos, su De lure
fue, de lejos, Thomas Hobbes, primero en 1640 con The Elements of Law, y
Regni apud Scotos de 1579. 11 Adam Blackwood replicó en un tratado titulado
luego en 1642 con De Cive. Hobbes no está menos ansioso que Bodin por advertir
Adversus Georgii Buchanani... pro regibus Apología, que apareció por primera
a sus conciudadanos que - c o m o lo señala más tarde en el Leviatán con palabras
vez en París en 1581 y fue reeditado, en una versión revisada y ampliada, en
muy cercanas a las de los Six livres- si bien la condición de sujeción política
1588. 12 William Barclay también contestó (mucho menos respetuosamente) a
puede parecer miserable, la peor miseria que pueda ocurrimos como súbditos
Buchanan, en su De Regno de 1600, un Inmenso tomo en el que se acuñó por
"apenas es perceptible si se la compara con las miserias y horribles calamidades
vez primera el término "monarcómaco", y que fue la causa por la que su autor
que acompañan a una guerra civil". 1 9
fue más tarde identificado por John Locke, en sus Dos Tratados, como "el gran
campeón de la Monarquía Absoluta". 1 3 Como el título completo de la obra de Aun siendo fervorosos creyentes en la monarquía, ninguno de estos autores
Barclay proclama estridentemente, su defensa iba dirigida no sólo contra George toma el camino más directo de argumentar contra los monarcómacos que nuestros
Buchanan, sino también contra el autor de la Vindiciae, contra De lusta gobernantes son simplemente un regalo directo de Dios. 20 Todos ellos concuerdan
Abdicatione de Boucher, y contra "todos los demás monarcómacos". 14 en que el pueblo debe haber sido originalmente libre de todo gobierno. Aceptan,
en consecuencia, que cualquier forma legítima de gobierno debe surgir de algún
Una similar defensa de la monarquía comenzó a cobrar fuerzas en Inglaterra
tipo de contrato o convenio. Como resultado de ello, todos insisten en que los
a lo largo de los primeros años del siglo xvn. Sir John Hayward publicó en 1603 su
gobernantes legítimos deben ser considerados personas públicas, obligados a
Answera la Conference de Robert Person, 15 y tratados del mismo tipo, escritos
actuar de modo de procurar la seguridad y el beneficio de aquellos sobre los que
por otros abogados civiles, marcaron las décadas siguientes. Entre ellos se destaca
gobiernan. Lo que ninguno de estos autores puede tolerar, sin embargo, es la
el Discourse de Calybute Downing sobre el poder civil y eclesiástico, de 1633. 16
sugerencia adicional de que el contrato que da sustento a la autoridad de nuestros
gobiernos tiene el efecto de imponer límites y condiciones al ejercicio del poder.
^ S o b r e esta escuela de pensamiento ver Collot 1965 y Salmón 1991, especialmente pp. 233-6.
"•Church 1941, pp. 245-6.
Para los escritores anti-monarcómacos la tarea polémica fundamental es mostrar
9 -Gierke 1957, pp. 401-2. que esa pretendida inferencia puede de algún modo ser negada.
10- Sobre Gregoire ver Church 1941, pp. 245-6 y 247-9; sobre Gregoire y Barclay ver Collot 1965.

" Ver Burns 1996, pp. 185-209 sobre la defensa de Buchanan, y p. 191n para referencias a anteriores
¿De qué forma, entonces, la niegan? Se puede afirmar que el conjunto de
discusiones de su trabajo. autores que estoy considerando exploraron dos posibilidades diferentes. Algunos
" Church 1941, p. 245 y nota.
"•Locke 1988, II. 239, p. 424. [Del Segundo Tratado hay varias versiones en español (por ejemplo:
Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil (traducción, prólogo y notas de Carlos Mellizo, Alianza,
"•[Digges] 1643, p. 33.
Madrid, 1980 y reeds.), a las que próximamente se sumará otra en esta misma colección.]
>8- [Digges] 1643 nombra a estos y otros monarcómacos en p. 58, y en pp. 62-4 responde específicamente
" V e r Barclay 1600.
a Henry Parker.
"•Sobre Hayward como abogado civil ver Levack 1973, pp. 237-8. 1S -Hobbes 1996, cap. 18, p. 128 [150-166],
" Sobre Downing como abogado civil ver Levack 1973, p. 225. Sobre su perspectiva "absolutista" ver 20 -Corrijo aquí la equivocada explicación sobre Barclay y Blackwood ofrecida en Skinner 1978b, p. 301
Sommerville 1999, pp. 40 y 67. El tratado de Downing fue reeditado en 1634, y es de esa edición de
[309-10],
donde lo cito.

6 0 QUENfriN SKINNER
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 9
respondieron rechazando el argumento monarcómaco según el cual ningún pueblo Más adelante, Bodin subraya su argumento al analizar el concepto de
libre habría de dar jamás su consentimiento a un contrato que lo obligue a ciudadanía. Sólo podemos hablar de ciudadanos y reconocer que han "formado
abandonar sus poderes y derechos originales. Ésta es, por ejemplo, la principal una República", cuando encontramos un grupo de personas "regido por la potente
línea de ataque adoptada por William Barclay en su De Regno, de 1600. Barclay soberanía de uno o varios gobernantes". 27 Esto es así, insiste una vez más, porque
está de acuerdo en que es correcto considerar al pueblo como originalmente libre "un recinto de muros no constituye una ciudad (como muchos han escrito) del
del gobierno. 21 También acepta que podemos pensarlo como una universitas capaz mismo modo que las paredes de una casa no conforman una familia". Lo que
de elegir a sus gobernantes y de pactar para establecer los términos de su hace de una multitud de individuos "una verdadera ciudad" es sólo la aceptación
gobierno. 22 Sin embargo, no ve ninguna razón para inferir de ello que el contrato de su común sujeción "al comando de sus señores soberanos, y a sus edictos y
resultante deba necesariamente incluir limitaciones para el ejercicio de la autoridad ordenanzas". 28
pública. Apunta que el Digesto dice de modo inambiguo que, en el caso ejemplar
Thomas Hobbes se refiere a Bodin con admiración cuando discute el concepto
del pueblo romano, los términos de la Lex Regia eran tales que el pueblo aceptó
de soberanía en The Elements ofLaw29, y en el Leviatán avanza en la elaboración
conceder, e incluso abandonar, sus originales imperium y ius. E infiere entonces
de un análisis notablemente similar del acto de contratar. Como argumenta en el
que el portador último de la soberanía, en todo reino o república, debe ser la
capítulo 17, sólo hay una vía por la que una multitud puede alcanzar la unidad,
persona publica del mismo princeps.23
y de ese modo actuar como una sola persona. Y ese camino es el de pactar, cada
En contraste con esta réplica ortodoxa, algunos absolutistas realizaron una uno con todos los demás, "conferir todo su poder y fortaleza a un hombre o a una
jugada diferente y decisiva, un movimiento que con el tiempo los condujo a asamblea de hombres, que pueda, por pluralidad de votos, reducir todas sus
abrazar la idea de la soberanía del estado. Más que cuestionar la naturaleza del voluntades a una voluntad". 3 0 Es sólo así que pueden aspirar a transformarse, de
contrato negociado por la persona del pueblo, ellos criticaron la imagen subyacente una multitud con muchos deseos conflictivos, en "una persona", logrando así
del pueblo como una persona singular capaz de negociar los términos de un "una unidad real de todos ellos en una y la misma persona, instituida por pacto
contrato. Es sólo como resultado del sometimiento al gobierno - l o s encontramos de cada hombre con los demás". 31 El error de los monarcómacos es, en definitiva,
argumentando- que un agregado de individuos ha podido alguna vez convertirse suponer que el contrato establece los términos de nuestra sujeción, cuando apenas
en un pueblo como cuerpo unificado. Jean Bodin, en sus Six Livres, desarrolla nos señala el nombre del hombre o la asamblea a la que hemos aceptado
exactamente este argumento cuando realiza su distinción fundamental entre el someternos.
gobierno de las familias y el de las républiques. Es sólo la aceptación de la
Más adelante, en los capítulos finales de la Parte 2 del Leviatán, Hobbes
"soveraintie del poder", afirma, la que une "en un solo cuerpo" a "todos los
reafirma este argumento. Si se eliminan los derechos esenciales de la soberanía,
miembros y partes, y todas las familias" de una civitas o république,24 Es un error
"la república queda destruida, y cada hombre retorna a la calamitosa condición
suponer que el pueblo debe su unidad al hecho de vivir juntos como miembros
de guerra contra todos los demás hombres." 32 Sin un soberano, el pueblo está
de una única sociedad o como habitantes de un mismo lugar. "Pues no son ni los
tan lejos de ser una universitas que no es nada en absoluto. " U n a república sin
muros ni las personas las que hacen la ciudad, sino la unión de un pueblo bajo
un poder soberano." 25 En ausencia de una unión semejante, "la misma deja de
ser una república, y por ningún medio puede tampoco perdurar." 26
" Bodin 1962, p. 49.
28 -Bodin 1962, pp. 49-50 y 51.

29- Hobbes 1969, pp. 172-3. ["Pues si existiera una república en la cual estuviesen divididos los
"•Barclay 1600, III. II, pp. 110-11.
derechos de soberanía, hemos de reconocer con Bodin (libro II, cap. 1, De República) que no podría
" Barclay 1600, III. IV, p. 124, sobre el acto "de ¡pso populo universo".
llamarse propiamente una república, sino una corrupción de la república", op. clt. (ver supra n 3)
2a -Barclay 1600, III. II, pp. 112-13; III. III, pp. 115-16, y III. IV, pp. 123-31. Blackwood también recurrió
p. 346.1
a este argumento. Ver Blackwood 1588, cap. 8 (recíe 9), pp. 80-5, y cap. 9 (recte 10), pp. 89-98. 30 -Hobbes 1996, cap. 17, p. 120 [140-156],
24 -Bodin 1962, p. 9.
3í -Hobbes 1996, cap. 17, p. 120 [141-156].
«•Bodin 1962, p. 10. 32- Hobbes 1996, cap. 30, p. 231 [275-285].
26 -Bodin 1962, p. 10.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 6 1

62 QUENfriN SKINNER
poder soberano no es más que una palabra sin sustancia, y no puede Pierre Gregoire en su De República.39 Blackwood prefiere sin embargo hablar de
sostenerse." 33 Esto es así, como Hobbes ya ha explicado en el capítulo 16, respublica más que de status, y responde al argumento de George Buchanan de
porque "es la unidad del representante, no la unidad de los representados, la que todo populus es siempre maior que su rey sosteniendo que "el rey, solo,
que hace a la persona una", y "la unidad no puede comprenderse de otro carga sobre sí la persona de la respublica como un todo". 40 Pero en Bodin ya
modo en la multitud". 3 4 encontramos la palabra estat usada en muchas ocasiones como sinónimo de
Un tiempo antes de que Hobbes diera a estos pensamientos su forma definitiva république, mientras que Pierre Gregoire usa el vocablo latino status en una
en el Leviatán, Dudley Digges había desarrollado ya una línea de ataque a los forma similar. Gregoire explícita claramente que cuando un pueblo asume un
monarcómacos semejante en su Unlawfulnesse of Subjects taking up Armes. Él carácter unificado bajo la soberanía de un gobernante, el nombre de la unión
también comienza sosteniendo que el único camino por el que una multitud resultante es "una Respublica seu status,"41 De modo aun más significativo,
puede "reducirse a una unidad civil", y así actuar a la manera de una sola Bodin se siente habilitado para referirse en sus Six Livres a i'estat en soi, "el
persona, es "poniendo por encima de ellos una jefatura, y haciendo de su voluntad estado en sí", y para describirlo al mismo tiempo como una forma de autoridad
la voluntad de todos". 35 Continúa luego explicando que "esta sumisión de todos independiente de los tipos particulares de gobierno y como la sede de la "indivisible
a la voluntad de uno, o esta unión que ellos han aceptado establecer, debe ser e intransferible soberanía". 42 Vale la pena señalar, además, que cuando Richard
entendida en un sentido político". 36 Es sólo mediante la creación de una unidad Knolles tradujo, en 1606, estos pasajes, no sólo utilizó la palabra estadoen todas
política bajo un soberano que el pueblo deja de ser una mera multitud. "La estas instancias, sino también en una cantidad de lugares en los que Bodin
fuerza del gobierno, por la que fueron compactados en uno", es lo que los había seguido refiriéndose, en un estilo más tradicional, a la cité o république,43
convierte, de una hostil colección de individuos, en un pueblo bien ordenado.37 Calybute Downing en su Discourse de 1633 y Sir John Hayward en su más
"Pues el gobierno es un efecto, no de los poderes naturales divididos de los temprana Answera Robert Persons parecen apuntar a la misma conclusión, aunque
individuos, sino de que éstos se han unido y vuelto uno por la constitución civil." 38 la orientación de sus pensamientos está lejos de ser clara. Downing argumenta
La tesis propuesta por todos estos autores es pues que el acto de someterse a que "sociedades distinguibles y establecidas" sólo pueden esperar prosperar en
un soberano es lo que nos transforma de una multitud en una unión, y por lo paz "donde un Estado se encuentra tan firmemente conformado que todos se
tanto en una persona. ¿Cuál es entonces el nombre de esa persona? La respuesta están unidos bajo una sola cabeza"44. Análogamente, Hayward sostiene que la
de Jean Bodin es que, cada vez que engendramos una "unión del pueblo" por creación de una estructura efectiva de gobierno y obediencia requiere "la unión
medio de la aceptación de un soberano, el nombre de la persona que creamos es de la autoridad que la comanda" 45 . Esta unión, continúa, está fundada en una
état o estado. Bodin se orienta hacia esta cristalización final del concepto en fraternidad comunal, "que es la única ligazón de este cuerpo colectivo", y surge
varios puntos de sus Six Livres, igual que Adam Blackwood en su Apologia y

""•Blackwood 1588, cap. 32, p. 281: "[rex] solus reipublicae personam agit". Más tarde agrega (cap.
33- Hobbes 1996, cap. 31, p. 245 [292-301]. 33, p. 296) que, en una respublica, "el pueblo parece sin duda un cuerpo mientras el rey parece su
34- Hobbes 1996, cap. 16, p. 114 [135-148]. alma" -"Populus certe corpori similis est, rex animo".
3 5 [Digges] 1643, p. 4. "'• Bodin 1576, pp. 219 y 438. Cf. Gregoire 1596, 1. 2, p. 12: "De origine & progressu societatis,
36 [Digges] 1643, p. 4. coniunctionis & coitionis populi in unam Rempublicam, seu statum communem."
"•[Digges] 1643, p. 7. 42- Bodin 1576, pp. 282-3: "Et combien que le gouvernement d'une Republique soit plus ou moins
38 -[Digges] 1643, p. 7. populaire, ou Aristocratique, ou Royale, si est-ce que I'estat en soi ne regoit compairison de plus ni
39- Lloyd 1983, pp. 156-62. Fell 1983, pp. 92-107 y 175-205, pone todo el énfasis en un contemporáneo de moins: car toujours Ia souverainté indivisible et incommunicable est á un seul." Cf. Bodin 1576, pp.
de Bodin, Corasius, aunque sin investigar hasta qué puento éste usa el término status para expresar su 281 y 414 para la frase "en matiére d'estat". Hobbes 1996, cap. 18, p. 127 [149-165], habla de manera
concepto de "el estado legislativo". Hacia la siguiente generación, el uso del término vernáculo état similar de los poderes "esenciales e inseparables" de los soberanos.
(o estat) para expresar un concepto semejante estaba ya sólidamente establecido en Francia. Ver 43 -Bodin 1962, pp. 184, 250 y 451; cf. también Bodin 1962, pp. 10, 38, 409 y 700 para otros usos de

Church 1972, pp. 13-80; Keohane 1980, pp. 54-82 y 119-82. Dowdall 1923, p. 118, destacó la contribución "estado".
del Traite des seigneuriesde Charles Loyseau, de 1608, que ha sido desde entonces muy discutido. Ver ""•[Downing] 1634, p. 46.
Church 1972, pp. 33-4, Basdevant-Guademet 1977, Lloyd 1981, Lloyd 1983, pp. 162-8, y Lloyd 1994, pp. "•[Hayward] 1603, Sig. B, 3v.
46 -[Hayward] 1603, Sig. B, 4r.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 63 64 QUENfriN SKINNER

"cuando muchos se enlazan en un solo poder y voluntad". 4 6 Más adelante sugiere En su capítulo "De las leyes civiles" habla de la "persona civitatis, la persona de
que la unión creada por esta fraternidad puede ser mejor descrita como la unión la república" y a continuación explica que la razón por la que una asociación civil

del estado. Los soberanos reciben su autoridad para "ejecutar este poder superior es generalmente "llamada una República" es que "está constituida por los hombres

del estado" 47 , y son presentados al pueblo por "las leyes del Estado". 4 8 unidos en una persona". 52 Algo sorprendente en la composición del Leviatán, sin
embargo, es que, a medida que se desarrolla el argumento de Hobbes, éste se
En contraste con estas vacilantes observaciones, Dudley Digges se refiere sin
refiere cada vez más al poseedor de la soberanía, no como a la persona de la
titubeos al estado como el nombre de la institución que creamos mediante el
república (commonwealth), sino como a la persona del estado (state). Cuando
acto de someternos al gobierno. Primero lo hace al defender la afirmación de que
analiza "las leyes y la autoridad del Estado civil", en la Parte 3, nos informa que
el estado "tiene el poder total de restringir la facultad de resistir, a fin de preservar
la soberanía es "poder en el Estado", y que esta forma de poder se encuentra
el orden y la tranquilidad pública"-.
expresada en "las leyes civiles del Estado". 53 A lo que agrega, cuando expone su
Es evidente que ésta debe ser una obligación de todos los súbditos, porque
crítica a la vana filosofía en la Parte 4, que quienes "disfrutan del beneficio de
lo que hace el poder supremo, es decir, el Estado (en relación con aquellas
las leyes" están "protegidos por el poder del Estado civil". 5 4
cosas en las que consiste su supremacía), es en verdad el acto de todos,
y nadie puede encontrar causa de queja porque le disguste lo que él Hobbes confirma este modo de entender la soberanía estatal cuando se ocupa,
mismo hace. Esto es además necesario, porque sin esto la esencia y ser en la Parte 3 del Leviatán, del pretendido poder de las iglesias sobre quienes
del Estado serían destruidos. 49 ejercen el poder soberano. Distingue allí, coherentemente, "la función pastoral"
Digges confirma luego su análisis de forma llamativamente concisa, al y "el poder en el estado civil", argumentando que todo verdadero soberano debe
argumentar la supremacía de aquellos que detentan la soberanía: "lo que hace ser reconocido como "quien gobierna las dos cosas, el Estado y la religión"
que el Estado sea uno es la unión del poder supremo". 5 0 establecida en ese estado. 55 En consecuencia, insiste continuamente en que los
Es posible que Digges haya estado escribiendo con cierto conocimiento de los curas y los pastores reciben su autoridad "del Estado civil". Están "sujetos al
Elements ofLawde Hobbes, donde éste había señalado como uno de sus mayores Estado" y no poseen un poder "distinto de aquel del Estado civil". 5 6
descubrimientos que la persona que engendramos al someternos al gobierno es Hobbes no es el primer filósofo en hablar de la persona del estado como la
la persona de la ciudad o república.- verdadera portadora de la soberanía, pero puede afirmarse que es el primero en
El error concerniente al gobierno mixto procede de la falta de comprensión reconocer en toda su amplitud las dificultades conceptuales generadas por esta
de lo que quiere decir la expresión cuerpo político; la cual no significa la nueva comprensión de las cosas. Es porque a él se debe el claro reconocimiento
concordancia, sino la unión de muchos hombres. Pero aunque en los de estos problemas, y por la naturaleza de la respuesta que les dio, que Hobbes
estatutos de las corporaciones subordinadas una corporación sea declarada puede ser quizás considerado el primer filósofo que enunció una teoría enteramente
persona jurídica, sin embargo esto no se toma en cuenta dentro el cuerpo sistemática y autoconciente sobre el estado soberano.
de la república o de la ciudad, ni tampoco han observado tal unión los
El problema inicial de Hobbes es explicar cómo es posible que la persona del
innumerables escritores que han tratado de política. 55
estado sea la auténtica portadora de la soberanía si, como él admite, el estado
Es verdad que Hobbes, en este pasaje, aún se refiere a la república más que
al estado, y que continúa hablando en estos términos en varios puntos del Leviatán.
"•Hobbes 1996, cap. 26, p. 183 [217-231], y cap. 33, p. 268 [321-330]. Sobre "la persona de la
república" ("the Person of theCommon-wealth") ver también Hobbes 1996, cap. 15, p. 104 [123-136],
cap. 17, pp. 120-1 [141-157], y cap. 31, p. 252 [297-306],
Hobbes 1996, cap. 42, pp. 345 [416-420], 361 [435-437] y 379 [455-455].
54- Hobbes 1996, cap. 46, p. 469 [560], ycap. 47, p. 4761569-561].
"MHayward] 1603, Sig. L, l v .
, s [ H a y w a r d ] 1603, Sig. T, 3v.
Hobbes 1996, cap. 39, p. 322 [388-393], y cap. 47, p. 480 [574-565s],
M - Hobbes 1996, cap. 42, p. 374 [450-450], cap. 46, p. 474 [566-558], y cap. 47, p. 482 [576-568]. Sobre
49 -[Digges] 1643, p. 32.

50 -[Digges] 1643, p. 65. Cf. también [Digges] 1643, pp. 40 y 59.

el "Estado civil" ver también Hobbes 1996, cap. 39, p. 321 [387-392], y cap. 47, pp. 475 [568-560] y
51- Hobbes 1969, pp. 173-4 [347 de la versión castellana ya indicada en notas anteriores, que aquí
481 [575-567],
"•Hobbes 1996, "Introduction", p. 9 ["Introducción", p. 3-13], cap. 24, p. 171 [203-218], y cap. 31,
también seguimos; véase asimismo la Nota Complementaria N° 2],
p. 253 [302-309].

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 6 5 6 6 QUENfriN SKINNER

"no tiene voluntad" y "no puede hacer nada" por su propia cuenta. 57 Hobbes miembros de la multitud cuestionen las acciones de su soberano, pues al hacerlo
presenta su respuesta en el capítulo 16 del Leviatán, mediante la introducción están simplemente criticándose a sí mismos. "Quien se queja de injuria por parte
de lo que él describe como su teoría de la acción atribuida. 58 El estado puede del soberano, protesta contra algo de lo que él mismo es autor, y de lo que, en
ejercer el poder soberano porque está representado por un soberano cuyas definitiva, no debe acusar a nadie sino a sí mismo." 6 3
acciones pueden ser válidamente atribuidas al estado. El soberano es un actor Con estos argumentos, Hobbes puede finalmente ofrecernos su definición
que representa el papel del estado y actúa así en su nombre. Las acciones formal de una república o estado. Un estado es "una persona de cuyos actos
ejecutadas por el soberano en su facultad pública pueden por eso ser atribuidas cada uno de los miembros de una gran multitud, por pactos mutuos realizados
al estado, y son de hecho {por atribución) acciones del estado. Así es como
entre sí, se ha vuelto el autor, a fin de que pueda usar la fuerza y los medios de
resulta que, aunque el estado "no es más que una palabra", es sin embargo el
todos ellos como lo crea conveniente, para su paz y defensa común."54 De modo
nombre de la persona que posee el poder soberano 59 , según resume Hobbes en
más claro que cualquier escritor anterior sobre el poder público, Hobbes enuncia
el capítulo 26, su capítulo sobre el concepto de ley civil. Por una parte, el estado
la doctrina según la cual la persona jurídica que yace en el corazón de la política
o república " n o es nadie, ni tiene capacidad de hacer nada sino por su
no es ni la persona del pueblo ni la persona oficial del soberano, sino más bien la
representante". Pero, por otra parte, desde el momento en que el estado o república
persona artificial del estado. 65
"prescribe y ordena la observación de aquellas reglas que llamamos leyes", el
auténtico legislador es el estado o la misma república. 60
El otro problema de Hobbes es cómo distinguir la representación de la
tergiversación de la autoridad estatal. ¿Qué es lo que habilita a un soberano a
afirmar, cuando ejecuta una acto de poder soberano, que ese acto puede ser
atribuido propia y válidamente a la persona del estado? Hobbes responde en el
capítulo 16 del Leviatán introduciendo su fundamental concepto de autorización,
y, más específicamente, de ser el Autor de una acción ejecutada por otro. 61
Cuando los miembros de una multitud acuerdan, cada uno con el otro, entregar
sus poderes conjuntos a un soberano, realizan dos acciones al mismo tiempo: Al
convenir quién será el soberano dan nacimiento a la persona del estado, y
simultáneamente autorizan a su soberano a actuar en nombre del estado. Como
resultado, ellos permanecen como los Autores de todas las acciones del soberano,
y de de ahí (por atribución) de las acciones del estado. La validez de los actos del
soberano, por lo tanto, proviene del hecho de que tales actos son a su vez los de
todos y cada uno de los miembros de la multitud. 62 No tiene sentido que los

5S -Hobbes 1996, cap. 16, p. 111 [132-145],

Hobbes 1996, cap. 26, p. 184 [218s-232], y cap. 31, p. 245 [292-301].
60 -Hobbes 1996, cap. 26, p. 184 [218-232],

Hobbes 1996, cap. 16, p. 112: "De las personas artificiales, algunas tienen palabras y acciones que
pertenecen a aquellos a quienes ellas representan. Entonces, la persona es el actor, y quien es dueño
de sus palabras y acciones es el autor. En ese caso, el actor actúa por autoridad" [132-146].
" Hobbes 1996, cap. 16, p. 114: "como la multitud naturalmente no es uno sino muchos, no puede 63 -Hobbes 1996, cap. 18, p. 124 [145-162],
considerarse que hay uno, sino muchos, Autores de cada cosa que su representante dice o hace en 64 -Hobbes 1996, cap. 17, p. 121 [141-157].
nombre de ellos." [135-148] S 5 Gierke 1957, p. 139, sostiene que la tesis de "que la persona del Estado, en sí misma, era el 'Sujeto'

real de la soberanía" fue "propuesta por primera vez por Hobbes, y nunca más olvidada".

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 6 7 6 8 QUENfriN SKINNER

 John Locke y a algunos de sus admiradores, como Benjamín Hoadly, intentaron
evitar por completo la terminología del poder estatal, prefiriendo hablar de
"gobierno civil" o "supremo poder civil". 3 Compartiendo similares suspicacias,
los llamados republicanos mantuvieron su lealtad al ideal clásico de la república
autogobernada a lo largo de gran parte del siglo XVIII, evitando asimismo e h
vocabulario del poder estatal en favor de seguir hablando de las asociaciones
civiles y repúblicas. 4
Es cierto que, a fines del siglo XVIII, se realizó un nuevo esfuerzo contra-
revolucionario para neutralizar estas variadas críticas populistas. Hegel y sus
seguidores argumentaron que la teoría contractualista inglesa de la soberanía
popular sólo reflejaba una dificultad para distinguir los poderes de la sociedad
civil de los del estado y una consecuente dificultad para reconocer que la autoridad
He sostenido que la ¡dea de la autoridad política suprema como la autoridad independiente de éste es indispensable si se quieren alcanzar los propósitos de
del estado fue originariamente el resultado de una teoría particular sobre la aquélla. Pero este argumento mal conseguía establecer una certeza diferente.
asociación civil, una teoría al mismo tiempo absolutista y secular en sus lealtades Por un lado, la inquietud de los teóricos liberales en torno a la relación entre los
ideológicas. Esta teoría fue a su vez el producto del primer gran movimiento poderes de los estados y la supuesta soberanía de los ciudadanos dio origen a
contra-revolucionario en la historia de la Europa moderna, el movimiento de confusiones que nunca han sido resueltas. Y por otro lado, de esas raíces hegelianas
reacción contra las ideologías de la soberanía popular, inicialmente desarrolladas nació un criticismo más profundo, según el cual la ostentación de independencia
en las guerras religiosas holandesa y francesa y luego reformuladas durante el por parte del estado, tanto en relación con sus propios agentes como con los
levantamiento constitucionalista inglés de mediados del siglo xvn. 1 No es miembros de la sociedad civil, no era más que una mentira piadosa. Ciertos
sorprendente, por lo tanto, encontrar que tanto la ideología del poder estatal escépticos en la tradición de Michels y Pareto, no menos que socialistas en la
como la nueva terminología empleada para expresarla sirvieron para provocar una tradición de Marx y Engels, no han cesado nunca de insistir en que los estados
serie de dudas y críticas que nunca se han acallado totalmente. modernos no son en realidad más que los brazos ejecutivos de sus propias clases
Algunas de las hostilidades iniciales provinieron de los teóricos conservadores, dirigentes.
ansiosos por defender el venerable ideal de un roí, une foi, une loi. Estos autores Dada la importancia de estas ideologías rivales, es notable la velocidad con la
repudiaron cualquier sugerencia de que los objetivos de la autoridad pública que la concepción hobbesiana del estado consiguió establecerse en el corazón
debieran ser de carácter puramente civil, y buscaron restablecer una relación del discurso político en toda la Europa occidental. Lo cual no quiere decir que el
más cercana entre la lealtad eclesiástica y la lealtad estatal. Algunos pretendieron concepto haya sido siempre bien entendido, ni siquiera por quienes lo utilizaron
además dejar claro que los soberanos están ubicados en un rango mucho más más conspicuamente. Más bien, podría decirse que ha dado origen a una seria
elevado que el de meros representantes, e insistieron en que los poderes del confusión, que ha continuando desde entonces obstaculizando el análisis del
estado deben ser entendidos como inherentes a ellos, y no a la persona del poder público. Los arquitectos mayores de tal confusión fueron aquellos autores
estado. 2 que escribían con el más autoconciente sentido común, quienes consideraban
Mucho de la hostilidad inicial, sin embargo, provino de ios teóricos radicales obvio que los'poderes del estado debían ser reducidos a los poderes de alguna
que buscaban reafirmar el ideal de la soberanía popularen lugar del de la soberanía
del estado. Los autores contractualistas de la siguiente generación, incluyendo a 3 -Locke 1988, indica en su portada que se va a referir al "Gobierno civil"; Hoadly 1773 habla de

"autoridad civil" (p. 189), "gobierno civil" (p. 191) y "supremo poder civil" (p. 203). Sobre Locke como
'•Para un comentario sobre esta perspectiva acerca de la adquisición del consepto estado, ver Geuss terórico no del estado sino de la "sociedad política" ver Dunn 1969, pp. 120-47.
2001, pp. 48-52. "•Robbins 1959, pp. 125 y 283, Kramnick 1968, pp. 236-60, y Pocock 1975, pp. 423-505.
Ver Rowen 1961.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 6 9 7 0 QUENfriN SKINNER

persona o aparato de gobierno. Dentro de la tradición anglófona, la presentación ya sostenido que uno de los poderes distintivos de la mente humana es el de dar
clásica de este argumento puede hallarse en Province ofJurisprudence Determined origen a un mundo moral por medio del acto de reconocer y distinguir entidades
(1832), de John Austin. Al referirse al estado, Austin comienza, con su habitual morales. Pufendorf aporta una exploración inusualmente extensa de este mundo
confianza, informándonos sobre "la significación que le doy al término": artificial, que considera creado por la imposición de nombres morales respaldados
"£/ estado" es usualmente sinónimo de "elsoberano". Denota la persona por una comprensión de las propiedades que denotan, todas las cuales estárN
individual, o el cuerpo de personas individuales, que detentan los poderes "concebidas por analogía con la Substancia". 10 Algunas de las personas morales
supremos en una sociedad políticamente independiente. 5 que habitan este mundo son descritas como "simples". Su existencia es puramente
Aunque Austin se presenta como un profundo admirador de Hobbes, 6 su un reflejo del hecho de que todas las personas naturales se encontrarán
definición del estado tiene el efecto de obliterar justamente la distinción en la desarrollando una variedad de roles, "un Señor de la casa en el hogar, un Senador
que la teoría de Hobbes está basada. en el Parlamento, un abogado en los salones de Justicia, y un Consejero en la
En contraste con el positivismo de gran parte de la teoría jurídica inglesa 7 , la Corte". 11 Pero otras personas morales son descritas como entidades compuestas.
concepción hobbesiana de la persona del estado como sede de la soberanía ganó Éstas son creadas cuando "muchos hombres individuales están tan unidos entre
una aceptación inmediata en una amplia gama de escritores sobre jurisprudencia sí que lo que quieren o hacen en virtud de esa Unión es considerado una Voluntad
natural en la Europa continental. Quizás el conducto más importante para la singular y un Acto singular, y nada más." 12
transmisión de su doctrina haya sido el tratado de Samuel Pufendorf, De ture Cuando Pufendorf, en el Libro 7, pasa a aplicar su teoría general de los entia
Naturae etgentium, de 1672, que apareció en la versión inglesa de Basil Kennet, moralia a las sociedades civiles, identifica en particular esa "unión de voluntades
con notas e x p l i c a t i v a s de Jean B a r b e y r a c , en 1717. 8 P u f e n d o r f d i r i g e y de fuerzas" que da origen a "una República, o Estado Civil, la más poderosa de
explícitamente nuestra atención al hecho de que (como lo señala la versión de todas las Personas Morales o Sociedades".13 Con esta caracterización, reitera el
Kennet) "el señor Hobbes nos ha aportado un muy ingenioso diseño de un Estado análisis hobbesiano de la persona del estado y al mismo tiempo lo coloca dentro
civil, concebido como un Hombre Artificial".9 Aunque Pufendorf es crítico de de un marco más amplio. Y a partir de eso llega a lo que considera "la más
Hobbes en varios aspectos, avanza en el sentido de ofrecer un análisis del poder adecuada definición de un Estado Civil", según la cual éste "es una persona
estatal que es hobessiano en su carácter y que al mismo tiempo logra resolver las moral compuesta, cuya voluntad, enlazada y unida en virtud de los convenios y
ambigüedades que subsistían en la explicación de Hobbes. contratos de todos, se considera como la voluntad de todos, de suerte que pueda
Pufendorf comienza ofreciendo una descipción mucho más completa que la usar de los poderes y recursos de todos para la paz y la seguridad de la
de Hobbes de los dos mundos diferentes que simultánemente habitamos. Uno es comunidad". 1 4
el mundo de la naturaleza, mientras que el otro es el mundo artificial que
construimos para nosotros cuando acordamos llevar una vida en común y regularla
mediante el gobierno de la ley. Varios filósofos del lenguaje renacentistas habían
10 -Pufendorf 1717,1. I. XII, p. 7.
" Pufendorf 1717, I. I. XIV, p. 9.
12 -Pufendorf 1717, I. I- XIII, p. 8.
5 -Austin 1995, p. 190, nota. [Hay versión castellana: Sobre la utilidad del estudio de la Jurisprudencia, 13- Pufendorf 1717, VII. II. V, p. 468.

traducción de F. González Vicén, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2" ed., 19811 " Pufendorf 1717, VII. II. XIII, p. 475. [No hemos podido localizar ninguna versión española completa
« Austin 1995, p. 229 y nota. de De iure naturae et gentium (Derecho natural y de gentes), el enorme libro de Pufendorf que viene
'•Los mismos supuestos siguen sosteniendo las discusiones históricas recientes sobre el estado. citando Skinner. En cambio, sí hay traducción a nuestra lengua de un opúsculo, De Officio hominis et
Harding 1994, p. 58, se queja de que, al hablar del estado como una persona distinta tanto de los civis juxta legem naturalem libri dúo, de 1673 (Pufendorf, Samuel, De la Obligación del Hombre y del
gobernantes como de los gobernados, yo introduzco "una entidad nueva y misteriosa". Ahora: el Ciudadano según la Ley Natural en dos libros, Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1980,
concepto de estado tal como lo hemos heredado es una entidad misteriosa. Lo que quiero es tratar de traducción de Lelia B. V. de Ortiz, edición de B. Ortiz Bustos y A. Torres sobre la versión inglesa
penetrar el misterio en vez de dejarlo de lado. publicada por John Hayes, Cambridge, 1682), que es una versión abreviada realizada por el mismo
"•Ver Pufendorf 1717. Es de esta versión que cito. Pufendorf y que tuvo gran popularidad en su época. De allí hemos extractado los pasajes correspondientes
9 -Pufendorf 1717, VII. II. XIII, p. 475. que se citan en esta nota (pp. 210-211) y en la siguiente.]

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 1 72 QUENfriN SKINNER

 Como Pufendorf confirma a continuación, se sigue que no podemos considerar Como Pufendorf, Jaucourt admite que, si el estado ha de ser animado de esta
a los inquilinos del poder soberano - a u n q u e estén desempeñando sus funciones forma, necesita un soberano que actúe en su nombre. La capacidad del estado
públicas- como los verdaderos portadores de la soberanía, sino que el "sujeto" para seguir existiendo depende de "el establecimiento de un poder superior" por
del poder soberano debe ser la persona del estado, en cuyo nombre y por cuya medio del cual "esta unión de voluntades individuales se conserve-en-paz". 20 Sin
prosperidad se realizan las acciones del soberano: embargo, los poderes asignados a ese soberano siguen siendo los poderes^del
En ejercicio y ejecución de su voluntad, el Estado hace uso de una persona estado, que puede así "considerarse una persona moral distinguible, de la que e l
singular o de un consejo, según se haya conferido autoridad a una persona soberano es la cabeza y todos los individuos, los miembros." 21 De acuerdo con
o a varias. Cuando el gobierno del Estado está en manos de un solo hombre, esto, el estado es visto, nuevamente, como el verdadero representante de la
se entiende que el Estado habrá de querer lo que ese hombre quiera soberanía, el poseedor de "ciertos derechos distinguibles de los de cada ciudadano
(presuponiendo que ese hombre esté en sus cabales) con relación a los individual, y que ningún individuo o grupo de ciudadanos puede arrogarse". 22
asuntos que conciernen a la existencia de dicho Estado. 15
Para esta época, la idea del estado como sede de la soberanía comenzaba a
Aunque cada acto del estado debe ser ejecutado por el soberano, la voluntad ser aceptada incluso por los escritores sobre jurisprudencia ingleses. Quizás el
según la cual el soberano se conduce sigue siendo "aquella voluntad única que
ejemplo más singular lo ofrecen los Commentaries on the Laws of Englandde Sir
atribuimos al Estado" 16 . El rol del soberano, como en Hobbes, es el de "representar
William Blackstone, cuyo primer volumen apareció en 1765. La discusión inicial
la voluntad del Estado" 17 .
de Blackstone sobre "el verdadero fin e institución de los estados civiles" repite
Hacia mediados del siglo XVIII, esta concepción del estado ya era ampliamente nítidamente a Hobbes. " U n estado", declara Blackstone, "es un cuerpo colectivo,
aceptada en la Europa continental. Quizás la más clara reflexión sobre esta compuesto por una multitud de individuos unidos por su seguridad y conveniencia,
aceptación pueda encontrarse en el intento de Louis de Jaucourt de sintetizar el y que intentan actuar juntos como un solo hombre." 23 Blackstone continúa luego
conocimiento existente sobre el asunto en el artículo que escribió para la subrayando la dificultad que su análisis hace aparecer: si el estado va a actuar
Encyclopédie, en 1756, bajo el título de L'état. Allí leemos que "el estado puede como un solo hombre, "debería actuar según una voluntad uniforme", pero
definirse como una sociedad civil por medio de la cual una multitud de hombres como las comunidades políticas "están formadas por muchas personas naturales,
están unidos bajo la dependencia de un soberano". 18 Luego de esta definición, cada una de las cuales tiene su voluntad e inclinaciones particulares, estas variadas
continúa una presentación reconociblemente hobbesiana de la distinción entre voluntades no podrán ser reunidas por ningún lazo natural."24 La única solución,
un estado y un mero agregado de individuos: repite Blackstone, es que los miembros de la comunidad se conviertan en una
Esta unión de muchas personas en un solo cuerpo, producida por el persona singular por la vía de remplazar sus voluntades individuales por la voluntad
concurso de las voluntades y de las fuerzas de cada individuo, distingue al de un soberano representativo. Deben intentar, "mediante el consentimiento de
estado de una multitud. Ya que una multitud no es más que un agregado todas la personas, someter sus propias voluntades privadas a la voluntad de un
de varias personas, cada una de las cuales tiene una voluntad particular,
hombre, o de una o más asambleas de hombres, a quienes se confíe la autoridad
mientras que el estado es una sociedad animada por una sola alma que
dirige todos sus movimientos de una manera constante en pos de la utilidad
común. 1 9
. n'est qu'un assemblage de plusieurs personnes, dont chacune a sa volonté particuliere; au lieu que
l'état est une société animée par une seule ame qui en dirige tous les mouvemens d'une maniere
constante, relativement é l'utilité commune".
20 -Ver Jaucourt 1756, p. 19, sobre "l'établissement d'un pouvoir supérieur" por el cual "l'union des
" Pufendorf 1717, V i l . II. XIV, p. 476 [p. 211 (ver nota anterior)]. volontés [est] soOtenue".
ls Pufendorf 1717, VII. IV. II, p. 491. "•Jaucourt 1756, p. 19: "On peutconsidérer l'etat comme une personne morale, dont le souverain est
"Pufendorf 1717, VII. II. XIV, p. 476. la téte, & les particuliers les membres".
l s - J a u c o u r t 1756, p. 19: "on peut définir l'état, une société civile, par laquelle une multitude 22 -Jaucourt 1756, p. 19: "certains droits distincts de ceux de chaqué citoyen, & que chaqué citoyen,
d'hommes sont unís ensemble sous le dépendance d'un souverain". ni plusieurs, ne sauroient s'arroger".
19 Jaucourt 1756, p. 19: "Cette unión de plusieurs personnesen unseulcorps, produite par le concours 23 -Blackstone 1857, p . 3 8 .

des volontés & des torces de chaqué particulier, distingue l'état, d'une multitude: car une multitude Blackstone 1857, p . 3 8 .

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 3 74 QUENfriN SKINNER

suprema." 2 5 Actuando de esta forma, pueden esperar hacer de su falta de unidad
natural algo bueno instituyendo, la unión puramente política del estado, una
unión en la que el soberano es e! representante, en tanto que la unión en sí
misma se mantiene como la sede de la soberanía.

" Blackstone 1857, p. 38.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 5

 Hobbes está completamente de acuerdo con sus adversarios radicales, sin
embargo, cuando continúa argumentando que los ciudadanos ("esto es, súbditos") 2
no deberían considerar su obediencia como algo que deban a las personas
naturales que ejercen el poder soberano. Los monarcómacos ya habían insistido
en que, como lo había señalado Hotman, los poseedores descargos bajo una
monarquía deben ser considerados como cancilleres del reino, no del rey, y como
servidores de la corona, no de la persona que la lleva. 3 Hobbes erabora el mismo
argumento cuando declara con mucho énfasis, en De cive, que toaos y cada uno
de los súbditos deben obediencia absoluta no a la persona de su gobernante,
sino más bien a la misma civitas como "una persona civil" y por lo tanto como la
La revolución conceptual que he bosquejado produjo como resultado inmediato
sede del poder supremo. 4
una serie de repercusiones en los vocabularios políticos más amplios de los países
Otro concepto íntimamente conectado que sufrió una transformación parecida
de Europa occidental. Una vez que el término estado fue aceptado como la
fue el de traición. Mientras la idea de obediencia estaba asociada al acto de
principal categoría del discurso político, varios otros conceptos y argumentaciones
rendir homenaje, el delito de traición se vinculaba con el compoi/tamiento desleal
presentes en el análisis de la soberanía debieron ser revisados, y en ciertos casos
hacia el señor soberano. Hacia finales del siglo xvt, sin embargo, eáto fue pareciendo
abandonados. Para completar este análisis, es preciso examinar el proceso de
cada vez menos adecuado. Incluso en el caso de Inglaterra, todavía regida por el
desplazamiento y redefinición que acompañó al afianzamiento del concepto del
Estatuto de 1350 en el que la traición había sido definida como el crimen de
estado como una persona artificial y como sede de la soberanía.
proyectar o imaginar la muerte del rey, los jueces comenzaron a ampliar cada vez
Un concepto que sufrió un importante proceso de redefinición fue el de
más ese significado original. El objetivo en casi todos los casos era establecer un
obediencia política. Un súbdito o subditus tradicionalmente debía obediencia a
concepto de la traición como una ofensa cometida contra el rey en el desempeño
su soberano como un noble subordinado. Pero con la aceptación de la idea de
de sus funciones. 6
que la soberanía no reside en los gobernantes sino en el estado, esa idea fue
Mientras tanto, los escritores políticos, obligados a combatir contra sus
reemplazada por la perspectiva familiar de que los ciudadanos deben su lealtad
predecesores, llegaron por un camino más directo a la perspectiva familiar de la
al propio estado. Esto no quiere decir que aquellos que originalmente esgrimieron
traición como un crimen, no contra el rey, sino contra el estado. Una vez más, es
este argumento hayan tenido la menor intención de abandonar la referencia a los
Hobbes quien instituye la nueva idea de modo más inequívoco. En la versión
ciudadanos como subditi o súbditos. Por el contrario, los primeros teóricos del
inglesa del De cive, al final de su análisis sobre el dominio, señala que los culpables
estado mantuvieron una fuerte preferencia por esta terminología tradicional,
de traición son aquellos que se rehusan a cumplir con los deberes "sin los cuales
usándola como un medio para combatir tanto la tendencia monarcómaca a hablar
el Estado no puede mantenerse" 6 . Más adelante, en el Leviatán, da por supuesta
de la soberanía de la universitas como la afirmación republicana clásica de que
esta idea al observar, en el capítulo 28, que quien comete traición se expone a
debemos hablar únicamente de civitates y cives, de ciudades y sus ciudadanos.
ser castigado "como enemigo de la República" 7 , y al agregar, en su "Resumen y
Hobbes, por ejemplo, en su primer trabajo publicado sobre la ciencia civil, declara
con su habitual astucia que está escribiendo específicamente "sobre los
ciudadanos": De Cive. Sin embargo, uno de sus más importantes argumentos
polémicos es el de que, como lo expresa la traducción inglesa, "todo ciudadano,
así como toda persona civil subordinada" debería considerarse propiamente "SÚBDITO 2 -Hobbes 1983, XII. VIII, p. 151 [108].
3 -Hotman 1972, pp. 254, 298 y 402.
del que tiene el poder sumpremo". 1
" Hobbes 1983, V. VII-XII, pp. 88-90 [53-4],
5 -Sobre este proceso ver Holdworth 1922-72, vol. 8, pp. 307-33.

6- Hobbes 1983, XIV. XX, p. 181 [132],

7- Hobbes 1996, cap. 28, p. 216 [257-268].

'•Hobbes 1983, V. XI, p . 9 0 .

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 7 78 QUENfriN SKINNER

Conclusión", que un espía puede ser definido como alguien que actúa como un de vanidad infantil. 13 Politic Power, de John Ponet, incluye un recordatorio más
"enemigo del Estado". 8 amenazador de los castigos lanzados por Dios sobre los israelitas por el hecho de
La aceptación de la soberanía estatal tiene también el efecto de devaluar los querer tener "un rey pomposo y vistoso". 14 Y Milton, en The Ready and fasy Way,
elementos más carismáticos del liderazgo político, que, como indiqué al comienzo, se refiere c o n un seco desdén a aquellos gobernantes que aspiran "a colocar una
habían sido antes de fundamental importancia para la teoría y la práctica del máscara pomposa sobre los actos superficiales del Estado". 15 \
gobierno en toda la Europa occidental. Entre los supuestos que fueron desplazados, Una consecuencia de distinguir la autoridad del estado de la de suslagentes
el más importante fue la pretensión de que la soberanía está conceptualmente fue, entonces, la ruptura de la antigua conexión entre la presencia de majestad y
conectada con su exhibición, que la majestad sirve en sí misma como una fuerza el ejercicio de poderes magnos. 16 Los despliegues de majestuosidad comenzaron a
ordenadora. Incluso Maquiavelo sigue asumiendo que un gobernante puede esperar ser considerados como meros "shows" o "mascaradas" del poder, y no como tareas
recibir protección de la maestá dello stato combinando su pompa y su capacidad intrínsecas al funcionamiento del poder en sí. 17 Cuando Gasparo Contarini, por
para mantener su estado. 9 Sin embargo, a esas creencias sobre el carisma asociado ejemplo, admite que al Dogo de Venecia se le permite sostener las dignidad) de su
a la autoridad pública les resultó imposible sobrevivir luego de la transferencia de función con cierta magnificiencia, enfatiza que se trata apenas de una cue/tión de
aquella autoridad a la institución impersonal - l a "persona puramente moral" de apariencias, utilizando una frase que Lewes Lewkenor traduciría al inglés/diciendo
Rousseau 10 - del estado moderno. Hacia comienzos del siglo xvin, ya encontramos que el Dogo está autorizado a un "royalappearingshew", a un "show de presentación
escritores conservadores lamentándose de que, como observa Lord Bolingbroke magna". 18 Hablando con mucha mayor hostilidad, Milton concuerda con que un
en una evidente alusión al Leviatán, "el estado ha devenido, bajo antiguas y monarca "existe sólo como un gran símbolo", sin que su "vanidad y ostentación"
conocidas formas, un nuevo e indefinible monstruo", con el resultado de que contribuyan en nada con la fuerza ordenadora de la autoridad pública. 19
una monarquía como Inglaterra se encuentra abandonada a "un rey sin esplendor Para concluir con el más autoconciente rechazo de las antiguas imágenes del
monárquico" como cabeza del estado. 11 poder, y con la visión más nítida del estado como una autoridad puramente
Era posible, sin duda, transferir los atributos de la majestad a los representantes impersonal, nada mejor que volver otra vez a Hobbes. Al discutir estos conceptos
del estado, permitiéndoles inaugurar oficialmente las sesiones del parlamento, en el capítulo 10 del Leviatán, Hobbes despliega la idea de un poder efectivo de
gozar de funerales de estado y de una capilla ardiente, etc. Sin embargo, una vez absorber cualquier otro elemento tradicionalmente asociado con la nociones de
que llegó a aceptarse que incluso las cabezas del estado son simplemente honor y dignidad públicas. Tener una dignidad, declara, es simplemente tener un
portadores de un cargo, la atribución de tanto fausto y aparato a meros funcionarios "cargo de mando"; ser considerado honorable no es más que "un argumento y
comenzó a parecer no sólo inapropiada, sino absurda, un asunto de pura signo de poder". 20 Aquí, como en todas partes, es Hobbes quien habla por primera
ostentación más que de genuina pompa. Esta consideración fue elaborada por vez, de manera sistemática y no apologética, en el tono abstracto y uniforme del
primera vez por los defensores de los "estados libres" en su urgencia por enfatizar teórico moderno del estado soberano.
que, según las palabras de John Milton, los gobernantes nunca deberían ser
"elevados por sobre sus hermanos" sino "caminar por las calles como los otros
"•Ver Moro 1965, pp. 152-6, sobre la recepción de los embajadores anemolianos.
hombres". 12 La Utopía de Tomás Moro, por ejemplo, contiene un temprano y
"•[Ponet] 1556, Sig. F, 4r.
devastador retrato de la magnificiencia pública, considerada una simple forma " Milton 1980, p. 426.
16- Foucault 1977 [hay versión castellana: Vigilar y castigar, Siglo XXI, México, 1985] popularizó un

supuesto contraste entre el repudio moderno del poder como espectáculo y su centralidad en el
Renacimiento. Ver también Greenblatt 1981. Pero como observa Pye 1984, puede mostrarse que esta
8- Hobbes 1996, "Conclusión" ["Resumen y Conclusión"], p. 485 [580-572], posición subestima el punto hasta el cual, incluso en el Renacimiento, la concepción teatral enfrentaba
9Ver Maquiavelo 1960, p. 74, y cf. pp. 76 y 93. Lo mismo se aplica aún más fuertemente a los escritores ya una más abstracta concepción de la autoridad estatal.
de libros "espejos-para-príncipes" contemporáneos de Maquiavelo. Ver, por ejemplo, Pontano 1952, "•Sobre el carácter distintivo de esta concepción del poder público ver Geertz 1980, pp. 121-3.
pp. 1054-6, y Sacchi 1608, p. 68. 18 -Ver Lewkenor 1599, p. 42, vertiendo al inglés la expresión de Contarini "spece regia" (1626, p. 56).
1 0 Ver Rousseau 1966, p. 54, sobre "la personne morale qui constitue l'État". " Milton 1980, pp. 426 y429.
"•Bolingbroke 1844, p. 333. 20- Hobbes 1996, cap. 10, pp. 63-4 [71-85] y 65 [73-87],
12 -Milton 1980, p. 425.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 9 8 0 QUENfriN SKINNER

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la sociedad, y la materialización de esa instancia en un conjunto interdependiente de

REFLEXIONES SOBRE LA FORMACION DEL ESTADO Y LA instituciones que permiten su ejercicio. La existencia del Estado se verificaría
CONSTRUCCION DE LA SOCIEDAD ARGENTINA 1 entonces a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la
OSCAR OSZLAK "estadidad" —la condición de "ser Estado"-, es decir, el surgimiento de una
instancia de organización del poder y de ejercicio de la dominación política. El
Estado es, de este modo, relación social y aparato institucional.
Desarrollo Económico, v. 21, N° 84 (enero-marzo 1982)
Analíticamente, la estadidad supone la adquisición por parte de esta entidad en
formación, de una suerte de propiedades: (1) capacidad de externalizar su poder,
El propósito del presente trabajo es brindar una interpretación global del proceso de obteniendo reconocimiento corno unidad soberana dentro de un sistema de relacio-
formación del Estado nacional argentino. Por su extensión, no aspira a ofrecer un nes interestatales; (2) capacidad de institucionalizar su autoridad, imponiendo una
análisis exhaustivo de ese proceso y, por idéntica razón, no se ciñe a una cronología estructura de relaciones de poder que garantice su monopolio sobre los medios
rigurosa ni pretende informar sobre sucesos históricos puntuales. Constituye más organizados de coerción; (3) capacidad de diferenciar su control, a través de la
bien una reflexión general sobre un tema y una experiencia histórica que he creación de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones públicas con
explorado recientemente con mayor detenimiento en otro trabajo (Oszlak, 1981*). reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la sociedad civil, con
cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y cierta, medida de control
Aunque la historiografía argentina es densa y se dispone de innumerables estudios centralizado sobre- sus variadas actividades; y (4) capacidad de internalizar una
que han examinado minuciosamente los acontecimientos más salientes —y los 'senos identidad colectiva, mediante la emisión de símbolos que refuerzan sentimientos de
salientes— de la vida nacional, así como la trayectoria de sus protagonistas, es escaso pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el control ideológico
el número de trabajos verdaderamente interpretativos. En este sentido, el estudio de como mecanismo de dominación (0szlak, 1978).
la formación del Estado argentino no cuenta con una tradición historiográfica que
permita señalar senderos potencialmente fructíferos para una profundización Conviene aclarar que estos atributos no definen a cualquier tipo de Estado sino a un
analítica del tema. Por ello, la perspectiva aquí adoptada no es estrictamente Estado nacional La dominación, colonial o el control político de las situaciones
"histórica"; al menos, no lo es en el sentido convencional de exposición cronológica provinciales dentro del propio ámbito local, son formas alternativas de articular la
de eventos. El énfasis será colocado en el análisis de algunas cuestiones centrales vida de una comunidad, pero no representan formas de transición hacia una
planteadas por el tema mismo. Correspondientemente, el interés girará en torno a dominación nacional. En este sentido, el surgimiento del Estado nacional es el
actores y no a personajes, en torno a procesos y no a sucesos. resultado de un proceso de lucha por la redefinición del marco institucional
considerado apropiado para el desenvolvimiento de la vida social organizada. Esto
implica que el Estado nacional surge en relación a una sociedad civil que tampoco ha
ESTATIDAD adquirido el carácter de sociedad nacional. Este carácter es el resultado de un
proceso de mutuas determinaciones entre ambas esferas.

La formación del Estado es un aspecto constitutivo del proceso de construcción

social. De un proceso en el cual se van definiendo los diferentes planos y componentes NACIÓN Y ESTADO
que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estos planos conforman un
.cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias históricas complejas.
Elementos tan variados como el desarrollo relativo de las fuerzas productivas, los La terna de la estadidad no puede entonces desvincularse de la terna del surgimiento
recursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de producción establecidas, la de la nación, como otro de los aspectos del proceso de construcción social. Del mismo
estructura de clases resultante o la inserción de la sociedad en la trama de relaciones modo en que la formación del Estado argentino no resultó automáticamente de la
económicas internacionales, contribuyen en diverso grado a su conformación. guerra emancipadora, tampoco la nación argentina fue su necesario correlato. Varios
fueron los factores que impidieron la organización nacional una vez roto el vínculo
Sin embargo, este orden social no es simplemente el reflejo o resultado de la colonial con España. Al producirse el movimiento revolucionario, el Virreinato del
yuxtaposición de elementos que confluyen históricamente y se engarzan de manera Río de la Plata se extendía sobre un territorio prácticamente despoblado, cuyos
unívoca. Por el contrario, el patrón resultante depende también de los problemas y dispersos habitantes conformaban una población sedentaria dedicada
desafíos que el propio proceso de construcción social encuentra en su desarrollo principalmente a actividades ganaderas y a una agricultura primitiva A pesar de
histórico, así como de las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los ello, los pueblos que habitaban ese vasto territorio no se fracturaron de inmediato
diferentes actores —incluido el Estado— para resolverlos. Si el determinismo y el luego de la revolución. La estructura política heredada de la colonia y su aparato
voluntarismo han dominado las interpretaciones sobre estos procesos, se ha debido burocrático continuaron proporcionando durante un tiempo un elemento aglutinante
en alguna medida a la dificultad de captar este simultáneo y dialéctico juego de básico. Romper con las Provincias Unidas requería tener opciones: ser viable política
fuerzas entre factores estructurales y superestructurales. y económicamente, tener ventajas comparativas en elegir la autonomía. Paraguay
Dentro de este proceso de construcción social, la formación del Estado nacional pronto halló la conveniencia de hacerlo: las rentas originadas en su territorio se la
supone a la vez la conformación de la instancia política que articula la dominación en permitían y el aislamiento lo justificaba. Su posición geográfica no le había creado
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sólidos vínculos con el resto del territorio virreinal. Aunque en el caso de la Banda contradecían la unidad: prolongados interregnos de aislamiento y absoluta
Oriental la separación se debió a un compromiso político, también sus recursos y independencia provincial, pactos de unión interrumpidos, viejas tradiciones
estratégica ubicación geográfica hacían posible la secesión. En cambio, fue fortuito municipales, formas caudillistas de ejercicio de la dominación. Además, el territorio
que se autonomizara el Alto Perú (Bolivia), al quedar desmembrado de hecho por "nacional" distaba de ser una unidad inseparable. Bien señala Álvarez (1910) que la
discontinuidad del dominio español durante los críticos años de las guerras de Mesopotamia, la Banda Oriental y el Paraguay, flanqueados por ríos, eran
independencia. inabordables por tierra desde Buenos Aires; la altiplanicie oponía su barrera de
piedra entre Jujuy y las provincias bolivianas; sobre la llanura desierta, los indios y
Buenos Aires aspiró desde el mismo momento de la Revolución de Mayo a constituir
las dificultades que planteaban las largas travesías incomunicaban a las pequeñas
un Estado unificado bajo su hegemonía. Si otros intentos separatistas no prosperaron
se debió, especialmente, a la enorme diferencia de fuerzas entre la provincia porteña ciudades esparcidas por el vasto territorio. También los intereses económicos
regionales eran contradictorios. El Interior, con sus viñas y tejidos, competía con
y cualquier otra coalición de provincias o proyectos de Estado alternativos. La
productos extranjeros que importaba el Litoral. Inclusive el vínculo del idioma no
Confederación Argentina, constituida luego de la caída de Rosas sin la adhesión de
Buenos Aires, no fue una excepción e ilustra el caso límite: la coalición de todas las era tal en varias provincias, donde so preferían los lenguajes indígenas. Tampoco
existía una total homogeneidad étnica, contrariamente a lo que se cree
provincias no consiguió imponerse a Buenos Aires.
habitualmente. Eran pocos los descendientes de padre y madre españoles y muchos
Estas circunstancias no deben ser interpretadas en el sentido de que ningún otro tipo los extranjeros y los habitantes de razas negra, india y sus diversas miscegenaciones.
de configuración territorial o combinación política hubiera sido posible, lo que si
Ni siquiera perduró un andamiaje institucional colonial suficientemente
señalan es una primera diferencia fundamental con otras experiencias de
construcción del Estado, sobre todo las europeas. En contraste con éstas, la expe- desarrollado. En otras experiencias latinoamericanas, como en el Brasil, el Perú y
México, este aparato sirvió a la continuidad institucional, compensando en parte los
riencia argentina –y en buena medida, la latinoamericana- no se caracteriza por la
necesidad de una determinada unidad política de absorber otras unidades (e.g. factores físicos, étnicos o culturales que dificultaban el proceso de integración
nacional. En el Río de la Plata, en cambio, el aparato administrativo colonial no llegó
ciudades libres, principados, obispados) que ya ejercían significativos privilegios
a desarrollar un eficaz mecanismo centralizado de control territorial. Más aún,
soberanos. Los constructores del Estado argentino –fundamentalmente los sectores
dominantes de Buenos Aires–no buscaron formar una unidad política mayor o más subsistieron en las diversas localidades órganos político-administrativos coloniales
que tendieron a reforzar el marco provincial como ámbito natural para el
fuerte, sino evitar la disgregación de la existente y producir una transición estable de
un Estado colonial a un Estado nacional. Lejos de guiarse por propósitos de desenvolvimiento de las actividades sociales y políticas. No alcanzaron de todos
modos a conformar un verdadero sistema institucional, en tanto su autoridad y
conquista, aspiraron a extender un movimiento revolucionario local a la totalidad de
las provincias del ex virreinato y a heredar de la colonia el control territorial y representatividad fueron reiteradamente desnaturalizadas por el caudillismo y la
lucha facciosa. De este modo, así como la provincia fue una creación del proceso
político ejercido por España.
independentista, un sustituto del Estado colonial desaparecido, el caudillismo fue un
El que estos objetivos comenzaran a materializarse recién medio siglo más tarde abre sustituto de la democracia asociada al movimiento libertario. Fue la modalidad que
nuevos interrogantes. Si, como plantearan Hegel, Hobbbes, Weber y otros, la asumió localmente la representación del pueblo, en un pueblo que desconocía la
"sociedad civil" se constituye a partir de grupos cuya solidaridad depende de la práctica democrática.
convergencia de intereses materiales e ideales, ¿qué intereses fundamentales
mantuvieron durante tanto tiempo la unidad formal de la sociedad argentina? Si el Paradójicamente, el aislamiento y el localismo, en condiciones de precariedad
institucional, magros recursos y población escasa, impidieron el total
aislamiento y la guerra civil fomentaban la disgregación y tales guerras de inde-
pendencia no conseguirían despertar del todo los sentimientos de pertenencia y fraccionamiento de esas unidades provinciales en Estados nacionales soberanos. De
nuevo, la formalización de un funcionamiento autónomo –que de hecho existía– no
solidaridad que denotaban la existencia de unidades nacionales, ¿por qué no
operaron en toda su potencial consecuencia las tendencias centrífugas? ¿Qué signifi- aparejaba mayores ventajas. En cambio, la posibilidad latente de negociar desde una
posición de al menos formal paridad, la constitución de un Estado nacional sobre
cado tuvo la "provincianía" como instancia de articulación de relaciones sociales y a
qué se debió que aisladamente o a través de pactos federativos no pudieron llegar a bases más permanentes que las ofrecidas por los diversos pactos federativos, resul-
taba siempre más atractiva y conveniente que el horizonte de miseria y atraso que la
constituir Estados autónomos?
gran mayoría de las provincias podía avizorar de persistir el arreglo institucional
Aunque el tema merecería un tratamiento sistemático en futuros trabajos, quisiera vigente. Sobre todo, existiendo plena conciencia de que la superación de ese Estado
avanzar algunas respuestas preliminares. Indudablemente, la unidad nacional de cosas pasaba por establecer alguna forma de vinculación estable al circuito
argentina durante las primeras décadas de vida Independiente se asentó más en económico que tenía por eje al puerto de Buenos Aires.
elementos expresivos y simbólicos que en vínculos materiales plenamente
desarrollados. Echeverría (1846) aludía en su Dogma Socialista a la unidad Estas posibilidades se vieron reforzadas en la medida en que la intensificación del
comercio exterior produjo el debilitamiento de algunas economías regionales,
diplomática externa, a la unidad de glorias, de bandera, de armas; a una unidad
tácita e instintiva que se revelaba al referirse sin mayor reflexión a "República replanteando los términos de su inserción en los primitivos mercados que se estaban
conformando. Esto se vincula, por ejemplo, al surgimiento de nuevos intereses y
Argentina", o "territorio argentino", "nación argentina", y no santiagueña,
cordobesa o porteña. Pero a cada uno de esos atributos era posible oponer otros que sectores de actividad locales, integrados al circuito mercantil-financiero que se
desarrollaba a impulsos del comercio exterior. Por otra parte, el paulatino
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mejoramiento de las comunicaciones y la consecuente creación de un mercado Es importante observar que en la intención de os hombres de la organización
interno para ciertas producciones del interior que antes se orientaban hacia los nacional, "regularizar" —o, en sus términos, "regenerar"— no significaba restituir
países limítrofes, también contribuyeron al proceso de lenta homogeneización de los a la sociedad determinadas pautas de relación y convivencia a ni regresar a un
intereses económicos localizados en las diversas provincias. "orden" habitual momentáneamente disuelto por los enfrentamientos civiles, sino
imponer un nuevo marco de organización y funcionamiento social, coherentes con el
Por último, no parece desdeñable como factor coadyuvante a la integración nacional,
perfil que iban adquiriendo el sistema productivo y las relaciones de dominación.
la experiencia comparada. Si bien estos pueblos que surgían a la vida independiente
sólo podían mirar a un pasado de sometimiento y vasallaje, contaban en cambio con Roto el orden colonial, el proceso emancipador había desatado fuerzas centrifugas
que desarticulaban una sociedad que pretendía ser nación, sin que las diversas
el ejemplo de otros países —como los Estados Unido también nacidos de un
movimiento de emancipación, o de las naciones europeas, que lo estaban fórmulas ensayadas hubieran conseguido establecer un nuevo orden. Por eso, el
orden se erigía en la agenda de problemas c de la sociedad argentina como cuestión
completando —en el que se llamaría "siglo de las nacionalidades", un lento proceso
dominante. Resuelta ésta, podrían encarrilarse con mayor dedicación y recursos los
de integración, y a la vez de diferenciación, territorial, social y política. Estos
ejemplos no pasaban desapercibidos para la élite intelectual que asumió el liderazgo desafíos del progreso. Encontrar la mejor forma de organización social --diría
Fragueiro (1950) — constituye el problema de fondo; resuelto éste, "la carrera del
del proceso de organización nacional argentino.
progreso" se efectuará "al paso del vapor y de la electricidad". El "orden" aparecía
así como la condición de posibilidad del "progreso ", como el marco dentro de las
ORDEN Y PROGRESO cual, librada a su propia dinámica, la sociedad encontraría sin grandes obstáculos el
modo de desarrollar s sus fuerzas productivas. Pero a su vez, el "progreso" se
constituía en condición de legitimidad del "orden".
Aunque las observaciones precedentes no agotan siquiera la mención de las múltiples Por definición, entonces, el "orden" excluía a todos aquellos elementos que
vinculaciones entre el surgimiento del Estado y la cuestión nacional, destacan no pudieran obstaculizar el progreso, el avance de la civilización, fueran éstos indios o
obstante un aspecto que se me ocurre central para nuestro análisis: sólo a partir de la montoneras. Estas "rémoras" que dificultaban el "progreso" eran todavía en 1862
aparición de condiciones materiales para la estructuración de una economía de vestigios de una sociedad c cuyos parámetros se pretendía transformar. Por eso, el”
mercado se consolidan las perspectivas de organización nacional; y sólo en presencia orden" también contendría una implícita definición de ciudadanía, no tanto en el
de un potencial mercado nacional —y consecuentes posibilidades de desarrollo de sentido de quienes eran reconocidos como integrantes de una comunidad política,
relaciones de producción capitalistas— se allana el camino para la formación de un sino más bien de quienes eran considerados legítimos miembros de la nueva
Estado nacional. sociedad, es decir, de quienes tenían cabida en la nueva trama de relaciones sociales.
En la experiencia argentina, la expansión de la economía exportadora durante la El "orden" también tenía proyección relaciones externas. Su instauración permitiría
primera mitad del siglo no se vio interrumpida por las guerras civiles. A partir de la obtener la confianza del extranjero en la estabilidad del país y sus instituciones. Con
caída de Rosas, su ritmo se vio fuertemente incrementado corno consecuencia de una ello se atraerían capitales e inmigrantes, dos factores de la producción sin cuyo
demanda externa que crecía a impulsos de lo que se llamó la segunda revolución concurso toda perspectiva de progreso resultaba virtualmente nula. Hasta entonces
industrial. Las nuevas posibilidades tecnológicas, sumadas a los cambios producidos no se registraba un flujo significativo de capital extranjero y la corriente
en las condiciones políticas internas, crearon oportunidades e intereses cuya inmigratoria no había sido objeto de una deliberada política gubernamental.
promoción comenzó a movilizar a los agentes económicos, produciendo ajustes y
desplazamientos en las actividades productivas tradicionales. Sin embargo, pese a la Pero lo más importante para nuestro análisis es que la instauración del "orden",
intensa actividad despertada por la apertura de las economías, las posibilidades de además de producir una profunda reconstitución de la sociedad, significaba dar vida
articulación de los factores productivos se vieron prontamente limitadas por diversos real a un Estado nacional cuya existencia, hasta entonces, no se evidenciaba mucho
obstáculos: la dispersión y el aislamiento de los mercados regionales, la escasez de más allá de un texto constitucional. El desorden y sus diferentes manifestaciones
población. la precariedad de los medios de comunicación y transporte, la anarquía en (enfrentamiento armado, caos jurídico, precariedad institucional, imprevisibilidad en
los medios de pago y en la regulación de las transacciones, la inexistencia de un mer- las transacciones) expresaban precisamente la inexistencia de una instancia
cado financiero, las dificultades para expandir la frontera territorial incorporando articuladora de la sociedad civil que, en las la nuevas condiciones históricas, sólo
nuevas tierras a la actividad productiva. Pero sobre todo, por la ausencia de podía estar encarnada en el Estado. Luego de cinco décadas de guerras civiles, los
garantías sobre la propiedad, la estabilidad de la actividad productiva y hasta la atributos del Estado argentino, el conjunto de propiedades que le acordaban como
propia vida —derivadas de la continuidad de la guerra civil y las incursiones tal, sólo tenían vigencia en la letra de la ley. De hecho, La Confederación Argentina
indígenas— que oponían escollos prácticamente insalvables a la iniciativa privada. compartía con Buenos Aires el reconocimiento externo de su soberanía política A su
La distancia entre el progreso indefinido” que los observadores de la época vez, el control institucionalizado sobre los medios de coerción era compartido por los
anticipaban como meta de la evolución social, y la realidad del atraso y el caos, era catorce gobiernos provinciales, que se reservaban celosamente este atributo de
la distancia entre la constitución formal de la nación y la efectiva existencia de un dominación. A esta dispersión de la autoridad se contraponía la inexistencia o
Estado nacional. Recorrer esa distancia, salvar la brecha, implicaba regularizar el precariedad de un aparato administrativo y jurídico con alcances nacionales, otra de
funcionamiento de la sociedad de acuerdo con parámetros dictados por las exigencias las formas en que se materializa la existencia de un Estado nacional. Bajo tales
del sistema productivo que encarnaba la idea de Progreso. condiciones. Tampoco podía esperarse que el Estado confederado desarrollara la
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capacidad de generar símbolos reforzadores de sentimientos de pertenencia y solida- automáticamente sus atributos, como consecuencia del triunfo militar, sino que debió
ridad social, esencial mecanismo ideológico de dominación. luchar por constituir un dominio en los diversos planos en que se verificaba su
existencia. Al disolverse la Confederación Argentina, se retornó de hecho al arreglo.
Cada una de estas propiedades remite a la existencia de un "orden" en los diferentes
institucional vigente antes de su creación. Con excepción de las relaciones exteriores,
planos de la vida social organizada. Soberanía externa in disputada, autoridad
institucionalizada en todo el ámbito territorial, respaldada por el control monopólico confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolución de los asuntos "públicos"
siguió en manos de los gobiernos provinciales y de a algunas instituciones civiles
de la coerción; diferenciación e integración del aparato institucional y centralización
jurídico-legislativa; creación simbólica de consenso como fundamento legitimador de como la Iglesia o ciertas asociaciones voluntarias. Aun cuando la constitución
nacional, vigente desde hacía una década, continuó proporcionando un esquema
la supremacía del Estado sobre toda otra instancia de poder alter-nativo; tales los
senderos a recorrer, las cuestiones a resolver, en el simultáneo proceso de "ordenar ' institucional y normativo imprescindible para la organización del Estado nacional,
su desagregación e implementación estaban todavía pendientes. Ello suponía
la sociedad y llenar de contenido a los atributos del Estado.
materializar en acción lo que hasta entonces era poco más que una formal
declaración de intenciones.
DOMINIUM Sin duda, la transferencia —forzada o no— de funciones ejercidas de hecho por las
provincias, concentró los mayores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron
dirigidos especialmente a la formación de un ejército y una aparato recaudador
El triunfa de Pavón, que confirmó la hegemonía de Buenos Aires sobre el resto del verdaderamente nacionales. Grandes fueron también los obstáculos hallados en la
territorio argentino, allanó —a partir de 1862— el camino para la definitiva creación de otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre
organización del Estado nacional. Sobre la base de una inestable coalición y a partir las demás áreas que el gobierno nacional comenzaba a r reivindicar como objeto de
de los recursos y organismos de La provincia porteña, el gobierno surgido de Pavón su exclusivo monopolio (v.g. emisión de moneda, administración de justicia de última
comenzó a desplegar un amplio abanico de actividades que. poco a poco afianzarían instancia, nacionalización de la banca). Otras veces, en cambio, las provincias
el dominio institucional del Estado. cederían prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la
Desde un punto de vista analítico, la existencia y desarrollo de estas instituciones frontera con el indio o la construcción de las grandes obras de infraestructura en
nacionales pueden ser observados coma resultado de un proceso de "expropiación" todo el país.
social. Es decir, su aleación y expansión implican la conversión de intereses comunes Establecer su dominio también suponía para el gobierno nacional apropiar ciertos
de la sociedad civil en objeto de interés general y, por lo tanto, en objeto de la acción instrumentos de regulación social hasta entonces impuestos s por la tradición,
de ese Estado en formación. A medida que ello ocurre, la sociedad existente va legados por la colonia o asumidos por instituciones como la iglesia. Su centralización
perdiendo competencias, ámbitos de actuación, en los que hasta entonces había en el Estado permitía aumentar el grado de previsibilidad en las transacciones,
resuelto —a través de diferentes instancias y mecanismos—las cuestiones que uniformar ciertas prácticas, acabar con la improvisación, crear nuevas pautas
requieren decisiones colectivas de la comunidad. 0 sea, el Estado subroga --
transformándolos en "públicos" y "generales"— intereses y funciones propios de los De interacción social. A diferencia de la apropiación de áreas funcionales bajo
particulares, de las instituciones intermedias (como la Iglesia) o de los gobiernos control provincial; no había en estos casos una clave lógica de sustitución. La
locales. En ese mismo proceso, la sociedad va alterando sus referentes institucionales variedad de ámbitos operativos en los que el gobierno nacional comenzó a reclamar
y el marco habitual para el desarrollo de la actividad social. jurisdicción señalan más bien un alerta pragmatismo, muchas veces reñido con la
filosofía antiintervencionista del liberalismo que inspiraba su acción en otros
Esta enajenación de facultades por el Estado en ciernes adopta diversas modalidades. terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su más importante
En parte, consiste en adquirir el monopolio de ciertas formas de intervención social manifestación en la tarea de codificación de fondo.
reservadas a la jurisdicción de los gobiernos locales. En parte, también, en una
invasión por el Estado nacional de ámbitos de acción propios de los "particulares". A veces, la apropiación funcional implicó la invasión de fueros ancestrales. Por
En parte, finalmente, en la delimitación de nuevos ámbitos operativos que ningún ejemplo, cuando años más tarde el Estado tomó a su carga el registro de las personas,
otro sector de la sociedad está en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la la celebración del matrimonio civil o la administración de cementerios, funciones
actividad o la magnitud de los recursos Involucrados. Esta última modalidad no tradicionalmente asumidas por la iglesia. Otras veces, supuso la incursión en ciertos
implica estrictamente una expropiación funcional, sino más bien la apertura de campos combinando su acción con la de los gobiernos provinciales y la de los
nuevos espacios de actuación que hace posible, por su formidable concentración de particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la educación, área en la
poder y recursos materiales, la existencia de un Estado nacional Esta existencia, que el gobierno nacional tenía una creciente participación y se reservaría
entonces, (1) exige replantear los arreglos institucionales vigentes desplazando el prerrogativas de superintendencia y legislación general El caso de los ferrocarriles
marco de referencia de la actividad social de un ámbito local-privado a un ámbito también. representa: un típico campo de incursión compartida con las provincias y el
nacional-público; y (2) crea la posibilidad de resolver, mediante novedosa formas de sector privado —incluso bajo la forma de lo que hoy llamaríamos joint ventures.
intervención, algunos de los desafíos que plantea el paralelo desarrollo de la Mencionemos, además, las áreas de colonización, negocios bancarios y construcción
sociedad.. de obras públicas como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el
gobierno nacional utilizó la fórmula de concesión —con o sin garantía— para la
En la experiencia argentina, el Estado nacional surgido de Pavón no adquirió
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ejecución de las obras o la prestación de los servidos, contribuyendo a la formación asumía ahora un carácter diferente. Si la represión —su faz coercitiva--aparecía
de una clase social de contratistas y socios del Estado frecuentemente implantada como condición necesaria para lograr el monopolio de la violencia y el control
además en otros sectores de la producción y la intermediación. territorial, la creación de bases consensuales de dominación aparecía también como
atributo esencial de la "estatidad". Ello suponía no solamente la constitución de una
Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor
complejidad de las relaciones sociales, el rápido adelanto tecnológico, entre otros alianza, política estable, sino además una presencia: articuladora —material e
ideológica que soldara relaciones sociales y afianzara los vínculos de la nacionalidad.
factores; fueron creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el
gobierno nacional comenzó a promover y tomar a su cargo. En esta categoría se De aquí el carácter multifacético que, debía asumir la presencia estatal y la variedad
de formas de penetración que la harían posible.
inscriben actividades tan variadas como la organización del servicio de correos y
telégrafos, promoción de la inmigración, la delimitación y destino de las tierras A pesar de ser aspectos de un proceso único, las diversas modalidades. con que se
públicas, la exploración geológica y minera, el control sanitario, la formación de manifiesto, esta penetración podrían ser objeto de una categorización analítica. Una
docentes y el registro estadístico del comercio y la navegación. primera modalidad, .que llamaré represiva, supuso la organización de una tuerza
militar unificada y distribuida territorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar
En general, las actividades hasta ahora mencionadas fueron apropiadas por el
Estado sustituyendo en su ejecución a otros agentes sociales. Esta sustitución, casi todo intento de alteración del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda,
que denominaré cooptativa, incluyó la captación de e apoyos entre los sectores
siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentración de ámbitos
funcionales cuyo control representaría, a la vez, una fuente de legitimación y de dominantes y gobiernos del interior, a través de la formación de alianzas y
coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recíprocas. Una tercera, que
poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer un orden coherente con las nece-
sidades de acumulación, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a designaré como material, presupuso diversas formas de avance del Estado nacional,
a través de la localización en territorio provincial de o obras, servicios y regulaciones
reforzar los atributos que lo definían coma sistema de dominación. Las otras
instancias articuladoras de la actividad social cedían terreno y se subordinaban a indispensables para su progreso económico. Una cuarta y última, que llamaré
ideológica, consistió en la creciente capacidad de creación y difusión de valores,
nuevas modalidades de relación que lentamente se incorporaban a la conciencia
conocimientos y símbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendían
ordinaria de los individuos y a la rutina de las instituciones.
a legitimar el sistema de dominación establecido. Cabe advertir, sin embargo, que
tratándose de categorías analíticas excluyentes, su examen separado no debe hacer
PENETRACIÓN ESTATAL perder de vista la simultaneidad y compleja imbricación con que se manifestaron en
la experiencia histórica concreta.
La penetración represiva implica la aplicación de violencia física o amenaza de
Si bien la apropiación y creación de ámbitos operativos comenzó a llenar de coerción, tendientes a lograr el e acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a
contenido la formal existencia del Estado, también dio vida a una nueva instancia suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social
que sacudía en sus raíces formas tradicionales de organización social y ejercicio del se sustenta aquí en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con las
poder política. Por eso, luego de la instauración del gobierno de Mitre, las reacciones otras formas de penetración, en que el orden se conforma y reproduce a partir de
del interior no tardaron en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en contraprestaciones o beneficios que crean vínculos de solidaridad
pronunciamientos de jefes políticos dispuestos a cambiar situaciones provinciales
adictas, o contrarias al nuevo régimen, así como en la continuidad de prácticas entre las partes que concurren a la relación., consolidando intereses comunes y
autónomas lesivas para el poder .central. subsidios de posibles alianzas. Es decir, tanto la penetración material como la
cooptativa o la ideológica tienen un fundamento consensual, aun cuando apelan a
A pesar de que el movimiento iniciado en Buenos Aires contaba con aliados de causa distintos referentes: el interés material, el afán de poder o la convicción ideológica,
en el Interior, Fue la rápida movilización de su ejército el argumento más fuerzas que movilizaran el consenso facilitando una creciente presencia articuladora
contundente para "ganar la adhesión" de las provincias y eliminar los focos de del Estado.
contestación armada. La centralización del poder y los recursos resultaban insufi-
cientes. Para ser efectiva, debía ir acompañada por una descentralización del control, En loa críticos años de la organización nacional argentina, estas modalidades de
es decir, por una "presencia" institucional permanente que fuera anticipando y penetración se manifestaron a través de muy diversos mecanismos. Pese al carácter
disolviendo rebeliones interiores y afirmando la suprema autoridad del Estado fundamentalmente represivo que asumió la intervención estatal durante las dos
nacional. primeras décadas que siguieron a Pavón, también se ensayaron con variado éxito
mecanismos de penetración más consensuales, que fueron configurando los atributos
Sin embargo, esta presencia no podía ser sólo coactiva. Los largos años de guerra no coercitivos de la “estatidad". La penetración material constituyó una modalidad
civil habían demostrado la viabilidad de verlos experimentos de creación del Estado, de control social basada en la capacidad de crear, atraer, transformar, promover y,
fundados en la fuerza de las armas o en efímeros pactos que cambiantes en última instancia, ensamblar, los diferentes factores de la producción, regulando
circunstancias se encargaban rápidamente de desvirtuar. Si bien durante la guerra sus relaciones. Desde el punto de :vista de la acción estatal, esto supuso la provisión
de independencia la organización del Estado nacional había tenido un claro sentido de medios financieros y técnicos para la ejecución de obras de infraestructura o el
político, las luchas recientes habían puesto de relieve el inocultable contenido suministro de servicios; el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y
económico que había adquirido esa empresa. Por eso, la legitimidad del Estado
 11 12

previsibilidad en las relaciones de producción e intercambio; la concesión de bene- regularían. y ejecutarían las actividades contempladas en los distintos ámbitos
ficios y privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empre- operativos. El Estado nacional se convirtió en el núcleo irradiador de medios de
sarios privados; y el acuerdo de garantías —tanto a empresarios como a usuarios- comunicación, regulación y articulación social, cuya difusión tentacular facilitaría las
sobre la rentabilidad de los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, !a transacciones económicas, la movilidad e instalación de la fuerza de trabajo, el
ejecución de las obras y la efectiva prestación de los servicios. desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalización de una conciencia
nacional.
Mediante la cooptación, el Estado nacional intentó ganar aliados entre fracciones
burguesas del Interior y gobiernos provinciales, a través de la promesa cierta o
efectiva concesión de diversos tipos de beneficios conducentes a incorporar nuevos Estos correlatos institucionales de la penetración estatal serían, de esta manera,
sectores a la coalición dominante. Por ejemplo, el selectivo empleo de subsidios, el
momentos en el proceso de la adquisición de los atributos de la estatidad. Al
nepotismo en la designación de cargos públicos nacionales, o la intervención federal producir la descentralización del, control constituirían, en esta etapa inicial; una -
dirigida a Instalar o reponer en el gobierno de las provincias a aliados de causa de los condición inseparable de la descentralización del poder.
sectores que ejercían el control del gobierno nacional*, fueron algunos de los
mecanismos de cooptación empleados2.
Conviene señalar no obstante un rasgo que vinculaba a los diferentes modos de RESISTENCIAS
penetración. En tanto los beneficios y contraprestaciones se dirigieron a ciertos
sectores de la sociedad, con exclusión de otros, implicaron a menudo privilegios que
por oposición relegaban a estos últimos a una existencia económica, cultural o Como la interpretación un tanto exitista de los avances del Estado sobre la sociedad
políticamente marginal. Por eso la represión y las formas más consensuales de puede sugerir un desarrollo lineal poco fiel a los hechos, quisiera dedicar algún
penetración fueron procesos simultáneos y recíprocamente dependientes: ganar espacio a las resistencias halladas en este proceso formativo. Retrotrayéndonos por
aliados dio lugar muchas veces a ganar también enemigos, y el "progreso" en el que un momento al movimiento de emancipación nacional, podemos observar que si bien
se enrolaron los unos exigió el "orden" que debió imponerse sobre los otros. De esta la oposición de los españoles en el terreno militar fue doblegada en un término
manera, mecanismos como la intervención federal a las provincias pueden relativamente breve, los líderes revolucionarios porteños muy pronto debieron
considerarse a la vez, como una modalidad de penetración represiva y como un experimentar la resistencia de sectores sociales sometidos a levas, expropiaciones o
medio de ganar la adhesión y afianzar las bases de poder de sectores aliados dentro contribuciones diversas; de autoridades locales no resignadas a perder o compartir
del propio territorio provincial. su poder; y de aspirantes rivales a monopolizar r la soberanía del Estado. En general,
las provincias interiores se mostraron indiferentes —y hasta hostiles— a los intentos
Por último, la penetración ideológica revistió .la represión desnuda o los intereses de Buenos Aires por dar un alcance nacional al movimiento revolucionario. Los
individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir la dominación en sectores dominantes porteños no ofrecieron inicialmente --quizás no estaban en a
hegemonía, el beneficio particular en interés general. La ideología sirvió como condiciones de hacerlo— compensaciones o ventajas suficientes a las clases
mecanismo de interpelación y constitución de sujetos sociales que, en medio de una dominantes del Interior como para que éstas aceptaran incondicionalmente el
situación de caos institucional y transformación de la estructura económica, debían, liderazgo y las bases sobre las que aquéllos pretendían organizar el Estado nacional.
reubicarse dentro de la nueva trama de relaciones que se estaba conformando. Desde EI largo periodo anárquico creo la ilusión de un empate entre Buenos Aires y e el
esta perspectiva, la acción del Estado se dirigió a instituir pautas educacionales interior que estaba lejos de describir la real relación de fuerzas que se desarrollaba a
congruentes con el nuevo esquema de organización social; establecer el imperio de la la sombra del aislamiento "federalista". De hecho, Buenos Aires prosperaba mucho
ley" y sacralizar una concepción de la justicia que fijaba minuciosamente las más aceleradamente que el resto del país.
posibilidades y límites de la acción individual; secularizar prácticas sociales
inveteradas que representaban sentaban serios obstáculos para la vigencia de A la caída de Rosas, el conflicto latente se hizo explícito. El Litoral, con el apoyo del
instituciones liberales "progresistas"; desarrollar un discurso político que justificara Interior, intentó asumir el liderazgo del proceso de organización nacional en
el funcionamiento de una democracia restrictiva, contradictoria con el liberalismo circunstancias en que Buenos Aires no había resignado sus pretensiones hege-
impuesto en el piano de las relaciones de producción; instituir, en fin, creencias, mónicas. El conflicto asumió la forma de un enfrentamiento entre unidades políticas
valores y normas de conducta coherentes con un nuevo patrón de relaciones sociales (Vg. la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires) territorialmente
y un nuevo esquema de dominación. delimitadas, cuando en realidad constituía el choque de dos concepciones diferentes
sobre el modo de organizar políticamente una nación; pero especialmente, sobre las
Al margen de su impacto específico, estas diferentes modalidades de penetración consecuencias económicas y sociales derivadas de imponer fórmulas políticas
tenderían a producir diversas consecuencias. En el plano social, la creciente alternativas.
apropiación por el Estado de nuevos ámbitos operativos y su activo involucramiento
en la resolución de los distintos aspectos problemáticos de las dos cuestiones centrales El triunfo de Buenos Aires abrió otras líneas de conflicto. A los que resistían desde
—orden y progreso— que dominaban la agenda de la sociedad argentina. En lo que mucho antes (Vg. _por una parte, los indios; por otra, los caudillos del Interior que
se refiere al propio Estado, cada una de las formas de penetración se expresaría en veían sus posiciones amenazadas en el propio ámbito local por los aliados
cristalizaciones institucionales, es decir, en normas y organizaciones burocráticas que provinciales de la causa porteña) empezaron a agregarse fracciones de las clases
dominantes de Buenos Aires, para las cuales la existencia de un Estado nacional
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comenzaba a crear contradicciones y enfrentamientos en una instancia institucional ocasionales3.

que no controlaban plenamente. Esto se vincula con el tema de la "autonomía
Pero no fue sólo la escasa educación o el Estado de guerra casi permanente lo que
relativa" del Estado, e invita a hacer alguna reflexión sobre las posibles razones de facilitó el control de las clases subalternas y explica la falta de movilización popular.
estas contradicciones.
Las características que asumió la explotación agrícola-ganadera, los altos
En primer lugar, si bien es difícil establecer distinciones claras entre los sectores rendimientos, la feracidad y bajo precio de la tierra, la imposibilidad o dificultad de
sociales que tenían acceso a —y en definitiva controlaban— los gobiernos nacional y exportar cereales —debido a los altos fletes— o carne —por razones tecnológicas—
provincial de Buenos Aires, es evidente que a través del Congreso o del propio permitió que las clases populares tuvieran acceso a una alimentación barata y
Poder Ejecutivo, un importante número de legisladores y funcionarios oriundos del abundante, aun en condiciones de vida semibárbara.
Interior comenzó a sostener, frente a cuestiones en debate, posiciones no siempre
Durante bastante tiempo, los bienes primarios exportables fueron otros (ge. cuero),
favorables a los intereses porteños Esta actitud, de la que a veces participaban lanas y, en menor medida, tasajo) y transcurrieron muchos años antes de que lo que
genuinos representantes de Buenos Aires con responsabilidades ejecutivas en el ahora llamamos "bienes salario" (ge. carne y trigo) se convirtieran en el origen de
gobierno nacional, se vio reforzada por la necesidad de este último de extender sus
algunas de las contradicciones centrales de la economía y la política argentinas.
bases sociales de apoyo ganando la adhesión de sectores dominantes del Interior. Sin
su concurso, resultaba difícil asegurar la sucesión del régimen, ya que aún no se
había logrado consolidar un firme pacto de dominación manifestado a través de una ESTADO Y CLASES
fórmula política consensualmente aceptada, en tanto que la representación del
Interior en el Senado le otorgaba mayoría suficiente para desbaratar proyectos e
iniciativas claramente opuestas a sus intereses. El análisis precedente pone de manifiesto otra arista poco estudiada del proceso de
En segundo lugar, buena parte de las posiciones de poder fueron ocupadas por formación estatal: la vinculación entre este proceso y la constitución de clases
miembros de una casta político-militar, un verdadero patriciado burocrático, que a sociales. La historiografía argentina aún carece de una adecuada caracterización de
pesar de sus lazos de parentesco y amistad con integrantes de los sectores la estructura de clases--particularmente, de la clase dominante— y su evolución a
terratenientes y mercantiles, no se manifestaron dispuestos s satisfacer pasivamente través del extenso periodo que demandó la consolidación del Estado nacional*. Sin
todas sus reivindicaciones y demandas. Es decir, aunque la política oficial no dejó de mayor pretensión que aportar algunas reflexiones a esta importante temática,
estar sesgada hacia los intereses porteños, ello no significó un compromiso quisiera destacar dos aspectos diferentes, aunque íntimamente relacionados entre si:
incondicional con los mismos. Es probable que esta actitud estuviera vinculada con la (1) la composición y transformación de la clase dominante; y (2) el papel del Estado
lógica de reproducción del propio Estado. No hay que olvidar que las exigencias de en la estructuración de clases sociales.
financiamiento y expansión de las actividades estatales resultaban a menudo Con relación al primer aspecto, Gaetano Mosca (1939), en su celebre La clase
contradictorias con los intereses de la incipiente burguesía porteña, por lo que gobernante, sostenía que en sociedades primitivas, que se hallan todavía en etapas
muchas de las iniciativas del gobierno nacional (Vg. leyes de tierras, nacionalización tempranas de organización, el valor militar es la cualidad que más rápidamente abre
del Banco de la Provincia de Buenos Aires, federalización de la Capital, tributación acceso a la clase política o clase gobernante. Esta observación es particularmente
sobre el comercio exterior) lo enfrentaban a ese sector. Englobar estas complejas aplicable, según este autor, a pueblos que recién entraron en la etapa agraria y han
situaciones en la noción de "autonomía relativa del Estado", no parece aportar alcanzado un cierto grado de civilización; allí, la clase militar es la clase gobernante.
demasiado a la tarea de conceptualización sobre la relación entre clases dominantes Pero a medida que avanza la "civilización del progreso" y aumenta la renta del suelo
y Estado. —con el correlativo incremento de la producción y el consumo— la riqueza, y no ya
Quizás corresponda también decir algo acerca de las resistencias sociales que no el valor militar, pasa a ser el rasgo característico de la clase gobernante: los ricos en
existieron en la experiencia argentina, a diferencia de otros procesos de formación de lugar de los bravos son los que mandan.
Estados nacionales en los que diversas formas de rebeliones tributarias, alzamientos Aunque esta observación no deja de ser pertinente para la experiencia argentina, la
campesinos, protestas obreras o enfrentamientos étnicos y religiosos, se constituyeron tajante dicotomía que propone requiere, en este caso, ser matizada. Históricamente,
en obstáculo. La gran concentración de la propiedad fundiaria, la ausencia de un la clase dominante argentina se constituyó y reconstituyó a partir de miembros de
extendido sector campesino, el poder ejercido por los grandes propietarios y la diversos y cambiantes sectores de actividad. Durante la etapa de las guerras de la
temprana y peculiar inserción del país en el mercado mundial —que convirtió a los independencia, fue visible –tal como lo señala la proposición general de Mosca— el
impuestos sobre el comercio exterior en la principal fuente de recursos del Estado—, liderazgo ejercido por la casta militar, en los esfuerzos de centralización del poder.
permitieron reducir la presión tributaria directa sobre el capital, trasladando el Sin embargo, los comerciantes criollos también tuvieron un papel destacable dentro
mayor peso de la imposición sobre los sectores populares. La dispersión, reducido del cambiante escenario político de esos años. Tampoco fue desdeñable la influencia
tamaño y escasa organización de los sectores obreros y campesinos impidieron —al de los hacendados, de los intelectuales (o elite letrada, como prefiere llamarlos
menos hasta fines de siglo— el surgimiento de movimientos contestatarios de Halperin), aunque su gravitación crecería en las décadas siguientes4.
importancia. El pueblo, disgregado, analfabeto, férreamente dominado como
productor y guerrero, sistemáticamente privado de derechos cívicos, no se alzó. La terminación de las guerras de emancipación nacional redujo la significación del
Sirvió más bien como instrumento —apasionado o indiferente— de jefes mérito militar y el comando de efectivos como base de poder. Guerreros desocupados
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y en disponibilidad la enrolaron en uno u otro bando durante la larga etapa de lucha perfeccionamiento de la relación capitalista o la garantía, material o jurídica, de que
facciosa, desdibujándose el papel de los militares como presencia corporativa dentro esta relación se reproducirá. Además de su impacto específico, estos mecanismos
de la clase dominante. A la vez, con la lenta aunque creciente diferenciación de la contribuyeron sin duda a la configuración de la estructura social argentina.
sociedad, fueron surgiendo grupos (e.g. comerciantes, saladeristas, laneros) cuyo
Por ejemplo, la construcción de ferrocarriles y otras obras de infraestructura física
poder económico llevó a muchas de sus miembros a ejercer influencia o asumir un con el patrocinio y/o la garantía estatal, permitieron dinamizar los circuitos de
papel protagónico en la escena política local y nacional. En una etapa más avanzada
producción y circulación, abrieron nuevas oportunidades de actividad económica,
del proceso de organización nacional comenzaría a producirse una Implantación de generando a la vez una intensa valorización de tierras y propiedades. ¿Cómo medir
estos grupos económicos en múltiples sectores de actividad, le cual —desde el punto
este impacto sobre la creación de una clase terrateniente y propietaria? Tampoco
de vista de nuestra análisis— dificulta una caracterización en términos convencio- resulta fácil cuantificar el peso que tuvo en el desarrollo de las relaciones de
nales.
producción la provisión de insumos críticos por parte del Estado.
Hacia 1862, momento crucial en el proceso constitutivo del Estado argentino, la
Poner en producción la pampa húmeda y establecer vínculos neocoloniales con el
alianza política que asumió el liderazgo de la organización nacional fue una compleja
exterior erigía conquistar extensos territorios en poder de los indígenas, distribuir la
coalición que cortaba a través de regiones, "partidos", clases, actividades y hasta tierra, atraer y afincar a la fuerza de trabajo Inmigrante, obtener y facilitar los
familias. El centro de la escena política fue ocupado por diversas fraccionen de una
capitales necesarios para la producción y la circulación. La relación social capitalista
burguesía en formación, implantada fundamentalmente en las actividades podía perfeccionarse en tanto estos insumos se hallaran disponibles, su articulación
mercantiles y agroexportadoras que conformaban la todavía rústica aunque pujante
fuera facilitada y la reproducción de la relación fuera garantizada.
economía bonaerense. A este núcleo se vinculaban (1) por origen social, un nutrido y
heterogéneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control del aparato Como hemos visto, estas diversas formas de intervención del Estado contribuyeron a
institucional —burocrático y militar— de la provincia porteña, constituía una la configuración estructural de la sociedad argentina. Subsidiando a las provincias, el
auténtica clase política, y (2) por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Estado promovió la formación de un importante sector de profesionales y burócratas
litoral fluvial y el Interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovidos a provinciales, a cargo de actividades docentes, legales, administrativas y religiosas.
través de esta asociación. Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan Mediante la contratación directa y/o la garantía de las inversiones, contribuyó a
variados, distaba mucho de ser una coalición fuerte o estable. Sus latentes conformar un estrato de contratistas del Estado dedicados a la construcción de
diferencias, que pronto comenzarían a manifestarse, determinaron que el liderazgo caminos, puentes, diques, o a la prestación de servicios de transporte, postas,
inicial de Buenos Aires se diluyera en un complejo proceso de recomposición de la mensajerías, mensura de tierras, etc. A través de la creación y afianzamiento de un
coalición dominante, cuyos rasgos esenciales serían el descrédito y posterior crisis de ejército nacional, favoreció el proceso de institucionalización de las fuerzas armadas,
su núcleo liberal nacionalista y el ensanchamiento de sus bases sociales a través de la componente esencial en cualquier pacto de dominación. Abriendo nuevas
gradual incorporación de las burguesías regionales. Transcurrirían todavía dieciocho oportunidades económicas a través de la conquista de nuevas tierras, su delimitación,
anos hasta que se consolidara un "pacto de dominación" relativamente estable. A lo mensura y adjudicación; la atracción y garantía del capital extranjero; la promoción
largo de este período, la existencia de un Estado nacional no sólo contribuiría a de le inmigración y el establecimiento de colonias crearon condiciones propicias para
transformar la composición de la clase dominante (e.g. a través de las diversas el desarrollo y homogeneización
modalidades de penetración ya analizadas), sino también a transformar la propia
estructura social.
REFLEXIONES FINALES
Esto nos lleva al segundo aspecto que quería destacar. Frente a una estructura social
de las características descriptas y a una clase dominante cuyas contradicciones
abrían espacio a la progresiva diferenciación y autonomía del aparato Institucional La brevedad del presente texto no ha permitido más que plantear algunas cuestiones
del Estado, cabe preguntar de qué modo se relacionaron los procesos constitutivos de fundamentales vinculadas al tema de la formación histórica del Estado argentino.
la estructura social y del Estado. En otras palabras, estoy planteando el problema Naturalmente, el tema admite otras perspectivas, otras categorías analíticas, otros
del rol del Estado en la construcción de la sociedad y el desarrollo del capitalismo datos, cifras y hechos anecdóticos. Pero más allá de los enfoques variables e
argentinos. información, quedan las preguntas. Aquellas que justifican el abordaje de un tema y
No es fácil ponerse de acuerdo sobre el tipo de indicadores que permitirían "medir" permiten evaluar si el conocimiento se ha enriquecido por una interpretación
—o evaluar- el peso de la intervención estatal en estos procesos. No es difícil, en plausible que satisface nuestras dudas e inquietudes intelectuales. Estas preguntas no
cambio, perderse en el laberinto de las múltiples formas de intervención a través de tienen fronteras disciplinarias ni se interesan demasiado pos los eventos puntuales.
las cuales el Estado moldea a la sociedad. En última instancia, quizás, la esencia de Sirven más bien para estructurar un campo de indagación, suministrando los pilares
estas "intervenciones" consiste en la articulación y garantía de reproducción de que debe respetar toda construcción teórica o interpretativa sobre el tema explorado.
relaciones sociales capitalistas (Cfr. O'Donnell, 1977). En este sentido, la evaluación Reúnen además la condición de ser universales, en tanto los fenómenos a los que se
del papel del Estado en la formación de sectores económicos y sociales exige refieren han sido registrados en la experiencia histórica de otras sociedades.
considerar aspectos eminentemente cualitativos: la apertura de oportunidades de Planteada en los términos más generales posibles, la pregunta central en relación a
explotación económica, la creación de valor, la provisión de insumos críticos para el nuestro tema podría formularse de este modo: ¿fue la construcción del Estado
 17 18

nacional argentino el resultado de la voluntad de hombres predestinados, de una contestatarias. Aunque estas circunstancias pusieron a menudo a prueba su
lógica ineluctable del devenir histórico o de una azarosa combinación de fenómenos? viabilidad, el Estado nacional pudo consolidar su presencia Institucional a través de
Es la miura pregunta que se planteara Sarmiento en los últimos años de su vida; la diversos mecanismos de penetración en la sociedad que, al tiempo que aumentaban
misma que despertaría la atención de Álvarez algunos años más tarde5. Así su legitimidad y poder, tendían a la institución de un nuevo orden.
formulada, la pregunta no tiene respuesta. Pero a partir de ella se abre un abanico de
No vale la pena reiterar las diversas modalidades con que se manifestaron la
cuestiones más puntuales sobre las cuales este trabajo se propuso sugerir algunas
represión y control de las situaciones provinciales, la cooptación de aliados políticos,
interpretaciones, efectuar tentativamente ciertas comparaciones con otras la articulación y garantía de las actividades económicas o la difusión de mecanismos
experiencias y señalar aspectos que merecerían futuras investigaciones. A modo de
de control ideológico.
resumen, cabe destacar algunos de los principales puntos desarrollados.
Sólo importa destacar que a través de ellas, el Estado fue apropiando nuevos ámbitos
De acuerdo con la interpretación presentada, la guerra de la independencia operativos, redefiniendo los límites de la acción individual e institucional,
argentina fue el primer capítulo de un largo proceso, caracterizado por cruentos desplazando a la provincia como marca de referencia de la actividad social y la
enfrentamientos y variadas fórmulas de transacción, mediante los cuales los sectores
dominación política.
que pugnaban por prevalecer en la escena política intentaron sustituir el orden
colonial por un nuevo sistema de dominación social. El origen local del movimiento Por medio de este proceso de centralización del poder y descentralización del
emancipador y las resistencias halladas por Buenos Aires para constituirse en núcleo control, el Estado fue afianzando su aparato institucional y ensanchando sus bases
de la organización nacional, pronto dieron lugar a movimientos separatistas y sociales de apoyo, desprendiéndose poco a poco de la tutela de Buenos Aires. La
guerras civiles que, durante cuatro décadas, impidieron la formación de un Estado consolidación definitiva sobrevino, precisamente, cuando el Estado consiguió
nacional. El resurgimiento de la provincia como ámbito de lucha por la dominación "desporteñizarse", purificando en el fuego de las armas el estigma de una tutela ya
local y actor institucional en el escenario político más amplio que integraban las inadmisible. Por eso puede decirse que sobre las cenizas de Puente Alsina y los
Provincias Unidas del Río de la Plata, tendió a otorgar a los enfrentamientos un Corrales6, el presidente Roca intentaría una "tercera fundación" del Estado.
carácter "territorial" que ocultaba sus más determinantes motivaciones económicas. Hay un sino trágico en este proceso formativo. La guerra hizo al Estado y el Estado
Las precarias coaliciones de provincias, que a través de pactos y tratados intentaron hizo la guerra". La "unión nacional” se construyó sobre la desunión y el
erigirse en Estados, fueron prontamente desbaratadas por disidencias internas y enfrentamiento de pueblos y banderías políticas. La unidad nacional fue siempre el
fracasos militares. De hecho, las provincias funcionaron como cuasi-Estados dentro precio de la derrota de unos y la consagración de privilegios de otros. Y el Estado
de una federación cuyos vínculos de nacionalidad radicaban esencialmente en la aún nacional, símbolo institucional de esa unidad, representó el medió de rutinizar la
débil identidad colectiva creada por las guerras de la independencia. Por inspiración dominación impuesta por las armas.
y acción de Rosas, Buenos Aires alentó durante dos décadas esta organización federal
del sistema político-institucional, postergando la constitución de un Estado nacional
que, en las condiciones de la época, poco hubiera beneficiado a los intereses de los Bibliografía
sectores terratenientes pampeanos que sostenían al régimen rosista. La coalición de
ALVAREZ, Juan t1910): Historia de La provincia de Santa Fe (Buenos Aires).
fuerzas del litoral, que con apoyo extranjero y de sectores disidentes de Buenos Aires
derrotó a Rosas en Caseros, se constituyó —no casualmente— en circunstancias en ANGEIRA, Marta del Carmen (1978): "El proyecto confederal y la formación del Estado
que las oportunidades de progreso económico abiertas por el sostenido aumento de la nacional argentino 1852.1882", tests de maestría Fundación Bariloche.
demanda externa y los nuevos avances tecnológicos disponibles al promediar el siglo, ANSALDI, Waldo (978): "Nota sobre la formación de la burguesía argentina, 1780-1880",
ponían cruda-mente de manifiesto las restricciones a que se hallaban sometidos la trabajo presentado al V Simposio de Historia Económica de América Latina, Lima-Perú, 6.8
producción y el intercambio de las provincias litoral heñías. abril.
Sobre las cenizas de Caseros se realizó entonces el primer intento orgánico de ECHEVERRIA. Esteban (1846)): Dogma Socialista (Buenos Aires. ed. 194d).
creación de un Estado nacional, que al no contar con la adhesión legitimante ni los ETCHEPAREBORDA. Roberto (1918): "La estructura socio-política argentina y la
recursos de la autoexcluida provincia porteña, sobrevivió tan sólo una década. Generación del Ochenta• Latin American Research Review, vol. XIII, N I.
Debilitada por los enfrentamientos con Buenos Aires, la Confederación Argentina
FRAGUEIRO. Mario (1860)): Cuestiones argentinas, Buenos Airea, Solar-Hacbette
resignó en Pavón su efímero liderazgo del procesó de organización nacional.
HALPERIN DONGHI, Tulio (1980): Proyecto y Construcción de una Nación, (Biblioteca
Sobre las cenizas de Pavón se hizo un nuevo intento a partir del apoyo de las Ayacucho, Caracas.
instituciones y recursos de Buenos Aires y la subordinación económica y política de
las provincias interiores. A partir de allí, el nuevo pacto de dominación se basó en
1
cambiantes coaliciones intraburguesas, en las que se alternaban las fracciones Trabajo presentado en el XIV Congreso de Sociología, San Juan de Puerto Rico, 1981. El
políticas dominantes de Buenos Aires y a las que gradualmente se incorporaban documento es producto de una investigación que he dirigido en el CEDES, y que contó con la
sectores de las burguesías del interior. La falta de acuerdo sobre una fórmula política colaba radón de Andrés .Fontana y Leandro Guiteres, Director e investigador titular de
CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad), e investigador del Consejo de
que asegurara el control de la renovación de autoridades se manifestó entonces en la
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), ambos de Buenos Aires, Argentina.
persistencia de la lucha entre facciones y el recurrente surgimiento de fuerzas
 19

2
Hasta 1862, la presencia del Estado nacional en el interior se limitaba prácticamente a las
aduanas y receptorías existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que
funcionaban vinculado al tráfico aduanero. Solo 15 años después una elevada proporción del
personal civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicada o se desempeñaba en forma
itinerante en el interior del país. De acuerdo con un censo de funcionarios que he construido
para 1876, sobre una dotación total de 12.635 personas, alrededor de 10.956 se
desempeñaban de uno a otro modo en el interior. Si bien gran parte de este personal era
militar, también la dotación ovil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente
mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires. Se trataba de una situación
verdaderamente excepcional. por cuanto la centralización de la dotación y manes del Estado
en jurisdicción federal sale posteriormente la regla
3
Como señala Álvarez (1910), al siquiera el movimiento independentista tuvo el carácter de
un levantamiento popular. Apenas un dos por tiento de la población fue destinado al servicio
armado, incluyendo en esa cifra los quo ya eran soldados al producirse el mandamiento y los
negros esclavos que fueron incorporados luego. Esta situación persistió al menos hasta 1816.
4
La inadecuada educación de b clase dominante argentina ha sido destacada en un reciente
artículo de Roberto Etchepareborda (1978). Entre los trabajos producidos, que intentan
cubrir parcialmente este vacío, se cuentan los de Tulio Halperin Donghi (1980), Jorge
Federico Sábato (1919), María del Carmen Angueira (1978) y Waldo Ansaldi (1978).
5
Tanto Sarmiento como Álvarez concluirían que la "Gran Transformación" argentina fue
mucho menos el multado de la visión y emergía de una esclarecida élite que del ímpetuoso
desarrollo de un orden capitalista a escala mundial (cf. Halperín Donghi, 1980). No obstante,
la posteridad adjudicaría a la Generación del Ochenta la "paternidad' de este proceso de
desarrollo histórico.
6
Zonas de la ciudad de Buenos Aires en que tuvieron lugar los combates más sangrientos
que en 1880 enfrentaran a fuerzas del gobierno nacional y la Provincia de Buenos Aires.
    
Cuadernos  de             Nro.  15  
Año  2014  
Cuadernos  de  Polipub.org  ISSN  1853-­‐5739  
 
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Polipub.org  
  Alejandro  M.  Estévez   de  políticas  públicas  
 

  Comité  editorial  

Susana  C.  Esper  

 
Por:  Alejandro  M.  Estévez,  Ph.D.  
Gerardo  Izzo    

De  las  anarquías  organizacionales  a   Francisco  Pagliuca  

Jorge  Sereno  
 
Tabla  de  contenidos  

las  agendas  de  políticas  públicas  

 
 
ISSN  1853-­‐5739  
//  Publicación  confeccionada  
por  Polipub.org.  //   INTRODUCCIÓN…………………………….……………………………………………………………  4  

 
Corresponde    
exclusivamente  a  los  autores  la     EL  “CESTO  DE  RESIDUOS”……………………………………………………………………………  5  
responsabilidad  por  los   LAS  ANARQUÍAS  ORGANIZADAS………………………………………………………………………...  7  

 
conceptos    
BUSCANDO  UN  ORDEN……………………………………………………………………………….….  10  
expuestos  en  los  artículos    
firmados,  de  lo  cual  debe   LAS  CUATRO  CORRIENTES  DEL  “CESTO  DE  RESIDUOS”…………………………………………...  10  
Alejandro  M.  Estévez,  Ph.D.   inferirse    
que  Polipub.org  puede   LAS  AGENDAS  DE  JOHN  KINGDON………………………….…………………………………  13  
compartir  las  opiniones   EL  PORQUÉ  DE  LA  AGENDA…………………………….…………………………………………….…  13  
vertidas  o  no.  //  Se    
autoriza  la  reproducción  de  los    
LA  CORRIENTE  DE  LOS  PROBLEMAS…………………………………………………………………..  15  
  textos  incluidos  en  la  revista,   LA  CORRIENTE  DE  LAS  SOLUCIONES  O  PROPUESTAS  DE  POLÍTICAS  PÚBLICAS……………….  16  
  con    
LA  CORRIENTE  DE  LA  POLÍTICA  O  EL  JUEGO  POLÍTICO…………………………………………….  17  
  la  necesaria  mención  de  la  
  fuente.     JUNTANDO  LAS  TRES  CORRIENTES  O  LA  “VENTANA  DE  OPORTUNIDAD”…………………….  17  
    IDEAS  Y  POLÍTICA………………………………………………………………………………………….  19  
 
    CONCLUSIONES………………………………………………………………………………………..  23  
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De  las  anarquías  organizacionales  a  las  agendas  de  políticas  públicas   Cuaderno  N°  15   De  las  anarquías  organizacionales  a  las  agendas  de  políticas  públicas   Cuaderno  N°  15  
Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014  
   
   
   

De  las  anarquías  organizacionales  a  las   Introducción

agendas  de  políticas  públicas            3            4  

 
  El modelo de las agendas ha recorrido un largo camino en los estudios de políticas
Por:  Alejandro  M.  Estévez   públicas. Aparece en los años 70 ligado a los estudios de la decisión en organizaciones
Ph.D. en Administración Pública de la Université du Québec, Canadá. Es profesor de “Administración y Políticas complejas (universidades) y luego en los 80 se lo aplica concretamente en el ámbito de
Públicas” en la UBA y de “La Política de las Políticas Públicas” en la Universidad Torcuato Di Tella. Es profesor
invitado de Reforma del Estado y Políticas Públicas en América Latina en el IEP (Institute d’Études Politiques) de la las políticas públicas de la mano de John Kingdon (1984). En la teoría de los sistemas,
Université Pierre-Mendes France, Grenoble, Francia. Ha escrito numerosos artículos de su especialidad en revistas
con referato de Argentina y del exterior. Ha sido consultor de organismos multilaterales. Es director de la ONG en los años 90, la tensión existente entre “orden y desorden” es tratada por la teoría
Polipub.org que promueve el estudio de las políticas públicas participativas. Es director de la Maestría en
Administración Aplicada de la FCE_UNLZ. del caos. Se sostenía que había sistemas de tres clases, estables, inestables y caóticos
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(que combina a los otros dos) y que en los sistemas del tercer tipo, el principio
 
organizador era muy débil, por lo tanto pequeñas variaciones de algunas variables
Resumen  
provocan efectos impensados en todo el conjunto.
La   decisión   pública   es   el   producto   de   múltiples   interacciones   sociales   que   son   posibles   en   un   cierto  
contexto   histórico.   Por   ello   su   resultado   dependerá   de   tres   corrientes   relativamente   autónomas,   los  
problemas,   las   soluciones   y   la   decisión   política  ;   tres   elementos   que   se   juntan   cuando   se   abre   una  
ventana  de  oportunidad.  En  este  artículo  repasamos  el  desarrollo  histórico  de  este  modelo  que  empieza  
en  la  teoría  de  las  organizaciones  y  termina  en  el  análisis  de  políticas  públicas.   En las ciencias sociales (Balandier, 1988) establece una relación entre el orden y el
  desorden como “necesarios” pues para establecer un “orden” hay que tomar como
Palabras  clave:  cesto  de  residuos,  anarquías  organizacionales,  agendas,  políticas  públicas,  participación  
referencia un “desorden”. El gran problema de la teoría del caos para la teoría
en  políticas  públicas,  múltiples  corrientes,  Argentina  
 
organizacional era la imprevisibilidad de ciertos fenómenos, para tratar con este

Abstract  
problema existirían dos respuestas, una, buscar los patrones más usuales que pueden
Public   decision   is   produced   by   multiple   social   interactions   that   are   possible   in   a   certain   historical   reconocerse dentro de ese desorden, o dos, introducir a la imprevisibilidad dentro del
context.  Therefore  its  result  depends  on  three  relatively  independent  streams  ,  problems  ,  solutions  and   esquema de cálculo (Rouleau, 2011).
policy  decisions;  three  elements  that  come  together  when  a  window  of  opportunity  opens.  In  this  article  
we   review   the   historical   development   of   this   model   that   begins   on   organization   theory   and   ends   in  
public  policy  analysis  
 
El modelo de las agendas o de las “múltiples corrientes” en políticas públicas (Kingdon,
Keywords:  garbage  can,  organizational  anarchy,  agenda  setting,  public  policy,  public  policy  participation,  
multiple  streams,  Argentina   1984), aparece como una forma de tratar con cierta imprevisibilidad de las políticas
  públicas. Por lo pronto veremos cómo comienza el modelo.

   

   

   

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El “cesto de residuos” Frente a este tipo de análisis surgen propuestas de pensar a las organizaciones no
tanto como estructuras completamente ordenadas y racionales, sino como sistemas
         5   complejos que tiene un margen alto de ambigüedad y en los cuales la decisión dista de          6  

Este modelo, comienza tomar forma en los años 70. En el texto de Cohen, March y seguir un proceso completamente “racional y objetivo” (Rouleau, 2010; Denhardt,
Olsen de 1972 comienza a utilizarse la expresión “cesto de residuos” (garbage can) como 2011).
una metáfora que hacía referencia al estudio de las condiciones en las cuales se
desarrollaban ciertas decisiones colectivas. En este sentido, la referencia directa eran
las organizaciones que muestran un cierto nivel de “anarquías organizadas” como La reflexión que se ha desarrollado frente a los contextos inciertos, hace siempre
según los autores serían las universidades y los gobiernos. referencia a la incertidumbre como un factor que necesariamente debe ser disminuido
para poder tomar decisiones correctas o construir organizaciones racionales. Por ello
es necesario distinguir entre incertidumbre y ambigüedad. La incertidumbre es un
Una anarquía organizada; puede ser caracterizada como una organización que debe fenómeno en el cual los actores que intervienen están lejos de tener seguridad respecto
lidiar cotidianamente con ciertos niveles de desorganización y ambigüedad. Cohen, de las posibles decisiones que adopten. El decisor no tiene suficientes elementos como
March y Olsen (1972) identifican a las universidades dentro de esta tipología. para clarificar las consecuencias positivas y negativas de su decisión, por lo tanto,
según la teoría de la decisión, dicho estado indeseable se soluciona obteniendo más
información, buscando mayores certezas respecto de los resultados y los componentes
En la teoría de las organizaciones de los años 70 se configuró claramente un de nuestra decisión, etc. Entonces los niveles de incertidumbre se reducen de una
movimiento teórico que pretendía explicar el comportamiento organizacional desde forma indirectamente proporcional a la cantidad de información precisa disponible.
otros supuestos alternativos a los que estaban vigentes. El modelo que estaba vigente (Kingdon, 1984, 1993).
en la administración que era el de la racionalidad perfecta de inspiración positivista y
luego postpositivista, que sostenía que la razón humana, si aplica los métodos
científicos apropiados puede tomar las decisiones más racionales para cada problema. No es el caso de la ambigüedad, que es un estado de cosas que no puede solucionarse
Todo problema es solucionable mediante la razón y el método científico, de acuerdo a mediante la simple obtención de mayor información. El decisor frente a una situación
los niveles tecnológicos que se disponga en cada época. Este modelo supone también ambigua, busca más información y datos para clarificar su postura, pero observa que
que en la realidad existe un orden “inmanente” y que la tarea de la ciencia y la razón, es cuanto más información obtiene, los niveles de ambigüedad que enfrenta no se reducen,
por lo tanto, descubrir las leyes generales que guían a estos fenómenos. Estas ideas o peor aún, se incrementan (Kingdon, 1984, 1993).
trasladadas a la teoría de la organización dan como resultado la creencia en un “orden”
en el cual se inserta nuestra organización (Rouleau, 2010).
La ambigüedad entonces, es un tema común en este tipo de organizaciones en las
cuales la configuración puede encajar perfectamente como “anarquías organizadas”.

   

   

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Las anarquías organizadas Siguiendo a Cohen, March y Olsen (1972), una anarquía organizada (toman como
ejemplo a la universidad) puede ser caracterizada por los tres componentes siguientes:
         7            8  
En los estudios organizacionales de los 60, comienza poco a poco a instalarse otra
visión de la racionalidad. Ya no se puede pretender en las organizaciones alcanzar una
1. Una fuerte ambigüedad en las preferencias de los actores, quienes tienen claras
racionalidad de tipo perfecta (que evalúa todas las alternativas, consecuencias y costos
dificultades para establecer cuáles son los fines que desean y cuáles son sus
posibles), sino que a lo sumo, se puede alcanzar una racionalidad limitada (que toma en
objetivos. Las universidades, dada su complejidad, tienen objetivos
consideración solo las alternativas más cercanas y no tan óptimas, sino satisfactorias).
contradictorios y a veces resulta muy difícil poder conciliarlos.
Esta corriente en lo que respecta a la decisión racional limitada, la inician James March
2. Una tecnología indeterminada para tratar con los problemas. En las
y Herbert Simon (1958) en el campo de la sociología de las organizaciones y Charles
organizaciones por tecnología se entiende al proceso que se le aplica a un
Lindblom (1959) en los estudios de políticas públicas. Para los autores citados, en la
problema o insumo para transformarlo en algún producto. Dada la complejidad
decisión -tanto en las organizaciones como en políticas públicas- ya no hay que buscar
organizacional de la universidad no todas las subunidades que la componen le
la racionalidad perfecta porque es imposible alcanzarla, sino que hay que considerar
aplican la misma tecnología a la resolución de un problema. Y lo mismo ocurre
cómo los actores deciden cotidianamente y la evidencia es clara cuando muestra que los
con los criterios para evaluar el resultado de la aplicación de una tecnología
decisores practican un modelo de racionalidad limitada que implica pocas
sobre un problema, varían absolutamente los criterios de éxito o fracaso entre
comparaciones sucesivas y toman sus decisiones en base a una información imperfecta.
las unidades académicas.
3. Una fluida participación en los procesos de decisión. En las universidades hay
ciertos ámbitos de decisión en los cuales los participantes no permanecen
Otro elemento a tener en cuenta aquí es el aporte de Carl Weick (1976) quien
estables y tienen una alta tasa de rotación. No siempre está decidiendo la misma
popularizó la noción de “sistemas flojamente acoplados” (loosely coupled sistems), es decir
gente y tampoco lo hace de la misma forma. Y por otro lado las fronteras
que habría estructuras que si bien pertenecen a un mismo conjunto, la relación que
organizacionales (al interior y al exterior) suelen también ser difusas.
habría entre sus subcomponentes no es tan coordinada o sincronizada como se
supondría. Por ello las distintas subunidades de un sistema complejo pueden darle
distintas interpretaciones y soluciones a un problema determinado. Esto aumenta los Estas características son las que permitirían la caracterización de una organización
niveles de ambigüedad que puede enfrentar un problema para una organización como “anarquía organizada”. En esta figura entran perfectamente las universidades y
“débilmente acoplada”. Por ello, se torna muy importante, analizar mediante una posteriormente, se la extenderá hacia los gobiernos democráticos.
comparación sistemática bajo qué condiciones se producen dichos acoplamientos
organizacionales. En síntesis, la decisión pública, no sería entonces algo tan predictible,
racionalizable y monolítico como se supondría, pero tampoco sería algo imposible de En el fondo, cuando consideramos las condiciones de una anarquía organizacional
estudiar. estamos haciendo referencia también a una característica de la decisión pública, la cual
no siempre es tomada de la forma más racional posible (teniendo en cuenta todos los

   

   

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elementos que interactúan), bajo una multiplicidad de valores y evaluaciones posibles y Buscando un orden
con una participación difusa y con cierto grado de renovación periódica1.
         9            10  
Entonces los modelos de decisión racional “perfecta” que se emplearían con precisión
en las ciencias duras, no serían ya aplicables a las ciencias humanas que tuvieran que
En políticas públicas, estaríamos tratando casi permanentemente con anarquías
ver con las anarquías organizadas. La racionalidad limitada y el método de las
organizadas. Es innegable que la decisión política muestra, la mayor parte del tiempo
comparaciones sucesivas, pasan a ser entonces el camino indicado para explicar la
las tres condiciones que se especificaron más arriba. También debemos agregar que no
dinámica del “cesto de residuos”.
siempre estamos frente a una contradicción, las políticas públicas no siempre están
buscando su punto de equilibrio (como pretenderían obsesivamente ciertos
economistas), es más, la idea de desequilibrio es casi permanente, por ello los modelos
En relación a la expresión “cesto de residuos” –utilizadas por Cohen, March y Olsen en
que se basan en el supuesto del equilibrio su poder explicativo, tendrían escasa utilidad
1972- existen algunos analistas que sugirieron denominarlo “caja de herramientas” o
en este aspecto. Lo mismo ocurre con la tensión entre orden y desorden.
“cajón del sastre” en donde se haría referencia a múltiples elementos que aguardan un
momento para ser utilizados, a diferencia de la palabra “residuos” que connotaría una
imagen de algo descartado definitivamente (Zahariadis, 2007).
Hay ciclos por los cuales las políticas públicas, de alguna forma, están siempre
ordenándose y desordenándose, pero por otro lado, tampoco se puede afirmar que
dicho desorden tiene alguna lógica y que es posible estudiarla. Buscando este objetivo,
Existe también una denominación alternativa para este modelo y es la de “múltiples
surgen los modelos del “cesto de residuos” (garbage can) o el modelo de las “corrientes
corrientes” donde se pone el acento en la existencia de diversas corrientes que
múltiples” (multiple streams model), que suponen que si las anarquías organizadas o los
finalmente mediante un alineamiento por un cierto motivo, le dan forma a una política
sistemas débilmente acoplados (loosely coupled sistems) tienen una parte “organizada”, se
pública (Zahariadis, 2007; Sabatier, 2007).
los puede estudiar de alguna forma científica al buscar los patrones de comportamiento
recurrentes del conjunto.

Las cuatro corrientes del “cesto de residuos”

 
El estudio de Cohen, March y Olsen (1972) tenía como propósito explicar el proceso de
las decisiones que se adoptan en medios que pudieran ser caracterizados como
anarquías organizadas. Los autores para ver el desarrollo de su modelo realizaron una
                                                                                                                        simulación matemática por computadora. Su intención era realizar un aporte al estudio
1
No estamos aquí defendiendo a una decisión de tipo tecnocrática y cerrada a la sociedad, sino que
simplemente estamos reconociendo algunas características peculiares del proceso de decisión de una de la toma de la decisión en el campo de la teoría de la decisión y de las organizaciones,
democracia medianamente participativa.
   

   

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es decir, no es un modelo estrictamente concebido para el análisis de las políticas Estos cuatro componentes, tienen un desarrollo relativamente independiente entre sí,
públicas. los problemas siguen su curso, las soluciones el propio, los participantes siguen en sus
         11   asuntos cotidianos y las oportunidades de decisión se desenvuelven con su dinámica          12  

propia. Pero en algún momento un problema “cobra relevancia” por una situación
En lo que respecta a los elementos del “cesto de residuos” (garbage can), Cohen, March crítica, un plazo legal impostergable, o cualquier evento (interno o externo a la
y Olsen (1972), centran su atención en cuatro corrientes, a saber: organización) que ocasiona que se produzca un alineamiento entre el problema, la
decisión y los decisores.

1. Los problemas: son las preocupaciones o situaciones insatisfactorias percibidas

por los distintos grupos sociales, tanto al interior como al exterior de la Hasta aquí es evidente, que el modelo del “cesto de residuos” se transforma en
organización. Pueden tener que ver con ideologías, estilos de vida, familia, antagónico de aquellas corrientes del pensamiento (la racionalidad perfecta) que creen
frustraciones en el puesto de trabajo, relaciones de grupo, distribución del que la decisión puede ser completamente planificada para solucionar de una forma
status en la organización, dinero, expectativas, etc. Todas estas situaciones ordenada los distintos problemas. A partir de aquí, la decisión no será tan planificada ni
insatisfactorias reclaman que se le presten atención con un cierto grado de completamente racional. Comienza a aparecer un contexto que no es completamente
urgencia (problemas buscando soluciones). predecible y una decisión que es construida por múltiples actores que no están dotados
2. Las soluciones: son las distintas alternativas que la organización propone para del mismo tipo de racionalidad, valores y expectativas. El modelo concluye aportando
intentar resolver sus diferentes problemas (decisiones buscando solucionar una visión alternativa y realista al modelo de la racionalidad perfecta (Zahariadis,
problemas). 2007).
3. Los participantes: son los distintos actores que intervienen en el fenómeno bajo
análisis. Cabe señalar aquí, que por tratarse de una “anarquía organizada” la
fluidez y rotación de esta participación es una condición a tener en cuenta Las decisiones frecuentemente no solucionan los problemas, los transforman en otro
(decisores buscando realizar algún trabajo). tipo de inconvenientes que requieren nuevamente de una solución. Sostienen que el
4. Las oportunidades de decisión: son aquellas situaciones de la organización que modelo del cesto de residuos no soluciona los problemas pero muestra las condiciones
demandan una decisión, es decir, hay momentos en que hay que tomar una en las cuales se desarrollan ciertas decisiones en los contextos de anarquía organizada
determinación respecto de los diversos problemas; a saber, contratar gente, (Cohen et al., 1972).
promover ciertas políticas, asignar ciertos recursos, asignar distintas
responsabilidades laborales, etc. Es el hueco que luego intentará ser ocupado
por una decisión (evento o situación que permite alinear a los decisores, con la decisión  

para solucionar un problema).

   

   

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Las agendas de John Kingdon comprender el cambio súbito, la complejidad de la decisión pública y los procesos
confusos que tienen lugar en la realidad política (Kingdon, 1984, 1993).
         13            14  
En la década del 80 John W. Kingdon (1984) publica el libro que termina por darle
Afirma que los gobiernos como las universidades, pueden ser incluidos en la definición
forma al modelo que originalmente habían pensado Cohen, March y Olsen (1972) para
de “anarquías organizadas” que tienen las grandes organizaciones, fragmentadas,
el ámbito de la teoría organizacional y lo aplica al estudio de las políticas públicas.
dotadas de múltiples objetivos y que los participantes del juego no son siempre los
Específicamente, el objetivo de Kingdon, era determinar cómo se armaba una agenda
mismos (lo mismo con quienes toman las decisiones). Por ello, en el modelo de Cohen,
de políticas públicas por parte de un gobierno. Su gran aporte es justamente mostrar la
March y Olsen (1972) existen varias corrientes que son relativamente independientes
dinámica de la agenda gubernamental.
la una de las otras, a saber, los problemas, las soluciones, los participantes y las
oportunidades de elección. Kingdon (1984) simplifica este modelo y reduce las
corrientes a tres, problemas, propuestas y la política (apunta al juego político).
La evidencia empírica a partir de la cual construye su modelo es un minucioso estudio
de la agenda que siguieron 23 casos de las áreas de transporte y salud en el nivel
federal de los Estados Unidos durante el período 1976-1980. Entrevistó en
Las tres corrientes se mueven con relativa independencia. Las propuestas se formulan
profundidad a 247 participantes de estas políticas (políticos, periodistas, académicos,
cuando se está solucionando o no un problema; los problemas son reconocidos tengan
burócratas, lobistas, miembros de ongs y miembros de grupos de interés). Aplicaba un
o no una solución prevista, y la política sigue según su propia dinámica. Las tres
cuestionario semiestructurado de 7 preguntas como una forma de ordenar sus
corrientes se desarrollan con cierta normalidad hasta que hay algún evento que
respuestas (Kingdon, 1984).
provoca su alineamiento y aquí ocurre el cambio de agenda. Un problema es
reconocido, se le aplica una solución que está disponible y la política adopta esta
decisión.
El porqué de la agenda
Una “ventana de oportunidad” se abre justamente cuando hay cambios en los factores
Kingdon (1984, 1993) tomará a las agendas como una forma de comprender las
que influencian la agenda2. Existen actores que están atentos a estos cambios de
políticas públicas, porque a partir de cómo los temas ingresan en las listas de
agenda o apertura de ventas para lograr influir sobre el proceso político. Aquí puede
prioridades se puede estudiar cómo se decide en el proceso político, tomando en cuenta
verse la idea del “emprendedor de políticas públicas”, personas que de alguna forma
las opciones que se le propusieron al problema.
están atendiendo al cambio de condiciones “climáticas” que podrían permitir “filtrar”
una cierta solución o decisión. Las ventanas de oportunidad se abren por cortos
Sostiene que el incrementalismo es la mejor forma de explicar en cambio en políticas
períodos y luego tienden a cerrarse, hasta que ocurra algún nuevo evento que la abra.
públicas pero la agenda no procede de una forma incremental. Muchas veces los hechos
ocupan un lugar en la agenda imprevisto o impensado respecto de algunos meses atrás.                                                                                                                        
2
O se observan períodos de alta actividad o cambio de agenda mientras que otras veces, A la agenda la influencian varios elementos, como ser, cambio de gobierno o administración, cambio
interno en el gobierno, cambios en el humor o estado de ánimo de la opinión pública, campañas de los
parece aquietarse. Entonces un buen modelo de fijación de agenda, debe buscar grupos de interés, eventos imprevistos, etc.

   

   

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La corriente de los problemas “predominante” que desde el gobierno se le asigna a un problema en un momento
determinado. Así como hay momentos en que la definición del problema está clara para
¿porqué cierta gente presta más atención a algunos problemas por sobre otros?          15   el gobierno, puede haber momentos de transiciones, debates o discusiones en las cuales          16  
Existen eventos imprevistos que hacen que ciertos problemas merezcan mayor la problemática en cuestión (por ejemplo, el narcotráfico) no encaja o no responde a las
atención que otros (una crisis, un desastre, un accidente, etc.). soluciones que tradicionalmente se le adjudicaban (Kingdon, 1984, 1993).

Kingdon (1984, 1993) sostiene que se debe distinguir las condiciones de los problemas. En el juego político, hacer que la opinión pública perciba una situación o condición
Asocia las condiciones a los hechos (por ejemplo: tengo cuatro dedos en una mano), hecho como un problema, es un gran logro político (por ejemplo, las desapariciones de
que se transforma en un problema cuando se introduce la interpretación (es algo personas en Argentina de la dictadura; la figura del hombre golpeador, la ludopatía, el
insatisfactorio tener cuatro dedos en una mano) y de allí surge el impulso o la necesidad aborto clandestino, la crisis habitacional, etc.).
(tengo que hacer algo al respecto). Estas condiciones o hechos se transforman en
problemas cuando surge la convicción de que algo hay que hacer para solucionarlo. Un
problema, implica -de alguna forma- creer que una condición insatisfactoria puede
La corriente de las soluciones o propuestas de políticas
tener alguna solución. Las cosas que no tienen solución no pueden ser un problema. públicas

En políticas públicas hay factores que están cambiando continuamente y eventos En torno a cualquier política pública existen múltiples “comunidades” o “pequeños
imprevistos, como un accidente o una crisis, que despiertan la necesidad en la opinión grupos” (asesores, militantes, funcionarios, periodistas, académicos, ongs, religiosos,

pública o en distintos sectores sociales, de hacer algo al respecto. ciudadanos atentos que siguen un problema, etc.) y estos grupos producen ideas de
cómo enfrentar un problema determinado. Pero estas ideas o propuestas van tomando
Es interesante observar cómo un problema merece un tratamiento distinto por parte forma en debates, crisis, cambios, transiciones, decisiones, participaciones,
del Estado cuando lo categorizamos de una forma diferente. Por ejemplo, el problema innovaciones, etc. Existiría una especie de “gran cuenco o sopa primigenia” en el cual
del consumo de drogas ilegales por una parte de la población de un país puede ser las distintas ideas van interactuando o recombinando y terminan de tomar forma como

clasificado como un asunto de “seguridad pública”, por lo tanto el gobierno lo va a propuesta o posición de un cierto grupo. Por momentos parece que no hay nada nuevo
tratar con policías, jueces y cárceles; o puede ser encuadrado como una cuestión de bajo el sol y por momentos se producen recombinaciones de ideas que cambian el

“salud pública” y a por ello intervendrían médicos, asistentes sociales, sanitaristas y panorama (Kingdon, 1984, 1993).
expertos en adicciones… Esto nos indica que en políticas públicas es importantísima la
definición del problema o la cuestión, ya que de allí se desprende todo el tratamiento Una comunidad de políticas públicas puede tener múltiples ideas (se van depurando o

que el gobierno le dará al problema. recombinando en la sopa primigenia), pero en el corto o mediano plazo, terminan
teniendo una lista “corta” de soluciones o propuestas. Siempre existe algún proceso de
El Estado es una organización heterogénea y es muy probable que todo problema que descarte o depuración de las ideas que puede responder a varios motivos; primero, que

ingresa en la agenda gubernamental sea abordado desde distintas agencias o posean posibles de realizar, que funcionen, si existe la técnica apropiada para
ministerios. Lo que tenemos que considerar aquí es cuál es la definición o respuesta implementarlas, etc; segundo, si tienen un costo monetario aceptable; tercero, deben
   

   

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ser aceptables –desde el punto de vista de los valores- para el público en general o para lucha por definirlo según la ideología de los grupos intervinientes. Los políticos
el “ciudadano atento”. privilegian salidas arriesgadas si el beneficio es grande (Kingdon, 1984, 1993).
         17            18  

La corriente de la política o el juego político En políticas públicas existen “emprendedores”3 que aprovechan las circunstancias –
cuando las perciben favorables- para impulsar sus propuestas favoritas ante un
Kingdon (1984, 1993) hace aquí una clara referencia al juego político y sostiene que problema público. También estos emprendedores son los que se encargan en los
tiene su propia dinámica. En la corriente política puede haber habido un cambio de tiempos “fríos” para su propuesta de mantenerla viva o resguardada hasta que llegue el
Administración, cambios de alineamientos políticos en el congreso, cambios momento apropiado y por ello, están siempre atentos a que se produzca el alineamiento
provocados por elecciones de mediano término, cambios en el humor de la opinión del problema, con su solución y el apoyo de la corriente política (podemos usar aquí la
pública, realineamientos partidarios, o cambio de comportamiento de los grupos de imagen del surfista). La apertura de la ventana de oportunidad, son justamente esas
interés. condiciones que favorecen el alineamiento de los tres factores que especificamos
(problema, solución y decisión política). Esta ventana permanece abierta un corto
tiempo, a través del cual pueden pasar soluciones que antes no hubieran pasado
El humor de la opinión pública por momentos favorece o desfavorece el activismo del (Kingdon, 1984, 1993).
gobierno o de otros grupos políticos. Y es el estado de ánimo o las percepciones de la
opinión pública la que favorece o demanda que ciertos temas sean tratados y otros no.
También se pueden generar movimientos políticos que arrasan todo lo que encuentran Las ventanas pueden abrirse lentamente (por un paulatino cambio en las preferencias
a su paso y la corriente política debe rápidamente interpretarlos para seguir de la opinión pública) o por un cambio súbito que genera una crisis o un evento
“adaptándose a la ola” (como los derechos civiles en los 60 en EEUU, la demanda de traumático en términos sociales (un accidente, catástrofe, terremoto, etc.). Por ejemplo,
retorno a la democracia en Argentina en 1983, la preocupación ambiental en los 90, en la Segunda Guerra Mundial, el estado de ánimo de la opinión pública americana era
etc.). contrario a la guerra, hasta que ocurrió el ataque japonés a Pearl Harbour y se abrió
una ventana de oportunidad belicista.

Juntando las tres corrientes o la “ventana de oportunidad”

                                                                                                                       
La ventana de oportunidad se abre en la corriente de los problemas o en la de la 3
El emprendedor de políticas públicas puede ser un individuo o grupo que tiene como objetivo influir en
política. Nunca se abre en las soluciones, porque son éstas justamente las respuestas las decisiones públicas y que tiene un rol proactivo en el esquema. Es también quien interpreta las
condiciones del contexto y protege o publicita su propuesta en los momentos en que considera que debe
que se pretende dar a alguna situación insatisfactoria. Cuando se abren en el juego hacerlo. Entrará en acción cuando vea un cambio de humor en la opinión pública, un cambio político o
cualquier otra señal de apertura de la ventana de oportunidad. La imagen del “surfista” es un excelente
político, muchas veces el problema no está tan claramente definido y ahí empieza la ejemplo para este caso; el “emprendedor de políticas públicas” debe estar equipado y atento a la espera de
una buena ola, una vez que se identifica la apropiada (que lo pueda llevar lejos), buscará posicionarse con
su tabla en la naciente misma y si sus maniobras fueron las apropiadas, el torrente lo llevará fácilmente
hasta que se produzca la rompiente.
   

   

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Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014  
   
   
   
Dado que los cambios de agenda son generados en la corriente del juego político o en En relación a la complejidad del proceso de la decisión pública, Allison (1988, p.9) toma
la de los problemas, las ventanas de oportunidad se abren por cortos tiempos (prevista como evidencia las palabras de John Fitzgerald Kennedy cuando reflexionaba sobre su
o imprevistamente), razón por la cual los actores que están interesados en influir en          19   experiencia:          20  

políticas públicas deben desarrollar un aceitado sentido de la oportunidad. Por ejemplo,

la crisis financiera del 2007 en EEUU le permitió al gobierno de Obama avanzar en
regulaciones al sector financiero que no hubieran sido posibles antes. O en Argentina “La esencia de la decisión última resulta impenetrable al observador –e incluso, con
frecuencia al sujeto mismo de la decisión-. Siempre existirán oscuridades y enredos en el
el caso del conscripto Carrasco, muerto en 1994 permitió la abolición del servicio
proceso de toma de decisiones… un proceso que es misterioso también para los que están
militar obligatorio que era una fuerte herramienta de presión de las fuerzas armadas.
íntimamente envueltos en él.”

Cuando las tres corrientes se alinean, estamos en presencia de un tema importante en Del párrafo anterior se desprende que en toda decisión, existen “zonas” que no pueden
la agenda y generalmente se producen decisiones mayores y activas. Es importante ser fácilmente comprendidas o explicadas por los modelos teóricos. Creemos que la
tener en cuenta que el alineamiento de los tres factores que los tres factores se junten intuición, el sentido de oportunidad, los sentimientos, traumas y otras percepciones
para que se produzca una política pública (Kingdon, 1984, 1993). varias, tienen algún peso en el momento de una decisión clave. ¿Se pueden ignorar los
efectos de las experiencias personales traumáticas de los actores centrales de las
políticas públicas? ¿son de poca importancia los efectos de las grandes crisis sobre las
Ideas y política sociedades? ¿son insignificantes los aprendizajes que adquieren las organizaciones en
momentos difíciles? Creemos que no, y por ello la explicación completa de una decisión
pública tiene que tratar de comprender tanto su racionalidad como su costado “oscuro”.
El modelo de las “múltiples corrientes” nos muestra el grado de complejidad y el ciclo
Ambos factores juegan en el resultado final de la decisión. Por eso los modelos de la
que tienen las políticas públicas. Existirían momentos de quietud y períodos de gran
racionalidad perfecta no encuentran un correlato sencillo en las políticas públicas
actividad, por ello es relevante analizar la relación entre las ideas y la política. Si bien
(Lindblom, 1959).
el debate político tiene momentos de dudosa calidad, existen otros períodos en los
cuales se producen grandes intercambios teóricos de gran nivel entre los distintos
grupos y allí es cuando las ideas se van refinando y toman una dimensión
Si nos referimos ahora a la tensión existente entre los “hechos” y las “leyes generales”
completamente distinta a la que comenzaron. Por ello, Feigenbaum et al. (1998), señala
que explican un fenómeno, es también una cuestión polémica. Es nuevamente Allison
que no es tan importante cuándo una idea nazca, sino cuando un grupo social la adopta
(1984, p. 9) quien expone en palabras de Alexis de Tocqueville una deliberación al
como “útil o explicativa” para el debate, su ideología, su accionar o para la decisión
respecto:
pública.

“Me he encontrado con hombres de letras que han escrito tratados de historia sin haber
participado en los asuntos públicos, y con políticos que estaban preocupados por producir

   

   

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los acontecimientos pero no por pensarlos. He observado que los primeros, siempre se fuesen importantes, quienes intervienen en el juego político, no invertirían cierto
inclinan a encontrar causas generales, y que los segundos, viviendo en medio de los hechos tiempo en ellas (Kingdon, 1984, 1993).
diarios carentes de conexión, tienden a imaginar que todo es atribuible a incidentes
         21            22  
particulares y que los resortes que ellos dominan son, precisamente, los que mueven el
mundo. Presumiblemente, ambos se engañan.”
Pero las ideas y el interés individual del actor no pueden ser separadas por completo.
Ambos influyen sobre los comportamientos porque crean significados de las cosas, los
Es esta reflexión Tocquevilleana se nos muestra claramente un dilema respecto de la hechos y las acciones políticas. Y los significados afectan las acciones; un grupo político
explicación de la realidad, si son más importantes los “hechos” que las “explicaciones al intentar persuadir a la opinión pública también se “persuade” a si mismo. Pero las
causales entre los fenómenos”, y el resultado es parejo, porque ambos aspectos influyen ideas por si solas no cambian la agenda; son necesarios los problemas, las soluciones y
en las políticas públicas. la decisión política. Las ideas necesitan ser “palanqueadas” con las condiciones del
alineamiento de la ventana de oportunidad (Kingdon, 1984, 1993).

La relación entre ideas4 y política es fuerte… existen quienes creen que en política es
más importante la gestión cotidiana, “manejar” ciertas cuestiones, “generar alianzas”,
“controlar los votos”, “bloquear una iniciativa”, “tener el financiamiento necesario”, el
manejo de las “agendas paralelas”5, etc.… pero la experiencia muestra que las ideas
son tan importantes como la cuestión del “gerenciamiento político”. La argumentación,  

la discusión y el manejo de las evidencias e ideas son sumamente importantes si

ocurren en el momento y lugar apropiado.

La importancia de las ideas es grande, dado que los grupos políticos recurren a
analistas, académicos, teóricos a los efectos de tener mejores argumentos para el debate
político. Esto no quiere decir que siempre ganen las mejores ideas o que no existan los
intereses individuales. Simplemente, que las ideas son una parte importante del debate
político. Representan valores, disvalores o explican como funcionan ciertas cosas. Si no

                                                                                                                       
4 Por ideas entenderemos aquí a dos cosas: a) las metas o ideales de los distintos actores políticos, o b) la
“teoría” que explica cómo funciona una cierta parte de la realidad (las relaciones causas-efectos).

5 En toda organización existen agendas “públicas” que son las que el público conoce y “paralelas” que
son el listado de prioridades que tienen ciertos grupos más reducidos. Por ello muchas veces las
prioridades enunciadas por las grandes organizaciones pueden tener una gran distancia a las prioridades
de algunas de sus élites. Y existirán momentos y cuestiones en que ambas agendas coincidan y períodos
en los que no.
   

   

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Conclusiones de Kingdon (1984) estaba expresada el propósito de constuir “el único modelo
científico posible” que explicara la decisión pública. Y en relación a la autonomía de las
         23   corrientes, encontramos exactamente la misma respuesta, la autonomía no es un hecho          24  

absoluto, pero hay que reconocer que la evidencia indica que no siempre las tres
El modelo del “cesto de residuos” (garbage can) surge en la década del 70 como un
corrientes están conectadas.
intento de explicar cómo se producía la decisión pública en las anarquías organizadas
que eran las universidades. La intención de Cohen, March y Olsen (1972) pretendía
encontrar un modelo de decisión fundado en la evidencia concreta. Este propósito es
Para finalizar este escrito, queremos hacerlo utilizando las palabras de un directivo del
una continuidad de la línea teórica que buscaba separarse de la “racionalidad perfecta”
Banco Mundial que entrevistáramos en 1998 cuando comenzaban las fuertes críticas al
(March y Simon, 1958; Linblom, 1959).
organismo por los resultados de la reforma del Estado de los 90, que llevarían a
revalorizar fuertemente la cuestión de las instituciones en políticas públicas:

Años más tarde, Kingdon (1984) aplica el modelo precedente al estudio de las agendas
en políticas públicas, de allí que cambia su nombre a “modelo de fijación de agenda” “Por supuesto que siempre buscamos apegarnos a la mayor racionalidad posible en todas
(agenda setting model). Al explicar cómo cambian las prioridades de la agenda pública nuestras decisiones como organización… Pero tengo que reconocer que los resultados que

estaríamos comprendiendo el porqué unos problemas pasan a ser más relevantes que obtenemos en nuestras intervenciones, nunca son lo que habíamos previsto… y que cuanto
más queremos apegarnos a la decisión técnica pura, tenemos más problemas…
otros y porqué la decisión adopta una solución determinada en detrimento de otras
Sinceramente, por momentos, es difícil creer que el comportamiento social sea encuadrable
propuestas.
como continuamente racional…”

Es interesante destacar que los estudios de “agendas” fueron muy populares en la Para comprender la decisión pública en profundidad, es necesario tener en cuenta tanto
década del 80 y 90. Su gran aporte fue mostrar a la decisión como un hecho complejo la racionalidad de los actores como las dimensiones “blandas o subjetivas” que
que se producía cuando se alineaban tres corrientes que tenían cierta autonomía entre usualmente son dejadas de lado.
si. Como consecuencia de esta postura, los estudios de políticas públicas se abrieron
 
más a la idea de incertidumbre, desorden, ciclos políticos, distintos tipos de cambio, etc.

Con respecto a las críticas que se le formularon al modelo de las agendas o de las
“múltiples corrientes”, podemos encontrar dos, que no se lo puede probar
empíricamente de una forma clara y que la autonomía que les asigna a las tres
corrientes es ilusioria (Zahariadis, 2007). Creemos que ambas críticas son
relativizables, porque ni en las pretensiones del Cohen, March y Olsen (1972) ni en las
   

   

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Bibliografía

         25  
• ALLISON, Graham T. (1988) La esencia de la decisión: análisis de la crisis de los misiles de
Cuba; Grupo Editor Latinoamericano, Colección de Estudios Internacionales,
Argentina.
• BALANDIER, Georges (1988) El desorden: la teoría del caos y las ciencias sociales; elogio
de la fecundidad del movimiento; Editorial Gedisa, Barcelona.
• COHEN, Michael; MARCH, James G. Y Johan P. OLSEN (1972) “A garbage can
model of organizational choice”, Administrative Science Quarterly, pp. 1-25, Marzo; 1972.
• DENHARDT, Robert B. (2011) Theories of Public Organization; Ed. Wadsworth
Cenage Learning, Boston.
• FEIGENBAUM, Harvey, HENIG, Jeffrey y HAMNETT, Chris (1998) Shrinking the
State: The political underpinnings of privatization, Cambridge University Press, Boston.
• KINGDON, John W. (1984) Agendas, Alternatives and Public Policy, Harper Collins
Editions, New York, 1984.
• KINGDON, John W. (1993) “How does issues get on public policy agenda?”;
WILSON, William Julius (eds); Sociology and the Public Agenda, Sage Editions,
Thousand Oaks, 391 pag. Disponible en internet en:
http://books.google.com.ar/books?hl=es&lr=&id=CxN1AwAAQBAJ&oi=fnd&pg=P
A40&dq=john+w+kingdon+agendas&ots=ySDn2xLqeg&sig=s5Ba_gsa7hNHy5NpJ_
1nBtTHiPw#v=onepage&q=john%20w%20kingdon%20agendas&f=false
• LINDBLOM, Charles (1959) “The science of muddling through”, Public Administration
Review, ASPA, Nro. 19. Pp. 79-88.
• MARCH, James G. y Herbert SIMON (1958) Organizations, Ed. Willey,
Massachussets.
• ROULEAU, Linda (2010) Théories des organisations: approches classiques, contemporaines
et de l’avant-garde; Presses de l’Université du Québec, Canada.
• WEICK, Karl E. (1976) “Educational organizations as loosely coupled systems”,
Administration Science Quarterly, Vol. 21, pp. 1-19.
• ZAHARIADIS, Nikolaos (2007) “The multiple streams framework”, en, SABATIER,
Paul A.; Theories of the policy process, Westview Press, California.

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Cuadernos  de             Nro.  13  
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Asociación  Civil  para  el  Estudio  de  las  políticas  públicas  participativas  
 
 
 

     
    Algunas  características  fundamentales  de  los  
Presidente  de  Polipub.org   estudios  en  políticas  públicas  
  Alejandro  M.  Estévez  
 
Por:  Alejandro  M.  Estévez  Ph.D.  
   
Comité  editorial  
 

Algunas  características  
Susana  C.  Esper  
Gerardo  Izzo    
Francisco  Pagliuca  
Jorge  Sereno   Tabla  de  contenidos  
fundamentales  de  los  estudios    
 
ISSN  1853-­‐5739  
 

en  políticas  públicas  
//  Publicación  confeccionada    
por  Polipub.org.  //  Corresponde    
exclusivamente  a  los  autores  la     Estado  actual  del  conocimiento  sobre  el  tema  4  
responsabilidad  por  los   El  aspecto  multimetodológico  6  

 
conceptos    
expuestos  en  los  artículos     La  cuestión  multidisciplinaria  6  
firmados,  de  lo  cual  debe   La  focalización  sobre  cuestiones  concretas  7  

 
inferirse    
que  Polipub.org  puede  compartir   La  explicación  de  procesos  decisorios  9  
las  opiniones  vertidas  o  no.  //  Se     La  promoción  de  la  democratización  de  la  sociedad  11  
Alejandro  M.  Estévez  Ph.D.   autoriza  la  reproducción  de  los    
textos  incluidos  en  la  revista,  con    
¿Tecnocráticos  o  participativos?  12  
la  necesaria  mención  de  la   El  futuro  de  los  estudios  en  políticas  públicas  15  
fuente.     Bibliografía  18  
 
   
 
 
 
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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   

  Algunas características fundamentales de los estudios

en políticas públicas
         3            4  
Algunas  características  fundamentales  de    
 
los  estudios  en  políticas  públicas  
Estado actual del conocimiento sobre el tema
   

Alejandro  M.  Estévez   Desde   1950,   los   estudios   en   políticas   públicas   comenzaron   a   ocupar   un   rol   relevante   en   las  
Ph.D. en Administración Pública de la Université du Québec, Canadá. Es profesor de “Administración y Políticas ciencias  sociales  en  general.  Por  peso  específico  propio,  han  conformado  un  campo  de  estudio  
Públicas” en la UBA y de “La Política de las Políticas Públicas” en la Universidad Torcuato Di Tella. Es profesor
invitado de Reforma del Estado y Políticas Públicas en América Latina en el IEP (Institute d’Études Politiques) de la con  características  que  les  son  comunes  y  que  enumeraremos  a  continuación  como  un  intento  
Université Pierre-Mendes France, Grenoble, Francia. Ha escrito numerosos artículos de su especialidad en revistas de  aportar  a  una  mejor  comprensión  de  la  temática.  
con referato de Argentina y del exterior. Ha sido consultor de organismos multilaterales. Es director de la ONG
Polipub.org que promueve el estudio de las políticas públicas participativas.
Correo electrónico: [email protected]
 

  Como  todo  campo  de  estudios,  desde  el  punto  de  vista  teórico,  ha  demostrado  una  evolución  
Resumen   que   ha   seguido   un   cierto   patrón   dinámico   que   atravesó   por   momentos   de   gran   actividad   y  
otros   de   decantación.   Las   políticas   públicas   comparten   las   mismas   características   que   tienen  
Los   estudios   en   políticas   públicas   tienen   una   heterogenedidad   muy   grande   en   relación   a   los   temas   que   pueden  
tratar.  No  obstante  podemos  encontrar  algunas  características  fundamentales  que  le  otorgan  una  estructuración  a   las   ciencias   sociales   en   lo   que   respecta   a   la   dinámica   de   las   teorías.   La   nueva   teoría   que  
este  campo  de  estudios:  la  multimetodología,  la  multidisciplinariedad,  las  “cuestiones”,  los  procesos  decisorios  y  la   emerge  no  desplaza  por  completo  a  la  teoría  vigente  o  en  uso,  sino  que  cohabita  con  ella.  Por  
tensión   existente   entre   la  democracia   participativa   y  la   tecnocracia.   Como   todo   campo  de  estudios  tiene  un   núcleo   lo   tanto,   habría   una   superposición   de   distintas   teorías   como   si   fuesen   distintas   capas  
central  de  aspectos  que  lo  constituyen  pero  no  se  puede  descartar  un  proceso  de  construcción  histórica  que  incluya  
geológicas.   En   muchos   escritos   de   políticas   públicas   podemos   encontrar   que   conviven   varios  
nuevos  aspectos.    
modelos  explicativos.  
Palabras  clave:  políticas  públicas,  cuestiones,  decisión  pública,  agenda  
 
Abstract  
Partiremos  de  la  definición  de  política  pública  de  Thomas  Dye  (1976:  14)1  “política  pública  es  
Public  policy  studies  are  very  heterogeneous,  especially  in  relation  to  the  subjects  they  analyze.  However,  they  have  
todo  aquello  que  los  gobiernos  decidan  hacer  o  dejar  de  hacer”.    Esta  enunciación  nos  permite  
some   common   denominators   that   structure   this   field   of   study:   they   use   multiple   methodologies,   they   cover  
multiple   disciplines,   they   focus   on   “issues”   and   decision-­‐making   processes   and   they   are   characterized   by   a   distinguir  entre  dos  tipos  distintos  de  políticas.  En  las  del  primer  tipo,  el  gobierno  decide  hacer  
surreptitious   tension   between   participative   democracy   and   technocracy.   As   any   field   of   study,   it   has   algo   con   un   problema   concreto;   y   en   las   del   segundo,   el   gobierno   no   hace   nada   (porque   no   se  
maintained  core  constitutive  aspects,  but  it  has  also  undergone  a  historical  evolution,  including  new  aspects.   puede,   no   se   sabe   o   no   se   quiere).   Podemos   hablar   de   políticas   públicas   por   acción   y   por  
omisión.   En   el   campo   de   la   experiencia   concreta   en   políticas   públicas   hay   tanto   acciones   en  
Keywords:  public  policy,  issues,  public  decision,  agenda  
positivo   (acción)   como   en   negativo   (omisión),   porque   se   piensa   que   otras   instituciones  
solucionarán  el  problema  (el  mercado,  las  ONG,  la  solidaridad,  etc.).  

Dicha  definición  hace  referencia  a  “gobiernos”.  Entenderemos  por  gobierno  al  grupo  de  gente  
que   ocupa   transitoriamente   los   cargos   decisorios   de   una   determinada   estructura   estatal.   En  

                                                                                                                       
1
La traducción es nuestra, en el original dice: “public policy is whatever the goverments choose to do or
not to do”.
   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
consecuencia,   es   también   pertinente   aclarar   aquí   la   diferencia   entre   una   política   pública   y   una  
política   estatal.   La   política   pública   estudia   el   proceso   decisorio   que   desarrollan   los   gobiernos  
en   relación   en   a   una   cuestión   determinada.   Tienen   una   mirada   más   de   corto   plazo   y   se   El  aspecto  multimetodológico  
         5            6  
vinculan  con  ciclos  políticos  más  cortos.  Las  políticas  estatales  tienen  una  perspectiva  distinta.    
Buscan   las   continuidades   en   las   decisiones   públicas   que   adoptaron   los   distintos   gobiernos   y,   En  los  estudios  de  políticas  públicas  no  se  puede  hablar  de  un  tipo  metodológico  excluyente.  
por   lo   tanto,   se   focalizan   más   sobre   las   continuidades   históricas   y   la   estabilidad,   antes   que   Podemos  encontrar  excelentes  estudios  cuantitativos  -­‐que  utilizan  el  análisis  estadístico  como  
sobre  el  cambio.   insumo   principal-­‐   y   también   cualitativos   -­‐que   se   basan   en   percepciones,   significados,   tipos  
  ideales,   etc.-­‐.   Esta   característica   multimetodológica   presupone   que   ha   habido   momentos   en  
que  los  enfoques  cuantitativos  fueron  privilegiados  por  sobre  los  cualitativos  y  viceversa.    
Llegados  a  este  punto,  surge  una  pregunta  clásica:  ¿quiénes  deciden  en  las  políticas  públicas?  
¿Los   gobiernos   o   los   partidos   políticos   o   los   funcionarios   o   los   grupos   de   interés   o   los    
ciudadanos   o   los   periodistas?   La   respuesta   es   simple.   La   decisión   gubernamental   es   el   Actualmente,  se  nota  una  fuerte  revalorización  de  los  estudios  cualitativos,  tendencia  que  ha  
producto  de  la  participación  de  múltiples  actores  que  intervienen  en  cualquier  momento  del   ido   en   incremento   desde   1970   (Burrell   &   Morgan,   1979;   Denhardt,   1990;   Denzin   &   Lincoln,  
proceso   decisorio.   Cuando   un   gobierno   adopta   una   postura   o   una   definición   (por   acción   u   2005).  Algunos  autores  sostienen  que  se  estarían  desvaneciendo  las  marcadas  diferencias  que  
omisión   respecto   de   un   tema)   es   porque   ha   habido   una   multiplicidad   de   actores   que   existían   entre   quienes   practicaban   ambas   metodologías   y   que   se   estaría   entrando   en   una  
intervinieron   con   intereses   coincidentes   y   contradictorios   al   mismo   tiempo.   La   decisión   etapa   de   métodos   mezclados   (mixed   methods)   (Robson,   2002;   Yin,   1994;   Cresswell,   2009).  
resultante  de  esta  interacción  entre  actores  en  un  tema  concreto,  es  justamente,  una  política   Robert   Yin   afirma   que   la   pregunta   de   investigación   (cuándo,   quién,   cómo,   por   qué,   cuántos,  
pública  (Estevez  &  Esper,  2009).   dónde,  etc.)  condiciona  la  elección  de  la  metodología  y  no  a  la  inversa.  
   
En  virtud  de  lo  expuesto  hasta  el  momento,  podemos  señalar  que  habrá  políticas  públicas  en   Por   ello,   los   estudios   en   políticas   públicas   utilizan   tanto   metodologías   cuantitativas   como  
todos   los   niveles   en   los   que   haya   un   gobierno   que   decida   actuar   o   no   respecto   de   un   tema   cualitativas.  
concreto.  Desde  los  años  ’90  surgieron  modelos  de  políticas  públicas  que  no  tienen  al  gobierno  
como  centro  de  su  análisis,  porque  lo  consideran  como  un  miembro  más  de  una  compleja  red    
de  actores.  A  pesar  de  ello,  su  objetivo  sigue  siendo  explicar  el  proceso  de  la  decisión  pública  
La  cuestión  multidisciplinaria  
(Sabatier  &  Smith,  1999).  
 
 
Del  punto  anterior  se  desprende  que  los  estudios  en  políticas  públicas   -­‐que  se  originaron  hacia  
Pasaremos   ahora   a   considerar   las   características   fundamentales   de   los   estudios   de   políticas   1945  en  las  escuelas  de  ciencia  política  de  EE.UU.  y  se  extendieron  luego  a  las  de  economía-­‐  no  
públicas.   son   propiedad   exclusiva   de   ninguna   disciplina.   Con   el   correr   del   tiempo,   comenzaron   a  
aparecer  distintos  aportes  desde  la  sociología,  la  antropología,  la  administración,  el  derecho,  la  
  informática   y   la   arquitectura.   En   el   caso   de   esta   última   disciplina,   los   estudios   de   urbanismo  
que   analizan   el   desarrollo   de   las   ciudades   en   base   a   un   conjunto   de   decisiones   políticas,  
 
sociales  y  económicas,  son  excelentes  estudios  de  políticas  públicas.  

Los    problemas  públicos  pueden  ser  abordados  desde  múltiples  disciplinas  y  este  es  el  motivo  
por   el   cual   la   interdisciplinariedad   es   una   característica   ineludible   en   las   políticas   públicas.  
Cada  cuestión,  tendrá  múltiples  perspectivas,  varias  agencias  públicas  que  pueden  intervenir,  

   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
una   multiplicidad   de   actores   que   buscan   participar   y   una   miríada   de   percepciones   y   por   aquellos   que   sostienen   ideales   igualitarios   (moderados   o   revolucionarios),   mientras   que  
valoraciones  sociales  al  respecto.     para   los   que   adscriben   a   ideas   liberales   no   sería   un   problema   tan   grave.   Del   mismo   modo,  
         7   quienes  tienen  una  lógica  igualitaria  no  perciben  amenazas  a  la  libertad  de  los  ciudadanos  si  el            8  
 
gobierno   implementa   medidas   nivelación   social   independientemente   del   logro   individual   de  
La   gran   complejidad   y   heterogeneidad   que   muestra   cualquier   realidad   política,   económica   y   cada   persona,   hecho   que   para   sectores   liberales   es   fuertemente   disfuncional.   Tomemos   la  
social  acentúa  esta  característica  multidisciplinaria  de  los  estudios  en  política  pública.  Algunas   cuestión   que   tomemos,   vamos   a   encontrar   una   reflexión   similar.   En   el   caso   de   la   corrupción  
cuestiones  no  pueden  ser  explicadas  por  completo  desde  una  sola  disciplina  ni  estar  limitadas   generalizada,  las  sociedades  que  la  padecen  no  la  perciben  como  un  problema,  sino  como  un  
a  la  intervención  exclusiva  de  una  agencia  pública.   precio   para   pagar   por   cierto   ascenso   social   o   para   que   las   cosas   funciones   de   una   cierta  
manera  (Subirats  et  al.,  2008).    
 
 
La  focalización  sobre  cuestiones  concretas    
  Pero   los   problemas   sociales   nunca   se   “solucionan”   por   completo,   se   transforman,   se   alivian,  
empeoran,  mejoran,  se  dividen,  se  olvidan,  se  reflotan,  etc.  Por  ello,  la  característica  de  mayor  
La   política   pública   no   se   preocupa   tanto   por   determinar   en   qué   disciplina   teórica   se   originó   un   peso  en  política  pública  es  justamente,  la  cuestión.  El  análisis  deberá  estudiar  y  explicar  cómo  
problema,  sino  en  explicar  de  qué  manera  funciona  de  una  cuestión  en  concreto2.   y  quiénes  tienen  la  capacidad  de  definir  una  cuestión,  cómo  se  transforma  o  evoluciona  este  
tópico  (por  debate,  por  juego  político,  etc.),  quiénes  o  qué  grupos  intervienen  en  este  asunto,  
 
qué   objetivos   tienen   los   distintos   participantes   respecto   de   este   problema,   qué   disensos   y  
Las   cuestiones   son   el   centro   de   las   decisiones   públicas.   Por   ello,   es   necesario   definir   el   consensos  existen  (Oszlak  &  O’Donnell,  1976).  
concepto  “cuestión”3:  es  un  tema,  tópico,  dificultad,  argumento  o  problema  en  discusión  en  un  
 
momento  determinado  entre  distintos  actores  (organizados  y  no  organizados)  de  la  sociedad  
(Theodolou  &  Cahn,  1997).   No   todos   los   grupos   sociales   tienen   la   misma   capacidad   de   instalar   sus   temas   o  
preocupaciones   en   la   agenda   pública.     Por   ello,   habrá   cuestiones   “socialmente  
 
problematizadas”   que   son   aquellos   tópicos   que   alcanzaron   un   nivel   de   generalización   social  
Los   distintos   grupos   sociales   que   conforman   una   sociedad   discuten   o   debaten   en   torno   a   considerable  que  generalmente  lleva  a  que  un  gobierno  adopte  o  busque  adoptar  decisiones  
ciertas   cuestiones   que   atraen   su   atención.   No   todos   los   grupos   sociales   se   interesan   por   los   concretas   para   su   tratamiento   (Subirats,   1989).     Por   otro   lado,   hay   temas   que   no   son  
mismos  temas  o  problemas,  por  lo  tanto,  el  nivel  de  actividad  y  la  participación  en  un  debate   preocupación   de   amplios   sectores   de   la   sociedad,   pero   que   son   “importantes”   para   ciertos  
público   dependerá   del   interés   (simbólico   y   concreto)   de   los   distintos   actores.     Es   evidente   que   grupos   de   dirigentes   o   especialistas.   Es   altamente   probable   que   dicho   tema   ingrese   en   la  
cada   cuestión   o   problema   en   debate   tendrá   un   trasfondo   valorativo   y   material   distinto   para   agenda   pública,   no   “desde   abajo”   (bottom-­‐up)   sino   “desde   arriba”   (top-­‐down).   Entonces   en  
cada  grupo  (Sabatier  &  Smith,  1999)  (Dye,  1976).     políticas  públicas  hay  cuestiones  que  pueden  ingresar  por  presión  social  y  otros  por  acción  de  
los  dirigentes  o  grupos  dominantes  (Theodolou  &  Cahn,  1997)  (Lasswell  et.  al.,  1951).  
 
 
Los   problemas   son   situaciones   insatisfactorias   para   un   grupo   social   determinado.   No   todos   los  
grupos  sociales  perciben  los  mismos  problemas,  y  ,en  muchos  casos,  lo  que  para  un  grupo  es   La  definición  del  problema  o  issue  es  una  parte  sumamente  sensible  en  el  juego  político  de  la  
un   problema   para   otro   no   lo   es   o   no   tiene   la   relevancia   necesaria   para   ocuparse   de   ello.   Si   decisión   pública.   Por   eso,   la   característica   siguiente   se   refiere   al   proceso   que   sigue   dicho  
tomamos  por  ejemplo  la  cuestión  de  la  desigualdad  social,  ésta  será  vista  como  un  problema   tópico.  

                                                                                                                         
2
Existen innumerables cuestiones posibles, pero para citar algunos ejemplos con una finalidad didáctica:
inflación, inseguridad, medioambiente, reformas financieras, corrupción, impuesto a las ganancias,
seguridad vial, aborto, crisis habitacional, contaminación ambiental, etc.
3
En inglés la palabra issue y su equivalente en francés enjeux , es lo que en español entendemos por
“cuestión”.
   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
La  explicación  de  procesos  decisorios   atravesar  :  la  agenda,  la  discusión,  la  decisión,  la  implementación  y  la  evaluación.  Una  política  
  pública   será   una   cuestión   o   problema   que   haya   transitado   necesariamente   por   los   escalones  
         9   iniciales  del  proceso  y  no  necesariamente  que  haya  atravesado  todas  las  etapas  posibles  con            10  
Hemos   explicado   que   las   cuestiones   de   políticas   públicas   no   permanecen   estáticas,   sino   que  
éxito.     Siguiendo   esta   lógica   procedimental,   habrá   una   política   pública   cuando   la   cuestión  
sufren   un   proceso   de   transformación,   ya   sea   por   simple   transcurso   del   tiempo,   por  
ingresó   en   la   agenda,   fue   luego   debatida   y   se   adoptó   una   decisión   (por   acción   u   omisión)   al  
mejoramiento   de   las   condiciones,   por   debate   político,   por   acciones   y   omisiones   concretas,   por  
respecto.   La   etapa   de   la   implementación   es   el   “manos   a   la   obra”   de   la   burocracia   y   la  
cambio  de  contexto,  etc.    Una  cuestión  determinada  es  sometida  a  un  proceso  de  interacción  y  
evaluación   es,   luego   de   transcurrido   cierto   tiempo,   una   etapa   en   la   que   se   busca   establecer  
fricción   social   entre   los   distintos   grupos   que   se   interesan   activamente   por   el   tema  
mediante   alguna   metodología   científica   o   de   democracia   participativa,   si   esa   política   pública  
considerado.  
ha   alcanzado   sus   objetivos,   si   ha   sido   “buena   o   deficiente”,   etc.   En   el   caso   de   las   políticas  
  públicas   por   omisión,   luego   de   la   etapa   de   la   decisión,   se   supone   que   se   implementa   por   sí  
misma  y  que  -­‐en  algún  momento-­‐  esta  decisión  omitida  puede  ser  también  evaluada.    
Por  ello,  para  describir  y  explicar  cómo  se  fue  conformando  un  problema,  es  necesario  recurrir  
a  la  lógica  del  proceso  que  sufrió.  Dicho  concepto  puede  ser  entendido  de  diversas  formas,  a    
saber:    
Una     de   las   características   de   la   lógica   de   las   políticas   públicas   por   omisión   es   creer   que   hay  
a) como   una   serie   de   acciones   que   se   toman   sobre   un   asunto   para   llegar   a   un   instancias  sociales  que  solucionan  mejor  ciertos  problemas  que  la  intervención  pública.  El  libre  
determinado  fin.   mercado  -­‐para  amplios  sectores  liberales-­‐  es  un  mecanismo  que  autorregula  la  gran  mayoría  
b) como   una   serie   de   cambios   involuntarios   ligados   a   un   cierto   desarrollo   natural   que   de  los  problemas  sociales  y  que  la  intervención  pública  sólo  tiene  que  producirse  en  los  pocos  
experimenta  un  problema  (por  ejemplo:  el  envejecimiento,  la  evolución,  el  desarrollo   rubros  en  los  que  haya  “fallas  de  mercado”.    
histórico,  etc.).  
c) como   una   serie   de   operaciones   necesarias   o   requisitos   que   debe   cumplir   o   se   deben   a    
aplicar   a   una   cuestión   concreta   para   que   pueda   pasar   a   una   etapa   posterior   (por  
ejemplo:  un  proceso  judicial,  un  proceso  de  aprendizaje  o  un  procedimiento  químico).   Retomando  el  argumento  de  las  etapas,  es  necesario  remarcar  que  cada  una  representaría  una  
  distinta   función   a   cumplir.   La   etapa   de   la   agenda   cubriría   la   función   de   establecer   ciertas  
prioridades.   La   discusión   cumpliría   la   función   de   debatir   las   distintas   alternativas   de   decisión  
La   diferencia   entre   los   puntos   a)   y   b)   es   que   el   primero   no   prevé   necesariamente   cuál   es   la  
que  pueden  suscitarse  en  torno  a  un  problema.  La  función  de  la  decisión  consistiría  en  adoptar  
etapa   que   ese   proceso   va   a   seguir.   Por   ejemplo,   es   muy   probable   que   cuando   un   municipio  
una   resolución   luego   de   la   consideración   a   la   que   fue   sometida   en   la   etapa   anterior.   La  
haya  afrontado  por  un  tiempo  y  con  cierto  éxito  una  crisis  de  vivienda  de  sus  sectores  bajos  
implementación  buscaría  la  “puesta  en  obra”  de  la  decisión.  La  evaluación  buscaría  establecer  
implementando   una   política   pública   específica,   los   intereses   de   estos   sectores   comiencen   a  
un   juicio   de   valor   -­‐aplicando   alguna   metodología-­‐   para   determinar   si   la   decisión   fue   eficaz   o  
focalizarse   sobre   otras   necesidades,   como   por   ejemplo   el   desarrollo   humano   o   la   calidad  
eficiente.  
urbana.  Frente  a  la  satisfacción  o  el  alivio  de  un  cierto  problema  social  la  demanda  se  desplaza  
a  otros  tópicos  que  no  están  necesariamente  previstos.      

   

En  cambio,  en  el  punto  b)  hay  una  cierta  noción  de  “orden  posible”  de  ese  proceso,  es  decir  de  
las  etapas  o  de  los  estadios4  por  los  que  puede  pasar  la  cuestión  que  estamos  considerando.  
En   el   modelo   secuencial   de   políticas   públicas   (Estevez,   2001),   existen   distintas   etapas   a  

                                                                                                                       
4
  En   la   cuarta   acepción   de   este   término   del   Diccionario   de   la   Real   Academia   Española   de   la   Lengua,  
estadio:   “Etapa   o   fase   de   un   proceso,   desarrollo   o   transformación”.   Habitualmente   se   habla   de  
“estadío/s”,  pero  este  término  no  existe  y  debe  hablarse  de  “estadio/s”.

   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
La  promoción  de  la  democratización  de  la  sociedad   participación   ciudadana   con   cierta   rotación   de   los   grupos   en   el   poder;   y,   por   otro,   la   necesaria  
  inclusión   social   de   todos   los   sectores   de   una   sociedad   a   la   “ciudadanía   electora”.   Las  
         11   democracias  se  ven  amenazadas  cuando  se  vulneran  estos  conceptos.  De  alguna  forma,  hablar            12  
Los   estudios   de   políticas   públicas   surgieron   en   EE.UU.   en   los   años   ’50.   Por   ese   motivo,   estos  
de   democratización   es   hablar   de   inclusión   y   de   cierta   igualdad   social   (Held,   2002;   Stiglitz,  
muestran   la   influencia   de   las   distintas   escuelas   de   las   ciencias   sociales   vigentes   en   ese  
2012).  
momento.   Harold   Dwight   Lasswell   fue   un   cientista   político   de   la   Universidad   de   Chicago   que  
tuvo  un  rol  destacado  en  los  primeros  pasos  de  este  tipo  de  estudios.  Tenía  voluntad  científica    
y   buscaba   estudiar   del   proceso   de   la   decisión   pública;   pero   le   agregaba   un   mandato   de   tipo  
normativo  o  ético:  los  estudios  en  políticas  públicas  para  ser  considerados  como  tales  deben   Otra   forma   de   entender   a   esta   problemática   sería   desde   la   idea   de   perversión   institucional.   En  
aportar  a  la  democratización  de  las  sociedades5  (Lasswell  et  al.,  1951).   toda   organización   conviven   simultáneamente   principios   positivos   y   negativos.   La   misma  
democracia   que   puede   incluir   socialmente,   puede   crear   los   mecanismos   para   favorecer   la  
  exclusión  social  que  puede  amenazar  su  gobernabilidad  a  futuro  (Etkin,  1993,  2005).  

De  alguna  forma,  los  análisis  de  políticas  públicas  convivieron  con  una  tradición  científica  post-­‐  
positivista   que   asignaba   a   la   ciencia   una   funcionalidad   orientada   hacia   la   búsqueda   de  
¿Tecnocráticos  o  participativos?  
relaciones  causales  entre  los  fenómenos  sociales  y  el  establecimiento  de  leyes  generales  para  
 
explicar   este   comportamiento.   Pero   también   tenían   un   mandato   “normativo”   que   sostenía  
que  la  naciente  área  de  estudios  -­‐mediante  el  análisis  de  los  procesos  de  la  decisión  pública-­‐   En   el   mundo   de   las   políticas   públicas   existe   una   clara   tensión   entre   dos   principios  
debía   contribuir   a   la   democratización   de   la   sociedad   (Theodolou   &   Cahn,   1997)   (Parsons,   organizadores6   y   antagónicos.   El   concepto   de   técnicos   o   expertos   y   el   de   ciudadano  
2007).       participante  (Denhardt,  1990;  Estévez  y  Ochoa,  2006).  
   

Desde  sus  orígenes,  en  los  estudios  de  políticas  públicas  conviven  una  intención  de  explicar  “el   Los   especialistas   proclaman   su   autoridad   basándose   en   su   conocimiento   experto   de   la   materia  
ser”   de   una   cuestión   con   una   intencionalidad   normativa   (el   “deber   ser”).   Por   este   motivo,   el   o   de   una   cierta   área   del   saber7.   Por   una   cuestión   ligada   a   la   legitimidad   que   tiene   el   saber  
analista   de   la   decisión   pública   debe   realizar   una   tarea   constante   :   distinguir   entre   datos   científico   en   las   sociedades   modernas,   el   rol   del   experto   en   políticas   públicas   es   innegable  
fácticos  y  mandatos  valorativos.  La  política    -­‐como  actividad  humana-­‐  es  una  mezcla  constante   tanto   como   punto   de   referencia   como   grupo   de   poder.   Tal   es   así   que   los   especialistas   de  
entre  ambos  niveles  del  discurso.   ciertas   áreas   (por   ejemplo:   política   económica,   política   financiera,   política   de   salud,   justicia,  
por   citar   sólo   algunas)   han   ocupado   y   ocupan   puestos   de   relevancia   en   distintas  
 
organizaciones  públicas.  A  esta  tendencia  se  la  conoce  como  “el  gobierno  de  los  expertos”.  Se  
Creemos   que   para   hablar   de   democratización   es   necesario   tomar   en   cuenta   dos   niveles   hace  referencia  a  la  tecnocracia,  es  decir  el  gobierno  de  los  técnicos.  Dada  la  complejidad  de  
distintos:  por  un  lado,  la  estabilización  de  una  forma  de  gobierno  que  se  basa  en  un  sistema  de   ciertos  temas,  su  profundo  componente  técnico  y  la  necesidad  de  un  conocimiento  científico  
libertades   individuales   y   elección   periódica   de   los   cargos   gubernamentales   en   base   a   la   aplicado,   se   van   gestando   las   condiciones   para   justificar   el   gobierno   de   los   expertos   en   una  
infinidad  de  áreas  del  quehacer  humano    (Fischer,  1989;  Estévez  y  Ochoa,  2006;  Saint-­‐Martin,  
                                                                                                                       
5
Si bien coincidimos con el mandato de la búsqueda de la democratización de la sociedad, tenemos que 2000).    
reconocer que no todos los estudios de políticas públicas han demostrado ese espíritu. En el caso
latinoamericano existen estudios de políticas públicas realizados durante etapas no democráticas o                                                                                                                        
6
implementaciones de ciertas teorías econométricas características de los ‘90 que tuvieron un impacto Un principio organizador es una idea, un argumento, un ideal, un valor, a partir del cual se estructura
negativo en lo que respecta a la estabilidad de la democracia en la región. El incremento de las una cierta organización. En las organizaciones públicas, desde el taylorismo hasta la revolución
desigualdades y la exclusión social producto de las reformas estatales que impulsaron gobiernos informática de los años ‘80, el principio organizador era la especialización funcional seguido por la
populistas y los organismos multilaterales de crédito son una clara evidencia de que en políticas públicas normativa. A partir de la introducción de la informatización (como idea o práctica) en las organizaciones,
no todos los estudios y teorías han buscado la democratización social. La década del ‘90 termina con los sistemas informáticos han pasado a ser el nuevo principio organizador que desplazó un escalón más
mayores niveles de conflictividad social y exclusión en América Latina, deteriorando la gobernabilidad abajo respectivamente a los otros dos principios precitados.
7
democrática y el imperio de la ley (Stiglitz, 2012; Saint-Martin, 2000; Fischer, 1989; Kliksberg, 2004; Max Weber (1972) mostraba al proceso de burocratización como una parte integrante de ese proceso de
Held & McGrew, 2002). modernización que inexorablemente llevaba a una complejidad mayor.
   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
  Demás  está  decir  que  en  esta  tensión  entre  conocimiento  experto  y  democracia  participativa  
también  juega  un  fuerte  rol  el  azar.  No  toda  previsión  de  los  técnicos  se  termina  cumpliendo.  
Pero   por   obra   de   la   tradición   y   la   acción   democrática-­‐participativa8,   han   aparecido   también  
         13   En   el   caso   de   ciertas   redes   informáticas   para   que   el   contribuyente   participara   y   pudiera            14  
distintos   grupos   sociales   (stakeholders)   que   demuestran   una   incumbencia   en   el   tema   no  
interactuar   con   una   agencia   pública   “en   línea”,   los   expertos   del   área   pensaban   que   dicho  
solamente  fundados  en  el  interés  de  afectados  o  promotores  de  un  tópico,  sino  también  desde   sistema   iba   a   incrementar   la   capacidad   de   control   sobre   sus   “usuarios”.   Esto   sucedió   en   parte,  
el  punto  de  vista  del  conocimiento  práctico  de  cómo  funciona  una  problemática  determinada.    
pero   -­‐al   mismo   tiempo-­‐   estos   ciudadanos   comenzaron   a   tener   un   mayor   control   sobre   la  
Las   políticas   públicas   participativas   se   basan   fuertemente   en   la   idea   de   que   la   voz   de   los  
agencia  pública,  porque  cada  decisión  que  tomaba  la  organización  comenzaba  a  ser  probada  
ciudadanos   no   puede   estar   ausente   en   las   distintas   decisiones   públicas,   y   que,   por   ello   la   desde   el   punto   de   la   racionalidad   de   los   usuarios   de   una   forma   instantánea.   A   partir   de   ese  
participación   es   un   requisito   ineludible   (Sabatier,   1999;   Estevez   y   Esper,   2008;   Fischer,   1989;  
momento,   los   técnicos   que   creían   ejercer   el   control   unilateralmente   comenzaron   a   ser  
Freeman,  2010;  Sartori,  1997).    
controlados  por  una  multitud  de  usuarios  anónimos.  Otro  impacto  secundario  no  previsto  fue  
  que   quienes   estaban   atendiendo   al   público   -­‐ya   sea   telefónicamente   o   a   través   de   correos  
electrónicos-­‐  desarrollaron  un  nivel  de  actualización  y  conocimiento  específico  mayor  que  los  
Esta  tensión  entre  expertos  y  grupos  de  ciudadanos  interesados  es  una  vieja  dicotomía  en  la   que   no   tenían   este   contacto.     Los   “ojos   y   oídos”   de   la   organización   se   iban   transformando  
historia   de   la   democracia   moderna   que   muestra   una   tendencia   creciente   desde   1970   a   la   lentamente   en   excelentes   especialistas   por   presión   de   las   preguntas   de   la   ciudadanía   (Estévez,  
fecha.   Desde   ese   momento,   cada   vez   más,   las   organizaciones   públicas   han   sido   interpeladas   2009).    
para   escuchar   la   voz   del   ciudadano,   la   percepción   del   contribuyente,   la   opinión   del  
consumidor9,  etc.  Recientemente,  las  unidades  de  atención  al  contribuyente  o  los  centros  de    
atención  telefónica  o  los  portales  para  el  usuario  a  través  de  Internet  han  crecido  en  número  e  
Para  concluir  este  punto,  queremos  agregar  que  tanto  la  tendencia  tecnocrática  (bajo  la  forma  
importancia   en   distintas   organizaciones   (Denhardt,   1990).   La   idea   de   ventanilla   única   de  
de   crecimiento   del   principio   de   informatización)   y   la   demanda   de   democracia   participativa  
Internet   -­‐que   le   permitiría   a   la   ciudadanía   vincularse   con   todas   las   reparticiones   públicas   a   (mayor   peso   a   la   voz   de   los   ciudadanos   o   administrados),   son   dos   grandes   movimientos   que  
partir   de   un   único   portal-­‐   es   una   evolución   de   la   corriente   a   la   que   estamos   haciendo   mención  
están  en  crecimiento.  Ambas  corrientes  tienen  componentes  contradictorios  y  es  posible  que  
aquí10.    
esta  tensión,  lejos  de  solucionarse  vaya  en  aumento  (Greenwood  et  al.,  2009)  (Peters  &  Pierre,  
  2008).  

Con   esto   queremos   decir   que   cada   vez   más   la   cuestión   participativa   contradice   el   dominio    
exclusivo   de   los   expertos   en   determinadas   áreas,   con   grados   distintos   de   éxito   y   apertura    
según  el  caso  (Estévez,  2005;  Estévez  y  Ochoa,  2006).    

                                                                                                                       
8
Sartori -en varias de sus obras- señala que la democracia no es el reino de la ciencia (episteme) sino de
la opinión (doxa) y que no busca verdades objetivas sino percepciones sociales compartidas. En síntesis,
la ciudadanía vota siguiendo sus propias percepciones y opiniones y no necesariamente busca las
verdades científicas para justificar su elección.
9
La misma tendencia -a escuchar más al consumidor y a incorporarlo en los proyectos a futuro de la
organización- se comprueba claramente en las organizaciones privadas. Si tomamos el ejemplo de la
industria automotriz, a partir de 1970 en Japón empieza a implementarse fuertemente la teoría de la
calidad total que incorporaba la voz de cliente para mejorar los diseños y las prestaciones de sus
productos. Anteriormente, la definición de un proyecto automotriz era estricta cuestión de especialistas.
10
Somos conscientes de que esta tendencia expansiva de la informatización no llega a toda la sociedad,
dado que no toda la población tiene acceso a Internet, pero de alguna forma marca un proceso de apertura
irreversible e incremental.
   

   

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Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13   Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13  
Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
El  futuro  de  los  estudios  en  políticas  públicas   Las   grandes   distancias   sociales   (materiales   y   simbólicas)   que   tienen   que   afrontar   las  
  democracias   actuales   (Estados   y   gobiernos)   son   uno   de   los   más   grandes   desafíos   a   afrontar.  
         15   Existiría  una  contradicción  evidente  entre  una  tendencia  democrática  creciente  a  nivel  mundial            16  
Si  bien  el  campo  del  análisis  de  políticas  públicas  muestra  una  relativa  estabilidad  en  cuanto  a  
y  un  proceso  de  aumento  de  la  desigualdad  -­‐producto  tanto  del  cambio  tecnológico  como  del  
sus   características   centrales,   creemos   necesario   realizar   una   prognosis   sobre   una   futura  
proceso   de   globalización   o   financierización-­‐   que   se   dan   simultáneamente.   Los   estudios   en  
agenda   posible.   Sin   pretender   ser   exhaustivos   ni   excluir   la   posibilidad   de   nuevos   temas  
políticas  públicas  tienen  mucho  para  decir  en  esta  cuestión  tanto  por  experiencia  acumulada  
emergentes   y   reconociendo   la   imposibilidad   que   tiene   el   mandato   positivista   de   la  
como  por  el  desafío  a  enfrentar.    
predictibilidad   para   las   ciencias   sociales,   plantearemos   algunas   tendencias   profundas   que  
creemos  merecen  ser  tenidas  en  cuenta:    

  El   proceso   de   aumento   de   la   desigualdad   (desigualación)   aumenta   la   exclusión   social.   Gran  

parte   de   las   sociedades   latinoamericanas   han   vuelto   a   la   democracia   hacia   los   años   ‘80   del  
La   heterogeneidad   en   la   realidad   de   las   políticas   públicas:   cada   vez   más   las   organizaciones  
siglo   XX.   En   esa   década   se   dio   una   convivencia   entre   un   exceso   de   demandas   sociales  
públicas   dan   cuenta   de   un   proceso   desigual   tanto   en   sus   desarrollos   como   en   sus  
insatisfechas  por  las  dictaduras  y  sistemas  democráticos  jóvenes  e  inexpertos  en  la  acción  de  
problemáticas  y  horizontes  evolutivos.  La  diversidad  es  una  cuestión  que  llegó  para  quedarse  y  
gobierno  que  debieron  enfrentar  una  crisis  internacional  de  los  precios  de  los  productos  que  
le   plantea   grandes   desafíos   a   los   analistas   del   sector.   La   cohabitación   de   administraciones  
exportaba   la   región.   En   la   década   del   ‘90,   la   mayoría   de   los   países   realizó   fuertes   ajustes   de  
modernas  y  pre-­‐modernas  en  un  mismo  Estado,  siempre  generará  una  cierta  distancia  entre  la  
tipo   neoliberal   que   redujeron   la   intervención   estatal   en   sus   economías,   pero   generaron  
calidad  de  las  políticas  públicas  que  producen.  Dicha  brecha  es  un  fructífero  campo  de  estudio,  
mayores   condiciones   de   inequidad   social   y   debilitamiento   estatal.   Las   sociedades  
en  el  cual  el  desafío  sería  demostrar  cómo  la  calidad  o  maduración  burocrática  impacta  sobre  
latinoamericanas   crecieron   en   desigualdad,   en   distancias   sociales   y   en   exclusión.   Si   a   dicha  
la  política  pública.  
tendencia   le   superponemos   la   tecnologización   creciente   como   proceso   -­‐   que   excluye   a   los  
  sectores   sociales   que   no   tienen   la   capacidad   de   conectarse   o   comprenderlo-­‐   el   balance   es  
cuanto   menos   preocupante.   Por   ello,   la   cuestión   de   la   inclusión   social   en   el   dominio   de   las  
La   complejidad   creciente:   ya   sea   por   efecto   de   la   globalización   o   por   la   dinámica   propia   del   políticas  públicas  llegó  para  quedarse  (Stiglitz,  2012;  Kliksberg,  2004).  
proceso  de  modernización  social,  nuestras  sociedades  tienden  a  ser  cada  vez  más  complejas.  
Los  grupos  de  interés,  las  organizaciones  no  gubernamentales  (ONG),  los  movimientos  sociales    
y   las   nuevas   formas   de   activismo   social   a   través   de   las   redes   han   mostrado   un   crecimiento  
Como   producto   de   la   mayor   complejidad   (complejización),   las   organizaciones  -­‐tanto   públicas  
exponencial   en   las   últimas   décadas.   No   escapa   a   esta   tendencia   la   creciente   expansión   y  
como   privadas-­‐   buscan   adaptarse   de   alguna   forma   a   este   fenómeno.   Las   opciones   son  
profundización   del   proceso   democrático   por   el   cual   nuevos   (u   olvidados)   actores   son  
variadas,   pero   podemos   señalar   tres   alternativas   posibles:   a)   el   cambio   para   amoldarse   al  
reconocidos   (no   sin   cierto   conflicto)   e   incluidos   en   la   “ciudadanía   electoral”.   Además,   el  
contexto;  b)  el  no  cambio  o  la  negación  del  mismo;  y  c)  la  falsedad  organizacional  o  el  doble  
impacto   tecnológico   sobre   el   cambio   social   ha   sido   muy   grande   en   las   últimas   décadas.   Las  
discurso  organizacional  (Etkin,  1993).  En  relación  a  este  último  punto,  las  organizaciones  para  
nuevas   redes   sociales   han   tenido   un   gran   efecto,   porque   han   servido   como   instrumento   de  
poder  mantenerse  o  sobrevivir  a  la  complejización  adoptan  como  estrategia  el  doble  discurso  
comunicación   para   grupos   que   no   estaban   coordinados   entre   sí   (caso   de   las   primaveras  
organizacional.  A  los  múltiples  demandantes  de  la  organización  (tanto  externos  como  internos)  
árabes,   los   movimientos   de   indignados   en   Europa   y   EE.UU.,   las   protestas   sociales   espontáneas  
se   le   aplican   distintos   discursos,   argumentos   o   imágenes   (a   veces   contradictorios)   con   la  
en  América  Latina,  las  redes  de  disidentes  en  países  autoritarios,  etc.)  y  pusieron  un  límite  a  las  
finalidad   de   obtener   –a   través   de   la   manipulación-­‐   “por   al   menos   un   tiempo”   la   adhesión,  
posibilidades   de   manipulación   de   los   medios   de   comunicación   (opositores   u   oficialistas)   a   la  
tranquilidad   o   neutralización   de   dicho   actor.   Una   frase   de   Abraham   Lincoln   es   bastante   gráfica  
ciudadanía.   Demás   está   decir   que   el   alcance   de   estas   redes   está   en   relación   directa   con   la  
al   respecto:   “No   se   puede   engañar   a   todo   el   mundo   todo   el   tiempo…   se   puede   engañar   a  
posesión  por  parte  de  los  actores  de  una  tecnología  mínima  que  es  necesaria  para  conectarse  
algunos   algún   tiempo”.   Es   decir,   el   doble   discurso   organizacional   tiende   a   tener   efectos  
en   este   sistema,   pero   de   alguna   forma,   la   expansión   tecnológica   de   la   telefonía   celular   ha  
positivos   en   el   corto   plazo   pero   profundamente   negativos   en   el   mediano   o   largo   plazo.   La  
fomentado  esta  mayor  democratización  a  la  cual  le  falta  aún  mucho  por  recorrer.  
desconfianza   de   la   ciudadanía   hacia   los   políticos   y   las   grandes   estructuras   son     -­‐en   buena  
  parte-­‐   un   producto   de   esta   estrategia   adaptativa   de   las   organizaciones.   Pensamos   que   este  

   

   

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Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13   Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13  
Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
tema  estará  cada  vez  más  presente  como  tópico  en  las  políticas  públicas:  la  distancia  entre  lo   Bibliografía  
que  digo  y  lo  que  hago;  entre  lo  que  la  organización  propone  y  lo  que  finalmente  implementa.    
         17            18  
   

Una   de   las   formas   de   buscar   contrarrestar   este   efecto   de   “desconfianza   y   desilusión”   es   • BURRELL, Gibson y MORGAN, Gareth (1979), Sociological paradigms and
buscando   políticas   públicas   más   participativas   pero   más   acotadas   en   sus   pretensiones   (tanto   organizational analysis. Ed. Heineman, Londres.
discursivas  como  fácticas).   • CRESSWELL, John (2009), Research Design: Qualitative, Quantitative, and
Mixed Methods Approach, SAGE Editions, USA. Tercera Edición.
    • DENHARDT, Robert N. (1990), “Teoría de la Administración Pública: El estado
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compilado por Naomi LYNN y Aaron WILDAVSKY, Chatham House Publishers
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• DENZIN, Norman & Yvonna LINCOLN (2005), "The discipline and practice of
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• DYE, Thomas (1976) Policy analysis: what governments do, why they do it,
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• ESTÉVEZ, A. M. (2001), “Una comparación entre la teoría del Nuevo
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• ESTÉVEZ, A. M. (2005), “Apuntes para una genealogía de la tecnocracia”,
Cuadernos del CIAP, FCE, UBA. Disponible en: http://www.polipub.org
• ESTÉVEZ, Alejandro & Susana ESPER (2009), “Revisitando el modelo secuencial
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Disponible en formato digital en: http://www.polipub.org
• ESTÉVEZ, Alejandro y Susana ESPER (2008), “El enfoque de las coaliciones
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Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
• ESTÉVEZ, Alejandro (2009), “La Administración Tributaria frente al cambio
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• ESTÉVEZ, Alejandro y Haydée OCHOA HENRÍQUEZ (2006) El poder de los
expertos: para comprender a la tecnocracia; Ediciones del Centro de Estudios
de la Empresa de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la
Universidad de Zulia, Marcaibo. Disponible en: http://www.polipub.org o en
https://www.academia.edu/7407967/El_poder_de_los_expertos_Para_compr
ender_la_tecnocracia_libro_
• ETKIN, Jorge (1993) La doble moral de las organizaciones: los sistemas
perversos y la corrupción institucionalizada, Mc. Graw Hill, Buenos Aires.
• ETKIN, Jorge (2005) Gestión de la complejidad en las organizaciones: la
estrategia frente a lo imprevisto e impensado, Granica, Buenos Aires.
• FISCHER, Frank (1989) Technocracy and the politics of expertise; Sage Editors,
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• FREEMAN, Edward R. (2010) Stakeholder theory: the state of the art;
Cambridge University Press, Cambridge.
• GREENWOOD, Royston; OLIVER, Christine; SAHLIN, Kerstin & Roy SUDDABY
(2009), The Sage handbook of organizational institutionalism, Sage Eds., USA.
   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
 
 
 
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• HELD, David & Anthony G. MCGREW (2002) Governing globalization: power,
         19  
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• KLIKSBERG, Bernardo (2004) Más ética, más desarrollo; Temas Grupo
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• LASSWELL, Harold Dwight; Daniel LASSWELL, Harold FISHER, Daniel LERNER
(1951) The policy sciences; Ed. Stanford University Press, USA.
• OSZLAK, Oscar y O’DONNELL, Guillermo (1976) “Estado y políticas estatales en
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• PARSONS, Wayne (2007) Políticas Públicas: una introducción a la teoría y la
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• ROBSON, Colin (2002), Real World Research, Blackwell Publishing, UK.
• SABATIER, Paul & Hank C. JENKINS SMITH (1999) “The Advocacy Coalition
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• SAINT-MARTIN, Denis (2000) Building the new managerialist state:
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• SARTORI, Giovanni (1997) Homo Videns; Ed. Laterza, Roma.
• STIGLITZ, Joseph E. (2012) El precio de la desigualdad, Editorial Taurus,
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• SUBIRATS Joan, Peter KNOEPFEL, Corinne LARRUE y Frédéric VARONE (2008),
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• SUBIRATS Joan (1989), Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la
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• THEODOLOU, Stella & Mathew A. CAHN (1997) Public Policy: the essential
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• WEBER, Max (1972), Ensayos de Sociología Contemporánea, Ed. Martínez
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• YIN, R. (1994), "Case Study Research, Design and Methods", Ed. Sage, USA.    
 

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 El desafío de la gestión de las redes de políticas Sonia Fleury

El desafío de la gestión de las redes de políticas actores, organizaciones o nódulos vinculados entre sí a partir del establecimien-
to y mantenimiento de objetivos comunes y de una dinámica gerencial compa-
tible y adecuada. Este fenómeno se presenta igualmente en diferentes campos
de la gerencia y se manifiesta en la existencia de redes empresariales, redes de
Sonia Fleury1 políticas, redes de movimientos sociales, redes de apoyo sociopsicológico, etc.
Investigadora del Área de Políticas Públicas de la Fundación Getulio Vargas A pesar de la diversidad de objetivos, instituciones, actores y recursos que
E-mail: [email protected] entrañan las redes, en todos los casos encontramos elementos comunes, repre-
sentados por el desafío de establecer modalidades de gerencia que permitan
alcanzar los objetivos previstos y conservar la existencia de la estructura reticular.
Resumen La proliferación de redes de gestión se explica por una multiplicidad de fac-
tores que inciden simultáneamente y conforman una nueva realidad adminis-
En la actualidad estamos asistiendo en América Latina a la prolife- trativa. La globalización económica alteró los procesos productivos y adminis-
ración de redes de políticas sociales que se explican por los proce- trativos orientados hacia una mayor flexibilización, integración e interdepen-
sos simultáneos de descentralización y democratización. Los pro- dencia. Por otro lado, las transformaciones recientes en la función del Estado y
cesos de descentralización han generado la fragmentación de la en sus relaciones con la sociedad imponen nuevos modelos de gestión que per-
autoridad política y administrativa, dando lugar a nuevas formas miten la interacción de estructuras descentralizadas y modalidades innovadoras
de coordinación con las que se busca garantizar la eficacia de la de asociación entre entidades estatales y organizaciones empresariales o socia-
gestión de las políticas públicas. El riesgo de estos nuevos fenóme- les.
nos está en la pérdida de la cohesión que antes ofrecían los siste-
mas centralizados y por el fortalecimiento de la autonomía y la in- En el caso de América Latina, estos factores son concomitantes con el pro-
dependencia funcional de las unidades descentralizadas. El con- ceso de democratización que alteró el tejido social, con la proliferación de un
cepto de redes, entonces, se utilizó en el análisis de los procesos de sinnúmero de organizaciones sociales y la creación de una nueva conciencia
integración regional. A pesar de que la red permite eliminar la terri- ciudadana, que reivindica mayor participación en los procesos de gestión de las
torialidad de los mercados y de las políticas económicas, como par- políticas públicas. La existencia de redes es fruto de otro tipo de factores iden-
te del fenómeno de globalización y de los procesos supranacionales tificados con la complejidad de los procesos administrativos en un medio am-
de integración regional, en el campo de las políticas sociales existe biente cuya dinámica impide que cualquier actor aislado controle los procesos y
una acentuada tendencia a crear redes locales que vinculan estre- la velocidad de los cambios. Sin duda, la posibilidad de establecimiento de re-
chamente la gestión de las políticas con el territorio y una pobla- des de gestión está condicionada por el desarrollo tecnológico de las comunica-
ción específica. Por otra parte, la complejidad de los problemas so- ciones y permite interacciones virtuales en tiempo real.
ciales, la diversidad de actores y el conflicto de intereses existente,
la creciente movilización de la sociedad civil en busca de atención Todos estos factores han convergido para producir una proliferación de re-
diferenciada que respete las diferencias sociales, la organización de des gestoras de políticas públicas, especialmente en el campo de las políticas
un sector no gubernamental que actúa cada vez más en el campo de sociales, en el que tienen profundas repercusiones. En ese sentido, las redes se
las políticas sociales y la ampliación de la acción social de las em- han visto como la solución adecuada para administrar políticas y proyectos donde
presas, son factores que impulsan y explican el florecimiento de las los recursos son escasos, los problemas son complejos, hay muchos actores
redes de políticas sociales. interesados, existe interacción de agentes públicos, privados, centrales y locales
y se observa una creciente demanda de beneficios y de participación ciudadana.
Sin embargo, la gestión de redes dista de ser sencilla, lo que ha llevado muchas
1. Introducción veces al fracaso de programas y proyectos sociales, a pesar de las buenas inten-
ciones de los actores interesados.
Un fenómeno reciente, que se observa cada vez con más frecuencia, es la
existencia de redes o estructuras multicéntricas, que comprenden diferentes La creación y el mantenimiento de la estructura de redes imponen desafíos
1
Para la preparación del presente artículo conté con la valiosa colaboración de Danielle Migueletto en administrativos fundamentales, vinculados a los procesos de negociación y ge-
el trabajo de investigación bibliográfica y de redacción preliminar del punto 2. neración de consenso, establecimiento de reglas de actuación, distribución de
recursos e interacción, construcción de mecanismos y procesos colectivos de
Revista Instituciones y Desarrollo Nº 12-13 (2002) págs. 221-247. Institut Internacional de Governabilitat de decisión, establecimiento de prioridades y observación. En otras palabras, los
Catalunya, Còrsega 255, 5º 1ª 08036 Barcelona, España. http://www.iigov.org

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8 Fleury.p65 223 13/12/2002, 11:19 8 Fleury.p65 224 13/12/2002, 11:19

 El desafío de la gestión de las redes de políticas Sonia Fleury

procesos de decisión, planificación y evaluación adquieren nuevos contornos y periencia histórica de la dominación y denuncien los excesos de la regulación de
exigen otra forma de abordarlos, cuando se trata de estructuras multicéntricas la modernidad, con una radicalidad sin precedentes (Santos, 1996:258). Sobre
de gerencia. todo, estos nuevos actores encuentran formas innovadoras de organización y
crean redes sociales que pretenden interponerse en la política pública.
2. Contexto del surgimiento del fenómeno El curso de la modernización y la diferenciación relacionada en el tejido
social hacen surgir conflictos difusos y varias formas de acuerdos, cooperación
Las transformaciones por las cuales pasaron el Estado y la sociedad, como y solidaridad. En otras palabras, la creciente diferenciación social y la expresión
consecuencia del proceso de modernización, se caracterizan por la creciente de nuevas utopías políticas reducen la legitimidad de la reglamentación buro-
diferenciación del tejido social, lo que creó nuevas necesidades en relación con crática y de la centralidad del Estado en la mediación de los conflictos sociales
el proceso de coordinación social. Lechner (1997) identifica dos paradigmas y, al mismo tiempo, denuncian el predominio de los intereses mercantiles. Se-
tradicionales de coordinación: por un lado, la coordinación política ejercida por gún Moura (1997), la explicación de las redes como expresión de los nuevos
el Estado de forma centralizada, jerárquica, pública y deliberada; por otro lado, arreglos organizacionales surgidos en la actualidad indica el agotamiento de la
el paradigma de coordinación por medio del mercado, que da origen a acciones capacidad de integración de las instituciones representativas tradicionales, de
descentralizadas, privadas, horizontales y no deliberadas (equilibrio espontá- la eficacia de las organizaciones burocráticas y del modelo de planificación cen-
neo de los intereses). tralizado.

La reciente formación de estructuras multicéntricas proviene de un contex- La multiplicidad de actores sociales que influyen en el proceso político, en la
to de ruptura con la concepción tradicional del Estado, como núcleo práctica- decisión, la ejecución o el control de actividades públicas, apunta al floreci-
mente exclusivo de representación, planificación y conducción de la acción miento de una sociedad multicéntrica, en que se organizan distintos núcleos de
pública. Sin embargo, la reciente experiencia de las políticas de ajuste económi- unión que, a su vez, tienden a alterar los nexos verticales entre el Estado y la
co en los países en desarrollo fue suficiente para demostrar que "el mercado sociedad, basados en la reglamentación y subordinación, con orientación hacia
solo no genera ni sustenta un orden social" (Lechner,1997:11). Por el contrario, las relaciones más horizontales y que favorecen la diversidad y el diálogo. En
generaliza tendencias de desintegración, ya que acentúa la falta de equidad, ese aspecto, la formación de las estructuras multicéntricas, que configuran una
promueve la exclusión y no puede generar integración social. (Las redes de po- nueva esfera pública plural, proviene tanto de un desplazamiento del nivel cen-
líticas representarían una nueva modalidad de coordinación, que se distingue tral de Gobierno al local y de la esfera del Estado a la sociedad. Procesos como
de los dos paradigmas señalados antes). la descentralización y el fortalecimiento de la sociedad civil convergen en for-
mas innovadoras de gestión compartida de las políticas públicas. Adquieren
La globalización se presenta como un elemento de gran influencia en las importancia las propuestas de descentralización de las políticas públicas, en la
sociedades multicéntricas, puesto que la sociedad multicéntrica se expande y cual el poder local asume el protagonismo en la unión entre las organizaciones
traspasa las fronteras tradicionalmente fijadas, lo que conduce al gubernamentales, empresariales y sociales y amplía la red de acción pública por
redimensionamiento de los territorios de influencia y acción (Scherer-Warren, medio de la inclusión de nuevos actores políticos.
1997). Sin embargo, ese carácter transnacional, al mismo tiempo que favorece
el encuentro, revela antagonismos. El contexto económico en que están coloca- En la actualidad, el pluralismo político penetra en la composición de la esfe-
das las sociedades multicéntricas se caracteriza por complejidad e incertidum- ra pública y transforma los nexos entre el Estado y la sociedad, por medio de los
bre en las relaciones sociales, que manifiestan, por un lado, la aproximación, la cuales las organizaciones sociales buscan simultáneamente mantener su auto-
integración y el diálogo, y por otro, el individualismo, la competencia y la into- nomía e introducirse en las estructuras políticas de gobierno (Oxhorn, 1999).
lerancia. Ese desafío lleva a la creación de espacios públicos de negociación, más allá de
un mero juego de intereses, que permite que los actores negocien una interpre-
En América Latina, los procesos simultáneos de democratización y crisis tación de la realidad y la conducta apropiada para la resolución de problemas
fiscal condujeron a reformas políticas y administrativas en los Estados, abrie- colectivos (Cavalcanti, 1998). A esos factores se suma la revolución de la tec-
ron espacio para la profusión de nuevas formas de relación entre el Estado y la nología de información, lo que establece un nuevo sistema de comunicación de
sociedad y llevaron a incluir en la agenda de discusión pública los fundamentos alcance universal que promueve el intercambio de palabras, imágenes y sonidos
de la estructura de poder, organización y gestión de las instituciones políticas y, al mismo tiempo, refuerza la identidad individual y colectiva (Castells, 1999).
establecidas. Entre las fuerzas políticas surgidas en este período sobresalen los
nuevos movimientos sociales, que denuncian formas de opresión distintas de la La tecnología de información revolucionó los modelos de organización vi-
explotación en las relaciones de producción, aunque encuentren en ésta la ex- gentes, produjo soluciones innovadoras en el proceso de planificación, coordi-

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nación y control de las actividades y permitió una unión virtual, en tiempo real, naturaleza no jerárquica e independiente, que vinculan a una variedad de acto-
de las personas y las organizaciones. Pal (2001) identifica algunas de las carac- res que comparten intereses comunes en referencia a una política, y que
terísticas de la tecnología de información que permitirían la formación de redes intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo
de políticas y señalarían un modelo sociocibernético de gobernabilidad, tal como que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes".
la inteligencia distribuida (derrumbe de los monopolios de conocimiento y dis-
tribución y acceso a información para todos los actores), la estructura horizon- Sin embargo, la autora advierte que no hay concordancia entre los estudio-
tal (la sustitución de las jerarquías por la conectividad) y la posibilidad de ac- sos en relación con el poder teórico del concepto de redes, visto por algunos
ción simultánea de los participantes. como una metáfora para demostrar que las políticas públicas entrañan una mul-
tiplicidad de actores diversos, y aceptado por otros como una herramienta ana-
En resumen, la diferenciación social acarreó una inserción más amplia de los lítica valiosa para el estudio de las relaciones entre los actores y el poder públi-
intereses de los actores participantes en la arena política, y la diferenciación co; en tanto que otro grupo de autores entienden las redes de políticas como un
concomitante del aparato estatal trajo como consecuencia una progresiva método de análisis de la estructura social. Miller (1994) considera que ni el
sectorialización de las políticas públicas. Tanto la descentralización como el modelo tradicional de administración pública, basado en cultura de la raciona-
proceso de globalización acentuaron estas características de diferenciación y lidad técnica y de los controles y la coordinación jerárquica, ni la teoría econó-
adquisición de autonomía. Al respecto, Lechner (1977:13) cita la paradoja de mica de la selección racional, fruto de la motivación basada en la racionalidad
Luhmann, según el cual aumenta la autonomía relativa de cada subsistema fun- utilitaria, permiten comprender el fenómeno actual de las redes de políticas.
cional y, al mismo ritmo, también su interdependencia mutua.
En el caso de la teoría tradicional de la administración pública, la suposición
de la separación entre la política y la administración es un asunto abiertamente
3. Conceptos de redes cuestionado en numerosos estudios recientes. Por otro lado, la jerarquía centra-
lizada no puede responder a las necesidades actuales de coordinación flexible
El término red se ha utilizado en diferentes disciplinas como la psicología de varios actores interdependientes. La teoría de la selección racional presupo-
social donde indica el universo relacional de una persona, es decir, el conjunto ne que toda acción es motivada por una decisión racional que maximiza los
de relaciones y estructuras de apoyo socioafectivo de cada una. La psicología intereses personales. Las organizaciones se consideran como entidades racio-
social identifica como características estructurales de las redes el tamaño, la nales que buscan maximizar su utilidad racional cuando participan en las redes
densidad, la composición (distribución), la dispersión, la homogeneidad/hete- de intercambio. Para Miller (1994:380), esta presuposición, al llevarse hasta el
rogeneidad y los tipos de funciones que ejercen. En sociología se estudian las límite de incluir como intereses egoístas bienes intangibles como el poder, el
redes de movimientos sociales que integran diversos actores, que unen lo local afecto y la lealtad, pierde toda su capacidad explicativa. La combinación de las
con lo global, lo particular con lo universal (Scherer-Warren, 1997:10). Para suposiciones institucionalistas con las de la teoría de la selección racional con-
algunos autores, las redes se consideran nuevas formas de coordinación inter- cibe las redes como instituciones informales que se basan en reglas acordadas
mediarias emanadas del proceso de diferenciación funcional de los subsistemas para llegar a un objetivo común, o sea, la institucionalización de un mecanismo
(Luhmann, 1987) o aun como nuevas formas de organización social, del Esta- de coordinación horizontal, con lo que se reducen los costos de información y
do o de la sociedad, intensivas en tecnología de la información y basadas en la transacción, se crea confianza y se reduce la incertidumbre (Scharpf, citado por
cooperación entre unidades dotadas de autonomía (Castells, 1996). Börzel, 1997)

En la administración de empresas, la red se considera como la combinación Para entender el fenómeno de las redes, Miller propone que se aborde el
de personas, tecnología y conocimiento que substituyó la corporación constructivismo social, basado en el método fenomenológico. Por medio de la
jerarquizada del modelo de Ford, basado en trabajo, capital y gerencia (Albrechet, interacción de los participantes en la red de políticas, las impresiones y expe-
1994:48). riencias adquieren significado más allá de los intereses egoístas individuales. En
este caso, se deja de hacer hincapié en la búsqueda de los objetivos comunes
En la gestión intergubernamental, se considera como un tema emergente de para enfocarse en el proceso de comunicación, por medio del cual los miembros
unión de las disciplinas de política y administración (Marando y Florestano, de la red comparten un conjunto de valores, conocimientos y formas de percep-
1990), como un modelo estratégico de gestión de políticas (Mandell, 1990) o ción de los problemas. Para Börzel (1997), las explicaciones teóricas sobre las
como un nuevo modelo de gobernabilidad que envuelve a los niveles local y redes de políticas pueden dividirse en dos corrientes distintas, que no se exclu-
global (Rhodes, 1986). De acuerdo con Börzel (1997), todas las disciplinas que yen mutuamente: la escuela de la intermediación de intereses y la escuela de
trabajan con las redes de políticas comparten un entendimiento común en que gobernabilidad.
se les considera "como un conjunto de relaciones relativamente estables, de

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La corriente que ve las redes como una forma genérica de intermediación de ción de una política, y apenas por medio de las redes de políticas se puede
intereses trata de analizar las relaciones entre los grupos de interés y el Estado. garantizar la movilización de los recursos dispersos y dar una respuesta eficaz a
Esta corriente tiene su origen en la crítica hecha al pluralismo, que presupone los problemas de políticas públicas.
que la organización y competencia de los grupos de intereses son externas al
Estado. Para el neocorporativismo, las sociedades modernas crearon un sinnú- Castells (1998) llega a formular la propuesta de un Estado-red para designar
mero de vínculos (triángulos de hierro, redes centradas en problemas, anillos el formato actual de las políticas públicas, cuya estructura y funcionamiento
burocráticos, mesocorporativismo, etc.) entre los grupos de interés y los secto- administrativo asumen las características de subsidiariedad, flexibilidad, coor-
res del Estado, de tal forma que su organización y la competencia tienen lugar dinación, participación ciudadana, transparencia, modernización tecnológica,
también en el interior del propio Estado. Las redes de políticas indicarían rela- profesionalización de los actores y retroalimentación y aprendizaje constantes.
ciones de dependencia entre el gobierno y los grupos de intereses, en que hay
intercambio de recursos. En los Estados Unidos, los pioneros en la forma de Para algunos autores, el análisis de redes es una herramienta útil para expli-
abordar las redes de políticas comenzaron por entender las políticas como el car la unión de actores interdependientes, en tanto que para otros la innovación
resultado de las estrechas relaciones existentes entre las instancias decisorias, sería representada por el desplazamiento del objeto de análisis del actor indivi-
que comprenden los patrones de intercambio establecidos entre los organismos dual al patrón de vínculos e interacción como un todo. En este último caso, el
ejecutivos, las comisiones del Congreso y los grupos de interés (John, 1999). acento se centra en la estructura y los procesos por medio de los cuales se
En Gran Bretaña, el estudio de las redes de políticas partió del estudio de las organiza como gobernabilidad la realización conjunta de las políticas públicas.
relaciones intergubernamentales (Rhodes,1986, 1988; Marsh y Rhodes Para otros autores, más que una nueva perspectiva analítica, las redes indican
1992:197), basado en la idea central de que "la existencia de una red de políti- un cambio en la estructura política de la sociedad y representarían nuevas for-
cas, o más particularmente de una comunidad política, delimita la agenda polí- mas de organización social en respuesta a los problemas políticos de coordina-
tica y da forma a los resultados de la política". ción o de mediación social. Miller (1994:379) entiende que las redes forman
un tercer tipo de estructura social, distinta tanto del mercado como de las for-
Los diferentes tipos de redes proponen la descripción de la red de acuerdo mas jerárquicas porque la calidad de la interacción en el mercado se basa en el
con ciertos atributos, como el nivel de institucionalización (estable/inestable), interés racional, en las jerarquías y en la obediencia, en tanto que en las redes la
el número de participantes (restricta/abierta), la configuración de las políticas interacción es indeterminada.
(sectorial/transectorial) o el tipo de actores sociales interesados y la función
principal de la red (por ejemplo, redes centradas en problemas, redes profesio- En relación con los estudios de gestión, la concepción de las redes también
nales, redes intergubernamentales, redes de productores) y el equilibrio de po- representa una innovación. Aunque exista una vasta contribución de los estu-
der (redes heterogéneas y redes homogéneas) (Börzel,1997). Más allá de las dios de las relaciones intergubernamentales, originada en la tradición del
clasificaciones, puede buscarse algún valor explicativo en los diferentes tipos federalismo y de una profunda connotación jurídica, solamente cuando cambia
de redes, suponiendo que la estructura de la red delimite la lógica de la interacción el punto de enfoque de las relaciones intergubernamentales para la gestión
de sus miembros, hecho que afecta al proceso político, o que se pretenda esta- intergubernamental se supera la dicotomía entre administración y política
blecer una vinculación sistemática entre la naturaleza de una red y el resultado (Marando y Florestano 1990). A partir de ahí, se pasa a incluir el contexto deci-
del proceso político. sorio de múltiples jurisdicciones y las distintas mezclas entre la autoridad cen-
tral y local, las redes de relaciones interpersonales y organizacionales y la parti-
Para la corriente de la gobernabilidad, las redes de políticas se conciben como cipación del sector gubernamental y del no gubernamental.
una forma particular de gobierno de los sistemas políticos modernos, centrán-
dose en la estructura y los procesos a través de los cuales se estructuran las Según Rhodes (1986), el argumento de que la implementación es un elemen-
políticas públicas. Se hace la suposición implícita de que las sociedades moder- to clave en el proceso político está implícito en la concepción de las redes, pues
nas se caracterizan por la diferenciación social, la sectorialización y el creci- los objetivos iniciales pueden transformarse substancialmente cuando se ponen
miento político. Tales características acarrearían una sobrecarga política deno- en práctica. Ya la concepción tradicional de la administración pública, repre-
minada "gobernabilidad bajo presión" (Jordan y Richardson, 1983 citados por sentada por el modelo de arriba-abajo, presupone para efectos de una ejecución
Börzel, 1997). Para Hanf y O'Toole (1992:166) "la gobernación moderna se perfecta, que las circunstancias externas no imponen restricciones, que los re-
caracteriza por sistemas de decisión en los que la diferenciación territorial y cursos y el tiempo necesarios se encuentran disponibles, que la comprensión
funcional desagrega la capacidad efectiva de solución de problemas en una co- del problema está en una relación de causa y efecto directa y sin interferencias,
lección de subsistemas de actores con tareas específicas y competencia y recur- que hay entendimiento y acuerdo sobre los objetivos, que las tareas están defi-
sos limitados". Como consecuencia, hay una tendencia hacia una creciente in- nidas en la secuencia correcta y que las autoridades pueden exigir y recibir plena
terdependencia funcional entre los actores públicos y privados en la consecu- obediencia. El autor argumenta que las redes poseen diferentes estructuras,

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que varían de acuerdo con la constelación de intereses, con la naturaleza del Toda esta construcción podría representarse en un cuadro:
grupo asociado, con la interdependencia vertical entre los miembros, con la
interdependencia horizontal con otras redes y con la distribución de recursos
entre los actores. La naturaleza y distribución de los recursos en la red influyen Nivel Acciones Valor
en los patrones de interdependencia. Los recursos pueden ser legales, que com- 5. Asociarse Compartir objetivos Confianza
prenden la distribución formal de funciones y grados de competencia entre los y proyectos
niveles de gobierno; políticos, que se refieren a las estrategias, a los intereses y
al sector de actuación de los participantes; organizacionales, relacionados con 4. Cooperar Compartir actividades y Solidaridad
recursos
la disponibilidad de conocimientos especializados, recursos de personal, espa-
cio físico y equipo; y financieros, que comprenden la disponibilidad de fondos 3. Colaborar Prestar ayuda esporádica Reciprocidad
para la red. 2. Conocer Conocimiento de lo que es o Interés
hace el otro
Otra posibilidad de agrupar las explicaciones teóricas sobre las redes de po- 1. Reconocer Destinadas a reconocer que el Aceptación
líticas se refiere al acento dado a los vínculos entre los diferentes actores o a las otro existe
estructuras de las redes. Los autores que trabajan con la explicación de los vín-
culos en general se basan en la disciplina de la psicología social y en la sociolo- Fuente: Rovere (1998: 35).
gía relacional.
En este análisis de redes, el enfoque central está en las relaciones sociales y
Rovere (1998:30) asume la visión de la psicología social y, según él, "para no en los atributos de grupos o individuos. A partir de las relaciones es posible
nosotros, redes son redes de personas, se conectan o vinculan personas, aunque comprender el sentido de las acciones sociales; en cambio los atributos se refie-
esta persona sea el director de la institución y se relacione con su cargo incluido, ren apenas a sus agentes. También de acuerdo con la sociología relacional, “las
pero no se conectan cargos entre sí, no se conectan instituciones entre sí, no se instituciones, la estructura social y las características de los grupos son
conectan computadoras entre sí, se conectan personas. Por esto se dice que cristalizaciones de los movimientos, el intercambio y los “encuentros” en las
redes es el lenguaje de los vínculos, es fundamentalmente un concepto vincular". múltiples e intercambiantes redes de relaciones vinculadas y superpuestas”
Rovere propone un esquema ascendente de clasificación de los vínculos en (Marques, 1999:3). El acento dado a las relaciones personales pasa a ser la
relación con el nivel, las acciones y los valores que intervienen, que permite suposición del análisis de redes sociales ya que lo “social” está estructurado
observar el grado de profundidad de una red. Los niveles comienzan con el por un sinnúmero de redes de relaciones personales y organizacionales de diver-
reconocimiento, seguido del conocimiento, la colaboración y la cooperación y, sa naturaleza. La estructura y la posición de los actores en la red influyen en sus
por último, la asociación. “El primer nivel sería el de reconocimiento, que ex- acciones, preferencias, proyectos y visiones del mundo, así como en el acceso a
presaría la aceptación del otro. En casos extremos, la dificultad de operar o de los distintos recursos de poder.
interactuar consiste en que no se reconoce que el otro existe...Hay un segundo
nivel que es el de conocimiento. Luego que el otro es reconocido como par, Para el análisis de la naturaleza de los vínculos en una red de políticas,
como interlocutor válido, empieza a ser incluido en mi palabra, empiezo a nece- Cavalcanti (1998) propone la construcción de una matriz, a partir de dos con-
sitar el conocimiento del otro, lo cual expresa interés, quiero saber quién es el juntos de indicadores; el primero se refiere a las posiciones jerárquicas de las
otro y entender cómo se ve el mundo desde ahí. Hay un tercer nivel. A partir del organizaciones y el segundo está compuesto de indicadores de gestión pública.
interés y del conocimiento empiezan a existir algunos episodios de colabora- Para efectuar el análisis de las relaciones identificadas en la matriz
ción (colaborar en el sentido de trabajar con [alguien]). No es una ayuda siste- interorganizacional—todavía restricta a las relaciones bilaterales—indica que
mática, no es una ayuda organizada sino espontánea. Hay momentos, hechos y es preciso considerar las siguientes variables: eficacia percibida, dependencia,
circunstancias en que se verifican mecanismos de colaboración que empiezan a respuesta a problemas y oportunidades, conocimiento mutuo, consenso, simili-
estructurar una serie de vínculos de reciprocidad; empiezo a colaborar pero tud de dominio, flujo de comunicaciones, formalización, complejidad y centra-
espero también que colaboren conmigo. En el cuarto nivel ya existen algunas lización.
formas sistemáticas de cooperación (cooperación: operación conjunta). Esto
supone un proceso más complejo porque supone que existe un problema co- Una perspectiva distinta, en la cual no se hace hincapié en los vínculos sino
mún. Por lo tanto, hay una problematización conjunta y una forma más sistemá- en la estructura, puede encontrarse en el trabajo de Klijn (1995 y 1996), que
tica y estable de operación conjunta, es decir que hay un compartir sistemático comprende las redes de políticas como el contexto más o menos estable dentro
de actividades. Existe un quinto nivel donde hay asociación, donde esta activi- del cual se realizan juegos independientes sobre decisiones políticas. Klijn et al.
dad profundiza alguna forma de contrato o acuerdo que significa compartir (1995:439) define las redes de políticas como "patrones más o menos estables
recursos.
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de relaciones sociales entre actores mutuamente dependientes, que se forman sumergidas de grupos, circuitos de solidaridad, que difieren profundamente de
alrededor de problemas políticos o grupos de recursos y cuya formación, man- la imagen de un actor políticamente organizado.
tenimiento y cambio es obra de una serie de juegos". Los juegos se entienden
como una serie de acciones continuas y consecutivas entre diferentes actores, Si desde la perspectiva de la sociedad se favorece la visualización de las
realizadas de acuerdo con reglas formales e informales por las cuales se guían, redes como procesos de movilización que generan conexiones solidarias, desde
que surgen en torno a temas o decisiones en los cuales los actores tienen inte- la perspectiva que favorece la gestión de las redes intergubernamentales e
rés. interorganizacionales se reconoce que la complejidad del sistema
intergubernamental significó un aumento de las interrelaciones en todos los
Las políticas son los resultados de estos juegos y comprenden actores en niveles de gobierno y de la sociedad, lo que alteró el modelo de gestión de las
relación de interdependencia; recursos tales como poder, posición social, legiti- políticas públicas. Las redes intergubernamentales e interorganizacionales se
midad, conocimiento, información y dinero; reglas prevalecientes y mutables consideran como "estructuras de interdependencia que comprenden varias cla-
que son fruto de la interacción y regulan el comportamiento de los actores; y ses de organización o partes, donde una unidad no es únicamente el subordina-
percepciones que son imágenes de la realidad a partir de las cuales los actores do formal de la otra en un amplio arreglo jerárquico", sin importar si estas es-
interpretan y evalúan su curso de acción y también el de los demás actores. tructuras de colaboración comprenden organizaciones no lucrativas o vínculos
con empresas lucrativas (O'Toole, 1997:45).
Otra posibilidad de comprensión de las redes nos remite a la dicotomía entre
quienes favorecen las transformaciones en la sociedad y su capacidad de movi- Salamon (1995:22) señala la proliferación de relaciones entre el gobierno y
lización y quienes acentúan los cambios en el Estado y en la gestión de las el llamado tercer sector en la ejecución de políticas públicas como un cambio
políticas públicas. En el primer caso, en la perspectiva social y de movilización crucial en las formas de acción gubernamental y coloca los desafíos en relación
encontramos autores como Jacobi (2000: 156) para quien las redes se fortale- con la rendición de cuentas, la gestión y la coordinación de las actividades gu-
cen como actores políticos transnacionales en la defensa de políticas públicas y bernamentales. El nuevo patrón extensivo de gobierno en asociación con insti-
“representan la capacidad que tienen los movimientos sociales y organizacio- tuciones sin fines de lucro responde tanto a las demandas democráticas como a
nes de la sociedad civil para explicitar su riqueza intersubjetiva, organizacional las necesidades de reducción del gasto público, pero impone nuevos desafíos a
y política y concretar la construcción de elementos de intersubjetividad en for- la gestión pública. Estas alteraciones exigen que se revise la concepción de la
ma circular, buscando consensos, tratados y compromisos de actuación colecti- gestión estratégica a la luz de la especificidad de las redes interorganizacionales.
va”.
Para Mandell (1990) en el modelo de gestión estratégica “intraorganizacional”,
Para el autor, las redes se colocan en una lógica que exige uniones y solidari- el control se basa en la autoridad legítima que parte de la jerarquía. En relación
dad, definición de objetivos comunes y reducción de fricciones y conflictos, con la estructura de poder, las estrategias dependen de la habilidad de la admi-
establecen una estructura horizontal para la presentación de exigencias y hacen nistración superior para definir las decisiones, delegar [autoridad] y controlar el
uso de la moderna tecnología de información para divulgar su postura (Jacobi, proceso de implementación. Además, las medidas tomadas por el administra-
2000:134). De la misma manera, Scherer-Warren (1997) considera que las re- dor se delimitan dentro de un contexto organizacional específico. A diferencia
des constituyen un nivel intermediario crucial para entender procesos de movi- de ello, en la red “interorganizacional”, el control no es una relación preponde-
lización, ya que por medio de esas redes las personas interactúan, influyen unas rante. El hecho de que sus miembros representen diferentes niveles de gobier-
en otras y participan en negociaciones, al mismo tiempo que producen los es- no no implica que haya una relación jerárquica entre ellos y cada nivel actúa
quemas cognitivos y de motivación necesarios para la acción colectiva. Debido como unidad semiautónoma.
a las tecnologías de informática, surgen aun las comunidades virtuales, de al-
cance cada vez mayor, creadas por actores que se identifican con causas comu- La posición de poder guarda relación con la influencia que tiene cada miem-
nes que constituyen un nuevo tipo de imaginario colectivo, redimensionan los bro en la propia viabilidad de la red. Las organizaciones confían unas en otras
territorios de influencia y de acción, y se comunican en tiempo real. para alcanzar objetivos propios y, en ese sentido, el poder de una organización
aumenta en la medida en que su participación se convierte en una condición
Scherer-Warren (1997) elabora algunos asuntos que se incorporarán a la esencial para la conservación de la red. Además, el gestor interviene en diver-
metodología de análisis de redes sobre cuáles son los “nudos” de la red (dirigen- sas redes, en una estructura de superación de unas con respecto a otras o de
tes y mediadores); qué actores están integrados a la red o excluidos de ésta; mutua influencia.
cómo se realiza la conectividad de la red; qué tipo de estructura imaginaria se
construye y cuál es la naturaleza de la interacción. Desde este punto de vista, La autora define algunas variables para analizar las características de cada
los propios movimientos de las sociedades complejas se consideran como redes tipo de red. Esas variables son:

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· La “compatibilidad de los miembros”, que corresponde a los niveles de Loiola y Moura (1996:64) resumen la contribución teórica de la explicación
congruencia de valores y de concordancia sobre los objetivos. En ese de las redes, señalada por diferentes actores al afirmar que permite superar las
sentido, el desafío está en conciliar el objetivo de la red con los objetivos limitaciones de las explicaciones atomistas y aun sistémicas de las organizacio-
particulares de los miembros. nes por percibir a los actores/agentes en su interacción, o sea, la dinámica del
proceso, sin divisiones artificiales entre el actor y la estructura y los ambientes
· El “ambiente de movilización de recursos” corresponde a la disponibili- interno y externo.
dad de fondos y al tipo de control ejercido sobre esos recursos.
4. Formación y gestión de redes
· El “ambiente social y político” corresponde a las bases de poder y al
patrón de conflictos. La autora considera el conflicto como una conse- La proliferación de redes de políticas nos lleva a reflexionar tanto sobre sus
cuencia inevitable en la relación de interdependencia y que debe aprove- características, fortalezas y debilidades como sobre los problemas específicos
charse en sus aspectos constructivos, como el “ajuste” de poder y de que surgen en su gestión. En general, se presentan como características venta-
recursos entre las organizaciones. josas de las redes de políticas:
La complejidad del fenómeno de las redes de políticas puede reflejarse en las · dada la pluralidad de actores que intervienen en las redes, es posible una
diferentes dicotomías (paradojas) que intervienen en su análisis, algunas de las mayor movilización de recursos y se garantiza la diversidad de opiniones
cuales fueron señaladas por Loiola y Moura (1996:58) o por otros autores. sobre el problema;

· Organizaciones/individuos (señalada por John, 1999). Muchos autores de- · debido a la capilaridad que presentan las redes, la definición de priorida-
finen las redes como relaciones de interdependencia entre organizacio- des se hace de forma más democrática, y abarca organizaciones de pe-
nes, pero otros señalan el hecho de que estas relaciones se dan entre indi- queño porte y más cercanas a las que originaron los problemas (Salamon,
viduos que obran dentro de esas organizaciones y crean vínculos entre sí. 1995);
· Transitoriedad/permanencia. Las relaciones entre los diferentes actores o · por el hecho de que comprenden conjuntamente al gobierno y a las orga-
nudos de la red se presentan en patrones más o menos estables, lo que las nizaciones no gubernamentales, puede establecerse una presencia públi-
diferencia tanto de formas más casuísticas como de la formalización bu- ca sin crear una estructura burocrática (Salamon, 1995);
rocrática del Estado. Estas estructuras flexibles se transforman con la
dinámica de la propia red. · debido a la flexibilidad inherente a la dinámica de las redes, éstas serían
más aptas para realizar una gestión de adaptación que esté conectada a
· Cooperación/competencia, solidaridad/conflicto. Las redes se estructuran como una realidad social volátil, en un medio en que es preciso unir las medidas
medidas conjuntas de cooperación en torno de un problema y una solu- de planificación, ejecución, retroalimentación y rediseño, con adopción
ción comunes, lo que no descarta la existencia de singularidades y con- de la observación como instrumento de gestión y no de control;
flictos. Más que un consenso previo, existe la negociación de intereses
competitivos. · por ser estructuras horizontales en que los participantes mantienen su
autonomía, los objetivos y estrategias establecidos por la red son fruto
· Igualdad/diversidad. Los diferentes actores que intervienen en una red del consenso obtenido por medio de procesos de negociación entre sus
protegen su diversidad, aun cuando sean parte de una estructura conjun- participantes, lo que generaría mayor compromiso y responsabilidad de
ta. éstos con las metas compartidas y mayor sostenibilidad.

· Racionalidad instrumental/ racionalidad comunicativa (en la terminología de Sin embargo, algunas de las características de las redes también se señalan
Jürgen Habermas), la acción coordinada e interdependiente exige la cons- como limitantes de su eficacia o causa de problemas y dificultades para su ges-
trucción del consenso comunicativo, pero la gestión de las redes de polí- tión, tales como:
ticas da origen a una acción instrumental que vincula, racional y eficaz-
mente, medios para fines acordados. · las redes de políticas presentarían nuevos desafíos para garantizar la
rendición de cuentas en relación con el uso de los recursos públicos, por
· Construcción/desconstrucción. La dinámica flexible de las redes permite la el hecho de estar formadas por numerosos participantes gubernamentales
permanente construcción y desconstrucción tanto de patrones de y privados;
interacción como de los propios nódulos que componen la red.
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas Sonia Fleury

· el proceso de generación de consenso y negociación puede ser demasia- características o cualidades serían, según Wright (1983), el enfoque en la solu-
do lento y crear dificultades para enfrentar cuestiones que requieren una ción de problemas, el comportamiento estratégico y las redes de comunicación.
acción inmediata; “Estas características se refieren a las habilidades para lograr coordinación y
control, para establecer un patrón de contactos dentro del sistema de redes y
· las metas compartidas no garantizan la eficacia en el cumplimiento de para manejar situaciones de interdependencia” (Mandell, 1990:33). Si las redes
los objetivos ya que las responsabilidades son muy diluidas; son formadas por actores, recursos, percepciones y reglas (Klijn et al., 1995),
éstos son elementos clave que deben considerarse no sólo en el análisis sino
· la dinámica flexible puede terminar alejando a los participantes de los también en la gestión de las redes.
objetivos iniciales o comprometer la acción de la red por la deserción de
algunos actores en momentos decisivos; En relación con los actores, debemos considerar que están en una situación
de interdependencia en una red, creada por la necesidad de compartir recursos
· los criterios para participación en la red no son explícitos y universales y para alcanzar un objetivo común. Cada actor específico tiene sus objetivos
pueden provocar marginación de grupos, instituciones, personas y aun particulares, pero se impondría una limitación al imaginar que su participación
regiones y pueden dejar la política apenas en manos de una élite; en una red sería consecuencia de sus carencias y del propio comportamiento de
maximización para alcanzar su objetivo personal u organizacional. La construc-
· las dificultades de control y coordinación de la interdependencia tien- ción de una red entraña más que eso, es decir, exige la construcción de un
den a crear problemas de gestión de las redes. objetivo mayor que pasa a ser un valor compartido, más allá de los objetivos
particulares que permanecen. La habilidad para establecer este megaobjetivo,
La gestión de la formulación de la estrategia de redes es considerada por que implica una línea básica de acuerdo, tiene que ver con el grado de compati-
algunos autores como la gran laguna en los estudios actuales en este campo. bilidad y congruencia de valores entre los miembros de la red (Mandell, 1999).
Los modelos de gestión se concibieron para situaciones intraorganizacionales Para llegar a este tipo de acuerdo es necesario establecer sitios de negociación,
que difieren de las estructuras interorganizacionales en aspectos de importan- donde se puedan confrontar y negociar las percepciones, los valores y los inte-
cia crítica: reses.

La estructuración de estos espacios y procesos de negociación forma parte

SITUACIONES INTRAORGANIZACIONALES de la dimensión de la estructura de la red, que se refiere a la institucionalización
de los patrones de interacción. El establecimiento de reglas formales e informa-
· El control se basa en una autoridad legítima; flujo jerárquico. les es un importante instrumento para la gestión de las redes (Bruijn Heuvelhof,
· El ejercicio del poder depende de la habilidad del jefe para controlar el 1997) porque especifica la postura de los actores en la red, la distribución del
proceso (aunque haya descentralización de funciones y acciones). poder, las barreras para el ingreso, etc. Las reglas constituyen prácticas sociales,
· La gestión está a cargo de un gestor particular en un contexto orientan los patrones de comportamiento de los actores (Klijn, 1996) y exigen
organizacional específico. previo conocimiento por parte de ellos y la interpretación común por parte de
los miembros de la red. Siendo producto de la interacción de los actores, las
ESTRUCTURAS INTERORGANIZACIONALES reglas se deben construir y modificar como parte de la dinámica de interacción
de los actores.
· Unidades semiautónomas o independientes; relaciones horizontales.
· El ejercicio se basa en la creencia y confianza en los otros miembros La existencia de diferentes actores que poseen distintos recursos debe con-
para alcanzar las metas de cada uno. El poder es diverso, no descentrali- siderarse tanto desde el punto de vista interno como externo a la red. La capa-
zado. cidad de movilización de recursos por los miembros de la red depende tanto de
· Los gestores pueden participar en muchas redes funcionales simultá- los recursos que controla cada uno como de los vínculos externos que estable-
neamente, en una estructura de mutua influencia en sus actividades o de ce. El poder de cada miembro dentro de una red dependerá de la centralidad de
superación de unas con respecto a otras. sus funciones para la red (o sea, del control de recursos), como también de los
vínculos de cada organización con un patrón de organizaciones más amplio
Fuente: Elaboración propia a partir de Mandell (1990). (Benson, 1975).

La gerencia intergubernamental correspondería al manejo de políticas y pro- En la gestión de las redes el punto de enfoque se encuentra en los procesos
gramas públicos por medio de redes interorganizacionales, cuyas principales de interacción entre los diferentes actores y los medios por los cuales se pueden

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 El desafío de la gestión de las redes de políticas Sonia Fleury

estimular, mantener o cambiar estos procesos cuando sea necesario. El conflic- mentos que le permitan realizar investigaciones regulares sobre las alianzas que
to entre las organizaciones se considera como un producto inevitable de las tiene e identificar los puntos de coordinación del conjunto de actores (O’Toole,
situaciones de interdependencia entre ellas y exige una activa labor de gerencia. 1997).
El apoyo a una política que favorezca los objetivos de varios actores es una
estrategia de la gerencia de las redes y lo mismo sucede con la activación selec- Se distinguen dos habilidades como imprescindibles para garantizar el com-
tiva por medio del uso de incentivos para establecer arreglos organizacionales— portamiento de movilización del liderazgo de las redes: la habilidad de aunar
coaliciones—e interacciones entre los actores (Klijn, 1996). fuerzas y la habilidad de alcanzar metas comunes. Para Mandell (1990), como
las redes difieren en relación con los tipos de mecanismos de coordinación, esto
Los actores obran en función de sus percepciones en relación con los demás requerirá diferentes estilos compatibles de gerencia. Las estructuras de los arre-
actores y las expectativas de sus patrones de comportamiento. A partir de estas glos interorganizacionales corresponden básicamente a tres tipos de situacio-
percepciones, sus recursos e intereses y las reglas establecidas, cada actor defi- nes de interdependencia, cuyo diseño tiene un efecto importante en el desem-
ne su estrategia de acción. Las redes se caracterizan por configuraciones especí- peño futuro y en la naturaleza de la gestión. En la red “no mediada” o volunta-
ficas de percepciones que se relacionan con la historia y naturaleza de cada una ria, la coordinación se inicia con la participación de las organizaciones, que
(Klijn et al., 1995:440). Muchas veces, la gerencia de las redes debe enfrentarse asumen la misma posición en la red. En la red “mediada”, la coordinación es
a asuntos relativos al cambio de las reglas de interacción, a los valores y a las iniciada por una autoridad y puede ser “impuesta” verticalmente por la autori-
percepciones que pueden promoverse a partir de debates abiertos, procesos de dad legal y financiera responsable o puede ser “ejercida” horizontalmente por
evaluación y aprendizaje y por medio de la entrada de nuevos actores. Los ele- un organismo designado y que no se coloca por encima de los demás miembros.
mentos condicionantes del éxito de la gestión de redes señalados por Agrannoff
y Lindsay (1983) serían: Cada una de las estructuras identificadas exige diferentes funciones del diri-
gente, ya que para unas es vital la construcción de la propia mediación entre
· desplegar un gran esfuerzo para llegar a un entendimiento común; pares, en tanto que para otras esta cuestión se ha resuelto desde la constitución
· propiciar situaciones en que todos ganen; legal de la red y solo se requiere la coordinación de los procesos de negociación
· hacer participar a las verdaderas instancias decisorias políticas y admi- y de gestión en situaciones de interdependencia. La autora identifica algunos
nistrativas; estilos de gestión estratégica, compatibles con las necesidades de cada contex-
· concentrarse en cuestiones específicas; to, en un continuo que va desde el autócrata benevolente, que asume la función
· evaluar permanentemente y negociar las soluciones; de un “director de orquesta”, hasta el mediador de trabajos, que apenas asegura
· crear un marco para la acción cotidiana. a las partes el cumplimiento del acuerdo, como un dirigente en un sistema de
laissez-faire”. En el centro de ese continuo está el dirigente democrático, que ac-
Para Klijn et al. (1995), la gerencia exitosa de redes debe basarse en las si- túa como un “productor de cine” y desempeña un papel activo en el logro de
guientes condiciones: resultados y la motivación de los participantes. Sin embargo, en todo caso, la
gestión de redes trae como consecuencia la gestión de situaciones de interde-
· activar selectivamente los actores y recursos; pendencia, lo que termina por aproximar los procesos de formulación e
· limitar los costos de la interacción; implementación de políticas y exige el establecimiento de formas de coordina-
· buscar el compromiso de los participantes; ción y control.
· prestar oportuna atención a los aspectos políticos y administrativos;
· velar por la calidad y abertura de la interacción. La interdependencia es una condición en la cual cada organización depende
de otra, sin que ello implique una relación de subordinación entre ellas. En una
Como una de las características de las redes es su naturaleza multicéntrica, situación de interdependencia, el comportamiento de una parte no puede consi-
también observaremos que la gerencia ya no es una estrategia exclusiva de un derarse en forma aislada de los demás, lo que aumenta el grado de incertidum-
actor. Por lo tanto, el papel del gestor de las redes de políticas es un importante bre para cada una de ellas. En la coordinación de las situaciones de interdepen-
aspecto en que se debe reflexionar, ya que puede ser desempeñado por cada dencia se deben tener en cuenta dos aspectos: la coordinación de las relaciones
uno de los actores, por varios de ellos simultáneamente o aun por un mediador de causa y efecto y las de insumo y producto entre las partes y la necesidad de
externo o facilitador (Klijn, 1996:105). Los patrones tradicionales de la teoría y reducir la incertidumbre para todos. Una parte importante de la coordinación es
la práctica de la administración pública no se aplican a la gerencia de las redes el establecimiento de procesos de adopción de decisiones que sean continuos y
de políticas, puesto que los gerentes de redes no supervisan el desempeño de estables, ya sean partes formales de la estructura de la red o no. Los instrumen-
los participantes difusos de las redes. En este caso, el gestor debe buscar instru- tos usados en la gestión de la red que favorecen la coordinación pueden ser del
tipo reglamentario, financiero o de comunicación (Bruijn y Heuvelhof (1997).

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 El desafío de la gestión de las redes de políticas Sonia Fleury

Sin embargo, conviene evitar los riesgos de crear estructuras formales que sean 8. Establecimiento de parámetros comunes
inapropiadas para resolver el problema y cuyo diseño altere la estructura a tal 9. Fijación de prioridades
punto que amenace la propia existencia y el equilibrio dentro de la red.
Para superar los problemas de coordinación en la gestión intergubernamental,
Hay una paradoja inherente a la conservación indispensable de la autonomía que entraña elevados niveles de complejidad, diversidad y dependencia, Agranoff
de los miembros de la red y a la necesidad de crear mecanismos de coordina- y Lindsay (1983) presentan cuatro consideraciones fundamentales:
ción interorganizacional para garantizar la efectividad de sus acciones. El pro-
ceso de desarrollo de la coordinación interorganizacional contiene las semillas 1. Es necesario reconocer y confrontar de alguna manera el contexto cons-
de la desintegración producidas por el aumento de la formalización y observa- titucional, legal y estructural de las diferentes organizaciones participan-
ción, lo que lleva al conflicto y aumenta la disensión entre los participantes que tes. Solamente así será posible reconocer y aceptar las diferencias en rela-
luchan por su autonomía funcional a pesar de su interdependencia cada vez ción con la definición de misiones, estructura, procesos y procedimien-
mayor (Van de Ven y Walker,1984). El establecimiento de canales de comuni- tos, respetando la autonomía de los interesados y definiendo las diversas
cación entre los miembros de la red parece crucial para el desarrollo de valores responsabilidades en las medidas, compatibles con las especificidades de
y objetivos colectivos y permite el surgimiento de un tejido de situaciones de cada miembro.
interdependencia y el crecimiento de la coordinación interorganizacional, sin
amenaza para el equilibrio de la red. Los canales informales basados en relacio- 2. Reconocimiento de la naturaleza política de la tarea como inevitable
nes personales entre pares de individuos también suelen ser de gran utilidad en en un proceso en que participan actores con diferentes visiones políticas
el desarrollo de la coordinación. del problema. Para superar los problemas que pueden surgir de esta di-
versidad es necesario estimular un diálogo franco que permita identificar
Para Benson (1975:235) “una red interorganizacional es equilibrada en la las barreras que pueden comprometer la acción colectiva. Cuando la red
medida en que las organizaciones participantes mantienen una interacción su- comprende actores gubernamentales y no gubernamentales es necesario
mamente coordinada y cooperativa basada en el consenso normativo y en el considerar al sector privado como socio y no como sector dependiente
respeto mutuo”. Ese autor identifica las cuatro dimensiones del equilibrio del Estado.
interorganizacional como el consenso en relación con el dominio (campo de
actuación), el consenso ideológico (valores compartidos), la evaluación positi- 3. Todo problema de las redes de políticas tiene una dimensión técnica y
va de los otros miembros y la coordinación del trabajo. Muchos autores reco- exige participación de los especialistas y el uso de instrumentos técnicos
miendan la sustitución de los métodos tradicionales de planificación por el como puente entre las diferentes perspectivas. Es preciso establecer un
incrementalismo, en el cual los administradores, en vez de definir los objetivos flujo de información continua entre el grupo técnico y los actores políti-
y estrategias para alcanzarlos, refinan sus ideas varias veces, mejorando o con- cos, y crear diferentes niveles de trabajo, manteniendo la administración
trariando la conducta precedente. El incrementalismo permite mantener cons- de las medidas por separado en cada organización.
tante el tema central de la discusión y adaptar medios y fines de acción más
operativos. Para la ejecución de la planificación incremental se necesitan el 4. Enfoque en la solución de problemas, con la participación de todos los
desarrollo de un sistema de información que permita el seguimiento y la eva- actores políticos en el proceso de adopción de decisiones, con miras a
luación periódica de las medidas tomadas y el establecimiento de canales efec- establecer un proceso pragmático de construcción de un programa de
tivos de comunicación y negociación. trabajo que reduzca los conflictos al mínimo. En la definición de un pro-
grama de trabajo y de un plan común con todos los miembros se debe
Metcalfe (1997:238), en el estudio de la integración regional, propone que el tener en cuenta la necesidad de estimularlos a negociar este plan con sus
fortalecimiento de la coordinación debe obedecer a una secuencia de etapas: organismos. La gestión debe centrarse en la adaptación y no en el uso de
técnicas de planificación racional.
1. Las organizaciones administran independientemente en sus jurisdic-
ciones
2. Intercambio de información entre las organizaciones (comunicación) 5. Conclusión: Redes de políticas sociales
3. Consultas entre las organizaciones (retroalimentación)
4. Gestión para evitar divergencias de políticas (hablar con una sola voz) La proliferación de redes de políticas sociales se debe, en primer lugar, a los
5. Búsqueda de un consenso sobre políticas (gerencia del conflicto) dos macrofenómenos que definen el contexto actual de estas políticas, es decir,
6. Mediación y conciliación a los procesos de descentralización y democratización que marcaron a las socie-
7. Arbitrio de conflictos organizacionales dades latinoamericanas en los últimos decenios. Si los procesos de descentrali-

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 El desafío de la gestión de las redes de políticas Sonia Fleury

zación provocan una fragmentación inicial de la autoridad política y adminis- · A pesar de que con la descentralización los servicios se dirigen a los
trativa, generan nuevas formas de coordinación con las que se busca garantizar mismos grupos sociales que ocupan un mismo espacio geográfico, su eje-
la eficacia de la gestión de las políticas públicas. El peligro para las autoridades cución se realiza de forma aislada por medio de cada política sectorial. Si
locales se deriva de la pérdida de la cohesión garantizada por los sistemas cen- bien los problemas sociales se manifiestan en el ámbito sectorial, su solu-
tralizados y por el fortalecimiento de la autonomía y la independencia funcional ción depende de la acción de más de una política, de una acción que
de las unidades, sin el establecimiento de contrapesos que garanticen la integra- considere la población de forma integral. Solamente por medio de la
ción del sistema de políticas y la agregación y la coherencia necesarias para el intersectorialidad es posible una acción integrada de las políticas sociales
éxito de los gobiernos locales (Pratchett, 1994). Para Cole y John (1995), el que garantice universalidad, integridad y equidad (Junqueira, 1998).
interés en adaptar el concepto de redes de políticas para estudiar los patrones
de gobernabilidad local reside en el reconocimiento de la multiplicidad de acto- · La agenda de políticas sociales tiende a excluir los temas conflictivos y a
res locales que dependen uno de otro y cuya cooperación puede ayudarlos a concentrarse en cuestiones administrativas de menor importancia. En-
enfrentar presiones externas, reducir la incertidumbre y aumentar la eficiencia tonces se hace necesario buscar una explicación “sustancial”, que reco-
en su acción política. nozca y resuelva los conflictos y sea conducente a procesos de negocia-
ción con modelos técnicos avanzados (Kliksberg, 1997).
El concepto de redes también se utilizó ampliamente en el análisis de proce-
sos de integración regional y en la formación de la Comunidad Europea por su · Cuando surja la necesidad de aumentar la flexibilidad en la gestión de las
gran utilidad para el análisis de las políticas de la CE, por ser una red pluralista políticas sociales se debe tener en cuenta que esto no representa un alivio
(Metcalfe, 1977) en que los estados miembros conservan su autonomía y su de la tarea de gerencia. Primero porque la expansión de las competencias
identidad individual y comparten responsabilidades para la gestión de políticas legales no siempre va acompañada del correlativo aumento de la capaci-
en común, y por desarrollar un patrón de interdependencia coordinada dad administrativa y, segundo, porque la flexibilidad aumenta la comple-
(Rhodes,1986). A pesar de que la red permite eliminar la territorialidad de los jidad del sistema, y exige a la acción administrativa diferentes bases para
mercados y de las políticas económicas, como parte del fenómeno de distintos campos de política (Metcalfe, 1997).
globalización y de los procesos supranacionales de integración regional, en el
campo de las políticas sociales existe una acentuada tendencia a crear redes · Es necesario introducir una gerencia social de adaptación para que sean
locales, que vinculan estrechamente la gestión de las políticas con el territorio y eficaces las políticas que enfrentan problemas de elevada complejidad y
una población específica. que se desenvuelven en un contexto de gran turbulencia política e inesta-
bilidad institucional. La postura de no separar la formulación y la
Es evidente la incapacidad de los gobiernos centrales para dar respuesta a implementación de las políticas así como la introducción de mecanismos
los problemas sociales, especialmente en el actual contexto de reducción del de seguimiento de las políticas sociales son requisitos para el desarrollo
papel de las burocracias y de los recursos del gobierno central. La complejidad del imprescindible aprendizaje institucional.
de los problemas sociales, la diversidad de actores y los intereses conflictivos
existentes, la creciente movilización de la sociedad civil en busca de atención Únicamente con la utilización de instrumentos como la planificación estra-
diferenciada que respete las diferencias sociales, la organización de un sector tégica y el análisis de los actores interesados y de los procesos de negociación
no gubernamental que actúa cada vez más en el campo de las políticas sociales será posible tener programas y proyectos sociales coherentes y sostenibles. Las
y la ampliación de la acción social de las empresas, son factores que impulsan y negociaciones serán fructíferas si se basan en relaciones de confianza entre to-
explican el florecimiento de las redes de políticas sociales. dos los actores interesados.

La percepción cada vez mayor de que la descentralización, como transferen- · La participación de la población en la formulación y gestión de las polí-
cia de poder de decisión a las autoridades locales y aun a los usuarios, no garan- ticas sociales crea condiciones propicias para el desarrollo de la ciudada-
tiza la eficacia de las políticas sociales, ha llevado a los estudiosos a identificar nía y la emancipación de los sectores más marginados de la población y, al
este déficit de eficacia en función de varios factores y a señalar posibles solu- mismo tiempo, transforma las estructuras autoritarias del Estado y gene-
ciones: ra formas de gestión pública conjunta.
· La falta de unión de las políticas económicas y sociales. En general, la · La función de liderazgo de los gobiernos locales en la unión de actores
política social viene funcionando en campos sin autonomía y sin partici- públicos y privados indica que, en vez de un debilitamiento del Estado,
pación en las decisiones que la afectan y están subordinadas a las políti- las redes locales señalan el camino de su transformación. En la gestión de
cas económicas (Kliksberg, 1997). las políticas sociales, las redes permiten lograr la optimización de los re-

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 El desafío de la gestión de las redes de políticas

cursos disponibles y la democratización en la adopción de decisiones y, al

mismo tiempo, producen conocimientos propios, desde un punto de vista
transectorial (Junqueira, 1998).
· El gestor público debe dejar cumplir planes para convertirse en negocia-
dor, capaz de incentivar el diálogo, colectivizar las ideas, formular alter-
nativas y promover la acción conjunta. En ese sentido, “el gerente nego-
ciador, que trabaja con la participación, con el diálogo y con la autono-
mía, tiene en la información el instrumento fundamental de acción. Esa
perspectiva exige que el gerente tenga la capacidad de captar, transferir,
divulgar y utilizar la información de forma previsiva e interactiva”
(Junqueira y Inosa, 1992: 29).
Por lo tanto, podemos llegar a la conclusión de que las redes de políticas
sociales son un instrumento fundamental para la gerencia de las políticas socia-
les y, lo que es más, permiten la construcción de nuevas formas de colectiviza-
ción, socialización, organización solidaria y coordinación social, compatibles
con la transformación tanto de la sociedad civil como del Estado. El surgi-
miento de redes de políticas representaría la tentativa de crear nuevas formas
de coordinación, que pudieran responder a las necesidades y características del
contexto actual, donde el poder es de naturaleza pluralista y diversificada. En
ese sentido, las redes van más allá del papel de un instrumento exclusivamente
administrativo en la medida en que permiten generar relaciones basadas en la
confianza (capital social) y los procesos horizontales y pluralistas de gerencia
(esfera pública democrática). Por lo tanto, al considerar la existencia de estruc-
turas multicéntricas no se puede hacer desaparecer la persistencia de la distri-
bución desigual del poder, ni las dificultades administrativas inherentes al pro-
ceso de gestión pública en una estructura reticular. También es necesario tener
en cuenta las limitaciones de las redes de políticas en el cumplimiento de ciertas
funciones públicas, de carácter netamente estatal, por ejemplo, la garantía de
derechos sociales y la reglamentación.

Por último, es necesario tener en cuenta los nuevos desafíos impuestos por
los procesos de fragmentación y exclusión social que impiden la generación de
consensos y amenazan las condiciones de gobernabilidad en nuestras socieda-
des. Es decir, sin asumir una visión meramente instrumental de las redes de
políticas, tampoco podemos ser tan ingenuos como para imaginarnos que di-
chas estructuras constituyen la solución de todos los problemas surgidos en el
campo de las políticas públicas.

Referencias Bibliográficas
ABRAMOVAY, R. “A rede, os nós, as teias: tecnologias alternativas na
agricultura”.Revista de Administração Pública, Vol. 34 (2000), No. 6.

AGRANOFF, R. & MCGUIRE, M. “Managing in Network Settings”. Poilicy

Studies Review.. Vol. 16 (1999) No.1, p. 18-41.
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 Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina

rativo y el cotejo con el presidencialismo en los Estados Unidos. Se trata de un

emprendimiento en el que ya han avanzado otros autores con aportes significati-
Tipos de presidencialismo y vos, y al que contribuyen los estudios incluidos en este libro.
modos de gobierno en América Latina
Parlamentarismo versus presidencialismo: una crítica
Jorge Lanzar o* “anti-crítica”
1) El debate “parlamentarismo versus presidencialismo” despunta en Améri-
ca Latina a mediados de los años ochenta, cuando varios países de la región en-
traban en una “doble” transición, en un proceso comparable al de Europa del Es-
te despúes del “derrumbe”, que se coteja incluso con el que habían encarado una
década antes las comarcas meridionales del Viejo Mundo.
La “primera” transición se refiere a la salida de las dictaduras del sur del con-
tinente, y de manera más amplia a procesos de mejoría en la calidad de la demo-
cracia o de instalación de sistemas democráticos (como en México o en Centroa-
mérica).
La “segunda” transición se refiere a su vez a las agendas de “ajuste” y de re-
forma estructural: en el estado y en el mercado, en la política y en la economía,
Introducción en los modos de regulación y de gestión pública, con transformaciones importan-
tes en los diversos planos de la sociedad, en el espacio nacional, en la integración

R
emontando el debate “parlamentarismo versus presidencialismo”, este regional y en el relacionamiento internacional1.
artículo se suma a los planteos que hacen una evaluación más positiva de
las matrices de la democracia presidencial y a los empeños por catalogar Estamos ante un giro de época, con una disputa por las pautas de civilización
la variedad de modalidades que este régimen de gobierno presenta. Con este es- que pone en jaque a las construcciones que se fueron levantando a lo largo del si-
píritu, proponemos una tipología de los presidencialismos que caracteriza en par- glo XX, antes y después de la crisis del ‘30, mediante un proceso extenso y conten-
ticular las formas pluralistas frente a las formas mayoritarias y plebiscitarias –tal cioso –todavía abierto– a través del cual, en formas inacabadas, con irregularidades
como otros autores lo han hecho en relación con los regímenes parlamentarios y e incertidumbres, va apareciendo el trazo de los nuevos patrones de desarrollo2.
a las democracias en general. Se trata de un movimiento de rotación histórica mayor, que se viene produ-
El texto se refiere asimismo a las prácticas de compromiso y a las experien- ciendo en el mundo entero. Sin embargo, tras el manto de homogeneidades que
cias de coalición, las cuales no son exclusivas del parlamentarismo y se producen supuestamente acarrea la “globalización”, ante el peso de la dependencia, el for-
también en los regímenes presidenciales, dando lugar a un “presidencialismo de midable embate ideológico del “pensamiento único” y los condicionamientos in-
coalición” que tuvo sus manifestaciones en épocas previas y que actualmente ternacionales que lo respaldan, se alzan –caso a caso– distingos relevantes. Tal
prospera en unos cuantos países de la región. cual ha ocurrido en otros recodos fundamentales, se trata de una evolución co-
mún, pero no uniforme. El mapa de la segunda transición, tanto como el de la pri-
Tales enfoques permiten eventualmente hacer un análisis más comprensivo mera, es un mapa de diversidades.
de la evolución del “neo-presidencialismo” latinoamericano en la fase de transi-
ción histórica que se inicia en las últimas décadas del siglo XX –un cambio de Esto vale para la forma de las reformas y sus resultados, con distinto path y
época marcado por los ciclos de reforma estructural y por grandes transformacio- distintas configuraciones de estado y de mercado. Vale asimismo para los proce-
nes políticas–, estableciendo mejores puntos de referencia para el estudio compa- sos políticos que comandan esa reestructuración y para los géneros de democra-
cia que se perfilan en la nueva etapa histórica. Esa diversidad se reconoce, en par-
*
Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República. Montevideo, Uruguay. ticular, en los sistemas presidenciales. Como se argumenta en estas páginas, el

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 Jorge Lanzaro Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina

presidencialismo latinoamericano de la época, al igual que el de antes, presenta En defensa del presidencialismo
diferentes tipos de régimen y diferentes modos de gobierno. No se concreta en un
En general, tales avances han tendido a satanizar al presidencialismo y a en-
modelo único, y registra evoluciones significativas, en varios casos con saldos
salzar al parlamentarismo a través de un encuadre que merece una reconsidera-
positivos, en lo que toca a la democracia y a la gestión política.
ción cuidadosa, que ya se ha abierto camino y que se alimenta con algunos traba-
2) La corriente crítica que se despliega a partir del artículo señero de Juan jos de importancia. Los aportes de Shugart y Carey (1992) y de Mainwaring y
Linz (1984) y que pudo alcanzar una audiencia académica considerable, subrayó Shugart (1993 y 1997) –que aquí retomamos– han sido fundamentales para esta
la poca asociación que la fórmula presidencialista ha tenido en nuestros países apertura y se cruzan con algunas reflexiones generadas desde antes en América
con la democracia; señaló los puntos débiles de este régimen de gobierno; y se Latina, que salieron en defensa del presidencialismo8.
empeñó en un llamado a la reforma, con un signo parlamentarista sustitutivo3.
Sin referirnos a los problemas que genera a su vez el parlamentarismo –so-
En apoyo a este llamado, el planteo evocaba las circunstancias dramáticas bre el que pesan también varios cargos, y que en los lugares donde reina da lugar
–de polarización radical, de vaciamiento y de confrontación de poderes– que nos a reiterados planteos de reforma simétricamente opuestos–, solamente en lo que
arrastraron en su momento hacia las dictaduras4, manejando estadísticas que mos- respecta al presidencialismo y en un examen sintético, cabe subrayar al menos
traban que la mayor parte de los golpes autoritarios de las últimas cuatro décadas cuatro extremos.
sobrevinieron en países de sistema presidencial. Se afirmaba a la vez que éste no 1) Por lo pronto, es preciso tener en cuenta que, como demuestran Shugart y
resultaba el régimen más apto para enfrentar en democracia a las agendas de re- Carey (1992), más allá del horizonte de América Latina las tandas de ruptura de-
forma estructural, que exigen flexibilidad gubernamental y enlaces de mayoría. mocrática han afectado a los regímenes parlamentarios tanto como a los regíme-
Estas tesituras vienen asociadas a un renacimiento del institucionalismo –en nes presidenciales, si no más. Hasta la segunda post-guerra y en los campos euro-
distintas vetas teóricas e ideológicas5– y quieren remontar el descuido que había peos, caen sobre todo los parlamentarismos9. Posteriormente, y en particular en el
prevalecido en las etapas anteriores, rescatando la importancia de las reglas pro- territorio latinoamericano, caen sobre todo los presidencialismos. Por lo demás, si
cesales y de la estructura institucional y la centralidad de las armazones de esta- en vez de tomar sólo las últimas décadas –como han hecho los críticos del presi-
do y de gobierno, en el despliegue de las gramáticas políticas6. dencialismo– se echa una mirada a todo el siglo XX, se ve que los quiebres insti-
tucionales alcanzan a veintiuno en los regímenes parlamentarios, a doce en los re-
3) Los cargos que se hacen al régimen presidencialista se refieren fundamen- gímenes presidenciales y a seis en los regímenes mixtos (Shugart y Carey, 1992).
talmente a su rigidez y a sus posibilidades de “bloqueo”, a la división político-
institucional, a la baja propensión cooperativa y a sus marcas de eficiencia, remi- Las causales de crisis deben buscarse pues en un encadenamiento más com-
tiendo a elementos de la matriz constitutiva: independencia de poderes; legitimi- plejo de acontecimientos y condicionantes, teniendo en cuenta el grado de “elas-
dad doble del parlamento y del presidente; períodos fijos para los respectivos ticidad” de las instituciones (Bert Rockman), el hecho de que pueden “operar de
mandatos, con las ventajas y desventajas que presenta caso a caso la reelección y manera diferente en diferentes circunstancias”, y que ello ocurre a través de las
la no reelección; dificultades para dirimir conflictos entre ambos polos de autori- movimientos de los actores políticos, que no son simplemente adaptativos. Así lo
dad, un juego de suma-cero en el que el ganador se lleva todo. Ello debe prueba el examen de la historia y del desarrollo actual de los mismos países lati-
relacionarse con el catálogo de facultades del Poder Ejecutivo, los grados de con- noamericanos que se han utilizado como ejemplos de la maldad del régimen pre-
centración del mando y las líneas de equilibrio institucional, los ciclos de produc- sidencial, en los que cabe registrar recuperaciones y mejorías.
tividad política y de sanción legislativa recortados por el mandato fijo, la tempo- Ello remite a la debilidad de algunas aproximaciones al uso, que en una opo-
rada electoral y las ecuaciones de competencia, contando igualmente la falta de sición pendular frente a las tendencias anteriores caen en una suerte de “fetichis-
incentivos para armar coaliciones duraderas y el riesgo de gobiernos de minoría mo” institucional, adjudicando a estas armazones, para bien y para mal –en dise-
más o menos ineficaces, así como de gobiernos de temperamento “plebiscitario” ños que se presumen intrínsecamente virtuosos o intrínsecamente perversos– una
y vocaciones hegemónicas imperativas, más o menos monopólicas, más o menos magnitud de efectos autónomos, que por sí solas no tienen ni pueden tener. Lle-
excluyentes, con el agregado de los recursos de by-pass y las prácticas para-cons- ga a encontrarse aquí un idealismo formalista de nuevo cuño, que a veces va a la
titucionales. Estas complicaciones crecen si los partidos y los sistemas de partido par de un cierto desprecio por las vitalidades de la acción política y también del
son endebles y cuando el número de unidades es nutrido, en situaciones de pluri- desconocimiento de la complejidad de las dimensiones en que se plasma una es-
partidismo que tienden a ser consideradas “problemáticas”7. tructura institucional determinada 10.

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 Jorge Lanzaro Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina

De ahí la pertinencia de los trabajos que mantienen en alto la importancia de de a combinar, en claves presidencialistas, dos elementos primordiales de la pro-
los encuadres institucionales, pero que reconocen esa complejidad y al mismo ductividad política: la acción de estado y el logro de ciertas metas, la capacidad
tiempo sus límites como marcos estructurales, los cuales, si bien condicionan, no directiva y la función de liderazgo para la innovación y para la implementación
determinan enteramente el desempeño político, y adquieren efectividad a través de políticas públicas junto con la estabilidad, la amplitud de la representación, la
de las conductas de los sujetos y las dinámicas de competencia. defensa amplia de intereses y una legitimación apropiada (Rockman, 1997).
Por otra parte, y sin perjuicio de la veracidad de muchos de los artículos de Podemos encontrar aquí un principio valedero de democracia, con una pauta
crítica evocados, hay que reivindicar ciertas virtudes en el diseño matriz del régi- que resulta ventajosa para los requerimientos de reforma y la calidad de la políti-
men presidencial, y cabe sostener legítimamente que algunos de los elementos ca, dado que puede conciliar la iniciativa y la dirección de los organismos ejecu-
ubicados como defectos pueden a su vez operar positivamente. Por definición, y tivos centrales –un presidente electo directamente por la ciudadanía y su elenco
aunque algo similar suele ocurrir con los aspirantes a primer ministro en los sis- partidario– con una participación plural y sistemática de otros sujetos y otras ins-
temas parlamentarios, en el presidencialismo los votantes identifican de manera tituciones. Representación amplia, movilización general y opciones relativamen-
más nítida a los candidatos para la jefatura de gobierno, los eligen por lo general te concentradas en el momento de elegir gobierno. Representación concreta, pro-
en términos inmediatos (con casos en que interviene un colegio electoral o un ar- ducción de liderazgo y centralidad política, diversificación de opiniones y de po-
bitraje parlamentario), y tienen en principio la certidumbre de que permanecerán deres, con una tramitación abierta y relativamente inclusiva en los procesos suce-
en el cargo por un período establecido, obligándose a asumir, para bien y para sivos de decisión pública.
mal, una responsabilidad directa acerca de los rumbos políticos11.
Esta tensión entre el ejercicio y la limitación del poder público (entre eficien-
2) Pero el punto a partir del cual el presidencialismo puede presentar sus mejo- cia y representación), nudo básico de todo planteo democrático de la constitución,
res ventajas, y no precisamente por azar, es el que está en la base del diseño de ori- se presenta de manera particularmente relevante como la gran ventaja y asimis-
gen: la separación de poderes; su independencia relativa y la relativa autonomía de mo el gran dilema de un régimen presidencialista marcado por el pluralismo13.
los parlamentarios; el sistema de controles mutuos y de equilibrios institucionales
que atraviesa y moldea los enlaces de partido, generando condiciones de balance en 3) Con esos perfiles, la arquitectura presidencialista –al igual que el parla-
la gramática de gobierno. Lo que es visto como problema por las críticas corrientes, mentarismo– es capaz de albergar distintas lógicas políticas. Puede hacer valer un
y sin duda puede serlo en determinadas situaciones, aparece como un beneficio y sir- dominio de mayoría, con un juego más o menos excluyente, de ganadores y per-
ve justamente para lo que se quiso constitucionalmente que sirviera: si lo que se pri- dedores. Puede afrontar una dinámica adversativa, de bloqueos y confrontacio-
vilegia no es tanto la supuesta eficiencia de un gobierno “unificado”, sino las articu- nes, sin salida o con desembocaduras críticas. Puede asimismo dibujar un cuadro
laciones que en vez de facilitar acotan las operaciones unilaterales de la presidencia de presidencialismo “duro” o “reforzado” (“exagerado”), que para imponer la
y apuestan a un juego de “frenos y contrapesos” (“checks and balances”) con una prioridad presidencial y evitar los “puntos muertos” concentra potestades en la je-
autoridad expresamente limitada y una autorización política repartida. fatura de gobierno mediante un estatuto jurídico conducente –institucionalizado–
o mediante recursos de by-pass, desde los bordes de la constitución, en acciones
Una interpretación del “espíritu de las leyes” afinada y más acorde a las evo- que comprometen la legalidad.
luciones contemporáneas, con distintas fórmulas de estado “activo”, debe pensar
en una eficiencia de gobierno que para ser tal –a fin de adquirir amplitud y pene- Pero el desenvolvimiento del gobierno presidencial puede igualmente ajus-
tración, asentamiento y estabilidad– habrá de concretar sus realizaciones y pro- tarse a la geometría de los equilibrios institucionales y al abanico de opiniones a
curar sus objetivos mediante una productividad calificada de los centros de pla- través de un armado de voluntades en el que pesen la separación de poderes y la
neamiento y de dirección, pero ajustándose a las reglas del equilibrio y a la plu- pluralidad de representaciones políticas, teniendo en cuenta las diferencias asen-
ralidad de poderes: para empezar, atravesando la red de relaciones entre los órga- tadas en las cámaras legislativas (y contando además los cuerpos regionales y las
nos ejecutivos y legislativos, normalmente con dos cámaras y una red de comi- representaciones sociales), y reclamando por tanto esfuerzos de compromiso,
siones parlamentarias; circulando asimismo por el alambique del sistema de par- alianzas y coaliciones.
tidos; acotando la “tiranía de las minorías”, pero también la “tiranía de las mayo-
Esto sucede en casos en que el partido o la fracción del presidente dispone de
rías”, como postulaba Madison en El Federalista12.
la mayoría en el parlamento, en la medida en que el juego normal de discrepan-
Naturalmente, esto apela a una concepción del gobierno –de su eficiencia y cias o la indisciplina en sus propias filas obligan al intercambio político interno y
de su eficacia– que va más allá de una performance simplemente ejecutiva y tien- a la negociación “transversal” con sectores de otros partidos, o bien cuando la

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 Jorge Lanzaro Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina

exigencia de un quórum especial o un determinado encaje estratégico –un propó- Tipos de presidencialismo y modos de gobierno: composiciones
sito político de envergadura– lleva a buscar estos acuerdos inter-partidarios. Su- pluralistas, figuras de mayoría y ejercicios plebiscitarios
cede asimismo en casos en que, por el contrario, el partido o la fracción del pre-
sidente no cuenta con la mayoría en los órganos legislativos; en esquemas bipar- Estas indicaciones remiten a un panorama de diversidad. En efecto, el dise-
tidistas, tal como ha ocurrido en algunos países de América Latina y en los Esta- ño presidencialista establece un marco de condiciones básicas que actúa en el se-
dos Unidos, durante las décadas de gobierno “dividido”; o en esquemas pluripar- no de sistemas complejos, con estructuras específicas y a su vez cambiantes se-
tidistas, que plantean otras alternativas dentro del presidencialismo, en situacio- gún sean la matriz institucional básica y los movimientos de coyuntura en los que
nes comparables con los gobiernos de minoría que se desenvuelven regularmen- obra la productividad política, la configuración de la agenda y de los ejes de con-
te en algunos de los regímenes parlamentarios de Europa continental14. flicto, la gestión de gobierno, el patrón de cooperación y de competencia de los
partidos y de los otros participantes, en ciclos de moderación y en ciclos de pola-
La política de compromisos, las negociaciones, la cooperación entre partidos rización, en ejes de compromiso, patrones de alianza, fórmulas de coalición. En
y fracciones de partido, los actos de “coordinación” política e inter-institucional, vista de ello, una especie determinada da lugar a distintos tipos de régimen pre-
han sido y son prácticas inherentes al metabolismo de los sistemas presidenciales sidencial, distintos modos de gobierno, variaciones dentro de un mismo cuadro,
en Estados Unidos y en países de América Latina que de ninguna manera pueden con etapas y lógicas diferentes.
ser catalogadas como una “excepción” o como simples “desviaciones” de un mo-
delo el cual, según sus detractores, correría normalmente por otras vías. Las críticas corrientes se refieren en general a un modelo único y uniforme,
atendiendo a ciertos elementos definitorios mínimos sin concebir distinciones en
Tras esto hay que contar también la posibilidad de gobiernos de coalición en el tapete. No obstante, y al igual que los regímenes parlamentarios, los presiden-
clave presidencial, que han existido antes en varios de los recorridos históricos de cialismos son surtidos y cabe establecer clasificaciones en una tarea que ya ha te-
América Latina y que prosperan en este fin de siglo, luego de las transiciones de- nido desarrollos importantes: focalizando las relaciones nodales entre el Poder
mocráticas, a través de fórmulas políticamente productivas que se suponen ajenas Ejecutivo y el Parlamento, la tabla de facultades del presidente, el régimen elec-
a tal régimen y que presuntamente sólo el parlamentarismo estaría llamado a pro- toral y el sistema de partidos (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart,
piciar. Es sobre esta base que identificamos, como especies corrientes, el presi- 1993 y 1997; Jones, 1995; Carey y Shugart, 1998; ver también Mainwaring y
dencialismo de compromiso y el presidencialismo de coalición. Scully, 1995).
4) En el mismo sentido, la circunstancia de que “el ganador se lleva todo” Los estudios del presidencialismo pueden alcanzar mayor densidad si se in-
(winner takes all) no es un defecto propio y exclusivo del presidencialismo como corporan otras magnitudes institucionales y se rescata la viveza de la productivi-
régimen de gobierno. Los juegos de suma-cero pueden verse facilitados por cier- dad política, acercándose a una cuerda de filiación más clásica, de amplitud y fle-
tas clases de presidencialismo –como ocurre asimismo en ciertas clases de parla- xibilidad.
mentarismo– gracias a las modalidades de constitución y de ejercicio del Poder
Ejecutivo. Pero ello depende de manera igualmente fundamental del cruce de Sopesando la conjunción de factores mencionados (que hacen a la especifi-
otras variables, que consideraremos a continuación15. cidad de un sistema determinado), remarcando las siluetas de democracia que
componen, y en particular atendiendo a su grado de pluralismo como estructura
En esquemas simples puede haber un juego liso de ganadores y perdedores, institucional y como modo de gobierno sin perjuicio de otras ilustraciones, los
pero en los sistemas complejos los ganadores tienden a ser varios y pueden mul- presidencialismos pueden inscribirse en un espectro ordenado indicativamente en
tiplicarse. Ello se deriva precisamente de las reglas constitucionales a que hemos base a dos bocetos típicos: por un lado, los sistemas mayoritarios; por el otro, los
hecho referencia. En definitiva, de lo que se trata –tanto en los presidencialismos sistemas pluralistas.
como en los parlamentarismos– es de verificar los márgenes de concentración, de
división y de difusión de la autoridad pública, a nivel central y a nivel regional, En términos impresionistas y esquemáticamente, puede decirse que en los
en base a las dimensiones institucionales, más o menos inclusivas, que permiten sistemas afincados en la regla de la mayoría el que gana gobierna, y tendencial-
compartir poderes, aumentando el grado de satisfacción política, la participación mente los dispositivos políticos se arman para que así sea. En los sistemas afin-
de los partidos en los procesos decisorios y las posibilidades de compromiso cados en reglas pluralistas, de jure y de facto, el que gana comparte de alguna ma-
(Rockman, 1997; Colomer, 1998). nera su triunfo y está obligado a negociar los productos de gobierno. Tendencial-
mente, los dispositivos políticos están armados para que así ocurra, y en general
las mayorías no vienen “manufacturadas” sino que han de ser políticamente cons-

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 Jorge Lanzaro Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina

truidas mediante un régimen de intercambio, de transacciones y asociaciones. En ca y en las pautas de pluralidad que marcan los procesos de elección, de repre-
el primer caso podemos tener cuadros de “supremacía presidencial”. En el segun- sentación y de decisión en las articulaciones de gobierno16. Dentro de un determi-
do, podemos tener relaciones de mayor coordinación –compromisos y coalicio- nado cuadro institucional y político, la cuestión remite centralmente a las relacio-
nes– que ligan al ejecutivo con las cámaras legislativas y con otros cuerpos esta- nes de partido, a los vínculos entre gobierno y oposición, a las ecuaciones de ma-
tales, vinculando a su vez a los partidos y a las fracciones de partido. En el mar- yoría y minoría, ya sea en códigos relativamente exclusivos y eventualmente ex-
co de esas coordenadas cabe registrar finalmente los esquemas de gobierno: go- cluyentes, o en códigos que imponen o favorecen, precisamente, una participa-
bierno de partido o “de un solo partido”; régimen de compromisos; gobiernos de ción o “coparticipación” plural.
minoría; y distintas fórmulas de coalición.
Esta aproximación corresponde a los enfoques generales a que hicimos refe-
rencia, y sigue el rastro abierto por algunos clásicos como Montesquieu, Alexis Las claves del presidencialismo pluralista
de Tocqueville y Max Weber, encontrando una baza más cercana en los aportes No entramos aquí en la elaboración concreta de la tipología esbozada y en la
de Robert Dahl y de Arend Lijphart, cuyas obras contribuyen a extender las líneas caracterización de todas sus especies. Retomando las observaciones precedentes,
maestras de la teoría democrática y marcan las reflexiones modernas sobre el plu- y en términos acotados, me limito a señalar los criterios indicativos que pueden
ralismo (ver en particular Dahl, 1989 y Lijphart, 1987). tomarse en cuenta, dentro de ese cuadro, para establecer si un sistema presiden-
Aplicamos al campo de los presidencialismos una distinción que ya ha hecho cial ha de ser calificado como régimen de mayoría o como régimen pluralista, en
Lijphart de manera notable en el campo de los parlamentarismos, en su nomen- una serie de dimensiones referidas a la representación y al modo de gobierno que
clatura de las democracias. Si embargo, Lijphart no reconoce la diferencia para contribuyen a su vez a definir una forma de democracia presidencial17.
los regímenes presidenciales y los ubica a todos en la bolsa mayoritaria (Lijphart, 1) Como trazo fundamental, constitutivo, cuentan el tipo de relación entre la
1987 y 1999). jefatura de gobierno y el parlamento, las modalidades de competencia y de coor-
En los términos que aquí se plantea la distinción es envolvente, y al igual que dinación entre ambos cuerpos, el cúmulo de facultades de cada uno, la autoridad
en esos enfoques matrices remite al escalón superior de las formas de la demo- que confieren al presidente las normas jurídicas y la que le confieren de hecho los
cracia y resulta en un cuadro de cuatro casillas, en el que cada régimen político dispositivos de los partidos, la efectividad de la separación de poderes, las reser-
–presidencial o parlamentario– se cruza con un modo de gobierno pluralista o de vas de iniciativa en la producción de leyes, el sistema de vetos (parciales o tota-
mayoría. Terciando en este esquema aparecen las gestaciones plebiscitarias, que les) y las modalidades de promulgación, el recurso a los decretos ejecutivos en
pueden ser consideradas simplemente como un ejemplar mayoritario, pero tienen materias de orden legislativo, la discrecionalidad de la administración y la inci-
un sello peculiar por el perfil de legitimación y los procesos de producción de po- dencia de las cámaras; en fin, el sistema de información y comunicación, de in-
der político. tercambios y coordinaciones que pueda haber en las líneas de conexión entre los
poderes y al interior de cada uno de ellos.
Modos de Gobierno En ese vínculo incide la conformación propia de los dos polos. Por un lado,
Régimen Parlamentarismo Parlamentarismo la organización del ejecutivo y de la jefatura de gobierno, de la casa presidencial
de gobierno de mayoría pluralista y del gabinete, sus aparatos burocráticos y los perfiles de funcionamiento; el co-
mando más unipersonal o más colegiado; la estructura institucional de la presi-
Presidencialismo Presidencialismo dencia (la amplitud y la forma de sus secretarías, comisiones y gabinetes, centros
de mayoría pluralista de estudios y de gestión política); la jerarquía misma del presidente, concentrada
o más abierta, con más intervención o más delegación; el peso y las formas de la
Más allá de la elaboración que toma en cuenta los basamentos de la sociedad actuación del consejo de ministros y de sus miembros; el grado de autonomía en
civil y de los enfoques de la teoría de los grupos, el pluralismo se refiere a la es- la jurisdicción propia de los ministerios. Por el otro lado, la organización del par-
tructura de la acción política y al modo de gobierno, remitiendo precisamente al lamento, las alternativas y la efectividad del bicameralismo en elecciones concu-
grado de pluralidad y de dispersión en los ejercicios de la competencia y del po- rrentes o diferenciadas, las tablas de quórum y de mayorías calificadas, el mapa
der político. Así, el criterio que utilizamos para calificar a los regímenes presiden- de las comisiones y sus alcances jurisdiccionales, la existencia de redes especia-
ciales y parlamentarios se basa en el armazón institucional de la autoridad públi- lizadas y de oficinas de asesoramiento, en un conjunto que asegure las corrientes

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de información, el acopio sistemático de saberes, la autonomía en la actividad le- De acuerdo con las elaboraciones usuales, importa de manera central el ca-
gislativa y en el control, en la defensa de intereses y de opciones políticas. rácter bipartidista o pluripartidista de la ecuación vigente, junto a la distancia
ideológica y al tipo de polarización, con partidos más o menos “laxos”, “abier-
2) Ese círculo de gobierno se articula a su vez con el ordenamiento centrali-
tos” o “cerrados”, más o menos heterogéneos, fraccionados, de confederación re-
zado y las instancias descentralizadas del estado, en constituciones unitarias o fe-
gional, “coalicionales”, “asociativos” o unitarios, asentados en la disciplina o
derales, teniendo en cuenta la efectividad de la descentralización, y en su caso la
acostumbrados a la independencia, recordando que, como se apuntó antes, el
efectividad del federalismo, así como las repercusiones que éste tiene en la confi-
multipartidismo no tiene siempre los efectos enfermizos de inestabilidad y pará-
guración del sistema de partidos y a nivel de las instancias centrales de gobierno18.
lisis que se le han adjudicado, y que si se agudiza la pluralidad partidaria, como
Toca igualmente a la administración general, a los servicios públicos y a los está ocurriendo en varios países de América Latina, el sistema puede encontrar
órganos de contralor, a las estructuras y culturas burocráticas, a la participación –como encontró antes– caminos de composición política en prácticas inéditas o
de los representantes de partido –plural o exclusiva– que se establece a nivel de en prácticas recurrentes, con figuras productivas de gobierno y de reforma.
las jerarquías directivas de las reparticiones públicas. Aquí intervienen también Según vimos, es a partir del cruce de estas dimensiones –los dispositivos or-
las relaciones de poder de las autoridades electivas y los partidos con los cuerpos gánicos del gobierno y del estado con la pragmática electoral y las relaciones de
profesionales (los funcionarios de carrera, los gerentes y los técnicos, las múlti- partido– que se abren las posibilidades de gobierno “unificado” o “dividido”;
ples burocracias diferenciadas, que al decir de Richard Rose pueden conformar a concretamente, las alternativas institucionales y las dinámicas políticas, en claves
veces verdaderos “sub-gobiernos”). En estos espacios resultan relevantes las ca- de competencia y de participación, que moldean el juego de mayorías y minorías,
racterísticas que adquiere el vínculo ancestral entre política y administración, lo con poderes y líneas de representación más repartidos o más concentrados21.
que remite a los poderes presidenciales y ministeriales sobre los aparatos buro-
cráticos, a la prelación y el dominio de los partidos en el concierto de las élites 4) En esta operativa encajan las reglas no escritas y los fondos de cultura po-
estatales, así como al triángulo del parlamento, el gobierno y esas burocracias19. lítica –culturas y subculturas, políticas y partidarias, en plural y con mayores o
menores grados de heterogeneidad/homogeneidad, con sus mezclas y superposi-
3) El relieve del núcleo de instituciones gubernamentales y administrativas ciones irregulares, sus conflictos, en un régimen que es a la vez de articulación y
depende de las tallas del régimen electoral, fundamentalmente del principio ma- de competencia– a través de actitudes y conductas reiteradas y observables: las
yoritario o proporcional y sus combinaciones, del carácter concurrente de los co- “cadenas de tradición” (“costumbres invisibles que moldean nuestras vidas”, co-
micios para los diferentes organismos, del cerramiento de las opciones, de las mo decía Disraeli) y una serie de cánones arraigados que operan incluso como re-
franjas de inclusión y exclusión. ferente de los formatos de innovación. En los procesos de cambio como los que
Atado a ello interviene la efectividad de los partidos como sujetos políticos estamos atravesando se encuentra un campo estratégico de condicionantes y alte-
dominantes20. En este rango, como elemento determinante del grado de pluralis- raciones, de contencioso político y acciones ideológicas, de disputas por la “he-
mo, más allá de la presencia de los partidos en términos aislados, aparece la con - gemonía” o por el dominio cultural.
figuración del sistema de partidos, su asentamiento y su solidez, la continuidad 5) También influyen de manera más o menos decisiva los estilos de liderazgo,
de las piezas que lo integran, junto con la estabilidad y el reconocimiento de las las constelaciones de dirección política y de legitimación. En términos indicativos,
reglas de juego, la legitimidad compartida, la lealtad y la alternancia, la competi- puede decirse que el liderazgo opera dentro de las coordenadas de cada complejo
tividad y las sintonías de la competencia, el patrón de intercambios y de coope- institucional y que en cierto modo está condicionado por ellas. Un jefe de gobierno
ración, las redes intra-partidarias e inter-partidarias que tienden los hilos del mer- es “fuerte” o “débil”, eficiente y exitoso en sus objetivos políticos, en la medida en
cado político. que su gestión se amolda a los principios de una constitución formal y real deter-
La matriz del sistema de partidos –su forma y la forma en que se ubican en minada. En tal sentido, hay parámetros de legitimidad y una suerte de “legalidad”
en las sintonías de liderazgo, dibujada por las reglas formales e informales de la red
la política de masas, su relación con el estado, con las burocracias, las circuns-
de instituciones de gobierno, del sistema de partidos, de los cauces de tradición y
cripciones regionales, los sujetos corporativos y los demás actores– es probable-
las pautas de cultura, de las determinaciones y atribuciones “fácticas” regulares, in-
mente el pilar mayor en el armado de un orden político, desde las avenidas fun-
cluyendo lo que Jeffrey Weldon (1997) ha llamado “poderes metaconstitucionales”.
dacionales originarias y en cada proceso reconstitutivo, marcando las posibilida-
des y la magnitud de una estructura pluralista, recubriendo las maquinarias insti- Sin perjuicio de esas determinaciones, o mejor dicho a través de ellas, el lide-
tucionales, y dando vida a las reglas que ordenan formalmente su operatividad. razgo es no obstante una variable relativamente independiente: constituye un nú-

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cleo vertebral de la producción política que cuando falta o es deficitario puede dar 6) Aquí cabe hacer referencia a los ejercicios plebiscitarios (o “populistas”24).
lugar a problemas de gobierno complicados, y aparece como resultado de la ela- En principio, como advirtió Max Weber (1982), todas las formas de la democra-
boración de poderes y de la competencia, en ecuaciones que remiten a una recu- cia de masas tienen un ingrediente plebiscitario, gracias a las elecciones directas
rrencia histórica o que pueden entrañar un cambio significativo. Las coyunturas de y al sufragio universal. Esto vale de distinta manera para las jefaturas de gobier-
excepción o de “emergencia”, los cuadros de crisis, polarización o empate, y muy no en distintos regímenes (tanto para “el primer ministro inglés” como para “el
en particular los nudos de una rotación de época como la que estamos viviendo presidente americano”), aun cuando deba admitirse que, en este sentido, por su
–que apelan a un reformismo extraordinario, con requerimientos redoblados en los premisa constitucional y la forma de votación, el presidencialismo tiene para bien
trámites de conversión estructural–, llegan a facilitar las entradas de temperamen- y para mal una propensión plebiscitaria “innata”, que se instala más cómodamen-
to “radical”, si no las rupturas abiertas, que se hacen valer precisamente por sus te en los sistemas de vocación “mayoritaria”25.
cualidades “atípicas”, supuestamente contrarias a la política “usual”, aun cuando
puedan reproducir acontecimientos similares de ciclos históricos precedentes. Las fórmulas plebiscitarias pueden responder, no obstante, a una inclinación
Dentro de un mismo régimen de gobierno –presidencial o parlamentario, pluralis- que va más allá de esa nota común, y que tiende de hecho a forzar la “elastici-
ta o de mayoría– cabe registrar entonces una cierta “regularidad”, y asimismo un dad” de las instituciones y de los órganos representativos de integración colecti-
espectro de variación en los estilos de liderazgo, aun en la trayectoria de un mis- va plural, maltratando los códigos de la racionalidad legal para pronunciar los ele-
mo gobernante, que puede ajustar (o verse obligado a ajustar) sus perfiles de ac- mentos carismáticos y un decisionismo imperativo. Por más que emplee el anda-
tuación para adaptarse al cambio de circunstancias, a diferentes cuadros políticos, miaje del estado, el esquema suele rodear a los aparatos de mediación y en parti-
a la relación con otros actores, a distintas dinámicas institucionales22. cular a los partidos, acaso reformulando tales mediaciones o bien “colonizándo-
las”, para alinearlas a una comandancia “vertical” y “personalista”, pasando de
En lo atinente a los regímenes presidenciales (aunque aplicable también a los
repente por encima de ciertos núcleos de tradición y de cultura política, o inclu-
parlamentarios) vale mencionar algunas alternativas relevantes. Por ejemplo: las in-
so apoyándose en ellos cuando favorecen una operativa de este estilo. Todo esto
clinaciones más ideológicas o más pragmáticas (“posicionales”), en lógicas de “con-
implica algún grado de desarreglo de las instancias representativas, o, si se quie-
vicción” y en lógicas de “responsabilidad”, los liderazgos “movilizadores” (remove-
re, un sesgo peculiar en las formas de la representación, en las estampas del lide-
dores e impactantes, transgresores incluso), y en cambio los liderazgos más atentos
razgo y en las bases de la producción política, en aras de una factura que abreva
al compromiso –“transformistas” estos, más “revolucionarios” los otros. También
han de considerarse en este sentido las dosis de confrontación y de negociación que en invocaciones unívocas a la soberanía popular, en relacionamientos con las ma-
modulan el manejo de la agenda, así como la estructura del mando presidencial y de sas aparentemente “inmediatos”, en enlaces con organizaciones sociales y cuer-
los procesos decisorios. La impronta personalista o colectiva (ministerial, de gabine- pos gremiales, partidos y “movimientos” de distinto tipo26.
te), de concentración o de delegación en la jefatura de gobierno y en el desempeño Tenemos entonces una especie de democracia presidencial más caudillesca,
del Poder Ejecutivo. Una presidencia más “administrativista”, que se refugia unila- que pronuncia los principios “cesarísticos” y practica a menudo lo que Weber de-
teralmente en los recursos propios de su jurisdicción, estirando los márgenes de au- nominaba “demagogia de masas”, concentrando los hilos del poder a través de
tonomía y discrecionalidad, o bien una presidencia de mayor amplitud política, dis- una dinámica que “presiona” sobre los procedimientos institucionales y llega in-
puesta al diálogo y a la composición inter-partidaria e inter-institucional. cluso a saltearlos, recortando el vigor de los cuerpos colectivos y los canales sis-
En el ciclo histórico por el que atravesamos, los ejercicios de gobierno están temáticos de representación, y afectando la pluralidad en los procesos de decisión
signados por las tareas de la “doble” transición y enfrentan una agenda desafian- y eventualmente la densidad y los tiempos de los sistemas de garantía mediante
te de reformas. Necesariamente, pues, el liderazgo ha de tener un carácter “inno- un dominio de juegos excluyentes e incluyentes con pretensiones de hegemonía.
vador”, lo que requiere –en términos conjugados– una voluntad política coheren- En los extremos estarían los fenómenos de “gobierno plenipotenciario” (Eli Di-
te y una capacidad de gestión relativamente alta, con un elenco bien dispuesto23. niz) o del “hiper-presidencialismo” (Carlos Nino), con gestos más o menos auto-
Ambos elementos, voluntad y capacidad política, pueden combinarse, según los ritarios, que pueden ubicarse en las fronteras de la legalidad y llegan algunas ve-
casos, en una estrategia de “impacto” o en lógicas incrementales. No ha de creer- ces a transgredirla, pero que no siempre ni necesariamente se salen de un molde
se que –como se ha fabulado reiteradamente– sólo las acciones radicales, duras y específico de democracia27.
veloces, son innovadoras. Por el contrario, el gradualismo es a menudo más ap-
to, y suele producir innovaciones de muy buena calidad, no sólo por la composi-
ción democrática sino también por el diseño y el trámite de las reformas.

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El presidencialismo en transición: diversidad democrática y dencialismo”, que viene con la “ola” democrática de este fin de siglo y como pro-
coaliciones políticas tagonista de las grandes obras de reforma, alineándose a las conversiones de la
política, de los partidos y de la ciudadanía, del estado y de la economía, del espa-
1) Aunque entre nuestros académicos y en otros círculos haya podido constituir cio doméstico, de los bloques regionales y el relacionamiento internacional.
una “moda universal”28, durante los años que corrieron desde el planteo seminal de
Juan Linz la “opción parlamentaria” no tuvo andamiento en América Latina, y no es 2) Desde la óptica que hemos propuesto, tenemos presidencialismos que ope-
evidente que lo vaya a tener a corto plazo. Los procesos políticos nacionales –así co- ran en clave “mayoritaria”, sea en construcciones institucionalizadas –que hacen
mo las relaciones internacionales o en los bloques regionales–, y en particular las in- al presidencialismo “reforzado”– o en base a ejercicios de corte “plebiscitario”,
cidencias de la “segunda” transición, que conducen a un cambio fundamental en los apegándose o no a la legalidad estricta del proceso gubernamental. En la otra pun-
modelos de desarrollo, continúan ventilándose en el continente dentro del cauce del ta tenemos un presidencialismo moderado, de poderes repartidos y mejores equi-
presidencialismo, con saldos diferentes pero sin duda importantes en materia de efi- librios –comparable al que prospera en Estados Unidos– que presenta sus propias
ciencia gubernamental, de innovación política y de reformas estructurales. siluetas de democracia y que puede ser más propenso a las gramáticas pluralistas30.

Esto sucede en un mapa de diversidad y de variaciones, con sistemas que en- Por otra parte, como se ha dicho, un sistema puede funcionar con “lógicas”
cuadran en los distintos tipos de presidencialismo que hemos consignado y atra- diversas, dentro de los márgenes de “elasticidad” de sus instituciones o mediante
viesan a su vez por diferentes ciclos, y lo que es más significativo, con sistemas una transformación conducente, en ciclos políticos de distinto signo, en coyuntu-
en transición que experimentan transformaciones considerables y, dentro de la ras de crisis o en trámites graduales de mutación. Las confecciones originarias y
matriz presidencial, van pasando de un tipo a otro. En unos cuantos casos –aun- las pautas de cultura establecen determinaciones profundas y perfilan caracteres
que no sin oscilaciones, y a menudo con cortedades– tales movimientos tienden que tienden a reproducirse. No obstante, las fases de transición de gran calado
a favorecer la consolidación institucional, las marcas de democracia política, e in- –como la que estamos viviendo actualmente–, y en particular los procesos de re-
cluso ciertas ganancias de pluralismo. fundación del estado y del sistema político, con sus conflictos, convergencias y
realineamientos, constituyen a la vez momentos históricos de oportunidad para el
Más allá de las inquietudes académicas, hay por ende un desplazamiento his- desarrollo de la democracia, y eventualmente para el desarrollo del pluralismo.
tórico que alienta el replanteo de los debates sobre el presidencialismo. En vez de
3) Dentro de ese continuo encontramos varios gobiernos que mantienen un
un cambio en el principio de gobierno hacia esquemas parlamentarios o mixtos, lo
esquema mayoritario y caen o recaen en manifestaciones plebiscitarias (populis-
que parece estar en juego es la reproducción, el refuerzo y eventualmente la reno-
tas o “neo-populistas”), de un “bonapartismo” actualizado y modernizador, a ve-
vación del régimen presidencial (Nohlen y Fernández, 1998) por caminos diver-
ces desastroso (Collor de Mello, Carlos Andrés Pérez, Abdalá Bucaram), a veces
sos y cambiantes, en el arco de sus diferentes géneros, y en su caso con un desa-
relativamente “exitoso” (Menem y en otros términos Fujimori, mientras duró su
rrollo positivo de sus formatos específicos de democracia. Este es el eje de la pro-
cuarto de hora)31. Otros gobiernos quedan atrapados en medida diversa por la
blemática política, y es asimismo el eje al que acudimos en el abordaje teórico.
fragmentación y la disidencia, la desagregación y el conflicto, con muestras de
Siguiendo una huella en la que se cruzan varios de los trabajos citados en es- improductividad política y bloqueos institucionales. Ambos escenarios parecen
tas páginas –con aportes valiosos de referencia obligada y enfoques no necesaria- confirmar la fatalidad de los dictámenes pesimistas, aunque en realidad no este-
mente coincidentes– es preciso insistir pues en la reflexión crítica, el estudio de mos ante una derivación necesaria del presidencialismo como tal, sino ante una
casos, la pesquisa histórica y los análisis comparativos del presidencialismo real- de sus modalidades posibles y en cuadros que denotan más la flaqueza que la for-
mente existente, siguiendo la ruta de revisión que se abre paso en la última déca- taleza de las instituciones políticas y del sistema de partidos, a raíz de factores en-
da, a fin de progresar en su clasificación, distinguir los tipos de este régimen y démicos y empujes de inestabilidad.
sus respectivas biografías, la institucionalidad completa en que se inscriben y su
4) En contraste, hay un conjunto importante de países en los que la democra-
funcionamiento peculiar29, y para registrar asimismo las evoluciones corrientes en
cia presidencial se mantiene, retorna, o bien se abre camino: en un panorama pro-
trayectos que se mantienen dentro del cauce presidencial pero que –hoy como
misorio, aunque por cierto desparejo, de rutas diversificadas, que combinan –no
ayer– dan lugar a fórmulas variadas y cambiantes.
podría ser de otra manera– tradición e innovación, evoluciones significativas y ras-
Estas pueden ser identificadas como manifestaciones de otra etapa del presi- tros de la historia o del pasado reciente. Simplificando, tenemos así casos de ma-
dencialismo latinoamericano, en la cual las nuevas improntas se combinan con yor consistencia, antecedentes y perspectivas favorables, y casos en que se verifi-
los rastros seculares del “mestizaje” histórico (Carlos Strasser): un “neo-presi- can procesos trabajosos, más o menos extensos y graduales, de distinta proyección

29 30
 Jorge Lanzaro Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina

y distinto grado de estabilidad, que cargan con sus lastres y muestran fallas, aun- Junto a las alternativas del presidencialismo pluralista en Uruguay32 es impor-
que tienen también, en rubros seleccionados, ciertas ventajas comparativas. tante revisar los otros casos que se analizan en este volumen –Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, México–, puesto que presentan trayectorias sin duda muy diversas
En este campo, la afirmación de la democracia presidencial ocurre paradóji-
pero que convergen, trabajosamente, en las vicisitudes de consolidación de la de-
camente en “mares agitados”: por los cursos de reforma estructural, las inciden-
mocracia presidencial.
cias de movilidad política y las repercusiones sociales, con las diferencias que
pueden registrarse caso a caso y según la trayectoria de cada uno: ello remite a 5) En esta nueva etapa del presidencialismo latinoamericano –en el contexto
fenómenos de transformación y consolidación del orden político, que reproducen de la “doble” transición y de las transformaciones en el sistema de partidos y de
y en general desarrollan la pluralidad de poderes, su distribución y los equilibrios los modos de gobierno–, en varios lados se reanuda y en otros se inaugura el ca-
institucionales mediante avances de distinta magnitud en las dimensiones estraté- mino de los “pactos” y de los convenios de régimen. Se registran asimismo nive-
gicas del régimen de gobierno. A saber: la composición, el ordenamiento y la pro- les de consenso en las políticas de reforma, con patrones de “trueque” y de coo-
ductividad del sistema de partidos; el régimen electoral; los principios y la ampli- peración inter-partidaria de diferente porte, caso a caso o en líneas transversales
tud de la representación, los formatos de competencia y las tasas de competitivi- de recurrencia.
dad; las relaciones entre la administración ejecutiva y el parlamento; el accionar Asistimos incluso a una vuelta al presidencialismo de compromiso, que pros-
de uno y otro núcleo, la autoridad presidencial y el estilo de liderazgo; la efecti- peró antes en varios países y que no hay que confundir con las coaliciones33.
vidad de las estructuras federales, de las jefaturas municipales y de las instancias
de descentralización; la reorganización de las burocracias y de la gestión pública; En términos llamativos, habrá en particular un auge importante de las fórmu-
la independencia y la conducta del aparato judicial y de nuevos o viejos organis- las de coalición: coaliciones electorales y particularmente coaliciones de gobier-
mos de contralor, con avatares en el sistema de garantías, en los derechos civiles no, coaliciones de reforma y lo que algunos caracterizan como coaliciones parla-
y en las libertades cívicas; en fin, el metabolismo en las configuraciones de ciu- mentarias, que a veces son solamente acuerdos legislativos –pases de compromi-
dadanía, en la cultura y en las actitudes políticas. En la mayoría de los casos, ello so– que también se han registrado en varios países en épocas anteriores y que hoy
ha venido acompañado por modificaciones de los estatutos jurídicos y de las car- presentan características renovadas.
tas constitucionales, en un cruce de cambios políticos y gestaciones normativas El “presidencialismo de coalición” –que, como dijimos, tiene en nuestras co-
que se retroalimentan y producen ajustes y reajustes en las contiendas partidarias, marcas sus precedentes históricos– se extiende ahora de manera significativa, con
en el balance de fuerzas y en el desenvolvimiento gubernamental. prácticas que según los críticos del presidencialismo, este régimen no alienta, y
En algunos casos, y en ciertos renglones, estas dinámicas llegan a mejorar las que muchos suponían privativas del parlamentarismo (por ejemplo Sartori,
expectativas de pluralismo, a veces de derecho y a veces de hecho, por efecto de 1994). Por lo demás, el fenómeno se abre paso en arenas multipartidarias o de
las prácticas en curso, y en particular por mejorías en el arco de partidos, que no pluripartidismo bipolar, mostrando que la “difícil combinación” (Mainwaring,
siempre plasman en las armaduras normativas. La tendencia no es unívoca, y por 1993) de presidencialismo con pluralidad de partidos, que puede sin duda ser pro-
el contrario, en el plano institucional –como en el protagonismo de los actores– blemática, más de una vez encuentra sendas de gobierno apropiadas34.
menudean al mismo tiempo las iniciativas que extienden algunos dispositivos ma- Para la caracterización de estos fenómenos, su clasificación y el análisis de
yoritarios, propagan el régimen de ballottage, concentran el poder en las sedes eje- algunas cuestiones estratégicas, cabe aplicar los parámetros generales que propo-
cutivas, aumentan las facultades del presidente y sus posibilidades de actuar por ne la teoría de las coaliciones, teniendo en cuenta las dos grandes “tradiciones”
decreto, y franquean la discrecionalidad de los comandos “técnicos” y “gerencia- en la materia (Laver y Schofield, 1990): por los ramales de la teoría de juegos
les”, favoreciendo las corrientes de largo plazo y algunos usos de última genera- –desde Riker (1962) en adelante– o con la densidad de la “European Politics”
ción. Hay así movimientos contradictorios y contenciosos, pulseadas en un senti- (Lijphart, 1987 y otros) 35.
do y en otro, con inclinaciones que son universales, puesto que cunden también en
De todos modos, las coaliciones y los gobiernos de coalición en el régimen
los otros regímenes de gobierno y fuera de la comarca latinoamericana.
presidencial están sujetos a su propia lógica y tienen rasgos peculiares, que han
Los trabajos reunidos en este libro se refieren a seis de los países que entran en sido resaltados por algunas aproximaciones (Flisfisch, 1992; Amorim Neto, 1994
la categoría: con regímenes presidenciales en transición, en democracias consolida- y 1998; Lanzaro, 2000). Varios de los estudios que componen este libro abordan
das o en vías de desarrollo, a través de recorridos complicados, que en el mismo precisamente los fenómenos de coalición y vienen a ser un aporte al desarrollo
movimiento enfrentan por supuesto problemas serios y exhiben focos críticos. del debate. Es ésta una reflexión relativamente incipiente en la que hay que insis-

31 32
 Jorge Lanzaro Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina

tir, explorando las novedades que se presentan en América Latina y con análisis del sesenta y da pie a una nueva tanda de compromisos y coaliciones, en un régi-
comparados36. men que tiene que lidiar con los “enclaves” autoritarios legados por la dictadura
(ver también Siavelis, 2000; Carey, 1998; Faúndez, 1997; Moulián, 1992). Habrá
6) Los seis casos que se analizan en este volumen son una buena muestra de
entonces una democracia “limitada”, que al mismo tiempo presenta siluetas que
las figuras de coalición –diferentes en su carácter y en su fortaleza– que encon-
se consideran “consensuales” –en una caracterización polémica, que en estas mis-
tramos en el panorama latinoamericano actual37.
mas páginas es objeto de discusión. Esto ocurre en un sistema multipartidista que
Lujambio da razón de las coaliciones parlamentarias que ha habido en Méxi- se alinea fundamentalmente en dos grandes bloques políticos: el polo de la dere-
co en el correr de la última década, desde la presidencia de Salinas y en particu- cha, que se recompone y aduiere nuevas proyecciones, a partir del desempeño es-
lar durante el gobierno de Zedillo. telar de Joaquín Lavín; el polo de la “Concertación”, forjado en la reconquista de-
Sin contar las angustias del Paraguay, donde de todos modos el gobierno de mocrática y que gobierna desde 1990, en el que hay una compenetración intensa
González Macchi hizo inicialmente pruebas de coalición, los demás países del con redes de enlace considerables, si bien los partidos que la integran preservan
Mercosur han ingresado a este respecto en un capítulo de relevancia. sus identidades, manteniendo entre ellos relaciones nutridas de asociación pero
también de competencia, como lo demuestra, entre otras cosas, la carrera a la pre-
Es el caso de Argentina, que analiza Novaro, en las distintas etapas del pri- sidencia de Ricardo Lagos.
mer período de Menem y en su segunda presidencia, con una progresión en el ba-
lance de fuerzas 38, y luego con la formación de la “Alianza” y su estreno de go- En un cuadro de otra raigambre, también en Uruguay tenemos desde 1990
bierno, durante el período de Fernando de la Rúa, en una ecuación política plaga- coaliciones en régimen presidencial, con fórmulas distintas a las que hubo antes,
da de debilidades, que no cesa de tener de complicaciones. en la época del bipartidismo tradicional: precisamente a partir del desarrollo de la
izquierda, en la medida que se afirma el multipartidismo bipolar y la política de
Como surge del trabajo de Mayorga que forma parte de este libro, Bolivia en- bloques, dando paso a una reforma constitucional que modifica sustancialmente
tra desde 1989 en el camino de las coaliciones, en un cuadro de “presidencialis- el régimen electoral y otras piezas estratégicas del antiguo sistema pluralista
mo parlamentarizado” (presidencialismo “híbrido”, según Gamarra, 1992) a raíz (Lanzaro, 2000 y en este volumen; Chasquetti, 1998; Mancebo, 1991).
de que la elección del presidente en segunda vuelta se hace por el Congreso (con
la libertad efectiva de no nombrar al que salió primero en la consulta ciudadana 6) El presidencialismo latinoamericano circula por lo tanto a través de sen-
directa) y en un arco plural de partidos, que tejen hilos de cooperación. Con el an- das sinuosas y diversificadas, con tipos de régimen y modos de gobierno distin-
tecedente del “Pacto de la Democracia” que respaldó la gestión de Paz Estensso- tos y mutantes, diferentes formatos de democracia y ciertas alternativas de plura-
ro (1985-89), estas coaliciones de generación parlamentaria han incidido en las lismo. En los itinerarios de fin de siglo no son pocos los países que presentan en
construcciones de gobierno, en la agenda de reformas, en la política democrática este orden un panorama alentador, con innovaciones políticas y desarrollos insti-
y en las relaciones de partido, en lo que representa para Bolivia una “revolución tucionales que por su complejidad, sus variantes y sus variaciones difícilmente
encuadran en los términos simples que planteó el debate “parlamentarismo ver-
silenciosa” (Mayorga, 1997) que no ahuyenta sin embargo los malos ratos.
sus presidencialismo”.
Con una experiencia más nutrida y prolongada es también el caso de Brasil,
que aquí es abordado por Renato Lessa y Kurt von Mettenheim. El presidencia - Para dar cuenta cabal de estos fenómenos y de los cauces históricos prece-
lismo de coalizâo (Abranches, 1988) vuelve por sus fueros, después de la desti- dentes es preciso avanzar en la elaboración teórica, en la investigación de los ca-
tución de Collor, durante los gobiernos de José Sarney, Itamar Franco y Fernan- sos nacionales y en el análisis comparado. Toda una agenda para la ciencia polí-
do Henrique Cardoso, recuperando las prácticas de coalición que han constituido tica contemporánea, y en particular para los estudiosos de América Latina, que ya
una clave de gobierno por mucho tiempo (particularmente desde 1946 a 1964). ha sido objeto de abordajes importantes, con enfoques renovados y que dan pie a
ulteriores desenvolvimientos.
Ello es visto como una respuesta adecuada a las “bases de la tradición republica-
na” del país (presidencialismo, federalismo “robusto”, bicameralismo, represen-
tación proporcional, multipartidismo), en un campo de heterogeneidad –política
y económica, social, cultural y regional– con una pluralidad que se renueva39.
Después de Pinochet y en el trayecto analizado en este libro por Garretón y
Siavelis, Chile retoma igualmente algunos rasgos de las décadas anteriores a la

33 34
 MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

en la literatura politológica contemporánea (2) a pesar de que la importancia de és-

tos es evidente. Nadie pondría en duda que la acción de gobierno necesita del traba-
jo conjunto del Legislativo y del Ejecutivo, especialmente si se toma en cuenta la di-
visión y corresponsabilidad de los Poderes, propia de los presidencialismos. Ade-
más, una labor obstruccionista mutua puede llevar a una seria crisis política en el
ámbito del gobierno, e incluso del régimen.
Se quiere también relativizar la imagen de debilidad que se ha dado en América
LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO Latina a los Legislativos en relación a los Ejecutivos al desarrollarse conceptos
EN AMÉRICA LATINA: UN ANÁLISIS DE LA como el de «preponderancia presidencial» o el más reciente de «democracia delega-
tiva» (3). No está por demás recordar que han habido Legislativos que a lo largo de
ESTRUCTURA DE VETO - INSISTENCIA la década de 1990 han destituido o juzgado a los Presidentes a través de los meca-
Y CONTROL POLÍTICO nismos de control que les facilita la institucionalidad (4).
Con la publicación del trabajo de Juan J. Linz en el que vinculaba la variable
institucional de la forma de gobierno con la «quiebra de las democracias», especial-
Por MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ mente de las latinoamericanas (5) y su posición teórica a favor de los sistemas parla-
y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ mentarios como garantes de una mayor estabilidad; se generó un interesante debate
académico sobre la conveniencia de tal o cual forma de gobierno, que en algunos ca-
sos se trasladó a propuestas concretas de reforma del gobierno (6).
SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN.—2. PERCEPCIONES SOBRE EL LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA.— (2) En la década de 1990 la bibliografía general sobre el tema se refiere al volumen editado por
3. APROXIMACIÓN TEÓRICA.—4. CONTROL LEGISLATIVO E INSISTENCIA: 4.1. £7 control legis-
CLOSE (1995) o los trabajos más globales de ALCÁNTARA (1999) en los que se recoge una aproximación
lativo. 4.2. Veto e insistencia.—5. CONCLUSIONES.—BIBLIOGRAFÍA. general actualizada de los Poderes Legislativos en América Latina.
(3) El primero fue desarrollado por JACQUES LAMBERT (1973, 54) a inicios de la década de 1960,
como una herramienta metodológica para diferenciar al presidencialismo latinoamericano del presiden-
cialismo norteamericano y que sirviera para dar cuenta de la fortaleza del Ejecutivo frente a los otros po-
1. INTRODUCCIÓN
deres y la sociedad en los países ubicados entre el Río Grande y el Cabo de Hornos. El segundo fue desa-
rrollado por GUILLERMO O'DONNELL (1992) a inicios de la década de 1990, para explicar básicamente el
En este artículo se presentan los elementos que integran el control legislativo en nuevo tipo de liderazgo presidencial extremadamente personalizado, que combinaba afanes de reforma
del modelo económico con actitudes de tintes autoritarios, básicamente encamados en Carlos Menem en
los gobiernos presidenciales así como los mecanismos de insistencia que tienen los
la Argentina y Alberto Fujimori en el Perú.
Parlamentos para enfrentar el posible veto ejecutivo a las iniciativas de ley. Para (4) Nos referimos a los casos de Fernando Collor de Mello de Brasil, Carlos Andrés Pérez de Vene-
cumplir con este objetivo se han tomado los países latinoamericanos como caso de zuela, Jorge Serrano de Guatemala, Abdalá Bucaram de Ecuador, Raúl Cubas de Paraguay y Ernesto
estudio. Las intenciones son básicamente dos, una teórica que trata de ubicar el es- Samper de Colombia.
pacio del control legislativo dentro del sistema político y explicar el funcionamiento (5) LINZ (1993:128 y ss.) se preguntaba si el presidencialismo tenía algo que ver con la inestabilidad
del proceso que concluye en la promulgación de leyes, poniendo énfasis en el siste- política de las democracias iberoamericanas, y se respondía positivamente para lo que argumentaba que
es una forma de gobierno muy rígida, con un juego electoral de suma cero, con un cargo fuertemente uni-
ma de veto e insistencia, y otra empírica que busca presentar en términos generales personal y con ciertas elecciones de carácter plebiscitario. Marcaba una diferencia con los EE.UU., que, a
las disposiciones constitucionales sobre dichos temas en los casos estudiados. pesar de ser un país presidencialista, ha tenido históricamente mucha estabilidad democrática gracias a la
El texto se inscribe dentro de un proyecto de investigación más amplio (1) que fragmentación del campo político entre gobiernos federales y estatales, el papel del Tribunal Supremo, el
surge de la preocupación por el poco protagonismo dado a los Poderes Legislativos Senado y el sistema de partidos. Para Linz el presidencialismo tiene el grave riesgo de que una crisis de
gobierno se convierte casi siempre en una crisis de régimen.
(6) El caso más conocido es quizá el plebiscito realizado en Brasil en 1993, donde se pidió a la po-
(1) Nos referimos al proyecto: «El Parlamento en América Latina. Rendimiento del Poder Legisla- blación escoger entre el presidencialismo y el parlamentarismo y, por otra parte, entre la república y la
tivo: Una clave interpretativa de los problemas de gobernabilidad de la región» Ref: 1FD97-0906, que se monarquía constitucional. En La Asamblea Constitucional ecuatoriana también se discutió el tema, aun-
realiza en el Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal de la Universidad de Salamanca, bajo la di- que muy a la ligera. Pero el debate que se dio en los círculos académicos de ese país andino fue más ar-
rección de Manuel Alcántara y que se encuentra financiado con Fondos FEDER de la Unión Europea. duo e intenso. Al respecto se puede ver: PACHANO (1997).

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Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)
Núm. 112. Abril-Junio 2001
 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEOISLATIVO EN AMÉRICA LATINA MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

Después vinieron una serie de trabajos que buscaban definir con mayor preci- ción que hacían los ciudadanos del Legislativo y el Ejecutivo en sus respectivos
sión empírica la influencia e interacción de los distintos elementos institucionales en países.
el funcionamiento del presidencialismo. En su mayoría eran trabajos centrados en la
figura del Presidente o del Ejecutivo (7).
También se dedicaron esfuerzos al estudio de las relaciones entre el Ejecutivo y CUADRO 1

el Legislativo y de la llamada pugna de poderes (8), estudios en los que se rescataba

Instituciones que son indispensables ¿Quién cree Ud. que tiene más
el protagonismo del Legislativo dentro del sistema político. Además, como ya ha para la marcha de un país poder en el país?
quedado señalado, aparecieron algunos trabajos que, si bien no entraban dentro del (en porcentajes) (en porcentajes)

debate, aportaban nuevos elementos de análisis y, a la larga, se convirtieron en un Parlamentos Presidente El Parlamento El Gobierno
referente, desde la adscripción o la crítica. Estos trabajos sirvieron para reforzar la Argentina 37 54 9 43
visión del Presidente todo poderoso frente al resto de las instituciones débiles, por Bolivia 31 67 13 41
cierto, que eran prolongaciones carentes de respuesta (9). Brasil 30 65 24 47
Colombia 21 77 9 44
Costa Rica 31 52 9 45
Chile 47 85 17 49
2. PERCEPCIONES SOBRE EL LEGISLATIVO EN AMERICA LATINA Ecuador 26 67 29 41
El Salvador 38 54 10 44
Guatemala 26 40 8 28
Este segundo plano del Legislativo en las labores de gobierno que se despren- Honduras 61 83 18 50
de de algunos trabajos académicos, se observa también en la percepción de los ciu- México 49 75 16 52
dadanos de los distintos países de América Latina. En el cuadro 1 se presenta de Nicaragua 27 58 13 54
forma comparada los datos del Latinobarómetro de 1997 que ofrecen la evalua- Panamá 33 73 15 66
Paraguay 30 58 10 30
Perú 30 67 19 62
(7) Para un análisis detallado de la evolución de los estudios sobre el presidencialismo se puede ver: Uruguay 56 78 8 46
M. SERRAFERO: «Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina», Revista Mexicana de Sociolo- Venezuela 33 69 29 48
gía, vol. 60, núm. 2, 1998, 165-186. Entre los trabajos más representativos se puede citar: J. J. LINZ y A.
MEDIA 35,6 66,0 15,1 46,5
VALENZUELA (comp.): Las crisis del presidencialismo, Alianza, Madrid, 1997; D. NOHLEN: «Presidencia-
lismo vs. Parlamentarismo en América Latina (notas sobre un debate actual)» Revista de Estudios Políti- Fuente: Latinobarometro 1997.
cos, núm. 74, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991; D. NOHLEN y M. FERNÁNDEZ (ed.): El Elaboración: los autores.
presidencialismo renovado, Nueva Sociedad, Caracas, 1998; M. S. SHUGART and J. M. CAREY: Presi-
dents and Assamblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press,
Cambridge, 1992; S. MAINWARING y M. S. SHUGART (eds.): Presidentialism and Democracy in Latín
America, Cambridge University Press, Cambridge, 1997. S. MAINWARING: «Presidencialismo, multiparti- Al preguntar sobre las «Instituciones que son indispensables para la marcha de
dismo y democracia», Revista de Estudios Políticos, abril-junio 1995, núm. 88.
un país» (cuadro 1) las respuestas tienden a otorgar al Ejecutivo una evaluación mu-
(8) G. MOLINELLI: «Las relaciones Presidente-Congreso en Argentina '83-'95», Posdata 2, 1996,
59-90. J. SÁNCHEZ-PARGA, La pugna de poderes, Abya-Yala Ediciones, Quito, 1998; F. BURBANO y M. cho más alta que al Legislativo, siendo esta valoración especialmente relevante en
ROWLAND: Pugna de poderes presidencialismo y partidos en el Ecuador: 1979-1997, KAS-CORDES, ocho países en los cuales los Parlamentos no llegan ni a la mitad de la puntuación
Quito, 1998; A. CHEIBUB FIGEIREDO y F. LIMONGI: «Presidential Power, Legisltive Organization, and que reciben sus respectivos Presidentes, se trata de: Bolivia, Brasil, Colombia,
Party Behavior in Brasil», Comparative Politics, vol. 32 núm. 2, 2000; G. DILLON SOARES: «Las relacio- Ecuador, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela.
nes entre el ejecutivo y el legislativo: los programas de estabilización en América Latina» Revista de
Las respuestas a la pregunta «Quién cree Ud. que tiene más poder en el país» in-
Estudios Políticos, núm. 106, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1999; S. CARDENAL «Rendi-
mientos institucionales: clasificando y evaluando las relaciones Ejecutivo-Legislativo en Centroamérica» clinan aún más la balanza a favor del Ejecutivo en comparación con el Legislativo,
en A. S. CARDENAL y S. MARTI I PUIG (comp.): América Central las democracias inciertas. asimismo, la diferencia que hay entre los respectivos porcentajes confirma la centra-
UBA-TECNOS, Madrid, 1998; N. G. MOLINELLI, M. V. PALANZA y G. SIN: Congreso, Presidencia y Jus- lidad del Presidente en el régimen político y en la sociedad, de los que éste se con-
ticia en la Argentina, Bs. As., Temas, 1999. Ana María Mustapic: «Oficialistas y diputados: las relacio- vierte en referente, trayendo consigo una visión personalizada de la política. As-
nes ejecutivo-legislativo en la Argentina», Desarrollo Económico, vol. 39, núm. 156 (enero-marzo de pectos que han servido a los críticos del presidencialismo como parte de sus argu-
2000), entre otros. mentos.
(9) Ver nota a pie de página número 2.

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 MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ
LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA

CUADRO 2. Nivel de confianza en las instituciones Argentina, Perú, Venezuela, Guatemala, Panamá, Brasil, Nicaragua, Colombia, la
(resultados agregados y en porcentajes) percepción negativa se ubicó en porcentajes iguales y superiores al 70 por 100.
En 1997, los mexicanos, costarricenses y colombianos otorgaron niveles de con-
1997 1998
fianza similares al Presidente y al Legislativo, a este grupo se podrían sumar los
Parí:imento
lento Presidente Parlamento
Parlan Presiidente
Mucho- Poco- Mucho- Poco- Mucho- Poco- Mucho- Poco-
hondurenos y nicaragüenses, ya que la diferencia a favor del Presidente es de sólo 1
Algo Ninguna Algo Ninguna Algo Ninguna Algo Ninguna por 100. Paraguay y Argentina son los países donde los legislativos tienen un mejor
Argentina 33 62 23 71 18 79 22 77 índice de confianza frente a los Presidentes. El país con mayor brecha entre la con-
Bolivia 31 61 36 60 27 65 36 59
Brasil 27 70 36 63 23 75 41 58 fianza positiva agregada hacia el Presidente y el Congreso es Panamá con 18 por
Colombia 33 65 33 67 24 74 35 64 100 a favor del Presidente; en el resto de países hay diferencias de 5 por 100 (Vene-
Costa Rica 33 62 33 62 31 58 42 49
Chile 54 44 61 38 40 57 55 44 zuela y Bolivia), 7 por 100 (Chile, Uruguay, Guatemala, Perú), 8 por 100 (Ecuador)
Ecuador 20 75 28 67 18 80 35 64
El Salvador 49 46 49 46 31 65 42 56 y 9 por 100 (Brasil). En general se podría concluir que los ciudadanos latinoameri-
Guatemala 28 55 35 50 21 77 34 64 canos confían más en sus presidentes que en sus Congresos.
Honduras 54 44 55 42 46 41 56 33
México 34 63 34 65 35 60 42 56 Siguiendo los datos del Latinobarómetro de 1998 la brecha entre la percepción
Nicaragua 38 59 39 59 19 75 23 72
Panamá 27 69 45 51 23 76 24 74 positiva del Ejecutivo y la del Legislativo creció hasta casi duplicarse. De los casos
Paraguay 36 56 26 70 35 60 53 43 estudiados, en diez países, la diferencia oscilaba entre el 18 por 100 y el 10 por 100.
Perú 26 71 33 64 19 79 26 73
Uruguay 45 46 52 44 41 54 48 49 A la cabeza del grupo estaba Paraguay y Brasil con el 18 por 100, le seguían en or-
Venezuela 30 68 35 64 20 78 37 61 den descendente, Venezuela y Ecuador (17 por 100), Chile (15 por 100), Guatemala
MEDIA 35,2 59,8 38,4 58 27,7 67,82 38,3 58,6 (13 por 100), El Salvador, Colombia y Costa Rica (11 por 100) y Honduras el 10 por
Fuente: Latinobarometro 1997 y 1998. Elaboración: los autores.
100. Las diferencias entre el Ejecutivo y el legislativo en los otros países era en Bo-
livia (9 por 100), México, Uruguay y Perú (7 por 100); Argentina y Nicaragua (7 por
100) y Panamá que, gracias al considerable descenso de los índices de confianza en
Haciendo una lectura agregada (10) y comparada de los resultados obtenidos al el Presidente, sólo tenía un 1 por 100 de diferencia entre las dos instituciones.
preguntar el nivel de confianza que tienen los ciudadanos en ciertas instituciones, se
puede decir que en 1997 Brasil, Perú y Ecuador (11), eran los países en los que los
ciudadanos tenían una percepción más negativa sobre sus Legislativos, con valores CUADRO 3. Comparativo de los niveles de confianza por países
que iban entre el 70 por 100 y el 75 por 100. Mientras que los ciudadanos de Chile y Presidente 1997 Parlamento 1998 Presidente 1998
Nivel de Confianza Parlamento 1997
Honduras mostraban una percepción más positiva de sus respectivos Legislativos,
con el 54 por 100 de opiniones favorables. Es interesante señalar que, además, los Poca y ninguna Ecuador Argentina Ecuador Argentina
Perú Paraguay Argentina Panamá
ciudadanos de estos dos últimos países son los que evaluaban de mejor forma a sus
Panamá Ecuador Perú Perú
Presidentes (Chile 61 por 100 y Honduras 55 por 100). Venezuela Colombia Venezuela Nicaragua
Para 1998 la percepción negativa sobre los Legislativos crece en toda la región,
Colombia México Guatemala Ecuador
a excepción de México, Costa Rica y Honduras. Es notoria la pérdida de confianza
México Perú Panamá Guatemala
en algunos países como Guatemala donde el agregado poca y ninguna confianza Argentina Venezuela Nicaragua Colombia
crece en 22 puntos porcentuales entre 1997 y 1998. En El Salvador el crecimiento Costa Rica Costa Rica Colombia Venezuela
fue de 19 por 100, en Argentina de 17 por 100, en Nicaragua de 16 por 100, en
Mucha y algo Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia
Chile de 13 por 100 y en Venezuela de 10 por 100. Durante 1998 en Ecuador,
Nicaragua Nicaragua El Salvador El Salvador
Paraguay Panamá Paraguay México
(10) Por lectura agregada nos referimos a la suma de los porcentajes de mucha y algo de confianza Guatemala Guatemala México Costa Rica
para ser utilizado como un indicador de actitud positiva hacia la variable evaluada, y a la suma deboca y El Salvador El Salvador Costa Rica Uruguay
ninguna confianza como muestra de una actitud negativa. Uruguay Uruguay Chile Chile
(11) Estos tres países corresponden con los países peor evaluados en la escala de institucionaliza- Chile Honduras Uruguay Paraguay
ción de los partidos políticos hecha por MAINWARJNG y SCULLY (1995). Teóricamente se puede establecer Honduras Chile Honduras Honduras
una relación entre calidad de los partidos políticos y la calidad de los Legislativos puesto que éstos son
los encargados de la representación y la participación política. Fuente: Latinobarómetro, 1997 y 1998. Elaboración: los autores.

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 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

A manera de hipótesis se podría decir que la peor imagen del Parlamento en re- ciendo nuevamente una lectura agregada, llama la atención que en Chile y Costa
lación con el Presidente (indistintamente de la calidad de la gestión de gobierno) se Rica los diputados dicen tener más confianza en el Presidente que en el propio Par-
produce debido a que el primero es el espacio natural de procesamiento del conflicto lamento al que pertenecen. En los casos de Honduras y Guatemala la diferencia es
y el disenso en el sistema democrático. Además, la propia lógica del trámite parla- de apenas 1,5 por 100. Mientras en los otros países los diputados dicen tener más
mentario puede transmitir una sensación de inmovilismo y obstrucción. A estos fac- confianza en el Parlamento que en el Presidente de la República.
tores hay que añadir que, al ser un cuerpo colegiado, el Congreso es más propenso a
tener miembros que lo desprestigien. Por otra parte, la tradición personalista de la
CUADRO 5. Y en relación a las siguientes personas, grupos e instituciones, me gustaría saber,
política latinoamericana confiere un plus a la figura presidencial.
¿qué grado de confianza, le merece su actuación en la vida pública de su país?
En el cuadro 4 se observa que entre el 12 y el 47 por 100 de los ciudadanos lati-
(repuestas en porcentajes)
noamericanos entrevistados está de acuerdo en que la «democracia puede funcionar
sin parlamento». Estas respuestas se pueden interpretar a la luz de la experiencia de- El Presidente de la República El Parlamento
mocrática de los países ya que Uruguay y Costa Rica, considerados como países es- Países y Legislaturas
Mucha Bastante Poca Ninguna Mucha Bastante Poca Ninguna
tables y con un índice de calidad democrática superior, son los que ofrecen los por-
centajes menores, donde se percibe al Congreso como un componente indispensable México 1997-2000 30,6 22,6 37,1 9,7 26,6 38,7 30,6 4,0
Guatemala 1995-1999 36,5 27,0 30,2 6,3 23,8 38,1 30,2 7,9
del sistema democrático. Los altos porcentajes que muestran Venezuela y Colombia, Honduras 1997-2001 31,0 49,3 19,7 0 29,6 52,1 18,3 0
las otras dos democracias históricas de América Latina, pueden ser un reflejo de la El Salvador 1997-2000 26,6 16,4 41,1 15,9 20,6 45,8 28,3 5,4
crisis del sistema de partidos, en el primer caso, y de la violencia política que impera Nicaragua 1996-2001 21,4 21,4 31,4 25,7 21,4 28,6 44,3 5,7
en el segundo. Los países en los que los ciudadanos están en mayor medida de Costa Rica 1998-2002 42,9 42,9 12,2 2,0 34,7 44,9 18,4 2,0
acuerdo en que «el país puede funcionar sin Parlamento» son Panamá y Ecuador. Ecuador 1998-2003 28,6 41,1 25,9 2,7 19,6 55,4 23,2 1,8
Chile 1997-2001 48,3 42,7 9,0 0 18,2 65,9 13,6 2,3
Este último país presenta siempre los peores indicadores en todos los aspectos que
no hacen más que reflejar una realidad de crisis total de las instituciones y del siste- Fuente: Proyecto Élites Parlamentarias en América Latina.
ma político. Elaboración: Los autores.

3. APROXIMACIÓN TEÓRICA
CUADRO 4. La democracia puede funcionar SIN parlamento
(resultados presentados en porcentajes) Las tareas de los Parlamentos dentro del proceso legislativo y como órganos de
control, tradicionalmente, han sido estudiadas por las distintas ramas del Derecho
URUGUAY COSTA RICA ARGENTINA EL SALVADOR CHILE HONDURAS
Constitucional, disciplina en la que ha primado la razón procedimental y la preocu-
12 15 18 18 19 20
pación por la coherencia entre los principios filosófico-jurídicos y lo establecido por
NICARAGUA PERÚ BOLIVIA MÉXICO PARAGUAY
las constituciones y las leyes.
22 .26 27 28 31
La Ciencia Política marca la diferencia con la tradición jurídica al abordar el
GUATEMALA COLOMBIA VENEZUELA PANAMÁ ECUADOR tema buscando las implicaciones que tiene la labor del legislativo en las relaciones
32 38 38 42 47 de poder dentro de un sistema político. Sin que esto quiera decir que estos estudios
Fuente: Latinobarómetro 1997. se alejen por completo del típico objeto de estudio del Derecho —constituciones, le-
Elaboración: los autores. yes, códigos y reglamentos— pues éstas marcan las reglas en las que se da el juego
político, aunque se insiste más en la búsqueda de relaciones reales de causalidad que
Finalmente el cuadro 5 muestra los resultados de la pregunta formulada especí- en el «deber seo> normativo.
ficamente a diputados de ocho países latinoamericanos sobre el grado de confianza El propio avance de la investigación, sobre este poder del Estado, especialmente
en sendas instituciones (12). Siendo para ambos casos unos índices elevados. Ha- de las hechas con enfoque neoinstitucional, ha mostrado la necesidad de profundizar
en el conocimiento del proceso depolicy making, entendido como el papel de los Par-
lamentos en la elaboración legislativa y en los procesos de toma de decisiones (13).
(12) La pregunta se formuló en el seno de la investigación «Élites Parlamentarias en América Lati-
na», dirigido por Manuel Alcántara y financiada por la Comisión Interministerial de Ciencias y Tecnolo-
gía de España (ref. SEC95-0845). (13) Este tipo de enfoques ha sido denominado por: P. NORTON (1990): «Parliaments. A Framework

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 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATTVO EN AMÉRICA LATINA
MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

Otro posible enfoque es el que asume las distintas funciones que desempeñan y sus ideas de un poder dividido, que representase la estructura estamental de las so-
los Legislativos en el sistema político, es decir, además del estudio de la participa- ciedades, o los planteamientos de la división como una forma de compartir el poder
ción de éste en la toma de decisiones, se estudian aspectos como su propia organiza- en el contexto de los absolutismos monárquicos y de tener instituciones que funcio-
ción, su relación con los partidos políticos, su papel como formador, promocionador nen como formas de control del poder político.
y receptor de élites políticas, y otros a establecerse de acuerdo con el contexto en el Cabe recordar que la adopción del presidencialismo en América Latina se debe
que se estudie. Lo que en oposición al planteamiento de Norton podría llamarse pa- fundamentalmente a la influencia del modelo de gobierno diseñado por los padres
radigmas no restrictivos (Martínez: 2000, 15). fundadores de los Estados Unidos, país en el que toma forma operativa el principio
Al ser éste un trabajo exploratorio, nos enmarcaremos dentro del paradigma res- de la separación de poderes. Este sistema se basa en que el Congreso, tanto en lo po-
trictivo, es decir se trata de definir el marco en el que se desenvuelve la función de lítico como en lo legislativo, controle al Presidente y viceversa (el sistema de checks
control político y la capacidad que tienen los Parlamentos para imponer su criterio and balances) (16).
en el proceso legislativo ante el veto del Ejecutivo. A partir de esta primera aproxi- Valenzuela (1998:3) señala que entre los factores históricos y coyunturales que
mación se pretende obtener una base para establecer similitudes y diferencias entre llevaron a la adopción del sistema, sobresalen el temor que tenían al absolutismo
los casos, lo cual permitirá a futuro desarrollar hipótesis explicativas. Todo lo ante- monárquico europeo, que les hizo idear un sistema para controlar al Ejecutivo y li-
rior tienen que ser leído a través de la variable presidencialismo, la misma que brin- mitar su poder. Y la preocupación que sentían ante la posibilidad de que en la Asam-
da condiciones diferenciales a nuestros casos de estudio. blea Legislativa se instalase la plebe y la demagogia o de que se convirtiese en un
En los regímenes presidenciales, el principio de separación y división de pode- órgano donde se impusiese la «dictadura» de las mayorías, para lo que, a manera de
res, la elección separada del Jefe del Gobierno y la Cámara de Representantes (la prevención, dividieron el Legislativo en dos cámaras, lo que hacía que se conforma-
doble legitimidad planteada por Linz), y la autonomía institucional, brindan más in- se con más criterios de representación a la vez que cada una cumplía funciones de
centivos y eficacia al control parlamentario entendido en un sentido más tradicional, control mutuo. El sistema de separación de poderes quedó definitivamente consti-
es decir referido a la sanción y destitución de los funcionarios, y en lo referente al tuido con las atribuciones de arbitro constitucional que se le concedió al Poder Ju-
proceso legislador incluye nuevos actores y figuras jurídicas en el ámbito de la toma dicial.
de decisiones. No hay que olvidar que sólo en el presidencialismo se pueden dar los Siguiendo con el análisis de los Estados Unidos como prototipo presidencial,
gobiernos sin mayoría parlamentaria, también llamados gobiernos divididos, cir- Sartori (1994:101) mantiene que se trata de un sistema en el que no solo hay separa-
cunstancia en la que el partido o coalición del Jefe del Gobierno no es la misma que ción de poderes, sino también división de poderes. Esto es posible gracias a que se
el bloque o coalición mayoritaria del Legislativo. «separa» al Ejecutivo del apoyo del Parlamento y a que existen instituciones distin-
Como ya se ha señalado en un trabajo anterior (14) en lo relacionado a las for- tas que son titulares de cada uno de los poderes tradicionales del Estado.
mas de gobierno es muy peligroso hacer «fotos fijas», pero en este caso usaremos La separación de poderes implica, además de la relativa autonomía de las insti-
como criterio metodológico, para definir presidencialismo, a la elección directa por tuciones que ejercen determinadas funciones dentro del sistema político, un modelo
parte de los votantes del Jefe de Gobierno (15) (Sartori, 1994:97). en el que se comparten poderes y se busca la colaboración de los mismos, ya que és-
tos no son recíprocamente independientes en todos los aspectos. Por ejemplo: a pe-
El principio de separación de poderes, es un aspecto que se convierte en esencial
sar de las variaciones procedimentales que pudiera existir, para la aprobación de las
para definir el protagonismo de los legislativos en el proceso de gobierno. Es casi un
leyes o los tratados internacionales se necesita el visto bueno de los dos poderes.
lugar común citar las influencias político-filosóficas de Montesquieu, Locke y Kant
En definitiva, a pesar de ser organismos que tienen sus respectivas cuotas de po-
der, autonomía en su funcionamiento y legitimidad, el uno necesita del otro para
for Analysis», Western European Polítics, núm. 3, pp.1-9, como paradigma restrictivo (citado en A. funcionar. Es precisamente cuando falta colaboración entre los dos poderes que se
MARTÍNEZ: 2000, 14).
da la llamada pugna o conflicto de poderes. En este sentido, la gran diferencia entre
(14) «Los diferentes casos nacionales democráticos ofrecen hoy en día tal grado de matices y de va-
riaciones en las relaciones entre sus gobiernos y parlamentos, que obliga a generar constantemente mode-
el parlamentarismo y el presidencialismo es que el primero lleva implícita la coope-
los diversificados de comprensión. Además, el dinamismo de la situación hace inevitable que dichos mo- ración inmediata entre los poderes, mientras que en el segundo el Jefe de Gobierno
delos sean abiertos y que permanezcan permeables a la aceptación de las repercusiones que pudieran pro- debe generar incentivos para que esta cooperación se dé.
ducir los otros aspectos del sistema político (ALCÁNTARA, 1995, 104).
(15) El caso boliviano que aquí se incluye, puede prestarse a varias interpretaciones, pero encaja
dentro de nuestro criterio porque la capacidad de elegir del Congreso es una situación extraordinaria que
se da después de que ninguno de los candidatos haya ganado en elecciones directas y se la hace a partir de (16) El pensamiento político de los padres fundadores, puede leerse en: A. HAMILTON, J. MADISON y
los candidatos finalistas electos por todos los votantes. J. JAY: El Federalista, Fondo de Cultura Económica, México, 1994.

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 LAS RELACIONES EJECUTTVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA
MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

En los países de América Latina, si bien se imitó el modelo presidencial con se-
Gobierno y el bloque de mayoría actúan prácticamente fusionados. En el parlamen-
paración de poderes, existen otros factores como el modelo de Estado, el caudillis-
tarismo la sanción a un funcionario o el triunfo de una moción de censura a un deter-
mo, la debilidad de los partidos políticos y la estructura de los mecanismos de con-
minado Ministro sería el equivalente a la pérdida de mayoría y la consecuente caída
trol que marcan diferencias en los resultados (17). Mainwariang y Shugart (1997),
del Gobierno.
sostienen que el sistema de partidos y el grado de poder (especialmente legislativo)
Dentro de este debate se han hecho algunas propuestas con el fin de ajustar el
que se asignaron al Presidente en cada uno de los países son los ejes sobre los que
control legislativo a la coyuntura actual (19). De toda esa discusión queremos resca-
varía la fortaleza del gobierno presidencial.
tar dos puntos. El primero se refiere al hecho de que el principal efecto que tiene
Sartori (1994:110) plantea, aunque sin desarrollar mucho la idea, que en última ahora el control en los sistemas parlamentarios es «el de proporcionar información a
instancia el problema del presidencialismo latinoamericano reside en la división de los electores [...]. No produce, por lo tanto, consecuencias inmediatas en la estabili-
poderes que a la larga mantiene al Presidente en una «perenne e inestable oscilación dad del gobierno, pero sí difusas, por lo que es una actividad, cuyo permanente e in-
entre el abuso del poder y la falta del mismo». Se considera válida esta hipótesis tenso ejercicio es indispensable para que el gobierno se sepa expuesto a los electores
que, por un lado, pone en evidencia que en el presidencialismo el Jefe de Gobierno en cada uno de sus actos» (Portero, 1998:28). Es decir, hay un traslado de las esferas
no es una especie de ser todo poderoso y, por el otro, que los Legislativos pueden de sanción a los funcionarios.
llegar a tener mucho poder en los gobiernos presidenciales. El segundo tiene que ver con el hecho de facilitar el papel de las minorías y la
Centrándonos en la línea de interés del presente trabajo, se entiende por Control oposición como actores naturales del control parlamentario, sin que esto lleve a ma-
Legislativo a la tarea parlamentaria de control centrada en el examen y la evaluación yores riesgos de desestabilización y bloqueo al gobierno.
de la gestión pública de un Gobierno, no tanto en la perspectiva de lo jurídico, sino En cuanto al segundo eje de análisis se entiende por Insistencia a la capacidad
más bien en la perspectiva de los resultados, de su rendimiento. que tiene el Poder Legislativo para, a través de procedimientos especiales, pasar por
Esta definición tiene tres características. Primero que se trata de mecanismos de alto el veto parcial o total del Ejecutivo a un determinado proyecto de ley y conse-
control político, es decir que está muy vinculada a la correlación de poder que se da guir que éste sea promulgado tal y como salió de la cámara y sin modificaciones. El
dentro del sistema político; en segundo lugar, no se trata de un control o una evalua- procedimiento consiste, por lo general, en un nuevo debate y nuevas votaciones en
ción de cuentas, que por lo general lo realizan organismos especializados más o me- las que la moción de insistencia deberá obtener el apoyo de una mayoría cualificada.
nos independientes, y por último, no es un control estrictamente jurídico, aunque al La legislación de los distintos países adopta diversos términos o giros lingüísticos
tratarse de Estados de derecho, para ejercer el control es necesario seguir ciertas re- para referirse al proceso de insistencia pero aquí se entenderá como tal a todo proce-
glas procedimentales. so legislativo de interacción entre el Parlamento y el Gobierno que cumpla con las
características arriba señaladas.
Otra segunda precisión necesaria se refiere a la diferencia del control legislativo
La «fusión» entre mayoría legislativa y Presidencia del Gobierno hace que el
en las formas presidencialistas y en las formas parlamentarias de gobierno, aunque en
proceso de elaboración de leyes en los gobiernos parlamentarios (20) no implique el
las dos el control es ejercido por los Parlamentos (18). El funcionamiento real del con-
juego de poder entre Ejecutivo y Legislativo que se puede dar en los gobiernos pre-
trol legislativo es diferente por el papel que desempeñan los Legislativos en la forma-
sidenciales, en los que cada actor tiene capacidad de iniciativa legislativa y veto.
ción del Gobierno al cual va a fiscalizar y por los efectos reales de sus decisiones.
En el presidencialismo, es el Legislativo que, como es natural, hace la discusión
La discusión sobre el control en los gobiernos parlamentarios es un tema de y correcciones de las leyes mediante debates en una o dos cámaras, según el caso.
preocupación constante entre politólogos y constitucionalistas, especialmente eu- Después pasa el proyecto al Presidente quien puede aprobarlo para que la ley co-
ropeos, que ven que al tratarse de una forma de gobierno que se sustenta en el prin- mience a regir, o puede negar el proyecto de ley por completo o introducir modifica-
cipio de la mayoría parlamentaria, las posibilidades reales de control que pueda te-
ner el Parlamento sobre el Gobierno sean escasas, porque, en última instancia, el
(19) Para un análisis específico puede verse: A. GARRORENA MORALES (1998), que hace una pro-
(17) Para un análisis sobre las diferencias doctrinales que inspiran el presidencialismo de estadouni- puesta de cinco puntos para renovar la función de Control legislativo, estas influirían en: a) el sujeto al
dense y el argentino se puede ver: S. ETCHEMENDY: «LOS fundamentos teóricos de los presidencialismos que está encomendado el control, b) a las técnicas puestas a su disposición para ejercerlo, c) a los ámbitos
Argentino y norteamericano: Una comparación entre Alberdi y el Federalista», Agora, núm. 8, 1998, a los cuales el control se realiza, d) al tiempo u oportunidad parlamentaria del control y e) a la proximidad
169-168. o inmediación con los intereses sociales que hoy cabe predicar de dicha tarea.
(18) COTTA (1997,1124). Define Parlamento como: «Una asamblea en cuya base hay un "principio (20) Sobre el mecanismo legislativo en el gobierno parlamentario español, puede verse: R. BUSTOS
de representatividad", variadamente especificado, que determina los criterios de su composición». Vale (2000): «La función legislativa», en A. MARTÍNEZ (ed.): El Congreso de los diputados en España: funcio-
resaltar que estamos hablando siempre en contextos democráticos. nes y rendimiento, Tecnos: Madrid, 2000, págs. 37-68.

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 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA
MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

ciones para que el Congreso las incluya o rechace. El primer caso es conocido como CUADRO 6. Pensando en el trabajo que desempeña como Diputado, ¿cuál es el grado
veto total y el segundo como veto parcial. de importancia: mucha, bastante, poca o ninguna, que otorga Ud. durante su actividad
Dos de los estudios más completos sobre el tema del presidencialismo en Amé- parlamentaria a los siguientes aspectos?
rica Latina, Shugart y Carey (1992) y Mainwaring y Shugart (1997) plantean que las
México Guatemala Honduras El Salvador Costa Rica Ecuador Chile
atribuciones legislativas del Ejecutivo, entre las que se cuenta la capacidad de veto ACTIVIDADES
1997-2000 1995-1999 1997-2001 1997-2000 1998-2002 1998-2003 1997-2001
del Presidente sobre los proyectos de ley, son de las variables que más inciden en el M-B 96 96,8 94,4 91 77,6 86,6 84,1
tipo de presidencialismo que se da en cada uno de los países. Por lo que, en oposi- P-N 4 3,2 5,6 9 20,4 12,5 15,9
ción, el conocimiento de los mecanismos que brindan las constituciones a los Legis- M-B 96 93,5 67,6 100 93,8 84,9 96,5
lativos para superar el veto del Ejecutivo, se convierten en indicador de la fortaleza P-N 4 3,2 32,4 0 6,1 15,2 3,4

del Legislativo. Resolver los problemas del país. M-B 94,4 96,9 100 96,8 93,9 92 87,5
P-N 5,6 3,2 0 3,2 6,1 7,1 10,2
Se considera al veto como la limitación más importante a la capacidad legislati-
va de los Congresos, ya que es el último recurso del Ejecutivo para imponer su de- Controlar la actuación delgobier-
M-B 78,2 77,8 71,9 82,7 91,9 70,6 88,7
seo sobre las decisiones del Legislativo emitidas como leyes. Las insistencias son a P-N 21,7 22,2 28,2 17,4 8,1 27,7 11,4
la vez el último recurso del Congreso y su utilización implica el «triunfo» de éste Defender los intereses de su parti-
sobre el Ejecutivo cuando la voluntad de las dos ramas se enfrentan. Los vetos e in- do. . M-B 78,6 85,8 94,3 80,3 81,6 65,2 67
P-N 21,4 14,3 5,6 18 18,4 33,1 33
sistencias son, en algunas ocasiones, indicadores de conflicto y de poder relativo.
Un gran número de vetos puede ser considerado un indicio de cierto nivel de con- M-B 77 80,9 40,8 66,3 53,1 17,9 54,5
P-N 23 19 59,2 31,5 46,9 79,4 44,3
flicto entre ambas ramas. Es menos claro si los vetos son un indicador de poder del
Representar los intereses de su
Ejecutivo (porque son usados) o de poder del Congreso (porque los provoca). Que provincia o departamento . . . M-B 91,3 79,4 97,2 76,2 81,2 88,4 98,9
las insistencias se den es relativamente más difícil y tiene sentido considerarlas P-N 8,7 1,6 2,8 5,3 18,8 8,1 1,1
como un indicio de conflicto y/o poder del Congreso (Molinelli: 1999, 102-3). DIP. 19 18,5
NAC.

Nota explicativa: los porcentajes que pudiesen faltar en la suma de las respectivas casillas correspon-
den a las respuestas: No Sabe-No Contesta. Los resultados se presentan de forma agregada M-B corres-
4. CONTROL LEGISLATIVO E INSISTENCIA ponde a la suma de las respuestas de mucha y bastante importancia y P-N corresponde a la suma de las res-
puestas de poca y ninguna importancia. En la última variable medida la abreviación DIP.NAC. correspon-
de a los casos en los que hay diputados que se eligen en distrito nacional, a los que no corresponde esa
El cuadro 6 ofrece una panorámica del grado de importancia que brindan los di- pregunta.
putados de algunos países latinoamericanos a distintas tareas, cada una de las cuales Fuente: Proyecto Élites Parlamentarias en América Latina.
estaría relacionada, directa o indirectamente, con una de las tres funciones tradicio- Elaboración: Los autores.
nales de los Parlamentos: representar, legislar y controlar. La elaboración de leyes es
la tarea que los parlamentarios perciben como más importante y la labor de control
es a la que menos importancia le dan los diputados. Esta gradación en las tareas de rácter formal que de fondo, las Constituciones contemplan el derecho de los miem-
los diputados ya es un buen indicador acerca de la menor predisposición a ejercer bros del Legislativo a hacer preguntas a los miembros del Gabinete y de recibir la
control del Ejecutivo. información que soliciten a cualquier funcionario (21). Otras características comu-
nes que vienen recogidas en las Cartas Magnas son: la atribución de formar comisio-
nes de investigación y la obligación del Jefe de Gobierno de presentar por lo menos
4.1. El Control Legislativo un informe anual ante su respectivo Legislativo. En todos los países también se deja
claro que el hecho de que un funcionario sea sancionado en juicio político por el
El control legislativo es una actividad que no sólo va dirigida al Ejecutivo (Pre- Congreso no le deja exento de las responsabilidades jurídicas, sean éstas civiles o
sidente y Gabinete) sino que también incluye al Poder Judicial y a los altos funcio- penales, de sus acciones.
narios en cuyo nombramiento el Legislativo es corresponsable. Pero aquí nos cen-
traremos en el control del Legislativo al Ejecutivo.
En general, todos los países estudiados reconocen como una de las funciones del (21) Las Constituciones o la legislación secundaria señalan que esta atribución se limita en los ca-
Legislativo la tarea de control y fiscalización del Ejecutivo. Con matices más de ca- sos de secreto de sumario judicial.

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En Nicaragua y El Salvador la no comparecencia del funcionario a las comisio- Lo anterior se relaciona con el número de instancias de decisión que hay durante
nes y la obstrucción de las labores de investigación por parte de los funcionarios, el proceso, en todos los países unicamerales hay una sola instancia de decisión, la
trae como sanción la destitución del cargo. cámara única actúa como parte acusadora y tribunal.

CUADRO 7. Tipos de legislativos en América Latina CUADRO 8. Injerencia del Ejecutivo en la destitución de los miembros del gabinete censurado
por los Legislativos
UNICAMERALES BICAMERALES
La decisión corresponde El Presidente puede
Costa Rica Argentina Destitución automática
al Presidente apelar la decisión
Ecuador Bolivia
El Salvador Colombia Argentina Bolivia Guatemala
Guatemala Chile Colombia Costa Rica Uruguay
Honduras México Chile Ecuador (a partir de 1998)
Nicaragua Paraguay Ecuador (desde 1979 hasta 1998) El Salvador
Panamá República Dominicana México Paraguay
Perú Uruguay Perú
Venezuela Brasil República Dominicana
Venezuela
Fuente: Base de Datos: Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano.
Elaboración: los autores. Fuente: Base de Datos: Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano.
Elaboración: los autores.

A excepción de Honduras y Nicaragua, donde la Constitución no deja claro el

En los países bicamerales suele haber dos instancias, la Cámara baja, actúa
tipo de sanción y el procedimiento para juzgar al Gabinete, en todos los países se
como parte acusadora y el Senado realiza las labores de tribunal. En Colombia los
contempla el juicio político a los Ministros. Se entiende como juicio político (22) a
juicios políticos a los miembros del Gabinete se realizan en sesión conjunta de las
las acciones de control que tienen consecuencias formales para el ejercicio de la fun-
dos Cámaras. En Bolivia y Paraguay cada Cámara tiene autonomía para realizar in-
ción del acusado, efecto que suele ser la destitución automática del cargo o la obli-
terpelaciones por separado.
gatoriedad de presentar la renuncia ante el Presidente de la República para que éste
En el caso del juicio político al Presidente de la República el esquema se com-
la acepte o rechace.
plica más porque las Constituciones son más precisas al delimitar los motivos para
Los países con destitución automáticas del miembro del Gabinete sancionado la destitución del Jefe del Ejecutivo, normalmente se contemplan causales de tipo
son: Argentina, Colombia, Chile, México, Perú (a menos que sea voto de confianza) jurídico y causales de tipo político, lo que lleva a que en algunos países actúe como
República Dominicana y Venezuela. Mientras que en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, parte del proceso el tribunal superior de justicia. En otros países se separan los pro-
El Salvador y Paraguay, la decisión depende del Presidente de la República. En los cesos y primero se juzga al Presidente en el Legislativo y posteriormente se realiza
casos de Guatemala y de Uruguay el Presidente puede apelar la decisión, la misma un juicio regular a través del Poder Judicial.
que puede ser acatada o ratificada por el Legislativo en votación especial con mayo-
ría cualificada (cuadro 10).
Una primera diferencia de los casos estudiados está dada por el número de cá- CUADRO 9. Instancias de decisión en juicios políticos a presidentes
maras que componen el Legislativo, en el cuadro 7 se observa que el unicameralis-
Juicio conjunto: Poder legislativo y judicial Juicio exclusivamente legislativo
mo predomina en América Central, lo que quizá se pueda explicar por el reducido
tamaño de los países. En este grupo se incluyen Ecuador, Perú y Venezuela. Estos Costa Rica Argentina
dos últimos países tenían sistemas bicamerales, pero en la Constituyente peruana de Bolivia Colombia
Guatemala Chile
1993 y la venezolana de 1999 se adoptó el sistema unicameral. Nicaragua México
Paraguay
Ecuador

(22) En los distintos paises este mecanismo adopta diversos nombres, pero aquí llamaremos Juicio Fuente: Base de Datos: Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano.
Elaboración: los autores.
Político a todo procedimientos de control con las características arriba nombradas.

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Los Estados en los que, para enjuiciar al Presidente actúan de forma conjunta el En los países centroamericanos de El Salvador, Guatemala y Nicaragua, el Le-
Poder Legislativo y el Poder Judicial son: Costa Rica, Bolivia Nicaragua y Guate- gislativo tiene la capacidad de declarar la incapacidad física o mental del Presidente,
mala. Los países con esquema exclusivamente legislativo son Argentina, Colombia, previo informe de una comisión médica nombrada para el efecto.
Chile, México, Paraguay, Ecuador. Perú y Uruguay, aunque en su práctica política cotidiana real sean muy diferen-
Los veredictos en los procesos a los Presidentes, ya sea como autorización de tes, se enmarcan en un modelo distinto de control legislativo, pues, a pesar de tratar-
juicio o como resolución final, siempre se toman por mayoría cualificada (cua- se de formas de gobierno presidenciales tienen instituciones con elementos parla-
dro 10), normalmente equivalente a los dos tercios de los votos. mentarios, especialmente, la figura del Consejo de Ministros, como un cuerpo cole-
giado al interior del Ejecutivo, y la capacidad del Presidente de la República de
disolver el Poder Legislativo y convocar a nuevas elecciones en los casos en que
CUADRO 10. Mayorías necesarias para censura haya una clara oposición a la gestión de los ministros.
Las particularidades del caso peruano son: el voto de confianza a las iniciativas
PAÍSES MIEMBROS DEL GABINETE PRESIDENTE
de gobierno que pueden solicitar el Consejo de Ministros o cada Ministro por sepa-
Argentina Dos terceras partes ministros. Dos tercios rado al Congreso de la República y en la figura del Presidente del Consejo de Minis-
Mayoría absoluta Jefe de Gabinete.
tros, nombrado por el Presidente de la República, que se encarga de la relación entre
Bolivia Mayoría absoluta de las Cámaras reunidas Dos tercios para iniciar proceso
el Ejecutivo y el Legislativo y la coordinación de los ministerios.
para responsabilidades políticas y dos terce- En los casos en que el presidente del Consejo de Ministros o un Ministro haga
ras partes por políticas de la aprobación de una iniciativa cuestión de confianza, la no aceptación de la mis-
ma por parte del Congreso implica la dimisión del gestor o gestores de la propuesta.
Colombia Mayoría absoluta de los miembros de cada Dos tercios La Constitución peruana contempla también la posibilidad de que un Ministro o el
una de las Cámaras
Consejo en pleno sean censurados, previa presentación de la moción por parte de no
Costa Rica Dos tercios Dos terceras partes declaran procedente jui- menos del veinticinco por 100 del número legal de diputados y la aprobación de la
cio misma con más de la mitad de los votos. El Presidente puede disolver el Congreso y
convocar a nuevas elecciones si este ha censurado o negado su confianza a dos Con-
Chile Se acepta la acusación con la mayoría sim- Acusación se acepta por el voto de la mayo- sejos de Ministros.
pie y se resuelve con mayoría cualificada ría de los diputados y la resolución por los
dos tercios del senado
En Uruguay, a parte del trámite regular de control político que realizan las cá-
Ecuador Mayoría absoluta Dos terceras partes de los integrantes maras al gabinete, en el que la Cámara de Representantes acusa al funcionario y la
del Senado hace las veces de tribunal, existe un procedimiento extraordinario por
Guatemala Mayoría absoluta para primera decisión y Para declara el inicio de la causa dos terce- el cual una de las Cámaras puede solicitar la reunión de las dos Cámaras en Asam-
dos tercios para ratificación ras partes del total de los diputados del con- blea General para censurar los actos de administración o de gobierno. La desapro-
greso
bación podrá ser individual, plural o colectiva y deberá contar con el voto favora-
Panamá En el debate para la aceptación de la causa se Igual ble de la mayoría absoluta de la Asamblea. La desaprobación implica la renuncia
necesita el voto de la mitad de los diputados del Ministro, los Ministros o del Consejo de Ministros según sea del caso. El Pre-
y para la resolución las dos terceras partes sidente de la República podrá pedir que se revise la decisión de la Asamblea, cuan-
do ésta haya sido votada por menos de dos tercios. Para que la Asamblea manten-
Paraguay Dos terceras partes Dos tercios de presentes en los diputados
ga la decisión se necesita el voto de más de los tres quintos de los componentes de
para iniciar y dos tercios del total en el Se-
nado para resolver la causa la Asamblea. En caso de que el organismo mantenga, por menos de los tres quintos
del total de sus componentes, su decisión de desaprobar la labor del gabinete o de
Uruguay Inicio de procesos con la mayoría de la Cá- sus miembros, el Presidente de la República puede mantener a sus Ministros y di-
mara de Representantes y el veredicto con solver las Cámaras. Circunstancia que nunca ha ocurrido desde la transición de-
el con las dos terceras partes del Senado.
mocrática de 1984.
Venezuela Tres quintas partes Comparando estos dos modelos, se puede decir que mientras en Perú se bus-
Fuente: Base de Datos: Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano. ca el apoyo a acciones de gobierno a través del voto de confianza, en Uruguay se
Elaboración: los autores. presenta un escenario que puede convertirse en un juego de poderes entre el Eje-

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cutivo y el Legislativo, en el que se permite al Gobierno procesar el conflicto sario hablar de veto porque son dos procesos necesarios entre sí ya que si no se da el
que le puede generar una mayoría opositora a través de la convocatoria de nue- veto por el Ejecutivo, el Congreso no puede recurrir a la insistencia.
vas elecciones. Según las Constituciones los vetos pueden ser de dos tipos: totales cuando el
Al tratarse de formas de control próximas al esquema parlamentario clásico, es Presidente rechaza todo el proyecto de ley aprobado por el Legislativo y parciales
menester referirse a la reforma constitucional argentina de 1994 que creó la figura cuando el Presidente pone objeciones sólo a una parte del proyecto de ley, parte so-
del Jefe de Gabinete, para que se encargue de la administración general del país y de bre la que él tiene que ofrecer alternativas para que el Congreso las discuta y se alla-
las relaciones del Gobierno con el Congreso. De este funcionario es importante se- ne al veto o simplemente insista sobre el proyecto original dejando de lado las suge-
ñalar dos cosas: primero, que a pesar de ser nombrado directamente por el Presiden- rencias presidenciales.
te de la República tiene responsabilidad política directa ante el Congreso de la Na- De todos los países estudiados, Guatemala es un caso único porque no brinda al
ción, y, en segundo lugar, que para que se dé su destitución a través de un juicio po- Ejecutivo la posibilidad de vetar parcialmente la ley. En todos los otros casos el Pre-
lítico, sólo es necesario el voto de la mayoría de los diputados; mientras que para sidente tiene derecho a veto parcial. El veto total a los proyectos de ley es una atri-
destituir a cualquier otro miembro del gabinete es necesario el voto de las dos terce- bución de todos los Jefes de Gobierno latinoamericanos, lo que es visto como un in-
ras partes. Al parecer, la intención de la reforma era crear un «fusible» entre el Pre- dicador de su fortaleza frente a los otros actores del sistema político. Sólo en los ca-
sidente de la República y el Legislativo que absorbiera todo el desgaste de los posi- sos de Chile y Honduras no se habla explícitamente de la capacidad del Presidente
bles conflictos de poderes. para vetar totalmente un proyecto de ley, pero la Constitución contempla figuras ju-
Dentro de los esquemas de relación Ejecutivo-Legislativo, el caso boliviano rídicas equivalentes al veto total (cuadro 11).
presenta un modelo único en América Latina. En ese país andino, cuando ninguno
de los candidatos a la Presidencia de la República obtiene la mayoría absoluta de los
votos, las dos Cámaras, en reunión conjunta, eligen al Presidente de entre los dos CUADRO 11.—Tipo de veto presidencial por países
candidatos más votados. Si bien los mecanismos constitucionales de legislación,
Países Veto Parcial Veto Total
control y conformación de gabinetes no tienen mayores diferencias con los sistemas
institucionales de los otros países estudiados, el mecanismo de elección presidencial Argentina Sí Sí
Bolivia Sí Sí
se convierte en un fuerte incentivo para la formación de sólidas mayorías legislati-
Colombia Sí Sí
vas próximas al Gobierno. Costa Rica Sí Sí
Para finalizar, se plantea como punto de debate, que si se quiere optimizar el Chile Sí ¿?
control legislativo en los regímenes presidencialistas, hay que replantear el tipo de Ecuador Sí Sí
resultados que ofrece el proceso. En todos los países la sanción tiene carácter perso- El Salvador Sí Sí
Guatemala No Sí
nal, pues ésta se impone a los funcionarios y no trae consigo la enmienda de la ac- Honduras Sí ¿?
ción de gobierno por la que fue sancionado, este tipo de disposiciones aumentan la México Sí Sí
exclusión del Legislativo en el diseño de las políticas públicas (23). Nicaragua Sí Sí
Panamá Sí Sí
Paraguay Sí Sí
Perú Sí Sí
4.2 Veto e insistencia Uruguay Sí Sí
Venezuela Sí Sí
Si como se planteó, el veto es la mayor limitación que tiene el poder del Congre- Fuente: Base de Datos Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano.
so, por lo que la intensidad de éste y el mecanismo de insistencia son un buen indi- Elaboración: los autores.
cador del poder del Legislativo ante el Ejecutivo. Para hablar de insistencia es nece-

(23) C. CONAGHAN (1994) en su trabajo «Los políticos versus partidos: discordia y desunión en el El principal artilugio que está detrás de la posibilidad de insistencia del Legisla-
sistemas de partidos ecuatoriano» en S. MAINWARING y T. SCULLY (eds.): La construcción de las institu- tivo es el requisito de mayorías especiales para aprobar las mociones de este tipo. El
ciones democráticas. Sistemas departidos en América Latina, CIEPLAN, Santiago. Plantea que uno de
mecanismo se complica aún más al tomar en cuenta el número de Cámaras y el pro-
los factores de la crisis de los partidos políticos en el Ecuador es la poca participación e influencia que
tienen éstos en el proceso de gobierno.
cedimiento estipulado para insistir ante el veto, pues, en algunos casos las decisio-

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nes las tomará cada Cámara por separado o ésta será adoptada en sesión conjunta del las de dos tercios. Los países unicamerales con mayoría cualificada de dos tercios
Legislativo en pleno. son Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá.
Los países de América Latina que requieren de mayorías no cualificadas (cua- Por último, hay un grupo de países formados por Colombia, Ecuador, Honduras,
dro 12) para insistir ante un veto son: Colombia, Paraguay, Nicaragua, Perú y Vene- Panamá y Venezuela, que incluyen una reglamentación específica para los casos en
zuela. Cabe resaltar que los dos primeros casos se tratan de países bicamerales y ne- los que el Presidente veta un proyecto de ley arguyendo inconstitucionalidad de toda
cesitan de mayoría en cada una de las Cámaras para insistir sobre el proyecto de ley, la ley o de una parte de ella. En estos casos se delega al órgano que hace las veces de
lo cual hace extremadamente difícil su aplicación. Los otros tres casos son legislati- Tribunal Constitucional, ya sea éste un tribunal específico o una sala de la Corte Su-
vos unicamerales, pero Perú marca la diferencia porque, si bien se necesita de una prema, para que determine si la ley en cuestión está reñida o no con la Constitución.
mayoría simple para insistir una ley, el veto presidencial puede implicar que el pro- En los casos en los que la resolución es favorable, la ley se promulga inmediatamen-
yecto sea sometido nuevamente a todo el procedimiento de aprobación, con la dife- te sin que el Presidente de la República dé su aprobación.
rencia de que si lo supera con éxito ya no necesita de la sanción presidencial. Es ne-
cesario insistir en que estos casos, más allá de diferencias en la forma de contar los
votos que hacen mayoría, el porcentaje de votos para aprobar una ley y para insistir 5. CONCLUSIONES
frente a un veto es el mismo.
El control legislativo referido a la destitución de los funcionarios y a la pugna
CUADRO 12. Mayorías necesarias para insistencia
con el Gobierno, como consecuencia de la obstrucción por parte del mismo al proce-
so legislativo o emanado de la mayoría legislativa opositora, puede tener efectos
Países Ratificación /legislativo más desestabilizadores y de eficacia muy diferente en los regímenes presidencialis-
Argentina Dos tercios en cada Cámara
tas que en los parlamentarios, como consecuencia de la mayor rigidez de los prime-
Bolivia Dos tercios de las dos Cámaras reunidas ros y de su diferente naturaleza.
Colombia Mitad más uno en cada Cámara Habida cuenta de una escasa tradición en la colaboración entre los Poderes y de
Costa Rica Dos tercios de los miembros la existencia de otros elementos institucionales que aquí no se han abordado como
Chile Dos tercios en cada Cámara son los partidos políticos y las reglas electorales, el control legislativo puede alcan-
Ecuador Dos tercios de los miembros
El Salvador Dos tercios de los diputados electos
zar dimensiones negativas y caer en la pugna de poderes y la obstrucción. Lo cual
Guatemala Dos tercios del total de miembros redunda en su ineficacia y en la incomprensión social de su importante papel. Un
Honduras Dos tercios de votos ejemplo concreto de este tipo de comportamiento es Ecuador, donde, a pesar de que
México Dos tercios cada Cámara la anterior Constitución daba al Presidente importantes poderes —lo que según
Nicaragua Mitad más uno del total de Representantes Mainwaring y Shugart (1997) le convertía en uno de los más fuertes de América La-
Panamá Dos tercios de los Legisladores
tina— también configuraba un Legislativo altamente poderoso donde para destituir
Paraguay Mayoría absoluta en cada Cámara
Perú Más de la Mitad del número legal de miembros a los Ministros era necesaria sólo la mayoría de los diputados, situación fácil de que
Uruguay Asamblea General con los tres quintos de los miembros presentes de cada una se diera al tratarse de un sistema multipartidista, en el cual ninguno de los partidos
de las Cámaras de los Presidentes ha tenido la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados (ver
Venezuela Mayoría absoluta cuadro 13). Esta situación influyó para que la Asamblea Constituyente de 1998 in-
Fuente: Base de Datos Proyecto rendimiento Legislativos Iberoamericanos. trodujera una reforma que permite al Presidente decidir si mantiene o no al ministro
Elaboración: los autores. a pesar de haber sido sancionado por el Congreso.
Sin embargo, es evidente que la institución del control legislativo ha tenido la
La legislación de la mayoría de los países exige mayorías cualificadas para in- potencialidad de ofrecer salidas constitucionales a las crisis de gobierno más serias
sistir frente a los vetos presidenciales. Generalmente, esta mayoría cualificada es de producidas a lo largo de la década de 1990, situaciones de las que hay los ejemplos
dos tercios. Los países bicamerales con mayoría cualificada en cada una de las Cá- concretos ya señalados: Carlos Andrés Pérez, Fernando Collor, Jorge Serrano,
maras son Argentina, Chile y México; Bolivia que es el otro país bicameral de este Abdalá Bucaram, Raúl Cubas, Ernesto Samper con resultados diferentes. En este
grupo, establece que la votación se realice en reunión conjunta de las dos Cámaras. sentido, sería beneficioso el perfeccionamiento de los mecanismos para que el pro-
En Uruguay se exige una votación de tres quintos de las dos Cámaras reunidas ceso no resulte tan traumático para la sociedad ni para el sistema político. No hay
en Asamblea General, de esta mayoría resulta un total de votos algo menor que de que olvidar que una de las características que se consideran positivas del parlamen-

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CUADRO 13. Ministros cesados en Ecuador por Juicio Político entre 1979-1997 BIBLIOGRAFÍA

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manera adecuada y que muchas veces están altamente influenciados por los poderes OELCKERS CAMUS, OSVALDO (s.f): La modernización del poder legislativo, CEAL-Universidad
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ciones que encuentren mayores incentivos en controlar las acciones del Ejecutivo PASQUINO, GIANFRANCO (1997), «Formas de gobierno», en NORBERTO BOBBIO y OTROS (eds.): Dic-
inspiradas en mejorar la calidad de la democracia. cionario de Política, Siglo XXI, México, págs. 670-675.
En el segundo nivel analizado, como se ha visto, la capacidad de insistencia va- PORTERO MOLINA, J. A. (1998): «El control parlamentario del gobierno», Working Paper,
ría de acuerdo a los distintos países de América Latina, hay casos en los que la vota- núm. 142, Institut de Ciéncies Politiques i Socials, ICPS-UAB, B